Wet ruimtelijke ordening; Memorie van antwoord
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 20052006-28916, nr. C

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum ontvangst

22-08-2006

Eerste Kamer der Staten-Generaal

2005-2006

28916 nr. C

18-08-2006

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamBegrippenNader advies Raad van StateRegierol Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en MilieubeheerVerhouding tussen bestuurslagenWGR-plusCoördinatiebepalingen en projectbesluitBeheersverordeningRol van burgers, bescherming belangenRelatie tot grondbeleidVerhouding privaat – publiekUitvoeringsaspectenDiversenInvoeringTenslotteOndertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28916Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 169 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 916Nieuwe regels omtrent de ruimtelijke ordening (Wet ruimtelijke ordening)CMEMORIE VAN ANTWOORDOntvangen 18 augustus 2006Met belangstelling heb ik kennis genomen van het voorlopig verslag van
de commissie voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening naar aanleiding
van het bovenvermelde wetsvoorstel. Ik dank de diverse fracties voor hun bijdragen
en verwacht aan deze bijdragen recht te doen met de nu volgende beantwoording.De leden van de fracties van het CDA, de VVD, D66, de SGP en de ChristenUnie
geven aan met belangstelling kennis te nemen van het wetsvoorstel. De leden
van de fractie van GroenLinks geven aan dat met gemengde gevoelens te doen.De leden van de CDA-fractie kunnen zich vinden in de doelstelling van
deze wet om te komen tot een heldere afbakening van bevoegdheden en verantwoordelijkheden.
De leden van de VVD-fractie onderschrijven het streven ruimtelijke procedures
te verkorten en de verhouding tussen de verschillende bestuurslagen te verzakelijken.De leden van de fractie van D66 stellen vast dat in het verkeer tussen
regering en Tweede Kamer al lang, breed en diepgaand over veel van de onderdelen
in het voorstel van gedachten is gewisseld. Deze leden hebben om die reden
niet de behoefte op elk van de verschillende onderdelen bepaalde discussies
voort te zetten.De leden van de fracties van SGP en ChristenUnie oordelen dat de huidige
WRO al lang niet meer voldoet mede als gevolg van gebrek aan systematiek.
Dat valt die leden met name op bij een vergelijking van de WRO zoals die in
1965 in werking trad, met de uitgedijde en op onderdelen moeilijk toegankelijke
WRO van 2000. Daarnaast stellen zij vast dat een grote hoeveelheid jurisprudentie
is ontstaan waardoor het werken met de WRO uiterst ingewikkeld is.Die leden zijn dan ook positief over de fundamentele herziening van de
WRO en zij vinden het positief dat het wetsvoorstel is toegesneden op de huidige
praktijk. Zij steunen de door het kabinet gehanteerde uitgangspunten; minder
regels en vereenvoudigde procedures.De aan het woord zijnde leden vinden dat de wet de besluitvorming effectiever
moet maken door een betere onderlinge afstemming van taken en verantwoordelijkheden
tussen rijk, provincie en gemeente. De wet moet enerzijds ontwikkelingen mogelijk
maken (van toelatings- naar ontwikkelingsplanologie) en anderzijds rechtsbescherming
bieden. De rechtsbescherming wordt verankerd in het bestemmingsplan;
de ontwikkelingsplanologische uitgangspunten en beleidsvisie krijgen hun plaats
in de zogenaamde structuurvisie.Ik ben blij met de breed uitgesproken steun voor de herziening van de
WRO, maar constateer dat de leden van de genoemde fracties alsmede de leden
van de fracties van de PvdA en de SP in het voorlopig verslag een aantal vragen
hebben gesteld ter verheldering van het wetsvoorstel.Met deze memorie van antwoord zal ik trachten de gestelde vragen naar
tevredenheid te beantwoorden. Ik heb hierbij zoveel mogelijk de volgorde van
de vragen, zoals gesteld in het voorlopig verslag, gevolgd. Op enkele plaatsen
ben ik van de lijn afgeweken waar dit voor een logische opbouw van mijn antwoorden
dienstig was.BegrippenDe leden van de fracties van het CDA, de PvdA, de VVD en de SP vragen
verduidelijking van de begrippen «rijksbelang» en «provinciaal
belang» en hoe deze in de praktijk zullen c.q. moeten worden gehanteerd.
De leden van de fractie van het CDA veronderstellen dat die begrippen leiden
tot rechterlijke uitspraken met het risico van verschillende uitkomsten. Dat
roept bij die leden de vraag op of hiermee dan nog recht wordt gedaan aan één
van de belangrijkste doelstellingen van deze wet, namelijk het versnellen
van procedures en het terugdringen van de juridificering. De leden van de
PvdA-fractie veronderstellen dat meer duidelijkheid over deze begrippen de
snelheid van besluitvorming bevordert.De vragen van de genoemde fracties hebben betrekking op de bevoegdheden
die bestuursorganen van de provincies en het Rijk worden toebedeeld ter zake
van het vaststellen van inpassingsplannen, projectbesluiten en algemene regels
en het geven van aanwijzingen. Die bevoegdheden kunnen volgens het wetsvoorstel
worden ingezet indien provinciale of nationale belangen daartoe nopen.Ik herken in deze vragen de bijzondere functie die de Eerste Kamer bij
de totstandkoming van wetten heeft, waarbij met name de kwaliteit van de wetgeving
aan een beoordeling wordt onderworpen. De gestelde vragen raken immers enkele
belangrijke beoordelingselementen, namelijk of het wetsvoorstel voldoet aan
de basiscriteria van duidelijkheid en rechtszekerheid. Daarnaast raken de
vragen ook verhouding tussen de drie overheidslagen in het algemeen en op
het terrein van de ruimtelijke ordening in het bijzonder.Ik onderken in de vraagstelling de opvatting van de Kamer dat in de verhouding
tussen burgers en het openbaar bestuur rechtszekerheid van belang is. Dat
geldt natuurlijk ook in de verhouding tussen bestuursorganen op de drie bestuurlijke
niveaus in ons land. Het waarborgen daarvan is één van de functies
van wetgeving. Meer concreet geldt in algemene zin de eis dat een wet zodanige
regels stelt over de wijze van optreden van de bestuursorganen dat de burger
en de andere bestuursorganen weten wat zij van hen kunnen verwachten1. In de literatuur wordt daarom naast de legaliteit van
bestuursoptreden (kent de wet die bevoegdheid toe) ook de aandacht gevraagd
voor de afbakening van de bevoegdheid (de normgebondenheid) en de proceskant
bij de inzet van de bevoegdheid. Die inhoudelijke normen kunnen overigens
zijn opgenomen in de wet zelf maar kunnen ook voortvloeien uit de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur, en uit de beginselen van onze staats- en
rechtsorganisatie.De kernvraag die ter beoordeling voorligt, is of het wetsvoorstel met
de termen «provinciaal belang» en «nationaal belang»
een toereikende of voldoende duidelijke norm voor de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheden geeft en – zo niet – of dat mogelijke tekort
wordt gecompenseerd door andere geldende normen of beginselen dan wel door
proceswaarborgen die lichtvaardig of willekeurig bevoegdheidsgebruik voorkomen.Allereerst merk ik op dat in de huidige WRO gelijksoortige normbegrippen
worden gehanteerd, zoals «nationaal belang» (artikel 39a) en «bovengemeentelijke
belangen» (artikelen 37 en 40). De huidige WRO gaat op onderdelen nog
verder door heel open bevoegdheidsafbakeningen zoals «een juiste uitvoering
van het regeringsbeleid». Ook in andere wetten komen deze begrippen
voor, zoals de Landinrichtingswet, de Waterschapswet en de Wet milieubeheer.
Al die jaren hebben deze begrippen in het algemeen geen aanleiding tot juridische
vraagstukken gegeven. Dit kan mede worden verklaard uit het feit dat de bevoegdheden
weloverwogen worden aangewend en grote procedurele en procesmatige zorgvuldigheid
wordt betracht.Gevraagd naar een meer inhoudelijke uitleg van het begrip «nationaal
belang» zou ik kunnen wijzen op de huidige omschrijving in artikel 39a
WRO van een nationaal project. In dat artikel wordt het omschreven als een
project met een bovenlokale ruimtelijke dimensie of met bovenlokale ruimtelijke
effecten. Dat brengt ons evenwel niet zo heel veel verder. Ik kies daarom
liever voor een andere benadering.Sinds de vorming van onze huidige gedecentraliseerde eenheidsstaat zijn
we in Nederland in staat geweest om telkens af te wegen of iets een onderwerp
van gemeentelijke zorg is dan wel of de provincie of het Rijk die zorg aan
zich moeten trekken. En terugkijkend over de afgelopen 150 jaar moeten we
vaststellen dat afhankelijk van het tijdsgewricht de inhoud van begrippen
telkens aan verandering onderhevig is geweest.Het zijn politieke, sociaal-economische en maatschappelijke opvattingen
die op enig moment bepalen of de behartiging van een bepaalde waarde, een
bepaald belang op het gemeentelijke, provinciale of rijksniveau dient te geschieden
of op welk van die drie niveaus een maatschappelijke opgave het meest adequaat
kan of moet worden aangepakt.Een belangrijk ordeningsbeginsel in de moderne rechtsstaat is dat maatschappelijke
belangen in eerste instantie op het meest nabije niveau worden behartigd,
totdat is vastgesteld dat een adequate belangenbehartiging op dat schaalniveau
niet langer verantwoord is omdat de belangen het lokale niveau overstijgen
en een effectieve en evenwichtige afweging van de betrokken openbare belangen
alleen op een hoger bestuurlijk schaalniveau kan plaatsvinden. En dat beginsel
geldt ook op het terrein van de ruimtelijke ordening. In de Nota Ruimte is
dit kernachtig verwoord met «decentraal wat kan, centraal wat moet».
In de ruimtelijke bestuurstraditie, opgebouwd tijdens de afgelopen decennia,
hebben de drie overheidsniveaus vanuit dit beginsel beleid gevoerd. De vele
streekplannen van de afgelopen decennia laten zien dat de provinciale besturen
naar regio en tijd heel goed in staat zijn geweest om vanuit het algemene
begrip «provinciaal belang» aan te geven voor welke vraagstukken
de afzonderlijke provincies zich verantwoordelijk achtten en, afhankelijk
van «de gewichten» in de planteksten, aan te geven welke beleidsinstrumenten
zij inzetten ter behartiging of ter borging van de daarbij betrokken belangen.
Daarbij kan het gaan om regionale bedrijfsterreinen, grote woningbouwlocaties,
infrastructuur, natuur- en landschappen of regionale milieuvoorzieningen,
zoals stortplaatsen, vuilverbrandingsovens en rioolwaterzuiverings-installaties.
Ik ga ervan uit dat provinciale staten onder vigeur van de nieuwe Wro op diezelfde
lijn zullen doorgaan.Voor wat betreft de invulling van het begrip «nationaal belang»
denk ik aan de ruimtelijke hoofdstructuur zoals de EHS of mainports.Overigens is het van belang te onderkennen, dat we in formele zin in Nederland één
overheid kennen, in weerwil van het spraakgebruik waarbij termen
als «andere overheden» worden gehanteerd. Die ene overheid is
territoriaal gelaagd. Voor veel vraagstukken is het ook volstrekt onmogelijk
om verantwoordelijkheden exclusief toe te delen naar één overheidsniveau.
Denk als voorbeeld aan het energiebeleid of het waterkwantiteitsbeleid. De
maatschappelijke taken die de verschillende overheidsniveaus op die twee genoemde
terreinen hebben zijn dikwijls complementair. Ik vind het van belang dit te
onderkennen omdat in de door de leden gestelde vragen de mogelijke opvatting
doorschemert dat indien een vraagstuk tot een provinciaal of nationaal belang
wordt verklaard, de behartiging daarvan een exclusief karakter zou hebben,
dus met uitsluiting van de inzet van bevoegdheden op een lager overheidsniveau.
Niets is minder waar. De windmolenconvenanten tonen juist aan hoe evenwichtig
met de territoriale verantwoordelijkheden wordt omgegaan, hoe territoriale
bevoegdheden op de drie niveaus worden ingezet om het gezamenlijke doel te
verwezenlijken en op welke wijze en voor welke onderdelen de bestuursorganen
zich verantwoordelijk achten om bijdragen te leveren aan het doelbereik.Bij de totstandkoming van het wetsvoorstel is overwogen of de gehanteerde
begrippen nader gespecificeerd konden worden. Vastgesteld moest worden dat
dit alleen kon geschieden door abstracte omschrijvingen met een zekere openheid.
Een dergelijke verfijning leidde tot een cumulatie van subnormen die op het
punt van rechtszekerheid geen toegevoegde waarde zouden hebben, wel de wet
zouden compliceren en zouden kunnen leiden tot juridische discussies over
de juiste interpretatie en dus mogelijk meer rechtsprocedures. Voor mij was
dat voldoende reden om van die verfijning af te zien.Ik heb daarbij tevens geoordeeld dat de mogelijke nadelen van de abstractheid
van de begrippen «nationaal belang» en «provinciaal belang»
worden gemitigeerd door de normerende functie van het geschreven en ongeschreven
bestuursrecht. Ik denk daarbij aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur,
waaraan het bestuur onderhevig is, met name aan het zorgvuldigheidsbeginsel
en het motiveringsbeginsel. Verder biedt het wetsvoorstel additionele procedurele
waarborgen. Of een onderwerp van zorg door de provincie of het Rijk wordt
opgepakt en of de Wro-bevoegdheden zullen worden ingezet, is volgens het wetsvoorstel
in eerste en laatste instantie een besluit dat door het desbetreffende democratisch
gekozen overheidsorgaan wordt vastgesteld, of waarop dat orgaan een democratische
controle uitoefent. Bovendien zijn de desbetreffende bevoegdheden niet in
te zetten dan nadat gevolg is gegeven aan overlegverplichtingen.Het genoemde beginsel van zorgvuldigheid is verder geconcretiseerd in
de Code Interbestuurlijke Verhoudingen. Verder wijs ik ook op de interbestuurlijke
afspraken «Nota Ruimte: ieder zijn rol» van december 2005, die
ook aan Uw Kamer zijn toegezonden1. Anders dan
de leden van de CDA-fractie verwacht ik daarom niet dat de begrippen als zodanig
zullen leiden tot een verdere juridisering van de interbestuurlijke verhoudingen
of dat de aanwending van een der genoemde bevoegdheden tot veelvuldige rechterlijke
procedures zullen leiden. In antwoord op de desbetreffende vraag van de leden
van de VVD-fractie blijft het mogelijk dat een gemeente een rechterlijk oordeel
kan vragen over de juiste toepassing van de bevoegdheid tot het geven van
een aanwijzing indien naar haar oordeel geen sprake is van een provinciaal
of nationaal belang.Als de vragen van de aan het woord zijnde leden hun oorsprong vinden in
de vrees dat de bevoegdheden tot een ongenormeerd instrument van beleid (ver)worden,
dat uitsluitend op effectiviteit en efficiency wordt beoordeeld, hoop ik met
het bovenstaande die vrees te hebben weggenomen.Alle genoemde inhoudelijke en procedurele waarborgen nemen overigens niet weg dat de attributie van de genoemde bevoegdheden volwaardig
is. Ik bedoel daarmee dat niet kan worden gesteld dat het gebruik van de bedoelde
bevoegdheden alleen als een ultimum remedium kan worden gezien. Dat is overigens
ook niet het geval onder de huidige WRO, hetgeen de leden van de SP-fractie
suggereren waar zij stellen dat de desbetreffende bevoegdheden alleen zouden
kunnen worden ingezet «in tijden van rampen of oorlogen». Ik merk
op dat het wetsvoorstel hiermee de lijn voortzet die in 1994 is ingezet met
de invoering van de Tracéwet en van de rijksprojectenprocedure in 2003
waarbij de mogelijkheid voor het Rijk is gecreëerd om voor projecten
van nationaal belang besluiten te nemen die rechtstreeks ingrijpen in het
gemeentelijke bestemmingsplan.Het wetsvoorstel sluit op dat punt geheel aan bij het advies van de Gemengde
Commissie Bestuurlijke Coördinatie onder leiding van Frank de Grave,
getiteld «Je gaat erover of niet» van juni 2005. Kernachtig samengevat:
als de overheid wat doet, moet ze zichtbaar goed doen: één bestuurder
of bestuurslaag wordt aangewezen om verantwoordelijkheid te dragen voor het
oplossen van het maatschappelijk probleem (aanbeveling 2). Die bestuurder
of bestuurslaag moet ook voldoende doorzettingsmacht (in de besluitvorming)
en uitvoeringsmacht (in beleidsuitvoering) krijgen om adequaat te kunnen handelen
(aanbeveling 3). Samenwerken moet bevorderd worden (aanbeveling 4) en er moet
ingegrepen worden als het niet werkt (aanbeveling 5).1In de lijn van de vraag van de leden van de SP-fractie ligt het voor de
hand dat in de rijks- of provinciale structuurvisie wordt verwoord welke ruimtelijke
kwesties van nationaal dan wel provinciaal belang worden geoordeeld en op
welke wijze het Rijk of de desbetreffende provincie de verantwoordelijkheid
daarvoor wil effectueren.Ik hoop hiermee de vragen van de aan het woord zijnde leden naar tevredenheid
te hebben beantwoord.In de paragraaf «begrippen» hebben de leden van de fracties
van GroenLinks en van de SP vragen gesteld over het begrip «basiskwaliteit».
Zo verwachten de leden van de fractie van de SP dat de invulling van de basiskwaliteit
per gemeente en per provincie kan gaan verschillen. De leden van de fractie
van GroenLinks achten het voor de ruimtelijke ordeningspraktijk van belang
dat het begrip «basiskwaliteit» nader geoperationaliseerd en geconcretiseerd
wordt tot een minimaal toetsingskader voor ingrepen in de ruimtelijke ordening.
Zij vragen hoe en door welke bestuurlijke organen met behulp van deze regels
het begrip basiskwaliteit handen en voeten moet krijgen. Die leden vragen
voorts naar de relatie tussen de Nota Ruimte en de nieuwe Wro met betrekking
tot het begrip basiskwaliteit. Zij willen weten of het wenselijk is dat de
verantwoordelijke bestuursorganen zich in hun structuurvisies vastleggen op
een precieze operationalisatie van dat begrip. Ook vragen zij naar een mogelijke
relatie tussen de welstandsnota’s die de gemeenten inmiddels hebben
gemaakt en de invulling van het begrip basiskwaliteit. Zowel de leden van
de GroenLinks-fractie als die van de SP verwachten dat onduidelijke invullingen
van het begrip basiskwaliteit zullen leiden tot een ongewenste juridificering
van de r.o-praktijk. De fractie van GroenLinks wijst daarbij op het pamflet «Een
nota ruimte met nieuwe vergezichten» waarin die vrees is verwoord. De
oorzaak daarvan zou zijn dat de nieuwe Wro zich richt op het proces en als
zodanig zelf een schraal toetsingskader biedt met als gevolg dat de rechter
daar invulling aan zal moeten geven.Hoewel het begrip «basiskwaliteit» als zodanig niet voorkomt
in het wetsvoorstel Wro, beantwoord ik graag de door genoemde fractieleden
gestelde vragen hierover.Er kan onderscheid worden gemaakt tussen wettelijke basiskwaliteit en
niet-wettelijke basiskwaliteit. Wettelijke basiskwaliteit is de (minimale)
kwaliteit van een bepaald gebied, waaraan met toepassing van internationale en nationale wet- en regelgeving op een bepaald moment moet worden
voldaan. Bij ruimtelijke besluitvorming zal, afhankelijk van het karakter
van de desbetreffende componenten, met die kwaliteitseisen rekening moeten
worden gehouden, dan wel zullen deze in acht genomen moeten worden.Voorbeelden van dergelijke normen zijn wettelijke veiligheidsnormen of
geluidsnormen.De niet-wettelijke basiskwaliteit kan omschreven worden als een set van
beleidsmatige (ruimtelijke) kwantitatieve of kwalitatieve waarden met behulp
waarvan de kwaliteit tot uitdrukking wordt gebracht, waaraan een bepaald gebied
op een bepaald moment moet voldoen. De niet-wettelijke basiskwaliteit is per
gebied, per plek, anders. Deze kwaliteit kan alleen van onderop vanuit het
gebied zelf gedefinieerd worden langs de eigen democratische lijnen van gemeenteraden
en provinciale staten. Per gebied, per plek, zullen en kunnen de ambities
verschillend zijn. Het ligt mijns inziens voor de hand dat de kwalitatieve
ruimtelijke ambities door provincies en gemeenten worden vastgelegd in de
structuurvisies voor de betrokken gebieden. De aldus vastgelegde beleidsmatige
kwaliteitswaarden vormen dan het toetsingskader voor ruimtelijke besluiten,
zoals bestemmingsplannen en projectbesluiten. Ook op rijksniveau kunnen dergelijke
kwaliteitsambities worden geformuleerd. Zo bevat de Nota Ruimte bepaalde niet-wettelijke
randvoorwaarden, bijvoorbeeld voor de mogelijkheden voor bouwen in het buitengebied.
Provincies hebben zich eraan gebonden met inachtneming van die randvoorwaarden
zelf een beleidskader te ontwikkelen.Wanneer beleidsmatige kwaliteitswaarden worden opgenomen in algemene regels,
gesteld krachtens de Wro, worden deze opgewaardeerd tot elementen van de wettelijke
basiskwaliteit.De «vertaling» van de basiskwaliteit is uiteindelijk het bestemmingsplan
of – als het gebied aan de basiskwaliteit voldoet – ook de beheersverordening.
Alsdan is de uiteindelijke invulling van het begrip basiskwaliteit voor een
ieder duidelijk. De gemeente dient bij de ruimtelijke onderbouwing van het
plan aan te geven of rekening is gehouden met de rijks- en provinciale kaders
voor basiskwaliteit. Onderdelen van de gemeentelijke welstandsnota kunnen
een concrete vertaling vinden bij de invulling door de gemeente van het begrip
basiskwaliteit voor zover zij ruimtelijk relevant zijn, bijvoorbeeld waar
zij betrekking hebben op de afmetingen van bouwwerken.Op grond van het bovenstaande deel ik niet de verwachting van de auteurs
van het pamflet «Een nota ruimte met nieuwe vergezichten» dat
de invulling van het begrip basiskwaliteit zal leiden tot juridisering van
de ruimtelijke ordeningspraktijk. Ik verwijs kortheidshalve ook naar mijn
brief van 9 juni 2006 aan Uw Kamer, waarbij ik uitvoering gaf aan mijn
toezegging, gedaan bij de behandeling van de Nota Ruimte door de Eerste Kamer
op 17 januari 20061.In de paragraaf «Begrippen» constateren de leden van de fractie
van GroenLinks dat de formulering «goede ruimtelijke onderbouwing»
in artikel 3.8b, tweede lid, van het wetsvoorstel is overgenomen uit de huidige
WRO. Zij willen graag een inzicht in de omvang en het gebruik van dit artikel.
Tevens vragen zij of ik een nadere operationalisering van dit begrip kan geven.
Voorts vragen zij of inmiddels ook welstandscriteria tot standaardonderdeel
van een goede ruimtelijke onderbouwing behoren.Het begrip «goede ruimtelijke onderbouwing», zoals opgenomen
in de huidige WRO, heeft in de afgelopen jaren een invulling gekregen in de
praktijk en in de jurisprudentie. Uit de jurisprudentie blijkt dat onder «een
goede ruimtelijke onderbouwing» bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk
structuurplan wordt verstaan. Als een dergelijk plan niet aanwezig
is, moet het besluitnemende bestuursorgaan in ieder geval ingaan op de relatie
met het geldende bestemmingsplan of moet het motiveren waarom het te realiseren
project past binnen de toekomstige bestemming van het betrokken gebied1. Uit het systeem van de WRO – de Wro brengt hierin
geen verandering – en de Woningwet kan worden afgeleid dat welstandscriteria
geen onderdeel kunnen zijn van een bestemmingsplan en slechts deel kunnen
uitmaken van «een goede ruimtelijke onderbouwing» voor zover zij
een vertaling hebben gekregen in bestemmingsplan-voorschriften.De eis van een «goede ruimtelijke onderbouwing» stelt de nieuwe
Wro aan een projectbesluit. Een projectbesluit kan worden genomen met als
doel vooruitlopend op de aanpassing van het bestemmingsplan of de beheersverordening
een bouwvergunning te verlenen voor een bouwwerk dat strijdt met dat plan
of die verordening. Het bevoegd gezag kan er echter ook voor kiezen direct
het bestemmingsplan of de beheersverordening aan te passen. Omdat de regeling
van het projectbesluit nieuw is, kan ik nog geen uitspraken doen omtrent het
gebruik hiervan. De regeling van het projectbesluit is destijds mede op verzoek
van de ruimtelijke ordeningspraktijk bij nota van wijziging in het wetsvoorstel
opgenomen en voorziet dus in een behoefte vanuit de praktijk. Na evaluatie
van de nieuwe Wro zal ik hierover meer duidelijkheid kunnen verschaffen.De leden van de fractie van GroenLinks vragen mij verder een reactie te
geven op de stelling in het voornoemde pamflet dat de Nota Ruimte de toelatingsplanologie
lijkt te ontkennen en de nieuwe Wro ontwikkelingsplanologie lijkt te ontkennen.
Zij zijn benieuwd welke onderdelen/instrumenten van de nieuwe Wro bijdragen
aan het realiseren van de doelstellingen van ontwikkelingsplanologie.De stelling dat de nieuwe Wro ontwikkelingsplanologie lijkt te ontkennen
onderschrijf ik niet. De structuurvisie biedt als strategisch beleidsdocument
de mogelijkheid tot een flexibele, interactieve en ontwikkelingsgerichte planvorming
met alle bij het gebied betrokken partijen. Aan de structuurvisie kan bovendien
een uitvoeringsprogramma worden gekoppeld. Ook de nieuwe toedeling van verantwoordelijkheden
en de daaraan gekoppelde bevoegdheden, zoals het nemen van projectbesluiten,
geven gemeente, provincie en Rijk extra mogelijkheden om ontwikkelingsprojecten
in uitvoering te nemen. In geval provincie of Rijk zichzelf verantwoordelijk
achten voor de regie en de uitvoering, kunnen provinciale staten of de minister
zelf direct de nodige besluiten nemen om het ontwikkelingsproject mogelijk
te maken, zoals het vaststellen van inpassingsplannen. Bovendien kunnen zij
daarbij de uitvoeringsbesluiten (vergunningen e.d.) in eigen hand nemen. Met
de in het wetsvoorstel opgenomen coördinatieregeling kunnen de procedures
voor en het nemen van besluiten die nodig zijn voor de verwezenlijking van
een project zoveel mogelijk gelijktijdig en gecoördineerd plaatsvinden.
De sterke vereenvoudiging van besluitvormingsprocedures en de verkorting van
de proceduretermijnen tenslotte faciliteren de ontwikkelingsplanologie eveneens.Nader advies Raad van StateDe leden van de CDA-fractie vragen of het feit dat op het voorliggende
wetsvoorstel vier nota’s van wijziging zijn uitgebracht niet aanleiding
is om een nader advies van de Raad van State te vragen. Ook de leden van de
fractie van de PvdA vragen of de regering heeft overwogen om de Raad van State
opnieuw advies te vragen naar aanleiding van de scherpe koerswijziging van
toelatingsplanologie naar ontwikkelingsplanologie en de soms ingrijpende wijzigingsvoorstellen.
Zij zijn benieuwd welke argumenten de doorslag hebben gegeven dat niet te
doen. De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel bevat in het voorwoord
een beknopte beschrijving van de kernnoties en ambities, waarna in de paragrafen
2.3 en 2.4 van die toelichting enkele belangrijke beginselen staan uitgewerkt.
Puntsgewijs kunnen als belangrijkste elementen van het wetsvoorstel worden
genoemd:• een scheiding van beleid en normstelling;• een evenwichtige toedeling van bevoegdheden: elke bestuurslaag
is verantwoordelijk voor het ruimtelijk beleid op het eigen niveau en krijgt
toereikende bevoegdheden om dat beleid uit te voeren;• een versterking van de ruimtelijk samenhangende besluitvorming
en het ruimtelijk ontwikkelingsbeleid, waarbij het instrumentarium ook ontwikkelings-
en uitvoeringsgericht is;• kaderstelling van rijk en provincie geschiedt zoveel mogelijk vooraf;• eenvoudige, snellere en efficiëntere procedures en rechtsbescherming.Ik heb geconstateerd dat de Tweede Kamer een brede steun heeft uitgesproken
voor de uitgangspunten en de kernelementen van het wetsvoorstel. Deze zijn
tijdens de behandeling dan ook niet gewijzigd.In het oorspronkelijke wetsvoorstel waren als planvormen en besluiten
opgenomen: de structuurvisie als strategisch beleidsdocument, de algemene
regels en de aanwijzing voor de kaderstelling, het bestemmingsplan als juridisch
bindende bestemmingsregeling en de coördinatieregeling voor de uitvoering
van projecten.In de loop van de behandeling van het wetsvoorstel door de Tweede Kamer
zijn door middel van nota’s van wijziging en amendementen daar nog aan
toegevoegd: het projectbesluit als voorloper van wijziging van het bestemmingsplan,
de reactieve aanwijzing als variant van de aanwijzing, en de beheersverordening
als mogelijke bestemmingsregeling in de plaats van het bestemmingsplan. Andere
wijzigingen in het wetsvoorstel zijn onder andere geweest: de verplichting
tot het maken van een structuurvisie en de wettelijke betrokkenheid van de
Tweede Kamer bij structuurvisies van het rijk, de mogelijkheid tot verlenging
van het bestemmingsplan en de wijziging van de benaming van het rijksbestemmingsplan
en het provinciale bestemmingsplan in rijks- respectievelijk provinciaal inpassingsplan.Bij al deze wijzigingen heb ik telkens de afweging gemaakt of zij afbreuk
deden aan de uitgangspunten en het stelsel van het wetsvoorstel. Bij de afweging
van elke afzonderlijke wijziging en van het totaal heb ik niet anders kunnen
concluderen dan dat dit niet het geval was. Ik heb zelfs geconstateerd dat
sommige wijzigingen uitgangspunten van het wetsvoorstel juist extra ondersteunden.
Het projectbesluit, de beheersverordening en de mogelijkheid tot verlenging
van het bestemmingsplan bijvoorbeeld, zijn extra mogelijkheden voor gemeente,
provincie en Rijk om hun beleid succesvol en snel te effectueren. De reactieve
aanwijzing biedt provincie en rijk de mogelijkheid effectief en snel in te
grijpen in de procedure van het gemeentelijke bestemmingsplan indien dat uit
provinciaal of nationaal belang noodzakelijk is zonder de gemeentelijke besluitvorming
geheel aan zich te trekken.Voor wat betreft de regeling van het projectbesluit kan ik nog opmerken
dat deze grotendeels is geënt op het advies van de Raad van State. De
Raad van State adviseerde al voor indiening van het wetsvoorstel bij de Staten-Generaal
het ontbreken van een projectprocedure uit een oogpunt van effectiviteit van
besluitvorming nader te bezien, onder andere vanwege de naar de mening van
de Raad weliswaar vereenvoudigde maar toch nog naar verhouding vrij zware
bestemmingsplanprocedure. Als zodanig ben ik van oordeel dat daarover niet
opnieuw advies nodig was.Daarmee heb ik tevens geantwoord op de desbetreffende vraag van de leden
van de D66-fractie. Ik ben van mening dat het thans voorliggende wetsvoorstel
nog hetzelfde karakter draagt als het oorspronkelijke. Ik beoordeel de beoogde
wet als modern en consistent en zie deze nog steeds als een substantiële
systeemverandering. Om deze redenen heb ik het niet noodzakelijk geacht opnieuw
advies te vragen aan de Raad van State.De leden van de CDA-fractie vragen verder naar mijn visie op het artikel
over het wetsvoorstel in de Gemeentestem van december 2005, waarin naast opmerkingen
over de karakterverandering van het wetsvoorstel – waarop ik hierboven
mijn visie heb verwoord – wordt ingegaan op het veranderende begrippenapparaat
dat aanleiding kan geven tot veel rechtsonzekerheid en jurisprudentie, en
het in het meinummer 2006 van Bouwrecht gepubliceerde artikel over de Wro.Onder 2.1 van eerstgenoemd artikel wordt de vraag gesteld, waarom het
wetsvoorstel niet voorziet in uitsluiting van een bezwaarschriftenprocedure
bij de reactieve aanwijzing.Bij de voorbereiding van de reactieve aanwijzing is afdeling 3.4 van de
Awb niet van toepassing. Een bezwaarschriftenprocedure zal derhalve moeten
worden gevolgd, tenzij partijen daarvan afzien. Dit betekent dat onder omstandigheden
tegen een reactief aanwijzingsbesluit een aan het beroep tegen dit besluit
voorafgaande bezwaarschriften-procedure wordt gevolgd, terwijl tegen het bestemmingsplan
zelf, met uitzondering van het gedeelte waarop de aanwijzing is gericht, rechtstreeks
beroep wordt ingesteld. Het zijn mijns inziens dan ook twee afzonderlijke
zaken met een eigen afwegingskader. Ik zal echter in het kader van de Invoeringswet
nog nader bezien in hoeverre dit tot een procestechnische complicatie leidt,
die moet worden gladgestreken.Onder 2.2 van eerstgenoemd artikel stelt genoemde auteur dat de tekst
van de vierde nota van wijziging op het punt van doorbreking van de aanhoudingsplicht,
in tegenstelling tot de toelichting hierop, alleen een doorbreking bij een
beschermd stads- en dorpsgezicht kent en geen algemene doorbreking. Bij het
voorbereiden van het voorstel voor de Invoeringswet is mij dit ook opgevallen;
de tekst van de het onderhavige wetsvoorstel Wro wordt daarbij op dit punt
gecorrigeerd.Onder 3. wordt opgemerkt dat bij de regeling van de aanlegvergunning de
noodzakelijk-heidseis, die wel in de huidige WRO is opgenomen, niet in de
nieuwe Wro-tekst is teruggekeerd. Dit klopt. Dit is mijns inziens ook niet
nodig. De regeling van de aanlegvergunning in artikel 3.3 valt immmers binnen
de reikwijdte van het in artikel 3.1 algemeen gestelde uitgangspunt dat ten
behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan
begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden
gegeven. In de woorden «ten behoeve van» zit het noodzaakscriterium
besloten dat in artikel 10 van de huidige WRO is opgenomen1.Onder ditzelfde punt wordt de waarde van de bij derde nota van wijziging
met het projectbesluit aangevulde weigeringsgrond betwijfeld. Erkend kan worden
dat de situatie zich naar verwachting in de praktijk niet vaak zal voordoen.
Wetgeving moet zich echter ook richten op situaties die zich kunnen voordoen.
Ik denk hierbij met name aan het geval dat een aanlegvergunning wordt gevraagd
met het oog op het het frustreren van een onwelgevallig projectbesluit. Ik
ben dan ook van mening dat de bepaling uit een oogpunt van wetgevingskwaliteit
niet overbodig is.In het artikel in Bouwrecht worden de aanvaarde amendementen en moties
besproken. Naar aanleiding van het commentaar op de reikwijdte van de beheersverordening
merk ik op dat de indiener van het amendement destijds heeft gesproken van
gebieden, waarin de status quo wordt gehandhaafd; bestemmingen wijzigen niet.
De bewoners van zo’n gebied komen niet voor verrassingen te staan bij
het vaststellen van de beheersverordening: alles blijft zoals het was! Vanuit
dit uitgangspunt is het afzien van een (uniforme openbare) voorbereidingsprocedure
verklaarbaar. Uit haar aard staat tegen de beheersverordening ingevolge artikel 8.2
van de Awb geen beroep open.De toepassing van de beheersverordening in de praktijk zal uiteraard,
net als alle andere instrumenten van de Wro, nauwlettend worden gemonitord
en geëvalueerd.Vervolgens wordt de beroepsmogelijkheid besproken tegen een aanwijzing.
Het moet hierbij gaan om een aanwijzing voor een concrete locatie, waar niet
van kan worden afgeweken, waardoor een belanghebbende rechtstreeks in zijn
belang wordt getroffen. Een aanwijzing waarbij de betrokken gemeente nog een
eigen afwegingskader heeft, is onvoldoende concreet bepaald. In het artikel
wordt als voorbeeld genoemd een aanwijzing inhoudende dat een gemeente geen
nieuwe bedrijfsterreinen mag ontwikkelen. Mijns inziens is hierbij geen sprake
van enige beleidsvrijheid voor de gemeente en is de locatie «het gemeentelijk
grondgebied» genoegzaam concreet bepaald. Als een ondernemer hierdoor
rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen kan hij naar mijn mening die aanwijzing
aan de rechter ter toetsing voorleggen. Als een dergelijke aanwijzing is gegeven
als een reactieve aanwijzing staat hiertegen eerst een bezwaarschriftprocedure
open. De reactieve aanwijzing kent immers niet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure.
Is de aanwijzing echter proactief gegeven dan is ingevolge de artikelen 4.2,
vierde lid, en 4.4, vierde lid, voorzien in een voorbereidingsprocedure met
toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. De omissie die in het artikel wordt
gesignaleerd in artikel 8.2, tweede lid, wordt bij het voorstel voor de Invoeringswet,
dat thans bij de Raad van State ligt om advies, gecorrigeerd.Vervolgens wordt gewezen op een procestechnische complicatie, die zou
kunnen ontstaan als een beroep tegen een concrete aanwijzing ingevolge artikel
8.2, onder f, nog aanhangig is en intussen het bestemmingsplan waarop de aanwijzing
is gericht, moet worden aangepast. Hiertegen kunnen dan ingevolge artikel
8.2, tweede lid, in beroep geen gronden worden aangevoerd die betrekking hebben
op de aanwijzing. Ik zie dit procestechnische probleem niet. Oogmerk van artikel
8.2, tweede lid, is het voorkomen van herhalingen in beroepsprocedures.Ik kan mij wel voorstellen dat de gemeente graag eerst de uitkomst van
het beroep wil afwachten voordat het aan de concrete aanwijzing aangepaste
bestemmingsplan in procedure wordt gebracht. Ik verwacht echter dat dit in
de praktijk een oplossing zal vinden, bijvoorbeeld door gedeputeerde staten
te verzoeken de termijn die is bepaald te verlengen tot de uitpraak op het
beroep tegen de aanwijzing bekend is.Wat de opmerkingen over de weigering een bestemmingsplan vast te stellen
betreft, stel ik voorop dat de huidige WRO hiertegen geen bezwaren- en beroepsprocedure
kent. De nieuwe Wro voorziet hierin wel.De weigering om een bestemmingsplan vast te stellen gaat niet gepaard
met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Dit betekent inderdaad dat
indien tegen die weigering beroep wordt ingesteld hieraan een bezwaarschriftprocedure
voorafgaat. Deze keuze is bewust gemaakt om niet elke weigering, hoe duidelijk
of vanzelfsprekend ook, gepaard te doen gaan met de u.o.v.. Zij is vergelijkbaar
met de weigering van een vrijstelling ingevolge artikel 19a, derde lid, van
de huidige WRO.Onder punt 5 wordt de vraag opgeworpen wat de gevolgen zijn voor de vaststelling
of verwezenlijking van een structuurvisie indien de minister naar het oordeel
van de Staten-Generaal niet of onvoldoende gevolgen aan de beraadslagingen
verbindt. Ik ben van mening dat hierbij de normale gang van zaken in de parlementaire
omgangsvormen behoort te worden gevolgd; een minister die de uitdrukkelijke
wens van de Staten-Generaal negeert moet over een heel goede argumenten beschikken
om de Staten-Generaal alsnog te overtuigen, waarom hij anders handelt. Zo
niet dan heeft hij een probleem.In de structuurvisie wordt ingegaan op de wijze waarop de betrokken minister
zich voorstelt de voorgenomen ontwikkeling van in de structuurvisie
betrokken gebied of aspecten te doen verwezenlijken. In deze memorie heb ik
terzake een aantal mogelijkheden genoemd waaruit dit voornemen tot het doen
verwezenlijken kan blijken; ik verwijs hiervoor naar de passage in de tweede
alinea onder «Verhouding tussen bestuurslagen».Op de consequenties van op de nieuwe Wro voor de WGR-plusregio’s
ben ik elders in deze memorie uitvoerig ingegaan. Ik volsta hier met een verwijzing
daarnaar.Ten slotte wat de motie Verdaas en van Bochove op stuk nr. 30 betreft
ter zake van integratie van sectorwetgeving in de nieuwe Wro: ik ben voornemens
hiernaar een onderzoek te laten instellen.Regierol Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en MilieubeheerOnder verwijzing naar de gedachtewisseling met de Tweede Kamer is het
de leden van de D66-fractie duidelijk dat de Minister van VROM eerstverantwoordelijke
is voor de regie, met name in het kader van de ontwikkeling van een structuurvisie
of bestemmingsplan op rijksniveau. Toch menen zij dat een moeilijkheid zich
voordoet in de verhouding met de medeverantwoordelijkheid van de sectorale
ministers. Zij achten een actieve en vroegtijdige rol van de Minister van
VROM in de regie op het proces en de inhoud van het nationale ruimtelijk beleid
van grote waarde, niet alleen vanuit een oogpunt van slagvaardig bestuur maar
ook vanuit een oogpunt van parlementaire controle. Deze leden stellen vast
dat ons staatsrechtelijk stelsel niet de mogelijkheid kent van ministeriële
competenties op coördinerend gebied die afdwingbaar c.q. doorzetbaar
zijn ten opzichte van sectorale ministers, waardoor deze primair verantwoordelijk
blijven voor de onder hen ressorterende onderdelen in structuurvisies en inpassingsplannen
en dat in geval van toepassing van de coördinatieregeling de initiatiefnemende
minister de regierol vervult. Deze leden achten de competentieverdeling niet
transparant en niet bijdragen aan een goede invulling van de regierol van
de Minister van VROM. Zij willen vernemen in hoeverre de op dit punt voorgestelde
regeling aanscherping verdient.De coördinerende rol van de Minister van VROM is in het kader van
het debat met de Tweede Kamer over het rapport van de Tijdelijke Commissie
Infrastructuurprojecten (TCI) uitgebreid aan de orde geweest. In zijn brief
van 17 juni 20051 heeft het kabinet een
uiteenzetting gegeven over die coördinerende rol. Daarin is het volgende
vastgelegd.Er is één minister die verantwoordelijk is voor het ruimtelijk
beleid: de Minister van VROM. Beleid op andere terreinen (bijv. verkeer en
vervoer, water, elektriciteit) kan grote invloed hebben op het ruimtelijk
beleid. Sectorale structuurvisies zullen daarom altijd mede ondertekend worden
door de Minister van VROM. Op die manier draagt deze minister er zorg voor
dat de ruimtelijke aspecten voldoende en volwaardig zijn meegewogen. De Minister
van VROM behoudt de regierol over de ruimtelijke aspecten in die structuurvisies
en levert ook een inhoudelijke inbreng. Vanuit die rol bewaakt deze minister
de samenhang en integraliteit van het beleid en de uitvoering en de inhoudelijke
inbreng bij het formuleren van de ruimtelijke opgaven en de ruimtelijke afwegingen.
Het plan van aanpak voor de totstandkoming van elke rijksstructuurvisie wordt
door de Minister van VROM goedgekeurd. De Minister van VROM blijft geheel
verantwoordelijk voor de ruimtelijke aspecten van dat beleid en is op die
verantwoordelijkheid geheel aanspreekbaar door beide Kamers der Staten-Generaal.De betrokkenheid en verantwoordelijkheid van de Minister van VROM bij
rijksinpassingsplannen wijken daarvan niet af. Een inpassingsplan van het rijk wordt in beginsel voorbereid en vastgesteld door de Minister
van VROM.Bij toepassing van de rijkscoördinatieregeling waarbij een inpassingsplan
in combinatie met uitvoeringsbesluiten op andere dan VROM-beleidsterreinen
aan de orde is, heeft, afhankelijk van degene op wiens initiatief de coördinatieregeling
wordt toegepast, de Minister van VROM of de aangewezen projectminister de
rol van voortrekker. Indien de projectminister de initiator is, dan is hij
belast met de voorbereiding van het inpassingsplan. Hij kan echter niet zelf
maar uitsluitend sámen met de Minister van VROM het inpassingsplan
vaststellen. De verantwoordelijkheid voor het inpassingsplan wordt dan gedeeld,
in die zin dat de Minister van VROM verantwoordelijk is voor de ruimtelijke
afweging en invulling en het bewaken van de samenhang met het nationaal ruimtelijk
beleid, en de aangewezen minister verantwoordelijk is voor de sectorale aspecten
die in het plan ruimtelijk worden vertaald.Het kabinet is van mening dat met de hiervoor beschreven regeling de coördinerende
rol van de Minister van VROM adequaat is ingevuld en dat deze ook bijdraagt
aan slagvaardig bestuur op rijksniveau. Ook op de beoordelingspunten van transparantie
en mogelijkheden voor parlementaire controle beantwoordt de regeling in het
wetsvoorstel in mijn ogen aan alle redelijk te stellen eisen. Ik ben dan ook
van mening dat een nadere aanscherping, waarop de D66-fractie doelt, niet
nodig is.De leden van de SP-fractie vragen of de mogelijkheid bestaat dat de staatssecretaris
van EZ een inpassingsplan voorstaat dat contrair is aan een inpassingsplan
dat de staatssecretaris van VROM voor ogen heeft en welk plan alsdan prevaleert.Indien de rijkscoördinatieregeling van toepassing is, wordt een rijksinpassingsplan
vastgesteld door de aangewezen projectminister samen met de Minister van VROM.
De door de leden van de SP-fractie geschetste situatie kan zich dus niet voordoen.
Een inpassingsplan zonder toepassing van de coördinatieregeling wordt
vastgesteld door de Minister van VROM. Indien daarbij belangen op het terrein
van een collega-bewindspersoon in het geding kunnen zijn, vindt daarover uiteraard
overleg en afstemming plaats.Verhouding tussen bestuurslagenDe leden van de PvdA-fractie stellen vragen over de bevoegdheden van Rijk,
provincies en gemeenten om hun verantwoordelijkheid bij de ruimtelijke ontwikkeling
en de uitvoering van ruimtelijk beleid waar te maken. Zij constateren dat
de provincie de beste uitgangspositie heeft om r.o.-beleid te voeren dat het
niveau van de gemeente overstijgt, maar in de meest onmogelijke positie zit
om haar provinciaal belang hard te maken. Zij vragen op basis van welke planfiguren
de provincie inhoudelijk-juridisch haar rechtskracht ontleent en of het denkbaar
is dat het machtsevenwicht dat gecreëerd is zal gaan leiden tot situaties
waarin de bestuurslagen elkaar in een jarenlange wurggreep houden. Noopt dit
gemeenten niet ertoe om in elk geval ruimtelijke beslissingen in nauw overleg
met provincie en rijk te nemen en lijkt het er niet op dat waar vroeger een
besluit door één bestuurslaag werd genomen, besluiten straks
tussen bestuurslagen in genomen gaan worden. Is het dan nog duidelijk welke
consequenties dat kan hebben voor de democratische terugkoppeling van besluiten?De vragen van de PvdA-fractie hebben een nauwe inhoudelijke samenhang
met hetgeen ik hierboven in de paragraaf «Begrippen» uiteen heb
gezet over het inhoudelijke en procedurele samenspel tussen de drie overheidsniveaus
bij de aanpak van maatschappelijke opgaven die een ruimtelijke
impact hebben. Eén van de principes van het wetsvoorstel is dat, indien
de oplossing van een maatschappelijk ruimtelijk vraagstuk een aanpak (mede)
op een hoger overheidsniveau vergt, het desbetreffende overheidsniveau daarvoor
ook de verantwoordelijkheid neemt en een oplossingsgericht beleid formuleert.
Dat houdt ook in dat het benoemt welke wettelijke bevoegdheden het zal gaan
inzetten en welke bijdrage het verwacht van andere lagere overheidsniveaus.
Dit biedt duidelijkheid over welk orgaan tot welk besluit bevoegd is. Ik merk
nogmaals op dat verantwoordelijkheid op een hoger niveau niet altijd behoeft
te betekenen dat dat niveau dus bij uitsluiting van andere niveaus bevoegd
of competent is. Veeleer zal het zo zijn dat de beleidsrealisatie gestalte
krijgt door een actieve inzet van lagere overheids-niveaus. Ik wijs in dit
verband als voorbeeld op het woningbouwbeleid. Maar het wetsvoorstel voorziet
wel in mogelijkheden voor voldoende doorzettingsmacht (in de besluitvorming)
en uitvoeringsmacht (in de beleidsuitvoering) om adequaat te kunnen handelen
en in borging (mogelijkheden tot ingrijpen) als het niet werkt. Tegelijkertijd
voorziet het wetsvoorstel erin dat een hoger overheidsniveau zich niet bemoeit
met ruimtelijke vraagstukken waarvoor zij geen verantwoordelijkheid heeft
toebedeeld gekregen.Onder de nieuwe Wro leggen gemeente, provincie en rijk het beleid voor
de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van een gebied neer in een structuurvisie.
In de structuurvisie geven zij tevens aan hoe dit beleid gerealiseerd gaat
worden. Dit kan met de inzet van niet-wettelijke instrumenten, zoals bestuurlijk
overleg en afspraken, communicatie, faciliteren en stimuleren, convenanten
et cetera, en door de inzet van de wettelijke instrumenten van het wetsvoorstel
Wro. Voor rijk en provincie zijn dat de algemene regels (amvb of verordening)
en de aanwijzing voor de kaderstelling richting gemeenten, het inpassingsplan
of projectbesluit voor de inpassing van projecten in het gemeentelijk bestemmingsplan,
al dan niet in combinatie met de coördinatieregeling voor de uitvoeringsbesluiten
(vergunningen e.d.). Deze bevoegdheden kunnen worden ingezet voor zover dat
voor het nationale respectievelijk provinciale belang noodzakelijk is. In
de regel zal dat blijken uit de structuurvisie. De bevoegdheden worden in
beginsel vooraf ingezet, zodat het voor gemeenten duidelijk is welke kaders
gelden voor het gemeentelijk beleid. De wettelijke instrumenten voor de gemeente
zijn het bestemmingsplan en de beheersverordening en de coördinatieregeling
voor de uitvoering van projecten.De bevoegdheid een projectbesluit vast te stellen en dit te combineren
met de coördinatie van vergunningprocedures is voor het rijk sinds 2003
opgenomen in de huidige WRO door middel van de rijksprojectenprocedure. De
bevoegdheid tot het vaststellen van een inpassingsplan en het stellen van
algemene regels bij amvb is voor het rijk nieuw.Voor de provincie zijn het inpassingsplan, het projectbesluit, de bevoegdheid
tot het stellen van algemene regels bij verordening en de coördinatieregeling
nieuw.Voor gemeenten is de beheersverordening een nieuw instrument. Voorts leidt
het feit dat het gebruik van hun bevoegdheden door rijk en provincie expliciet
is gekoppeld aan het criterium rijks- of provinciaal belang ertoe dat gemeenten
meer vrijheid krijgen om het eigen beleid uit te voeren. Door het vervallen
van de provinciale goedkeuring van bestemmingsplannen neemt deze vrijheid
eveneens toe: onder de huidige WRO kunnen gemeentelijke bestemmingsplannen
niet in werking treden zonder goedkeuring door de provincie; onder de nieuwe
Wro dienen provincie – en ook het rijk – indien noodzakelijk vanuit
hun belang binnen de (termijnen van de) bestemmingsplanprocedure te interveniëren.
Doen zij dit niet, dan «gaat het gemeentelijke plan door» en treedt
het in werking.Zowel onder de huidige WRO als onder de nieuwe Wro is het van belang dat
overheden vooraf met elkaar communiceren en overleggen over hun plannen
voor het ruimtelijk beleid en dit afstemmen. De strakke termijnen die het
wetsvoorstel voor een interventie van rijk en provincie stelt terzake van
bestemmingsplannen, versterken dit nog. De nieuwe Wro maakt het mogelijk het
ruimtelijk beleid slagvaardig en daadkrachtig uit te voeren. Het stelsel van
het wetsvoorstel Wro strekt ertoe om «wurggreepsituaties» waarop
de leden van de PvdA-fractie doelen, te voorkomen. Het stelsel strekt er ook
toe de politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheden te verscherpen en daarmee
de democratische besluitvorming én controle te verbeteren.De vraag van de leden van de PvdA-fractie over de afbakening van de begrippen
regionaal, provinciaal en rijksbelang, heb ik eerder in deze memorie reeds
beantwoord.De leden van de PvdA-fractie vragen verder aan de hand van een voorbeeld
welke mogelijkheden de provincie heeft om haar beleidsvisie doorgang te laten
vinden in een geval waarin een gemeente in strijd met de provinciale structuurvisie
plannen ontwikkelt voor activiteiten buiten de bebouwde kom. Ook de leden
van de GroenLinks-fractie stellen deze vraag waarbij zij een voorbeeld geven
dat betrekking heeft op de aanleg van een bedrijventerrein dat in strijd is
met het provinciale beleid.Gelet op de huidige streekplannen rekenen alle provincies het tot hun
verantwoordelijkheid om beleid te formuleren voor voorzieningen die naar hun
omvang of schaal een groot ruimtelijk beslag leggen of naar hun (economische,
milieuhygiënische, infrastructurele, landschappelijke) effecten de schaal
van de afzonderlijke gemeenten overschrijden. Voor voorzieningen als in de
gegeven voorbeelden, zal naar verwachting in vrijwel elke provinciale structuurvisie
beleid worden geformuleerd. Het beleid ten aanzien van het weren van bijvoorbeeld
detailhandel of andere activiteiten in het buitengebied, neergelegd in de
provinciale structuurvisie, kan door de provincie worden verankerd in bindende
regels die worden vastgelegd in een provinciale verordening. Deze verordening
dient in de bestemmingsplannen en beheersverordeningen van de gemeente te
worden verwerkt en nieuwe bestemmingsplannen mogen niet in strijd komen met
die regels. Is die strijdigheid daar wel, dan worden bouwaanvragen voor dat
gebied rechtstreeks aan de verordening getoetst. Onder de voorwaarden, genoemd
in artikel 3.8, zesde lid, zou de provincie ook een reactieve aanwijzing kunnen
geven om een met het provinciaal beleid strijdig bestemmingsplan of projectbesluit
tegen te gaan.De leden van de PvdA-fractie vragen voorts aan de hand van een voorbeeld
waarin de provincie een inpassingsplan vaststelt, wanneer de intredende rol
van de provincie bij een inpassingsplan ophoudt en of de provincie ook in
het gezag van burgemeester en wethouders treedt als vergunningen moeten worden
afgegeven om het plan te realiseren. Zij vragen hoe een inpassingsplan een
bestemmingplan wordt en wie daarvoor de noodzakelijke stappen neemt, en voorts
wie bij een projectbesluit zorgt voor de vergunningen en de exploitatiebegroting.De provincie kan een inpassingsplan vaststellen indien het vanuit het
provinciale belang noodzakelijk is een project zelf uit te voeren. Het inpassingsplan
is daarmee niet – het zij nogmaals gezegd – een interventiebevoegdheid
maar een bevoegdheid om zelf actief ontwikkelingen te realiseren. Indien de
provincie actief een ontwikkeling opgenomen in de provinciale structuurvisie,
bijvoorbeeld een windmolenpark, wil realiseren kan zij zelf een inpassingsplan
of daaraan voorafgaand een projectbesluit vaststellen. Een projectbesluit
dient door de provincie binnen een tot vijf jaar te worden omgezet in een
inpassingsplan. Een inpassingsplan wordt van rechtswege onderdeel
van het gemeentelijk bestemmingsplan.Bij de vaststelling van een inpassingsplan kan de provincie bepalen dat
zij de bevoegdheden en verplichtingen met betrekking tot de uitvoering van
het inpassingsplan zelf uitoefent. Zij moet daarbij bepalen tot welk tijdstip
zij dat zal doen.De provincie kan ervoor kiezen om de regie en coördinatie van de
andere benodigde uitvoeringsbesluiten, vergunningen e.d. zelf in handen te
nemen. Daarvoor dient de provinciale coördinatieregeling van toepassing
te worden verklaard. De provincie kan daarbij tevens bepalen dat zij die uitvoeringsbesluiten
zelf neemt. De exploitatiebegroting wordt gemaakt door de initiatiefnemer
van het project. Dit kan een particulier initiatief zijn ten behoeve waarvan
de provincie heeft besloten de coördinatieregeling toe te passen of een
initiatief van de provincie zelf.Op de leden van de D66-fractie maakt de regulering van de verschillende
bovengemeentelijke interventie-instrumenten een tamelijk complexe indruk zowel
naar betekenis, reikwijdte en procedure. Zij uiten de vrees dat met de voorgestelde
verkorting van procedures voor de verschillende planologische besluiten een
risico ontstaat voor een groter gebruik van de verschillende interventie-instrumenten
dan beoogd.Eerder in deze memorie van antwoord heb ik een uiteenzetting gegeven over
de interventiebevoegdheden in het wetsvoorstel, de wijze waarop deze kunnen
worden aangewend, de criteria die daarvoor gelden en de procedures die moeten
worden doorlopen. De reikwijdte van de verschillende instrumenten is duidelijk
ingekaderd. Ik hoop dat ik met die toelichting het inzicht bij de D66-fractieleden
heb vergroot en dat zij met mij de opvatting delen dat de interventie- en
uitvoeringsmogelijkheden aansluiten bij de moderne opvattingen over interbestuurlijke
verhoudingen. Bij de begeleiding van de invoering van de nieuwe Wro zal ik
overigens rekening houden met het signaal van D66 en zal ik een en ander nog
eens nader verhelderen. Dat de verkorting van procedures zal leiden tot een
groter gebruik van het interventie-instrumentarium acht ik gelet op de wettelijke
criteria die gelden voor de inzet niet waarschijnlijk.De leden van de D66-fractie vragen ook vanuit een ander gezichtspunt nog
eens in te gaan op de verhouding tussen bestuurslagen. Zij wijzen op de voorbeeldverordening
van het IPO, waarin is gekozen voor een systematiek van algemene verboden
gekoppeld aan ontheffingsbevoegdheden voor gedeputeerde staten. Voor hen is
het de vraag of dit past binnen de doelstellingen van het wetsvoorstel waarbij
iedere bestuurslaag in beginsel zelf verantwoordelijk is voor het eigen ruimtelijk
beleid. Die leden vinden dat met de genoemde systematiek de grenzen tussen
lokaal en regionaal planologisch beleid gaan vervagen.De provincie heeft de bevoegdheid een verordening te maken voor de uitvoering
van het provinciale ruimtelijk beleid, indien provinciale belangen dat met
het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. Die verordening
betreft dus een materiële normering van bestuurshandelen, primair gericht
tot gemeenten maar ook burgers zullen daarop een beroep mogen doen. De verordening
zal derhalve duidelijkheid moeten bieden over de rechtspositie. In dat kader
is het zeer wel denkbaar dat provinciale regels verbodsbepalingen gaan bevatten,
die zoveel mogelijk eenduidig en stellig zijn. Tegelijk moet worden onderkend
dat het onmogelijk zal zijn om in dergelijke bepalingen alle mogelijke gevallen
en uitzonderingen daarop op voorhand vast te leggen. De regionale en lokale
verschillen zijn daarvoor eenvoudigweg te groot. Ware dat al mogelijk dan
zouden dergelijke regels buitengewoon ingewikkeld en dus onleesbaar
worden, wat eveneens spanning oproept op de punten van duidelijkheid en rechtszekerheid.
Uit dien hoofde is het algemeen geaccepteerd dat aan een bestuursrechtelijke
regeling waarin een verbodsstelsel is opgenomen, een ontheffingenmogelijkheid
wordt gekoppeld. Het wetsvoorstel verzet zich niet tegen een keuze voor een
dergelijk stelsel in de bedoelde provinciale verordening. De in het wetsvoorstel
neergelegde verhoudingen tussen de bestuurslagen veranderen daardoor niet,
zeker niet indien het beoordelingskader voor de ontheffing in de verordening
is opgenomen.Op de vraag van de leden van de SP-fractie of de kans bestaat dat deze
verordeningen per provincie verschillen en of dat consequenties zal hebben,
kan ik antwoorden, dat een provinciale verordening op grond van de Wro een
juridische verankering is van het beleid dat reeds in een structuurvisie is
neergelegd. Omdat het ruimtelijk beleid per provincie zal verschillen, zal
ook de inhoud van provinciale verordeningen verschillen. Anders dan dat de
gemeente en inwoners per provincie rekening moeten houden met de voor die
provincie geldende regels, hebben deze verschillen geen gevolgen.De leden van de fracties van SGP en ChristenUnie benadrukken het belang
van intergemeentelijke afstemming en samenwerking omdat veel vraagstukken
op het terrein van de ruimtelijke ordening immers de gemeentelijke grenzen
overschrijden. Zij vragen of de minister ervan overtuigd is dat hiervoor voldoende
waarborgen zijn. De leden van de fractie van GroenLinks concretiseren dat
op een andere plek in het voorlopig verslag. Zij willen weten wie intergemeentelijke
tegenstrijdige belangen weegt. Zij geven daarbij het voorbeeld dat een gemeente
aan de rand van de stad een grote supermarkt wil plaatsen die qua verzorgingsgebied
verre de gemeentegrenzen overschrijdt, terwijl een naburige gemeente dit als
de doodsklap ziet voor de winkels in haar centrum.Met de aan het woord zijnde leden stel ik vast dat veel vraagstukken die
een ruimtelijke oplossing vragen, de grenzen van de afzonderlijke gemeenten
overschrijden. Het betreft dan veelal de vraag hoe aan de behoefte van de
bewoners aan woonruimte, werkgelegenheid, verkeersinfrastructuur of recreatievoorzieningen
tegemoet kan worden gekomen. Alle gemeenten in ons land onderkennen dat. Onderlinge
afstemming van het beleid van gemeenten en samenwerkende gemeenten zijn aan
de orde van de dag. Natuurlijk doen zich daarbij ook situaties voor waarin
naburige gemeenten het niet eens zijn over een door een gemeente gekozen oplossing
of waarin om welke reden dan ook beleidsopvattingen divergeren en men dan
niet tot gezamenlijke aanpak kan komen. Dat verschijnsel doet zich overigens
voor op alle beleidsterreinen. Onderzoek heeft uitgewezen dat de omvang van
deze problematiek in kwantitatief opzicht meevalt, en waar het gaat om een
meningsverschil over beleidsopvattingen erg klein is1. Volgens het kabinet brengt het uitgangspunt van het primaat van de
politiek met zich mee dat bestuursorganen in beginsel hun onderlinge geschillen
zelf, althans binnen de bestuurskolom, oplossen.Op voorhand wil ik opmerken dat niet elk ruimtelijk vraagstuk of belang
dat de grenzen van een of meer gemeenten overschrijdt per definitie een provinciale
aangelegenheid is en dat niet alle intergemeentelijke geschillen ter zake
van beleidsopvattingen met inzet van Wro-bevoegdheden door het provinciebestuur
beslecht kunnen of moeten worden. Dit zou een spanning opleveren met het beginsel
van de gemeentelijke autonomie.Het wetsvoorstel voorziet daarom zelf niet in een specifieke voorziening
waarbij gedeputeerde of provinciale staten een bemiddelende of beslechtende
taak of bevoegdheid hebben voor oplossing van intergemeentelijke geschillen
in het ruimtelijk domein. Voorwaarde voor de inzet van provinciale bevoegdheden
is dat dit noodzakelijk moet zijn in verband met het provinciale
ruimtelijke beleid. Indien er sprake is van een bestuurlijk conflict tussen
gemeenten zonder dat er een provinciaal ruimtelijk belang in het geding is,
kan dit niet met inzet van de Wro-bevoegdheden van de provincie worden opgelost,
maar zal de provincie alleen – informeel – in bestuurlijk en politiek
overleg een rol kunnen spelen. In die zin doorbreekt het wetsvoorstel niet
de structuur van de Gemeentewet en de Provinciewet en de daarin neergelegde
bestuurlijke verhoudingen.Het voorbeeld van de leden van de GroenLinks-fractie betreft evenwel de
locatie(s) van een grootschalige detailhandelsvestiging. Zoals ik hierboven
reeds heb opgemerkt zal elke provincie voor dergelijke grootschalige voorzieningen
als in het voorbeeld een ruimtelijk beleid formuleren. Dat is de basis voor
de inzet van de provinciale bevoegdheden op basis van de Wro. Het wetsvoorstel
voorziet verder in de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen aan gemeenten,
mits die aanwijzing gericht is op een goede ruimtelijke ordening en er sprake
is van provinciale belangen.Ik vind het overigens van belang in dit verband te wijzen op artikel 174
van de Provinciewet. Dit artikel draagt gedeputeerde staten van de provincie
op zich in te spannen om alle geschillen tussen in hun provincie gevestigde
gemeenten, waterschappen en lichamen, ingesteld bij gemeenschappelijke regeling,
in der minne te doen bijleggen.In de lijn van hun opmerking over vraagstukken die gemeentegrensoverschrijdend
zijn, geven de leden van de fracties van SGP en ChristenUnie tevens aan van
mening te zijn dat het tweedelijnstoezicht bij de provincies moet worden ondergebracht
en dat de provincie op het beleidsdomein van de ruimtelijke ordening het interveniërende
orgaan behoort te zijn om redenen van nabijheid, samenhang en integraliteit.
Die leden oordelen dat het wetsvoorstel uitgaat van de Rijksoverheid als interveniërend
orgaan. Hen is niet duidelijk wat hiervan de meerwaarde is.In reactie hierop kan ik beamen dat het interbestuurlijk toezicht een
tweeledige functie heeft: enerzijds het ruimte bieden voor maximale vrijheid
van handelen van decentrale overheden bij medebewind, anderzijds het veiligstellen
van eenheid op een wijze die recht doet aan het beginsel van de eenheidsstaat én
het decentralisatiebeginsel.De motieven voor het interbestuurlijk toezicht op het terrein van de ruimtelijke
ordening en andere beleidsterreinen zijn:– het bewaken van hogere, gemeentegrens of provinciegrens overschrijdende
belangen (inclusief internationale verdragsrechtelijke verplichtingen, rijksbelang
of algemeen belang van de burger);– het voorkomen van afwentelgedrag op andere overheden;– het voorkomen van patstellingen of belangenverstrengeling tussen
overheden, en– het vermijden van belangenconflicten tussen overheden.Het kabinet erkent dat de factor nabijheid een belangrijke rol speelt
in de keuze aan welk bestuursorgaan een interveniërende bevoegdheid zou
moeten worden toebedeeld. Daarnaast zijn er echter nog andere factoren die
daarvoor bepalend zijn. Zoals in de brief van de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties van 31 mei 2006 is aangekondigd1, is het kabinet bezig met het doorlichten van alle bestaande
en in voorbereiding zijnde wet- en regelgeving ter zake van het interbestuurlijk
toezicht. Leidraad hierbij is het sturingsprincipe«decentraal wat kan,
centraal wat moet». De doorlichting wordt uitgevoerd door de departementen
in overleg met de betrokken medeoverheden en onder verantwoordelijkheid van
een externe commissie. Per departement wordt een rapport over de doorlichting
aan de commissie ter beschikking gesteld. De commissie zal toetsen op kwaliteit
en consistentie van de doorlichting conform het kabinetsstandpunt interbestuurlijk
toezicht. De commissie richt zich op aspecten als volledigheid, consistentie
en de mate waarin voldaan is aan de doelstellingen als vermindering
van toezichtlasten, effectievere en efficiëntere toezichtfunctie et cetera.
De commissie zal een advies per rapportage aanleveren.De eerste doorlichting op interbestuurlijk toezicht betreft de beleidsdomeinen
waar in ruime mate sprake is van interbestuurlijk toezicht, zoals de ruimtelijke
ordening. Deze doorlichting zal naar verwachting eind 2006 zijn afgerond.
Op basis van de uitkomsten kan dan concreet invulling worden gegeven aan een
eventuele aanpassing van de interbestuurlijke toezichtsarrangementen en dus
ook van de regeling in de Wet ruimtelijke ordening. Voor wat betreft het interbestuurlijk
toezicht zal de rapportage samen met de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties worden opgesteld.De leden van de SP-fractie hebben op deze plaats van het voorlopig verslag
vragen gesteld over de inspraak van burgers bij de totstandkoming van structuurvisie
van provinciale verordeningen. Om redenen van systematiek en inzichtelijkheid
heb ik de vrijheid genomen om die vragen te beantwoorden onder het hoofdje «Rol
van burgers», verderop in deze memorie van antwoord.De leden van de SP-fractie vragen voorts wat de onderlinge relatie/samenhang
is tussen de structuurvisies op de verschillende niveaus, en of provinciale
structuurvisies bijvoorbeeld getoetst dienen te worden aan de Nota Ruimte
en zo ja, door wie. Zij willen weten of het mogelijk is dat de structuurvisies
op de verschillende niveaus beleid bevatten dat elkaar niet verdraagt en zo
ja welke visie prevaleert, die op het hoogste (rijks) of die op het laagste
(gemeentelijk) niveau. Zij willen weten wat er gebeurt als de harmonie tussen
de verschillende bestuursniveaus ver te zoeken is. Zij zijn benieuwd of de
verschillende lagen elkaar dan zullen gijzelen en wie de taak heeft het overleg
dan in goede banen te leiden en impasses te doorbreken.Overleg, afstemming en bestuurlijke arrangementen kenmerken al decennia
de ruimtelijke ordening in ons land. In de al eerder genoemde Code Interbestuurlijke
Verhoudingen is ook vastgelegd dat de overheidsniveaus elkaar informeren over
en betrekken bij nieuwe beleidsvoornemens en knelpunten die een ander overheidsniveau
raken. Ik heb geen enkele reden om aan te nemen dat deze bestuurlijke omgangsvormen
zullen veranderen nadat het wetsvoorstel kracht van wet heeft gekregen. De
aan het woord zijnde leden hebben gelijk waar zij stellen dat ik uitga van
een harmoniemodel tussen de verschillende bestuurslagen. Veruit de meeste,
zo niet alle structuurvisies zullen dan ook tot stand komen in overleg met
de verschillende bestuurslagen en met de betrokken organisaties en partijen.
De structuurvisie vormt de basis waarin de belangen van overheden, ontwikkelaars
en maatschappelijke organisaties bij elkaar worden gebracht. Ten gevolge daarvan
heeft de structuurvisie een zware politiek-bestuurlijke bindende werking.
In het bestuurlijk overleg voorafgaand aan de vaststelling van een structuurvisie
vindt afstemming van het ruimtelijk beleid van de verschillende betrokken
bestuurslagen plaats. Daarbij wordt het beleid, neergelegd in de verschillende
structuurvisies, op elkaar afgestemd en wordt het vaststellen van tegenstrijdige
structuurvisies voorkomen.Indien voor bepaalde onderdelen van het beleid, zoals dit in de structuurvisie
is opgenomen, juridische doorwerking gewenst is, kunnen rijk en provincie
deze bewerkstelligen door het vaststellen van algemene regels bij amvb of
verordening, het geven van een aanwijzing aan een gemeente of door vaststelling
van een inpassingsplan. Indien structuurvisies van verschillende bestuurslagen
met elkaar in strijd zijn, geeft dat een maatschappelijke onduidelijkheid
die niet gewenst is. Maar strikt formeel heeft dat geen gevolgen, omdat een
structuurvisie alleen bindend voor het bestuursorgaan dat de
visie heeft vastgesteld. Problemen gaan er pas echt ontstaan op het moment
dat de met het hogere beleid strijdige structuurvisie door middel van bijv.
een bestemmingsplan wordt geconcretiseerd. Zoals ik al eerder in deze memorie
van antwoord heb gesteld, attribueert de nieuwe Wro aan de afzonderlijke overheidsniveaus
bevoegdheden voor de oplossing van ruimtelijke vraagstukken en kunnen die
bevoegdheden worden ingezet indien dat noodzakelijk is in verband met het
ruimtelijke beleid van het bevoegde orgaan. Indien over een onderdeel van
het ruimtelijk beleid in bestuurlijk en politiek overleg geen overeenstemming
kan worden bereikt, kan een hoger bestuursorgaan de impasse doorbreken met
inzet van genoemde bevoegdheden op basis van de nieuwe Wro indien dat in het
belang is van het ruimtelijke beleid van dat orgaan.De leden van de SP-fractie vinden dat een structuurvisie op provinciaal
niveau die door middel van algemeen verbindende regels voor gemeenten bindend
is geworden, eigenlijk op dezelfde wijze functioneert als voorheen het streekplan
ten opzichte van het bestemmingsplan. Zij vragen zich af wat dan het verschil
is met de situatie onder de oude WRO.De in het wetsvoorstel gekozen methodiek van doorwerking van een structuurvisie
door middel van algemene regels is essentieel anders dan de doorwerking van
het rijks- of provinciale beleid onder vigeur van de huidige WRO. De tekortkomingen
van dat stelsel zijn breed toegelicht in de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel en in de daaraan ten grondslag liggende adviezen van onder meer
de VROM-raad. De doorwerking in de huidige WRO krijgt gestalte door de juridische
figuur van goedkeuring door GS van alle besluiten tot vaststelling van bestemmingsplannen,
tot aanpassing daarvan of besluiten tot vrijstelling daarvan (de artikel 19-procedure).
Los van het vervallen van de tijdrovende en bureaucratische goedkeuringsprocedure,
is in de verschillende parlementaire stukken aangegeven dat het nieuwe stelsel
veel selectiever werkt en beter aansluit op de hedendaagse visie op de verhoudingen
tussen overheden.De leden van de SP-fractie vragen of ook de mogelijkheid bestaat dat een
inpassingsplan niet realiseerbaar is, bijvoorbeeld door geldgebrek of doordat
het strijdig is met hogere beleidsregels. Zij stellen de vraag wie dat bepaalt
en wie de procedures betaalt die dat ongetwijfeld met zich mee zal brengen.Aan een inpassingsplan worden dezelfde eisen gesteld als aan een bestemmingsplan.
Dat betekent dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan bij de vaststelling
verzekerd moet zijn.Strikt formeel is het mogelijk dat de provincie een inpassingsplan vaststelt
dat in strijd is met het beleid van het rijk. In bestuurlijk overleg tussen
rijk en provincie zal het beleid en de inzet van het instrumentarium worden
afgestemd, waardoor deze situatie zich in de praktijk naar verwachting niet
zal voordoen. Zou zich dat buiten elke verwachting toch voordoen dan heeft
het rijk de mogelijkheid een reactieve aanwijzing te geven ten aanzien van
een provinciaal inpassingsplan, of een gedeelte daarvan.Deze leden constateren dat rijk en provincie ook door een amvb, aanwijzing
of algemene regels bestemmingsplannen kunnen wijzigen dan wel de inhoud (mee)
bepalen en dat gemeenten hier gevolg aan dienen te geven. Zij vragen wat geschiedt
als gemeenten dit niet doen en op welke manier gemeenten hiertegen in beroep
kunnen gaan.Geldende bestemmingsplannen en beheersverordeningen dienen aan een amvb,
verordening of aanwijzing te worden aangepast. Een amvb of verordening is
rechtstreeks toetsingskader voor aanvragen voor een bouw-, aanleg-
of sloopvergunning totdat het bestemmingsplan is aangepast. Tegen algemene
regels staat geen beroep open. In die zin wijkt het wetsvoorstel niet af van
de regeling die thans onder de Algemene wet bestuursrecht geldt.Rijk of provincie kunnen ervoor kiezen om in het geval dat een gemeente
nalaat het bestemmingsplan aan te passen, een inpassingsplan vast te stellen,
maar juridisch is dat niet noodzakelijk. Dat is anders in geval de gemeente
een aanwijzing ontvangt en de gemeente nalaat die aanwijzing in het bestemmingsplan
te verwerken. Dan zal de provincie of het rijk ervoor kiezen zelf een inpassingsplan
vast te stellen. De gemeente kan tegen een inpassingsplan beroep instellen.Voor zover na een aanwijzing een bestemmingsplan wordt vastgesteld dat
met die aanwijzing in strijd is, zal de provincie of het rijk, afhankelijk
door wie de aanwijzing is gegeven, overgaan tot een reactieve aanwijzing en
vervolgens tot het vaststellen van een inpassingsplan voor het desbetreffende
gebied.Nieuwe bestemmingsplannen en beheersverordeningen die worden vastgesteld
in strijd met een amvb of verordening kunnen door de rechter onverbindend
worden verklaard wegens strijd met hogere regels.WGR-plusDe leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks vragen het begrip «(gereserveerd)»
in hoofdstuk 5 nader te verklaren en te verduidelijken wat de besluitvorming
is t.a.v. de bevoegdheden van de WGR-plusregio’s in relatie tot de voorliggende
wet. In die lijn zouden de leden van de GroenLinks-fractie zo nauwkeurig mogelijk
inzicht willen krijgen in welke bevoegdheden en taken bij de Kaderwetgebieden
komen te liggen.In antwoord op de vragen van de leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks
om het gereserveerde hoofdstuk 5 «Intergemeentelijke samenwerking in
stedelijke gebieden» nader te verklaren, kan ik het volgende opmerken.De thans geldende Wet op de Ruimtelijke Ordening bevat in hoofdstuk IVA
een wettelijke regeling van taken en bevoegdheden van de bestuursorganen van
stedelijke regio’s en de relatie daarvan met het provinciebestuur waarin
die regio’s zijn gelegen. Ten tijde van de indiening van het wetsvoorstel
was tevens het wetsvoorstel Wijzigingswet Wgr-plus1
in voorbereiding. Zoals in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel
Wro is toegelicht heeft de regering bij de indiening van het wetsvoorstel
Wro ervoor gekozen niet reeds in het wetsvoorstel Wijzigingswet Wgr-plus de
bevoegdheden van de Wgr-plusregio’s te regelen, doch met het oog op
de parlementaire besluitvorming over die regio’s de invulling van dat
hoofdstuk op een later tijdstip te doen plaatsvinden.Ten tijde van de behandeling van het wetsvoorstel Wijzigingswet Wgr-plus
heeft het kabinet desgevraagd enkele malen aan de Eerste Kamer verduidelijkt
dat de invulling van het gereserveerde hoofdstuk zou plaatsvinden bij de Invoeringswet
Wro2. Daaraan lagen principiële en pragmatische
overwegingen ten grondslag. Het kabinet stond toen voor de keuze om niet alleen
de aanpassingen van de huidige WRO in dat wetsvoorstel op te nemen maar ook
de beoogde wettelijke regeling van de taken en bevoegdheden van de plusregio’s
indien het wetsvoorstel Wet ruimtelijke ordening kracht van wet zou verkrijgen.
Een dergelijke keuze zou tot hele lastige complicaties kunnen leiden. Niet
alleen zouden dan aanpassingen in het wetsvoorstel Wro telkens tot aanpassingen
in het andere wetsvoorstel moeten leiden en omgekeerd. De voortgang van de
behandeling van beide wetsvoorstellen zou dan vanwege die onderlinge samenhang
kunnen worden vertraagd. Bovendien zou dan de eindstemming over het wetsvoorstel
Wijzigingswet Wgr-plus de parlementaire behandeling van de Wro onwenselijk
kunnen beperken. Mede op grond daarvan is ervoor gekozen om de
regeling van de taken en bevoegdheden van de plusregio’s voor zover
deze de toekomstige ruimtelijke ordening betreffen, op te nemen in de zogenaamde
Invoeringswet Wro, behorend bij de beoogde nieuwe Wet ruimtelijke ordening.
Overigens heeft het kabinet aan beide Kamers der Staten-Generaal bij de behandeling
van het wetsvoorstel Wijzingingswet Wgr-plus een inzichtelijk beeld gegeven
van hetgeen het kabinet voor ogen stond bij de inhoudelijke invulling van
het gereserveerde hoofdstuk 5 «Intergemeentelijke samenwerking in stedelijke
gebieden»1.De leden van de CDA-fractie wijzen in dit verband op de passage in de
brief van de Minister van VROM van 20 februari 2006 waarin wordt gesteld
dat het niet gaat om de vraag òf de bestuursorganen van de Wgr-plusgebieden
bevoegdheden zullen krijgen, maar veeleer de vraag hoe er een evenwichtige
vertaling kan worden gemaakt van de huidige Wro-bevoegdheden naar de nieuwe.
De aan het woord zijnde leden vinden echter dat juist in de nieuwe Wro een
heldere afbakening van bevoegden verantwoordelijkheden is nagestreefd en dat
gemeenten voldoende instrumenten hebben om tot afstemming binnen de regio
te komen. Bovendien kan ook de provincie zonodig geëigende stappen ondernemen
om plannen op regionaal dan wel bovenregionaal niveau te realiseren. Die leden
vragen aan te geven wat de veronderstelde meerwaarde is van een toedeling
van bevoegdheden op het gebied van ruimtelijke ordening aan de Wgr-plusregio’s.In antwoord hierop stel ik vast dat ten tijde van de parlementaire behandeling
van het wetsvoorstel Wijzigingswet Wgr-plus een indringende gedachtewisseling
heeft plaatsgevonden over de noodzaak en meerwaarde van de verplichtende samenwerking
van gemeenten in de stedelijke gebieden en de relatie van een Wgr-plus samenwerkingsverband
met de provinciale overheid. In tegenstelling tot hetgeen de leden van de
CDA-fractie menen, bevat het wetsvoorstel Wro zonder een nadere invulling
van het gereserveerde hoofdstuk 5 geen adequate en heldere regeling van de
competentie van een Wgr-plusregio ter oplossing van de ruimtelijke vraagstukken
in de bedoelde regio’s. Zolang samenwerkende gemeenten er samen uit
komen, is er weinig aan de hand. Maar dan nog zal de wet erin moeten voorzien
dat regiogemeenten bevoegdheden aan het regionaal bestuur kunnen overdragen.
Bovendien, juist daar waar de wet gemeenten verplicht regionaal samen te werken
zal de wetgeving er tevens in moeten voorzien dat op dat regionale niveau
bevoegdheden liggen om intergemeentelijke belangentegenstellingen op te lossen.
Om te voorkomen dat provincies en regio’s dubbel werk doen, is het naar
het oordeel van het kabinet tevens nodig om een regeling te treffen voor de
verhouding tussen het regionaal bestuur en het provinciaal bestuur. Zoals
hierboven reeds gesteld, zal het kabinet in het wetsvoorstel Invoeringswet
Wro voorstellen doen tot een evenwichtige invulling van het gereserveerde
hoofdstuk 5.Niet elk vraagstuk of belang dat de grenzen van een of meer gemeenten
overschrijdt, is volgens het voorliggende wetsvoorstel aan te merken als een
provinciaal ruimtelijk belang. Mede daarom is het kabinet van oordeel dat
de bestuursorganen van een Wgr-plusregio toereikende bevoegdheden dienen te
hebben om regionale vraagstukken doeltreffend aan te pakken en op te lossen.Ik stel de aan het woord zijnde leden voor de inhoudelijke gedachtewisseling
voort te zetten aan de hand van de nadere voorstellen van de regering ter
zake van de Wgr-plusregio’s, die zullen zijn opgenomen in de Invoeringswet
Wro.Ten aanzien van de institutionele en instrumentele inkadering van het
te voeren ruimtelijk-economisch beleid in de stedelijke gebieden vinden de leden van de D66-fractie dat moeilijk begaanbare paden worden ingeslagen.
Onder verwijzing bijvoorbeeld naar pagina 9 en 10 van de Nota naar aanleiding
van het nader verslag (nr. 14) oordelen zij dat er een tamelijk ingewikkeld
regime is ontworpen ten aanzien van de grondslag van de bestemmingsplanbevoegdheid
in gedifferentieerde plusregio’s. Verder oordelen zij dat het criterium
om tot een bevoegdheidsverdeling tussen provincie, regio (kaderwetgebieden
en andere gebieden) enerzijds en inliggende gemeenten anderzijds te komen,
is opgehangen aan een niet nader gedefinieerd onderscheid tussen bovenregionaal
(provinciaal), regionaal en – naar het deze leden voorkomt – ook
het lokaal belang, en dat tot slot de toedeling van bevoegdheden inzake de
figuren structuurvisie en bestemmingsplan aan plusregio’s dermate substantieel
wordt dat het sterk de vraag is of deze bestuurslichamen wel over een voldoende
democratische legitimatie beschikken voor het uitoefenen van dat type taken.
Deze leden zijn allerminst overtuigd van het nut en de noodzaak van het voorgestelde
regime. Het leidt – ook al kan het formele begrip algemeen vertegenwoordigend
orgaan in relatie tot artikel 4 van de Grondwet worden weggeredeneerd –
volgens die leden in feitelijke zin tot een vierde bestuurslaag. Zij vrezen
dat ernstige competentiegeschillen met de provincie kunnen ontstaan, hetgeen
allerminst stimulerend is voor de juist in stedelijke gebieden zo noodzakelijke
slagvaardigheid van bestuur. Met enige aandrang nodigen deze leden de regering
uit nog eens uitvoerig te beargumenteren waarom zo wordt vastgehouden aan
de voorgestelde constructies en vooral waarom niet gepoogd wordt een meer
heldere, slagvaardige en beter binnen de geldende staatsrechtelijke uitgangspunten
passende modaliteit te ontwikkelen.In de vraag van de D66-fractie zijn drie kernelementen te onderkennen:
het oordeel dat de afbakening van de bevoegdheden tussen gemeente, regio en
provincie niet helder is, het oordeel dat een vierde bestuurslaag wordt gecreëerd
zonder dat sprake is van democratische legitimatie en de vrees voor het ontstaan
van competentieconflicten tussen regio en provincie.Op het eerstgenoemde element van de vraag reagerend, veronderstel ik dat
de leden van de aan het woord zijnde fractie hun oordeel mede stoelen op het
beeld van de inhoudelijke invulling van het gereserveerde hoofdstuk 5 «Intergemeentelijke
samenwerking in stedelijke gebieden» dat de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties en ik de Eerste Kamer in 2005 hebben geboden1. Zoals hierboven reeds is geantwoord, zal het wetsvoorstel
Invoeringswet Wro de definitieve voorstellen bevatten voor de invulling van
de bevoegdheden van de Wgr-plusregio’s. Ik stel de aan het woord zijnde
leden voor het oordeel over de aan de plusregio’s toe te bedelen bevoegdheden
en de afbakening van die bevoegdheden ten opzichte van de provincies en inliggende
gemeenten aan te houden tot de definitieve voorstellen de Eerste Kamer hebben
bereikt. Het kabinet hecht er met de leden van de D66-fractie overigens aan
dat de provincies en de plusregio’s kunnen werken op basis van een heldere
taakverdeling in de ruimtelijke ordening met een voldoende mate van concreetheid
om werkbare bestuurlijke verhoudingen te bewerkstellingen.Over de opvatting van de leden van de D66-fractie dat met de beoogde toedeling
van bevoegdheden een vierde bestuurslaag wordt gecreëerd, is bij de behandeling
van het wetsvoorstel Wijzigingswet Wgr-plus uitvoerig en ook fundamenteel
met beide Kamers der Staten-Generaal van gedachten gewisseld. Zoals in de
memorie van antwoord bij het wetsvoorstel Wijzigingswet Wgr-plus uitvoerig
is betoogd, is de huidige wettelijke regeling van samenwerking op regionaal
niveau het gevolg van de complexe maatschappelijke situatie rond de grote
steden en van de pogingen in het verleden om daarop adequate bestuurlijke
antwoorden te vinden. Die hebben onder meer geresulteerd in de pragmatische
bestuurlijke constructie die meer dan tien jaar lang is gebaseerd op de Kaderwet bestuur in verandering en momenteel op de Wgr-plus. Het kabinet erkent
met het parlement dat de Wgr-plus geen ideale bestuurlijke constructie is,
maar deelt evenzo met het parlement de overtuiging dat deze noodzakelijk is
om de complexe bestuurlijke problematiek rond de grote steden op adequate
wijze tegemoet te treden. Bij uitstek in deze stedelijke gebieden leiden bestuurlijke
en maatschappelijke verwevenheden tot een sterke wederzijdse afhankelijkheid
tussen de gemeenten en noodzaken zij tot een gemeenschappelijke aanpak die
het mogelijk maakt belangentegenstellingen te overstijgen.Voor zowel de regionale behartiging van in aanleg lokale taken als voor
de uitoefening van rechtstreeks aan de regio toegekende taken blijft de regie
bij de gezamenlijke gemeenten liggen. Tegenover een verlies aan beleidsvrijheid
op het niveau van de individuele gemeente staat dus een grotere zeggenschap
op het niveau van de gemeenten gezamenlijk. Daartoe is een hulpstructuur met –
inderdaad – een indirecte democratische legitimatie, onvermijdelijk.De zorgen over de democratische legitimatie speelden al tijdens de totstandkoming
van de Kaderwet bestuur in verandering omdat de zeven kaderwetgebieden niet
alleen de beschikking kregen over gemeentelijke bevoegdheden en gemeentelijk
geld, maar ook over sectorwettelijk toegedeelde bevoegdheden en rijksgeld.
Maar nog steeds geldt in essentie de bestuursstructuur van de Wet gemeenschappelijke
regelingen: het bestuur in de grootstedelijke gebieden is van en voor de betrokken
gemeenten gezamenlijk. Er is blijkens de uitkomst van de discussie met uw
Kamer over de Wijzigingswet Wgr-plus geen sprake van een vierde bestuurslaag.
De aanpassing van de huidige bevoegdheden van de Wgr-plusregio’s op
basis van de WRO naar die onder de nieuwe Wro, brengt daarin geen fundamentele
verandering.De leden van de PvdA-fractie merken op dat aangekondigd is dat in het
op te stellen Besluit ruimtelijke ordening (Bro) nadere eisen gesteld zullen
worden aan het overleg met waterschappen en rijksinspecties. Deze leden zijn
benieuwd wanneer zij dat Bro tegemoet kunnen zien. Zij vragen zich verder
af of in het Bro niet iets naders zou moeten worden geregeld over het overleg
met burgers, organisaties en partijen, gelet op wat deze leden elders in het
voorlopig verslag betogen over de rol van burgers.In antwoord op het eerste deel van de vraag wijs ik op artikel 10.9 van
het wetsvoorstel, waarin wordt geregeld dat een in het wetsvoorstel voorziene
algemene maatregel van bestuur – waartoe het Besluit ruimtelijke ordening
behoort – aan beide Kamers der Staten-Generaal wordt toegezonden nadat
zij is vastgesteld. De vaststelling van het nieuwe Bro wordt voorzien in het
voorjaar van 2007. Het tweede deel van de vraag, dat betrekking heeft op nadere
regeling van de rol van burgers en maatschappelijke organisaties, heb ik betrokken
bij de beantwoording van de meer omvattende vragen naar de positie van burgers
bij ruimtelijke besluitvorming. Ik moge genoemde leden verwijzen naar het
desbetreffende deel van deze memorie van antwoord, dat hierna onder de titel «Rol
van burgers, bescherming belangen» is opgenomen.Coördinatiebepalingen en projectbesluitDe leden van de fractie van de PvdA hebben behoefte aan meer duidelijkheid
over de coördinatiebepalingen in relatie tot de Invoeringswet Wro. Zij
wensen nog graag wat meer duidelijkheid over de uitvoering, waarbij zij het
volgende voorbeeld geven.Het vigerende bestemmingsplan kan regels en beheersverordeningen bevatten
over duurzaam ruimtegebruik of milieuhygiënisch verantwoord gebruik van
de gronden. Dat kan gaan inhouden dat een projectbesluit in de toets met de
EU-regelgeving houdbaar blijkt te zijn, maar zich niet verdraagt
met de regels en beheersverordeningen van het bestemmingsplan. De basiskwaliteit
kan immers een hoger ambitieniveau hebben dan de optelsom van individuele
normstellingen, zoals beschreven in de Nota Ruimte. In beginsel zal een projectbesluit
na goedkeuring van de raad moeten leiden tot een bestemmingsplanprocedure.
Maar in dit geval is niet duidelijk wie het projectbesluit waaraan toetst
en welke precedentwerking er van uit zal gaan naar volgende projectbesluiten
of zelfs naar de bestemmingsplanherziening. Dit kan vooral problematisch worden
als de regels een meerduidig karakter hebben, zoals het openhouden van het
landschap of meervoudige ruimtegebruik.De aan het woord zijnde leden vragen zich verder af of het raadzaam is
om bij een projectbesluit ten principale een onderscheid te hanteren tussen
initiatiefnemer en bevoegd gezag. In hun ogen lost dat veel op, waarbij zij
aantekenen dat het wetsvoorstel hierin niet voorziet. Juist waar die functionaliteiten
samenvallen leidt dat volgens de praktijkgegevens van die fractie tot tunnelvisies.Het kabinet is blij met de steun van de leden van de PvdA-fractie voor
de doelstellingen van het wetsvoorstel, in het bijzonder de harmonisatie van
procedures die bij toepassing van de coördinatieregeling gestalte kan
krijgen. De vragen die de aan het woord zijnde leden vervolgens stellen, richten
zich niet zozeer op de coördinatieregeling, die een regeling heeft gevonden
in afdeling 3.5 van het wetsvoorstel, maar veeleer op het projectbesluit,
dat een regeling heeft gevonden in afdeling 3.2A.De in het eerste deel van de vraag vervatte opmerking dat een bestemmingsplan
beheersverordeningen kan bevatten, moet op een misverstand berusten. Na de
door de Tweede Kamer aangebrachte wijziging bevat het wetsvoorstel twee planologische
regelingen, die naast elkaar staan: het bestemmingsplan en de beheersverordening.
Eén bepaald gedeelte van het grondgebied kan maar één
planologische regeling kennen: het is óf een bestemmingsplan óf
een beheersverordening.Ik versta het door de leden van de PvdA-fractie gegeven voorbeeld aldus.
Er geldt voor een bepaald grondgebied een modern bestemmingsplan. Dan wil
een initiatiefnemer een ontwikkeling starten die in strijd is met dat bestemmingsplan.
Hij verzoekt de gemeenteraad een projectbesluit te nemen. Waaraan dient de
gemeenteraad het initiatief vervolgens te toetsen, zo vragen de leden van
de Pvda-fractie zich dan af. De gemeenteraad zal bij die toetsing twee hoofdcategorieën
van criteria onderscheiden: juridische en beleidsmatige. Tot de juridische
criteria behoren de functiebeperkende wettelijke regels die voor het betreffende
grondgebied gelden. Te denken valt aan regels gesteld krachtens de Wro (een
amvb of een verordening op grond van hoofdstuk 4 Wro) of regels gesteld bij
of krachtens een andere wet (bijv. de milieu- of natuurwetgeving), al dan
niet gesteld ter implementatie van EU-regelgeving.Als wettelijke normstelling de functieverandering niet toestaat, zal het
initiatief in beginsel niet door kunnen gaan en zal de gemeenteraad het verzoek
tot het nemen van een projectbesluit moeten afwijzen. Op deze regel bestaat één
uitzondering: de Interimwet stad- en milieubenadering maakt het mogelijk onder
strikte voorwaarden medewerking te verlenen aan een functieverandering die
strijdig is met bepaalde milieuregels.Voor het geval geen wettelijke regels aan de functieverandering in de
weg staan, zal de gemeente het initiatief toetsen aan een tweetal wettelijke
(beleids-)criteria: betreft het een project van gemeentelijk belang, d.w.z.
strekt het ter verwezenlijking van het gemeentelijk beleid of past het in
het gemeentelijk beleid. De gemeenteraad zal zich daarbij laten leiden door
de beleidsdoelstellingen die in de gemeentelijke structuurvisie zijn neergelegd
en de overwegingen en afwegingen die de raad eerder heeft gemaakt bij de vaststelling
van het bestemmingsplan, waarop het project een inbreuk maakt. Dat bestemmingsplan
is immers de neerslag van de afweging van alle belangen die in het desbetreffende
plangebied aan de orde zijn of waren. Als dat gemeentelijk beleid
een hoog ambitieniveau heeft waarmee het beoogde project niet in overeenstemming
is, is het aan de gemeenteraad of hij dat ambitieniveau wil vasthouden of
daarop een uitzondering wil maken. Het ontwerp-projectbesluit dat aan de gemeenteraad
ter besluitvorming wordt voorgelegd zal conform artikel 3.8b moeten zijn voorzien
van een goede ruimtelijke onderbouwing. Die ruimtelijke onderbouwing zal de
resultante zijn van onderzoek dat aan dezelfde eisen moet voldoen als een
voorstel tot wijziging van het bestemmingsplan. Het betekent dus ook dat bijv.
een mer-rapport of een passende beoordeling moet worden opgesteld als het
project aan de daarvoor geldende criteria voldoet. Materieel zal de inhoudelijke
motivering identiek zijn als bij de vaststelling van een bestemmingsplan:
draagt het bij c.q. komt het niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
De procedure die de besluitvorming van het projectbesluit doorloopt, wijkt
overigens ook niet af van de wijziging van een bestemmingsplan.Op de vraag of bij een projectbesluit ten principale een onderscheid zou
moeten worden gehanteerd tussen initiatiefnemer en bevoegd gezag, antwoord
ik ontkennend. Hoewel kan worden erkend dat er soms een zekere spanning kan
zitten in gevallen waarin de initiatiefnemer dezelfde instantie is als degene
die het initiatief beoordeelt, moeten we ook vaststellen dat dit fenomeen
zich op heel veel terreinen voordoet. Gemeenten vragen jaarlijks zelf duizenden
bouwvergunningen aan. Ook nemen zij duizenden andersoortige besluiten op aanvraag
of ambtshalve ter realisatie van gemeentelijk beleid dat zij zelf initiëren.
Er zijn geen aanwijzingen dat zich hierbij misstanden voordoen, die nopen
tot een geheel andere benadering, bijv. door in die gevallen een bestuursorgaan
van de provincie als het beoordelend en besluitnemend bestuursorgaan aan te
wijzen.De leden van de fractie van GroenLinks memoreren dat de toenmalige minister
van VROM in de discussie in de Eerste Kamer over de wijziging van de WRO met
betrekking tot de artikel 19-procedure en de invoering van de zelfstandige
project procedure (EK 36, 29 juni 1999), aankondigde dat de herziening
van de WRO er tot zou gaan leiden dat de zelfstandige projectprocedure als
planfiguur overbodig zou worden. Immers, in de nieuwe opzet zouden alle ruimtelijke
ingrepen geregeld worden via een versnelde wijziging van het bestemmingsplan.
De genoemde leden stellen vast dat die gedachtegang door deze minister is
losgelaten en op alle niveaus projectprocedures mogelijk worden. Heeft de
minister, zo vragen de leden van de fractie van GroenLinks, daarmee ook het
streven naar het minimaliseren van zelfstandige projectprocedures opgegeven?
Acht de minister het bezwaarlijk als de nieuwe Wro zou leiden tot een toename
van zelfstandige projectprocedures of vindt de minister dit geheel een verantwoordelijkheid
van gemeenten?De leden van de fractie van GroenLinks merken terecht op dat het wetsvoorstel
Wro, zoals dat luidde ten tijde van de indiening bij de Tweede Kamer, niet
de figuur van het projectbesluit bevatte zoals het thans in het wetsvoorstel
staat opgenomen. De heroverweging van de oorspronkelijke visie is uitvoerig
gemotiveerd in enkele stukken van de behandeling van het wetsvoorstel in de
Tweede Kamer. Ik wijs hierbij met name op mijn brief van 24 november
2003 en de nota naar aanleiding van het verslag1.
Het belangrijkste argument om tot aanvulling van het wetsvoorstel over te
gaan was de roep van gemeenten, organisaties uit de bouwwereld en verschillende
fracties in de Tweede Kamer. Zij benadrukten de wenselijkheid van een regeling
die voorziet in een besluitvormingsmodule die recht doet aan gefaseerde besluitvorming
bij projecten en die het mogelijk maakt projecten reeds in uitvoering te nemen
ook al is bij de aanvang van de realisatie sprake van strijdigheid met een
bestemmingsplan. De aanpassing van het bestemmingsplan zou moeten plaatsvinden
in de fase waarin de concrete realisatie- en beheersaspecten
voldoende zijn uitgekristalliseerd voor een juridische vastlegging daarvan
in het bestemmingsplan. Uit de genoemde stukken blijkt dat het projectbesluit
met name ziet op grotere of omvangrijke gebiedstransformaties, waarbij de
planontwikkeling enrealisatie een lange tijd en dikwijls meerdere jaren omvat.
Als voorbeeld wijs ik met name op de ontwikkeling van een nieuwe woonwijk
waarbij de plek van de uitleglocatie en de contouren van de bebouwing reeds
uit het stedenbouwkundige plan bekend zijn, maar waarbij tal van kleinere
maar tevens essentiële zaken die in het bestemmingsplan moeten worden
opgenomen nog niet zijn uitgewerkt of waarbij nog steeds onderhandelingen
plaatsvinden over het aantal te bouwen woningen en de verdeling van de sociale
woningbouw over die locatie, de rooilijnen e.d.. Juist voor dergelijke situaties
biedt het projectbesluit mogelijkheden om alvast met de realisatie te beginnen.
Voordat immers met de huizen- en wegenbouw een aanvang kan worden gemaakt,
zal het terrein voor bebouwing gereed gemaakt moeten worden. In veel delen
van het land moet de grond geruime tijd worden voorbelast voordat een weg
kan worden aangelegd. Bijna altijd zullen er grootschalige zandtransportbewegingen
gemaakt moeten worden. Gedurende die voorbereidingstijd kan de plandetaillering
zijn beslag krijgen. Ik denk dan ook dat het projectbesluit juist dan voor
tijdwinst kan zorgen.Uit het tweede deel van de vraag blijkt bij de leden van de fractie van
GroenLinks een bezorgdheid te bestaan. In hun ogen zou de regeling en opzet
van het projectbesluit geen bijdrage leveren aan het streven naar het minimaliseren
van zelfstandige projectprocedures en mogelijk zelfs kunnen leiden tot een
toename van zelfstandige projectprocedures. Ik deel de bezorgdheid van de
aan het woord zijnde leden niet. Er zijn namelijk enkele belangrijke verschillen
te onderkennen tussen het projectbesluit van de nieuwe Wro en het vrijstellingsbesluit
van artikel 19, eerste lid, van de huidige WRO. Het meest kenmerkende verschil
is, dat een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, WRO op zichzelf
kan staan en ook een eenmalige procedure doorloopt. Die weg wordt in ons land
jaarlijks enige tienduizenden keren gelopen, waarvan een hoog percentage wordt
ingezet door een concrete aanvraag tot het verlenen van bouwvergunning. In
het merendeel van de gevallen betreffen deze besluiten relatief kleine afwijkingen
van bestemmingsplannen en zeer vaak op initiatief van burgers. Ik verwacht
dat dit aantal onder de nieuwe Wro zal gaan dalen, met name voor die gevallen
waar even snel als efficiënt het bestemmingsplan kan worden aangepast.Met dit antwoord hoopt het kabinet ook de aarzeling van de leden van de
D66-fractie te hebben weggenomen dat projectbesluiten uit een oogpunt van
slagvaardigheid minder nuttig zullen blijken, nu zij er van uit gaan dat voor
de totstandkoming van project-besluiten dezelfde inhoudelijke eisen en beperkingen
gelden als voor bestemmings-plannen (bijvoorbeeld de onderzoeksplicht). Naar
de mening van het kabinet kan de winst op het punt van slagvaardigheid met
name dan worden gevonden als de inhoudelijke kant van het project al voor
een deel is uitgekristalliseerd doch de noodzakelijke uitwerkingsaspecten
voor een goed bestemmingsplan nog niet voorhanden zijn. Overigens moet worden
onderkend dat de rechter aan de ruimtelijke onderbouwing van een artikel 19-besluit
op basis van de huidige WRO inhoudelijk dezelfde eisen stelt als aan een besluit
tot wijziging van het bestemmingsplan. In die zin is het maatschappelijk beeld
onjuist dat een artikel 19 «gemakkelijker» is dan een aanpassing
van het bestemmingsplan.De leden van de D66-fractie plaatsen een vraagteken bij de verwachting
dat de voorgestelde financiële sancties c.q. prikkels daadwerkelijk waarborgen
dat een gemeentelijk projectbesluit altijd zal worden gevolgd door een aanpassing
van het bestemmingsplan. Die fractie vindt dat de onder vigeur
van de huidige wet tot ontwikkeling gekomen praktijk rond vergelijkbare constructies
op voorhand weinig hoopvol stemt. Deze leden nodigen de regering uit nader
te motiveren op grond van welke factor(en) hier tot een ander oordeel gekomen
zou kunnen worden.Bij de vormgeving van de figuur van het projectbesluit heeft het kabinet
zwaar laten wegen dat het parlement van oordeel was dat de waarneembare fysieke
werkelijkheid en het bestemmingsplan zoveel mogelijk met elkaar moeten corresponderen.
De huidige situatie dat een bepaald grondgebied volgens het geldende bestemmingsplan
een agrarische functie heeft terwijl op dat gebied al jaren geleden een complete
woonwijk of industrieterrein is gerealiseerd, zou moeten worden voorkomen.
Ook om meer juridisch-maatschappelijke redenen was het parlement van oordeel
dat het bestemmingsplan in de nieuwe Wro zou moeten worden gerevalideerd.
Terecht is het parlement van mening dat het aan de burgers niet goed is uit
te leggen dat een gemeente, wanneer na een zorgvuldige procedure in de vorm
van een bestemmingsplan een maatschappelijk «contract» is gesloten
over welke gebruiksfuncties aan de grond en de gebouwen worden gegeven en
welk soort van gebruik niet is toegestaan, vele tientallen keren per jaar
vrijstellingen kan verlenen van dat «contract». De betrouwbaarheid
van de overheid en de zin tot deelname aan het maatschappelijk besluitvormingsproces,
dat een bestemmingsplanprocedure typeert, komen daarmee sterk onder druk.
Het is om die reden dat één element van het programma van eisen
voor de nieuwe Wro werd gevormd door het adagium «het bestemmingsplan
centraal». De opgave voor het kabinet was dus enerzijds de betrouwbaarheid
van het bestemmingsplan te vergroten maar tegelijkertijd oog te hebben voor
noodzakelijke veranderingsmogelijkheden. Met het oog daarop is aan het nieuwe
projectbesluit de eis gesteld dat dit binnen een bepaalde tijd moet worden
gevolgd door een aanpassing van het bestemmingsplan. Om te voorkomen dat de
situatie onder de huidige WRO met zijn artikel 19-vrijstellingen zou blijven
bestaan, heeft het kabinet meerdere varianten onderzocht hoe de wet zou kunnen
bewerkstelligen dat projectbesluiten ook daadwerkelijk worden gevolgd door
de noodzakelijke aanpassing waarbij niet de burgers maar de overheid de gevolgen
zouden dragen als dat niet conform de wettelijke bepalingen zou gebeuren.
De borgingsconstructie die thans in het wetsvoorstel is opgenomen lijkt effectief.
De druk vanuit de gemeenten om die niet in het wetsvoorstel op te nemen, sterkt
mij in die opvatting. Het pessimisme van de D66-fractie, waar zij wijst op
vergelijkbare constructies, kan ik niet invoelen. Ik weet ook niet waar die
aan het woord zijnde fractieleden op doelen.BeheersverordeningBij de behandeling in de Tweede Kamer is bij amendement de beheersverordening
ingevoerd. Deze verordening kan worden ingezet in een gebied dat geen dynamische
ruimtelijke ontwikkeling kent. De leden van de CDA-fractie vragen of het correct
is te veronderstellen dat slechts dan een beheersverordening mag worden gehanteerd
als gemeenten al beschikken over een bestemmingsplan waarin het gehele gebied
beschreven is, en of het correct is te veronderstellen dat de beheersverordening
in de meeste gevallen slechts voor een deel van die gemeente van kracht zal
kunnen zijn.Onder de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) is een bestemmingsplan
verplicht voor het gebied van een gemeente, dat niet tot een bebouwde kom
behoort. In de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) dient het gehele grondgebied
van een gemeente bestreken te worden door een of meerdere planologische regelingen.
Dit kan een bestemmingsplan zijn, maar het kan ook om een beheersverordening
gaan. Een beheersverordening kan vastgesteld worden wanneer voor
een bepaald grondgebied geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien en bovendien
niet krachtens wettelijk voorschrift een bestemmingsplan is vereist.Met de inwerkingtreding van de nieuwe Wro zullen gemeenten dus voor hun
gehele grondgebied een of meerdere planologische regelingen moeten hebben,
dan wel vaststellen. Het in de Invoeringswet Wro op te nemen overgangsrecht
zorgt er overigens voor dat gemeenten niet door deze verplichting zullen worden
overvallen.Het kan dus zo zijn dat voor een gedeelte van het grondgebied van een
gemeente waarvoor nog geen bestemmingsplan geldt, een beheersverordening wordt
vastgesteld. Gelet op het feit dat een aanzienlijk deel van het grondgebied
van gemeenten tegenwoordig al is voorzien van een bestemmingsplan, ook al
is dat niet wettelijk verplicht, zal de situatie dat een beheersverordening
wordt vastgesteld, zonder dat voor het desbetreffende gebied reeds een bestemmingsplan
gold, zich naar verwachting niet vaak voordoen. Het reeds aanwezig zijn van
een bestemmingsplan is echter geen vereiste om een beheersverordening te kunnen
vaststellen. Hiermee heb ik mijns inziens ook de desbetreffende vraag van
de leden van de VVD-fractie beantwoord.Een beheersverordening kan betrekking hebben op het gehele grondgebied
van een gemeente of op een gedeelte daarvan. Criterium of een beheersverordening
kan worden vastgesteld is of voor het desbetreffende gebied geen ruimtelijke
ontwikkeling wordt voorzien. Kan een gemeente onderbouwen dat zij voor haar
gehele grondgebied geen ruimtelijke ontwikkeling voorziet, dan kan zij voor
dat gehele gebied een beheersverordening vaststellen. Als slechts voor een
bepaald deel van haar grondgebied geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien,
dan kan slechts voor het desbetreffende deel een beheersverordening worden
vastgesteld, en voor het overige een of meer bestemmingsplannen. Overigens
kunnen nooit voor hetzelfde gebied een bestemmingsplan en een beheersverordening
tegelijkertijd gelden.De leden van de fractie van GroenLinks vragen of ik het ermee eens ben
dat een gemeente die haar bestemmingsplannen actueel houdt, in feite geen
behoefte zal hebben aan beheersverordeningen.Hoe vaak gemeenten in de praktijk gebruik zullen gaan maken van de beheersverordening
is een vraag die slechts beantwoord kan worden na inwerkingtreding van de
nieuwe Wro. Ook over de behoefte bij gemeenten aan de beheersverordening kan
ik geen zinnige uitspraken doen. Feit is dat met de beheersverordening aan
gemeenten een extra instrument wordt geboden waarmee de planologische situatie
op hun grondgebied kan worden vastgelegd. Zoals ik hierboven al heb opgemerkt
is het criterium om een beheersverordening te kunnen vaststellen of voor het
desbetreffende gebied geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien. Ik zou
mij de situatie kunnen voorstellen dat alle bestemmingsplannen in een gemeente
actueel zijn, maar de gemeente toch van oordeel is dat zij voor een bepaald
gebied een beheersverordening wil vaststellen, om het simpele feit dat zij
in dat gebied geen ruimtelijke ontwikkeling voorziet. De actualiteit van de
geldende bestemmingsplannen doet daar in principe niets aan af.Ik acht het van groot belang dat bestemmingsplannen actueel zijn. Daarom
dienen deze eens in de tien jaar op actualiteit te worden bezien. Dit kan
inhouden het opnieuw vaststellen van een bestemmingsplan, of het verlengen
van het geldende bestemmingsplan (als dat geldende plan nog actueel is). Ondernemen
gemeenten binnen die tien jaar niet één van deze twee acties,
kan kunnen zij voor vergunningplichtige activiteiten binnen het desbetreffende
plangebied geen rechten invorderen.Ook beheersverordeningen dienen eens in de tien jaar te worden herzien.
De verlengingsmogelijkheid speelt hier geen rol, omdat de procedure voor
de beheersverordening zodanig eenvoudig is, dat geen negatief verschil meer
bestaat met de verlengingsprocedure. Herzien gemeenten niet binnen de termijn
van tien jaar hun beheersverordening, dan vervalt de bevoegdheid tot het invorderen
van leges ter zake van activiteiten binnen het in die verordening begrepen
gebied.Rol van burgers, bescherming belangenWoordvoerders van verscheidende fracties hebben in het voorlopig verslag
de aandacht gevestigd op de wenselijkheid om burgers en hun organisaties volwaardig
te laten participeren bij de totstandkoming van structuurvisies en andere
besluiten waarbij hun belangen betrokken zijn. Zo moet voor de fractie van
GroenLinks een wet voor de ruimtelijke ordening belanghebbenden in staat stellen
om een zorgvuldige afweging te maken tussen de vele en vaak tegenstrijdige
belangen die als het gaat om de ruimtelijke inrichting in het geding zijn.
Alle «stemmen» moeten gehoord en gewogen kunnen worden. Die fractie
vraagt zich af of de nieuwe Wro-regels ook daadwerkelijk de meest kwetsbare
belangen (met betrekking tot milieu, natuur en landschapskwaliteit) in staat
stellen zich beter te articuleren. Vanuit het oordeel dat het wetsvoorstel
de nadruk legt op de processen en niet de op de inhoud, vreest die fractie
dat kwetsbare belangen eerder dan in het verleden het geval was het onderspit
zullen derven. Ook de leden van de SP-fractie willen graag weten of burgers
inspraak hebben bij de totstandkoming van provinciale structuurvisies en provinciale
verordeningen of dat deze uitsluitend tot stand komen op het niveau van provinciale
staten en college van gedeputeerden. De leden van de PvdA-fractie wijzen op
de rol van burgers en maatschappelijke organisaties bij de verschillende onderdelen
in het planproces, zowel aan de voorkant van het beleidsproces (inspraak)
als aan de achterkant (bezwaar- en beroepsmogelijkheid). Zij stellen vast
dat de structuurvisie, een verplicht strategisch beleidsdocument, vorm- en
procedure vrij is. De laatstgenoemde fractieleden vragen zich af of dat aan
de ene kant van dit brede spectrum kan betekenen dat de structuurvisie uit
een enkele regel bestaat «alles blijft in dit gebied bij het oude»
en aan de andere kant dat een visie wordt vastgesteld, waarin zeer gedetailleerd
beschreven wordt welke functies op welke plek op het grondgebied van gemeente,
samenwerkende gemeente, provincie of in bijzondere gevallen het Rijk, plaats
kunnen vinden. Vooral in het geval van verregaande detaillering worstelt die
fractie met het ontbreken van een wettelijke inspraakverplichting bij de totstandkoming
van een structuurvisie. De leden van de PvdA-fractie vragen zich af of daardoor
materieel aan burgers en partijen de mogelijkheid wordt ontnomen om hun inzichten
en hun belangen in een vroegtijdig stadium van het planproces naar voren te
brengen.Ik ben blij met de aandacht die de aan het woord zijnde leden geven aan
de participatie van burgers bij ruimtelijke besluitvorming. Het biedt mij
de gelegenheid de visie van het kabinet te verwoorden en te verhelderen welke
keuzes in het wetsvoorstel zijn gedaan. Om redenen van leesbaarheid beantwoord
ik hieronder allereerst de meer algemene vragen om vervolgens op de meer toegespitste
vragen in te gaan.Het kabinet is het geheel eens met de opvatting van de leden van de fractie
van GroenLinks dat een goede ruimtelijke ontwikkeling verlangt dat de overheid
telkens alle in het geding zijnde belangen met een ruimtelijke dimensie afweegt
en de besluitvorming over het ruimtegebruik zo inricht dat dit leidt tot een
goede ruimtelijke en maatschappelijke ordening. In onze moderne samenleving
is sprake van een toenemende ruimtebehoefte voor wonen, werken, infrastructuur,
recreatie, water en natuur. Het evenwicht tussen enerzijds voldoende ruimte
voor maatschappelijke behoeften, en anderzijds het behoud of de verbetering
van het ruimtegebruik in termen van belevingswaarde en duurzaamheid
en de zorg voor kwetsbare belangen zoals waardevolle landschappen, natuur
en milieu, staat onder druk. De ruimtelijke besluitvorming dient beide elementen
te waarborgen om te voorkomen dat collectieve belangentegenstellingen ontstaan
en om te voorkomen dat waardevolle gebieden verloren gaan of dat toekomstige
generaties worden belast met moeilijk omkeerbare inbreuken op het ecologisch
evenwicht. Daarom zijn het bieden van fysieke ruimte en het realiseren van
een duurzame ruimtelijke kwaliteit onlosmakelijk met elkaar verbonden.Binnen onze democratische rechtsstaat is breed het zogenaamde «democratiebeginsel»
aanvaard, inhoudende dat iedere burger binnen die staat gelijke mogelijkheden
heeft om invloed uit te oefenen op het handelen en de besluitvorming van de
overheid. Het beginsel stelt derhalve eisen aan de organisatie en de procedure
van die besluitvorming. Het vergt ook dat degenen die een bijzonder belang
hebben of een bijzonder belang beschermen de mogelijkheid van inspraak hebben
en dat rechtsbeschermingsprocedures open staan.In reactie op de bespiegelingen van de leden van de PvdA-fractie breng
ik graag het volgende naar voren. Bij de vormgeving van het wetsvoorstel heeft
het kabinet zich laten leiden door enkele belangrijke rechtsstatelijke principes.
Een van de bedoelde principes is het hierboven genoemde beginsel van de democratische
rechtsstaat. Bij de vertaling van dit beginsel naar concrete eisen voor overheidshandelen
moet rekening worden gehouden met de aard van het betreffende overheidshandelen.
Hoe meer het handelen de concrete belangen van burgers raakt, des te meer
geldt dat de burger invloed moet kunnen uitoefenen op dat handelen. In het
wetsvoorstel is dat zeker gesteld ten aanzien van de besluitvorming over bestemmings-/inpassingsplannen
en projectbesluiten. Het wetsvoorstel sluit aan bij die beginselen en bij
de wijze waarop de participatie gestalte heeft gekregen in de Algemene wet
bestuursrecht (Awb). In aanvulling op de algemene regeling van afdeling 3.4
van de Awb regelt het wetsvoorstel dat een ieder zienswijzen omtrent een ontwerp
voor een bestemmingsplan of projectbesluit bij de gemeenteraad naar voren
kan brengen. Dit geldt natuurlijk ook voor inpassingsplannen of projectbesluiten
genomen door provincie of Rijk.De vrees van de fractieleden van GroenLinks dat onder de nieuwe Wro kwetsbare
belangen eerder dan in het verleden het geval was het onderspit zullen derven,
deelt het kabinet niet. Los van de procedurele waarborgen voor een evenwichtige
belangenafweging bij ruimtelijke besluiten, met name bij bestemmingsplannen
en projectbesluiten, stelt de wetgeving bijzonder procedurele en inhoudelijke
eisen aan de besluitvorming over plannen of projecten die gevolgen kunnen
hebben voor het milieu, de natuur en cultuurhistorie. Ik wijs daarbij met
name op de voorzieningen die in de Nederlandse wetgeving zijn getroffen ter
implementatie van de EU-richtlijnen ter zake van de milieueffectrapportage
en de milieubeoordeling van plannen, de Vogel- en Habitatrichtlijn alsmede
het Verdrag van Malta.Daarnaast voorziet het wetsvoorstel erin dat in bepaalde bij algemene
maatregel van bestuur aan te geven gevallen daarbij te bepalen belangen moeten
worden meegewogen bij de vaststelling van bestemmingsplannen of daarvoor zelfs
grensstellend kunnen zijn. Te denken valt aan kwaliteitseisen ten behoeve
van de gezondheid en veiligheid van mensen en aan milieueisen in verband met
stank en geluid, maar ook aan kwaliteitseisen met ruimtelijke implicaties
op het gebied van het waterbeheer, de ontwikkeling van natuur en/of recreatie,
de bescherming van culturele en archeologische waarden.Het kabinet is van oordeel dat het wetsvoorstel meer mogelijkheden biedt
dan de huidige WRO om de door de fractieleden van GroenLinks geformuleerde
belangen een volwaardige plaats in de ruimtelijke besluitvorming te geven. Omdat bij de totstandkoming van structuurvisies de concrete belangen van
burgers niet direct in juridische zin worden geraakt, mogen bij de vormgeving
en inrichting van de procedure naast het participatiebeginsel ook andere overwegingen
worden betrokken. Dat wordt ook al vele jaren breed gedragen in het parlement
waar dat een terughoudendheid bepleit ten aanzien van het stellen van procedureregels
bij planverplichtingen tenzij evidente belangen daartoe noodzaken.In het wetsvoorstel zijn, zoals de PvdA-fractie vaststelt, geen voorschriften
opgenomen die de procedure voor de opstelling van structuurvisies regelen
en dus ook geen voorschriften over de inspraakmogelijkheden van burgers en
organisaties.De structuurvisie moet worden gezien als een beleidsnota, waarin de hoofdzaken
van het op het desbetreffende bestuursniveau te voeren beleid worden beschreven
en welke richting geeft aan de inzet van bestuurlijke, financiële en
juridische instrumenten om de beschreven doelen te verwezenlijken. Het mogelijke
detailniveau dat door de aan het woord zijnde fractieleden wordt gesuggereerd,
zal naar verwachting zelden worden opgenomen in een structuurvisie. In het
wetsvoorstel is ervoor gekozen geen wettelijke procedure op te nemen voor
de totstandkoming van een structuurvisie omdat de structuurvisie een agendazettend
document dient te zijn dat eenvoudig kan worden aangepast aan nieuwe ontwikkelingen.
In de loop van de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel en van de
Nota Ruimte heb ik meerdere keren benadrukt dat het ontbreken van wettelijke
procedurevoorschriften in de nieuwe Wro niet impliceert dat het kabinet geen
waarde hecht aan een actieve participatie van burgers in het proces van de
totstandkoming daarvan. Het impliceert alleen dat voor deze procedure geen
bepalingen in de nieuwe Wro zijn opgenomen en dat deze procedure in beginsel
(ik kom dadelijk nog op enkele uitzonderingen) vrij kan worden ingevuld en
kan worden toegesneden op de specifieke situatie.Voor een goede structuurvisie en een snelle totstandkoming en uitvoering
daarvan is het creëren van draagvlak essentieel. Door (groepen) burgers
in een vroeg stadium bij de ontwikkeling van ruimtelijk beleid te betrekken
en te laten meedenken over de formulering van het beleid kan in een vroeg
stadium draagvlak ontstaan. Daarmee wordt de kans verminderd dat later in
het planproces vertragende discussies ontstaan. Het is dus nadrukkelijk gewenst
dat burgers worden betrokken bij de totstandkoming van structuurvisies. De
normale besluitvormingsprocedures voor de gemeenteraad, de provinciale staten
en op rijksniveau met betrekking tot de vaststelling van deze stukken bieden
naar mijn mening voldoende garanties voor openbaarheid, terinzagelegging,
brede kennisgeving en inspraakmogelijkheden. In de lijn van het al jaren bestaande
wetgevingsbeleid, waarvoor ook in beide Kamers der Staten-Generaal een breed
draagvlak bestaat, is ook bij dit wetsvoorstel ervoor gekozen geen onderwerpen
te regelen die reeds hun regeling in generieke wetten, zoals de Gemeentewet,
Provinciewet of Algemene wet bestuursrecht, hebben gevonden. Eenheid, eenduidigheid
en inzichtelijkheid van wetgeving zijn daarbij de leidende principes. Met
artikel 150 van de Gemeentewet wordt aan de gemeenteraad de opdracht gegeven
een verordening vast te stellen, waarin regels worden gesteld met betrekking
tot de wijze waarop ingezetenen en andere belanghebbende natuurlijke en rechtspersonen
bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken1. In deze verordening wordt de wijze geregeld waarop de eigen inwoners
en in de gemeente een belang hebbende natuurlijke en rechtspersonen in staat
worden gesteld hun mening omtrent beleidsvoornemens kenbaar te maken alsmede
de wijze van rapportering over de uitkomsten daarvan. Zo is het zeer goed
denkbaar dat in de gemeentelijke inspraakverordening komt te staan dat b&w
een ontwerp-structuurvisie waarin diverse varianten of opties staan opgenomen
eerst in concept met de inwoners en andere belanghebbenden bespreekt. De procedure
begint dan veelal met een openbare kennisgeving in een dag-,
nieuws- of huis-aan-huisblad. In de kennisgeving wordt mededeling gedaan van
het feit dat een ontwerp-structuurvisie en daarop betrekking hebbende stukken
ter inzage zullen worden gelegd. In die kennisgeving wordt de zakelijke inhoud
van de structuurvisie vermeld. Verder blijkt uit de kennisgeving waar en wanneer
de stukken ter inzage liggen, en op welke wijze de burger zijn opvattingen
over het ontwerp-besluit naar voren kan brengen. Op basis van de maatschappelijke
inbreng wordt die ontwerp-structuurvisie aangepast en krijgt die de vorm van
een ontwerp-besluit. In zo’n setting is ook denkbaar dat het dan doelmatiger
zal kunnen zijn als een tweede inspraakronde geschiedt door middel van bijvoorbeeld
spreekrecht bij de raadsvergadering. De open regeling van de Gemeentewet doet
recht aan het uitgangspunt dat niet bij alle bestuurshandelingen altijd op
dezelfde wijze inspraak moet worden verleend.Ik wijs overigens nog op het tweede lid van genoemd artikel, in werking
getreden op 1 juli 2006, dat bepaalt dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
van afdeling 3.4 van de Awb voor dergelijke beleidsstukken wordt doorlopen,
als de verordening daarover geen bepalingen bevat. Hiermee heb ik ook de vraag
beantwoord die de leden van de SP-fractie op p. 7 van het voorlopig verslag
hebben gesteld ten aanzien van de inspraak op structuurvisies.Ik heb geen zwaarwegende argumenten kunnen vinden waarom het onderhavige
wetsvoorstel bovenop of met doorkruising van de Gemeentewet, Provinciewet
en Awb specifieke regels zou moeten stellen ten aanzien van de inspraak bij
de voorbereiding van de besluitvorming over structuurvisies. Om dezelfde reden
is bij de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb de
inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van ontwerpplannen niet meer
in de WRO geregeld. Die lijn wordt gecontinueerd in het voorliggende wetsvoorstel.
Ook hier zijn geen zwaarwegende redenen die nopen tot een heroverweging van
de enkele jaren geleden gemaakte keuze.Verder moet worden onderkend dat voor structuurvisies die kaderstellend
zijn voor m.e.r-plichtige besluiten, of waarin ontwikkelingen zijn voorzien
die mogelijke nadelige effecten voor Natura 2000-gebieden kunnen hebben, nog
additionele procedurele eisen gelden. In die gevallen zal de besluitvormingsprocedure
over de structuurvisie moeten voldoen aan de eisen die de Wet milieubeheer
daaraan stelt. Daarin is ook de grotere betrokkenheid van publiek, bedrijfsleven
en maatschappelijke organisaties bij de totstandkoming vastgelegd.Overgaande naar de vragen over de positie van burgers bij het projectbesluit
stellen de leden van de PvdA-fractie de vraag of het niet voor de hand liggend
zou zijn dat juist het projectbesluit zich zal baseren op een structuurvisie
en pas daarna aanleiding vormt (kan jaren overheen gaan) voor een bestemmingsplanherziening.
Ten aanzien van het projectbesluit vragen die leden verder wat de mogelijkheden
zijn van burgers en organisaties om vroegtijdig van zich te laten horen, mede
in het licht van de mogelijkheid tot delegatie van die bevoegdheid aan het
college van burgemeester en wethouders. Volgens de aan het woord zijnde leden
zal dan alleen een beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State openstaan voor belanghebbenden, waarbij die Afdeling niet zal toetsen
op doelmatigheid, maar uitsluitend op rechtmatigheid. Zij stellen zich de
vraag of dat de facto kan betekenen dat bij een projectbesluit burgers en
partijen, waarvan de belangen niet afgewogen zijn in het voorbereidingsproces,
monddood worden gemaakt. De leden van de VVD-fractie vragen of ik hun mening
deel dat de positie van een belanghebbende bij een projectbesluit uiterst
zwak is. Zij vragen wat een belanghebbende praktisch gesproken nog kan bereiken
als bij aanpassing van het bestemmingsplan na vier jaar het omstreden project
reeds geheel of gedeeltelijk gerealiseerd is. Valt om diezelfde reden niet
te vrezen dat er juist voor gekozen zal worden de bestemmingsplanprocedure
zo laat mogelijk te starten, zo vragen deze leden.Eén van de uitgangspunten van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening
is het zoveel mogelijk verminderen van dubbele procedures en meerdere beroepsmogelijkheden
tegen dezelfde besluiten. Voor het projectbesluit, en de daarop volgende aanpassing
van het bestemmingsplan, betekent dit het volgende. Zoals hierboven aangegeven
kent het projectbesluit een met het bestemmingsplan vergelijkbare procedure.
Mogelijkheden tot inspraak op het projectbesluit worden dus geboden. Mede
gelet op het eerder genoemde uitgangspunt van het voorkomen van dubbele procedures
is er voor gekozen om bij de aanpassing van het bestemmingsplan het deel dat
al in het projectbesluit aan de orde is geweest niet nogmaals voor inspraak
open te stellen. Dit is mijns inziens ook logisch: een ieder heeft in het
kader van het projectbesluit de mogelijkheid gehad om eventuele zienswijzen
naar voren te brengen. Het gaat niet aan om dit bij de aanpassing van het
bestemmingsplan nog eens over te doen. Overigens kunnen bij de aanpassing
van het bestemmingsplan de elementen die ten opzichte van het projectbesluit
als nieuw of extra kunnen worden aangemerkt, natuurlijk wel aan de orde komen.
Een belanghebbende heeft dus voorafgaand aan het vaststellen van een projectbesluit
voor omstreden projecten mogelijkheden zich hierover uit te spreken.Het moment waarop een bestemmingsplanprocedure, dan wel een projectbesluitprocedure,
zal worden gestart zal naar mijn mening geen verschil maken, omdat in deze
procedure aan een ieder de gelegenheid wordt geboden een zienswijze daarover
te geven.Ten aanzien van de vraag of elk project een basis moet vinden in een structuurvisie,
kan ik antwoorden dat in het wetsvoorstel uitdrukkelijk niet gekozen is voor
een formeel-wettelijke koppeling van structuurvisies en de toepassing van
bevoegdheden. Een dergelijke inhoudelijke koppeling zou een niet beoogde juridisering
van de besluitvorming en van de structuurvisie kunnen veroorzaken, die het
wetsvoorstel nu juist beoogt te voorkomen. Met een dergelijke koppeling zou
immers telkens aan de rechter de beoordeling kunnen worden gevraagd of de
toepassing van een bevoegdheid, dan wel de vorm van de uitwerking daarvan,
een basis vindt in een daaraan voorafgaande structuurvisie. Deze mogelijke
toets zou het bestuur in een positie dwingen waarin het een uitputtende beschrijving
van alle toekomstige modaliteiten in een structuurvisie moet opnemen, opdat
de toepassingsmogelijkheden van die bevoegdheid niet worden beperkt. Bovendien
kunnen zich onvoorziene situaties voordoen die een snel ingrijpen van een
overheidsorgaan nodig maken. Wanneer bovendien wordt onderkend dat naar verwachting
een deel van de toekomstige projectbesluiten mede zullen worden geïnitieerd
op verzoek van burgers, welke doorgaans niet in de structuurvisie zullen zijn
verwoord, is de conclusie duidelijk: een formeel-inhoudelijke koppeling is
niet wenselijk. Het bevoegde orgaan moet zelf beoordelen of de aanwending
van een bevoegdheid voldoende grond vindt in een structuurvisie. Blijkt op
enig moment de aanwending van een bevoegdheid noodzakelijk – hetzij
zonder een grondslag in een structuurvisie hetzij in afwijking daarvan –
dan zal de inhoudelijke motivering het besluit moeten kunnen dragen.In antwoord op de vraag van de leden van de fracties van de PvdA en de
VVD naar de positie van burgers en organisaties in de procedure van het projectbesluit
merk ik het volgende op. In artikel 3.8c van het wetsvoorstel is vastgelegd
dat op de voorbereiding van het projectbesluit afdeling 3.4 van de Awb van
toepassing is met enkele toevoegingen daarop, waaronder de bepaling dat door
een ieder zienswijzen omtrent het ontwerpbesluit bij het desbetreffende bestuursorgaan
(de gemeenteraad of, bij delegatie krachtens artikel 3.8b, vierde
lid, burgemeester en wethouders) naar voren kunnen worden gebracht. Die procedure
is inhoudelijk dezelfde als de procedure tot vaststelling van een bestemmingsplan
of een wijziging daarvan. De mogelijkheid tot delegatie van het projectbesluit
doet daaraan niets af. En net zoals bij een besluit tot vaststelling van een
bestemmingsplan voorziet het wetsvoorstel in een adequate rechtsbescherming
voor belanghebbenden. Het oordeel van de PvdA-fractie dat belanghebbenden
en belangstellenden bij een projectbesluit monddood worden gemaakt en die
van de VVD-fractie dat de positie van een belanghebbende bij een projectbesluit
zwak is, kan ik niet daarom niet goed begrijpen.De leden van de fractie van de PvdA verzoeken aan te geven wie als belanghebbende
wordt aangemerkt in de beroepsprocedure bij een projectbesluit. Ter illustratie
daarvan stellen zij de vraag of individuele burgers, die zich verzetten tegen
de plaatsing van gokhallen bij een te bouwen voetbalstadion, wel of niet als
belanghebbenden zijn aan te merken dan wel of zij zich eerst in een rechtspersoon
moeten verenigen, die zich ten doel stelt om gokverslaving tegen te gaan?Artikel 8:1 van de Awb bepaalt dat alleen een belanghebbende beroep kan
instellen. Artikel 1:2 bepaalt dat onder een belanghebbende wordt verstaan:
degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In de jurisprudentie
is deze regel verder geconcretiseerd aan de hand van de zogenaamde OPERA-criteria.
Het belang moet Objectief zijn (een persoonlijke beleving is onvoldoende),
het moet Persoonlijk zijn en Eigen (geen belangen van anderen buiten de persoonlijke
kring), Rechtstreeks geraakt (d.w.z. er mag niets tussen zitten, bijv. een
grote afstand) en Actueel (het belang moet ten tijde van het beroep aanwezig
zijn). In het wetsvoorstel worden geen beperkingen of verruimingen van het
belanghebbendenbegrip van de Awb aangebracht. In het gegeven voorbeeld van
de gokkasten is het lastig voorstelbaar dat burgers die niet in de directe
nabijheid van het stadion wonen, door de rechter zullen worden aangemerkt
als belanghebbenden. Indien burgers willen opkomen voor meer algemene of collectieve
belangen zullen zij zich kunnen verenigen in een rechtspersoon, die zich statutair
richt op de behartiging van die belangen.De leden van de PvdA-fractie veronderstellen dat het projectbesluit als
voertuig van beleidsuitvoering niet in alle gevallen een uitwerking vormt
van de structuurvisie, maar ook vaak zal voortkomen uit een geheel ander initiatief
(kenmerk van ontwikkelingsplanologie). Zij achten het dan zeer denkbaar dat
het projectplan in strijd is met een structuurvisie en met een bestaand bestemmingsplan,
maar wel door moet werken in het binnen afzienbare tijd te maken bestemmingsplan
(wat overigens een verbetering is ten opzichte van de huidige artikel 19-praktijk).
De leden van de fractie van de PvdA interpreteren art 3.8f zo dat dan geen
beroep meer kan worden aangetekend tegen het onderdeel van het bestemmingsplan
dat bij projectbesluit al vastgesteld is.Zoals ik hierboven reeds heb gesteld, behoeft een projectbesluit in lang
niet alle gevallen voort te vloeien uit een structuurvisie. In de toekomst
zullen projectbesluiten naar verwachting ook worden geïnitieerd door
een burger. De wijze van afweging voor het gemeentebestuur of er aanleiding
is om medewerking te verlenen aan de beoogde planologische wijziging en zo
ja, of dat geschiedt door hetzij meteen een bestemmingsplanwijziging te entameren,
dan wel eerst een projectbesluit, gevolgd door een omzetting daarvan in het
bestemmingsplan door een wijziging daarvan, heb ik hierboven ook reeds beschreven.
Ik ben verheugd dat de aan het woord zijnde fractieleden die figuur als een
verbetering beschouwen ten opzichte van de huidige artikel 19-procedure. De conclusie van die fractieleden dat de rechtsbescherming tegen de«vertaling»
van het projectbesluit beperkt is, is juist. Als een onherroepelijk geworden
projectbesluit, waartegen reeds rechtsbescherming heeft opengestaan, wordt
ingepast in het bestemmingsplan, is het onnodig en ook ongewenst tegen die
inpassing nogmaals beroepsmogelijkheden op te stellen voor zover sprake is
van een één op één omzetting. Nieuwe elementen,
die nog niet aan de orde zijn geweest bij het projectbesluit, blijven overigens
gewoon appellabel.De leden van de fractie van de PvdA vragen vervolgens of burgers en partijen
er redelijkerwijs op mogen vertrouwen dat de structuurvisie maatgevend is
voor het RO beleid in hun omgeving en wat hun mogelijkheden zijn wanneer ze
regelmatig geconfronteerd worden met een andere invulling dan in de structuurvisie
opgenomen staat. Zij vragen zich af waar deze burgers in die gevallen hun
verhaal moeten halen. De leden van de fractie van de PvdA stellen dat zij
het niet anders kunnen zien dan dat er eigenlijk een gat bestaat in de relatie
tussen structuurvisie en bestemmingsplan.Het centrale belang van een structuurvisie is dat het vaststellende overheidsniveau
zijn ruimtelijke voornemens vastlegt en bekend maakt hoe het om wil gaan met
ruimteclaims, hoe het ruimtelijk relevante ontwikkelingen wil sturen en welke
ontwikkelingen het in een gebied juist niet wil. De structuurvisie vormt voor
het desbetreffende bestuur een afwegings- en argumentatiekader bij concrete
ruimtelijke beslissingen en voor de inzet van bestuurlijke uitvoeringsinstrumenten.
In die zin zal de structuurvisie in de woorden van de PvdA-fractie maatgevend
zijn. Daarop zullen en kunnen burgers en andere overheden vertrouwen. Vastgesteld
door het democratisch gekozen vertegenwoordigend orgaan op gemeente- en provincieniveau,
en wat betreft rijksstructuurvisies vastgesteld met betrokkenheid van beide
Kamers, is de structuurvisie een politiek beleidsdocument. Indien de desbetreffende
overheidsorganen na de vaststelling van de structuurvisie tot het oordeel
komen dat een afwijking of wijziging van de structuurvisie nodig is, is dat óf
een besluit van het vaststellende overheidsorgaan zelf óf geschiedt
dat onder democratische controleregels. Een lichtvoetige omgang met structuurvisies
zal zonder twijfel door elk gekozen bestuursorgaan en elke betrokken burger
worden gezien als een aantasting van het vertrouwensbeginsel en juist dat
beginsel is het fundament waaraan die overheidsorganen hun legitimiteit ontlenen.
Ik ben daarom geenszins bevreesd dat overheidsorganen regelmatig en lichtvaardig
de beleidslijnen, zoals neergelegd in de structuurvisie, naast zich neer zullen
leggen. Het oordeel dat een «gat» bestaat tussen de structuurvisie
en het bestemmingsplan, onderschrijf ik daarom niet. Juist in de procedure
tot vaststelling van het bestemmingsplan of een projectbesluit kan een ieder
die van oordeel is dat op onjuiste of onvoldoende onderbouwde wijze wordt
afgeweken van de structuurvisie, zijn opvattingen daarover kenbaar maken.
Het is vervolgens de gemeenteraad die bij de besluitvorming over het bestemmingsplan
de structuurvisie als maatgevend document in de afwegingen zal betrekken.De leden van de PvdA-fractie stellen vast dat de keuze is gemaakt om de
rechtsbescherming uitsluitend te verbinden aan het bestemmingsplan en het
regelen van ontwikkelingsplanologische uitgangspunten en beleidsvisies in
de zogenaamde structuurvisie. Genoemde leden vragen zich af er dan geen hoge
eisen zouden moeten worden gesteld aan de koppeling tussen ontwikkelingsplanologie
en rechtsbescherming, of anders gezegd aan de relatie tussen bestemmingsplan
en structuurvisie?Zoals de aan het woord zijnde leden concluderen, stelt het wetsvoorstel
geen rechtsbescherming open tegen het besluit tot vaststelling van een structuurvisie. Het wetsvoorstel stelt wel rechtsbescherming open
tegen besluiten die nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk maken en dus
(rechts-)gevolgen kunnen hebben voor burgers. Daartoe behoren onder meer het
besluit tot vaststelling of wijziging van een bestemmingsplan en het projectbesluit.
Een dergelijk besluit zal een goede inhoudelijke motivering moeten hebben.
De rechter zal die motivering toetsen aan de centrale vraag: is hier sprake
van een goede ruimtelijke ordening? Die motivering kan natuurlijk worden ontleend
aan de voor het desbetreffende gebied geldende structuurvisie. Waar het betrokken
besluit afwijkt van die structuurvisie, zal die motivering additioneel moeten
aangeven waarom in de structuurvisie (eveneens vastgesteld ten behoeve van
een goede ruimtelijke ordening, zie bijvoorbeeld artikel 2.1, eerste lid,
van het wetsvoorstel) voor een bepaalde beleidslijn is gekozen en waarom bij
het nieuwe besluit blijkbaar andere overwegingen hebben gegolden.De leden van de fractie van de PvdA kunnen zich niet aan de indruk onttrekken
dat de wet vrijheid voor ontwikkelingsplanologie regelt en gebondenheid voor
de inspraak. Zou het niet meer in de geest van het beleid van deze regering
liggen, samengevat in het beleidsprogramma «de andere overheid»
om het verkeer tussen private en publieke actoren adequaat te regelen waardoor
meer transparantie ontstaat in het planvormingtraject en waardoor het aantal
inspraak- en bezwaarmogelijkheden weliswaar beperkt wordt ten opzichte van
de huidige mogelijkheden, maar niet bijkans afgeschaft wordt zoals het zich
nu laat aanzien? In de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer
is ernstig gezocht naar mogelijkheden om ankerpunten te vinden in het informele
gedeelte van planprocessen om de inspraak en participatie van burgers aan
de voorkant van het planproces mogelijk te maken. Die leden wijzen daarbij
op de motie, zoals ingediend en aangehouden bij het integrale beleidsdebat
in de EK over ruimtelijke ontwikkelingspolitiek.Ik heb tevergeefs gezocht naar de elementen van het wetsvoorstel die bij
de fractieleden van de PvdA het beeld oproepen dat het wetsvoorstel de betrokkenheid
en inspraak van de burgers inbindt ten gunste van de vrijheid voor de overheden
om ontwikkelingen te entameren. Ook het beeld dat het wetsvoorstel de inspraak-
en bezwaarmogelijkheden bijkans zou afschaffen, is voor mij niet herkenbaar
of invoelbaar.Bij de hierboven genoemde Aanpassingswet Awb is géén wijziging
aangebracht in de WRO, die bepaalt dat door een ieder zienswijzen omtrent
het ontwerp-bestemmingsplan bij de gemeenteraad naar voren kunnen worden gebracht.
De reden daartoe is gelegen in de rechtsgevolgen die dergelijke besluiten
voor burgers kunnen hebben. De toen gemaakte keuze wordt ook in het voorliggende
wetsvoorstel gecontinueerd.Ten aanzien van de beroepsmogelijkheden merk ik op dat reeds bij genoemde
Aanpassingswet de zgn. actio popularis uit de WRO is vervallen. Dit betekent
dat niet langer een ieder die eerder in de procedure een zienswijze of een
bedenking naar voren heeft gebracht beroepsgerechtigd is, maar alleen diegene
die als belanghebbende kan worden aangemerkt. Ook deze situatie is in de Wro
gehandhaafd.De leden van de fractie van de PvdA wijzen op de toezegging van het kabinet
tot een brief van de Minister van Bestuurlijke Vernieuwing over dit thema.
Die leden willen weten of die brief al geschreven is, en zo ja, of die brief
dan ook toegestuurd kan worden aan de leden van de Eerste Kamer, opdat de
inhoud deel kan uitmaken van de voorliggende wetsbehandeling.Op 8 juli 2005 zond het kabinet aan de Tweede Kamer zijn agenda voor
democratische vernieuwing1. Bij die gelegenheid
heeft het kabinet aangegeven het vertrouwen tussen burgers en vertegenwoordigers
te willen versterken. Het kabinet wil dit bereiken onder meer
door de versterking van de positie van de actieve participatieve burger. Ter
concretisering daarvan zond de Minister van Verkeer en Waterstaat, mede namens
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en mij en in afstemming
met de Minister van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, op 12 mei
2006 een brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal1. In de brief is de reactie van het kabinet opgenomen op het advies
van het advies van de Werkgroep Inspraak «Inspraak Nieuwe Stijl: maatwerk».
De kern van het advies is dat de meedenkkracht van burgers optimaal kan worden
benut door het zwaartepunt aan de voorkant van planvormingsprocessen te leggen,
daar waar nog beleidsruimte is. Dit vereist dat inspraak op maat wordt ingezet.
Een vrije invulling dus, waarbij een professionele aanpak de kwaliteit borgt.
Elementen van deze aanpak zijn: een gedragscode met principes van goed consulteren,
een interdepartementaal bureau dat beleidsmedewerkers en projectleiders ondersteunt
door onder meer een platform te bieden voor kennisuitwisseling en een periodieke
toets op de kwaliteit en effectiviteit van inspraak. Het advies van de Werkgroep
sluit aan bij recente wijzigingen van de Algemene wet bestuursrecht, de Tracéwet
en het voorliggende wetsvoorstel. De Ministers van V&W, LNV en ik onderschrijven
het advies van de werkgroep om overeenkomstig het advies tot praktijkgerichte
invoering over te gaan. Een afschrift van die brief en het advies treft u
bijgaand aan.De leden van de fractie van de PvdA vragen verder of het kabinet de opvatting
deelt, zoals die door deze leden is verwoord bij de behandeling van de PKB
Nota ruimte, dat er een spanningsveld bestaat tussen vroegtijdige openbaarheid
van plannen en burgerparticipatie enerzijds en de marktpositie anderzijds,
waardoor in de praktijk maar al te vaak blijkt dat gemeenten eerder kiezen
voor beslotenheid in de eerste fasen van het planproces. Die fractieleden
menen dat pas op het moment dat de gemeente zijn positie kan versterken ten
opzichte van marktpartijen, er enige bereidheid gaat ontstaan om meer transparantie
aan te brengen in de informele fases van planning. Zij vragen of het kabinet
verder wil nadenken over de vraag of er mogelijkheden bestaan om het vraagstuk
van burgerparticipatie in een vroeg stadium van concrete projecten aan te
pakken en vooral verplicht te stellen.Elders in het voorlopig verslag maken de leden van de fractie van GroenLinks
een soortgelijke opmerking. Zij stellen dat zolang grondposities een interveniërende
werking zullen hebben in de realisatie van ruimtelijke inrichtingsplannen,
bij het vaststellen van structuurvisies de neiging zal bestaan niet het achterste
van de tong te laten zien om projectontwikkelaars en andere investeerders
niet al te gemakkelijk in de kaart te spelen.De door de PvdA-fractie ingebrachte visie tijdens het integrale beleidsdebat
over ruimtelijke ontwikkelingspolitiek sluit aan bij de verschuivingen die
zich in de afgelopen jaren hebben voorgedaan in de rol van de overheden bij
de planning van maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkelingen. Van een (soms
overdreven) regiebehoefte en (soms starre) top-down sturing zijn alle overheden
tot het inzicht gekomen dat samenspel en interactie sleutelwoorden zijn voor
het realiseren van ruimtelijke kwaliteit en het slim benutten van de schaarse
ruimte. Nieuwe beleidsstijlen en besluitvormingsmodellen worden beproefd om
ruimtelijke vraagstukken op te lossen. Er is een groot scala aan procesvarianten
ontstaan en de vormgeving van de processsen loopt uiteen, afhankelijk van
de complexiteit van de ruimtelijke opgave of het controversiële karakter
van de nagestreefde ontwikkelingsopties.Met de leden van de fractie van de PvdA onderken ik dat overheden in de
vroegste fasen van de ideeënontwikkeling soms terughoudend zijn om actief
naar buiten te treden omdat ideeën over veranderingen van gebruiksmogelijkheden
van de grond direct van invloed zijn op de waardedaarvan. Gemeenten
die een actief grondbeleid voeren, kiezen er daarom voor om, in de woorden
van GroenLinks, niet het achterste van hun tong te laten zien met betrekking
tot de gronden die zij beogen te verwerven.Met de verruiming van het gemeentelijke voorkeursrecht per 1 januari
2004 is overigens een belangrijke stap gezet om een actieve grondstrategie
te ontwikkelen, ook in de vroegste fase van de beleidsontwikkeling. Een belangrijke
vervolgstap is het wetsvoorstel wijziging van de Wet ruimtelijke ordening
inzake de grondexploitatie – thans ook in behandeling bij uw Kamer –
dat het voorliggende wetsvoorstel zal versterken met een nieuwe paragraaf
over grondexploitatie. Gelijktijdig worden vereenvoudigingen van de Wet voorkeursrecht
gemeenten gerealiseerd. Ik kom op deze kwestie overigens hieronder nog terug
onder het hoofdje «Relatie tot grondbeleid», waarover verscheidende
fracties nadere vragen hebben gesteld.De suggestie in de vraag van de PvdA-fractie over een wettelijke regeling
voor de (verplichte) burgerparticipatie heb ik reeds hierboven in algemene
zin beantwoord. Ik merk wellicht ten overvloede op dat juist de buitengewoon
grote variatie aan processen in het begin van nieuw r.o-beleid maatwerk in
participatie van burgers en marktpartijen vereist. Het is daarom buitengewoon
lastig zo niet onhaalbaar om daarvoor een nog verder gaande uniforme, heldere
en rechtszekere regeling in wettelijke termen te vervatten.De in dit kader door de leden van de fractie van de PvdA gestelde vragen
over de inspraakregeling van het wetsvoorstel bij structuurvisies en bij andere
planologische besluiten, zoals bestemmingsplannen en projectbesluiten, heb
ik hierboven reeds beantwoord. Ook de vragen wie als belanghebbende kan worden
aangemerkt acht ik hierboven reeds beantwoord.De vraag van genoemde leden of er redenen zijn het begrip belanghebbende
te splitsen en toe te snijden op de context van enerzijds projectontwikkeling
en anderzijds een doelmatige ordening van de ruimte, beantwoord ik ontkennend.
Ik denk dat de samenleving niet gebaat is wanneer in specifieke wetgeving
telkens afwijkende definities worden opgenomen voor het begrip belanghebbende.
Doelstellingen van eenvoud, inzichtelijkheid, eenduidigheid en harmonisatie
staan hieraan verder in de weg. Dat geldt ook voor de Wro. Bovendien is het
niet uit te leggen wanneer in de Wro het begrip «belanghebbende»
bij een projectbesluit een andere inhoud zou krijgen dan bij een besluit tot
vaststelling van een bestemmingsplan, terwijl de Awb hiernaast in het algemeen
het begrip «belanghebbende» inhoud geeft.Op de vraag van de leden van de SP-fractie of gemeenten verschillende
invullingen geven aan het begrip belanghebbende kan ik het volgende antwoorden.Bij de voorbereiding van ruimtelijke besluiten op grond van de Wro bepaalt
het wetsvoorstel dat bij ontwerp-besluiten tot vaststelling van een bestemmingsplan
of een projectbesluit een ieder zienswijzen kan indienen. Daarbij speelt het
begrip belanghebbende dus geen rol. Over de inspraakmogelijkheden bij de totstandkoming
van structuurvisies en beheersverordeningen kan ik het volgende opmerken.
Zoals ik hierboven reeds heb toegelicht is op de totstandkoming van deze besluiten
ingevolge artikel 150 Gemeentewet/artikel 147 Provinciewet de uniforme openbare
voorbereidingsprocedure op grond van afdeling 3.4 van de Awb van toepassing,
voor zover de gemeentelijke of provinciale inspraakverordening daaromtrent
geen andere regels stelt. De uniforme openbare voorbereidingsprocedure bepaalt
dat alleen belanghebbenden een zienswijze kunnen indienen. Bij toepassing
van deze procedure in de praktijk, dus in de voorbereidingsfase
van de besluitvorming, wordt het begrip belanghebbende door bestuursorganen
doorgaans erg ruim uitgelegd en komt het praktisch neer op het feit dat een
ieder in de gelegenheid wordt gesteld zienswijzen in te dienen. Deze praktische
benadering is ook uit te leggen: bij inspraakprocessen is het ondoenlijk om
mensen eerst te laten aantonen dat zij juridisch gezien belanghebbende zijn
alvorens zij hun opvatting over het ontwerp-voorstel naar voren kunnen brengen.
Bovendien lopen de bestuursorganen dan het risico dat zij bij een verkeerde
of te beperkte uitleg van het belangenhebbendenbegrip in een daarop volgende
gerechtelijke procedure worden gecorrigeerd met als gevolg dat de gehele procedure
dan weer moet worden overgedaan.Aan de vaststelling of wijziging van een bestemmingsplan gaat vaak een
ontwikkelings- en onderhandelingsfase vooraf. De onderhandelingen over een
(gedeelte van een) bestemmingsplan vallen buiten het publieke domein en zijn
soms erg mistig, zo stellen de leden van de SP-fractie. Zij wijzen in dit
verband op de opmerking van PvdA-fractielid Meidertsma dat het grondcontract
van Meerstad Groningen nog steeds aan alle openbaarheid en democratische controle
onttrokken was. Zij vragen of ik inmiddels navraag heb gedaan, en wat de uitkomst
hiervan was.Mede namens de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bericht
ik deze leden dat hun zorg niet terecht is. Het besluit over deelname aan
het project Groningen Meerstad is voorbereid overeenkomstig de daarvoor geldende
regels van openbaarheid en democratische controle.De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft het voornemen
om via het bureau beheer landbouwgronden vanwege het Rijk deel te nemen aan
de GrondexploitatieMaatschappij Meerstad (GEMM) voorgelegd aan de beide Kamers
der Staten-Generaal overeenkomstig de voorhangprocedure op grond van artikel
34 van de Comptabiliteitswet 2001. Gedeputeerde staten van de provincie Groningen
hebben het voornemen om vanuit de provincie Groningen deel te nemen aan de
GEMM voorgelegd aan provinciale staten. Het college van B&W van de gemeente
Groningen respectievelijk Slochteren heeft het voornemen om vanuit de gemeente
Groningen respectievelijk Slochteren deel te nemen aan de GEMM voorgelegd
aan de gemeenteraad. Daarbij zijn de relevante stukken volledig beschikbaar
gesteld aan de leden van de genoemde organen. De zogenoemde Business Case
Meerstad is vertrouwelijk beschikbaar gesteld aan de desbetreffende leden,
omdat dit stuk bedrijfsgevoelige, financiële gegevens bevat. Openbaarmaking
van die gegevens zou de betrokken bedrijven schaden alsmede het onderhandelingsproces
dat toen nog gaande was. De samenwerkingsovereenkomst was toen nog voorwerp
van onderhandeling en kon om die reden niet beschikbaar worden gesteld.De leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal en de betrokken provinciale
staten en gemeenteraden hebben vervolgens te kennen gegeven een (schriftelijke)
behandeling van het voornemen tot deelname aan de GEMM te wensen alvorens
hierover een besluit te kunnen nemen. In dat kader is aan die leden aanvullende
informatie verstrekt. De betrokken organen hebben alle ingestemd met het voornemen
tot publiek-private samenwerking in het kader van Groningen Meerstad. Gelet
op de bovengenoemde procedure en op de verkregen instemming van de betrokken
organen heeft het project Groningen Meerstad zich naar onze mening dan ook
niet onttrokken aan alle openbaarheid en democratische controle.De leden van de SP-fractie geven aan dat burgers door een zienswijze in
te brengen kunnen trachten het bestemmingsplan te wijzigen. Dat kan betekenen
dat de daaronder liggende exploitatieovereenkomst ook gewijzigd
moet worden. Dit leidt volgens hen tot hogere kosten, en deze leden vragen
wie deze kosten moet dragen.De gewijzigde vaststelling van een bestemmingsplan behoeft niet per definitie
te leiden tot hogere kosten voor gemeente of projectontwikkelaar. Kennelijk
doelen deze leden op de mogelijkheid dat de gemeenteraad bij de vaststelling
bouwmogelijkheden schrapt. Hoe de gevolgen daarvan doorwerken hangt af van
de gemaakte afspraken over de financiële aspecten. Meestal bevat de overeenkomst
een clausule die aangeeft bij welke omstandigheden er opnieuw onderhandeld
gaat worden.Een andere mogelijkheid waar deze leden waarschijnlijk op doelen, is een
schadeclaim van de particuliere contractant vanwege de gewijzigde vaststelling
van een bestemmingsplan waardoor minder bouwmogelijkheden overblijven. Bij
een standaardovereenkomst zal een gewijzigde vaststelling niet snel een onrechtmatige
daad opleveren of anderszins een basis bieden voor schadevergoeding door de
gemeente. In een door het college van burgemeester en wethouders te sluiten
exploitatieovereenkomst wordt standaard een voorbehoud gemaakt met betrekking
tot de vaststelling van het bestemmingsplan door de gemeenteraad. Er zit in
zo’n contract voorts normaal gesproken geen clausule dat er een recht
op schadevergoeding is wanneer geprojecteerde bouwmogelijkheden vervallen.Op de vraag van de leden van de PvdA-fractie of de burger inspraak heeft
bij de manier waarop kwaliteitsnormen worden opgenomen in het bestemmingsplan,
wijs ik op artikel 3.8 van het voorliggende wetsvoorstel, dat de procedure
bevat voor de totstandkoming en vaststelling van bestemmingsplannen. Deze
procedure is van toepassing op het gehele bestemmingsplan, dus ook eventueel
daarin opgenomen kwaliteitsnormen. Een ieder kan daar zijn zienswijzen over
inbrengen. De burger heeft dus zeker inspraak bij de manier waarop kwaliteitsnormen
in het bestemmingsplan worden opgenomen.Relatie tot grondbeleidDe leden van de PvdA-fractie stellen dat structuurvisies in beginsel een
uitstekende planfiguur zijn om de uitgangspunten van het beleid ter discussie
te stellen voordat ze worden vertaald in een bestemmingsplan. Zij constateren
dat in dit verband echter sprake is van een interessant dilemma. Enerzijds
een structuurvisie met een hoog detailniveau om de juridische uitgangspositie
in een gerechtelijke procedure te versterken, tegenover anderzijds een structuurvisie
waarin het beleid qua locatiekeuze zoveel mogelijk in het ongewisse is gelaten,
met het oog op het spel om de grondposities met marktpartijen. Deze leden
wijzen in dit kader op de Wet voorkeursrecht gemeenten, die voorziet in de
mogelijkheid een preferentie op te ontwikkelen gronden te leggen, maar vragen
hoe de beperkte geldigheid daarvan zich verhoudt tot de tijd die nodig is
om het beleid tot uitvoering te brengen en tot de intentie de structuurvisie
te bediscussiëren inzake haar merites.De mate van concreetheid in een structuurvisie staat gemeenten vrij. Wanneer
een gemeente besluit om in een structuurvisie duidelijkheid te geven over
de toekomstige bestemmingen van locaties, dan maakt de Wet voorkeursrecht
gemeenten (Wvg) het mogelijk om een voorkeursrecht te vestigen. Een voorkeursrecht
zorgt ervoor dat grond bij verkoop eerst aan de gemeente te koop aangeboden
moet worden. De vestiging van een voorkeursrecht is toegesneden op de stappen
die gemeenten nemen in de planologische procedure. Het systeem van de Wvg
biedt gemeenten voldoende tijd om het planologisch proces zorgvuldig te doorlopen.
Om te voorkomen dat door een gedetailleerde structuurvisie gronden snel worden gekocht, maakt de huidige Wvg het mogelijk om voorafgaand aan
een structuurplan reeds een voorkeursrecht te vestigen. De gemeente moet dan
bij het besluit tot vestiging van het voorkeursrecht een kaart voegen waarop
de desbetreffende gronden en de aan die gronden toegedachte bestemming zijn
aangegeven. Deze mogelijkheid blijft onder het regime van de nieuwe Wro bestaan.
De looptijd van dit vroege voorkeursrecht is lang genoeg om een structuurvisie
op te stellen, te bediscussiëren en vast te stellen. Als de gedetailleerde
structuurvisie eenmaal is vastgesteld, wordt deze vervolgens de nieuwe basis
van het voorkeursrecht. Gemeenten hoeven, bij toepassing van het voorkeursrecht,
dus niet bang te zijn dat duidelijkheid in een (concept) structuurvisie er
toe leidt dat gronden in een gebied snel verkocht worden.Verder stellen genoemde leden de vraag hoe de samenwerking van een gemeente
met een projectontwikkelaar zich verhoudt tot de Europese richtlijnen voor
aanbesteding.Zowel overheden als marktpartijen zijn inmiddels doordrongen van de aanbestedingsproblematiek.
In de praktijk zijn solide constructies ontwikkeld om in een PPS-verband hiermee
om te gaan. De Europese richtlijnen inzake aanbesteding dienen hierbij vanzelfsprekend
in acht te worden genomen.Op de vraag van de genoemde leden wat er nog terechtkomt van de beoogde
scheiding tussen ruimtelijk beleid en juridische uitvoering, kan ik antwoorden
dat de verschillende rollen van overheid en marktpartijen helder onderscheiden
behoren te worden. Dat gebeurt ook in het wetsvoorstel. De hiervoor genoemde
contractuele oplossingen met betrekking tot aanbesteding zijn daar een voorbeeld
van. Met inachtneming van die rolverdeling ben ik een groot voorstander van
gebiedsontwikkeling, waarbij sprake is van een sterke wederzijdse beïnvloeding
van beleid en uitvoering.De vraag van de leden van de GroenLinks-fractie over het innemen van grondposities
en de terughoudend van overheden om daarom hun plannen vroegtijdig openbaar
te maken heb ik hierboven reeds beantwoord.Verhouding privaat – publiekIn de memorie van toelichting (p. 70) wordt het voorstel van de VROM-raad
aangehaald om privaatrechtelijke afspraken stapsgewijs in te passen in de
publiekrechtelijke besluitvormingsprocedures. De regering erkent dat een dergelijke
stapsgewijze besluitvorming een gunstig effect kan hebben op het democratisch
gehalte van de besluitvorming. Een conclusie hoe een en ander gestalte zou
kunnen krijgen, ontbreekt echter. De leden van de CDA-fractie verzoeken mij
hierop mijn visie te geven.In dit kader wordt ook melding gemaakt van het kenniscentrum voor publiek-private
samenwerking (PPS) bij het ministerie van Financiën, met als doel de
PPS te stimuleren en te initiëren en daarvoor beleid te ontwikkelen.
De leden van de CDA-fractie vragen mij in het kader van deze wet welke initiatieven
op dit gebied al zijn ontplooid.Het stapsgewijs inpassen van privaatrechtelijke afspraken in publiekrechtelijke
besluitvormingsprocedures kan een gunstig effect hebben op het democratisch
gehalte van de besluitvorming. Hoe dit het beste gestalte kan krijgen verschilt
per visie, plan of project, omdat de besluitvormingsprocedures en privaatrechtelijke
afspraken in de praktijk ook op verschillende manieren (tijdstip, inhoud,
mate van concreetheid, status) ingevuld worden. Het is daarom aan het bevoegd
gezag om, passend bij het specifieke besluitvormingsproces, hieraan
invulling te geven op een effectieve en efficiënte manier.Het Kenniscentrum voor publiek-private samenwerking (PPS), onderdeel van
het ministerie van Financiën, is zeven jaar geleden opgericht om kennis
en ervaring van bedrijven en overheden te bundelen en toegankelijk te maken,
om duidelijke en effectieve spelregels te ontwerpen voor de samenwerking tussen
overheden en private partijen, om voorstellen te doen voor aantrekkelijke
projecten en om regelmatig verslag te doen van de stand van zaken. Voorbeelden
van recente initiatieven zijn de Handleiding Europese aanbesteding bij PPS
bij gebiedsontwikkeling en de Toelichting meerwaardetoets voor PPS bij gebiedsontwikkeling.Na zeven jaar verandert de rol van het Kenniscentrum Publiek Private Samenwerking
(PPS). Het PPS-beleid wordt inmiddels actief gedragen en verschillende vakdepartementen
zijn actief aan de slag met PPS. Het Kenniscentrum zal zich in de toekomst
met name richten op PPS-kennismanagement en op die sectoren waar PPS nog moeilijk
van de grond komt.UitvoeringsaspectenDe leden van de CDA-fractie merken op dat in de memorie van toelichting
een inschatting staat opgenomen van de kosten die de invoering van deze wet
voor de gemeenten met zich brengt. De incidentele kosten worden geschat op
4 tot 11 Euro per inwoner, toe te schrijven aan de inhaalslag die moet worden
gemaakt voor het actualiseren en opschalen van het bestemmingsplanbestand.
Daarnaast wordt de stijging van de structurele kosten geschat op 2 à
3 Euro per inwoner. Die leden vragen hoe de gemeenten de structurele kosten
moeten opvangen.De additionele structurele kosten voor de gemeenten werden voorafgaand
aan de indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer inderdaad geschat
op € 2 à € 3 per inwoner. Een substantieel onderdeel
van die kostenstijging werd gevormd door de verplichting tot het hebben van
bestemmingsplannen voor het hele gemeentelijke grondgebied.Vastgesteld kan worden dat onder de huidige WRO de gemeenten reeds een
bestemmingsplanverplichting voor het buitengebied kennen (landelijk gezien
ongeveer 93% van het totale grondgebied). Met de aanvaarding van het
amendement ter zake van de beheersverordening is niet langer sprake van een
generieke bestemmingsplan-verplichting, noch voor het buitengebied, noch voor
de bebouwde kom. Dit zou wellicht tot een daling van de kosten voor gemeenten
kunnen leiden. Echter, of en in welke mate en in welke omstandigheden de gemeenten
na de invoering van de Wro gebruik zullen maken van de ene of andere vorm
van gebruiksregulering, is volstrekt onbekend. Enige vorm van onderzoek op
dit moment kan hooguit speculatieve uitkomsten te zien geven. Een reële
schatting van de mogelijke extra kosten van de invoering van de Wro op dit
punt is daarom niet te maken. Ik zal in de komende jaren de ontwikkeling monitoren
en op basis van de dan bekende gegevens bezien of een financiële compensatie
geboden moet worden. Op dit moment acht ik het onmogelijk om de hoogte van
eventuele meerkosten, voortvloeiend uit de bestemmingsplanverplichting, met
enige zekerheid vast te stellen. Voor de volledigheid moet worden aangetekend
dat voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen, waarvoor een bestemmingsplan wordt
opgesteld, de kosten verrekenbaar zijn in het kader van de grondexploitatie.
Op grond van het bovenstaande heb ik besloten daarvoor thans geen financiële
voorziening te treffen.Genoemde leden vernemen ook graag de visie van de minister op de vragen
zoals ingebracht door de VNG in haar brief van 20 april 2006. In de brief van de VNG aan de Commissie voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke
Ordening worden vier inhoudelijke onderwerpen aan de orde gesteld. Ten aanzien
van die onderwerpen merk ik het volgende op.Met de opmerkingen over de algemene regels van Rijk en provincie herhaalt
de VNG haar opvatting over de wenselijkheid van een beperkte(re) werkingssfeer
daarvan, zoals zij die eerder aan de Tweede Kamer had verwoord. Enkele fracties
uit die Kamer stelden mij daarover vragen in het verslag, onder meer met betrekking
tot de door de VNG gesuggereerde rechtsonzekerheid. Die vragen heb ik uitvoerig
beantwoord door middel van mijn nota naar aanleiding van het verslag1. Om onnodige herhaling van mijn antwoord te voorkomen,
hoop ik dat de aan het woord zijnde leden genoegen nemen met een verwijzing
naar die nota.Ten aanzien van de door de VNG gesignaleerde overlappende grondslagen
voor planschade op basis van de Wro en de Tracéwet, merk ik op dat
dit onderwerp van onderzoek is. Een eventuele regeling zal ik opnemen in het
wetsvoorstel Invoeringswet Wro.De VNG stelde in haar brief verder een aantal vragen over het projectbesluit.
Op de vraag van de VNG of de gemeente aan een projectbesluit voorschriften
kan verbinden, kan ik antwoorden dat het wetsvoorstel in artikel 3.8b, derde
lid, bepaalt dat aan het besluit voorschriften en beperkingen kunnen worden
verbonden. Het antwoord is dus positief.Voor de VNG was het verder onzeker of voor de locatie van het projectbesluit
nog de voorschriften gelden van het oude bestemmingsplan, voor zover daarvan
niet bij het projectbesluit is afgeweken. Ook op dit punt is het antwoord
eenvoudig. Bij het projectbesluit wordt materieel aangegeven of en zo ja tot
op welke hoogte de geldende regels van het bestemmingsplan voor de verwezenlijking
van het project buiten toepassing blijven. Zo is het dus volstrekt denkbaar
dat bijvoorbeeld regels ten aanzien de maximale bouwhoogte van een bestemmingsplan
gewoon blijven gelden, maar beperkende regels ten aanzien van bijvoorbeeld
het gebruik niet.Ook het pleidooi van de VNG voor de zogenaamde bestuurlijke lus is niet
nieuw. Ook organisaties in de bouwwereld hebben daar eerder voor gepleit.
Ten aanzien daarvan merk ik op dat ook dit onderwerp aan de orde is geweest
tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer. Ik moge verwijzen
naar het antwoord op de desbetreffende vaag van de leden van de CDA-fractie
in die Kamer, zoals opgenomen op p. 29 van mijn nota naar aanleiding van het
nader verslag2. In aanvulling hierop kan ik nog
opmerken dat door mijn collega van Justitie een voorontwerp van een regeling
is gepubliceerd, waarin onder andere de bestuurlijke lus is opgenomen3.Vervolgens stelt de VNG nog enkele vragen met betrekking tot de opschorting
van leges en de legessanctie in artikel 3.8e. Zo vragen zij naar de betekenis
van het woord «aannemelijk» in artikel 3.8e, tweede lid, onder
a, en naar de term «hetzelfde uit te werken bestemmingsplan» in
artikel 3.8e, tweede lid, onder b.Tenslotte stellen zij dat zich een extra complicatie voordoet indien na
een projectbesluit van Rijk of provincie het daaropvolgende inpassingsplan
niet of niet tijdig stand komt. De gevolgen voor de leges zouden in zo’n
geval voor rekening van de gemeente komen, aldus de VNG.Ik hecht er op deze plaats aan nogmaals te benadrukken dat actuele bestemmingsplannen
van groot belang zijn. Om dit te garanderen, zijn financiële prikkels
in het wetsvoorstel ingebouwd. Voor het projectbesluit betekent dit het volgende.
In de regel dient binnen een jaar nadat het projectbesluit onherroepelijk
is geworden een ontwerp van een bestemmingsplan, waarin het projectbesluit
is ingepast, ter inzage te worden gelegd.In voorkomende gevallen kan deze termijn echter worden verlengd met twee dan wel vier jaar. Een verlenging met twee jaar is mogelijk als
aannemelijk is dat het desbetreffende bestemmingsplan toch binnen dit tijdvak
moet worden geactualiseerd. Om te voorkomen dat na het nemen van een projectbesluit
een bestemmingsplan eerst binnen een jaar moet worden aangepast aan dat projectbesluit
en vervolgens binnen twee jaar nadien moet worden geactualiseerd, is gekozen
voor een dusdanige verlengingsmogelijkheid, dat de aanpassing mee kan lopen
in de reguliere actualisering. Dit doet zich dus met name voor bij zeven en
acht jaar oude plannen.De verlengingsmogelijkheid met vier jaar ziet allereerst op die gevallen
waarin binnen het gebied begrepen in één bestemmingsplan meer,
samenhangende, projectbesluiten op aangrenzende gronden aan de orde zijn die
niet gelijktijdig tot stand komen. Ten tweede heeft deze verlengingsmogelijkheid
betrekking op projectbesluiten die weliswaar niet naast elkaar gesitueerd
zijn, maar wel betrekking hebben op hetzelfde uit te werken plangebied. Het
gaat hierbij dan om gebied begrepen in een globaal bestemmingsplan, waarvoor
vooruitlopende op de uitwerking een of meer projectbesluiten worden genomen.
Dit laatste speelt met name bij grootschalige projecten waarbij de ontwikkeling
van een nieuw gebied geruime tijd in beslag neemt. De uitwerking kan daarbij
vaak pas geschieden op basis van keuzen die in de loop van het traject worden
genomen.De bevoegdheid tot het invorderen van rechten wordt opgeschort totdat
het bestemmingsplan is vastgesteld. Geschiedt deze vaststelling niet binnen
zes maanden na het verstrijken van de termijn van respectievelijk één,
drie of vijf jaar, dan vervalt de bevoegdheid. Deze regeling moet ervoor zorgdragen
dat projectbesluiten daadwerkelijk gevolgd worden door aanpassing van het
bestemmingsplan. Dit zorgt voor actuele bestemmingsplannen en dus duidelijkheid
voor de burger.De extra complicatie bij het niet (tijdig) vaststellen van een inpassingsplan
na een provinciaal of Rijksprojectbesluit, zal zich naar mijn mening niet
zo snel voordoen. Voor zover het een dergelijk projectbesluit zelf betreft,
is geen sprake van een legesverplichting jegens de gemeente, maar van een
verplichting jegens provincie of Rijk, die immers de dienstverlenende instantie
zijn. Ten aanzien van met het projectbesluit samenhangende toestemmingen ligt
de zaak iets genuanceerder. Als de provincie of het Rijk toepassing geeft
aan de coördinatieregeling kan daarbij tevens worden bepaald dat met
uitsluiting van het in eerste aanleg bevoegde bestuursorgaan de provincie
of het Rijk de voor de verwezenlijking van het project benodigde besluiten
zelf neemt. Slechts indien hiervan geen sprake is, én het inpassingsplan
niet of niet tijdig wordt vastgesteld, kan zich ten aanzien van die toestemmingen
waarover in het kader van het project door de gemeente wordt besloten, de
complicatie waarop de VNG doelt, voordoen. Ik acht het niet waarschijnlijk
dat er zich gevallen zullen gaan voordoen waarbij provincie of Rijk de op
hen rustende wettelijke verplichting tot het tijdig vaststellen van een inpassingsplan
niet zullen nakomen. In die gevallen waarin dat echter wel gebeurt, is sprake
van een handelen in strijd met de wet. Daarvoor bevat ons rechtssysteem adequate
waarborgen.De leden van de fracties van SGP en ChristenUnie stellen dat de overgang
van het oude naar het nieuwe stelsel ingewikkeld is en een groot beslag zal
leggen op de capaciteit van wetgever en bestuur gedurende een reeks van jaren.
Zij vragen of dit beheersbaar is, met name gezien de door het kabinet voorziene
koppelingen met het wetsvoorstel grondexploitatie en de Wet algemene bepalingen
omgevingsvergunning.Zoals elke ingrijpende verandering van wetgeving, zal ook deze wet indien
zij wordt aanvaard door Uw Kamer het nodige vragen van de bestuursorganen
die met de uitvoering ervan zijn belast. Ik weet overigens dat de verantwoordelijke
functionarissen, die werkzaam zijn bij de departementen, provincies, gemeenten
en de mensen die werkzaam zijn in organisaties die nauw betrokken zijn bij
gebieds- en locatieontwikkeling, zich op dit moment reeds voorbereiden op
de nieuwe situatie. In aansluiting daarop is door het Ministerie van VROM
het begeleidingsproject «Invoering Wro» opgezet met als doel ervoor
te zorgen dat vanaf de inwerkingtreding de noodzakelijke kennis bij de doelgroepen
aanwezig is en dat zij tijdig over de voor hen noodzakelijke informatie beschikken
om, indien nodig, de eigen procedures en werkprocessen ook tijdig aan te kunnen
passen aan de nieuwe wetgeving. Het ministerie stelt zich ten doel de mogelijkheden
van de nieuwe Wro helder te etaleren door middel van een breed informatiepakket.
Dit bestaat uit toegankelijk informatiemateriaal, het organiseren of ondersteunen
van informatiebijeenkomsten en cursussen en door gebruik te maken van de mogelijkheden
die internet biedt. Verder wordt in samenwerking met de VNG een zogenaamde
helpdesk geformeerd waar binnengekomen vragen worden verzameld en vervolgens
beantwoord.Met IPO en VNG is geïnventariseerd welke invoeringsactiviteiten deze
organisaties zelf verrichten en welke activiteiten tezamen met VROM kunnen
worden opgezet. Het doel is optimaal aan te sluiten bij de informatiebehoefte
van de doelgroepen en maatwerk te leveren.Om de doelmatigheid en doeltreffendheid van de invoeringsbegeleiding te
maximaliseren zullen, waar mogelijk en zinvol, gezamenlijk activiteiten en/of
publicaties worden ondernomen. Voor de doelgroepen van het begeleidingsproject
biedt dit het voordeel dat de informatie gebundeld wordt aangeboden, waardoor
meer overzicht en samenhang ontstaat. Daarbij kan worden gedacht aan de PKB
Nota Ruimte, Uitvoeringsagenda Nota Ruimte, het grondbeleid/verevening en
het implementatie- en stimuleringsprogramma Digitale Uitwisseling in Ruimtelijke
Processen (DURP).Het wetsvoorstel wijziging van de Wet ruimtelijke ordening inzake de grondexploitatie,
dat thans ook bij uw Kamer ter behandeling voorligt, zal bij aanvaarding door
uw Kamer een onderdeel vormen van de nieuwe Wro. Het spreekt vanzelf dat die
vernieuwing geheel meeloopt in het genoemde begeleidingsproject.Het is inderdaad niet geheel ondenkbaar dat de inwerkingtreding van de
nieuwe Wro in de tijd kan samenlopen met de beoogde Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht, waarvoor overigens ook een invoeringsbegeleidingsproject zal
worden opgestart. Vooralsnog is de samenloop onzeker, maar indien dat het
geval zal zijn, zal ik buitengewoon alert zijn op de mogelijke uitvoeringsproblemen
die zich dan kunnen gaan voordoen en zal ik alsdan passende maatregelen treffen
om complicaties waar mogelijk te voorkomen.DiversenDe leden van de VVD-fractie verwijzen terzake van de wenselijkheid van
fatale termijnen naar het door mij gestelde in de nota naar aanleiding van
het verslag. Hierin bepleit ik een terughoudende benadering waar het gaat
om rechtsgevolgen van rechtswege. Ik verwijs in dat verband naar het initiatiefwetsvoorstel
Wolfsen/Luchtenveld en de mogelijkheid van een dwangsom bij termijnoverschrijding.
Deze leden vragen of ik heb overwogen in het wetsvoorstel Wro een dergelijke
regeling op te nemen en zo nee, waarom niet?De sturingsfilosofie van het wetsvoorstel gaat uit van een pro-actieve
opstelling van overheden. Ik hecht daar zeer aan, mede vanuit het oogpunt
van dienstverlening aan de burger. Zoals deze leden aangeven ben ik in de
nota naar aanleiding van het verslag, maar ook in de nota naar
aanleiding van het nader verslag, uitgebreid ingegaan op de mogelijkheden
om meer fatale termijnen in het wetsvoorstel op te nemen. In dit kader heb
ik verwezen naar het initiatiefwetsvoorstel Wolfsen/Luchtenveld inzake dwangsom
bij niet tijdig beslissen. Dit wetsvoorstel, dat een wijziging van de Algemene
wet bestuursrecht bewerkstelligt, is momenteel aanhangig bij de Tweede Kamer.De door mij in genoemde stukken gegeven argumenten doen naar mijn mening
nog steeds opgeld. Op een groot aantal plaatsen in het wetsvoorstel wordt
reeds gewerkt met fatale termijnen. Na het wetsvoorstel nogmaals hierop te
hebben doorgenomen, ben ik wederom tot de conclusie gekomen dat de overige
bepalingen zich niet lenen voor het werken met fatale termijnen.Verder heb ik bekeken of het zinnig zou zijn een regeling inzake dwangsom
bij niet tijdig beslissen in het wetsvoorstel op te nemen. Ik ben uiteindelijk
van oordeel dat dat niet wenselijk is. Het wetsvoorstel bevat mijns inziens
waar dat nodig is goede prikkels om overheden aan te zetten tot actie. Verder
ben ik van mening dat waar mogelijk gebruik gemaakt moet worden van de mogelijkheden
die de Algemene wet bestuursrecht biedt.Daarom zal ik zeker de voortgang van het genoemde initiatiefwetsvoorstel
blijven volgen.Met betrekking tot de naleving en handhaving van planologische regelgeving
zal het primaat worden neergelegd bij de gemeentebesturen. De leden van de
D66-fractie vragen zich in gemoede af, in hoeverre hier niet een te groot
risico ontstaat voor een oplevende gedoogcultuur en teveel toegevendheid ten
opzichte van lokale maatschappelijke druk om met name financieel-economische
belangen planologisch niet te frustreren. Deelt de regering de zorg van deze
leden over het gevaar van een uitholling van deze belangrijke bevoegdheid?
Zijn met name de kleine gemeenten niet te kwetsbaar op dit punt?Hoewel de zorg van de fractieleden van D66 voorstelbaar is, deel ik deze
zorg niet. Allereerst merk ik op dat het wetsvoorstel zelf geen wijzigingen
aanbrengt in de taak van de gemeentebesturen ter zake van het toezicht op
de naleving en de handhaving van bij of krachtens de ruimtelijke wetgeving
gestelde voorschriften. Ik voorzie ook geen andere bijzondere redenen of omstandigheden
waardoor financieel-economische belangen meer dan thans de inhoudelijke ruimtelijke
besluitvorming zullen gaan bepalen. Ook zie ik geen aanleiding voor de vrees
dat financiële belangen van bedrijven gemeenten ertoe zouden brengen
meer dan thans overtredingen van regels, gesteld bij bestemmingsplannen of
beheersverordeningen, te gedogen. De VROM-inspectie blijft overigens de toezichts-
en handhavingscultuur van gemeenten op de voet volgen en zal mij, wanneer
de situatie zich voordoet die de fractieleden van D66 vrezen, daarover terstond
rapporteren zodat ik maatregelen kan treffen.De leden van de SP-fractie stellen dat na de inwerkingtreding van de Wro
in de Invoeringswet Wro bepaald zal worden dat vastgestelde streekplannen
worden aangemerkt als structuurvisies in de zin van de nieuwe Wro. Deze leden
vragen of dit ook geldt voor de nu geldende PKB’s inclusief de Nota
Ruimte. Zij vragen naar de status van de Nota Ruimte in de overgangssituatie
en stellen dat een PKB toch eigenlijk wat anders is dan een structuurvisie.
Dezelfde vraag hebben deze leden ten aanzien van de status van streekplannen
en provinciale structuurvisie.Om een soepele inwerkingtreding van de nieuwe Wro te bewerkstelligen,
is een Invoeringswet Wro nodig. In deze Invoeringswet wordt onder andere geregeld
het overgangsrecht alsmede de aanpassing van een groot aantal wetten op VROM-terrein
en andere terreinen aan de nieuwe Wro. Het is de bedoeling dat
de nieuwe Wro en de Invoeringswet Wro, en overigens ook het nieuwe Besluit
ruimtelijke ordening, gelijktijdig in werking treden.In het overgangsrecht worden voorzieningen getroffen omtrent de overgang
van de situatie onder de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) naar
de situatie onder de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro). Voor geldende
PKB’s, streekplannen, bestemmingsplannen dienen overgangsbepalingen
te worden geformuleerd. In het wetsvoorstel Invoeringswet zoals dat aan de
Raad van State om advies is voorgelegd, zullen planologische kernbeslissingen,
streekplannen, en ook structuurplannen, worden gelijkgesteld met structuurvisies
als bedoeld in de artikelen 2.3, 2.2, respectievelijk 2.1 van de nieuwe Wro.
Nu geldende PKB’s, waaronder de Nota Ruimte, zullen dus worden gelijkgesteld
met structuurvisies. Voor in procedure zijnde PKB’s of streekplannen
wordt in het overgangsrecht weer een aparte voorziening getroffen. Overigens
kom ik in het kader van de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel
Invoeringswet Wro nog uitgebreid met u daarover te spreken.Ten aanzien van structuurvisies van het Rijk merken de leden van de SP-fractie
op dat deze aan de Tweede Kamer dienen te worden voorgelegd. Zij vragen of
deze structuurvisies van het Rijk ook aan de Eerste Kamer worden voorgelegd.
Dezelfde vraag hebben deze leden ten aanzien van Amvb’s die een uitwerking
zijn van de structuurvisie.De structuurvisie kan gekarakteriseerd worden als strategisch beleidsdocument.
Om snel in te kunnen spelen op nieuwe ontwikkelingen heb ik de structuurvisie
vanuit de nieuwe Wro zoveel mogelijk vorm- en procedurevrij gehouden. Natuurlijk
hecht ik wel aan een goede betrokkenheid van de Staten-Generaal bij de totstandkoming
en uitvoering van het nationaal ruimtelijk beleid. Omtrent deze betrokkenheid
zijn in het wetsvoorstel enkele voorzieningen getroffen. Een beschrijving
van de inrichting van een voorgenomen rijksstructuurvisie dient aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal te worden overlegd. Deze dient dan binnen vier weken
te beslissen of zij deze beschrijving openbaar wil behandelen. Dit betreft
dus de betrokkenheid in een vroege fase van de totstandkoming van een structuurvisie.
Als de structuurvisie eenmaal is vastgesteld dient deze aan beide Kamers der
Staten-Generaal te worden toegezonden. Deze kunnen dan binnen acht weken aangeven
of zij over de structuurvisie willen beraadslagen. Geven zij dit in die acht
weken niet aan, dan kan met de verwezenlijking van de structuurvisie worden
begonnen. Deze voorziening betreft dus de betrokkenheid van zowel de Eerste
als de Tweede Kamer der Staten-Generaal in een latere fase bij de structuurvisie.Voor de Amvb’s op basis van artikel 4.3 van het wetsvoorstel is
gekozen voor een eenvoudige voorhangprocedure. Dit houdt in dat het ontwerp
van de Amvb aan beide Kamers der Staten-Generaal wordt overgelegd. Een ieder,
dus ook de leden van de Eerste en Tweede Kamer, heeft dan de gelegenheid binnen
een termijn van minimaal vier weken te reageren op dat ontwerp.Dezelfde procedure wordt overigens gevolgd bij het vaststellen van Amvb’s
op basis van artikel 10.8 van het wetsvoorstel.De leden van de SP-fractie vragen of structuurvisies ook eenmaal per 10
jaar, of vaker, geactualiseerd moeten worden en zo ja, wat dat betekent voor
de Nota Ruimte die immers een veel langere horizon (tot 2020) heeft.Zoals ik hierboven al heb opgemerkt, is de structuurvisie vanuit de nieuwe
Wro bezien zoveel mogelijk vorm- en procedurevrij gehouden. Dat geldt ook
voor de looptijd. Het wetsvoorstel geeft geen voorschriften over de termijn
waarbinnen een structuurvisie dient te worden geactualiseerd. Het is
aan het vaststellende bestuursorgaan zelf om te bepalen wanneer hij het nodig
acht een structuurvisie aan te passen dan wel een nieuwe structuurvisie vast
te stellen. De nieuwe Wro staat er overigens niet aan in de weg dat het vaststellende
bestuursorgaan wel een termijn opneemt in de structuurvisie.Voor de Nota Ruimte, met een planhorizon van 2030, waarbij de periode
2020–2030 geldt als doorkijk naar de lange termijn, heeft het bovenstaande
geen consequenties.De leden van de SP-fractie stellen verder dat er veel zorg is over het
dichtslibben van open ruimte en de verrommeling van het landschap. Zij vragen
hoe met deze wet kan worden voorkomen dat de open ruimte daadwerkelijk dichtslibt
en allerlei kruimelprojecten de ontwikkelingen gaan bepalen.De structuurvisie biedt als strategisch beleidsdocument het kader waarbinnen
het Rijk het nationaal ruimtelijk beleid vormgeeft. In de structuurvisie kan
een integrale visie voor geheel Nederland worden neergelegd. Dit geldt overigens
ook voor de provinciale structuurvisie voor het gehele provinciale grondgebied
en de gemeentelijke structuurvisie voor het gehele gemeentelijke grondgebied.
In die visie kan vanzelfsprekend aandacht worden besteed aan behoud van open
ruimte en het tegengaan van verrommeling van het landschap. Verder biedt het
wetsvoorstel aan Rijk en provincie bevoegdheden om daar waar nationale of
provinciale belangen in het geding zijn, die belangen te waarborgen. Hierbij
moet gedacht worden aan de algemene maatregel van bestuur, waarbij voor het
gehele grondgebied, of een gedeelte daarvan, algemene regels kunnen worden
gesteld, of de aanwijzing voor een concreet geval. Het wetsvoorstel biedt
dus genoeg mogelijkheden om het dichtslibben van de open ruimte en de verrommeling
van het landschap tegen te gaan. Overigens zal de vraag hoe die bevoegdheden
ingezet gaan worden afhankelijk zijn van tijd en plaats en het gevoerde beleid.De leden van de SP-fractie wijzen erop dat gemeenten veel behoefte hebben
aan kennis omtrent alle regelgeving; met name de hoeveelheid regels die door
Brussel wordt uitgevaardigd is niet altijd te overzien. Deze leden vragen
hoever ik ben gevorderd met het geïntegreerd aanbieden van deze informatie,
in hapklare brokken en duidelijke taal.Ik ben het geheel met deze leden eens dat burgers, bedrijven en overheden
op een makkelijke en duidelijke manier moeten kunnen weten welke (Europese)
regels voor hen van belang zijn. Ik ben, mede naar aanleiding van de motie
Meindertsma1, bezig met het opstellen van een
integraal overzicht van EU-regelgeving met ruimtelijke impact. Zodra dit overzicht
gereed is, naar verwachting in het najaar van 2006, zal ik dit aan het werkveld,
waaronder natuurlijk gemeenten, ter beschikking stellen.Zoals ik eerder in deze memorie van antwoord al heb gesteld, heb ik bovendien
in het kader van een soepele invoering van de nieuwe Wro een speciaal invoeringsbegeleidingsproject
in het leven geroepen. Door middel van het organiseren van presentaties, publicaties,
cursussen, en dergelijke worden het werkveld en de burger optimaal voorbereid
op de inwerkingtreding van de nieuwe wet.Zij vragen verder naar de door mij toegezegde discussie naar aanleiding
van het groene boekje van Paul Kersten en anderen. In dit boekje wordt opgeroepen
tot een vakdebat over de ruimtelijke ordening. De leden van de SP-fractie
vragen of deze discussie nog van de grond komt voor de plenaire behandeling
van de Wro. Zij zouden dat op prijs stellen. Op 19 juni jl. heeft in Den Haag een vakdebat plaatsgevonden onder
de titel «Liberalisering van ruimtegebruik». Het onderzoeksteam
Boundaries of Space van Wageningen UR heeft hierin politici, wetenschappers
en mensen uit de juridische en bestemmingsplannenpraktijk bij elkaar gebracht.
Het vakdebat werd georganiseerd met medewerking van leden van Uw Kamer en
van medewerkers van mijn ministerie. Wageningen UR heeft in de vorm van een
krant een verslag gemaakt van het vakdebat.InvoeringVerschillende fracties maken opmerkingen over de planning en de invoering
van het voorliggende wetsvoorstel, alsmede over de Invoeringswet. De leden
van de CDA-fractie geven aan ervan uit te gaan dat de plenaire behandeling
van de Wro gelijktijdig met die van de Invoeringswet zal plaatsvinden. De
leden van de PvdA-fractie vragen wanneer zij de Invoeringswet tegemoet kunnen
zien. De leden van de VVD-fractie vragen welke tijdsplanning globaal gevolgd
gaat worden ter zake van de Invoeringswet en de wijzigingen in circa veertig
wettelijke regelingen. Ook de leden van de SP-fractie vragen wanneer zij de
Invoeringswet kunnen verwachten.De leden van de fracties van de SGP en ChristenUnie stellen dat het voorliggende
wetsvoorstel essentieel is voor de uitvoering van de Nota Ruimte. Het is daarom
van belang dat de Invoeringswet en het nieuwe Besluit ruimtelijke ordening
met voortvarendheid worden afgerond. Deze leden vragen of de planning van
invoering per 1-1-2007 haalbaar is.Het voorliggende wetsvoorstel is in mei 2003 ingediend bij de Tweede Kamer.
De parlementaire behandeling is al met al nu ruim drie jaar aan de gang. Ik
vind het van groot belang dat het herziene ruimtelijk ordeningsstelsel, dus
het voorliggende wetsvoorstel inclusief het wetsvoorstel Grondexploitatie én
het wetsvoorstel Invoeringswet Wro, alsmede het nieuwe Besluit ruimtelijke
ordening nog in 2007 in werking treden. Het implementatietraject bij provincies
en gemeenten, die natuurlijk in hoge mate betrokken zijn bij de uitvoering
hiervan, is hier ook op gericht.Het wetsvoorstel Invoeringswet Wro ligt op het moment van schrijven ter
advisering bij de Raad van State. Gelet op hetgeen ik hierboven uiteen heb
gezet, heb ik de Raad van State gevraagd spoedadvies uit te brengen ter zake
van dat wetsvoorstel. Ik verwacht het advies rond het einde van het zomerreces.
Streven is om het wetsvoorstel Invoeringswet Wro zo spoedig mogelijk in te
dienen bij de Tweede Kamer, waarna, naar ik hoop, een voortvarende parlementaire
behandeling kan volgen.Ten aanzien van de opmerking van de leden van de CDA-fractie over de gelijktijdige
plenaire behandeling van het voorliggende wetsvoorstel en het wetsvoorstel
Invoeringswet Wro merk ik het volgende op. Zoals ik hierboven al heb aangegeven
is de parlementaire behandeling van het voorliggende wetsvoorstel in mei 2003
aangevangen. Het is naar mijn mening tijd dat er voor alle betrokken partijen
duidelijkheid komt over de definitieve tekst van de nieuwe Wro. Ik zou het
daarom ook hoogst ongewenst, en bovendien onnodig, vinden als de plenaire
behandeling van het voorliggende wetsvoorstel zou worden opgeschort totdat
het wetsvoorstel Invoeringswet Wro ook gereed is voor plenaire behandeling
in Uw Kamer. Mede gelet op de voorbereiding van burgers, bedrijfsleven en
overheden op de nieuwe Wro is het naar mijn mening van het grootste belang
dat de behandeling van het voorliggende wetsvoorstel geen vertraging oploopt.Ik heb hierboven kort de planning geschetst voor het verdere traject zoals
ik dat voor ogen heb. Hiermee heb ik ook de vraag van de leden van de fracties
van de SGP en de ChristenUnie of de planning van invoering per 1-1-2007 haalbaar
is, beantwoord. De leden van de VVD-fractie constateren dat veel gemeenten een inhaalslag
zullen moeten maken om hun bestemmingsplannen op orde te krijgen voor het
gehele grondgebied. Deze leden vragen welke overgangstermijnen ik denk te
hanteren in de Invoeringswet. Zij vragen verder of de constatering juist is
dat een gemeentelijk bestemmingsplan in beginsel actueel kan zijn zolang geen
tien jaar zijn verstreken sinds de laatste wijziging.Zoals ik eerder al heb aangegeven, bevindt ongeveer 90% van het
Nederlandse grondgebied zich buiten de bebouwde kom. Voor dit gebied dient
conform de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening reeds een bestemmingsplan
aanwezig te zijn. Voor het gebied binnen de bebouwde kom, waar nu nog geen
bestemmingsplanverplichting geldt, hebben veel gemeenten toch al een of meerdere
bestemmingsplannen vastgesteld. Praktisch gesproken betreft het dus een vrij
beperkt gebied waar nog geen bestemmingsplannen gelden.In het onderdeel overgangsrecht van het wetsvoorstel Invoeringswet Wro,
tref ik een voorziening als waar de leden van de VVD-fractie op duiden. Voor
gebieden binnen de bebouwde kom, waar nog geen bestemmingsplannen gelden,
krijgen gemeenten een redelijke termijn om een bestemmingsplan of een beheersverordening
vast te stellen. Overigens zal ik in het kader van de parlementaire behandeling
van het wetsvoorstel Invoeringswet Wro hier nog uitgebreid met Uw Kamer over
komen te spreken.In de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening is geregeld dat het bestemmingsplan
tenminste eens in de tien jaar dient te worden herzien. In de praktijk wordt
hier niet altijd de hand aan gehouden. Tegen overschrijding van deze termijn
van tien jaar kan echter nauwelijks iets ondernomen worden, omdat die wet
simpelweg niet de mogelijkheid geeft van een sanctie.Ik hecht sterk aan actuele bestemmingsplannen. Daarom heb ik in het voorliggende
wetsvoorstel de volgende regeling opgenomen. Gemeenten dienen eens in de tien
jaar hun bestemmingsplannen te bezien op actualiteit. Dit kan door het bestemmingsplan
opnieuw vast te stellen, of door het vigerende bestemmingsplan te verlengen
wanneer men van oordeel is dat dat plan nog steeds actueel is. Ondernemen
gemeenten binnen tien jaar geen actie, dan treedt er na die termijn een sanctie
in werking. De bevoegdheid tot het invorderen van rechten terzake van dat
bestemmingsplan vervalt dan namelijk. Deze sanctie moet dienen als prikkel
voor de gemeenten om hun bestemmingsplannen up-to-date te houden. Voor wat
betreft het intreden van de sanctie kan dus gezegd worden dat deze pas intreedt
als het bestemmingsplan ouder dan tien jaar is.TenslotteIk ben de leden van de vaste commissie voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke
Ordening buitengewoon erkentelijk voor de vele vragen die zij hebben gesteld
in het voorlopig verslag. Sommige daarvan waren fundamenteel van aard, andere
wezen klaarblijkelijk op tekortkomingen in de helderheid van de parlementaire
stukken. Ik spreek de hoop uit dat ik met mijn beantwoording de leden van
de Eerste Kamer in staat stel de behandeling van het wetsvoorstel met voortvarendheid
af te ronden en dat zij op basis van de voorliggende stukken hun eindoordeel
over het wetsvoorstel kunnen uitspreken.De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,S. M. Dekker XNoot1M. Scheltema, De rechtsstaat, in: De rechtsstaat herdacht, Zwolle 1989,
p. 16–17.XNoot1Bijlage bij Kamerstuk 29 435, nr. 158.XNoot1Zie Tweede Kamer, 2004–2005, 29 362, nr. 49.XNoot1Kamerstukken I 2005/06, 29 435, E.XNoot1ABRvS 23 maart 2005, 200405671/1.XNoot1Zie ook: de memorie van toelichting terzake, Kamerstukken II 2002/03,
nr. 3, p. 93.XNoot1Kamerstukken II 2004/05, 29 283, nr. 31.XNoot1Bestuursgeschillen, een onderzoek naar de beslechting van interbestuurlijke
geschillen, verricht door de Universiteiten van Utrecht en Amsterdam, Deventer,
1999.XNoot1Kamerstukken II 2005/06, 30 300 VII, nr. 65.XNoot1Kamerstukken II 2003/04, 29 532.XNoot2Zie onder meer Kamerstukken I 2004/05, 29 532/27 008, E.XNoot1Kamerstukken II 2003/04, 29 532, nr. 6, p. 28–30; Kamerstukken
I 2004/05, 29 532/ 27 008, C, p. 22–24.XNoot1Zie voetnoot 2 op blz. 20.XNoot1Kamerstukken II 2003/04, 28 916, nr. 6, p. 4–6, respectievelijk
Kamerstukken II 2004/05, 28 916, nr. 12, p. 46–52.XNoot1Dat zelfde geldt mutatis mutandis voor de provincies; zie artikel 147
Provinciewet.XNoot1Kamerstukken II 2004/05, 30 184, nr. 1.XNoot1Kamerstukken II 2005/06, 29 385, nr. 7.XNoot1Kamerstukken II 2004/05, 28 916, nr. 12, p. 54–55.XNoot2Kamerstukken II 2004/05, 28 916, nr. 14.XNoot3Vindplaats: website van het Ministerie van Justitie (www.minjus.nl).XNoot1Kamerstukken I 2004/05, XXI-A. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-20052006-28916-C.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl