Tussenevaluatie werkkostenregeling; toezegging gedaan tijdens het debat over het Belastingplan 2010 op 17 november 2010
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief
Datum: 2014-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Vergaderjaar 2011-2012
 Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Kamerstukken
 
 
 
 32 504
 
 Wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten
		(Belastingplan 2011)
 
 
 Nr. 70
 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
 
 
 
 
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 Den Haag, 24 oktober 2011
 
 Met deze brief geef ik graag gevolg aan de toezegging om u nader
				te informeren over de resultaten van de tussenevaluatie van de
				werkkostenregeling.1 Handelingen II, 2010/11, nr. 23, blz. 71. Hierbij is het voor mij belangrijk richting
				werkgevers duidelijkheid en zekerheid te bieden. Ook breng ik u op de hoogte
				van de conclusies en gevolgen die ik aan de tussenevaluatie wil verbinden.
 De hoofdlijn daarvan is dat de systematiek van de
				werkkostenregeling goed is. Het is de werkgever die vorm en inhoud geeft aan
				vergoedingen en verstrekkingen en de overheid hoeft daarbij niet sturend op te
				treden in de vorm van vrijstellingen op detailniveau. Het verminderen van de
				(gepercipieerde) administratieve lasten is wel van groot belang. De forfaitaire
				ruimte wordt nog wel als krap ervaren en het aantal gerichte vrijstellingen is
				niet voor alle werkgevers nodig. Gelet op het grote belang van de
				werkkostenregeling voor werkgevers zal ik de voor 2013 aangekondigde evaluatie
				naar voren halen. Ook is een generieke verruiming van de forfaitaire ruimte te
				verwachten. Deze forfaitaire ruimte zal bij de invoering van de Wet
				uniformering loonbegrip met 0,1%-punt stijgen naar 1,5%. Voor het Belastingplan
				2013 heb ik nu reeds financiële ruimte ingeboekt voor een aanvullende stijging
				met 0,1%-punt. Dat betekent dat bij de thans voorziene invoering van de Wet
				uniformering loonbegrip in 2013, de forfaitaire ruimte stijgt van 1,4% naar
				1,6% van de loonsom.
 Inleiding
 Op verzoek van de Tweede Kamer2 Handelingen II 2010/11, nr. 23, blz. 71. is een tussenevaluatie gehouden van de
				werkkostenregeling en is ook gekeken naar mogelijkheden tot verruiming. De
				werkkostenregeling bestaat sinds 1 januari 2011, waarbij het systeem van vrije
				vergoedingen en verstrekkingen optioneel is. Laatstgenoemd regime blijft tot
				1 januari 2014 bestaan en houdt in dat de wettelijke bepalingen zoals die tot
				2011 van toepassing waren, naar keuze van de werkgever uiterlijk tot 1 januari
				2014 van toepassing blijven. De oorspronkelijke wettelijke bepalingen over
				vrije vergoedingen en verstrekkingen kennen veel voorwaarden en
				detailregelingen en zorgen daarmee voor een grote administratieve last. De
				systematiek van de werkkostenregeling herbergt daarentegen een eenvoudig en
				grofmazig regime van onbelaste vergoedingen en verstrekkingen van werkgever aan
				werknemer. De regeling kenmerkt zich door een sterk verminderd aantal
				detailregels. Tevens gaat de regeling gepaard met een systematiek die beter
				aansluit op de bedrijfsvoering van de werkgever. In mijn brief van 9 september
				jl.3 Kamerstukken II 2010/11, 32 500-IXB, blz. 2. heb ik reeds aangegeven dat het, gelet op de
				overgangstermijn van 3 jaar (2011 tot 2014), van groot belang is de vinger aan
				de pols te houden omtrent het gebruik van de werkkostenregeling.
 Opzet
 Bij deze tussenevaluatie is gekozen voor een kwalitatieve aanpak.
				De evaluatie is vormgegeven aan de hand van gesprekken met vertegenwoordigers
				van de belastingadviespraktijk, van accountantskantoren en van
				salarisservicebureaus. Tevens is gebruik gemaakt van ervaringen die zijn
				opgedaan in contacten tussen werkgevers en hun belastinginspecteur. Ook zijn
				externe publicaties geraadpleegd over de werkkostenregeling en het gebruik
				ervan. Ervaringen die in de tussenevaluatie worden genoemd zijn vooral opgedaan
				in de voorbereidende fase. Deze fase is de fase van overgang naar de
				werkkostenregeling. Slechts in beperkte mate is ervaring opgedaan met het
				daadwerkelijk gebruik van de regeling.
 Resultaten
 Systematiek werkkostenregeling en
				overgangsperiode
 De reacties op de werkkostenregeling lopen sterk uiteen. In het
				algemeen kan de systematiek van de werkkostenregeling rekenen op brede steun.
				De gedachte van een forfaitaire ruimte waarin werkgevers naar eigen keuze en
				zonder nadere eisen en voorwaarden, vergoedingen en verstrekkingen met een
				privévoordeel voor de werknemer kunnen onderbrengen, wordt algemeen
				gewaardeerd. Voorts wordt gesignaleerd dat de werkkostenregeling een positieve
				bijdrage kan leveren aan de administratieve organisatie en interne beheersing
				bij werkgevers. Het is namelijk eenvoudiger te toetsen, zowel voor de werkgever
				als voor de Belastingdienst, of de werkgever binnen de forfaitaire ruimte
				blijft, dan te toetsen of de vele verschillende detailregels met daarbij
				behorende voorwaarden zijn nageleefd.
 
 Het is goed te signaleren dat individuele werkgevers in de
				 overgangsperiode de tijd nemen om zorgvuldig de omvang van hun vergoedingen en
				 verstrekkingen te onderzoeken. Een dergelijk onderzoek kan, naast meer inzicht,
				 tevens een waardevolle bijdrage leveren aan het eigen «tax control framework»
				 (TCF). Een TCF is een instrument van interne beheersing, specifiek gericht op
				 de fiscale functie binnen een bedrijf. Het uiteindelijke doel van een TCF is te
				 komen tot juiste, volledige en tijdige belastingaangiften. In zoverre bevordert
				 een onderzoek naar de omvang van vergoedingen en verstrekkingen het horizontaal
				 toezicht.
 Uit de peiling komt naar voren dat ongeveer 10% van de
				 werkgevers in 2011 de werkkostenregeling reeds heeft toegepast. De schattingen
				 voor 2012 lopen zodanig uiteen dat daaraan nog geen conclusie valt te
				 verbinden. Het jaar 2011 blijkt door werkgevers vooral te zijn gebruikt om zich
				 op de hoogte te stellen van de werkkostenregeling en te inventariseren wat nu
				 eigenlijk de omvang van de door hen verstrekte vergoedingen en verstrekkingen
				 is. Met andere woorden, er wordt gekeken of de forfaitaire ruimte «past» bij
				 de eigen situatie.
 
 Verduidelijking van het
				loonbegrip
 De overgangsperiode en het feit dat werkgevers zich verdiepen in
				de werkkostenregeling en hun huidige vergoedingen en verstrekkingen biedt een
				verklaring voor de vele vragen die thans opkomen. Veel vragen zien rechtstreeks
				op toepassing van de werkkostenregeling, maar ook komen vragen op die niet
				rechtstreeks samenhangen met de invoering van de werkkostenregeling. In veel
				gevallen betreft het vragen waar de grenzen van het loonbegrip liggen, onder
				andere of sprake is van loon als werknemers geen privévoordeel hebben van een
				voorziening die de werkgever treft. Ik maak graag van de gelegenheid gebruik
				dit onderdeel van het loonbegrip te verduidelijken. Niet alle voorzieningen die
				een werkgever voor werknemers treft vormen loon. Naast het feit dat sprake moet
				zijn van een voldoende oorzakelijk verband tussen de voorziening en de
				dienstbetrekking, moet de voorziening een privévoordeel voor de werknemer
				meebrengen (voordeelcriterium). Voorzieningen die geen privévoordeel
				meebrengen vormen geen loon en blijven daarom onbelast, onafhankelijk van de
				vraag of ze op de werkplek worden gebruikt of verbruikt. Zowel het oorzakelijk-
				verbandcriterium als het voordeelcriterium vormen al decennia lang een breed
				geaccepteerde benadering in wetgeving en rechtspraak en brengen dus geen
				wijziging in het loonbegrip zoals dat onder de werkkostenregeling van
				toepassing is.
 Versoepeling werkkostenregeling bij loon
				in natura en eigen bijdrage werknemers
 Een veel gehoord verzoek is een praktische invulling te bieden
				voor de kantineregeling bij werkgevers die gebruik willen maken van de
				werkkostenregeling. Het gaat dan om de eigen bijdrage van werknemers die soms
				boven maar ook beneden de forfaitaire waardering ligt van een kantinemaaltijd.
				Werkgevers willen graag op collectief niveau een eventueel loonvoordeel
				berekenen, maar de huidige wettelijke bepalingen bieden die mogelijkheid
				daartoe niet. Dit verzoek wil ik graag honoreren om aldus de wetgeving in
				overeenstemming te brengen met een van de doelen van de werkkostenregeling,
				namelijk geen registratie op werknemersniveau. Een maatregel daartoe zal ik bij
				Nota van wijziging bij het bij uw Kamer aanhangige wetsvoorstel Overige Fiscale
				Maatregelen 2012 inbrengen. Overigens heeft deze maatregel een breder bereik
				dan alleen de kantineregeling. De maatregel voorkomt dat de werkgever bij loon
				in natura, waarvoor de werknemers een eigen bijdrage betalen en waarbij een
				eventueel loonvoordeel in de forfaitaire ruimte komt, dit per werknemer moet
				administreren.
 Intensivering voorlichting door
				Belastingdienst
 Er worden reeds veel inspanningen gepleegd op het punt van
				algemene voorlichting over de werkkostenregeling, zoals op de site van de
				Belastingdienst, door de belastingadviespraktijk en in mediacampagnes waarin op
				het bestaan van de WKR wordt gewezen en op de noodzaak zich daarop te
				oriënteren. Ik realiseer mij dat algemene voorlichting in bijzondere
				individuele situaties onvoldoende duidelijk kan overkomen. Dat valt niet altijd
				te vermijden. In dit soort gevallen kan een werkgever zich uiteraard wenden tot
				de eigen inspecteur om antwoord te krijgen op de specifieke eigen situatie. Dit
				komt gelukkig ook regelmatig voor. Toch zal ik de Belastingdienst opdragen de
				voorlichting over de werkkostenregeling te intensiveren en de op de website van
				de Belastingdienst geplaatste documenten over de werkkostenregeling nog eens
				kritisch te bekijken.
 Mix tussen forfaitaire vrijstelling en
				gerichte vrijstellingen
 Werkgevers zouden bij voorkeur de positieve elementen van het
				regime voor vergoedingen en verstrekkingen en de positieve elementen van de
				werkkostenregeling met elkaar willen combineren. Dit is begrijpelijk als
				werkgevers jarenlange ervaring hebben opgedaan met het oude systeem en tevens
				de vrijheid van de forfaitaire ruimte zien. Toch is dat niet de bedoeling van
				de werkkostenregeling. Dat laat zich het beste zien bij de gemengde kosten,
				waarvoor onder het oude systeem een onbelaste vergoeding of verstrekking
				mogelijk was voor het zakelijke deel (niet voor het privévoordeel). Onder de
				werkkostenregeling kan zo’n gemengde vergoeding of verstrekking in het geheel
				onbelast blijven, dus ook voor het privévoordeel, als de werkgever die ten
				laste van zijn forfaitaire ruimte brengt. De werkkostenregeling vraagt van de
				werkgever een keuze welke vergoedingen of verstrekkingen en welke
				beloningsbestanddelen hij ten laste van de forfaitaire ruimte kan en wil
				brengen. Het toevoegen van meer gerichte vrijstellingen holt de systematiek uit
				van de werkkostenregeling. De werkkostenregeling in zijn huidige vorm is een
				mix tussen een grote forfaitaire vrijheid en een beperkter aantal
				detailregelingen dan onder het oude systeem. Die mix heeft reacties opgeroepen,
				waaruit een aantal hoofdlijnen is aan te wijzen.
 Allereerst wordt de behoefte aan meer vrijheid genoemd en minder
				detailregelingen. Concreet wordt de grens van de forfaitaire ruimte als een
				knellend financieel plafond ervaren en hebben lang niet alle werkgevers
				behoefte aan alle gerichte vrijstellingen. Dit sluit goeddeels aan bij de
				eerste gedachten over de werkkostenregeling: alle vergoedingen en
				verstrekkingen behoren tot het loon en er komt één forfaitaire vrijstelling
				zonder gerichte vrijstellingen. Ook vanuit het perspectief van een
				loonsomheffing zou een dergelijk systeem veruit het meest eenvoudig zijn.
 Daarentegen vragen niet alle werkgevers om meer vrijheid en
				minder details. Er bestaat ook behoefte bij sommige werkgevers om
				vrijstellingen voor de hierboven vermelde gemengde kosten. Vanuit de praktijk
				is ook aandacht gevraagd voor het wegvallen van de symmetrie tussen
				vergoedingen en verstrekkingen op het punt van verstrekkingen met een lagere of
				nihilwaardering, zoals de werkplek thuis en elders gehuurde
				parkeerfaciliteiten. Ik onderken het verdwijnen van de symmetrie, dat is een
				gevolg van de gemaakte keuzes. Het herstellen van de symmetrie zou een
				belangrijke administratieve lastenverhoging betekenen, zoals het bijhouden van
				bonnen en betalingsbewijzen op werknemersniveau. Overigens kunnen werkgevers in
				veel gevallen via een aanpassing in hun bedrijfsvoering hierop anticiperen.
				Waar dat niet mogelijk of niet wenselijk is, kan forfaitaire ruimte wellicht
				soelaas bieden.
 Opvallend is de behoefte aan nog meer forfaitaire vrijheid aan de
				ene kant en de veelheid aan verzoeken om oude vrijstellingen of de symmetrie
				tussen vergoedingen en verstrekkingen te herstellen aan de andere kant. Hier
				zit een zekere tegenstrijdigheid in. In het algemeen geldt dat vereenvoudiging
				leidt tot een grofmaziger systeem en minder detaillering. Zo’n regeling wordt
				generieker en kent dus minder uitzonderingen.
 Snelle vervolgevaluatie en meer studie
				naar vereenvoudiging
 Mijn streven is dat werkgevers, zeker in 2014, goed uit de voeten
				kunnen met de werkkostenregeling. De tussenevaluatie geeft mij hierover nog
				onvoldoende bevestiging. Het meermaals gehoorde kritische geluid als de te krap
				ervaren forfaitaire ruimte vraagt om nader onderzoek. Daarom ligt het in mijn
				bedoeling de voor 2013 aangekondigde evaluatie van de werkkostenregeling4 Kamerstukken II, 2009/10, 32 130, nr. 13, blz. 2. eerder te doen plaatsvinden en zo spoedig mogelijk
				van start te laten gaan. Hierbij zal dan ook breed gekeken worden naar het
				gebruik en de omvang van vergoedingen en verstrekkingen. In het naar voren
				halen van de evaluatie zie ik verschillende voordelen. Allereerst kunnen de
				uitkomsten worden gebruikt bij bestudering van de mogelijkheden naar een andere
				forfaitaire vrijheid in combinatie met minder detailregelingen. Tevens maakt
				een evaluatie in 2012 het mogelijk de gerichte vrijstellingen en de huidige
				omvang van de forfaitaire ruimte snel en grondig te kunnen beoordelen.
				Tenslotte kan, ingeval de resultaten van de evaluatie 2012 daar aanleiding voor
				geven, nader onderzocht worden welke maatregelen getroffen kunnen worden. Te
				denken valt aan een andere optionele mix tussen de forfaitaire ruimte en de
				gerichte vrijstellingen, wat wellicht zal leiden tot meer enthousiasme en
				minder administratieve lasten. Een dergelijk systeem laat het aan de werkgever
				over of hij meer waarde hecht aan administratieve eenvoud of meer detaillering.
				De gepercipieerde administratieve lasten, dat wat werkgevers ervaren als
				administratieve lasten, is dan tot een minimum beperkt. Besluitvorming over te
				treffen maatregelen kan dan tijdig in gang gezet worden, zodat deze aansluitend
				op het einde van de overgangsperiode, per 2014 in werking kunnen treden.
 Samenhang werkkostenregeling en verkenning
				loonsomheffing
 Een eenvoudige en robuuste werkkostenregeling is in
				overeenstemming met de speerpunten van kabinetsbeleid die ook in dit
				Belastingplan 2012 naar voren komen: eenvoudig, solide en fraudebestendig. Die
				lijn wil ik continueren, ook na afloop van het overgangsregime. Terugkeren naar
				een regime waar per kostencategorie nadere eisen en voorwaarden gesteld worden
				past niet in het streven naar eenvoud en soliditeit. Bij een mogelijk in de
				toekomst in te voeren loonsomheffing past het evenmin om vrijstellingen te
				hebben die met veel voorwaarden zijn omgeven en per werknemer moeten worden
				geadministreerd. In zoverre is de werkkostenregeling een opmaat, maar zeker ook
				een lakmoesproef voor een loonsomheffing.
 Verhoging forfaitaire ruimte in 2013 naar
				1,6%
 De forfaitaire ruimte zal bij de invoering van de Wet
				uniformering loonbegrip met 0,1%-punt stijgen naar 1,5%. Voor het Belastingplan
				2013 heb ik nu reeds financiële ruimte ingeboekt voor een aanvullende stijging
				met 0,1%-punt. Dat betekent dat bij de thans voorziene invoering van de Wet
				uniformering loonbegrip in 2013, de forfaitaire ruimte stijgt van 1,4% naar
				1,6% van de loonsom.
 Tot slot
 De tussenevaluatie bevestigt eerdere signalen dat (nog) niet
				iedereen enthousiast is over de werkkostenregeling. Over het algemeen begrijp
				ik ook de terughoudendheid van werkgevers om de werkkostenregeling tijdens het
				overgangsregime in te voeren. Terughoudendheid is verklaarbaar in het geval een
				werkgever geen financieel voordeel denkt te kunnen behalen of daarover onzeker
				is. Wellicht van meer belang zijn de stappen die een werkgever van plan is te
				zetten in het kader van de invoering van de regeling. Hierbij verschuift immers
				het accent van de loonadministratie naar een meer interactieve relatie tussen
				loonadministratie, financiële administratie en personeelsadministratie. Een
				dergelijke verschuiving biedt daarbij voordelen op het gebied van beheersing
				van bedrijfsprocessen, maar vergt ook aanpassingen in de bedrijfsinrichting en
				arbeidsvoorwaardenpakket. Dit vraagt dus om een inspanning van de werkgever,
				die men mogelijk nog niet bereid is te leveren in geval van onduidelijkheden en
				onzekerheden, maar ook de keuzeregeling tot en met 2013 draagt hieraan bij. Men
				heeft immers drie jaar de tijd en men wacht – zo blijkt uit de
				tussenevaluatie – liever af tot men meer zekerheid heeft over de situatie na
				2013. De tussenevaluatie is nuttig gebleken voor het tijdig signaleren van
				knelpunten in de werkkostenregeling. Niet alle bezwaren zal ik kunnen wegnemen,
				maar ik hecht er grote waarde aan dat werkgevers bij een definitieve overgang
				van de werkkostenregeling soepel kunnen toepassen.
 
 
 
 
 De staatssecretaris van
			 Financiën,
 
 F. H. H.
 Weekers