Zorg voor integriteit. Een nulmeting naar integriteitszorg in 2004; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30087, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

15-04-2005

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2004-2005

30087 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudSAMENVATTINGReactie bewindspersonen en nawoord Algemene Rekenkamer1 INLEIDING1.1 Aandacht voor integriteit1.2 Nulmeting integriteit1.2.1 Onderzoekskader1.2.2 Indeling rapport2 BEELD MINISTERIES2.1 Integriteitsbeleid2.2 Risicoanalyse2.3 Gedragscode/regelgeving2.4 Interne en accountantscontrole2.4.1 Interne controle2.4.2 Accountantscontrole2.5 Handelwijze bij (mogelijke) inbreuken op de integriteit2.6 Beeld per ministerie3 BEELD RWT'S3.1 Integriteitsbeleid3.2 Risicoanalyse3.3 Gedragscode/regelgeving3.4 Interne en accountantscontrole3.5 Handelwijze bij (mogelijke) inbreuken op de integriteit3.6 Informatie-uitwisseling met de minister4 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN4.1 Conclusies ministeries4.2 Conclusies RWT's4.3 Aanbevelingen5 REACTIE EN NAWOORD5.1 Reactie minister van BZK5.2 Nawoord Algemene RekenkamerBIJLAGE 1ONDERZOEKSKADERVragenlijstUitgangspunten/normenBIJLAGE 2IN DE NULMETING BETROKKEN RECHTSPERSONEN MET EEN WETTELIJKE
TAAKBIJLAGE 3EERDER RIJKSBREED ONDERZOEK VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
NAAR INTEGRITEITInleidingIntegriteitsbeleid bij het Rijk: stand van zakenTussenbalans integriteitsbeleidRapporten bij de jaarverslagen 2002
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30087Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 752 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 087Zorg voor integriteit. Een nulmeting naar integriteitszorg in 2004nr. 2RAPPORTInhoud Samenvatting5   1Inleiding91.1Aandacht voor integriteit9 1.2Nulmeting integriteit101.2.1Onderzoekskader10 1.2.2Indeling rapport12   2Beeld ministeries132.1Integriteitsbeleid13 2.2Risicoanalyse142.3Gedragscode/regelgeving14 2.4Interne en accountantscontrole16 2.4.1Interne controle162.4.2Accountantscontrole16 2.5Handelwijze bij (mogelijke) inbreuken
op de integriteit17 2.6Beeld per ministerie19    3Beeld RWT's213.1Integriteitsbeleid21 3.2Risicoanalyse213.3Gedragscode/regelgeving22 3.4Interne en accountantscontrole22 3.5Handelwijze bij (mogelijke) inbreuken
op de integriteit23 3.6Informatie-uitwisseling met de
minister24    4Conclusies en aanbevelingen254.1Conclusies ministeries254.2Conclusies RWT's25 4.3Aanbevelingen26   5Reactie en nawoord285.1Reactie minister van BZK28 5.2Nawoord Algemene Rekenkamer31   Bijlage 1Onderzoekskader34Bijlage 2In de nulmeting betrokken rechtspersonen met een wettelijke taak37Bijlage 3Eerder rijksbreed onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar integriteit38SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer acht integriteit een wezenlijke voorwaarde voor
vertrouwen in het openbaar bestuur. Mede daarom heeft zij in 2004 een nulmeting
verricht naar de systemen van integriteitszorg bij alle ministeries en bij
een (niet representatieve) selectie van tien rechtspersonen met een wettelijke
taak (RWT's).1Het volgende diagram geeft een overzicht van de integriteitszorg bij de
ministeries per medio 2004. In dit diagram is in procenten van het aantal
ministeries aangegeven of de verschillende elementen van integriteitszorg
wel (zwart), ten dele (grijs) of nog niet (wit) zijn ingevuld. Als een aantal
ministeries een element niet geheel heeft ingevuld, impliceert dit overigens
niet automatisch een negatief oordeel. Het is denkbaar dat een bepaald element
voor de desbetreffende ministeries minder van belang is of via compenserende
maatregelen voldoende is afgedekt.Voor de RWT's is een soortgelijk diagram opgesteld, waarbij de communicatie
met de minister over het integriteitsbeleid is toegevoegd.Uit de resultaten van de nulmeting blijkt dat bij zowel de ministeries
als de RWT's nog een forse impuls nodig is om het systeem van integriteitszorg
te versterken.Bevindingenrasters De bevindingen per ministerie zijn vastgelegd
in zogeheten «bevindingenrasters», die afzonderlijk van dit overkoepelende
rapport openbaar worden gemaakt via de website van de Algemene Rekenkamer
(www.rekenkamer.nl). Eveneens heeft de Algemene Rekenkamer op haar website
opgenomen de reacties van ministers op de bevindingenrasters van hun departementen
en eventuele kanttekeningen bij de methode van de nulmeting, voorzien van
een nawoord van de Algemene Rekenkamer.De Algemene Rekenkamer beveelt ministeries op grond van de resultaten
van de nulmeting aan het integriteitsbeleid als een complete beleidscyclus
vorm te geven. Daarbij vraagt zij ministeries in het bijzonder:• te kiezen voor een brede benadering van integriteitsbeleid; dat
is een benadering waarbij niet alleen personeelszorg, maar ook bijvoorbeeld
beveiliging en administratieve organisatie betrokken worden;• concrete (meetbare) doelstellingen en activiteiten te benoemen;• integriteitszorg in te bedden in de reguliere planning- en controlcyclus;• het integriteitsbeleid periodiek te evalueren.De Algemene Rekenkamer beveelt ministeries daarnaast aan om het instrument
van risicoanalyse in te zetten om kwetsbaarheden voor integriteitsinbreuken
in beeld te brengen. Een dergelijke risicoanalyse onderbouwt het systeem van
integriteitszorg.Verder vraagt de Algemene Rekenkamer ministeries om in gedragscodes en
daaraan verbonden regelgeving te verduidelijken welke sancties verbonden zijn
aan de overtreding van integriteitsregels. Dit is een manier om medewerkers
op de ernst van de overtredingen te wijzen.In gedragscodes kan bovendien explicieter worden verwezen naar integriteitsinbreuken
die in het strafrecht zijn geregeld. Verder is het van belang dat ministeries
regelgeving op het gebied van integriteit koppelen aan specifieke interne
controlemaatregelen op de naleving ervan.De uitvoering van integriteitsaudits door accountants of auditdiensten
zou, mede gebaseerd op risicoanalyse, een meeromvattend en periodiek terugkerend
karakter moeten krijgen. Accountants of auditdiensten kunnen zo, in een meerjarig
kader, alle belangrijke onderdelen van de organisatie beoordelen. De behandeling
en implementatie van de aanbevelingen van integriteitsaudits vraagt om een
voortvarende aanpak.Om het inzicht in integriteitsinbreuken te verbeteren beveelt de Algemene
Rekenkamer ministeries aan de registratie van integriteitsinbreuken te structureren.
De volgende onderwerpen moeten dan in onderlinge samenhang worden vastgelegd:• meldingen van (mogelijke) inbreuken;• onderzoeken naar (mogelijke) inbreuken;• daadwerkelijk geconstateerde inbreuken;• disciplinaire bestraffingen;• aangiften bij het Openbaar Ministerie (OM).Het verdient overweging hiervoor een (geautomatiseerd) systeem te ontwikkelen.
Daarbij gaat het om een systeem dat vertrouwelijkheid waarborgt en dat in
staat is om op verschillende aggregatieniveaus, zo nodig in geanonimiseerde
vorm, informatie te leveren. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK) zou hiertoe het voortouw kunnen nemen.Bovenstaande aanbevelingen gelden in versterkte mate voor de RWT's. Hoewel
de tien in de nulmeting betrokken RWT's geen representatieve groep van RWT's
vormen, beveelt de Algemene Rekenkamer alle RWT's van harte aan zich op hun
integriteitszorg te bezinnen.De Algemene Rekenkamer beveelt de verantwoordelijke ministers aan afspraken
met RWT's te maken over het integriteitsbeleid en de informatievoorziening
daarover.Om een nieuwe impuls aan het integriteitsbeleid te kunnen geven, is het
gewenst de coördinerende rol van het Ministerie van BZK te versterken.
De voornemens van het ministerie om een bureau Integriteitsbevordering op te zetten, acht de Algemene Rekenkamer dan ook een stap in de goede
richting. Daarnaast is het van belang dat ook de coördinerende integriteitsfunctie
bij de afzonderlijke ministeries wordt versterkt.Reactie bewindspersonen en nawoord Algemene RekenkamerDe minister van BZK heeft, mede namens zijn collega-ministers, gereageerd
op het concept-rapport van de Algemene Rekenkamer.De minister kan zich voor een groot deel vinden in de aanbevelingen van
de Algemene Rekenkamer en beschouwt het rapport als een stimulerende prikkel.
De minister wijst erop dat het integriteitsbeleid binnen de rijksoverheid
een belangrijke ontwikkeling heeft doorgemaakt en dat ministeries inmiddels
over een goede set van regelgeving en procedures beschikken. De minister vraagt
voorts de aandacht voor cultuuraspecten in relatie tot systemen en procedures.
Integriteit is immers een complex begrip en komt tot uiting in het gedrag
en de houding van mensen. Hij is van mening dat het cultuuraspect in het onderzoek
van de Algemene Rekenkamer onvoldoende wordt belicht. De vraagstelling in
het kader van de nulmeting verwijst volgens hem naar een systematische benadering,
waarin vooral de aanwezigheid van regelgevende en administratieve instrumenten
als norm zou worden gehanteerd voor goed integriteitsbeleid.Tevens wijst hij erop dat het onderzoekskader van de Algemene Rekenkamer
spoort met zijn integriteitsbeleid voor de openbare sector, maar dat dit geen
verplichtend normenkader is. Hij wijst ook op de eigen verantwoordelijkheid
van de departementen voor de invulling van de integriteitszorg. De minister
neemt de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer over, maar bij het specifiek
benoemen van sancties in gedragscodes heeft hij bedenkingen. Hij kondigt echter
aan dat in de Modelgedragscode Integriteit Rijk, die als minimumstandaard
voor de ministeries gaat gelden en die hij binnenkort zal vaststellen, wel
in algemene zin gerefereerd wordt aan sancties.De Algemene Rekenkamer is verheugd dat de minister van BZK haar aanbevelingen
grotendeels overneemt. Zij onderschrijft dat de ministeries de afgelopen jaren
resultaten hebben bereikt, maar de nulmeting laat zien waar nog verbeteringen
mogelijk zijn. In de nulmeting heeft de Algemene Rekenkamer wel degelijk aandacht
besteed aan cultuuraspecten, bijvoorbeeld bij de vragen over de betrokkenheid
van medewerkers en management bij de totstandkoming van het integriteitsbeleid
en bij de communicatie daarover. Voorts wijst de Algemene Rekenkamer erop
dat zij in de nulmeting veel aandacht heeft geschonken aan instrumenten van
naleving en handhaving, waaronder de handelwijze bij (mogelijke) inbreuken
op de integriteit. Een effectieve aanpak kenmerkt zich volgens de Algemene
Rekenkamer door een goed evenwicht tussen kaders en systemen aan de ene kant
en cultuur en gedragsbeïnvloeding aan de andere kant. Het is «en-en»
in plaats van «of-of».De Algemene Rekenkamer gaat gaarne in op het verzoek van de minister om
met hem van gedachten te wisselen over de verdere verbetering van de integriteitszorg
bij de overheid en de wijze van verslaglegging daarover.1 INLEIDING1.1 Aandacht voor integriteitDe Algemene Rekenkamer acht integriteit een wezenlijke voorwaarde voor
vertrouwen in het openbaar bestuur. Integriteit betreft de betrouwbaarheid
en onkreukbaarheid van de publieke sector.Integriteit speelt op diverse niveaus:• institutioneel (integriteit van de organisatie zelf);• relationeel (integriteit van de relaties met publieke/private partners);• individueel (integriteit van individuele ambtenaren en bestuurders).Voor de Algemene Rekenkamer is primair de institutionele invalshoek van
belang. Dat een instituut als geheel integer is vindt de Algemene Rekenkamer
zeer belangrijk; het gaat haar in beginsel niet om incidenten. De institutionele
integriteit zal echter wel geschraagd moeten worden door relationele en individuele
integriteit.Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) coördineert
het integriteitsbeleid van de overheid.Op de website van het Ministerie van BZK1
is het belang van integriteit als volgt onder woorden gebracht:«Integriteit
van bestuurders en ambtenaren vormt een van de belangrijkste voorwaarden voor
het vertrouwen van burgers in het openbaar bestuur. De bijzondere kenmerken
van de overheidstaken, zoals de besteding van publieke middelen en een monopoliepositie
op vele terreinen, vereisen van de overheid een extra hoog integriteitniveau.
De overheid heeft hierbij een belangrijke voorbeeldfunctie».Over de rol van het ministerie is het volgende vermeld: «Het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geeft richting aan de discussie
over dit onderwerp. Daarbij geeft het ministerie onder meer de kaders aan
waarbinnen ministeries, provincies, gemeenten en andere overheden de doelstellingen
van het integriteitsbeleid in de eigen organisatie kunnen realiseren. Voorts
probeert het ministerie de ontwikkeling van integriteitsbeleid zoveel mogelijk
te stimuleren en te ondersteunen».De Algemene Rekenkamer sluit hier met de nulmeting op aan.In 1992 plaatste wijlen minister Dales van Binnenlandse Zaken het integriteitsbeleid
nadrukkelijk op de agenda. Sindsdien zijn onder meer diverse beleidsnota's
verschenen en is wet- en regelgeving tot stand gebracht. De meest recente
beleidsnota is de Nota Integriteitsbeleid openbaar bestuur en politie van
maart 2003.2 In 2004 heeft het ministerie een
inventarisatie laten uitvoeren naar de toepassing van instrumenten van integriteitsbeleid.3 Voor een overzichtelijke schets van de historische ontwikkeling
van het integriteitsbeleid bij het Rijk kan worden verwezen naar het boek
van Vos en Beentjes.4In maart 1996 publiceerde de Algemene Rekenkamer voor het eerst een rijksbreed
rapport specifiek gericht op integriteit: Integriteitsbeleid
bij het Rijk: stand van zaken (Tweede Kamer 1995–1996, 24 655).
In juni 1998 is vervolgens een Tussenbalans integriteitsbeleid gepubliceerd, als onderdeel van de bundel Rechtmatigheidsonderzoek
1997 (Tweede Kamer, 1997–1998, 26 100). Sindsdien heeft
de Algemene Rekenkamer in diverse onderzoeken aandacht besteed aan integriteit,
maar niet op rijksbreed niveau. Voor een overzicht van de rijksbrede onderzoeken
van de Algemene Rekenkamer naar integriteit wordt verwezen naar bijlage 3.1.2 Nulmeting integriteit1.2.1 OnderzoekskaderDe Algemene Rekenkamer heeft besloten bij de start van haar strategieperiode
2004–2009 een nulmeting uit te voeren naar de systemen van integriteitszorg
bij het Rijk en bij een aantal rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT's).
Het systeem van integriteitszorg is het geheel van maatregelen om integriteit
te bevorderen. De Algemene Rekenkamer overweegt om aan het einde van de strategieperiode
een «eindmeting» te verrichten om de ontwikkelingen op dit terrein
in beeld te kunnen brengen.In het kader van deze nulmeting is aan de volgende hoofdelementen van
integriteitszorg aandacht besteed:• integriteitsbeleid;• risicoanalyse;• gedragscode en regelgeving;• interne- en accountantscontrole;• handelwijze bij (mogelijke) inbreuken op de integriteit.Aan de hand van vragenlijsten, interviews en documentenanalyse is de stand
van zaken per medio 2004 geïnventariseerd. Het daarbij gehanteerde onderzoekskader
is beschreven in bijlage 1.De onderdelen van het stelsel van integriteitszorg, die in deze nulmeting
aan de orde komen en hun onderlinge samenhang, kunnen als volgt in schema
worden gebracht.In de nulmeting zijn alle dertien ministeries betrokken en een selectie
van tien RWT's (zie bijlage 2). Daarbij richt de nulmeting zich primair op
het centrale, respectievelijk overkoepelende niveau bij zowel de ministeries
als de betrokken RWT's. Voorzover decentrale organisatieonderdelen specifiek
integriteitsbeleid hebben ontwikkeld, is dat in het kader van deze nulmeting
buiten beschouwing gebleven.De bevindingen per ministerie zijn vastgelegd in zogeheten «bevindingenrasters»,
die afzonderlijk van dit overkoepelende rapport openbaar worden gemaakt via
de website van de Algemene Rekenkamer (www.rekenkamer.nl). Eveneens heeft
de Algemene Rekenkamer op haar website opgenomen de reacties van ministers
op de bevindingenrasters van hun departementen en eventuele kanttekeningen
bij de methode van de nulmeting, voorzien van een nawoord van de Algemene
Rekenkamer. In de toelichting op het onderzoekskader (zie bijlage 1) is de
vragenlijst opgenomen die ten grondslag ligt aan de bevindingenrasters. Daarbij
is tevens via een cursivering aangegeven welke vraagpunten in (de diagrammen
van) dit overkoepelende rapport zijn verwerkt.De diagrammen in dit rapport geven aan of de verschillende elementen van
integriteitszorg wel (zwart), ten dele (grijs) of nog niet (wit) zijn ingevuld.
Als een element niet geheel is ingevuld, impliceert dit overigens niet automatisch
een negatief oordeel. Het is denkbaar dat een bepaald element voor het desbetreffende
ministerie minder van belang is of via compenserende maatregelen voldoende
is afgedekt. De diagrammen laten zien aan welke elementen prioriteit gegeven
zou kunnen worden voor verdere verbeteringen. De gepresenteerde diagrammen
pretenderen overigens niet een volledig overzicht te geven van alle denkbare
elementen. Ook moet worden opgemerkt dat de diagrammen geen beeld geven van
de feitelijke integriteit van een ministerie, doch slechts een beeld van de
mate waarin bepaalde elementen van integriteitszorg zijn ingevuld. Tot slot
is erop te wijzen dat de inspanning die nodig is om een bepaald element in
te vullen van geval tot geval verschillend kan zijn en mede afhankelijk is
van bijvoorbeeld de omvang van een organisatie. Dit is uiteraard niet direct
uit de diagrammen af te lezen.1.2.2 Indeling rapportNa dit inleidende hoofdstuk wordt in hoofdstuk 2 de stand van zaken bij
de ministeries geschetst per medio 2004, waarbij de indeling van de hoofdelementen
van integriteitszorg uit § 1.2.1 is gevolgd. Daarna wordt in hoofdstuk
3 op hoofdlijnen een beeld gegeven van de bevindingen bij de geselecteerde
RWT's. Hoofdstuk 4 bevat de conclusies en aanbevelingen van de nulmeting.
Het rapport sluit af met de reactie van de minister van BZK en het nawoord
van de Algemene Rekenkamer daarop (hoofdstuk 5).2 BEELD MINISTERIES2.1 IntegriteitsbeleidHet integriteitsbeleid is het eerste onderdeel van het stelsel van integriteitszorg
dat de Algemene Rekenkamer heeft geïnventariseerd (zie het onderzoekskader
in § 1.2). Daarbij is aandacht besteed aan de volgende elementen
van de beleidscyclus:• het formuleren van een samenhangende visie op integriteit;• het benoemen van (meetbare) doelstellingen;• het bepalen van activiteiten en maatregelen;• het evalueren van het beleid.Uit de resultaten van de nulmeting blijkt dat alle ministeries aandacht
besteden aan integriteitsbeleid. Niet in alle gevallen is het beleid in een
overkoepelende nota vastgelegd. Elementen van het integriteitsbeleid zijn
dan verspreid over verschillende documenten terug te vinden. Enkele ministeries
beschouwen hun gedragscode als een weergave van het integriteitsbeleid.In het volgende diagram is in beeld gebracht in welke mate de ministeries
beschikken over een integriteitsbeleid (zwart: wel; grijs: ten dele; wit:
niet).1 De percentages in het diagram geven de
verdeling van de ministeries over de drie categorieën aan. Soortgelijke
diagrammen zijn ook voor de andere elementen van integriteitszorg opgemaakt.Bij de totstandkoming van het integriteitsbeleid is het management van
de ministeries in alle gevallen betrokken. De medewerkers worden echter bij
meer dan de helft van de ministeries niet of in beperkte mate betrokken bij
de beleidsvorming. De ministeries hebben het beleid wel op verschillende manieren
naar de medewerkers gecommuniceerd. De mate waarin het beleid onder de medewerkers
«levend» wordt gehouden, varieert. Dit blijft een voortdurend
punt van aandacht, zoals ook blijkt uit bij de ministeries uitgevoerde integriteitsaudits
(zie § 2.4.2).Bij een verdere analyse blijkt dat het integriteitsbeleid van de ministeries
zich vooral richt op een formulering van uitgangspunten en regels. Hierbij
zijn de door het Ministerie van BZK aangedragen elementen leidend. Voor integriteitsbeleid
is het nog niet gebruikelijk om de stappen van de beleidscyclus, zoals omschreven
aan het begin van deze paragraaf, geheel te doorlopen. De ministeries formuleren
geen doelstellingen of ze zijn slechts in algemene (niet meetbare) termen
geformuleerd. Meestal benoemen de ministeries niet concreet welke activiteiten
zij zullen ontplooien om de integriteit of weerbaarheid tegen inbreuken te
verhogen. Een evaluatie van het beleid, waarbij wordt nagegaan of de geformuleerde
doelen zijn bereikt, heeft de Algemene Rekenkamer zelden aangetroffen.2 Integriteit is nog evenmin een vanzelfsprekend onderdeel
van de planning- en controlcyclus.De verantwoordelijkheid voor het integriteitsbeleid is binnen de ministeries
vaak ondergebracht bij een personeelsdirectie. Dit leidt er bij enkele ministeries
toe dat het integriteitsbeleid zich beperkt tot personeelszorg en dat er minder
aandacht is voor andere onderdelen van het integriteitsbeleid, zoals beveiliging
en administratieve organisatie. Bovendien kan het leiden tot een gebrekkige
coördinatie van het integriteitsbeleid binnen een ministerie.2.2 RisicoanalyseIn het kader van de nulmeting integriteit is de Algemene Rekenkamer nagegaan
of de ministeries blijk geven van risicobewustzijn en kwetsbaarheden op het
terrein van integriteit gestructureerd hebben geanalyseerd en vastgelegd.
De risicoanalyse vormt een belangrijk fundament voor het integriteitsbeleid
en voor het treffen van integriteitsmaatregelen.De nulmeting integriteit geeft het volgende beeld van de toepassing van
risicoanalyses door de ministeries.Acht ministeries hebben enige vorm van risicoanalyse toegepast, waarvan
zes ministeries in een beperkte opzet. Voorzover risicoanalyses zijn aangetroffen
richten die zich vooral op kwetsbare functies en minder op kwetsbare processen.
Als een ministerie een risicoanalyse heeft uitgevoerd, wordt niet duidelijk
gemaakt hoe deze analyse het integriteitsbeleid heeft beïnvloed.De Algemene Rekenkamer constateert dat de ministeries het integriteitsbeleid
in de meeste gevallen niet hebben gebaseerd op een expliciete analyse van
integriteitsrisico's, inclusief de mogelijke specifieke risico's die het ministerie
loopt.In vergelijking met de resultaten van eerdere rijksbrede onderzoeken van
de Algemene Rekenkamer naar integriteit (zie bijlage 3), is te constateren
dat de ministeries in het algemeen weinig voortgang hebben geboekt met een
gestructureerde analyse van integriteitsrisico's.2.3 Gedragscode/regelgevingDe Algemene Rekenkamer heeft geïnventariseerd of de ministeries beschikken
over een gedragscode, waarin normen en regels ten aanzien van integriteit
zijn vastgelegd. De aangetroffen gedragscodes heeft de Algemene
Rekenkamer geanalyseerd (zie ook de beschrijving van het onderzoekskader in
bijlage 1).Uit de inventarisatie in het kader van de nulmeting blijkt dat acht ministeries
een gedragscode hebben. Drie ministeries beschikken over een document dat
min of meer dezelfde betekenis heeft. Twee ministeries hebben nog geen gedragscode
opgesteld.De aangetroffen gedragscodes variëren in opzet. Bij sommige ministeries
blijft de gedragscode beperkt tot het benoemen van enkele «kernwaarden»
op een hoog abstractieniveau. Andere ministeries maken van de gedragscode
een soort bundel van integriteitsregelgeving met een wisselende mate van detaillering.
Het gaat daarbij vooral om regelgeving op het gebied van:• nevenfuncties en nevenbelangen;• acceptatie van geschenken;• afleggen van ambtseed/-belofte;• «draaideurconstructies»;1• geheimhouding;• kwetsbare functies en screening;• regeling gebruik eigendommen ministerie;• regeling internetgebruik;• informatiebeveiliging;• aanstelling van vertrouwenspersonen;• melden van misstanden («klokkenluidersregeling»).De aangetroffen regelgeving vloeit doorgaans voort uit het rijksbrede
integriteitsbeleid van het Ministerie van BZK. Naast deze regelgeving kennen
de ministeries ook declaratieregelingen voor bijvoorbeeld dienstreizen. Behoudens
twee uitzonderingen, besteden de ministeries in hun gedragscode overigens
geen specifieke aandacht aan integer declaratiegedrag.In vergelijking met de resultaten van eerdere rijksbrede onderzoeken van
de Algemene Rekenkamer naar integriteit (zie bijlage 3), beschikken de ministeries
inmiddels over een completer geheel aan regelgeving.Bij de ministeries is sporadisch regelgeving aangetroffen die het ministerie
op eigen initiatief, dus niet in navolging van rijksbreed beleid, nodig vond.
Uitzonderingen hierop vormen de «Compliance-regeling» van het
Ministerie van Financiën en de «beleidsregels insiders» van
het Ministerie van Economische Zaken. Deze regelingen richten zich op ambtenaren
die uit hoofde van hun functie over beursgevoelige informatie zouden kunnen
beschikken.Uit de analyse van de gedragscodes blijkt dat de ministeries meestal slechts
impliciet aandacht besteden aan ambtsmisdrijven of andere in het strafrecht
geregelde inbreuken op de integriteit. Daarbij is bijvoorbeeld te denken aan
valsheid in geschrifte, bedrog, diefstal en afpersing, maar ook aan corruptie,
misbruik van macht en economische delicten. Een uitzondering
hierop vormt de schending van de geheimhoudingsplicht. Dit strafbare feit
wordt namelijk door vrijwel alle ministeries expliciet genoemd.De Algemene Rekenkamer is ook nagegaan of er in de gedragscodes sancties
worden genoemd bij overtreding van integriteitsregels. Daarbij is in het bijzonder
nagegaan of uit de gedragscode kenbaar is welke vormen en gradaties van sancties
aan bepaalde inbreuken op de integriteit gekoppeld kunnen zijn. Het personeel
voor wie de gedragscode bestemd is, zou daaruit een beeld kunnen vormen hoe
zwaarwegend de leiding van een ministerie bepaalde gedragsregels acht.Uit de analyse blijkt dat het uitzonderlijk is als er in de gedragscode
expliciet aandacht wordt besteed aan (de zwaarte van) sancties. In de meeste
gevallen wordt volstaan met een (impliciete) verwijzing naar de disciplinaire
sanctiemogelijkheden op grond van plichtsverzuim, zoals geregeld in het Algemeen
Rijksambtenaren Reglement (ARAR). Deze sanctiemogelijkheden hebben echter
een bredere werking dan alleen integriteit en geven evenmin een aanwijzing
hoe zwaar de leiding van een ministerie tilt aan bepaalde vormen van integriteitsinbreuken.2.4 Interne en accountantscontrole2.4.1 Interne controleDe Algemene Rekenkamer is nagegaan of er interne controlemaatregelen zijn
getroffen specifiek gericht op (naleving van) het integriteitsbeleid, de gedragscode
en/of daaruit voortvloeiende integriteitsregels. Daarbij kan bijvoorbeeld
gedacht worden aan interne controle op de naleving van de onder § 2.3
genoemde regelgeving.Uit de resultaten van de nulmeting blijkt dat vijf ministeries geen specifieke
interne controlemaatregelen hebben getroffen, terwijl nog eens zeven ministeries
hier in beperkte mate invulling aan hebben gegeven. Voor een deel is de verklaring
hiervoor dat integriteitsbeleid, gedragscode en integriteitsregelgeving door
de ministeries vooral als een preventief kader zijn neergezet. Van de medewerkers
wordt min of meer verwacht dat zij zich spontaan hieraan houden. Interne controle
wordt niet nodig of zelfs niet mogelijk geacht. In deze benadering kunnen
er slechts maatregelen worden getroffen voor het geval er zich onverhoopt
(signalen van) inbreuken voordoen (zie § 2.5).2.4.2 AccountantscontroleAls onderdeel van de algemene controletaak behoort de accountant of auditdienst
aandacht te schenken aan integriteit in de vorm van frauderisico's. In het
kader van de nulmeting heeft de Algemene Rekenkamer nagegaan of de auditdiensten
van de ministeries specifiek aandacht besteden aan integriteit, met name in
de vorm van integriteitsaudits. Naar aanleiding van de parlementaire enquête bouwnijverheid hebben
verschillende auditdiensten de opdracht gekregen integriteitsaudits uit te
voeren bij hun ministeries. Een geschikt kader hiervoor biedt de handreiking
die is ontwikkeld door de Stuurgroep Integriteitsaudit, onder voorzitterschap
van de directeur Audit en Toezichtbeleid (ATB) van het Ministerie van Financiën.1 Deze handreiking sluit bovendien goed aan op het Handboek
Integriteitsonderzoek van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD)
van het Ministerie van BZK.2Uit de nulmeting blijkt dat bij vrijwel alle ministeries één
of meer integriteitsaudits zijn verricht. Deze audits dekken overigens (nog)
niet alle departementsonderdelen af.De integriteitsaudits zijn verschillend van reikwijdte en aanpak, maar
in de meeste gevallen is de handleiding van de Stuurgroep Integriteitsaudit
als referentiekader gebruikt. In de rapporten van de integriteitsaudits zijn
aanbevelingen opgenomen om (de implementatie van) het integriteitsbeleid te
versterken. In meer dan de helft van de gevallen is het overigens onduidelijk
of en zo ja, welke acties zijn ondernomen op basis van de conclusies en aanbevelingen
van de audits.2.5 Handelwijze bij (mogelijke) inbreuken op de integriteitNaast de inventarisatie van preventieve maatregelen heeft de Algemene
Rekenkamer ook onderzoek gedaan naar het stelsel van maatregelen dat ministeries
hebben getroffen om te reageren op (meldingen van) inbreuken op de integriteit.
Daarbij is aandacht besteed aan:• meldingsregeling (onder meer voor «klokkenluiders»);• registratie van (meldingen van) inbreuken op de integriteit;• onderzoek naar aanleiding van meldingen;• disciplinaire bestraffing;• aangifte bij het Openbaar Ministerie (OM).Alle ministeries kennen een meldingsregeling voor misstanden (de zogeheten
«klokkenluidersregeling»).3 Niet
alle meldingen van (mogelijke) inbreuken op de integriteit kunnen echter als
misstand in het kader van deze regeling worden aangemerkt. De procedures voor
(het onderzoek naar) meldingen buiten de categorie van de klokkenluidersregeling
zijn in het algemeen minder vastomlijnd dan voor meldingen in het kader van
de klokkenluidersregeling.Bij twee ministeries is er een centrale registratie van meldingen van
integriteitsinbreuken, waarbij de reikwijdte overigens varieert. Eén
van de ministeries legt bijvoorbeeld alleen inbreuken op de «sociale
integriteit» (ongewenst gedrag, zoals intimidatie en geweld) centraal
vast.Bij negen andere ministeries is er wel sprake van een vorm van registratie,
maar ontbreekt het overzicht, omdat registraties decentraal worden bijgehouden.
Registraties beperken zich soms ook tot de ernstiger inbreuken, die bijvoorbeeld
tot disciplinaire straffen kunnen leiden.Voor de registratie van daadwerkelijk geconstateerde inbreuken op de integriteit
is het beeld min of meer overeenkomstig de registratie van meldingen.Ook voor de registratie van inbreuken geldt dat verschillende ministeries
kiezen voor een decentrale registratie en afhandeling, eventueel inclusief
de registratie van disciplinaire bestraffing. Centrale personeelsafdelingen
of juristen worden in voorkomende gevallen voor advies benaderd. Een overkoepelend
beeld van inbreuken wordt daarbij overigens niet opgebouwd.Voor het onderzoek naar (mogelijke) inbreuken op de integriteit hebben
zes ministeries een standaardprocedure. Vijf ministeries volgen een min of
meer vaste gedragslijn en twee ministeries kennen hiervoor geen procedure.Bijna alle ministeries geven aan dat van strafbare feiten aangifte wordt
gedaan bij het OM. Enkele ministeries hebben daar geen vaste beleidslijn voor.De ministeries passen disciplinaire straffen toe, zoals berisping, schorsing
of ontslag, maar slechts bij twee ministeries wordt daarvan een centrale registratie gevoerd. In veel gevallen wordt volstaan met vastlegging
in het personeelsdossier. Daardoor ontbreekt centraal het overzicht.Het Ministerie van BZK vraagt ten behoeve van het sociaal jaarverslag
van de sector Rijk onder meer informatie op over disciplinaire straffen. Bij
de meeste ministeries moet deze informatie ad hoc worden verzameld. Dit kan
de betrouwbaarheid van de statistische informatie nadelig beïnvloeden.Resumerend stelt de Algemene Rekenkamer vast dat op basis van de beschikbare
registraties geen (betrouwbaar) beeld is te geven van de aantallen integriteitsinbreuken
bij de ministeries en de bestraffing daarvan. Het sociaal jaarverslag van
de sector Rijk, dat door het Ministerie van BZK wordt uitgebracht, geeft slechts
een beperkte indicatie van bepaalde soorten schendingen. Voorzover de ministeries
beschikken over informatie van aantallen inbreuken, is deze moeilijk onderling
vergelijkbaar. Sommige ministeries hebben namelijk alleen informatie over
bepaalde soorten inbreuken of alleen over ernstige schendingen.Zoals reeds eerder is geconstateerd, ontbreken centrale registraties bij
het merendeel van de ministeries of zijn de registraties beperkt. Als een
ministerie een gering aantal inbreuken rapporteert, is het dus mogelijk dat
de oorzaak daarvan ligt in een gebrekkige registratie daarvan.In vergelijking met de resultaten van eerdere rijksbrede onderzoeken van
de Algemene Rekenkamer naar integriteit (zie bijlage 3), hebben de ministeries
op dit punt in het algemeen weinig voortgang geboekt.2.6 Beeld per ministerieIn de voorgaande paragrafen is een thematisch beeld geschetst van de systemen
van integriteitszorg bij de ministeries. In deze paragraaf wordt dit beeld
aangevuld met een overzicht op hoofdlijnen van de bevindingen per ministerie.
In de volgende tabel heeft de Algemene Rekenkamer in beeld gebracht of de
ministeries de verschillende elementen van integriteitszorg wel (zwart), ten
dele (grijs) of nog niet (wit) hebben ingevuld. Als een element niet geheel
is ingevuld, impliceert dit overigens niet automatisch een negatief oordeel.1 De tabel laat tevens zien aan welke elementen prioriteit
gegeven zou kunnen worden voor verdere verbeteringen.Uit de tabel komt naar voren dat er duidelijke verschillen waarneembaar
zijn tussen de ministeries. Enkele ministeries hebben, soms mede door incidenten
in het verleden, de ontwikkeling van instrumenten van integriteitszorg eerder
ter hand genomen dan andere ministeries. Over de gehele linie is er overigens
nog ruimte voor verdere verbeteringen.3 BEELD RWT'S3.1 IntegriteitsbeleidRWT's voeren belangrijke publieke taken uit waaraan risico's voor de integriteit
van de publieke sector verbonden kunnen zijn. Daarom wil de Algemene Rekenkamer
met deze nulmeting een eerste inzicht verkrijgen in de systemen van integriteitszorg
bij de RWT's. Voor een (niet representatieve) selectie van tien RWT's is een
soortgelijke inventarisatie verricht als bij de ministeries. Het onderzoekskader
is toegelicht in bijlage 1 en de namen van de geselecteerde RWT's zijn vermeld
in bijlage 2.De bevindingen voor de tien in de nulmeting betrokken RWT's geven een
meer gevarieerd beeld te zien dan bij de ministeries. Vier van de tien RWT's
hebben nog niet of slechts in zeer beperkte mate aandacht besteed aan integriteitszorg.
De andere RWT's hebben al wel het nodige in gang gezet, respectievelijk gerealiseerd.
Dit patroon is niet alleen waar te nemen bij het integriteitsbeleid, maar
ook bij de andere elementen van integriteitszorg, zoals risicoanalyse, gedragscode,
enzovoort.De zes RWT's die beschikken over een integriteitsbeleid hebben overigens
nog geen complete beleidscyclus weten te realiseren waarbij onder meer (meetbare)
doelstellingen worden geformuleerd en beleidsevaluaties plaatsvinden. Concrete
doelstellingen ontbreken bij nagenoeg alle in de nulmeting betrokken RWT's
en slechts enkele RWT's hebben een vorm van beleidsevaluatie toegepast.3.2 RisicoanalyseHoewel geen van de tien in de nulmeting betrokken RWT's beschikt over
een gestructureerde risicoanalyse voor de eigen organisatie, hebben vier RWT's
daar wel in meer of mindere mate aandacht aan besteed.In de meeste gevallen is er overigens geen direct verband vast te stellen
tussen de inventarisatie van risico's en het integriteitsbeleid.3.3 Gedragscode/regelgevingZes van de in het onderzoek betrokken RWT's beschikken over een gedragscode.Aan de hand van de gedragscodes en eventueel aanvullend verstrekte documentatie
heeft de Algemene Rekenkamer onderzocht op welke punten de RWT's integriteitsregels
hebben opgesteld. Voor de RWT's geldt de regelgeving van het Rijk doorgaans
niet, zodat de organisaties daarin zelf keuzes moeten maken. Zoals reeds eerder
vastgesteld hebben vier van de in de nulmeting betrokken RWT's nog geen aandacht
besteed aan integriteitszorg en daar ontbreken dan ook gedragscodes en nadere
regelgeving.De zes RWT's met een gedragscode hebben in meerderheid ook een regeling
voor nevenfuncties, acceptatie van geschenken en informatiebeveiliging. In
de helft van de gevallen is er een «klokkenluidersregeling» en
zijn één of meer vertrouwenspersonen aangesteld. Omdat het personeel
van RWT's vaak geen ambtelijke status heeft, is de aflegging van eed of belofte
minder gebruikelijk dan bij de ministeries. Screening van personeel is eveneens
een uitzondering. De in de nulmeting betrokken RWT's hadden geen regelingen
ter voorkoming van «draaideurconstructies» of vermenging van publieke
en private activiteiten. Voor deze laatste bevinding hebben twee RWT's als
verklaring aangegeven dat zij uitsluitend publieke taken vervullen, gelet
op het wettelijk kader waarbinnen zij opereren.Evenals bij de ministeries besteden de gedragscodes en regelgeving van
de RWT's meestal geen of slechts impliciet aandacht aan inbreuken op de integriteit
die in het strafrecht zijn geregeld.3.4 Interne en accountantscontroleEen minderheid van de RWT's heeft specifieke interne controlemaatregelen
getroffen gericht op (de naleving van) het integriteitsbeleid.Bij twee van de in de nulmeting betrokken RWT's besteedt de accountant
specifiek aandacht aan integriteit, bijvoorbeeld in de vorm van integriteitsaudits.Dit beeld wijkt duidelijk af van dat bij de ministeries, waar integriteitsaudits
na de parlementaire enquête bouwnijverheid inmiddels vrij algemeen ingang
hebben gevonden.3.5 Handelwijze bij (mogelijke) inbreuken op de integriteitEen minderheid van de in de nulmeting betrokken RWT's voert een registratie
van (mogelijke) inbreuken op de integriteit.Hetzelfde beeld tekent zich af ten aanzien van de registratie van geconstateerde
integriteitsschendingen.Enkele RWT's melden geen registraties te hebben opgezet, omdat zich geen
meldingen van inbreuken hebben voorgedaan.Vier RWT's hebben standaardprocedures voor het onderzoek naar mogelijke
inbreuken op de integriteit.De helft van de RWT's stelt bij verdenking van strafbare feiten aangifte
te doen bij het OM. Enkele andere RWT's laten dat van de omstandigheden afhangen.Een centrale registratie van disciplinaire bestraffingen ontbreekt bij
vrijwel alle RWT's. In voorkomende gevallen wordt meestal volstaan met een
aantekening in het personeelsdossier.Evenals bij de ministeries kan resumerend worden vastgesteld dat nagenoeg
geen van de in de nulmeting betrokken RWT's een betrouwbaar beeld kan geven
van de aantallen integriteitsinbreuken in de eigen organisatie en van de bestraffing
daarvan.3.6 Informatie-uitwisseling met de ministerIn het kader van de nulmeting heeft de Algemene Rekenkamer ook enkele
vragen gesteld over de communicatie tussen de RWT en de desbetreffende minister
over de opzet en werking van het integriteitsbeleid. Ook is geïnventariseerd
of er afspraken bestaan wanneer de minister hierover moet worden geïnformeerd.Uit de nulmeting blijkt dat slechts drie van de tien RWT's met de minister
communiceert over opzet en werking van het integriteitsbeleid. Twee andere
RWT's melden dat enige informatie over de opzet van het beleid is gecommuniceerd
naar de minister.Slechts sporadisch (bij twee RWT's) komen afspraken voor tussen minister
en RWT over uit te wisselen informatie ten aanzien van integriteit.4 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN4.1 Conclusies ministeriesBij de ministeries is een forse impuls nodig om het systeem van integriteitszorg
te versterken. Vrijwel alle ministeries hebben inmiddels in opzet een basis
van beleid, gedragscode en regelgeving gerealiseerd, maar dit volstaat nog
niet. Een gestructureerde en diepgaande risicoanalyse is bijvoorbeeld slechts
sporadisch aangetroffen. Daarnaast ontbeert het integriteitsbeleid in veel
gevallen concrete (meetbare) doelstellingen en zijn beleidsevaluaties schaars.Specifieke interne controle op de naleving van regelgeving op het gebied
van integriteit ontbreekt veelal, omdat dit niet nodig of niet mogelijk wordt
geacht. Dit tast de geloofwaardigheid van integriteitsregels aan.Naar aanleiding van de parlementaire enquête bouwnijverheid zijn
de auditdiensten van vrijwel alle ministeries gestart met integriteitsaudits.
Deze audits dekken overigens (nog) niet alle departementsonderdelen af. Bovendien
is aandacht nodig voor de behandeling en implementatie van de aanbevelingen
van de audits.De ministeries hebben op grond van rijksbreed beleid regelingen getroffen
voor de melding van misstanden door eigen personeel (de zogeheten «klokkenluidersregeling»).
Deze regelingen bestaan meestal naast andere, minder geüniformeerde,
regelingen voor de melding van inbreuken die niet onder de klokkenluidersregeling
vallen. Dit leidt tot onnodige complexiteit en wellicht ook drempels voor
potentiële melders.De registraties van (meldingen van) integriteitsinbreuken geven, voorzover
aanwezig, geen (betrouwbaar) beeld van de aantallen inbreuken bij de ministeries
en de eventuele (disciplinaire) bestraffing.In vergelijking met eerdere rijksbrede publicaties van de Algemene Rekenkamer
over integriteit uit 1996 en 1998 (zie bijlage 3), beschikken de ministeries
inmiddels over een meer compleet geheel aan regelgeving. De voortgang ten
aanzien van de analyse van risico's en de registratie van integriteitsinbreuken
is echter nog mager.4.2 Conclusies RWT'sBij de RWT's is een forse impuls nodig om de systemen van integriteitszorg
te versterken. De in de nulmeting betrokken RWT's variëren sterk in hun
aandacht voor integriteit. Er zijn RWT's die nog in het geheel geen integriteitsbeleid
hebben ontwikkeld, terwijl andere al vergevorderd zijn. Evenals bij de ministeries
zijn de beleidscyclus, risicoanalyse, interne controle en de behandeling van
(mogelijke) integriteitsinbreuken verbeterpunten voor de meeste in de nulmeting
betrokken RWT's. In afwijking van de ministeries is er bij de RWT's zelden
sprake van specifieke integriteitsaudits door de accountant van deze organisaties.
Ook zijn «klokkenluidersregelingen» minder vaak aanwezig en ontbreekt
het veelal aan screening van personeel en regelingen ter voorkoming van «draaideurconctructies».De RWT's en de verantwoordelijke ministers communiceren niet of nauwelijks
over het integriteitsbeleid.4.3 AanbevelingenDe Algemene Rekenkamer beveelt ministeries op grond van de resultaten
van de nulmeting aan het integriteitsbeleid als een complete beleidscyclus
vorm te geven. Daarbij vraagt zij ministeries in het bijzonder:• te kiezen voor een brede benadering van integriteitsbeleid; dat
is een benadering waarbij niet alleen personeelszorg, maar ook bijvoorbeeld
beveiliging en administratieve organisatie betrokken worden;• concrete (meetbare) doelstellingen en activiteiten te benoemen;• integriteitszorg in te bedden in de reguliere planning- en controlcyclus;• het integriteitsbeleid periodiek te evalueren.De Algemene Rekenkamer beveelt ministeries daarnaast aan om het instrument
van risicoanalyse in te zetten om kwetsbaarheden voor integriteitsinbreuken
in beeld te brengen. Een dergelijke risicoanalyse onderbouwt het systeem van
integriteitszorg.Verder vraagt de Algemene Rekenkamer ministeries om in gedragscodes en
daaraan verbonden regelgeving te verduidelijken welke sancties verbonden zijn
aan de overtreding van integriteitsregels. Dit is een manier om medewerkers
op de ernst van de overtredingen te wijzen.In gedragscodes kan bovendien explicieter worden verwezen naar integriteitsinbreuken
die in het strafrecht zijn geregeld. Verder is het van belang dat ministeries
regelgeving op het gebied van integriteit koppelen aan specifieke interne
controlemaatregelen op de naleving ervan.De uitvoering van integriteitsaudits door accountants of auditdiensten
zou, mede gebaseerd op risicoanalyse, een meeromvattend en periodiek terugkerend
karakter moeten krijgen. Accountants of auditdiensten kunnen zo, in een meerjarig
kader, alle belangrijke onderdelen van de organisatie beoordelen. De behandeling
en implementatie van de aanbevelingen van integriteitsaudits vraagt om een
voortvarende aanpak.Om het inzicht in integriteitsinbreuken te verbeteren beveelt de Algemene
Rekenkamer ministeries aan de registratie van integriteitsinbreuken te structureren.
De volgende onderwerpen moeten dan in onderlinge samenhang worden vastgelegd:• meldingen van (mogelijke) inbreuken;• onderzoeken naar (mogelijke) inbreuken;• daadwerkelijk geconstateerde inbreuken;• disciplinaire bestraffingen;• aangiften bij OM.Het verdient overweging hiervoor een (geautomatiseerd) systeem te ontwikkelen.
Daarbij gaat het om een systeem dat vertrouwelijkheid waarborgt en dat in
staat is om op verschillende aggregatieniveaus, zo nodig in geanonimiseerde
vorm, informatie te leveren. Het Ministerie van BZK zou hiertoe het voortouw
kunnen nemen.Bovenstaande aanbevelingen gelden in versterkte mate voor de RWT's. Hoewel
de tien in de nulmeting betrokken RWT's geen representatieve groep van RWT's
vormen, beveelt de Algemene Rekenkamer alle RWT's van harte aan zich op hun
integriteitszorg te bezinnen.De Algemene Rekenkamer beveelt de verantwoordelijke ministers aan afspraken
met RWT's te maken over het integriteitsbeleid en de informatievoorziening
daarover.Om een nieuwe impuls aan het integriteitsbeleid te kunnen geven, is het
gewenst de coördinerende rol van het Ministerie van BZK te versterken.
De voornemens van het ministerie om een bureau Integriteitsbevordering op
te zetten, acht de Algemene Rekenkamer dan ook een stap in de goede richting.
Daarnaast is het van belang dat ook de coördinerende integriteitsfunctie
bij de afzonderlijke ministeries wordt versterkt.5 REACTIE EN NAWOORD5.1 Reactie minister van BZKDe minister van BZK heeft, mede namens zijn collega-ministers, per brief
op 17 maart 2005 gereageerd op het concept-rapport Zorg voor integriteit. Een nulmeting naar integriteitszorg in 2004
van de Algemene Rekenkamer.De minister onderschrijft dat de Algemene Rekenkamer periodiek aandacht
besteedt aan integriteit bij de Rijksoverheid. Hij onderschrijft ook dat integriteit
de betrouwbaarheid en onkreukbaarheid van de publieke sector betreft en daarmee
een wezenlijke voorwaarde is voor vertrouwen in het openbaar bestuur. Dit
vraagt permanente zorg en aandacht. Ondanks enkele kanttekeningen kan de minister
zich voor een groot deel vinden in de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer.
Het rapport beschouwt hij daarmee als een stimulerende prikkel om op de al
door hem en de afzonderlijke ministeries ingeslagen weg voort te gaan.Op de resultaten van de nulmeting bij de selectie van rechtspersonen met
een wettelijke taak (RWT's) geeft de minister geen commentaar. Volgens de
minister ligt de verantwoordelijkheid voor het integriteitsbeleid bij de RWT's
primair bij de RWT's zelf. De verantwoordelijkheid van de vakminister hangt
af van de bevoegdheden die in de instellingswet van de RWT zijn geregeld en
deze verschillen per RWT. Dit laat overigens onverlet dat de minister van
BZK, in zijn verantwoordelijkheid van coördinerend minister voor de gehele
openbare sector, wel van mening is dat ook RWT's een uitdrukkelijk integriteitsbeleid
dienen te voeren. Hij is dan ook voornemens de uiteindelijke bevindingen met
betrekking tot RWT's te betrekken bij zijn eventuele vervolgacties.Alvorens op de aanbevelingen in te gaan wil de minister de bevindingen
in een bredere context plaatsen.De minister wijst erop dat ministeries de afgelopen jaren veel energie
hebben gestoken in de opzet en uitwerking van (onderdelen van) integriteitsbeleid
en dat het onderwerp integriteit een blijvend aandachtspunt van het topmanagement
van ministeries is geworden. Daarmee heeft het integriteitsbeleid binnen de
rijksoverheid een belangrijke ontwikkeling doorgemaakt en beschikken ministeries
inmiddels over een goede set van regelgeving en procedures. Dit blijkt uit
de resultaten van de Inventarisatie integriteitsbeleid
openbaar bestuur en politie (publicatie juni 2004).Dat er sprake is van een positieve ontwikkeling is volgens de minister
eveneens uit de resultaten van de nulmeting af te lezen. Zo constateert de
Algemene Rekenkamer bijvoorbeeld dat in 1996 15% van de ministeries een integriteitsbeleid
had en dat deze score in 2004 is opgelopen naar 75%. Volgens de minister van
BZK hebben de ministeries ook na de nulmeting in 2004 niet stilgezeten; er
is veel gebeurd en er is sprake van een doorgaand proces. De minister vindt
het dan ook jammer dat de momentopname van de nulmeting niet in het perspectief
van deze ontwikkelingen is geplaatst en dat in het rapport louter is geconstateerd
dat een «forse impuls bij de ministeries nodig is om het systeem van
integriteitszorg te versterken». De minister meent dat dit geen recht
doet aan de inspanningen die er zijn geweest. Dit laat overigens onverlet
dat hij evenals de Algemene Rekenkamer van mening is dat verdere verbeteringen
zijn te realiseren, onder meer bij de praktische implementatie en handhaving
van het integriteitsbeleid.De minister vraagt voorts de aandacht voor cultuuraspecten in relatie
tot systemen en procedures. Integriteit is een complex begrip en komt tot
uiting in het gedrag en de houding van mensen. Het antwoord op de vraag wat
in een bepaalde situatie wel of niet passend wordt gevonden, kan in tijd en
omstandigheden verschillen. Steeds zal opnieuw de vraag gesteld moeten worden
wat in deze tijd en omstandigheden passend gedrag is. Maatschappelijke waarden
en normen zijn hierop van invloed, alsmede de heersende cultuur in de eigen
organisatie. Met de regels en procedures die we nu hebben als helder fundament,
is voor het management in de organisatie de beïnvloeding van integriteit
van medewerkers in deze fase bij uitstek een cultuurvraagstuk, aldus de minister.De minister is van mening dat het cultuuraspect in het onderzoek van de
Algemene Rekenkamer onvoldoende wordt belicht. De vraagstelling in het kader
van de nulmeting verwijst volgens hem naar een systematische benadering, waarin
vooral de aanwezigheid van regelgevende en administratieve instrumenten als
norm zou worden gehanteerd voor goed integriteitsbeleid. Met het aspect dat
de zaken systematisch moeten worden aangepakt, is de minister het ten volle
eens. Hij plaatst echter vraagtekens bij een benadering waarin, bedoeld of
onbedoeld, de uiteindelijke toets gelegen is in regelgevende en administratieve
systemen. De minister betwijfelt of dat nu juist de meest succesbepalende
of de meest risicobeheersende instrumenten zijn. Kaders en regelgeving vormen
de basis, maar de minister wil voorkomen dat integriteitsbeleid vooral een
bureaucratische exercitie is en blijft steken in papier. Het is de minister
gebleken dat de ministeries in hun integriteitsbeleid in de komende periode
vooral aan het cultuuraspect, beïnvloeding van gedrag, aandacht willen
schenken. Dit is een proces van lange adem. Daar het rendement van «cultuurinterventies»
moeilijk is te meten en te kwantificeren, wil de minister samen met de Algemene
Rekenkamer nadenken op welke manier hierover kan worden gerapporteerd.Als coördinerend minister wil de minister van BZK een algemene opmerking
maken over de reacties die hij van andere ministeries heeft vernomen. De ministeries
blijken zich niet altijd te kunnen vinden in de categorie waarin zij zijn
ingedeeld en vinden dat argumenten daarvoor niet worden gehoord. De minister
van BZK vindt dat jammer, temeer omdat de indeling in de drie categorieën
onvermijdelijk nuances veronachtzaamt en niet altijd recht doet aan de realiteit.
De minister verwijst naar de opmerking van de Algemene Rekenkamer in haar
rapport dat «als een element niet geheel is ingevuld, dit overigens
niet automatisch een negatief oordeel impliceert».Daarbij komt volgens de minister dat de presentatievorm in het conceptrapport
bij de ministeries associaties oproept met «overtreden» of «in
gebreke blijven» en dat is naar zijn mening in het overgrote deel van
de gevallen uitdrukkelijk niet het geval. Met de Algemene Rekenkamer is hij
van mening dat er verbeteringen mogelijk zijn, maar de normen die zijn gehanteerd,
zijn niet als een verplichting aan de ministeries opgelegd. In zijn beleid
vormen deze normen meer een kader, waaraan de ministeries afhankelijk van
de decentrale situatie, zelf invulling kunnen geven.De minister kan de aanbevelingen in het rapport in principe grotendeels
onderschrijven. Bij de vormgeving in de praktijk dreigt, alles bij elkaar
genomen, echter het gevaar dat de inspanningen opnieuw uitgaan naar systemen
en procedures, terwijl wij, volgens de minister, toe zijn aan de verankering
van de regels in gedrag en houding van medewerkers. Bovendien
pleit de minister voor maatwerk. In zijn optiek zijn risico's in het werkproces
bepalend voor de concretisering van het integriteitsbeleid. Omdat de Algemene
Rekenkamer overweegt om aan het einde van de strategieperiode een «eindmeting»
te verrichten, wil de minister graag van gedachten wisselen over de wijze
waarop verschillen in risico's kunnen worden meegenomen bij het meten van
voortgang. Wat zijn harde normen waaraan een ieder zich zal moeten houden,
wat zijn uitgangspunten waarbij geldt «comply or explain», en
wat zijn min of meer vrijblijvende suggesties?De minister geeft aan dat hij in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel
tot wijziging van de Ambtenarenwet in verband met goed ambtelijk handelen,
dat op 1 maart 2005 in de Tweede Kamer is behandeld (29 436), een
aantal aspecten heeft genoemd waaraan integriteitsbeleid minimaal aandacht
dient te besteden, zoals onder meer het bevorderen van integriteitsbewustzijn
en het voorkomen van misbruik van bevoegdheden, belangenverstrengeling en
discriminatie en aandacht voor het toezicht op en aanpak van integriteitsschendingen.Hij kan zich vinden in de aanbeveling om het integriteitsbeleid als een
beleidscyclus vorm te geven, waarbij zijn uitgangspunt is om de ministeries
vrij te laten in de wijze waarop zij hieraan invulling willen geven. Dit kan
zijn in de vorm van een aparte beleidscyclus, maar ook als onderdeel van de
bestaande beheersen beleidscyclus, waarbij ministeries zelf bepalen welk onderdeel
van de beleidscyclus én van de bedrijfsvoering (inkoop, personeel en
dergelijke) zij met name aandacht geven.Voor een effectief integriteitsbeleid is het volgens de minister essentieel
om de aandacht te richten op de risico's van integriteitsinbreuken. Op basis
daarvan kan het integriteitsbeleid op maat worden ingevuld. Hoewel integriteitsrisico's
zich binnen de gehele organisatie voor kunnen doen en door alle processen
heen lopen, laat de minister het bij voorkeur aan het oordeel van de ministers
(en hun diensten) over om te beslissen bij welke dienstonderdelen het kwetsbaarheidsonderzoek/de
risicoanalyse wordt uitgevoerd.Periodiek terugkerende integriteitsaudits zijn volgens de minister reeds
praktijk. De reikwijdte van een audit is naar zijn mening vooral een zaak
van de departementale auditdienst in opdracht van het management.De minister is geen voorstander van het opnemen van sancties in een gedragscode.
Zijns inziens is het niet mogelijk om in gedragscodes in zijn algemeenheid
aan te geven welke sancties zijn verbonden aan specifieke integriteitsschendingen.
Welke disciplinaire maatregel in een concrete casus kan worden opgelegd is
afhankelijk van meerdere factoren. Deze betreffen onder andere de ernst van
de vastgestelde gedraging, of het een eventuele eenmalige misstap betreft,
de functie van betrokkene, het algemeen optreden van het management ten aanzien
van gedrag binnen de organisatie en dergelijke.Hoewel een gedragscode naar de mening van de minister vooral de functie
heeft om medewerkers zich bewust te laten zijn van hun bijzondere positie
als ambtenaar en de daaraan verbonden rechten en plichten, kan hij zich wel
vinden in de aanbeveling waarin aan de ministeries wordt gevraagd om in gedragscodes
en daaraan verbonden regelgeving expliciet te vermelden dat er sancties zijn
verbonden aan de overtreding van integriteitsregels. In de Modelgedragscode
Integriteit Rijk, die als minimumstandaard (alleen met strengere bepalingen
kan worden afgeweken) voor de ministeries gaat gelden en binnenkort
door de minister zal worden vastgesteld, is dit reeds het geval. Daarin staat
vermeld dat integriteitsinbreuken worden beschouwd als plichtsverzuim en dat
de zwaarte van de disciplinaire straf kan variëren van een berisping
tot en met strafontslag. Tevens is in deze Modelgedragscode opgenomen dat
bij een vermoeden van een ambtsmisdrijf aangifte zal worden gedaan bij het
Openbaar Ministerie.De minister kan zich vinden in de aanbeveling om het inzicht in integriteitsinbreuken
te bevorderen door een gestructureerde registratie van integriteitsinbreuken.
Een onderdeel van integriteitsbeleid is een adequate aanpak van zich voordoende
integriteitsaantastingen. Een goede aanpak impliceert niet alleen het onderzoeken
van een melding en de mogelijke bestraffing van de overtreder, maar ook het
registreren van voorkomende inbreuken evenals de wijze van afdoening. Hij
is van oordeel dat elk ministerie een centrale registratie van integriteitsinbreuken
dient bij te houden, waarbij over de structuur zo mogelijk interdepartementale
afspraken worden gemaakt.De minister erkent dat hij als coördinerend minister de ministeries
kan ondersteunen bij hun integriteitsbeleid. Primair blijven de ministeries
echter zelf verantwoordelijk. Hij ziet het als zijn verantwoordelijkheid om
de ministeries te ondersteunen en te faciliteren (best practices, modellen,
interdepartementaal netwerk) bij de concretisering van het integriteitsbeleid.
Ook het nieuwe Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS) is in
dit licht te zien.Daarnaast zal de minister ook zelf de vinger aan de pols houden in het
kader van rijksbrede integriteitsaudits naar deelprocessen zoals inkoop, nevenfuncties
en dergelijke, uit te voeren onder coördinatie van de Directie Coördinatie
Auditbeleid Departementen van het Ministerie van Financiën.Versterking van de coördinerende integriteitsfunctie is een aanbeveling
die ministeries momenteel in uitvoering hebben of al hebben gerealiseerd.De minister stelt het op prijs om van gedachten te wisselen over de mogelijkheden
om het rendement van cultuurinterventies te meten en bij de toepassing van
het normenkader rekening te houden met verschillen in risico's. Afspraken
daarover acht hij van belang als uitgangspunt voor een eventuele vervolgmeting
aan het einde van de strategieperiode van de Algemene Rekenkamer.5.2 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer stelt met genoegen vast dat de minister van BZK
zich, ondanks enkele kanttekeningen, voor een groot deel kan vinden in de
aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer en het rapport als een stimulerende
prikkel beschouwt. Hoewel het jammer is dat de minister niet inhoudelijk ingaat
op het beeld bij de RWT's, neemt de Algemene Rekenkamer met instemming kennis
van zijn voornemen om RWT's te betrekken bij eventuele vervolgacties.De Algemene Rekenkamer onderschrijft dat de ministeries de afgelopen jaren
resultaten hebben bereikt op het terrein van de integriteitszorg. Dit is ook
weerspiegeld in de bevindingen van de nulmeting, zoals de minister ook
zelf met een voorbeeld illustreert. Dat neemt echter niet weg dat de minister
het met de Algemene Rekenkamer eens is dat verdere verbeteringen zijn te realiseren.
Om die onder de aandacht te brengen dient deze nulmeting.Terecht wijst de minister op het cultuuraspect van de integriteitszorg.
In de nulmeting komt dit aspect in het onderzoekskader ook aan de orde, bijvoorbeeld
bij de vragen over de betrokkenheid van medewerkers en management bij de totstandkoming
van het integriteitsbeleid en bij de communicatie daarover. Voorts wijst de
Algemene Rekenkamer erop dat zij in de nulmeting veel aandacht heeft geschonken
aan instrumenten van naleving en handhaving, waaronder de handelwijze bij
(mogelijke) inbreuken op de integriteit. Via de inzet van deze instrumenten
wordt in belangrijke mate bevorderd dat integriteitszorg niet blijft steken
in papier. Een effectieve aanpak kenmerkt zich in de visie van de Algemene
Rekenkamer door een goed evenwicht tussen kaders en systemen aan de ene kant
en cultuur en gedragsbeïnvloeding aan de andere kant. Het is dus «en-en»
in plaats van «of-of». Er is bovendien sprake van een onderling
versterkend effect. Het zorgvuldig vormgeven en handhaven van integriteitssystemen
heeft op zichzelf namelijk een niet te onderschatten invloed op de integriteitscultuur
en het gedrag in een organisatie.De Algemene Rekenkamer ziet het als een goede ontwikkeling dat de ministeries
de komende periode nadrukkelijk aandacht willen schenken aan cultuur en gedragsbeïnvloeding.
Zij is gaarne bereid in te gaan op de uitnodiging van de minister om mee te
denken over meetmethoden en rapportagevormen.Naar het oordeel van de Algemene Rekenkamer leidt de wijze van presentatie
van de resultaten van de nulmeting in haar overkoepelend rapport en van de
bevindingenrasters op haar website er niet toe dat nuances worden veronachtzaamd
en geen recht wordt gedaan aan de realiteit.De Algemene Rekenkamer heeft bij haar nulmeting de aangetroffen situatie
bij de ministeries gespiegeld aan een kader van «good practice».
Dit kader, zo geeft de minister zelf ook aan, spoort met zijn integriteitsbeleid.
In het rapport heeft de Algemene Rekenkamer niet geconcludeerd dat zou worden
afgeweken van voorgeschreven normen. Integendeel, de minister wijst er zelf
ook op dat de Algemene Rekenkamer in haar rapport heeft aangegeven dat het
niet (geheel) invullen van een element van integriteitszorg niet automatisch
een negatief oordeel impliceert.Met de minister is de Algemene Rekenkamer van mening dat kwetsbaarheden
en risico's medebepalend moeten zijn voor te treffen maatregelen. Daarom is
het temeer opvallend dat zij in haar nulmeting constateert dat de ministeries
in de meeste gevallen het integriteitsbeleid niet hebben gebaseerd op een
expliciete analyse van integriteitsrisico's. De Algemene Rekenkamer ziet een
gedachtewisseling met de minister over deze materie dan ook met belangstelling
tegemoet.Met instemming neemt de Algemene Rekenkamer kennis van de verwijzing naar
sancties in de Modelgedragscode Integriteit Rijk. Dit komt ten dele tegemoet
aan de intentie van de Algemene Rekenkamer. Zij is van mening dat het van
belang is om medewerkers concreter duidelijk te maken welke straffen verbonden
kunnen zijn aan bepaalde integriteitsinbreuken. Naast de gedragscode zou dit
bijvoorbeeld kunnen door medewerkers (in geanonimiseerde vorm)
te informeren over jurisprudentie in dit kader.Tot slot neemt de Algemene Rekenkamer met genoegen kennis van de opzet
van rijksbrede integriteitsaudits naar deelprocessen als inkoop, nevenfuncties
en dergelijke. Ook beoordeelt zij het positief dat de ministeries de versterking
van de coördinerende integriteitsfunctie ter hand hebben genomen.De Algemene Rekenkamer gaat gaarne in op het verzoek van de minister om
met hem van gedachten te wisselen over de verdere verbetering van de integriteitszorg
bij de overheid en de wijze van verslaglegging daarover.BIJLAGE 1ONDERZOEKSKADERVragenlijstAan de hand van interviews en documentenanalyse is de stand van zaken
bij de ministeries geïnventariseerd. Daarbij is de volgende lijst met
vragen en aandachtspunten gehanteerd.1Integriteitsbeleid/gedragscodesIs een integriteitsbeleid geformuleerd?Is een gedragscode aanwezig?Zijn er (meetbare) doelstellingen voor integriteitsbeleid geformuleerd? Was management betrokken bij de formulering van het integriteitsbeleid? Waren medewerkers betrokken bij de formulering van het integriteitsbeleid? Is het beleid gecommuniceerd naar de medewerkers? Zijn beleid/gedragscode gebaseerd op risicoanalyse? Zijn aan beleid/gedragscode sancties gekoppeld? RisicoanalyseIs een risicoanalyse aanwezig?Was management betrokken bij de risicoanalyse? Waren medewerkers betrokken bij de risicoanalyse? Interne controle op naleving integriteitsbeleidZijn er interne controlemaatregelen getroffen
specifiek gericht op het integriteitsbeleid?Leveren de interne controlemaatregelen resultaten op?AccountantscontroleBesteedt de accountant specifiek aandacht aan
(naleving van) integriteitsbeleid?Komen conclusies/aanbevelingen voort uit de accountantscontroles? Wordt er lering getrokken uit de controleresultaten? Is er een follow-up rapportage?MeldingenregistratieIs er een registratie van meldingen van (mogelijke)
inbreuken op de integriteit?Is een registratie van inbreuken/schendingen
aanwezig?Bestaan hiervoor standaardprocedures? Onderzoek naar mogelijke inbreukenWordt elke melding van een mogelijke integriteitsinbreuk onderzocht? Bestaan hiervoor standaardprocedures?Zijn onderzoeksverslagen beschikbaar?Worden de reikwijdte, omvang en oorzaken geanalyseerd? Wordt lering getrokken uit incidenten? Is er een follow-up rapportage? Aangifte bij OMWordt bij verdenking van strafbare
feiten aangifte gedaan?Disciplinaire straffenIs er een registratie van disciplinaire
bestraffingen?BeleidsevaluatieIs er een evaluatie van beleid en/of gedragscode?Komen conclusies/aanbevelingen uit de evaluatie voort? Is er een follow-up rapportage?De aangetroffen gedragscodes zijn beoordeeld op elementen die in wet-
en regelgeving zijn verankerd, maar ook op enkele elementen waartoe geen (wettelijke)
verplichting bestaat (zie de volgende tabel).Strafrecht/ambtsmisdrijvenvalsheid in geschrifte schending van geheimen diefstal afpersing en afdreiging bedrog economische delicten (misbruik voorkennis enzovoort) misbruik van gezag/machtcorruptie/omkoping (actief of passief)Ambtenarenwet, ARAR, ministeriële
regelingen, circulaires«klokkenluidersregeling»nevenfuncties/nevenverdiensten regeling acceptatie geschenken«draaideurconstructies» afleggen ambtseed/beloftedeclaratieregelingen (computer) informatiebeveiligingaanstelling vertrouwenspersonen: – integriteit– «klokkenluiders» – seksuele intimidatie/discriminatie Overigkwetsbare functies/screening regeling gebruik internet/eigendommen ministerieregeling (ongewenste) omgangsvormen regeling voor het geven van geschenkenBij de beoordeling is er overigens rekening mee gehouden dat een ministerie
de genoemde elementen niet in een gedragscode heeft vastgelegd, maar op andere
wijze, bijvoorbeeld in de vorm van circulaires, kan hebben geregeld.Voor de rechtspersonen met een wettelijke taak is een soortgelijke vragen-/aandachtspuntenlijst
als voor de ministeries toegepast, waaraan enkele vragen zijn toegevoegd over
de communicatie met de verantwoordelijke minister op het gebied van integriteit.
Het onderzoek bij de RWT's omvatte, naast de schriftelijke vragenlijst, een
bestudering van meegezonden documenten. Er is geen onderzoek ter plaatse verricht.Uitgangspunten/normenGekoppeld aan de vraagstelling van de nulmeting zijn de volgende uitgangspunten
en normen geformuleerd voor het systeem van integriteitszorg.• Organisaties beschikken over een integriteitsbeleid en gedragscode,
die mede gebaseerd zijn op een (specifieke) risicoanalyse. Het beleid en de
gedragscode omvatten de verplichtende elementen uit wet- en regelgeving (Ambtenarenwet,
ARAR enzovoort). Bij de totstandkoming van beleid en risicoanalyse zouden
management en medewerkers actief betrokken moeten zijn, onder meer via de
mogelijkheid om risico's of dilemma's te signaleren. De gedragscode is normerend,
in de zin dat regels zijn geformuleerd voor (on)aanvaardbaar gedrag en daarbijbehorende
sancties zijn aangegeven.• Het integriteitsbeleid wordt periodiek geëvalueerd. De organisatie
past zo nodig het beleid aan op basis van de evaluatieresultaten.• Er zijn interne controlemaatregelen getroffen specifiek gericht
op de naleving van het integriteitsbeleid en de gedragscode. Ten behoeve van
het management vindt monitoring plaats van de resultaten van deze interne
controlemaatregelen, op basis waarvan aan het management wordt gerapporteerd.• De accountant of auditdienst (AD) van de organisatie besteedt aandacht
aan de naleving van het integriteitsbeleid. De onderzoeken van de accountant
of AD leiden tot conclusies en aanbevelingen en de organisatie trekt lering
uit de onderzoeksresultaten.• De organisatie houdt een ordelijke en actuele (centrale) registratie
bij van meldingen van (mogelijke) integriteitsinbreuken. De meldingen worden
onderzocht en beoordeeld. De (mogelijke) inbreuken worden eveneens geanalyseerd
op reikwijdte, verspreidingsgraad, omvang en oorzaken. De organisatie trekt
lering uit incidenten.• Bij concrete verdenking van strafbare feiten, doet de leiding van
de desbetreffende organisatie aangifte bij het OM.• Sancties (disciplinaire straffen) worden in overeenstemming met
de geldende criteria (op basis van het integriteitsbeleid en/of de gedragscode)
toegepast.BIJLAGE 2IN DE NULMETING BETROKKEN RECHTSPERSONEN MET EEN WETTELIJKE
TAAKDe volgende tien rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT's) zijn in
de nulmeting betrokken. Bij de selectie van de RWT's is een zekere spreiding
betracht naar soort, omvang, beleidsterrein en verantwoordelijk ministerie;
er is echter geen representativiteit beoogd.• Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR)• Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties• KEMA• Uitvoering Werknemersverzekeringen (UWV)• Politieregio Zuid-Holland-Zuid• Waarborg Platina, Goud en Zilver NV• College voor de Toelating van Bestrijdingsmiddelen (CTB)• College Bouw Ziekenhuisvoorzieningen• Regionaal Opleidingen Centrum (ROC) Utrecht• Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA)BIJLAGE 3EERDER RIJKSBREED ONDERZOEK VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
NAAR INTEGRITEITInleidingIn maart 1996 publiceerde de Algemene Rekenkamer voor het eerst een rijksbreed
rapport specifiek gericht op integriteit: Integriteitsbeleid
bij het Rijk: stand van zaken (Tweede Kamer 1995–1996, 24 655).
In juni 1998 is vervolgens een Tussenbalans integriteitsbeleid gepubliceerd, als onderdeel van de bundel Rechtmatigheidsonderzoek
1997 (Tweede Kamer, 1997–1998, 26 100). Sindsdien heeft de Algemene
Rekenkamer in diverse onderzoeken aandacht besteed aan integriteit, maar niet
op rijksbreed niveau. In de Rapporten bij de jaarverslagen over 2002, gepubliceerd
in mei 2003, is rijksbreed in hoofdlijnen geïnventariseerd in welke mate
departementale accountantsdiensten aandacht schonken aan integriteit in het
kader van hun controletaken.Integriteitsbeleid bij het Rijk: stand van zakenIn haar rapport Integriteitsbeleid bij het Rijk: stand
van zaken van maart 1996 heeft de Algemene Rekenkamer een overzicht
gegeven van het integriteitsbeleid bij alle ministeries. Het rapport ging
ook in op de mate waarin aantastingen van de integriteit voorkwamen.De Algemene Rekenkamer concludeerde dat voor de Belastingdienst van het
Ministerie van Financiën en voor de Ministeries van Defensie en van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer een integriteitsbeleid was ontwikkeld.
Bij de andere ministeries waren alleen richtlijnen van kracht voor bepaalde
onderdelen, zoals nevenfuncties (7 ministeries) en het aannemen van geschenken
(6 ministeries). Er waren te weinig cijfers bekend om een onderbouwde conclusie
over het aantal inbreuken te trekken.In de volgende tabel is een overzicht opgenomen van instrumenten of maatregelen
die destijds in opzet aanwezig waren bij de ministeries.Hoewel niet alle denkbare instrumenten in het onderzoek waren betrokken,
geeft het overzicht een beeld van de stand van zaken in 1996.Tussenbalans integriteitsbeleidDe Tussenbalans die in juni 1998 is gepubliceerd, concludeerde dat de
invoering van een integriteitsbeleid in alle sectoren van de Rijksdienst een
vrij moeizaam verlopend proces van bewustwording bleek te zijn. Het door het
Ministerie van Binnenlandse Zaken uitgedragen preventieve integriteitsbeleid
werkte wel door binnen de andere ministeries, maar had op een enkele uitzondering
na de «werkvloer» nog niet bereikt. Preventieve maatregelen die
in opzet aanwezig waren, bleken in de praktijk niet steeds uitgevoerd te worden.
Volgens de Algemene Rekenkamer behoefde niet alleen de opzet, maar evenzeer
de werking van preventieve maatregelen speciale aandacht. Voorts beval zij
aan de inventarisatie van kwetsbare gebieden en functies bij de ministeries
ten spoedigste af te ronden.In 1996 waren rijksbreed nog geen betrouwbare registraties beschikbaar
over de aantasting van integriteit. De ministeries zouden vanaf 1997
jaarlijks een opgave moeten verstrekken aan het Ministerie van Binnenlandse
zaken over geregistreerde aantastingen. Vanaf het najaar van 1998 zou
het Ministerie van Binnenlandse Zaken een overzicht daarvan opnemen in een
publicatie voor de sector Rijk.In het kader van de Tussenbalans heeft de Algemene Rekenkamer zelf onderzoek
gedaan naar vermoede en vastgestelde aantastingen van de ambtelijke integriteit
in 1996. Het totaal aantal in 1996 door de ministeries vastgestelde kleine
en grote inbreuken op de integriteit bedroeg volgens hun opgave circa 195.
Slechts in 18 gevallen kon daarvan een financieel belang worden aangegeven.
Dit bedroeg in totaal ruim f 1,4 miljoen. De ministeries bleken geen
inzicht te hebben in de aantallen meldingen van mogelijke aantastingen van
de ambtelijke integriteit. De inventarisatie van kwetsbare gebieden en functies
bleek eveneens nog aanzienlijke lacunes te vertonen. Volgens de opgave van
de ministeries aan de Algemene Rekenkamer was deze in 1996 nog maar door drie
ministeries geheel voltooid. Belangrijke en naar de mening van de Algemene
Rekenkamer gevoelige sectoren waren nog niet in kaart gebracht. Dit ondanks
het verzoek van het Ministerie van Binnenlandse Zaken aan de ministeries om
prioriteit te geven aan de ontwikkeling van een preventief beleid bij de kerndepartementen.Rapporten bij de jaarverslagen 2002In het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 2002 heeft de Algemene Rekenkamer
rijksbreed in kaart gebracht in hoeverre de departementale accountantsdiensten
(DAD's) aandacht besteden aan integriteit. Daarbij heeft de Algemene Rekenkamer
onderzocht:• in hoeverre de DAD bij de risicoanalyse rekening hield met integriteitsrisico's
bij bepaalde financiële stromen;• in hoeverre de DAD de toereikendheid van maatregelen in de administratieve
organisatie of de interne controle om eventuele integriteitsrisico's af te
dekken beoordeelde;• op welke wijze de DAD in haar rapportages aandacht besteedde aan
integriteitsrisico's en/of -schendingen;• in hoeverre de DAD in 2002 specifieke onderzoeken had uitgevoerd
op het terrein van integriteit.Uit deze inventarisatie concludeerde de Algemene Rekenkamer dat de aandacht
van DAD's voor integriteit toenam, maar nog niet volledig was geïntegreerd
in de auditwerkzaamheden. Ook viel op dat de aandacht voor integriteit sterk
varieerde per auditdienst. Hierbij speelde uiteraard de mate van integriteitsgevoeligheid
van beleidsterreinen of geldstromen een rol.De meeste DAD's gaven in hun risicoanalyse impliciet aandacht aan integriteitsrisico's
als één van de zogenaamde inherente risico's. Expliciete aandacht
voor integriteitsrisico's in de risicoanalyse hadden de DAD's minder. Voor
enkele DAD's speelde integriteit (nog) geen rol van betekenis in de risicoanalyse.
De meeste DAD's controleerden wel of de maatregelen in de administratieve
organisatie of de interne controle toereikend genoeg waren om eventuele integriteitsrisico's
af te dekken. Met name ging het dan om beoordeling van functiescheidingen
en naleving van regels en procedures. In de accountantsrapporten van de meeste
DAD's over 2002 speelde het onderwerp integriteit geen rol van betekenis.De DAD's van de Ministeries van Verkeer en Waterstaat (VenW), Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), Defensie, Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit (LNV) en Financiën hebben in 2002 bijzondere
onderzoeken naar integriteit verricht. Het ging met name om zogenaamde integriteitsaudits,
waarbij opzet, bestaan en werking van integriteitsbeleid worden onderzocht.
Ook waren sommige DAD's in een adviesrol betrokken bij departementale integriteitsprojecten.
De DAD's van Economische Zaken (EZ) en Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW)
gaven aan in 2003 specifiek onderzoek naar integriteit te gaan doen.XNoot1De Algemene Rekenkamer verstaat onder het systeem van integriteitszorg
het geheel van maatregelen om integriteit te bevorderen.XNoot1www.minbzk.nl.XNoot2Tweede Kamer, 2002–2003, 28 844–2.XNoot3Tweede Kamer, 2003–2004, 28 844–5.XNoot4Robert Vos en Hillie Beentjes, Integriteitsbeleid bij
het Rijk. SDU 2004.XNoot1Zie ook de toelichting in § 1.2.1.XNoot2Daarbij zijn eventueel door de auditdienst uitgevoerde integriteitsaudits
buiten beschouwing gelaten, omdat deze audits een ander karakter hebben (zie
ook § 2.4).XNoot1Draaideurconstructies betreft het kort na uitdiensttreding inhuren van
dezelfde (ex-)medewerker.XNoot1Integriteit bij het Rijk; een handreiking voor een
audit, tweede versie; november 2002.XNoot2In 1996 bracht de Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD) de eerste versie
uit; een herziene versie verscheen in april 2003.XNoot3Onder misstanden in het kader van de klokkenluidersregeling wordt verstaan:
een ernstig strafbaar feit, een grove schending van regelgeving, het misleiden
van justitie, een groot gevaar voor de volksgezondheid, de veiligheid of het
milieu en/of het bewust achterhouden van informatie over deze feiten.XNoot1Zie ook de opmerkingen die hierover zijn gemaakt in § 1.2.1.XNoot1Via een cursivering is aangegeven welke vragen en aandachtspunten in de
diagrammen van dit rapport zijn verwerkt. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30087-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl