Wijziging van het Wetboek van Strafvordering, het Wetboek van Strafrecht en enige andere wetten tot versterking van de positie van de rechter-commissaris (Wet versterking positie rechter-commissaris); Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk Advies Raad van State en nader rapport
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST136012
 2009-2010
 
 32 177
 Wijziging van het Wetboek van Strafvordering, het Wetboek van Strafrecht
en enige andere wetten tot versterking van de positie van de rechter-commissaris
(Wet versterking positie rechter-commissaris)
 
 
 
 
 Nr. 
 4
 ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 14 augustus
2009 en het nader rapport d.d. 12 oktober 2009, aangeboden aan de Koningin
door de minister van Justitie. Het advies van de Raad van State is cursief
afgedrukt.
 
 Bij Kabinetsmissive van 28 mei 2009, no. 09.001441, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de minister van Justitie, bij de Raad van State
ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van het
Wetboek van Strafvordering, het Wetboek van Strafrecht en enige andere wetten
tot versterking van de positie van de rechter-commissaris (Wet versterking
positie rechter-commissaris), met memorie van toelichting.
 
 
 Het wetsvoorstel maakt deel uit van het Algemeen kader herziening van
het Wetboek van Strafvordering (werktitel «Strafvordering 2011») en vormt een fundament voor de omvangrijke herstructurering
van het vooronderzoek in strafzaken in het Tweede Boek van het Wetboek van
Strafvordering (Sv). Met het wetsvoorstel wordt beoogd de positie van de rechter-commissaris
in het vooronderzoek te versterken. De bevoegdheidsuitoefening door de rechter-commissaris
wordt van een nieuwe grondslag voorzien door het formuleren van de volgende
taken: toezicht op de rechtmatige toepassing van opsporingsbevoegdheden en
dwangmiddelen en op de voortgang, evenwichtigheid en volledigheid van het
onderzoek. Daarnaast wordt een nieuw kader geschapen voor het verrichten van
onderzoekshandelingen door de rechter-commissaris. Dit kader komt in de plaats
van het gerechtelijk vooronderzoek en de mini-instructie. De nieuwe regeling
moet het voor de verdediging en de officier van justitie aantrekkelijker maken
de rechter-commissaris bij het onderzoek te betrekken. Daarnaast wordt, in
samenspraak met de Raad voor de Rechtspraak, een feitelijke en kwalitatieve
versterking van het rechter-commissariaat en de herwaardering van de functie
van de rechter-commissaris gerealiseerd. In een aantal vervolgwetsvoorstellen
worden op basis van de in het onderhavige wetsvoorstel gekozen uitgangspunten
de taken en bevoegdheden van de rechter-commissaris verder ingevuld. De wetsvoorstellen
zullen betrekking hebben op de samenstelling en inzage van de processtukken,
de regeling van de opsporingsbevoegdheden en dwangmiddelen en zullen alle
gezamenlijk in werking treden.
 De Raad van State onderschrijft de wenselijkheid te komen tot een versterking
van de positie van de rechter-commissaris, maar mist een integrale visie op
de plaats van het vooronderzoek in het strafgeding en de rol van de rechter-commissaris
daarin, meer in het bijzonder in relatie tot de taak van de officier van justitie.
Voorts maakt de Raad een opmerking met betrekking tot de effectiviteit van
het voorstel in verband met de beoogde versterking van de positie
en de rol van de rechter-commissaris in het vooronderzoek. Het feit dat de
aangekondigde aanvullende voorstellen nog niet beschikbaar zijn, maakt een
weloverwogen beoordeling van het voorstel echter niet mogelijk. De Raad adviseert
het voorstel nogmaals ter advisering voor te leggen als ook de aangekondigde
aanvullende voorstellen beschikbaar zijn, dan wel in de toelichting een nadere
uiteenzetting te geven omtrent de wijze waarop de regering met de nog volgende
aanvullingen tot de realisering van de doelstelling van het wetsvoorstel denkt
te komen. Ook in dat geval gaat de Raad ervan uit dat het voorstel opnieuw
ter advisering wordt voorgelegd. In dat verband kan over het voorstel in deze
vorm niet positief worden geadviseerd.
 
 
 Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 28 mei
2009, no. 09.001441, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 14 augustus 2009, no. W03.09.0165/II, bied ik U
hierbij aan.
 
 
 Het verheugt mij dat de Raad van State in zijn advies de wenselijkheid
van het doel en de achtergrond van dit wetsvoorstel onderschrijft. Met onderhavig
wetsvoorstel wordt in de ogen van het kabinet een eerste, belangrijke stap
gezet in het streven naar een versterking van de positie van de rechter-commissaris.
Het voorstel zorgt voor een herpositionering van de rechter-commissaris in
de regeling van het vooronderzoek in strafzaken. De rechter-commissaris krijgt
een duidelijke taak en er komt een eenduidige structuur voor zijn optreden.
De eveneens noodzakelijke feitelijke versterking van het rechter-commissariaat
is inmiddels ter hand genomen door de Raad voor de rechtspraak, in samenwerking
met het Landelijk overleg voorzitters strafsectoren.
 Het voorstel is onderdeel van een reeks van wetsvoorstellen die de regeling
van het vooronderzoek in strafzaken op een groot aantal onderdelen zal moderniseren.
Daarbij is, gelet op de omvang van deze wetgevingsoperatie, gekozen voor een
stapsgewijze benadering: de verschillende wetsvoorstellen zullen één
voor één in procedure worden gebracht, ter advisering worden
voorgelegd aan de Raad van State en vervolgens, vergezeld van het advies van
de Raad van State en het bijbehorende nader rapport, bij de Tweede Kamer worden
ingediend. De wetsvoorstellen zullen uiteindelijk, indien zij door beide Kamers
zijn aanvaard en tot wet zijn verheven, op hetzelfde tijdstip in werking treden.
Zoals de Raad van State terecht opmerkt, legt het onderhavige voorstel voor
de andere wetsvoorstellen in het kader van de herziening van het vooronderzoek
een fundament. De herpositionering van de rechter-commissaris die het voorstel
wil bewerkstelligen, is immers van invloed op de verhoudingen tussen alle
betrokkenen bij het vooronderzoek. De nieuwe positie van de rechter-commissaris
zal daarom in elk geval als belangrijk ijkpunt fungeren voor de bevoegdheidsverdeling
in de nieuwe regeling voor de processtukken en de samenstelling van het procesdossier.
Datzelfde geldt voor de op stapel staande herinrichting van de regels betreffende
de strafvorderlijke bevoegdheden. De verhouding tussen de verschillende wetsvoorstellen
is daarmee duidelijk: dit wetsvoorstel geeft belangrijke uitgangspunten voor
de herziening van het vooronderzoek in strafzaken, waarop in de voorstellen
die nog zullen volgen, kan worden voortgebouwd.
 De Raad van State merkt – in het verlengde van de opvattingen die
daarover te berde zijn gebracht door enkele adviesorganen – dat een
integrale visie op de plaats van het vooronderzoek in het strafgeding en de
rol van de rechter-commissaris daarin wordt gemist. Naar aanleiding van de
reacties van de adviesorganen heb ik echter in paragraaf 3 van het algemene
deel van de memorie van toelichting een passage opgenomen waarin nader wordt
ingegaan op de door de regering gewenste accenten waar het gaat om de rechterlijke
betrokkenheid bij het vooronderzoek in strafzaken. Daarbij geldt als uitgangspunt
dat de officier van justitie de leiding heeft over het opsporingsonderzoek,
terwijl de rechter-commissaris een aantal toezichtstaken uitoefent. Het kabinet
beoogt daarmee een omvorming van de positie van het rechter-commissariaat
in het vooronderzoek. Zijn bestaande (wettelijke) positie van «onderzoeksrechter»
zal veranderen in de positie van «rechter in het vooronderzoek».
Dit wetsvoorstel wil deze omvorming, onder meer door opheffing van het gerechtelijk
vooronderzoek, in gang zetten. Door een eenduidige taakopdracht wil het voorstel
daarnaast de positie van de rechter-commissaris ten opzichte van
de overige actoren in het vooronderzoek duidelijk markeren. Tezamen met de
feitelijke versterking van het rechter-commissariaat, waartoe inmiddels de
nodige initiatieven zijn ontplooid, kan aldus een sterkere rechterlijke betrokkenheid
bij het vooronderzoek worden gerealiseerd, waarbij als gezegd het accent op
de toezichthoudende taken van de rechter-commissaris komt te liggen. In de
opmerkingen van de Raad van State heb ik aanleiding gezien de memorie van
toelichting nader op dit punt aan te vullen.
 Anders dan de Raad van State ben ik van mening dat het voor de beoordeling
van dit wetsvoorstel geen noodzakelijke voorwaarde is om in extenso kennis
te nemen van de inhoud van de wetsvoorstellen die nog zullen volgen. In het
kader van die wetsvoorstellen zal steeds beargumenteerd worden op welke wijze
de daarin gemaakte keuzes passen binnen het gekozen raamwerk van bevoegdheden
voor de rechter-commissaris. De in dit wetsvoorstel opgenomen uitgangspunten
zijn daarvoor naar mijn oordeel toereikend. Mocht niettemin een aanpassing
aan dit raamwerk nodig blijken, dan kan in deze aanpassing altijd nog worden
voorzien bij gelegenheid van een van die wetsvoorstellen. Gelet hierop en
tegen de achtergrond van de keuze die is gemaakt om de herinrichting van het
vooronderzoek door middel van afzonderlijke wetsvoorstellen te realiseren,
ligt het niet in de rede om onderhavig voorstel op een later moment opnieuw
voor advies aan de Raad van State voor te leggen. Zodra immers een wetsvoorstel
bij de Tweede Kamer is ingediend, moet constitutioneel gesproken de fase van
het raadplegen van de adviesorganen van de regering voor dat voorstel als
afgerond worden beschouwd. Dat neemt niet weg dat de in dit wetsvoorstel neergelegde
uitgangspunten een leidraad kunnen bieden voor de toetsing van de toekomstige
wetsvoorstellen wanneer zij voor advies aan de Raad van State worden voorgelegd.
De betekenis van deze regeling voor de wetsvoorstellen die nog in zullen worden
voorbereid, heb ik nader verduidelijkt in de memorie van toelichting.
 Ik hecht er ten slotte aan te benadrukken dat in dit wetsvoorstel niet
is gekozen voor een aanzienlijke verruiming van de bevoegdheden van de rechter-commissaris.
Wel bevat het wetsvoorstel een verduidelijking en verruiming van het onderzoekskader
waarin de rechter-commissaris beter gebruik kan maken van zijn bevoegdheden
en daardoor beter zal kunnen functioneren. Ik acht vooral van belang dat hij
eerder en beter in staat zal zijn verzoeken van de verdediging te beoordelen
en te honoreren. Tegen deze achtergrond kan ik de appreciatie van de Raad
dat er geen sprake zou zijn van een integrale visie op de positie van de rechter-commissaris
niet delen.
 
 
 1. Inleiding
 Het gerechtelijk vooronderzoek (gvo) onder leiding van de rechter-commissaris
biedt de mogelijkheid van een onpartijdig en objectief onderzoek in een vroeg
stadium van het strafgeding. In dat kader kan de rechter-commissaris ingrijpende
dwangmiddelen toetsen en bepaalde onderzoekshandelingen verrichten (horen
van getuigen, bevel tot opneming verdachte ter klinische observatie of verrichten
van onderzoek door deskundigen).
 De wijzigingen die in de afgelopen twee decennia in het gvo en de taak
en positie van de rechter-commissaris zijn doorgevoerd, hebben tot gevolg dat het gvo aan betekenis heeft ingeboet en de
rol van de rechter-commissaris in het voorbereidend onderzoek is gereduceerd.
De gevallen van verplichte inschakeling van de rechter-commissaris in het
kader van het gvo zijn sterk teruggebracht. De
leiding van het onderzoek is bij de officier van justitie komen te liggen;
de rechter-commissaris toetst vooral de rechtmatigheid van de inzet van opsporingsmethoden
en dwangmiddelen. Voor de inschakeling van de rechter-commissaris in het vooronderzoek
wordt veel vaker een machtigingsprocedure of een mini-instructie voorgeschreven
dan een gvo. Het stelsel is zo diffuus geworden dat de inkadering in het gvo
op zichzelf geen inzicht meer verschaft in wat met de inschakeling van een
rechter wordt beoogd.
 
 Onderzoeksproject Strafvordering 2001
 
 In het kader van het onderzoeksproject Strafvordering 2001 is het gvo
opnieuw ter discussie gesteld. In dat verband gedane voorstellen tenderen
tot afschaffing van het gvo zonder de rechter-commissaris overigens geheel
uit het vooronderzoek te bannen. De onderzoekers werken twee kerntaken van
de rechter in het voorbereidend onderzoek uit. In de eerste plaats
dient de rechter-commissaris belast te worden met het uitvoeren van bepaalde
onderzoekshandelingen op geïsoleerde punten («voorpostrechter»).
Daarnaast zal hij de toepassing van ingrijpende dwangmiddelen dienen te toetsen
(«machtigingsrechter»). Thans oefent de rechter-commissaris in
het gvo beide taken uit, buiten het gvo de laatstgenoemde. De onderzoekers
constateren dat de inzet van de rechter-commissaris is veranderd. Hoewel zijn
inbreng wordt verlangd binnen het kader van het gvo, heeft hij niet langer
de rol van «spelbepaler» en is hij niet belast met de verantwoordelijkheid
voor het gehele onderzoek. Het is onwenselijk
om zelfs in gevoelige strafzaken het (voor)onderzoek primair onder de volle
verantwoordelijkheid van een rechter te brengen. De onderzoekers gaan tevens
in op de verhouding tussen de zittingsrechter en de officier van justitie. Zij constateren dat afstand is genomen van de gedachte
dat het de primaire functie van de rechter-commissaris is de zaak in volle
omvang «panklaar» te maken voor de zitting.
 
 Problemen met de huidige regeling
 
 In de memorie van toelichting wordt ingegaan op de problemen die worden
ondervonden als gevolg van het feit dat de bevoegdheidsuitoefening door de
rechter-commissaris inmiddels grotendeels plaatsvindt buiten het gvo. De rechter-commissaris
wordt nog maar incidenteel bij het opsporingsonderzoek als geheel betrokken.
De incidentele verzoeken van het OM komen bij verschillende rechter-commissarissen
terecht doordat een zaak niet aan één rechter-commissaris is
toebedeeld. Ook krijgt de rechter-commissaris vaak niet tijdig de relevante
informatie van het OM. Het gevaar doet zich voor dat het onderzoek te eenzijdig
verloopt en ter terechtzitting onvolledig blijkt te zijn. Ook de mogelijkheid
van de mini-instructie wordt niet ten volle benut.
 
 
 1. Inleiding
 In kernachtige bewoordingen vat de Raad van State de onderliggende problematiek
samen waarvoor dit wetsvoorstel (mede) een oplossing wil bieden. Door veranderingen
in de rechtspraktijk, deels mogelijk gemaakt door een aantal wetswijzigingen,
is de betrokkenheid van de rechter-commissaris bij het vooronderzoek verminderd
en versnipperd. Er bestaat daarnaast bij de rechter-commissaris vaak onduidelijkheid
over hetgeen van hem wordt verwacht. Het gerechtelijk vooronderzoek dat voorheen
een leidraad bood voor het optreden van de rechter-commissaris, vervult deze
rol niet meer. De Raad stelt terecht vast dat het stelsel zo diffuus is geworden
dat de inkadering van de betrokkenheid van de rechter-commissaris in het gerechtelijk
vooronderzoek op zichzelf geen inzicht meer verschaft in wat met de inschakeling
van een rechter wordt beoogd.
 
 Onderzoeksproject Strafvordering 2001
 
 De Raad wijst erop dat in het kader van het onderzoeksproject Strafvordering
2001 het gerechtelijk vooronderzoek opnieuw ter discussie is gesteld. De onderzoekers
hebben in dat verband twee kerntaken van de rechter in het voorbereidend onderzoek
uitgewerkt, namelijk die van het uitvoeren van bepaalde onderzoekshandelingen
(«voorpostrechter») en die van het toetsen van de toepassing van
ingrijpende dwangmiddelen («machtigingsrechter»). Waar de Raad
overigens opmerkt dat de voorstellen van de onderzoekers tenderen tot afschaffing
van het gerechtelijk vooronderzoek, meen ik dat de onderzoekers deze afschaffing
zelfs volmondig bepleiten. De Raad geeft voorts
onder meer aan dat ook de onderzoekers hebben vastgesteld dat de inzet van
de rechter-commissaris in de loop der tijd is veranderd. Ik merk op dat de
voorstellen van de onderzoekers van het onderzoeksproject Strafvordering 2001
als een belangrijke inspiratiebron hebben gediend voor dit wetsvoorstel (zie
ook paragraaf 7 van de memorie van toelichting). Niettemin hebben ontwikkelingen
die zich hebben voorgedaan na de publicatie van de voorstellen ook bijgedragen
aan de waardering daarvan; ik wijs in het bijzonder op de extra aandacht voor
kwaliteit in mijn Programma versterking opsporing en vervolging en de notitie
In het belang van een goede strafrechtsrechtspraak van de Raad voor de rechtspraak. 
 
 Problemen met de huidige regeling
 
 De Raad refereert voorts aan enkele verwante problemen met de huidige
regeling waarvoor ik in de memorie van toelichting aandacht vraag. Deze inleidende
beschouwingen van de Raad overziende, acht ik de conclusie gerechtvaardigd
dat er brede overeenstemming bestaat over het feit dat een herformulering
van de taken van de rechter-commissaris moet uitmonden in een versterking
van diens positie in vooronderzoek. Dit wetsvoorstel beoogt daarvoor de nodige
handvatten aan te reiken.
 
 
 2. Doelstelling van het wetsvoorstel
 Het voorliggende wetsvoorstel heeft tot doel de rol en positie van de
rechter-commissaris in het vooronderzoek te versterken, wat nodig is om het
evenwicht in het vooronderzoek te waarborgen.
De rechter-commissaris zal opereren als rechter in het vooronderzoek, die
toezicht houdt op het goede verloop van het vooronderzoek en op verzoek van
de officier van justitie en de verdachte onderzoekshandelingen verricht. Zijn taken worden geherformuleerd en daaraan vervolgens
bepaalde bevoegdheden gekoppeld. Het gvo en de mini-instructie worden afgeschaft.
 In vrijwel alle adviezen die zijn uitgebracht
naar aanleiding van het concept-wetsvoorstel wordt geconstateerd dat in de
toelichting onvoldoende wordt ingegaan op de aard van de gebreken in het huidige
functioneren van de rechter-commissaris en dat het voorstel geen versterking
van de rol en positie van de rechter-commissaris oplevert. Aangezien nog aanvullende
voorstellen te verwachten zijn, wordt vrijwel unaniem geadviseerd het onderhavige
voorstel tegelijkertijd met de aanvullende voorstellen ter advisering voor
te leggen. De Raad constateert dat in de toelichting nauwelijks op deze adviezen
is ingegaan. Bovendien is niet gereageerd op een aantal concrete punten in
de adviezen, zoals bijvoorbeeld het voorstel van het College van procureurs-generaal
met betrekking tot het creëren van een voorziening voor de toetsing van
het gebruik van opsporingsbevoegdheden waar bijzondere belangen een rol spelen.
Voorts stelt de toelichting dat «in complexe strafrechtelijke onderzoeken»
via een aanwijzing van het College van procureurs-generaal zoveel mogelijk
de rechter-commissaris zal worden betrokken.
Een wettelijke waarborg daartoe ontbreekt evenwel.
 Ook de Raad is van oordeel dat het voorliggende voorstel niet leidt tot
verwezenlijking van het doel ervan, te weten versterking van de positie van
de rechter-commissaris en dat zonder kennis van aanvullende voorstellen, zoals
die over de informatievoorziening, een afgewogen beoordeling niet mogelijk
is.
 In de eerste plaats is het onzeker of de introductie van een brede algemene
mogelijkheid om de rechter-commissaris bij het opsporingsonderzoek te betrekken
als een versterking van de positie van de rechter-commissaris moet worden
beschouwd. Het wetsvoorstel gaat uit van de betrokkenheid van de rechter-commissaris
bij elke zaak waarin voorlopige hechtenis is toegepast. De Raad betwijfelt
echter of de rechter-commissaris die rol in de praktijk zal kunnen vervullen.
Niet alleen de materiële omstandigheden zijn voor een effectief optreden
essentieel, maar ook de informatievoorziening ten behoeve van de voorziene
regiefunctie is van cruciaal belang. Het voorgestelde artikel 177a Sv betreft
slechts de gevallen waarin de officier van justitie een vordering heeft gedaan;
in de gevallen waarin de rechter-commissaris op eigen initiatief geacht wordt
op te treden, is niet duidelijk hoe hij tijdig de beschikking krijgt over
de relevante stukken. Maar ook al zou daarvoor een regeling zijn, dan nog
bestaat het gevaar dat deze algemene betrokkenheid slechts een fictie zal
zijn.
 Wellicht dat de aangekondigde aanvullende voorstellen daarin de noodzakelijke
duidelijkheid verschaffen.
 Onverminderd het voorgaande maakt de Raad nog de volgende opmerking.
 
 
 2. Doelstelling
 De Raad van State is van mening dat in de memorie van toelichting onvoldoende
wordt ingegaan op een aantal onderdelen van de adviezen die zijn uitgebracht
naar aanleiding van het concept-wetsvoorstel. Ik ben evenwel van oordeel dat
op deze adviezen, ook op de onderdelen waarnaar de Raad verwijst, genoegzaam
wordt ingegaan. In dit verband kan in het bijzonder worden gewezen op paragraaf 2
van de memorie van toelichting waarin een uiteenzetting wordt gegeven van
de positie van de rechter-commissaris in de huidige regeling en
de knelpunten die daarbij spelen. Paragraaf 3 is vervolgens gewijd aan
de uitgangspunten bij de herpositionering van de rechter-commissaris, waarbij
ook – mede naar aanleiding van de adviezen – aandacht wordt besteed
aan het bredere perspectief waarin deze regeling moet worden geplaatst. Het
is echter juist dat niet bij elke aanvullende passage wordt aangegeven dat
zij is opgenomen in reactie op dan wel op verzoek van één van
de adviesorganen. In het ene geval heb ik ervoor gekozen om een bepaald advies
eruit te lichten, hoewel andere adviezen hetzelfde punt ook aanstipten. In
het andere geval heb ik in de adviezen aanleiding gezien om een bredere beschouwing
op te nemen zonder daarbij te vermelden dat zij mede op verzoek van de adviesorganen
is ingevoegd. Met enkele aanvullingen heb ik dit thans in de memorie van toelichting
verduidelijkt.
 Ook is, zo gaf ik al aan, de memorie van toelichting aangevuld met een
passage die meer inzicht verschaft over de verhouding tussen dit wetsvoorstel
en de verschillende voorstellen die nog in het kader van de herstructurering
van het vooronderzoek zullen volgen. Deze passage maakt voorts duidelijk dat
bepaalde onderdelen uit de adviezen, zoals het concrete punt uit het advies
van het College van procureurs-generaal waaraan de Raad van State refereert,
buiten het bestek van dit wetsvoorstel vallen. Deze onderdelen zullen nadere
aandacht krijgen in de wetsvoorstellen die nog in procedure worden gebracht.
 Volgens de Raad van State is het onzeker of de introductie van een brede
algemene mogelijkheid om de rechter-commissaris te betrekken bij het opsporingsonderzoek
als een versterking van de positie van de rechter-commissaris moet worden
beschouwd. Dienaangaande merk ik het volgende op. Het onderhavige voorstel
verschaft de basis voor een nieuwe rol van de rechter-commissaris in het vooronderzoek.
Deze is nodig, omdat de oude structuur van het gerechtelijk vooronderzoek
niet meer functioneert en de daarin besloten liggende idee van de rechter-commissaris
als «onderzoeksrechter» niet langer overeenkomt met zijn feitelijke
taakuitoefening. De taken van de rechter-commissaris worden daarom opnieuw
gedefinieerd. Het wetsvoorstel geeft verder een nieuwe structuur voor het
verrichten van onderzoekshandelingen door de rechter-commissaris. Hierdoor
ontstaan meer mogelijkheden voor de officier van justitie en voor de verdediging
om de rechter-commissaris bij het onderzoek te betrekken. Dat zal uiteraard
niet in elke strafzaak aan de orde zijn, ook niet – zoals de Raad lijkt
te veronderstellen – telkens wanneer de voorlopige hechtenis wordt bevolen.
Ook zaken waarbij de verdachte zich in voorlopige hechtenis bevindt, kunnen
immers bewijstechnisch eenvoudig van aard zijn. Om het rechter-commissariaat
in staat te stellen aan de nieuwe positie adequaat invulling te geven, zijn
voorts – daar wijst de Raad van State terecht op – verbeteringen
van de materiële omstandigheden en een goede informatievoorziening noodzakelijk.
Bij de feitelijke versterking is capaciteitsuitbreiding een belangrijk streven,
zodat de rechter-commissaris daadwerkelijk een kwalitatieve bijdrage kan leveren.
Ook de deskundigheidsbevordering die in gang is gezet, en een verlenging van
de aanstellingstermijn van de rechter-commissaris kunnen hieraan bijdragen. Met betrekking tot de informatievoorziening wijs ik
nog op de voorgestelde artikelen 180, tweede lid, en 184, eerste lid, Sv.
Deze bepalingen beogen, in verlengde van het voorgestelde artikel 177a Sv,
te verzekeren dat de rechter-commissaris ook in de gevallen waarin hij op
eigen initiatief optreedt, tijdig de beschikking krijgt over de relevante
stukken.
 
 
 3. De rol en positie van de rechter-commissaris in het vooronderzoek
 Het wetsvoorstel bevat een aantal op zichzelf staande regelingen van taken
en bevoegdheden van de rechter-commissaris, maar bevat geen nieuw kader waarbinnen
hij zijn taak uitoefent. Ook de toelichting bevat geen geïntegreerde
visie op de rol en positie van de rechter-commissaris in het vooronderzoek,
noch over de verwachtingen die de regering koestert ten aanzien van de werking
van de voorstellen in de praktijk. De rollen van en verhoudingen tussen de
afzonderlijke procespartijen in het algemeen en de rol en positie van de rechter-commissaris
in het bijzonder zijn niet helder gedefinieerd. Meer specifiek betreft dat
de rolverdeling tussen de rechter-commissaris en de officier van justitie,
die als leider van het opsporingsonderzoek wordt gepositioneerd.
 Ook ten aanzien van de rol van de rechter-commissaris in het algemeen
hinkt het voorstel op twee gedachten: het uitoefenen van toezicht door de
rechter-commissaris op het verloop van het opsporingsonderzoek en de voortgang, evenwichtigheid en volledigheid van het onderzoek geschiedt op vordering
van de officier van justitie of van de verdediging en is derhalve geen ambtshalve toezichtstaak.De rechter-commissaris
kan in elke stand van het onderzoek door de officier van justitie of verdediging
worden betrokken, maar in het wetsvoorstel wordt uitdrukkelijk niet gesproken
over de eigen verantwoordelijkheid van de rechter-commissaris voor de waarheidsvinding
in de strafzaak. Met andere woorden: de rechter-commissaris is lijdelijk.
Anderzijds dient de rechter-commissaris wel een eigenstandige rol te vervullen
op grond van het eerste lid van artikel 180 Sv, namelijk waken tegen nodeloze
vertraging van het opsporingsonderzoek. Daaruit volgt dat de rechter-commissaris
(op eigen initiatief) de regie voert over – in elk geval de voortgang
van – het onderzoek. Hem wordt de bevoegdheid toegekend het opsporingsonderzoek
te beëindigen of de zaak voor te leggen aan de rechtbank die kan bepalen
dat de zaak geëindigd is. Tevens kan hij op grond van het voorgestelde
artikel 185 Sv de officier van justitie en de raadsman oproepen voor hem te
verschijnen, indien hij dit voor het goede verloop van het onderzoek noodzakelijk
acht. De rechter-commissaris kan zich op verzoek van de officier van justitie
of de raadsman de processtukken doen overleggen. Naar aanleiding daarvan kan
hij de officier van justitie en de verdachte horen.
 
 Voor deze tegenstrijdigheid wordt in de toelichting
geen nadere motivering gegeven, noch wordt aangegeven hoe de rechter-commissaris
geacht wordt tijdig de informatie te verkrijgen op grond waarvan hij in staat
wordt gesteld de regie over het vooronderzoek te voeren.
 
 
 De Raad adviseert het voorstel aan te passen dan wel
de toelichting in het licht van het vorenstaande substantieel aan te vullen
en daarbij in het bijzonder ook in te gaan op de relatie tussen de rol van
de rechter-commissaris in het vooronderzoek en de positie van de officier
van justitie als leider van het opsporingsonderzoek.
 
 
 
 3. De rol en de positie van de rechter-commissaris in het vooronderzoek
 De Raad van State geeft terecht aan dat dit wetsvoorstel geen nieuw kader
bevat waarbinnen de rechter-commissaris zijn taken en bevoegdheden uitoefent.
Een dergelijk wettelijk kader is niet nodig voor een geïntegreerde visie
op de rol en positie van de rechter-commissaris in het vooronderzoek. Die
rol en positie van de rechter-commissaris in het vooronderzoek kunnen naar
mijn mening ook heel goed zonder onderzoekskader worden afgeleid uit het samenstel
van bepalingen betreffende de taken en bevoegdheden van de rechter-commissaris.
Het verleden heeft laten zien, zoals de Raad ook zelf onderkent, dat de inkadering
van het gerechtelijk onderzoek op zichzelf geen inzicht (meer) verschaft in
wat met de inschakeling van een rechter-commissaris wordt beoogd. Vanzelfsprekend
dient het nieuwe stelsel van bepalingen betreffende de taken en bevoegdheden
van de rechter-commissaris wel adequaat en in samenhang te worden toegelicht,
ook in relatie tot de overige procesdeelnemers. Hierboven heb ik reeds aangegeven
dat ik in de opmerkingen van de Raad aanleiding heb gezien om de memorie van
toelichting op dit punt nader aan te vullen.
 De Raad van State is van mening dat de door het wetsvoorstel toegekende
rol en positie van de rechter-commissaris op twee gedachten hinkt. Het uitoefenen
van toezicht op het verloop van het opsporingsonderzoek en de voortgang, evenwichtigheid
en volledigheid van het onderzoek is geen ambtshalve toezichtstaak. Dat zou
erop wijzen dat de rechter-commissaris lijdelijk is. Tegelijk dient de rechter-commissaris
ingevolge artikel 180, eerste lid, Sv een eigenstandige rol te vervullen.
Het gaat dan om het waken tegen nodeloze vertraging van het opsporingsonderzoek.
In dit verband somt de Raad ook nog enkele bevoegdheden op waaruit zou kunnen
worden afgeleid dat de rechter-commissaris de regie voert over het onderzoek.
 Uitgangspunt is dat de rechter-commissaris in de toekomst een meer toezichthoudende
rol in het vooronderzoek zal gaan vervullen. Dat vereist meer afstand tot
de tactisch-operationele beslissingen in het opsporingsonderzoek. Het verklaart
ook waarom de rechter-commissaris in beginsel alleen op vordering van de officier
van justitie of op verzoek van de verdediging onderzoekshandelingen zal kunnen
verrichten. Maar het is voor een goede uitoefening van de toezichthoudende
taak in bepaalde gevallen eveneens nodig dat de rechter-commissaris over bevoegdheden
beschikt waarvan hij op eigen initiatief gebruik kan maken. Illustratief is
in dit verband bijvoorbeeld de bevoegdheid voor de rechter-commissaris om
op basis van het voorgestelde artikel 185 Sv een regiebijeenkomst
te organiseren. Een dergelijke bijeenkomst is bedoeld voor nader overleg met
de officier van justitie en de verdediging over de vraag welke onderzoekshandelingen
nodig zijn in het kader van de evenwichtigheid en de volledigheid van het
onderzoek. De rechter-commissaris kan verder alleen ambtshalve bevoegdheden
aanwenden in de gevallen waarin hij eerder bij het onderzoek betrokken is
(vgl. het voorgestelde artikel 180, tweede lid, Sv). Ook de uitoefening van
deze bevoegdheden hangt samen met de toezichthoudende taak van de rechter-commissaris:
zij staat in de sleutel van het streven naar een evenwichtig en volledig onderzoek
dat zonder onnodige vertraging kan worden afgerond. Ik meen dan ook in de
taken en bevoegdheden die dit wetsvoorstel aan de rechter-commissaris wil
toebedelen, geen tegenstrijdigheden te kunnen ontwaren.
 
 
 4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij
het advies behorende bijlage.
 
 
 De Raad van State heeft bezwaar tegen de inhoud van het voorstel van wet
en geeft U in overweging dit niet aldus te zenden aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal.
 
 
 De Vice-President van de Raad van State,
 H. D. Tjeenk Willink
 
 
 De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn overgenomen.
 
 
 De minister van Justitie,
 E. M. H. Hirsch Ballin 
 
 
 Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no. W03.09 0165/II
met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
 – In Artikel I, onderdeel J, onderdeel 3, in de te verwijderen tekst «zodra»
schrappen.
 
 – In Artikel I, onderdeel Q, onderdeel 1, in de te vervangen tekst «dan
wel» schrappen.
 
 – In Artikel I, onderdeel V, «door hem verrichte onderzoekshandelingen»
vervangen door: de door hem verrichte onderzoekshandelingen.• In Artikel
I, onderdeel Y, in artikel 183, eerste lid, «183» vervangen door:
182.• In Artikel I, onderdeel VV, in artikel 509b, eerste lid, «den
rechter-commissaris, zoolang deze met het gerechtelijk vooronderzoek is belast»
vervangen door: den rechter-commissaris, zolang deze met het gerechtelijk
vooronderzoek is belast of.• De tekst van Artikel I, onderdeel XX, vervangen
door: In artikel 542, tweede lid, vervalt «geldt als een gerechtelijk
vooronderzoek en» en wordt «de tweede tot en met vijfde en de
achtste afdeling» vervangen door: de tweede tot en met de vijfde en
de zevende afdeling.• In Artikel I, onderdeel AAA, «in beslaggenomen»
vervangen door: inbeslaggenomen.• In Artikel I, onderdeel CCC, in artikel
591a, tweede lid «gerechtelijk vooronderzoek» vervangen door:
het gerechtelijk vooronderzoek.• In Artikel II de zinsnede «In
de artikelen 53, eerste lid, en 54, eerste lid» vervangen door: In de
artikelen 53, eerste lid, 54, eerste lid, 418 en 419.• In artikel VIII,
artikel 77 als volgt formuleren: De bevoegdheden die artikel 76 aan de officier
van justitie toekent, komen mede toe aan de rechter-commissaris die onderzoekshandelingen
in de zaak verricht. 
 
 
 
 
 De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 Kamerstukken II 2003/04, 29 271, nr. 1, e.v.
 
 
 Memorie van toelichting, paragraaf 1.2.
 
 
 In dit verband kan worden gewezen op maatregelen ter bevordering van de
deskundigheid van de rechter-commissaris en de deels reeds gerealiseerde uitbreiding
van het aantal rechters-commissarissen. Zie Raad voor de rechtspraak, jaarverslag
2008, p. 12–13.
 
 
 Te beginnen met de voorstellen van de Commissie herijking Wetboek van
Strafvordering (Commissie Moons I, 1990), gevolgd door de Wet herziening gvo
(Stb. 1999, 243), waarbij onder meer de mini-instructie werd geïntroduceerd,
voorts de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden (Wet bob) als gevolg van de
Parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden (Commissie Van Traa,
1994) en de Wet van 10 november 2004 in verband met de inbeslagneming
en doorzoeking door de rechter-commissaris (Stb. 2004, 577).
 
 
 De rechter-commissaris kan nu buiten het verband van het gvo gebruik maken
van bepaalde onderzoeksbevoegdheden (inbeslagneming, bevel tot uitlevering
van voorwerpen ter inbeslagneming, doorzoeking ter inbeslagneming). In het
wetsvoorstel deskundige in het strafproces (Kamerstukken 31 116) wordt
ook het benoemen van een deskundige – zelfs ambtshalve – door
de rechter-commissaris mogelijk buiten het gvo (het voorgestelde artikel 176
van het Wetboek van Strafvordering (Sv)).
 
 
 M. S. Groenhuijsen & G. Knigge (red.), Het vooronderzoek in strafzaken.
Tweede interimrapport onderzoeksproject Strafvordering 2001, Deventer: Gouda
Quint 2001, blz. 498.
 
 
 Idem, blz. 47.
 
 
 Idem, blz. 577 e.v.
 
 
 Memorie van toelichting, paragrafen 2.2 en 4.1.
 
 
 Zie M. S. Groenhuijsen & G. Knigge (red.), «Afronding en
verantwoording. Eindrapport onderzoeksproject Strafvordering 2001»,
Deventer: Kluwer, 2004, p. 103.
 
 
 Memorie van toelichting, paragraaf 2.2., tweede alinea.
 
 
 Memorie van toelichting, paragraaf 1.
 
 
 Adviezen zijn uitgebracht door de Raad voor de Rechtspraak, het College
van procureurs-generaal, de Nederlandse Orde van Advocaten, de Raad van Hoofdcommissarissen
en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak.
 
 
 Memorie van toelichting, paragraaf 3.
 
 
 Zie De Strafrechter en profil; deskundigheidsbevordering van de strafrechter,
Raad voor de rechtspraak/LOVS, Den Haag 2008, blz. 124–126).
 
 
 Memorie van toelichting, artikelsgewijze toelichting bij het gewijzigde
artikel 180 Sv.