Rechtstreeks beroep tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels bij de bestuursrechter; Notitie
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 25383, nr. 1

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

06-06-1997

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1996-1997

25383 nr. 1

13-05-1997

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamNotitie aan de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal
over het rechtstreeks beroep tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels
bij de bestuursrechterSamenvattingBeslispuntNotitie over het rechtstreeks beroep tegen algemeen verbindende
voorschriften en beleidsregels bij de bestuursrechter Inhoudsopgave 1. Inleiding2. De huidige situatie van rechtsbescherming tegen avv's
in Nederland en andere West-Europese landen 2.1 Rechtsbescherming tegen avv's in Nederland2.2 Rechtsbescherming tegen avv's in andere West-Europese
landen3. Argumenten voor en tegen het beroep tegen avv's en
beleidsregels bij de bestuursrechter3.1 Argumenten voor het beroep tegen avv's en beleidsregels
bij de bestuursrechter3.2 Argumenten tegen het beroep tegen avv's en beleidsregels
bij de bestuursrechter3.3 Samenvatting4. Aandachtspunten bij en de gevolgen van het vervallen
van artikel 8:2 Awb 4.1 Aandachtspunten bij het vervallen van artikel 8:2
Awb Verschuiving van burgerlijke rechter naar bestuursrechterGeen verschil in toetsingsmaatstavenVerschil in toegang tot de procedureVerschil in bevoegdheden burgerlijke rechter en bestuursrechter4.2 De gevolgen voor de rijksoverheid en decentrale overheden4.3 De gevolgen voor de rechterlijke organisatie5. Procesrechtelijke vormgeving5.1 De toegang tot de procedureBelanghebbende-begripHet vereiste van processueel belangUitsluiting van avv's5.2 Bezwaarschriftprocedure5.3 Bezwaar- en beroepstermijnen en het rechtens onaantastbaar
worden van een regelingHet rechtens onaantastbaar worden van een regelingDe bezwaar- en beroepstermijn5.4 Relatieve competentie5.5 Schorsende werking5.6 Hoger beroep5.7 Rechterlijke beslistermijn5.8 Toetsingsmaatstaven5.9 De vernietiging en de gevolgen van de vernietigingVernietiging ex tunc of ex nuncGehele of gedeeltelijke vernietigingRechter zelf in de zaak laten voorzien5.10 Samenvatting6. Overwegingen bij het tijdstip van invoeringBIJLAGERechtsbescherming tegen avv's in andere West-Europese
landen1. Frankrijk2. Duitsland3. Portugal4. Italië5. Zweden
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 25383Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 115 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
25 383Rechtstreeks beroep tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels
bij de bestuursrechternr. 1BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIEAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal's-Gravenhage, 13 mei 1997Ik bied u – mede namens de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken,
de heer mr. J. Kohnstamm – de notitie aan over het rechtstreeks beroep
tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels bij de bestuursrechter.
De notitie is toegezegd aan de Eerste en Tweede Kamer bij de beantwoording
van vragen van het lid van de Eerste Kamer, de heer Jurgens (Aanhangsel I
1995/1996, nr. 34).De notitie is tevens verzonden aan de Voorzitter van de Eerste Kamer der
Staten-Generaal.De Minister van Justitie,W. Sorgdrager Notitie aan de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal
over het rechtstreeks beroep tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels
bij de bestuursrechterGelet op artikel 119 van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal; SamenvattingIn de inleiding van de notitie wordt zowel ingegaan op de voorgeschiedenis
van het vervallen van artikel 8:2 Awb per 1 januari 1999, waardoor vanaf die
datum rechtstreeks beroep tegen avv's en beleidsregels bij de bestuursrechter
mogelijk wordt, als op de aanleiding voor het zenden van de notitie aan beide
Kamers. In paragraaf 2.1 wordt een overzicht gegeven van de huidige situatie
van rechtsbescherming tegen avv's en beleidsregels in Nederland, door het
beschrijven van de bevoegdheden dienaangaande van de burgerlijke, de straf-
en de bestuursrechter. In paragraaf 2.2 wordt de rechtsbescherming
tegen avv's in andere West-Europese landen beschreven, waaronder die in Frankrijk,
Duitsland, Portugal, Italië en Zweden. Een meer uitgebreide beschrijving
daarvan is in een bijlage bij de notitie opgenomen. Vervolgens worden in paragraaf
3 de argumenten voor en tegen het beroep tegen avv's en beleidsregels bij
de bestuursrechter opgesomd, zoals die in veel publicaties in de rechtswetenschappelijke
literatuur zijn beschreven. In paragraaf 4.1 worden aandachtspunten opgesomd
bij het vervallen van artikel 8:2 Awb. Tot die aandachtspunten behoren het
verschuiven van de bevoegdheid van de burgerlijke rechter naar de bestuursrechter,
het verschil in toegang tot de procedure tussen de burgerlijke rechter en
de bestuursrechter en het verschil in bevoegdheden tussen deze rechters. In
de volgende twee subparagrafen worden de gevolgen van het beroepsrecht beschreven
indien het zonder aanvullen de regelgeving zou worden ingevoerd. Paragraaf
4.2 behandelt de gevolgen voor de rijksoverheid en de decentrale overheden
en paragraaf 4.3 beschrijft de gevolgen voor de rechterlijke organisatie.
In paragraaf 5 wordt de mogelijke procesrechtelijke vormgeving van het beroepsrecht
weergegeven. In het licht van het beroep tegen avv's en beleidsregels worden
diverse onderdelen van het bestuursprocesrecht beschreven. Tot die onderdelen
behoren o.m. het belanghebbende-begrip, de bezwaarschriftprocedure, de bezwaar-
en beroepstermijnen, de rechterlijke beslistermijn, het hoger beroep en de
mogelijke vormen en gevolgen van een vernietiging van een avv of beleidsregel.
In slotparagraaf 6 wordt op basis van de bevindingen uit de eerdere paragrafen
een voorstel gedaan het tijdstip van invoering van het beroep tegen avv's
en beleidsregels uit te stellen. BeslispuntAan beide Kamers wordt voorgesteld om met de ondertekenaars van de notitie
van gedachten te wisselen over hun voornemen om een wetsvoorstel in te dienen,
waarin zal worden geregeld dat artikel 8:2 Awb op een later tijdstip dan 1
januari 1999 zal vervallen. Notitie over het rechtstreeks beroep tegen algemeen verbindende
voorschriften en beleidsregels bij de bestuursrechter Inhoudsopgave 1Inleiding42De huidige situatie van rechtsbescherming tegen avv's in Nederland
en andere West-Europese landen5 2.1Rechtsbescherming tegen
avv's in Nederland5 2.2Rechtsbescherming tegen avv's in
andere West-Europese landen6 3Argumenten voor en tegen het
beroep tegen avv's en beleidsregels bij de bestuursrechter7 3.1Argumenten
voor het beroep tegen avv's en beleidsregels bij de bestuursrechter83.2Argumenten tegen het beroep tegen avv's en beleidsregels bij
de bestuursrechter9 3.3Samenvatting10 4Aandachtspunten
bij en de gevolgen van het vervallen van artikel 8:2 Awb11 4.1Aandachtspunten
bij het vervallen van artikel 8:211 4.2De gevolgen voor
de rijksoverheid en decentrale overheden13 4.3De gevolgen
voor de rechterlijke organisatie15 5Procesrechtelijke vormgeving175.1De toegang tot de procedure17 5.2Bezwaarschriftprocedure215.3Bezwaar- en beroepstermijnen en het rechtens onaantastbaar
worden van een regeling22 5.4Relatieve competentie255.5Schorsende werking25 5.6Hoger beroep255.7Rechterlijke beslistermijn26 5.8Toetsingsmaatstaven275.9De vernietiging en de gevolgen van de vernietiging275.10Samenvatting29 6Overwegingen bij het tijdstip
van invoering301. InleidingTijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Voltooiing eerste
fase herziening rechterlijke organisatie (Kamerstukken, 22 495) is op
22 juni 1993 het amendement-Jurgens/Biesheuvel met ruime meerderheid aanvaard1. als gevolg van dit amendement is in onderdeel 6 van
het wetsvoorstel een artikel IVA ingevoegd. Ingevolge dat artikel zal vijf
jaar na de inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) artikel
8:2 vervallen. In artikel 8:2 Awb is het beroep tegen besluiten, inhoudende
algemeen verbindende voorschriften (avv's) en beleidsregels, uitgezonderd2. De termijn van vijf jaar was bedoeld om bestuur en rechter
niet op hetzelfde moment met vele wijzigingen te confronteren, maar pas nadat
enige tijd ervaring met de Awb zou zijn opgedaan. Met ingang van 1 januari
1999 zal – gegeven het feit dat het amendement is aanvaard – tegen
algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels derhalve beroep bij de
bestuursrechter mogelijk worden.In mei en juli 1996 heeft het lid van de Eerste Kamer, de heer jurgens,
vragen gesteld over eventuele ongewenste neveneffecten van het invoeren van
dit beroep en heeft hij gevraagd of er onderzoek door de regering werd verricht
naar die neveneffecten3. Een dergelijk onderzoek
is tijdens de discussie in de Tweede Kamer niet aan de orde gekomen. Mede
in deze vragen is desalniettemin aanleiding gezien om een notitie over het
beroep tegen avv's en beleidsregels bij de bestuursrechter aan beide Kamers
der Staten-Generaal toe te zeggen. Die notitie bieden wij u namens het kabinet
aan.Voor de goede orde zij vooraf het volgende opgemerkt. Wetten in formele
zin vallen buiten het bestek van deze notitie. Onder besluiten in de zin van
de Awb vallen geen wetten in formele zin (artikel 1:1, tweede lid, onder a,
j° art. 1:3, eerste lid, Awb). Hetzelfde geldt voor planologische kernbeslissingen
(pkb's). Doordat de meeste pkb's niet gericht zijn op rechtsgevolgen vallen
zij niet onder de definitie van besluit en zijn daardoor niet vatbaar voor
beroep. Voor zover onderdelen van een pkb wel zijn aan te merken als besluiten
in de zin van artikel 1:3 Awb kan daartegen nu al door een ieder beroep worden
ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (artikel
2a, tiende lid, WRO).Een beleidsregel is een besluit, niet zijnde een avv, dat een algemene
regel geeft voor het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Als
een beleidsregel wordt vernietigd heeft dit niet tot gevolg dat een bepaalde
bevoegdheid niet meer kan worden gebruikt; hierdoor zijn er minder vragen
over de gevolgen van een vernietiging van een beleidsregel. In deze notitie
ligt de nadruk dan ook vooral op (de gevolgen van) het beroep tegen avv's.
Waar gesproken wordt over beroep tegen avv's wordt daar mede onder verstaan
beroep tegen beleidsregels, tenzij er aanleiding is om afzonderlijk in te
gaan op beleidsregels.Met de notitie wordt door het kabinet beoogd op neutrale wijze alle aspecten
die met de verschuiving van het beroepsrecht naar de bestuursrechter samenhangen
weer te geven. Daartoe is dan ook literatuur- en rechtsvergelijkend onderzoek
verricht en is onderzocht wat de gevolgen voor het openbaar bestuur en de
rechterlijke organisatie kunnen zijn. Voorts is de huidige situatie van rechtsbescherming
tegen avv's in Nederland beschreven en wordt een aantal aandachtspunten weergegeven
met betrekking tot de regeling van rechtsbescherming wanneer artikel 8:2 Awb
zou komen te vervallen. Daarnaast wordt ingegaan op een mogelijke procesrechtelijke
vormgeving van het beroepsrecht en op het tijdstip van invoering van het beroepsrecht.
De notitie is dan ook als volgt opgebouwd. Paragraaf 2 geeft een analyse van
de huidige situatie van rechtsbescherming tegen avv's in Nederland en in andere
West-Europese landen. Een uitgebreide weergave van de rechtsbescherming tegen
avv's in andere West-Europese landen is opgenomen in de bijlage
bij deze notitie. Paragraaf 3 gaat in op het beroepsrecht als zodanig. Een
weergave van argumenten voor en tegen dit beroep, zoals die in rechtswetenschappelijke
literatuur en andere publicaties naar voren zijn gebracht, wordt in die paragraaf
gegeven. Paragraaf 4 behandelt de gevolgen van het vervallen van artikel 8:2
Awb, met name voor de overheden en de rechterlijke organisatie, indien geen
aanvullende wetgeving tot stand zou komen. In paragraaf 5 gaat het kabinet
in op een mogelijke (procesrechtelijke) vormgeving van dit beroep in Nederland
aan de hand van de in de eerdere paragrafen getrokken conclusies. In paragraaf
6 geeft het Kabinet ten slotte aan op grond van welke overwegingen zij tot
de conclusie komt dat de tijd voor de invoering van het beroepsrecht op 1
januari 1999 bij de bestuursrechter nog niet rijp is.Over de notitie is de Commissie wetgeving algemene regels voor bestuursrecht
(Commissie-Scheltema) om advies gevraagd. Het advies van de Commissie is verwerkt
in de notitie. 2. De huidige situatie van rechtsbescherming tegen avv's
in Nederland en andere West-Europese landen 2.1 Rechtsbescherming tegen avv's in NederlandTeneinde na te gaan welke veranderingen het vervallen van artikel 8:2
Awb met zich zal brengen, en welke voorzieningen eventueel in dat verband
nodig zouden zijn, wordt eerst aangegeven hoe het recht thans luidt.Algemeen verbindende voorschriften kunnen namelijk reeds in het geldende
recht op verschillende manieren voorwerp van een procedure voor verschillende
rechters zijn.De bestuursrechter kan een algemeen verbindend voorschrift
op twee wijzen toetsen:1. In de eerste plaats indien een besluit ter uitvoering van een avv voorwerp
van beroep is, bijvoorbeeld als een vergunning wordt geweigerd, kan daartegen
beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld met het argument dat de verordening
waarop de weigering is gebaseerd in strijd met het recht is. De rechter toetst
dan de verordening, en vernietigt het daarop gebaseerde besluit indien hij
de verordening onverbindend acht.2. De tweede wijze van toetsen betreft gevallen waarin een bijzondere
wet het beroep op de bestuursrechter tegen avv's uitdrukkelijk mogelijk maakt.
Dit laatste komt slechts in uitzonderingsgevallen voor1.De strafrechter kan een algemeen verbindend voorschrift toetsen
indien een in die regeling beschreven feit strafbaar is gesteld. Ontslag van
rechtsvervolging vindt plaats indien de rechter tot de slotsom komt dat de
regeling onverbindend is.Bij de burgerlijke rechter kan rechtstreeks tegen een algemeen
verbindend voorschrift worden opgekomen. De behoefte daaraan is ontstaan toen
bleek dat de mogelijkheden om een algemeen verbindend voorschrift bij de bestuursrechter
of de strafrechter te bestrijden in een aantal gevallen onvoldoende zijn.
Bijvoorbeeld als degene die door een algemeen verbindend voorschrift direct
in zijn belang wordt getroffen en schade ondervindt, zelf niet een procedure
voor de bestuursrechter of strafrechter kan uitlokken. Als voorbeeld daarvoor
geldt de casus uit het PocketbooksII-arrest uit 19692, waarin bij ministeriële regeling was bepaald dat niet zonder
vestigings-vergunning voor het boekverkopersbedrijf pocketboeken mochten worden
verkocht (door kruideniers). Hierdoor leden de uitgevers van die pocketboeken
grote verliezen. De burgerlijke rechter verlangt wel dat degene
die tegen een regeling opkomt, daarbij een voldoende belang heeft.De mogelijkheid een vordering bij de burgerlijke rechter aanhangig te
maken vloeit direct voort uit de functie van «restrechter» die
deze vervult. Indien er voor de betreffende verordening geen toegang tot een
andere bevoegde rechter bestaat, kan men bij de burgerlijke rechter terecht.
De bestuursrechter beoordeelt beroepen tegen besluiten, zodat men daartegen
niet bij de burgerlijke rechter kan opkomen. Maar omdat artikel 8:2 Awb twee
soorten van besluiten – algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels –
van het beroep uitzondert, kan daartegen wel bij de burgerlijke rechter worden
opgekomen. Deze restbevoegdheid van de burgerlijke rechter is in verband met
artikel 112 Grondwet en de internationale mensenrechtenverdragen (o.a. art.
6 EVRM) een gegeven.Recentelijk hebben de Hoge Raad en de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State (ABRS) uitspraken gedaan die de verhouding tussen beide
rechtscolleges betreffen wat het beroep tegen avv's betreft. De uitspraak
van de Hoge Raad betrof de bevoegdheid van de burgerlijke rechter ten aanzien
van avv's gezien de beperking van de bevoegdheid van de bestuursrechter als
gevolg van artikel 8:2 Awb. De Hoge Raad stelde in dat arrest dat «de
eisen van een doeltreffende rechtsbescherming tegen de overheid met zich brengen
dat een burger het geschil omtrent de verbindendheid van een voorschrift aan
de rechter moet kunnen voorleggen. Zolang de beslechting van een dergelijk
geschil niet aan de bestuursrechter is opgedragen, (...) moet die burger de
vraag of het voorschrift verbindend is, in beginsel door middel van een vordering
gegrond op onrechtmatig overheidsoptreden kunnen voorleggen aan de burgerlijke
rechter. (...) Niet kan immers van de burger worden verwacht dat hij, hoezeer
ook overtuigd dat de regeling onverbindend is, het op strafvervolging of toepassing
van bestuursdwang laat aankomen om die onverbindendheid te doen vaststellen»1. De ABRS heeft – eveneens recentelijk – de
toetsing van een besluit inzake de vergoeding van schade als gevolg van een
(wijziging van ) een algemeen verbindende voorschrift, binnen zijn rechtsmacht
gebracht2. Deze ontwikkeling in de jurisprudentie
kan in de toekomst onduidelijkheid creëren over de bevoegdheid van de
burgerlijke rechter als «restrechter» en de bestuursrechter. 2.2 Rechtsbescherming tegen avv's in andere West-Europese
landenIn West-Europa neemt Nederland, samen met Luxemburg, een uitzonderingspositie
in, doordat geen beroep tegen avv's mogelijk is bij de bestuursrechter.
In de bijlage bij deze notitie is van enkele West-Europese landen een beschrijving
van hun rechtsbestel opgenomen voor zover dit het beroep tegen avv's betreft.
Daarvoor heeft het kabinet gebruik gemaakt van de proefschriften van Bok en
van Van Male3. Daarnaast is informatie gevraagd
bij de departementen van Justitie in de betreffende landen over de praktijk(-cijfers)
van het beroepsrecht in hun land. Voor zover die informatie beschikbaar was,
is deze verwerkt in de bijlage. In deze paragraaf wordt een samenvatting gegeven
van de informatie in de bijlage.De vormgeving van het beroep tegen avv's in de West-Europese landen die
zijn opgenomen in de bijlage kan op de verschillende onderdelen als volgt
worden samengevat. De avv's waartegen in beroep kan worden gegaan zijn vaker
regelingen van lagere overheden dan van de centrale overheid. Voor zover het
wel regelingen van de centrale overheid betreft zijn de wetten in formele
zin uitgezonderd van beroep dan wel alleen voorbehouden aan beroep bij een
constitutionele rechter. In alle in de bijlage weergegeven landen is het toetsingsrecht
primair voorbehouden aan de administratieve rechter. De rechtsgang bestaat
doorgaans uit een gerecht in eerste aanleg, een gerecht voor geschillen
in hoger beroep en een hoogste gerecht. Deze laatste fungeert meestal als
cassatierechter, soms als rechter voor prejudiciële vragen.De drempel om gebruik te mogen maken van het beroepsrecht is laag. Een
direct, individueel en actueel of toekomstig belang is reeds voldoende. Alleen
in Duitsland en Portugal wordt van beroepsgerechtigden verlangd dat zij een
(voorzienbaar) nadeel (zullen) ondervinden van de betreffende regeling.Wat de beroepstermijn betreft loopt de vormgeving tussen de landen uiteen:
van een termijn van 60 dagen of twee maanden tot in het geheel geen termijn.
Met uitzondering van Duitsland wordt in alle landen getoetst aan zowel het
geschreven recht als het ongeschreven recht. Hierbij moet worden opgemerkt
dat Duitsland wel enkele algemene rechtsbeginselen heeft opgenomen in de Grondwet
waaraan getoetst kan worden.In geen van de onderzochte landen heeft het beroep direct schorsende werking.
Deze kan echter wel worden bewerkstelligd door aan de rechter om een schorsing
te vragen in de vorm van een voorlopige voorziening.In alle landen kan een beroep leiden tot vernietiging van de aangevochten
regeling. De gevolgen van een dergelijke vernietiging blijven niet beperkt
tot de kring van procespartijen, maar gelden jegens een ieder. Aan de vernietiging
wordt veelal terugwerkende kracht verleend (ex tunc). De gevolgen van een
vernietiging met terugwerkende kracht worden vaak gemitigeerd doordat uitvoeringsbesluiten
die reeds zijn genomen op basis van naderhand vernietigde regelingen in stand
(kunnen) blijven.Ten slotte kan hier in het kort worden vermeld dat praktijkcijfers van
het beroepsrecht in de verschillende landen niet of nauwelijks bekend zijn.
Er wordt in die landen geen aparte registratie bijgehouden van beroepen tegen
avv's. 3. Argumenten voor en tegen het beroep tegen avv's en
beleidsregels bij de bestuursrechterVanaf het begin van de jaren tachtig zijn er in de rechtswetenschappelijke
literatuur veel publicaties verschenen over het beroep tegen algemeen verbindende
voorschriften en beleidsregels bij de (bestuurs-) rechter. In preadviezen
voor de Nederlandse Juristen Vereniging en de Vereniging voor Administratief
Recht, in proefschriften, in annotaties bij rechterlijke uitspraken en in
diverse artikelen zijn de voor- en nadelen van het ontbreken van deze beroepsmogelijkheid
in Nederland op een rij gezet en geanalyseerd. Eén van de argumenten
voor het rechtstreekse beroep destijds van Tweede Kamerleden was dat schrijvers
vrijwel unaniem van oordeel waren dat een beroepsrecht tegen avv's op de bestuursrechter
zou moeten worden ingevoerd1.Om die reden is het wenselijk geacht in paragraaf 3.1 de argumenten voor
het beroep op te sommen en in paragraaf 3.2 een opsomming te geven van de
argumenten tegen het beroep; in beide paragrafen zijn ook de – eveneens
uit de literatuur afkomstige – bestrijdingen van die argumenten opgenomen.
Van belang is om te benadrukken dat het hier gaat om een feitelijke weergave
van argumenten zoals gehanteerd in de literatuur en de parlementaire geschiedenis.
Het kabinet spreekt geen oordeel uit over de gehanteerde argumenten. Voorts
moeten de argumenten worden gezien in het licht van de discussie die in de
jaren tachtig is gevoerd in de literatuur. Door de rechtsontwikkeling sindsdien
kunnen sommige argumenten thans evenwel anders worden gezien, vandaar dat
die argumenten van aanvullende informatie zijn voorzien.Voor zover de argumenten ook tijdens de parlementaire behandeling van
eerdergenoemd wetsvoorstel zijn genoemd, is dit in de (voetnoten van de) tekst
aangegeven. 3.1 Argumenten voor het beroep tegen avv's en beleidsregels
bij de bestuursrechterEen aantal argumenten voor het beroepsrecht op de bestuursrechter wordt
geclusterd rond de onderwerpen rechterlijke organisatie en de rol van de burgerlijke
rechter daarin. Eén van de belangrijkste en meest genoemde argumenten
in deze cluster is het rechtssystematische argument. Tegen bijna
alle besluiten van de overheid kunnen belanghebbenden in beginsel in beroep
gaan bij de bestuursrechter. Tegen één bepaalde categorie,
te weten algemeen verbindende voorschriften als zodanig, kunnen belanghebbenden
alleen een actie instellen bij de burgerlijke rechter (door middel
van een actie op grond van onrechtmatige daad)1.
De uitzondering van artikel 8:2 Awb wordt dan ook ervaren als een inconsistentie
in de rechterlijke organisatie, als een inbreuk op de systematiek van de Awb
en als een potentiële bron van tegenstrijdige rechterlijke uitspraken
over een en dezelfde regeling. Door het handhaven van de mogelijkheid bij
de burgerlijke rechter een actie in te stellen, namen volgens enkele Kamerleden
de door het wetsvoorstel Voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie
beoogde helderheid, de toegankelijkheid en de cliëntgerichtheid van het
nieuwe rechtsstelsel niet noemenswaardig toe2.Dit laatste wordt door voorstanders van het beroepsrecht niet alleen als
een breuk in de systematiek van de Awb ervaren3, maar ook als een oneigenlijk gebruik van artikel 6:162 van het
Burgerlijk Wetboek4. De burgerlijke rechter
zou immers artikel 6:162 BW (onrechtmatige daad) op een wat oneigenlijke wijze
moeten toepassen op regelgeving om een leemte in onze rechtsorde te voorkomen.Anderen zijn van mening dat de burgerlijke rechter niet de meest geschikte
rechter is voor het beoordelen van avv's. De burgerlijke rechter zou immers
zijn toegerust voor het beoordelen van burgerrechtelijke geschillen en niet
voor het beoordelen van bestuursrechtelijke geschillen of vragen. De burgerlijke
rechter heeft voor het beoordelen van bestuursrechtelijke geschillen dan ook minder bevoegdheden dan de bestuursrechter5
(zie ook paragraaf 4.1).Tegenstanders van het beroep tegen avv's bij de bestuursrechter zijn van
mening dat dit recht overbodig is (zie ook paragraaf 3.2), omdat de bestuursrechter
tegen rechtstreeks werkende uitvoeringsbeschikkingen op grond van een avv
bescherming biedt. Door zo een beschikking wordt een burger pas direct in
zijn belangen getroffen. Voorstanders van het beroepsrecht bij de bestuursrechter
zijn daarentegen van mening dat dit onvoldoende rechtsbescherming
biedt6. Immers, een burger kan soms schade lijden
door een regeling, zonder dat de uitvoering zich ooit tot hem zal richten.
Als voorbeeld daarvoor geldt de casus uit het PocketbooksII-arrest (zie ook
paragraaf 2.1).Een volgend cluster van argumenten voor het beroepsrecht op de bestuursrechter
betreft de veranderde rol van de wetgever en de totstandkomingsprocedure voor
wetgeving. De afgelopen decennia heeft er op rijksniveau veel delegatie plaatsgevonden van regelgevende bevoegdheden. Doordat daarbij veelal
wordt gekozen voor globale wetgeving is volgens sommigen het rechtsgehalte
van deze wetgeving qua normstelling gering7. Een
grote mate van beleidsvrijheid wordt volgens sommigen hierdoor aan het bestuur
overgelaten, waardoor deze een grote invloed op wetgeving heeft gekregen.
Daarbij komt nog het feit dat het bestuur (door het karakter van onze verzorgingsstaat)
volgens hen partij is geworden in veel zaken die voorwerp van wetgeving zijn.
Aan deze partijdigheid van de wetgever8,
ook wel omschreven als bestuurscentrisme, zou het parlement onvoldoende tegenwicht
kunnen bieden. De procedurele waarborgen voor de totstandkoming van wetgeving
of de mate van betrokkenheid van vertegenwoordigende lichamen
ten spijt, de toetsing aan het recht door de vertegenwoordigende lichamen
zou er slechts een zijn van toetsing vooraf1.
Ook de omvang van het aantal regelingen stelt een grondige toetsing vooraf
door vertegenwoordigende lichamen onder druk. Het streven van de politiek
in de afgelopen jaren om het aantal regelingen terug te dringen door middel
van deregulering zou hier onvoldoende tegenover kunnen stellen2. Een toetsing van regelgeving na de totstandkoming daarvan
door de bestuursrechter, lijkt volgens voorstanders dan ook onvermijdelijk
te zijn geworden.Hier komt bij dat de jurisprudentie die de afgelopen jaren is ontstaan
over het onderscheid tussen besluiten in de zin van de Awb, te weten
beschikkingen en besluiten van algemene strekking enerzijds – en algemeen
verbindende voorschriften anderzijds voor een burger niet direct duidelijk
is. Een bouwverordening op grond waarvan een burger geen schuur mag bouwen
in zijn tuin is net zo ingrijpend als het weigeren van een vergunning tot
bouw van die schuur. Het bestuur gaat volgens sommigen bij het kiezen van
de ten dienste staande instrumenten tot verwezenlijking van doelstellingen
vaak willekeurig te werk. De burger zou daar niet de dupe van mogen worden3.Het laatste hier te noemen argument is het rechtsvergelijkende argument. Tijdens de discussie in de Tweede Kamer is door Kamerleden gewezen
op het feit dat in een groot aantal landen van de Europese Unie het beroep
tegen algemeen verbindende voorschriften bij de bestuursrechter reeds lang
tot de mogelijkheden behoort. Dit blijkt ook uit paragraaf 2.2. Door deze
beroepsmogelijkheid in Nederland niet in te voeren zou Nederland een uitzonderingspositie
blijven innemen op dit terrein4. 3.2 Argumenten tegen het beroep tegen avv's en beleidsregels
bij de bestuursrechterDe argumenten tegen het beroepsrecht worden op dezelfde wijze als hierboven
geclusterd. Wat de rechterlijke organisatie betreft zijn de tegenstanders
van het beroepsrecht op de bestuursrechter van mening dat er geen sprake is
van een lacune, omdat in Nederland de burgerlijke rechter altijd nog uitkomst
biedt tegen onrechtmatige regelgeving. Het rechtstreeks beroep op de bestuursrechter
vinden zij qua systematiek voor de hand liggend, maar zou moeten wijken voor
andere gewichtige argumenten5 .Een argument tegen het beroepsrecht van de regering destijds was, dat
een avv zich onderscheidt van andere besluiten door de formele rechtskracht6 (zie ook paragraaf 4.1 en 5.3). Indien
bijvoorbeeld door het verstrijken van de beroepstermijn tegen een avv deze
onaantastbaar zou worden voor beroep, zou dit minder rechtsbescherming impliceren
voor de burgers die nadien geconfronteerd worden met de toepassing van een
avv7. Om dit te voorkomen zouden burgers veiligheidshalve
tegen elke avv in beroep moeten gaan. Dit gevoegd bij het feit dat burgers
alle rechtsmiddelen die hun ter beschikking staan in beginsel benutten en
de drempel naar de bestuursrechter laag is, zou tot een toename van beroepen
op de rechter leiden. Deze zgn. aanzuigende werking zou tot een
onwenselijke overbelasting van de rechterlijke macht kunnen leiden, hetgeen
ook te veel kosten met zich zou brengen8.De toetsing van avv's zou volgens tegenstanders bemoeilijkt worden door
het feit dat niet iedereen ten tijde van de totstandkoming al belanghebbende
is en dat avv's ten tijde van de totstandkoming wel rechtmatig kunnen zijn
en pas door nadien aangenomen (hogere) regelgeving of door anderszins nadere
rechtsontwikkeling onrechtmatig zouden kunnen worden. Dit laatste wordt ook
wel genoemd het argument van de dynamische rechtsorde9. Vanuit de Kamer is destijds gereageerd op bovengenoemde argumenten van
de regering, door erop te wijzen dat burgers pas geneigd zijn in beroep te
gaan tegen een regeling als zij met de uitvoeringsbeschikking worden geconfronteerd,
dat tegenover het aantal beroepen tegen avv's waarschijnlijk een vermindering
van het aantal beroepen tegen besluiten zou staan en dat er slechts een verschuiving
van zaken tussen de civiele sector en de bestuurssector zou plaatsvinden1.Wat de rol van de wetgever en het bestuur betreft zijn de tegenstanders
van dit beroepsrecht de mening toegedaan dat daardoor het risico ontstaat
dat de rechter zich teveel op de stoel van de bestuurder of de wetgever gaat
begeven, hetgeen in strijd wordt geacht met de Trias Politica-leer.
De niet-democratisch gekozen rechter krijgt het recht de op democratische
wijze tot stand gekomen regelgeving te niet te doen. Bovendien hoort de controle
op het bestuur thuis bij de vertegenwoordigende lichamen, zoals bijvoorbeeld
de Staten-Generaal, provinciale staten en de gemeenteraad2. Bedacht moet echter worden dat de burgerlijke rechter èn de
bestuursrechter het recht om avv's en beleidsregels te toetsen al hebben (zie
paragraaf 2.1) en niet alle avv's door of met medewerking van rechtstreeks
gekozenen worden uitgevaardigd (bijvoorbeeld amvb's, ministeriële regelingen
en beleidsregels).Daarnaast zijn tegenstanders van het beroepsrecht van mening dat het bestuur beleidsvrijheid nodig heeft om z'n taak op een efficiënte manier
te verrichten. Teveel mogelijkheden van beroep leiden tot stroperigheid van
de besluitvorming en uitvoering door het bestuur3.
Het bestuur zou bovendien te zeer in de uitvoering worden belemmerd door de onzekerheid over de rechtsgeldigheid van dat beleid4. Overigens kan in het huidige systeem de burgerlijke rechter zonder
beroepstermijnen – een avv onverbindend verklaren (zie ook paragraaf
4.1 en 5.3).Naast de verhouding bestuur–rechter voorzien anderen problemen in
de verhouding tussen rechter en volksvertegenwoordiging, vooral als het gaat
om verordeningen van de volksvertegenwoordiging van decentrale overheden,
zoals provincies en gemeenten. Waarom zou de rechter een besluit van een gekozen
volksvertegenwoordiging opzij mogen zetten wegens schending van zoiets onbepaalds
als «algemene beginselen van bestuur», zo vragen zij zich af5. Dit spanningsveld zal zich bovendien vaker voordoen
bij de decentrale overheden, omdat vrijwel elk besluit vanaf 1 januari 1999
rechtstreeks appellabel wordt, terwijl de rijksoverheid er nog voor kan kiezen
om haar besluiten te gieten in de vorm van een formele wet.Door anderen wordt hiertegen ingebracht, dat zowel de regelgever (deels
volksvertegenwoordiging) als het bestuur zich aan hogere regelgeving en normen
hebben te houden en dat het de rol van de rechter is om op de naleving daarvan
te letten6.Ten slotte achtte de regering het niet wenselijk om op dat moment van
de herziening van de rechterlijke organisatie over te gaan tot invoering van
een nieuwe beroepsmogelijkheid7. Volgens enkele
leden van de Tweede Kamer weegt de bevordering van de overzichtelijkheid en
de toegankelijkheid van het stelsel van rechtsbescherming zwaarder dan de
vrees voor een grotere toeloop op de rechter8.
Het argument van de regering van de juiste timing was voor de indieners
van het amendement-Jurgens/Biesheuvel wel een reden om een overgangstermijn
van vijf jaar op te nemen9. 3.3 SamenvattingDe argumentatie in de literatuur voor het rechtstreekse beroep op de bestuursrechter
wordt vooral gebaseerd op de argumenten dat het beroep tegen avv's wel mogelijk
is bij de burgerlijke rechter, maar zowel rechts-systematisch,
als ter voorkoming van tegenstrijdige jurisprudentie van verschillende rechters,
thuishoort bij één rechter en wel de bestuursrechter, die nu
al toetst via exceptief verweer en daarvoor bovendien beter is toegerust.
Juist het feit dat de bestuursrechter avv's reeds kan toetsen bij wege van
exceptief verweer, maakt een zelfstandig beroep tegen avv's bij de bestuursrechter
volgens de tegenstanders overbodig. Het argument van de tegenstanders –
dat het beroepsrecht indruist tegen de Trias Politica-leer, omdat het geen
recht zou doen aan de scheiding tussen wetgeving en rechtspraak – is
gegeven de mogelijkheid van toetsing van avv's door de burgerlijke rechter
en de mogelijkheid van het exceptief verweer volgens de voorstanders onvoldoende
zwaarwegend. Als andere argumenten voor het rechtstreeks beroep op de bestuursrechter
tegen avv's en beleidsregels worden genoemd de omstandigheid dat het parlement
meewerkt aan delegatie van regelgeving, het parlement als (mede-)wetgever
zelf alleen vóóraf kan toetsen en bovendien door de grote omvang
niet alle regelgeving kan toetsen.De meest gehoorde argumenten tegen het rechtstreekse beroep op de bestuursrecht
in de literatuur zijn dat het bestuur de nodige beleidsvrijheid nodig heeft
om goed te kunnen besturen én het beroep een mogelijke aanzuigende
werking zal hebben op het aantal beroepen dat kan worden ingesteld tegen avv's.Een meerderheid in de Tweede Kamer heeft tijdens de behandeling van het
wetsvoorstel Voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie het
pleidooi van de voorstanders overgenomen. 4. Aandachtspunten bij en de gevolgen van het vervallen
van artikel 8:2 Awb 4.1 Aandachtspunten bij het vervallen van artikel 8:2
Awb Verschuiving van burgerlijke rechter naar bestuursrechterHet vervallen van de uitzondering van artikel 8:2 Awb heeft tot gevolg
dat rechtstreeks beroep tegen avv's en beleidsregels bij de bestuursrechter
in plaats van toetsing door de burgerlijke rechter mogelijk wordt. Als het
meest duidelijke voordeel daarvan wordt beschouwd het feit dat de beoordeling
van regelingen meer in één hand komt: de bestuursrechter moet
avv's en beleidsregels toch reeds beoordelen indien zij bij een beroep tegen
een uitvoeringsbesluit bij wijze van exceptie aan de orde worden gesteld.
Het probleem dat verschillende rechters achtereenvolgens over dezelfde rechtsvraag
moeten oordelen en dus ook tot uiteenlopende uitspraken kunnen komen, wordt
hiermee vermeden. In principe betekent het vervallen van artikel 8:2 Awb dus
primair een wijziging van de taakverdeling tussen rechters: de beoordeling
gaat over van de burgerlijke rechter naar de bestuursrechter, die ook nu al
via exceptief verweer toetst. Van belang is nog te vermelden dat de bevoegdheid
van de strafrechter ten aanzien van avv's na het vervallen van art. 8:2 Awb
ongewijzigd blijft.De overgang naar de bestuursrechter heeft echter wel een aantal consequenties,
die samenhangen met de uiteenlopende wijze waarop de procedure voor de burgerlijke
rechter en de bestuursrechter is geregeld. Het zijn die gevolgen die onder
ogen moeten worden gezien om na te gaan of zij alle gewenst zijn en of eventueel
specifieke regels nodig zijn om niet gewenste gevolgen te vermijden. Geen verschil in toetsingsmaatstavenHet is goed om voorop te stellen dat er geen sprake is van wijziging in
de toetsingsmaatstaven van avv's. Iedere rechter die tot beoordeling van een
algemeen verbindend voorschrift is geroepen, zal nagaan of het in strijd
is met hogere regelgeving – waaronder verdragen zijn begrepen –
of met (on)geschreven rechtsbeginselen. Dat doet de bestuursrechter nu ook
wanneer hij een onderliggende regeling toetst bij een beroep tegen een uitvoeringsbesluit
en dat doet de burgerlijke rechter bij een rechtstreekse vordering tegen een
algemeen verbindend voorschrift. Hoewel in een concreet geval de uitkomsten
uiteen kunnen lopen, geschiedt de toetsing aan het recht bij de verschillende
rechters aan de hand van materieel dezelfde maatstaven.In de Awb is een aantal van die rechtsbeginselen zoals het evenredigheidsbeginsel
en het beginsel van een zorgvuldige belangenafweging gecodificeerd. In de
memorie van toelichting bij artikel 3:4 is opgemerkt dat het niet de bedoeling
is dat met dit artikel de taak van de rechter verandert en deze de door het
bestuursorgaan verrichte belangenafweging intensiever gaat controleren dan
voorheen het geval was. Omdat het, gelet op de (wettelijk toegekende) beleidsvrijheid
van het bestuur alsmede de politieke verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan
enerzijds en de positie van de onafhankelijke rechter in ons staatsbestel
anderzijds, niet de bedoeling kan zijn dat de rechter gaat uitmaken welke
uitkomst van de belangenafweging als het meest evenredig moet worden beschouwd,
is als norm in 3:4, tweede lid, gecodificeerd dat nadelige gevolgen niet onevenredig
mogen zijn. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft deze
lijn ook in hoger beroep bevestigd1.Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State blijkt dat de bestuursrechter dan ook marginaal toetst en daarbij
niet de grenzen van zijn rechterlijke bevoegdheid overschrijdt. Verschil in toegang tot de procedureDe verschillen die wel optreden hangen vooral samen met het feit dat de
toegang tot de procedure anders is geregeld en dat de bevoegdheden van de
rechters niet dezelfde zijn. Wat de toegang tot de procedure betreft, gaat
het om een viertal punten.De beroepstermijn is in het bestuursrecht zes weken. Na verloop van deze
termijn krijgt een besluit formele rechtskracht. Voor een procedure bij de
burgerlijke rechter geldt niet een dergelijke termijn, zodat men ook niet
kan spreken van het verkrijgen van formele rechtskracht. Dit laatste levert
in de eerste plaats vragen op over het hanteren van een beroepstermijn van
zes weken. Overschrijding van de beroepstermijn betekent slechts dat tegen
de regeling als zodanig geen beroep mogelijk is, maar laat onverlet de mogelijkheid
van exceptief verweer. Vraag die dan rijst is of bezwaren tegen de inhoud
van de regeling nog kunnen worden aangevoerd bij een beroep tegen een uitvoeringsbesluit.Een tweede punt betreft de vraag wie de procedure kunnen beginnen. De
burgerlijke rechter geeft zijn positie als restrechter gestalte door een vordering
niet te ontvangen indien de bestuursrechter voldoende rechtsbescherming kan
bieden. Die is voldoende indien er bij de bestuursrechter beroep tegen een
uitvoeringsbesluit kan worden ingesteld en er geen specifiek belang bestaat
om eerder een uitspraak te verkrijgen. Daarmee voorkomt de burgerlijke rechter
ook dat hij zonder noodzaak een rechtsvraag moet oplossen die in beginsel
een vraag voor de bestuursrechter is.Indien beroep tegen avv's bij de bestuursrechter mogelijk wordt, zal de
burgerlijke rechter vaker dan nu de niet-ontvankelijkheid van eisers kunnen
uitspreken. Er staat dan immers een rechtsgang open die voldoende rechtsbescherming
biedt.Waarschijnlijk zal de kring van personen die een rechtstreeks beroep tegen
een algemeen verbindend voorschrift bij de bestuursrechter kunnen instellen,
groter worden vergeleken met de burgerlijke rechter bij wie alleen
beroep kan worden ingesteld als er sprake is van een onrechtmatige daad jegens
de eiser. Nagegaan moet daarom worden hoe de hoofdregel van het bestuursrecht,
die in beginsel alleen aan belanghebbenden een beroepsrecht toekent, zal worden
toegepast indien een zelfstandig beroep tegen avv's mogelijk wordt en in welke
gevallen een vordering uit hoofde van onrechtmatige daad bij de burgerlijke
rechter valt in te stellen door hen die (nog) niet als belanghebbend in het
bestuursrecht zouden worden aangemerkt.Daar komt bij dat voor het procederen bij de burgerlijke rechter –
in tegenstelling tot de bestuursrechter – sprake is van een verplichting
tot procesvertegenwoordiging. Vanwege de ongelijkwaardige verhouding tussen
overheid en burger wordt de procesdrempel bij het instellen van beroep bij
de bestuursrechter tegen besluiten van de overheid laag gehouden.Tenslotte is van belang dat in de bestuursrechtelijke procedure een bezwaarschriftprocedure
vooraf gaat aan het beroep op de rechter. De gevolgen daarvan voor vooral
het openbaar bestuur zullen ook in ogenschouw genomen moeten worden. Verschil in bevoegdheden burgerlijke rechter en bestuursrechterDe bevoegdheden van de bestuursrechter verschillen van die van de burgerlijke
rechter. De bestuursrechter kan een besluit vernietigen, terwijl de burgerlijke
rechter dit onrechtmatig en eventueel onverbindend kan verklaren. Tussen beide
bevoegdheden bestaat juridisch duidelijk een verschil – temeer omdat
de bestuursrechter bij vernietiging nog een aantal bevoegdheden heeft die
de gevolgen van de vernietiging kunnen beperken (art. 8:72 Awb): hij kan de
gevolgen van het besluit gedekt verklaren of in de tijd beperken, hij kan
de gevolgen van de vernietiging nader regelen, door daarover specifieke opdrachten
te verstrekken of zelf in de zaak te voorzien. Naast de mogelijkheid van (gehele
of gedeeltelijke) onverbindendverklaring kan de burgerlijke rechter een verklaring
voor recht geven, een besluit buiten werking stellen, een gebod opleggen of
een (relatief toepassings-) verbod geven1. Beide
rechters kunnen overigens de rechtsgronden aanvullen die niet door de eiser
of appellant naar voren zijn gebracht tegen een regeling (artikel 48 Wetboek
van Burgerlijke Rechtsvordering en artikel 8:69, tweede lid, Awb).Vermeldenswaard is voorts dat de uitspraak van de burgerlijke rechter
in beginsel alleen werkt tussen de procespartijen. De uitspraak van de bestuursrechter
inhoudende een vernietiging werkt jegens een ieder.Hoewel de verschillen in een aantal opzichten praktisch gezien minder
groot zouden kunen zijn dan zij lijken, moeten ook daar de gevolgen van worden
nagegaan. 4.2 De gevolgen voor de rijksoverheid en decentrale overhedenIndien rechtstreeks beroep tegen avv's en beleidsregels, zonder aanvullende
wetgeving bij de bestuursrechter mogelijk zou worden, kunnen de bestuursorganen
van deze overheden worden geconfronteerd met een aantal gevolgen. In de eerste
plaats zal dan meteen binnen zes weken na totstandkoming van een (gewijzigd)
avv beroep moeten worden ingesteld bij de bestuursrechter. Daardoor kan reeds
in een vroeg stadium duidelijkheid over de rechtmatigheid van een avv worden
verkregen en zal het bestuur niet pas in de fase van de uitvoeringsbeschikkingen
dan wel in een nog latere fase bij de burgerlijke rechter behoeven te worden
geconfronteerd met acties over de rechtmatigheid. Bovendien zullen deze beroepen
gevoegd kunnen worden behandeld. Tegenover dit voordeel van geconcentreerde
beroepsprocedures meteen na totstandkoming van een avv staat dat de relatief
lage drempel voor het beroep op de bestuursrechter een aanzuigende
werking zal kunnen hebben in die zin dat er vaker beroep zal kunnen worden
ingesteld dan in de huidige situatie.In de tweede plaats zal rechtstreeks beroep tegen avv's bij de bestuursrechter
volgens de huidige bestuursrechtelijke procesregels worden gevoerd. Dit betekent
dat voorafgaand aan het beroep op de rechter ingevolge de regeling in de Awb
eerst de verplichte bezwaarschriftprocedure zal moeten worden gevolgd. Wat
de omvang van deze extra bestuurslast zal zijn is niet in te schatten, omdat
een en ander afhangt van de mate waarin deze rechtsmiddelen zullen worden
gebruikt.Tegenover deze rechtsbeschermingsmogelijkheid voor de burger bij de bestuursrechter
staat een zekere verlenging van bestuurlijke besluitvormingsprocedures. Vanuit
het openbaar bestuur wordt gewezen op de onwenselijkheid hiervan en op het
risico van stroperige besluitvorming met name voor die gevallen waarin voorafgaand
advies- en inspraakrondes zijn gehouden.Ten slotte blijken bestuursorganen met de inwerkingtreding van de Awb
in 1994 en het nieuwe bestuursprocesrecht zich nog in een proces van gewenning
te bevinden. Uit de eerste evaluatie van de Awb blijkt dat het invoeringsproces
bij verschillende bestuursorganen nog niet voltooid is. Invoering van een
beroep tegen avv's bij de bestuursrechter betekent weer een nieuwe bestuursrechtelijke
voorziening op een moment dat de Awb nog niet geheel geïnternaliseerd
is. In dit verband spreekt de voormalige Raad voor het Binnenlands Bestuur
dan ook haar bezorgdheid uit over de invoering van het beroep tegen avv's
bij de bestuursrechter per 1 januari 1999. Het beroep bij de bestuursrechter
kan volgens de Raad uit praktisch oogpunt grote bezwaren met zich brengen,
o.a. vanwege de ruimere mogelijkheden tot een beroepsgang. Welke omvang deze
verruiming zal hebben is – ingeval de wetgever geen nadere criteria
verschaft – in hoge mate afhankelijk van de interpretatie die de rechter
in dit kader zal geven aan het begrip «belanghebbende». Met name
belangenverenigingen of stichtingen zullen in de visie van de Raad dit beroepsrecht
gebruiken om hun gelijk te krijgen bij de bestuursrechter1. Ook de onderzoekers van het Evaluatie-onderzoek bestuursprocesrecht
hebben hun aarzelingen bij de invoering van het beroepsrecht tegen avv's;
zij zijn van mening dat nader onderzoek naar technische kwesties (bijv. het
belanghebbende-begrip) verstandig zou zijn2.Openstellen van het rechtstreeks beroep tegen avv's en beleidsregels bij
de bestuursrechter betekent dat voor de rijksoverheid algemene
maatregelen van bestuur (amvb's), ministeriële regelingen en beleidsregels
na totstandkoming aan de bestuursrechter ter toetsing kunnen worden voorgelegd.
In geval van amvb's zal de eerstverantwoordelijke minister als verweerder
in een eventuele procedure optreden. Voor de totstandkoming van amvb's geldt
dat de Raad van State vooraf wordt gehoord. Toetsing van amvb's door de rechter
betekent dat deze ook het advies van de Raad van State zal moeten meewegen.
Spanning kan optreden indien de rechter tot een ander oordeel komt dan de
Raad van State in zijn advies. Ook kan het voorkomen dat voor zover adviezen
van de Raad van State niet zouden zijn opgevolgd belanghebbenden door middel
van een beroep op de rechter alsnog zullen kunnen proberen te bereiken dat
zulks wel gebeurt. In de huidige situatie zal het ook kunnen voorkomen dat
de Raad van State in eerste en enige aanleg dan wel in zaken waarin hij hoogste
rechter is zal moeten oordelen over amvb's waarover hij eerder advies heeft
uitgebracht.Indien een amvb (op onderdelen) wordt vernietigd, zal een nieuwe dan wel
gewijzigde amvb overeenkomstig de geldende procedure opnieuw aan de Raad van
State moeten worden voorgelegd, hetgeen door de voorgeschreven procedure enig
tijdsversloop met zich brengt. Hierbij kan overigens gelet op de bijzondere
wetgevingsprocedure de vraag rijzen of bij amvb's het wel wenselijk
zou zijn dat de rechter zelf in de zaak zou voorzien.Overigens geldt voor enkele van deze knelpunten dat die zich ook nu –
zij het in mindere mate voordoen indien de rechter een amvb of ministeriële
regeling onverbindend verklaart naar aanleiding van een beroep tegen een concrete
beschikking of een vordering bij de burgerlijke rechter.Wat de decentrale overheden betreft zullen alle verordeningen
en beleidsregels na de totstandkoming ter toetsing aan de bestuursrechter
kunnen worden voorgelegd. Verordeningen kunnen variëren van milieu-verordeningen
tot verordeningen inzake allerhande vergunningen en algemene politieverordeningen.
Deze regelingen zijn veelal tot stand gekomen na uitvoerige procedures in
vertegenwoordigende lichamen, na inspraakprocedures dan wel andere procedures
van overleg en hoor en wederhoor. Een regeling zal ook dan de weerslag zijn
van een keuze gemaakt op basis van een afweging van alle betrokken –
vaak tegenstrijdige – belangen. Dit betekent dat dergelijke regelingen
onvermijdelijk voor- en tegenstanders kennen en dat tegenstanders gebruik
zullen kunnen maken van de relatief eenvoudige mogelijkheden om bij de bestuursrechter
tegen een regeling op te komen. Door ook een voorlopige voorziening toegewezen
te krijgen (bijv. schorsing van de uitvoering) zou de beleidsuitvoering kunnen
stagneren. Of gebruikmaking van die mogelijkheden een grote extra bestuurslast
voor decentrale overheden impliceert is niet goed in te schatten, evenmin
of deze bestuurslast groter is dan voor de rijksoverheid.Door een van de indieners van het amendement, de heer Jurgens, is ter
gelegenheid van een vergadering van de Vereniging voor wetgeving en wetgevingskwaliteitsbeleid
gewezen op de ongelijke positie tussen decentrale overheden en de rijksoverheid1. Formele wetten kunnen gelet op artikel 120 van de Grondwet
niet door de rechter worden getoetst, behoudens aan een ieder verbindende
verdragsbepalingen en EU-recht. Verordeningen van decentrale overheden daarentegen
zullen anders dan bij wege van exceptief verweer ter toetsing kunnen worden
voorgelegd aan de bestuursrechter. De rijksoverheid zal kunnen besluiten om
meer in formele wetten dan in gedelegeerde regelgeving te regelen. Een dergelijke
mogelijkheid missen decentrale overheden. Daarbij moet wel worden aangetekend
dat er ook nu al onderscheid in toetsing van de formele wetgeving van de rijksoverheid
enerzijds (toetsingsverbod artikel 120 Grondwet) en de overige regelgeving
van de rijksoverheid en de regelgeving van de decentrale overheden anderzijds
(wel toetsbaar aan de Grondwet). Jurgens gaf aan met zijn amendement vooral
gedelegeerde regelgeving van de rijksoverheid voor ogen te hebben gehad.Voorts ziet Jurgens als complicerende factor dat verordeningen evenals
formele wetten totstandkomen in de volksvertegenwoordiging, met als extra
complicatie dat gemeenteraden zowel wetgever als bestuurder zijn. Volgens
hem levert op het decentrale niveau het rechtstreekse beroep tegen avv's en
beleidsregels bij de bestuursrechter derhalve niet alleen een botsing tussen
rechter en bestuur op, maar ook tussen rechter en wetgever/gekozen volksvertegenwoordiging
(zie ook paragraaf 3.2). 4.3 De gevolgen voor de rechterlijke organisatieOm aan te kunnen geven wat de gevolgen zijn voor de werklast van de rechterlijke
organisatie, met name voor de bestuurssectoren bij de rechtbanken, indien
het rechtstreeks beroep tegen avv's op de bestuursrechter zonder aanvullende
wetgeving wordt ingevoerd, hebben wij getracht informatie te verzamelen over
het beroep tegen avv's in de landen die besproken zijn in de bijlage en over
de reeds bestaande beroepsmogelijkheden tegen avv's in Nederland. Wat dit
laatste betreft is vooral getracht gegevens te verzamelen over
het beroep dat gedaan wordt op de burgerlijke rechter. Behalve naar de cijfers
van de civiele sector zou immers ook gekeken kunnen worden naar alle zaken
in Nederland waar in de vorm van exceptief verweer de rechtmatigheid van een
avv wordt betwist. Alleen het onderzoeken van elk dossier afzonderlijk bij
de burgerlijke en bestuursrechter zou gegevens over de huidige situatie kunnen
opleveren. Het behoeft geen betoog dat een dergelijk onderzoek niet mogelijk
is geweest.In de bijlage is genoemd dat – afgezien van de beroepen op de Oberverwaltungsgerichten
in Duitsland – er geen registratie wordt bijgehouden in het buitenland
van het aantal beroepen tegen avv's en het aantal beroepen tegen besluiten.
In de regel wordt de beroepsmogelijkheid van avv's dermate vanzelfsprekend
beschouwd, dat geen aparte registratie wordt bijgehouden. Wat de cijfers van
de Oberverwaltungsgerichten betreft moet worden opgemerkt dat die cijfers
niet volledig bruikbaar zijn voor de Nederlandse situatie. Het aantal inwoners
in Nederland – en daarmee het aantal beroepsgerechtigden – verschilt
immers van het aantal inwoners in (de deelstaten van) Duitsland en in Duitsland
ligt het aantal processen per inwoner überhaupt hoger1.Het verzamelen van gegevens over zaken bij de burgerlijke rechter stuitte
op hetzelfde probleem als in het buitenland, omdat er bij de griffie van de
rechtbanken en de hoven geen registratie wordt bijgehouden van de vorm van
het omstreden overheidsoptreden. De gegevens die worden bijgehouden over zaken
op grond van onrechtmatige overheidsdaad, betreffen vooral de rechtsgebieden
(bijv. fiscaalrecht, milieurecht). Uit gesprekken die gevoerd zijn met leden
van de rechterlijke macht komt een beeld naar voren – op basis van hun
schattingen – dat het aantal zaken tegen avv's bij de burgerlijke sector
zo'n 40 à 50 zaken per jaar is (waarbij zij aangetekend dat de meeste
zaken bij de Haagse rechtbank spelen). Dit aantal van 50 kan dan ook niet
anders dan met grote terughoudendheid worden doorberekend naar de bestuurssectoren
van de rechtbanken. Dit laatste te meer, omdat de lagere procesdrempel in
het bestuursrecht het beroep op de bestuursrechter vergemakkelijkt. Tegenover
deze lage procesdrempel staat dat aan het beroep op de bestuursrechter de
bezwaarschriftprocedure vooraf gaat, dat een groot aantal zaken gebundeld
kan worden op een zitting, dat ook voor de bestuursrechter griffierecht moet
worden betaald en dat het aantal zaken bij de civiele sector als gevolg van
het beroep op de bestuurssector zou kunnen afnemen.Het bovenstaande kan als volgt worden samengevat. Alle onderzoekspogingen
ten spijt zijn er – noch in het buitenland, noch in Nederland –
voldoende empirische gegevens te achterhalen om aan te kunnen geven wat de
precieze gevolgen zullen zijn voor de rechterlijke organisatie. Zouden die
empirische gegevens momenteel wel beschikbaar zijn, dan nog is niet aan te
geven wat de gevolgen zijn van het vervallen van artikel 8:2 Awb na 1 januari
1999. Een toenemende werklast voor de rechterlijke organisatie als destijds
werd voorzien tijdens de parlementaire behandeling kan niet worden uitgesloten.
Het is realistisch om in ieder geval rekening te houden met de mogelijkheid
van een niet onbelangrijke toename van de werkbelasting voor het rechterlijk
apparaat als geheel, dat wil zeggen voor zowel het ondersteunend personeel
als voor de rechters. Deze toename van de werkbelasting zal moeten worden
bezien in samenhang met de gevolgen voor de rechterlijke organisatie van de
ontwikkelingen rond de huidige gedachtevorming over bestuur en beheer van
de rechtspraak. 5. Procesrechtelijke vormgevingMet de aanvaarding van het amendement-Jurgens/Biesheuvel door de Tweede
Kamer op 22 juni 1993 heeft de wetgever beslist dat met ingang van 1 januari
1999 bij de bestuursrechter beroep zal openstaan tegen avv's en beleidsregels.
Destijds is reeds onderkend dat voordien moet worden nagegaan of overgangsrecht
noodzakelijk is. In het bijzonder of onderdelen van het bestuursprocesrecht
zouden moeten worden gewijzigd. Het kabinet heeft het daarom zinvol geacht
te bezien op welke wijze het procesrecht zou moeten worden aangepast teneinde
invoering van het beroep in goede banen te leiden wanneer artikel 8:2 Awb
vervalt. Een belangrijk juridisch uitgangspunt daarbij is geweest om zo min
mogelijk uitzonderingen te maken op het met de inwerkingtreding van de Awb
geharmoniseerde bestuursprocesrecht in verband met de toegankelijkheid en
overzichtelijkheid van de wet. Vooral is dan ook bekeken of er goede redenen
zijn om van de algemene systematiek van het bestuursprocesrecht, zoals dit
geldt voor het beroep tegen besluiten, zou moeten worden afgeweken.In paragraaf 3.3, na de weergave van de argumenten voor en tegen het beroep,
heeft het kabinet reeds aangegeven het van belang te achten wat de gevolgen
voor het functioneren van het openbaar bestuur en de rechterlijke macht kunnen
zijn. Bestuurlijke uitgangspunten bij de gedachtenvorming over de procesrechtelijke
vormgeving zijn dan ook geweest, het voorkomen van een onevenredige toename
van de werklast voor zowel het openbaar bestuur als de rechterlijke organisatie,
van onevenredige vertraging van de besluitvorming voor het bestuur en van
onevenredige toename van de tijdsduur van de procesgang.De in paragraaf 2.2 weergegeven samenvatting van de procesrechtelijke
vormgeving in de aldaar genoemde West-Europese landen heeft eveneens een belangrijke
rol gespeeld in de gedachtevorming. Daarnaast heeft het kabinet acht geslagen
op de in de literatuur door rechtswetenschappelijke schrijvers gedane suggesties
voor het aanpassen van het procesrecht. 5.1 De toegang tot de procedureVoor een goed begrip is het gewenst onderscheid te maken tussen de vraag
of iemand als belanghebbende kan worden beschouwd, zodat hij behoort tot de
kring van beroepsgerechtigden, en de vraag of hij in een specifiek geval voldoende
belang bij een beroep heeft. Ook indien een beroep afkomstig is van een belanghebbende
zal het niet-ontvankelijk worden verklaard indien hij onvoldoende (processueel)
belang bij dat beroep heeft. Belanghebbende-begripIn het bestuursprocesrecht komt het beroepsrecht toe aan een belanghebbende,
zoals omschreven in artikel 1:2 Awb: dat wil zeggen degene wiens belang rechtstreeks
bij een besluit is betrokken. Om als belanghebbende te worden aangemerkt dient
de vraag te worden beantwoord of het belang van de eiser wel voldoende kwaliteit
heeft. Om voldoende kwaliteit te bezitten dient het belang een eigen c.q.
persoonlijk belang van de eiser te zijn, objectief bepaalbaar te zijn (niet
slechts – een door de eiser gevoelde – immateriële waarde
te hebben), voldoende actueel te zijn (niet op onzekerheden berusten) en rechtstreeks
verband (oorzakelijk verband) te houden met het aangevochten besluit1. Voor het beroep tegen avv's kan zich de omstandigheid
voordoen dat een belanghebbende geen belang heeft dat rechtstreeks verband
houdt met een bepaalde verordening c.q. dat hij geen bijzonder belang heeft
bij een regeling, in ieder geval niet bijzonder genoeg om hem te onderscheiden
van anderen. Zou het hebben van rechtstreeks belang dan wellicht
ruimer kunnen of moeten worden uitgelegd? Sommigen verwachten dat de kring
van beroepsgerechtigden wel eens ruimer zou kunnen zijn dan de kring van huidige
belanghebbenden, omdat het tot nu toe gehanteerde belanghebbende-begrip bij
avv's mogelijk ruimer zal worden uitgelegd. Anderen verwachten dat juist door
het strikt hanteren van het belanghebbende-begrip het aantal beroepen meteen
na totstandkoming van een avv juist gering zal zijn.Bepleit is het beroepsrecht bij algemeen verbindende voorschriften te
beperken tot een bepaalde categorie van belanghebbenden, zoals belangenorganisaties
die overeenkomstig het derde lid van artikel 1:2 belang-hebbende zijn1. Het voordeel daarvan zou kunnen zijn dat het aantal
procedures tegen avv's bij de bestuursrechter zou worden beperkt. Een dergelijke
beperking heeft een belangrijk nadeel. In het huidige recht staat een vordering
uit onrechtmatige daad bij de burgerlijke rechter open voor ieder jegens wie
een algemeen verbindend voorschrift onrechtmatig is. Zou men bepaalde personen
van deze categorie van het beroepsrecht uitsluiten, dan zou voor hen een vordering
bij de burgerlijke rechter mogelijk blijven. Dit zou betekenen dat eenzelfde
avv wordt getoetst door zowel de bestuursrechter als de burgerlijke rechter,
waardoor aan het beoogde voordeel van openstelling van beroep tegen avv's
bij de bestuursrechter, te weten de rechtseenheid, afbreuk wordt gedaan.Het kan inderdaad zijn dat het hanteren van het tot nu toe gehanteerde
belanghebbende-begrip een zekere aanzuigende werking zal hebben vanwege de
lagere drempel bij de bestuursrechter: de procedure bij de burgerlijke rechter
is kostbaarder. Het openstellen van rechtstreeks beroep tegen avv's bij de
bestuursrechter zal tot een toename van het aantal beroepen kunnen leiden.
Enerzijds wordt dit veroorzaakt door de lagere drempel bij de bestuursrechter.
Anderzijds kan dit worden veroorzaakt doordat belanghebbenden meteen na totstandkoming
van een avv daartegen in beroep zullen gaan. Indien het belanghebbende-begrip
ook nog iets ruimer zou worden uitgelegd, dan zou de kring van beroepsgerechtigden
ook ruimer kunnen zijn dan alleen diegenen die geconfronteerd zullen worden
met een uitvoeringsbeschikking. De ervaring bij de burgerlijke rechter leert
dat burgers veelal eerst tegen een algemeen verbindend voorschrift in het
geweer komen wanneer zij met de nadelige gevolgen daarvan worden geconfronteerd.
Dat zal vaak pas het geval zijn bij het nemen van een uitvoeringsbesluit op
grond van dat voorschrift. Voor een aantal regelingen geldt echter dat zij
zonder nadere uitvoering nadelige gevolgen hebben, zoals bij verordeningen
die een verbod inhouden.Tegen dit nadeel van een zekere aanzuigende werking na het totstandkomen
van een regeling moet het volgende worden afgewogen. Rechtstreeks beroep tegen
een regeling leidt er immers toe dat de vraag naar de verbindendheid van de
regeling vrij snel aan de rechter wordt voorgelegd, zeker indien voor het
beroep een beperkte beroepstermijn geldt. Daarnaast bestaat de mogelijkheid
dat de acties die ondernomen zullen worden, gebundeld kunnen en wellicht zullen
worden, zowel van de zijde van eisers (mede onder invloed van belangenorganisaties)
als van de zijde van de rechtbanken. Wat dit laatste betreft merkt het kabinet
op, dat reeds nu in geval van meer beroepen tegen eenzelfde besluit die beroepen
gezamenlijk op één zitting worden behandeld. In het Duitse bestuursprocesrecht
heeft men – naar aanleiding van grote aantallen beroepen tegen de bouw
van een kerncentrale of de aanleg van een vliegveld – de figuur van
«Massenverfahren» (massaproces) geïntroduceerd2. Op grond van de §§ 17–19 van de Verwaltungsverfahrengesetz
kan door de rechter – op verzoek of ambtshalve – bij een aantal
van appellanten groter dan 50 die gelijkluidende verzoeken en belangen hebben,
een gemeenschappelijke vertegenwoordiger (= een natuurlijke persoon) worden aangewezen, die voor het vervolg van het proces namens de anderen
optreedt. Een dergelijke rechtsfiguur zou voor de Nederlandse rechtspraktijk
nader onderzocht kunnen worden.Voorts zal voor een deel een direct beroep tegen een regeling in de plaats
kunnen komen van een beroep tegen een uitvoeringsbesluit: het is niet aannemelijk
dat degene die tegen de regeling opkomt op dezelfde grond later tegen het
uitvoeringsbesluit zal opkomen, immers hij heeft dan geen belang meer bij
een volgende procedure (tenzij de betreffende persoon nieuwe gronden kan aanvoeren).
Het zou dan ook mogelijk kunnen zijn dat een direct beroep in zekere zin tot
een verschuiving naar voren en een concentratie in procedureel opzicht leidt.
In plaats van een reeks van beroepen tegen uitvoeringsbesluiten van belanghebbenden
die alle menen dat de regeling onverbindend is, zal een enkel direct beroep
tegen de regeling kunnen volstaan. Het is overigens moeilijk op dit punt een
nauwkeurige schatting te maken. In een aantal gevallen, met name bij een verordening
die wordt gevolgd door een groot aantal daarop gebaseerde uitvoeringsbesluiten,
kan een direct beroep veel beroepen tegen uitvoeringsbesluiten voorkomen.
In andere gevallen kan een dergelijk effect achterwege blijven, mede omdat
niet iedere belanghebbende van beroep tegen een uitvoeringsbesluit zal afzien
indien een eerder beroep tegen de regeling zelf is afgewezen.Mocht een verschuiving van het beroep naar voren (door meteen tegen de
regeling in beroep te gaan en minder tegen uitvoeringsbesluiten) zich voordoen,
dan is voordeel voor het bestuur dat er eerder duidelijkheid ontstaat over
de geldigheid van de regeling. Men kan dan bij ongeldigverklaring sneller
omzien naar een mogelijkheid om op andere wijze de beoogde doelstelling van
overheidsbeleid te realiseren. Ook zal de kans op schade waaronder ook te
denken valt aan verplichtingen tot vergoeding van schade aan derden –
kleiner zijn.In het buitenland is het beroepsrecht bij avv's doorgaans op dezelfde
wijze geregeld als bij andere besluiten: er wordt geen ander belanghebbende-begrip
gehanteerd (zie de bijlage).Alles tegen elkaar afwegende is het kabinet van mening dat er vooralsnog
geen reden is voor een specifieke regeling van de kring van beroepsgerechtigden
bij avv's of beleidsregels. Wel is nader onderzoek wenselijk naar introductie
van een mogelijk met het «Massenverfahren» vergelijkbaar instrument. Het vereiste van processueel belangHoe zal het vereiste van processueel belang uitwerken bij beroep tegen
een algemeen verbindend voorschrift? Om als belanghebbende ontvankelijk te
worden verklaard, dient ook voldaan te zijn aan het vereiste van het procesbelang,
hetgeen betekent dat de eiser zijn doel met het proces daadwerkelijk kan bereiken
(point d'intérêt, point d'action)1.Er kan een verschil bestaan tussen de houding van de burgerlijke rechter
nu en de houding van de bestuursrechter in de toekomst ten aanzien van de
constatering van processueel belang. De burgerlijke rechter gaat bij een vordering
uit onrechtmatige daad tegen een regeling na of er bestuursrechtelijk een
voldoende mogelijkheid tot rechtsbescherming bestaat. Dat zal zij met name
aannemen indien de nadelige gevolgen voor de burger eerst optreden door een
uitvoeringsbesluit en tegen dat uitvoeringsbesluit beroep op de bestuursrechter
openstaat. Deze houding van de burgerlijke rechter wordt mede ingegeven door
de zorg te voorkomen dat de bestuursrechter en de burgerlijke rechter zonder
noodzaak over dezelfde rechtsvraag – in dit geval de verbindendheid
van een regeling – een uitspraak moeten doen. Een dergelijke zorg behoeft de bestuursrechter niet te weerhouden van
het doen van een uitspraak over een regeling. Het kan daarom zijn dat zij
minder snel dan haar burgerrechtelijke collega zal aannemen dat er geen voldoende
procesbelang bij een beroep tegen de regeling bestaat. Een gedachte zou kunnen
zijn voor gevallen waarin eerst na het nemen van een uitvoeringsbesluit schade
ontstaat, in de wet vast te leggen dat niet eerder dan wanneer dat uitvoeringsbesluit
wordt genomen, een beroep mogelijk is. Men voorkomt dan beroepen in een vroeg
stadium, waar ook afgewacht kan worden of werkelijk tot het nemen van een
uitvoeringsbesluit wordt overgegaan.Deze gedachte kent echter ook bezwaren. Zo is hierboven al beargumenteerd
dat bij direct beroep tegen regelingen over de geldigheid van de regeling
eerder wordt beslist. Dit laatste en de mogelijkheid van een geconcentreerde
behandeling van beroepen zouden dan daarmee vervallen. Bovendien zijn er gevallen
waarin in het algemeen wel kan worden aangenomen dat de nadelen voor de burger
eerst bij de uitvoering ontstaan, maar in sommige omstandigheden zal dit anders
kunnen zijn. Men denke bijvoorbeeld aan de casus van het hierboven aangehaalde
Pocketbooks-arrest. Doorgaans kan men een uitvoeringsbesluit afwachten en
lijdt men eerder geen schade. Maar de uitgever die reeds boeken heeft gedrukt
en die niet kan afzetten bij de kruideniers, voor wie een verkoopverbod geldt,
lijdt aanzienlijke schade zonder dat hij in beroep kan gaan tegen een uitvoeringsbesluit.
Al met al zou het niet eenvoudig zijn om in dit opzicht een bijzondere regeling
te treffen. Aan de hand van concrete situaties zal bezien moeten worden hoe
met het vereiste van processueel belang moet worden omgegaan. Uitsluiting van avv'sVan sommige kanten is wel eens voorgesteld om van het beroep tegen avv's
enkele avv's uit te zonderen1, omdat hun inhoud
dan wel hun wijze van totstandkoming zich niet leent voor een dergelijk beroep.
Als voorbeelden van de avv's die wat hun inhoud betreft zouden moeten worden
uitgezonderd worden genoemd avv's die enige belasting regelen of avv's die
de rechtspositie van bestuurders en/of ambtenaren regelen. Wat deze laatste
betreft wordt dan ook nog gewezen op de wijze van totstandkoming van dergelijke
rechtspositionele regelingen. Veelal zijn die regelingen een weerslag van
een na langdurig overleg tot standgekomen onderhandelingsproces (zie ook de
argumenten hierna).Over de avv's die enige belasting regelen kan het kabinet het volgende
zeggen. In artikel 8:4 Awb, onderdeel g, worden besluiten, genomen op grond
van enig wettelijk voorschrift inzake belastingen, uitgezonderd van beroep
op de bestuursrechter. Evenals andere in artikel 8:4 Awb genoemde besluiten
zijn die besluiten uitgezonderd van het beroep op bestuurssectoren van de
rechtbank, omdat die besluiten zich naar hun aard niet of minder goed lenen
voor beroep of omdat beroep op een andere rechter is opengesteld. In het geval
van fiscale besluiten is dit laatste van toepassing; voor die besluiten geldt
het fiscale procesrecht zoals geregeld in diverse belastingwetten. Indien
artikel 8:2 Awb vervalt zonder aanvullende wetgeving dan zal de uitzondering
van artikel 8:4 Awb ook blijven gelden voor fiscale avv's. Wanneer het komt
tot het vervallen van artikel 8:2 Awb, dan kan nader worden onderzocht of
de uitzondering van artikel 8:4 Awb voor fiscale avv's gehandhaafd dient te
blijven. Dit laatste geldt evenzeer voor avv's die door middel van een wet
moeten worden bekrachtigd2.Na het vervallen van artikel 8:2 Awb zal zonder aanvullende wetgeving
evenmin beroep openstaan tegen avv's (of besluiten) op basis van wetgeving
vermeld in de bijlage bij de Awb waar artikel 8:5 naar verwijst.De redenen die worden aangevoerd voor het uitsluiten van de rechtspositionele
regelingen zijn de volgende. De regelingen komen tot stand op basis
van overeenstemming terwijl in reactie op bezwaarschriften slechts door één
partij, het bestuursorgaan, eenzijdig gereageerd moet worden. De overeenstemming
die is bereikt is veelal een compromis van conflicterende belangen, waarbij
vaak overeenstemming is bereikt over een totaal pakket aan arbeidsvoorwaarden,
waarvan door de rechter een enkel onderdeel kan worden vernietigd. Hierdoor
kan het evenwicht in het pakket worden verstoord en vrezen sommigen dat het
overlegstelsel voor de arbeidsvoorwaarden zal worden ondergraven. Voor de
overheid wordt voorts als extra complicatie het volgende voorzien. De beslissing
op een bezwaarschrift wordt op een ander niveau (bijvoorbeeld, de gemeente
of het ministerie) genomen dan het niveau waarop de besluitvorming over de
arbeidsvoorwaarden heeft plaatsgevonden (bijvoorbeeld, de College van Arbeidszaken
van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten of het Sectoroverleg voor de Rijksoverheid).Tegen uitsluiting van bepaalde avv's pleiten de volgende argumenten. Tijdens
de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Voltooiing eerste fase herziening
rechterlijke organisatie heeft de regering als argument genoemd dat de competentieverdeling
tussen burgerlijke en bestuursrechter er door een onderscheid in avv's niet
helderder op wordt1. Een ander argument is dat
avv's – ongeacht hun inhoud (arbeidsvoorwaarden) of hun wijze van totstandkoming
(overeenstemmingsvereiste) – moeten voldoen aan hogere regelgeving of
aan de regels voor de totstandkoming ervan. In het verleden zijn arbeidsvoorwaardelijke
of sociale-zekerheidsafspraken in strijd bevonden met bijvoorbeeld het gelijkheidsbeginsel,
als er ongerechtvaardigd onderscheid werd gemaakt tussen mannen en vrouwen
(bijv. in de AWW-uitspraken). Voorts brengt het aanbrengen van onderscheid
in avv's als moeilijkheid met zich dat daarvoor objectieve criteria zouden
moeten worden ontwikkeld. Welke criteria ook zouden worden gekozen, het zal
de indruk wekken dat waar aan de ene kant gekozen wordt voor verruiming van
de rechtsbeschermingsmogelijkheden, die mogelijkheden aan de andere kant weer
worden verengd. Een onderscheid tussen avv's is bovendien moeilijk vol te
houden als in de vorm van exceptief verweer dan wel bij de burgerlijke rechter
wél de rechtmatigheid van elke avv kan worden betwist.Evenmin als destijds voelt het kabinet voor het maken van onderscheid
tussen allerlei avv's. Een belangrijk argument voor het bepleiten van beroep
tegen avv's is immers de duidelijkheid van de systematiek van rechtsbescherming
tegen de overheid. Door het aanbrengen van onderscheid tussen avv's wordt
aan die duidelijkheid weer afbreuk gedaan. 5.2 BezwaarschriftprocedureEén van de belangrijkste vernieuwingen die de Awb met zich heeft
gebracht, is de in beginsel algemene introductie van de verplichting tot het
volgen van de bezwaarschriftprocedure (artikel 7:1 Awb) voorafgaande aan het
beroep op de bestuursrechter. Deze verplichting kent slechts enkele uitzonderingen,
waaronder die voor de situatie dat een zgn. uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure
aan het besluit is vooraf gegaan. Is voor de voorbereiding van een besluit
gebruik gemaakt van die procedure (afdeling 3:5 Awb) dan wordt een bezwaarschriftprocedure
als dubbelop beschouwd, die tot weinig nieuwe inzichten kan leiden om tot
een andere (politieke) besluitvorming te komen. In paragraaf 4.1 is al uiteengezet
dat de bezwaarschriftprocedure van belang is voor het inschatten van de gevolgen
voor het openbaar bestuur en de rechterlijke organisatie. Bij het maken van de keuze tussen het wel of niet laten vervallen van
de verplichting tot het volgen van de bezwaarschriftprocedure ten aanzien
van avv's en beleidsregels zijn de volgende argumenten tegen elkaar afgewogen.
Voor het handhaven van de procedure pleit het volgende.De bezwaarschriftprocedure biedt het bestuursorgaan de mogelijkheid tot
heroverweging alvorens de rechter zich er over buigt. Door het bieden van
de mogelijkheid tot heroverweging wordt recht gedaan aan het primaat van het
bestuur wat de politieke belangenafweging betreft. Van de bezwaarschriftprocedure
gaat tevens een zeefwerking uit naar het aantal beroepen dat op de rechter
wordt gedaan. Hierdoor wordt de toename van de werklast voor de rechter beperkt.Voor het overslaan van de verplichte bezwaarschriftprocedure pleit het
versnellen van de procedure. Voorts is veelal aan de totstandkoming van bijvoorbeeld
een gemeentelijke verordening een uitgebreide procedure van consultatie, vooroverleg
en inspraak vooraf gegaan. Het opnieuw overwegen van de (politieke) besluitvorming –
dat bovendien bij staten- of raadsverordeningen extra tijd vergt vanwege de
te volgen procedures – zal doorgaans door de recente afronding
van de besluitvorming niet tot andere resultaten c.q. andere besluitvorming
leiden. Het volgen van de bezwaarschriftprocedure brengt bovendien met zich
dat alle belanghebbenden in de gelegenheid moeten worden gesteld om te worden
gehoord. De bezwaarschriftprocedure voor het beroep tegen avv's wordt ook
als dubbelop beschouwd, omdat appellant nadien ook nog de bezwaarschriftprocedure
moet volgen als hij tegen het uitvoeringsbesluit gebaseerd op het avv in beroep
wil gaan. Uit de eerste ervaringen met het nieuwe bestuursprocesrecht blijkt
dat bepaalde bestuursorganen zich nog duidelijk in een gewenningsfase bevinden
wat het horen van belanghebbenden betreft.Indien gekozen wordt voor het overslaan van de bezwaarschriftprocedure,
heeft het bestuursorgaan bovendien op elk moment van de procedure bij de bestuursrechter
nog de mogelijkheid tot wijziging, intrekking of het opnieuw nemen van een
(ander) besluit op grond van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb1. Bij deze mogelijkheid moet wel worden aangetekend,
dat door de te volgen totstandkomingsprocedures voor avv's bestuursorganen
niet altijd op korte termijn van die mogelijkheid gebruik zullen kunnen maken.
Door het gebruik maken van de mogelijkheden van 6:18 en 6:19 Awb kan het bestuursorgaan
evenwel alsnog het primaat over de besluitvorming houden. In het geval dat
een wijziging tegemoet komt aan de bezwaren van appellant, zal het beroep
bij de bestuursrechter doorgaans worden ingetrokken; de toename van de werklast
van de rechter wordt hierdoor beperkt.In het kader van de evaluatie van de Awb zal de verplichte bezwaarprocedure
nader worden bezien, met name de toegevoegde waarde, indien in de procedure
voorafgaande aan de totstandkoming van het besluit belanghebbenden de mogelijkheid
hebben gehad hun bedenkingen in te brengen. Het algemene systeem van de rechtsbescherming
tegen besluiten dat uiteindelijk gekozen wordt, zal ook moeten gelden voor
het beroep tegen avv's. Voor het beroep tegen avv's zal dus geen ander systeem
gelden. Daardoor zal de eenvormigheid van het procesrecht op dit punt worden
gehandhaafd. Op de besluitvorming over de verplichte bezwaarprocedure wil
het kabinet evenwel nu nog niet vooruitlopen. 5.3 Bezwaar- en beroepstermijnen en het rechtens onaantastbaar
worden van een regelingDe termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift tegen besluiten
bedraagt zes weken (artikel 6:7 Awb). Deze termijn vangt aan met ingang van
de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is
bekendgemaakt (artikel 6:8, eerste lid, Awb). In het geval van avv's zou de
termijn eveneens aanvangen na bekendmaking, dat wil zeggen na plaatsing in
het Staatsblad of de Staatscourant voor avv's van de rijksoverheid en na plaatsing
in de gemeentelijke resp. provinciale publicatiebladen voor gemeenten resp.
provincies. In paragraaf 4.1 is reeds gewezen op de vragen die spelen rond
de beroepstermijn. Alvorens die vragen te behandelen, gaat het kabinet in
op de formele rechtskracht van regelingen. Het rechtens onaantastbaar worden van een regelingIn het bestuursprocesrecht is na het verstrijken van de beroepstermijn
een besluit rechtens onaantastbaar geworden, of in andere woorden, heeft het
formele rechtskracht gekregen. Dit betekent dat na die termijn geen beroep
meer kan worden gedaan op mogelijke gebreken: het besluit geldt rechtens als
juist, ook al is duidelijk dat een tijdig ingesteld beroep wel tot vernietiging
zou hebben geleid. Een belanghebbende heeft dus maar een beperkte tijd om
zich op de onrechtmatigheid van een besluit te beroepen.Is deze regeling voor het beroep tegen algemeen verbindende voorschriften
en beleidsregels minder geschikt? Kan van belanghebbenden in het algemeen
worden verlangd dat zij aanstonds beroep tegen een regeling instellen op straffe
van verval van de mogelijkheid later een beroep op de onverbindendheid ervan
te doen? Veelal zullen zij de regeling niet kennen voordat zij met de uitvoering
ervan worden geconfronteerd, en zelfs al zou dat anders zijn dan zouden zij
vaak nog in het onzekere kunnen verkeren of de regeling op hen zal worden
toegepast.Ook om andere redenen is het niet mogelijk een regeling rechtens onaantastbaar
te laten worden na het verstrijken van een beroepstermijn. Het kan immers
voorkomen dat een bepaalde persoon eerst geruime tijd na inwerkingtreding
ervan belanghebbende bij die regeling wordt, bijvoorbeeld doordat men na verhuizing
naar een andere gemeente met een daar geldende verordening wordt geconfronteerd.
Ook kan het zijn dat de onverbindendheid van een regeling niet van de aanvang
af bestaat, maar eerst later intreedt, bijvoorbeeld doordat een hogere wet
in werking treedt waarmee de lagere regeling achteraf in strijd komt. Om deze
redenen kan het verstrijken van een eventuele beroepstermijn niet tot gevolg
hebben dat de regeling voortaan als rechtmatig moet gelden. Om die reden is
reeds bij de beraadslaging over het amendement Jurgens/Biesheuvel gesteld
dat een andere benadering noodzakelijk zou zijn.In overeenstemming hiermee gaan ook de buitenlandse rechtsstelsels er
vanuit dat het achterwege blijven van een beroep tegen een regeling de belanghebbende
niet verhindert de onverbindendheid van de verordening in te roepen bij gelegenheid
van een beroep tegen een concrete beschikking. Opmerking verdient dat ook
in de spaarzame gevallen waarin het Nederlandse recht een beroep tegen een
algemeen verbindend voorschrift kent – bij het beroep tegen bestemmingsplannen
en de daarin voorkomende regelingen – datzelfde geldt: men kan ook in
een procedure over een bouwvergunning het standpunt innemen dat het bestemmingsplanvoorschrift
in strijd met het recht is.De conclusie moet derhalve zijn dat bij het openstellen van beroep tegen
avv's en beleidsregels het niet gebruik maken van de mogelijkheid beroep tegen
de regeling in te stellen de belanghebbende niet belet de onverbindendheid
daarvan in te roepen bij een beroep tegen de uitvoering ervan. Dit betekent
dat hij bij een beroep tegen een uitvoeringsbesluit, of als verweer tegen
handhavingsmaatregelen van bestuursrechtelijke of strafrechtelijke aard de
onverbindendheid kan inroepen. Nader zal onderzocht moeten worden of en op
welke wijze een en ander in de Awb moet worden geregeld. Met
dit laatste hangt ook samen de regeling van de bezwaar- en beroepstermijn. De bezwaar- en beroepstermijnZoals in paragraaf 2.2 is weergegeven varieert de beroepstermijn in het
buitenland tussen twee maanden en geen beroepstermijn. In Duitsland, waar
geen beroepstermijn wordt gehanteerd, worden de gevolgen daarvan voor de rechtszekerheid
enigszins gecompenseerd door een strikte toepassing van de leer van «procesverwerking».
In Frankrijk, waar men een beroepstermijn van twee maanden hanteert, worden
de gevolgen daarvan voor de mate van rechtsbescherming gecompenseerd door
de volgende mogelijkheden. Indien na het verlopen van de beroepstermijn er
zich een wijziging in omstandigheden voordoet die de rechtmatigheid van een
regeling rechtens veranderen, kan men een verzoek tot wijziging of intrekking
van de regeling indienen bij het betreffende bestuursorgaan. Een besluit tot
weigering of een weigering te besluiten is vervolgens appellabel. Een tweede
mogelijkheid is om in het geval van een nieuwe juridische situatie (bijv.
als gevolg van nieuwe, hogere regelgeving), binnen twee maanden na publicatie
van die nieuwe regelgeving in beroep te gaan tegen de eerdere regeling1.Voor het hanteren van een beroepstermijn in Nederland pleit de eerdergenoemde
versnelling van de procedure, hetgeen wordt ingegeven door de behoefte aan
rechtszekerheid, zowel voor de burger (degenen die in beroep gaan en degenen
die niet in beroep gaan) als voor het openbaar bestuur. Bovendien zullen de
meeste beroepen nieuwe avv's of gewijzigde avv's betreffen, waardoor de situatie
dat een beroepstermijn (van reeds bestaande avv's) al is verlopen in de praktijk
zich minder snel zal voordoen. Hierbij zij aangetekend dat bij gewijzigde
avv's – uiteraard met inachtneming van de vormgeving van de voorliggende
regeling – alleen nog kan worden opgekomen tegen de wijziging. Een ander
argument voor een beroepstermijn hangt samen met hetgeen in paragraaf 5.1
als voordeel voor het niet beperken van de kring van beroepsgerechtigden is
aangevoerd, te weten de verschuiving van de procesvoering naar voren en een
concentratie in procedureel opzicht. Waarom zou men meteen beroep instellen
als er toch geen termijn geldt?Het handhaven van een beroepstermijn zou mogelijk als gevolg hebben dat
na het verlopen van de beroepstermijn voor het beroep op de bestuursrechter,
alsnog een vordering kan worden ingesteld bij de burgerlijke rechter. Het
afschaffen van de beroepstermijn voor beroep tegen avv's zou dit eventuele
probleem dan kunnen voorkomen. Immers, zonder beroepstermijn voor avv's kan
te allen tijde bij de bestuursrechter worden opgekomen tegen avv's en zal
de burgerlijke rechter – uitgaande van de jurisprudentie ter zake –
in voorkomende gevallen tot niet-ontvankelijkheid moeten concluderen.Het kabinet is van mening dat ook voor het beroep tegen avv's de beroepstermijn
moet gelden en dat geen wijziging hoeft te worden aangebracht in de duur van
de beroepstermijn. Het is niet helemaal uit te sluiten dat in Nederland na
het verlopen van de beroepstermijn voor het beroep tegen avv's bij de bestuursrechter
alsnog bij de burgerlijke rechter op grond van een actie uit onrechtmatige
daad alsnog geageerd zou kunnen worden tegen een avv (mits aan de eiser niet
verweten kan worden niet (eerder) bij de bestuursrechter in beroep te zijn
gegaan). Het is echter zeer waarschijnlijk dat de burgerlijke rechter eiser
niet-ontvankelijk in zijn vordering zal verklaren, omdat er een met voldoende
waarborgen omgeven procedure voor rechtsbescherming openstaat of heeft opengestaan
voor de belanghebbende. Overigens kan nog de onverbindendheid van een regeling
worden gevraagd door middel van exceptief verweer of kan aan
het bestuursorgaan worden gevraagd een besluit in te trekken of te wijzigen1. De weigering daarvan levert (weer) een appellabel besluit
op (art. 1:3, tweede lid, Awb). De thans geldende beroepstermijn van zes weken
kan ook voor avv's blijven gelden. 5.4 Relatieve competentieVoor de relatieve competentie maakt de Awb onderscheid tussen de besluiten
van de rijksoverheid enerzijds en besluiten van gemeenten, provincies, waterschappen
of andere openbare lichamen anderzijds. Voor besluiten van de laatste groep
geldt als uitgangspunt voor de relatieve competentie de vestigingsplaats van
het bestuursorgaan. Ingeval van besluiten van de rijksoverheid wordt de relatieve
competentie bepaald door de woonplaats van de belanghebbende.Het kabinet zou willen voorstellen om de beslechting van geschillen over
avv's van de rijksoverheid te concentreren bij één en dezelfde
rechtbank. Voor het maken van die uitzondering op het algemene systeem van
het bestuursprocesrecht pleiten naar de mening van het kabinet de volgende
redenen. Zouden we bij de avv's van de rijksoverheid blijven uitgaan van de
woonplaats van belanghebbenden dan kan door de landelijke werking van die
avv's elke rechtbank zich bevoegd verklaren. Een en ander zou tot gevolg hebben
dat een grote diversiteit in uitspraken kan ontstaan over een en dezelfde
avv. Dit acht het kabinet onwenselijk. Door het beroep te concentreren wordt
voorts «forumshopping» voorkomen (belanghebbenden bij een amvb
zouden die rechtbank kunnen uitzoeken, die al vaker amvb's heeft vernietigd). De door het kabinet voorgestelde concentratie kan worden bewerkstelligd,
door voor het beroep tegen avv's van de rijksoverheid eveneens uit te gaan
van de vestigingsplaats van het bestuursorgaan. Hierdoor zouden de beroepen
tegen avv's van de rijksoverheid geconcentreerd worden bij de Haagse rechtbank. 5.5 Schorsende werkingDe mogelijkheid van schorsende werking zoals die bij de beroepsmogelijkheid
tegen besluiten niet zijnde avv's wordt gehanteerd, is als volgt: het beroep
schorst (tenzij anders bepaald) niet de werking van een besluit waartegen
het is gericht (art. 6:16 Awb). Schorsende werking kan wel als voorlopige
voorziening aan de president van de rechtbank worden gevraagd. Die zal hier
slechts toe overgaan indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen,
dat vereist (art. 8:81, eerste lid, Awb).Het kabinet ziet geen reden om af te wijken van deze systematiek voor
het beroep tegen avv's. Zou de schorsende werking niet aan het beroep worden
onthouden, dan zou dit waarschijnlijk een aanzuigende werking hebben op het
aantal beroepen. Immers, door het enkele feit van het indienen van een beroepschrift
zou de werking van een avv al worden opgeschort. Aan de samenhang tussen een
vernietiging van een avv en de gevolgen voor reeds genomen uitvoeringsbesluiten,
zal aandacht worden besteed in subparagraaf 5.9. 5.6 Hoger beroepWat de mogelijkheid van hoger beroep tegen avv's betreft, zijn eveneens
argumenten voor en tegen op te sommen. Voor het beperken van de procesgang
tot een beroepsinstantie en dus tegen het handhaven van het hoger beroep pleit
de gewenste snelheid van die procesgang. Daarmee hangt natuurlijk samen de
(snel) gewenste zekerheid over de rechtsgeldigheid van de regels, voor zowel
het bestuur als de burgers.Voor het handhaven van het hoger beroep pleit dat hierdoor geen uitzonderingen
op het stelsel van de Awb worden aangebracht. Het handhaven van twee instanties
voor beroep doet bovendien het meeste recht aan de verhouding tussen het openbaar
bestuur en de rechterlijke macht. Indien namelijk gekozen zou worden voor
slechts één beroepsinstantie, dan kan één rechtsprekende
instantie een avv vernietigen, zonder dat aan het bestuur de mogelijkheid
wordt geboden die uitspraak aan te vechten in hoger beroep. Daarnaast zou
in het geval van één beroepsinstantie een scheve verhouding
ontstaan tussen enerzijds de mogelijkheid van het voeren van exceptief verweer
voor diverse rechters op verschillende niveaus en op verschillende rechtsgebieden
(burgerlijk-, straf- en bestuursrecht) en anderzijds de mogelijkheid van rechtstreeks
beroep tegen avv's bij slechts één rechtscollege.De argumenten voor het maken van een uitzondering op de algemene systematiek
hebben het kabinet uiteindelijk niet kunnen overtuigen. Een snelle procesgang
ten behoeve van de rechtszekerheid is belangrijk, maar een goede, inhoudelijke
rechtsgang, dat wil zeggen een toets door twee rechtsprekende instanties acht
het kabinet belangrijker. Met dien verstande dat, daar waar nu gekozen is
voor bestuursrechtspraak in eerste en enige aanleg (bijv. in het milieurecht),
dit ook zal gelden voor de regeling op grond waarvan dat besluit wordt genomen.
Anders zou een situatie kunnen ontstaan waarin tegen een uitvoeringsbesluit
rechtstreeks beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
kan worden ingesteld en tegen de aan dat besluit ten grondslag liggende avv
eerst beroep bij de rechtbank moet worden ingesteld. Los van de ratio die
achter het beroep in eerste en enige aanleg schuilgaat is dit niet zinvol
vanwege het risico van tegenstrijdige jurisprudentie.Van het aanbrengen van onderscheid tussen regelgeving van de rijksoverheid
en andere overheden, zoals bijvoorbeeld in Frankrijk, is het kabinet geen
voorstander. Ook al is het bereik van regelgeving van de rijksoverheid groter,
doet dit niet af aan de gevolgen c.q. de «impact» die vooral ook
regelgeving van provincies en gemeenten voor burgers met zich mee kunnen brengen.Voor de situatie dat een avv in eerste aanleg wordt vernietigd en die
uitspraak in hoger beroep wordt vernietigd, waardoor de avv weer rechtskracht
krijgt, is het kabinet van mening dat de huidige bevoegdheden van de rechter
toereikend zijn. Momenteel kan de rechter in geval van het vernietigen van
een besluit bepalen dat de rechtsgevolgen van het (gedeelte van het) vernietigde
besluit geheel of gedeeltelijk in stand blijven (art. 8:72 Awb). De rechter
heeft in geval van vernietiging van een avv in eerste aanleg de mogelijkheid
om de rechtsgevolgen van de vernietigde avv in stand te laten blijven. De
rechter die uitspraak doet in hoger beroep kan bepalen of de uitspraak wel
of niet terugwerkende kracht krijgt. 5.7 Rechterlijke beslistermijnOm ondanks het handhaven van de twee beroepsinstanties toch de snelheid
in de beroepsgang tegen avv's te houden zou nagedacht kunnen worden over het
wijzigen van de beslistermijn voor de rechter. Momenteel is de beslistermijn
voor schriftelijke uitspraken van de rechter zes weken na de sluiting van
het onderzoek. De beslistermijn vanaf het sluiten van het onderzoek kan bovendien
in bijzondere omstandigheden worden verlengd met zes weken. Tussen de indiening
van een beroepschrift en de openbare behandeling ter zitting zit veelal een
groot aantal weken, waarin o.m. om het verweerschrift wordt verzocht, extra
informatie van beide partijen kan worden gevraagd, etc.Een beslistermijn die aan het beroep tegen avv's zou kunnen worden verbonden,
zou kunnen gaan lopen op het moment van indiening van het beroepschrift
in plaats van het moment van afronding van het onderzoek. Het kabinet is echter
van mening dat de termijn voor beroep tegen andere besluiten en de termijn
voor het beroep tegen avv's aan elkaar gelijk moeten zijn. In het kader van
de evaluatie van de Awb komt de beslistermijn voor beroepen tegen besluiten
ook aan de orde. De beslissing over een rechterlijke beslistermijn (met een
mogelijkheid van verlenging) voor beroep tegen avv's zou het kabinet dan ook
willen laten afhangen van de besluitvorming naar aanleiding van de eerste
evaluatie van de werking van de Awb. Daarbij zij wel al aangetekend dat een
lange beslistermijn in strijd kan komen met eis van een redelijke termijn
van artikel 6 EVRM en aan de andere kant een korte termijn evenzeer strijd
kan opleveren met een goede procesvoering, omdat bijvoorbeeld motivering van
een uitspraak niet meer goed mogelijk zou kunnen zijn. 5.8 ToetsingsmaatstavenUit het rechtsvergelijkende onderzoek blijkt dat in bijna alle landen
geen onderscheid wordt gemaakt tussen de toetsingsmaatstaven voor concrete
besluiten en de toetsingsmaatstaven voor avv's. Zowel toetsing aan het geschreven
als aan het ongeschreven recht vindt plaats, hetgeen ook overeenstemt met
de Nederlandse praktijk van toetsing van avv's door de burgerlijke rechter.
Toetsingsmaatstaven in Nederland zijn momenteel de Grondwet, internationale
(mensenrechten-) verdragen, regelgeving van de Europese Unie, wetten, waaronder
m.n. de Gemeente- en Provinciewet ((aanvullende) verordeningsbevoegdheid)
en andere hogere regelingen, de vereisten voor de totstandkoming van een besluit,
zoals opgenomen in de Awb, en algemene rechtsbeginselen.Zoals in paragraaf 4.1 al is aangegeven ziet het kabinet geen noodzaak
tot het maken van een uitzondering – zo dit al mogelijk is – op
de toetsingsmaatstaven voor avv's. De burgerlijke rechter hanteert dezelfde
maatstaven als de bestuursrechter. Een bestuursorgaan is bovendien gehouden
aan de toetsingsmaatstaven, ongeacht de vorm waarin een bestuursorgaan zijn
bestuurshandelingen giet. 5.9 De vernietiging en de gevolgen van de vernietigingIn paragraaf 5.1 is gewezen op het verschil in uitspraak van de burgerlijke
rechter en de bestuursrechter. In deze subparagraaf wordt bekeken of van de
algemene systematiek van uitspraken over besluiten (art. 8:72 Awb) moet worden
afgeweken. Vernietiging ex tunc of ex nuncIn Nederland wordt aan de vernietiging van besluiten terugwerkende kracht
verbonden. Vernietiging van een besluit of een gedeelte van een besluit brengt
vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit of van het vernietigde
gedeelte daarvan mee (art. 8:72, tweede lid, Awb). De rechter heeft echter
de bevoegdheid te bepalen dat de rechtsgevolgen geheel of gedeeltelijk in
stand blijven (art. 8:72, derde lid, Awb). In alle in paragraaf 3 besproken
landen kan de vernietiging worden uitgesproken van een avv of van een gedeelte
van de avv. De vernietiging werkt daar eveneens terug tot het moment van inwerkingtreding
van het betreffende avv (ex tunc). De uitspraak van de Nederlandse burgerlijke
rechter heeft eveneens ex tunc werking, de rechter beziet of de avv een onrechtmatige
daad van de overheid was. De wettelijke rente begint dan ook te
lopen vanaf het moment dat de onrechtmatige daad werd begaan.Sommige rechtswetenschappelijke schrijvers zijn van mening dat –
vanwege het rechtszekerheidsbeginsel – de vernietiging van een avv alleen
voor de toekomst gevolgen zou moeten hebben (werking ex nunc), zodat
het nemen van nieuwe uitvoeringsbesluiten niet meer mogelijk is. Bestaande
besluiten waarvan de beroepstermijn is verstreken zouden hun rechtskracht
behouden1.Zou een uitspraak alleen ex nunc werking hebben dan zou dit tot gevolg
kunnen hebben dat het beroepsrecht voor de burger illusoir wordt, doordat
hetgeen wat onrechtmatig was niet ongedaan hoeft te worden gemaakt. Dit zou
bovendien een verslechtering betekenen ten opzichte van de bevoegdheden die
de burgerlijke rechter nu reeds heeft. Zou een uitspraak alleen maar ex tunc
werking hebben dan kan dit voor het betreffende bestuursorgaan de nodige uitvoeringsproblemen
met zich brengen, doordat al hetgeen is uitgevoerd weer ongedaan moet worden
gemaakt.Het kabinet is dan ook van oordeel dat van tevoren niet hoeft te worden
vastgelegd dat een uitspraak alleen werking voor de toekomst heeft (ex nunc).
De rechter kan immers de rechtsgevolgen van zijn uitspraak beperken (art.8:72,
derde lid, Awb). De mogelijkheid voor de rechter om per geval te bekijken
wat de precieze rechtsgevolgen van zijn uitspraak moeten zijn, doet volgens
het kabinet het meeste recht aan de inhoud van het betreffende avv en daarmee
aan de bedoelingen van het betreffende bestuursorgaan.Een vernietiging van een avv heeft naar de mening van het kabinet geen
gevolgen voor de uitvoeringsbesluiten die reeds op basis van die avv zijn
genomen. Dergelijke besluiten zullen veelal in rechte onaantastbaar zijn geworden
en dientengevolge hun rechtskracht behouden2.
Een belanghebbende heeft wel de mogelijkheid om de intrekking van een dergelijk
besluit te verzoeken. Indien een bestuursorgaan dit weigert levert dit weer
een toetsbaar besluit op in de zin van artikel 1:3, tweede lid, Awb.Het kabinet zou op grond van het bovenstaande willen voorstellen geen
wijzigingen aan te brengen in de desbetreffende artikelen. Gehele of gedeeltelijke vernietigingZoals hierboven al is weergegeven kan in Nederland momenteel een rechter
een besluit geheel of gedeeltelijk vernietigen. Datzelfde geldt ook voor de
bevoegdheid van de rechters (onafhankelijk van hun rechtsgebied) wat het uitspreken
van de onverbindendheid betreft. Uiteraard zal de rechter alleen die bepalingen
onverbindend verklaren die onrechtmatig zijn, tenzij dit door de onderlinge
samenhang niet goed mogelijk is. In dat geval zal de rechter de gehele regeling
onverbindend verklaren. Ook kan de rechter een (onderdeel van een) regeling
buiten toepassing verklaren in een bepaalde situatie, bv. als een regeling
over het geheel genomen niet onrechtmatig is, maar in een bepaalde situatie
wegens strijd met hogere regels niet kan worden toegepast. Ook kan de bestuursrechter
bepalen of de rechtsgevolgen geheel of gedeeltelijk in stand blijven (art.
8:72, derde lid, Awb).Gezien de Nederlandse praktijk van de gedeeltelijke onverbindendverklaring
en gezien ook de praktijk in de ons omringende landen acht het kabinet het
uitsluiten van de mogelijkheid van gedeeltelijke vernietiging niet wenselijk. Rechter zelf in de zaak laten voorzienDe rechter kan na vernietiging van een besluit overeenkomstig artikel
8:72, vierde lid, Awb zelf in de zaak voorzien. Deze bevoegdheid, die uit
de Wet Arob is overgenomen, is bedoeld om een effectieve en doelmatige geschillenbeslechting
mogelijk te maken, namelijk door de procedure niet langer te laten duren dan
strikt noodzakelijk is. Uitgangspunt daarbij is dat de rechter alleen in de
zaak zelf voorziet indien rechtens slechts één beslissing overblijft.
Moet op die regel een uitzondering worden gemaakt ingeval de vernietiging
een algemeen verbindend voorschrift betreft? Het zelf in de zaak laten voorzien door de rechter zou volgens sommigen
moeten worden uitgesloten, omdat de rechter daarmee te zeer op de stoel van
de wetgever zou kunnen plaatsnemen. Hierdoor zou de teveel aan de rechter
worden overgelaten wat de omvang van zijn rechtsvormende taak is. Anderen
daarentegen vrezen dat het vernietigen van een avv kan leiden tot de onaanvaardbare
situatie waarin – zolang het bestuursorgaan geen ander avv heeft kunnen
uitvaardigen – helemaal niets is geregeld op een bepaald terrein, hetgeen
de nodige rechtsonzekerheid met zich brengt.Uit de eerste evaluatie van het bestuursprocesrecht blijkt, dat de rechter
deze bevoegdheid zelden hanteert. Dit heeft enerzijds te maken met het feit
dat slechts in een minderheid van gevallen rechtens één beslissing
overblijft en anderzijds is veelal nader feitenonderzoek of nadere berekeningen
nodig1. Ook de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State heeft in hoger beroep bevestigd dat de rechter bij de toepassing
van artikel 8:72, vierde lid, het bestuurlijke besluitvormingsprimaat behoort
te respecteren2. Op basis van deze informatie
ligt het weinig voor de hand dat de rechter deze bevoegdheid wel zal hanteren
bij de vernietiging van avv's: meestal zal het gaan om een regeling waarbij
het bestuursorgaan een grote mate van beleidsvrijheid bezit.In de gevallen dat de regelgever geen keuze heeft, zal het gebruik van
de bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien niet onjuist behoeven te zijn.
Er kunnen zelfs – conform de doelstellingen van deze bevoegdheid –
voordelen aan verbonden zijn. Zo kan een geschil definitief worden beslecht
en is er geen tijdverlies, omdat het bestuur geen nieuw besluit behoeft te
nemen. Indien bijvoorbeeld bij verordening een heffing wordt opgelegd, terwijl
deze heffing volgens een hogere regeling een bepaald bedrag niet te boven
mag gaan. De rechter kan dan het maximale bedrag in de plaats stellen van
het vernietigde bedrag. Hierdoor wordt veel administratieve rompslomp voor
het bestuursorgaan voorkomen. 5.10 SamenvattingBoven weergegeven gedachten over een mogelijke procesrechtelijke vormgeving
van het beroep tegen avv's kunnen in het kort als volgt worden samengevat.De toegang tot de procedure voor de bestuursrechter zou niet behoeven
te worden gewijzigd, noch door wijziging van het belanghebbende-begrip in
de Awb, noch door het uitsluiten van bepaalde avv's en beleidsregels van het
beroepsrecht. De bezwaarschriftprocedure, zoals die momenteel verplicht vooraf
gaat aan het beroep op de bestuursrechter, zou opnieuw moeten worden bezien
in het licht van de eerste evaluatie van de werking van de Awb. De regels
voor de relatieve competentie van de bestuursrechter voor beroepen tegen avv's
en beleidsregels van de rijksoverheid zouden naar de mening van het kabinet
kunnen worden gewijzigd, in die zin dat de beroepsmogelijkheid geconcentreerd
wordt bij één rechtbank.De beroepstermijn van zes weken hoeft niet te worden gewijzigd, aan het
beroep op de rechter zou geen schorsende werking worden verbonden en de mogelijkheid
van hoger beroep zou gehandhaafd blijven. Daarentegen zouden de rechterlijke
beslistermijnen kunnen worden heroverwogen in het kader van de evaluatie van
de Awb. De toetsingsmaatstaven voor het beroep tegen avv's zouden gelijk kunnen
blijven aan de toetsingsmaatstaven voor besluiten. Doordat de rechter in Nederland
de rechtsgevolgen van een vernietiging kan beperken tot de toekomst, zou het
kabinet de terugwerkende kracht aan de uitspraak van een vernietiging niet
willen ontnemen. Gezien de huidige praktijk van de rechter met de gehele of
gedeeltelijke onverbindendverklaring van avv's ziet het kabinet evenmin aanleiding
om de mogelijkheid van gedeeltelijke vernietiging aan te passen. Hetzelfde
geldt voor de mogelijkheid voor de rechter om in geval van vernietiging zelf
in de zaak te voorzien. Uit het voorgaande volgt dat als het beroep tegen avv's en beleidsregels
per 1 januari 1999 zonder meer zou worden ingevoerd, het bestuursprocesrecht
op onderdelen zal moeten worden gewijzigd. In welke zin die wijzigingen moeten
plaatsvinden, daartoe heeft het kabinet hierboven al voor een deel voorstellen
gedaan. In samenhang met het recent uitgebrachte eerste evaluatierapport van
de werking van het bestuursprocesrecht sinds 1994 zal verder onderzoek naar
en overleg met de overheden en vertegenwoordigers van de rechterlijke macht
nodig zijn voor een goede procesrechtelijke vormgeving van het beroep tegen
avv's. 6. Overwegingen bij het tijdstip van invoeringIn deze uitgebreide notitie heeft het kabinet de vormgeving van het beroepsrecht
in enkele West-Europese landen beschreven alsmede de argumenten voor en tegen
het rechtstreekse beroep op de bestuursrechter weergegeven. Daarnaast zijn
enige gedachten naar voren gebracht over een mogelijke vormgeving van het
beroepsrecht in Nederland, rekening houdend met de bezwaren van tegenstanders
van het beroepsrecht en met de gevolgen voor het openbaar bestuur en de rechterlijke
organisatie. Uitgaande van het kamerbreed aanvaarde amendement-Jurgens/Biesheuvel
is aan de hand van de te verwachten gevolgen van inwerkingtreding van het
amendement met ingang van 1 januari 1999 nagegaan hoe het beroepsrecht zou
moeten worden vormgegeven.Een andere vraag die nog onder ogen moet worden gezien is of de beoogde
datum van inwerkingtreding van 1 januari 1999 wel het geschikte moment is
om in Nederland het beroep tegen avv's in plaats van bij de burgerlijke rechter
bij de bestuursrechter mogelijk te maken. De overgangstermijn van vijf jaar
die door de indieners aan het amendement werd verbonden nadert zijn einde
en het is naar de mening van het kabinet de vraag of die termijn van vijf
jaar niet te kort is geweest en eventueel zou moeten worden verlengd. De volgende
overwegingen over ontwikkelingen binnen het openbaar bestuur en de rechterlijke
organisatie nopen tot bevestigende beantwoording.Uit de eerste evaluatie van de Awb blijkt dat bij het openbaar bestuur
nog sprake is van een proces van gewenning aan de Awb, en de wijze waarop
de procedures bij de rechter verlopen. Niet alleen de bezwaarschriftprocedure
en alle procedurevoorschriften die daarmee samenhangen, maar ook het omgaan
met de nieuwe terminologie, met de procedures voor totstandkoming van besluiten
e.d. vergen nog de nodige gewenning en aanpassing van de bestuursorganen.
De organisatie en werkwijze van vele bestuursorganen zijn nog onvoldoende
ingesteld op de eerste twee tranches van de Awb. En daar komt binnenkort nog
de derde tranche van de Awb bij, waarin de onderwerpen zoals mandaat, dwangsom,
beleidsregels en subsidies eveneens voor de bestuursorganen aanleiding zullen
geven tot aanpassingen. Het evaluatieverslag van de Awb bevat een aantal aanbevelingen
voor wetgever, bestuur en rechter. Verschillende van deze aanbevelingen zien
op het flexibeler en doelmatiger omgaan met de Awb en met hoor- en bezwaarprocedures.
In het – naar verwachting zomer 1997 uit te brengen – kabinetstandpunt
over het evaluatieverslag zal nader worden ingegaan op die aanbevelingen.Daarbij komt dat de afgelopen periode onder meer vanuit het decentraal
bestuur een discussie wordt gevoerd over het onderwerp juridisering. «Juridisering»
wordt wel gedefinieerd als «de toenemende mate van het juridisch vormgeven
van de relaties tussen bestuur en burger»1.
Aldus bezien zou juridisering in beginsel als een positief verschijnsel kunnen
worden beschouwd: de wet is immers het democratisch gelegitimeerde instrument
bij uitstek om aan de samenleving gezaghebbend normen te kunnen
opleggen. Juridisering heeft echter een negatieve connotatie als daarmee bedoeld
wordt dat het juridische aspect een te zware wissel trekt op de relatie overheid
burger, maar ook op de relatie tussen overheden onderling. Daarmee is de term
«juridisering» een begrip geworden voor een aantal problemen waarvoor
in toenemende mate vanuit met name het decentrale bestuur aandacht wordt gevraagd,
zoals: de omvang en inhoud van regelgeving (regeldichtheid) de omvang van
de rechtsbescherming: met name de opeenstapeling van procedures bij het realiseren
van bestuurlijke activiteiten en grote (bestuurlijke of particuliere) projecten;
het evenwicht tussen bestuur en rechter, en de juridische kwaliteit van het
bestuurshandelen. «Juridisering» speelt aldus ook een rol in de
onderlinge verhouding tussen overheden, wanneer bestuurlijke conflicten moeten
worden opgelost en deze voor de rechter worden gebracht.Consequentie van deze juridisering is volgens het decentrale bestuur aantasting
van de slagvaardigheid van het bestuur. Verder wordt gevreesd voor uitholling
van de politieke democratie doordat aan de onafhankelijke rechter in toenemende
mate het resultaat van politieke afwegingen van de democratisch gekozen organen
ter toetsing worden voorgelegd. Het gaat in deze discussie uitdrukkelijk niet
om de rechtsbescherming op zich en ook niet om het feit dat de rechter doet
waarvoor hij in ons staatsbestel is aangesteld, te weten het bieden van (individuele)
rechtsbescherming tegen o.a. de bestuursorganen, maar om het evenwicht in
bevoegdheden van rechter en bestuur.In deze discussie wordt ook gewezen op het openstellen van de beroepsmogelijkheid
tegen avv's bij de bestuursrechter. Vanuit het decentraal bestuur wordt dit
gezien als een extra beroepsmogelijkheid bij de bestuursrechter die als een
uitbreiding kan worden beschouwd ten opzichte van de huidige situatie van
exceptief verweer en de mogelijkheden bij de burgerlijke rechter. Gevreesd
wordt dat hiermee de juridisering juist zou worden versterkt, omdat het risico
van uitholling van de politieke democratie groter zou worden waar avv's bij
uitstek de weerslag vormen van politieke afwegingen. Er wordt dan ook voor
gepleit om artikel 8:2 Awb (vooralsnog) niet te laten vervallen.Het kabinet meent dat hier sprake is van een signaal, dat bij de overwegingen
of het beroep tegen avv's reeds met ingang van 1 januari 1999 moet worden
ingevoerd moet worden meegewogen. Een uitvoerige analyse en beoordeling van
hetgeen onder de noemer «juridisering» wordt gebracht, zouden
echter het bestek van deze notitie te buiten gaan.. Het kabinetsstandpunt
over het advies van de Raad voor het binnenlands bestuur («Besturen
op de tast») dat voor het zomerreces kan worden verwacht, vormt het
juiste kader om met een visie hierop te komen.Wat de ontwikkelingen binnen de rechterlijke organisatie betreft, kan
gesteld worden dat de rechterlijke organisatie niet alleen te maken heeft
met de gewenning aan de (derde tranche van de) Awb en de integratie van de
bestuurssectoren bij de rechtbanken, maar evenzeer met de ontwikkelingen rond
de huidige gedachtevorming over bestuur en beheer van de rechtspraak.Mede gelet op het feit dat – zoals uit de evaluatie van de Awb blijkt –
er nog sprake is van een gewennings-situatie aan de Awb en het nieuwe bestuursprocesrecht,
niet alleen bij bestuursorganen, maar ook bij de rechter, is effectuering
van het amendement naar het oordeel van het kabinet op dit moment in ieder
geval niet verstandig. Dit laatste, gevoegd bij de onzekerheid die er nog
steeds bestaat over de precieze gevolgen van de invoering, zoals beschreven
in deze notitie, hebben bij het kabinet de gedachte doen postvatten dat het
verstandiger is om de invoering van het beroepsrecht uit te stellen.
De termijn van uitstel kan gebruikt worden om in overleg met de betrokken
overheden en met vertegenwoordigers van de rechterlijke macht te kijken naar
de mogelijkheden voor een zodanige vormgeving van het beroep tegen avv's dat
onevenredige bestuurslasten zoveel mogelijk worden voorkomen en tot welke
aanpassingen van het bestuursprocesrecht dat zou moeten leiden. De volgende
evaluaties van de Awb kunnen daarbij worden betrokken.Het kabinet stelt ten slotte dan ook voor met beide Kamers der Staten-Generaal
van gedachten te wisselen over zijn voornemen om een wetsvoorstel in te dienen,
waarin zal worden geregeld dat artikel 8:2 Awb op een later tijdstip zal vervallen. De Minister van Justitie,W. SorgdragerDe Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken,J. Kohnstamm BIJLAGEbij notitie aan de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal over het
rechtstreeks beroep tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels
bij de bestuursrechter Rechtsbescherming tegen avv's in andere West-Europese
landenBij het maken van de keuze uit de West-Europese landen is gelet op de
mate van gelijkenis met het Nederlandse rechtsstelsel en op de praktische
vormgeving van het beroepsrecht in het betreffende land. Dit heeft geleid
tot de volgende selectie: Frankrijk, Duitsland, Italië, Portugal en Zweden1 . De beschrijving van de vormgeving van het beroep omvat
de volgende onderdelen: tegen welke avv's is beroep mogelijk, welke rechtsgang
staat er open, wie is beroepsgerechtigd, wat is de beroepstermijn, welke toetsingsgronden
hanteert de rechter, tot welke uitspraak kan de rechter overgaan, of een beroep
schorsende werking heeft en ten slotte wat de gevolgen zijn van een eventuele
vernietiging. De beschrijving van de rechtsstelsels in Frankrijk en Duitsland
is het meest uitgebreid. 1. FrankrijkIn Frankrijk behoort de beslechting van geschillen tussen bestuur en burger
in beginsel tot het monopolie van de administratieve rechter; de gewone rechter
heeft in uitzonderingsgevallen een taak (bijv. als de overheid op privaatrechtelijke
titel optreedt, in geval van onteigening, bij indirecte belastingen, voor
sociale zekerheidsgeschillen en de onrechtmatige toepassing van bestuursdwang).
In Frankrijk staat het vernietigingsberoep niet alleen open tegen concrete
beschikkingen («actes individuelles»), maar ook tegen algemene
regels, die het bestuur heeft vastgesteld («actes réglementaires»
of «règlements»). Algemene regels worden niet zozeer gezien
als daden van materiële wetgeving, maar vooral als een vorm van bestuurlijke
rechtshandelingen. En tegen alle vormen van bestuurshandelen staat beroep
open op de administratieve rechter. Onder de «règlements»
vallen onder meer:– decreten van algemene strekking vastgesteld door de President
of de premier van Frankrijk;– règlements die door afzonderlijke ministers worden vastgesteld;– verordeningen van een prefect van een departement of van de burgemeester,
en– verordeningen die door vertegenwoordigende organen op departementaal
en gemeentelijk niveau zijn uitgevaardigd.Het beroep staat dus open tegen alle algemeen verbindende regels met een
lagere rang dan wet in formele zin. Toetsing van wetten in formele zin is
voorbehouden aan de Conseil Constitutionnel (deze beroepsmogelijkheid komt
evenwel niet aan alle burgers toe). Daarbij zij aangetekend dat de organen
op gemeentelijk niveau minder vrijheid hebben ten aanzien van de vaststelling
van algemeen verbindende voorschriften. Decentrale regelgeving heeft in Frankrijk
een meer gebonden karakter.Wat de lagere règlements betreft kan men in eerste aanleg in beroep
gaan bij de Tribunaux administratifs, vervolgens kan men in hoger beroep bij
de Cours administratives d'appèl, waarna ten slotte cassatieberoep
openstaat bij de Conseil d'Etat. Tegen règlements die zijn vastgesteld
door de President, de premier of de afzonderlijke ministers kan men rechtsreeks
in beroep gaan bij de Conseil d'Etat, die dan in eerste en enige aanleg optreedt2 . Deze versnelde rechtsgang wordt ingegeven door het
gewicht van de juridische vragen die zich bij die règlements voordoet.Aangezien het vernietigingsberoep vooral gezien wordt als het handhaven
van het objectieve recht, wordt al snel aangenomen dat iemand beroepsgerechtigd
is. Er is evenwel geen actio popularis mogelijk, men dient in een persoonlijk
belang geraakt te zijn om beroep te kunnen instellen. Ook immateriële
belangen en toekomstige belangen, mits voldoende bepaald, kunnen worden gehonoreerd.
De Conseil d'Etat hanteert wel een strikte beroepstermijn: twee maanden vanaf
het moment van publicatie van de regeling.Règlements mogen niet in strijd zijn met hogere regels van het
geschreven recht. Daarnaast wordt elke bestuurshandeling (ook een règlement)
getoetst aan regels van het ongeschreven recht («principes généraux
du droit»). Hiertoe behoren met name het gelijkheidsbeginsel en het
verbod van terugwerkende kracht. De rechter toetst aan het ongeschreven recht
om tegenwicht te kunnen bieden aan het feit dat de wetgever steeds minder
uitputtende regelingen kan treffen voor het bestuursoptreden. Daardoor vindt
de rechter in steeds mindere mate in het geschreven recht de toetsingscritria
voor de controle van het bestuur.Het beroep heeft in Frankrijk geen schorsende werking. Een dergelijke
schorsende werking wordt een inbreuk geacht op het prerogatief van het bestuur
om zijn beschikkingen – zonder rechterlijke tussenkomst – ten
uitvoer te leggen. Wel bestaat de mogelijkheid om, hangende het beroep, een
verzoek tot schorsing in te dienen bij de rechter. Er wordt in Frankrijk zelden
geschorst; er wordt alleen geschorst indien een onherstelbaar nadeel dreigt
voor de verzoeker.De vernietiging werkt in Frankrijk ten opzichte van een ieder en heeft
bovendien terugwerkende kracht (ex tunc). Dit laatste in tegenstelling tot
een onverbindendverklaring, die slechts gevolgen heeft voor de procespartijen.
Vernietiging houdt in dat de regel(ing) wordt geacht nooit te hebben bestaan.Hoe wordt er vervolgens omgegaan met de reeds genomen uitvoeringsbeschikkingen?
Indien de beroepstermijn tegen dergelijke beschikkingen is verstreken, hebben
deze formele rechtskracht gekregen en kunnen zij niet meer worden aangevallen
voor de administratieve rechter. In feite werkt de vernietiging dan ook ex
nunc. Hierdoor worden de gevolgen van een vernietiging gerelativeerd. Indien
geen belangen van derden in het geding zijn kunnen de beschikkingshouders
verzoeken de beschikkingen door het bestuur te laten intrekken. Een dergelijk
verzoek verplicht het bestuur in beginsel tot intrekking1 .Aangezien in Frankrijk het beroep tegen avv's niet wordt onderscheiden
van het beroep tegen besluiten is er geen afzonderlijke registratie van beroepen
tegen avv's of van beroepen tegen besluiten. Gegevens over aantallen beroepen
zijn dan ook niet bekend. 2. DuitslandOnder de noemer van het «Normenkontrollverfahren» kan in een
beperkt aantal gevallen rechtstreeks het oordeel van de administratieve rechter
worden ingewonnen over de verenigbaarheid van lagere regelgeving met hogere
regelgeving, en wel van (lager) Landsrecht aan (hoger) Landsrecht en Bondsrecht.
In geval van strijd kan de rechter de lagere regel nietig verklaren.De bestuursrechtspraak wordt in Duitsland uitgeoefend door de gerechten
van de (algemene) Verwaltungsgerichtbarkeit, en door (speciale) administratieve
rechters op het terrein van de sociale verzekeringen en de belastingen. De
Verwaltungsgerichtbarkeit kan worden onderverdeeld in: Verwaltungsgerichte
als gerechten in eerste aanleg, Oberverwaltungsgerichte als appèlrechter
en het Bundesverwaltungsgericht als administratieve cassatierechter.Het vernietigingsberoep staat in Duitsland open tegen regelingen met een
lagere rang dan Landswet en tegen gemeentelijke bestemmingsen stadsvernieuwingsplannen.Het Normenkontrollverfahren is alleen mogelijk indien een deelstaat dit
uitdrukkelijk heeft mogelijk gemaakt. Voor een beroep tegen een algemene
regeling hoeft niet een beroep in eerste aanleg te worden ingesteld bij de
Verwaltungsgerichten, maar kan dit direct bij de Oberverwaltungsgerichten.
Tegen de uitspraak van het Oberverwaltungsgericht kan men niet in cassatie
(«Revision») gaan bij het Bundesverwaltungsgericht. Wel dient
het Oberverwaltungsgericht een prejudiciële beslissing te vragen van
het Bundesverwaltungsgericht, als het stuit op een principiële vraag
van uitleg van het Bondsrecht of als het wil afwijken van een eerdere uitspraak
van het Bundesverwaltungsgericht.Beroepsgerechtigd ter zake van het Normenkontrollverfahren in Duitsland
is iedere natuurlijke of rechtspersoon die door de aangevallen regeling of
de toepassing daarvan nadeel heeft geleden of binnen afzienbare tijd te verwachten
heeft. Daarnaast kunnen ook overheidsorganen die de regeling moeten toepassen
of met de uitvoering ervan geconfronteerd worden, een verzoek tot Normenkontrolle
indienen. De kring van beroepsgerechtigden is in Duitsland dus kleiner dan
in Frankrijk. Dit laatste is te verklaren uit het feit dat in Duitsland het
vernietigingsberoep gezien wordt als een vorm van individuele rechtsbescherming,
terwijl in Frankrijk het vooral benaderd wordt vanuit de optiek van het handhaven
van het objectieve recht.Er geldt geen beroepstermijn voor het vernietigingsberoep, omdat een algemene
regeling in beginsel een permanent karakter heeft. Een beroepsgerechtigde
kan wel zijn beroepsrechten verwerken, door niet binnen redelijke termijn
na het ondervinden van het nadeel in beroep te gaan (dit leidt tot niet-ontvankelijkheid).De toetsing vindt plaats aan de hogere en geschreven regels. Dit zijn
zowel de hogere regels van de deelstaat als van de Bondsrepubliek. Een toetsing
aan het ongeschreven recht ontbreekt. Er wordt getoetst aan rechtsbeginselen
voorzover die zijn opgenomen in bepalingen van de Grondwet, bijvoorbeeld het
gelijkheidsbeginsel. De rechter mag bij de toetsing overigens niet ultra petita
gaan, d.w.z. dat de rechter niet buiten de door partijen aangegeven gronden
van het geschil kan treden.Het Normenkontrollverfahren heeft geen schorsende werking. Een beroepsgerechtigde
kan dit via het vragen van een voorlopige maatregel wel trachten te bewerkstelligen.
De rechter treft een voorlopige maatregel (zoals bijvoorbeeld schorsing) slechts
bij zwaarwegende nadelen. De ratio hiervan is dat een schorsing van een regeling
niet alleen geldt ten opzichte van de procespartijen, maar – door de
algemene werking van een regeling – jegens een ieder.Een vernietiging werkt jegens een ieder en ex tunc. Voor reeds genomen
uitvoeringsbeschikkingen op basis van de regeling geldt het volgende. Indien
de beroepstermijn is verstreken is de uitvoeringsbeschikking onaantastbaar
geworden. Het bestuur mag de beschikkingen echter niet meer ten uitvoer leggen
Dit betekent dat bijvoorbeeld bestuursdwang of andere sancties ter handhaving
niet meer mogen worden toegepast1 .Het Duitse ministerie van Justitie heeft ons laten weten dat in 1994 584
procedures in het kader van het Normenkontrollverfahren werden gevoerd bij
de Oberverwaltungsgerichten (appèlrechters). De ervaring leert dat
zo'n 25 % daarvan succesvol is. Cijfers over de aantallen beroepen bij de
andere bevoegde rechtscolleges waren bij het ministerie niet beschikbaar. 3. PortugalIn Portugal kan tegen de vaststelling van sommige reglementen van bestuursorganen
een vernietigingsberoep worden ingesteld bij de algemene administratieve rechter
of – in geval van fiscale regelingen – bij de speciale belastingrechter.
Tegen hun beslissingen staat beroep open bij het hoogste administratieve
gerecht, het Supremo Tribunal Administrativo1
. Dit laatste geldt niet voor reglementen van de landsregering of de meer
zelfstandige diensten van de centrale overheid. Deze reglementen vallen onder
het toezicht van het Constitutionele Gerecht, die deze regelingen toetst op
hun grondwettigheid en rechtmatigheid. Dit gerecht kan echter niet door een
burger worden benaderd, maar slechts door de President, de voorzitter van
het parlement, de premier, de (nationale) ombudsman of een tiende deel van
het aantal parlementsleden.Voor het beroep tegen reglementen geldt geen beroepstermijn. Om ontvankelijk
te worden verklaard hoeft iemand slechts een voorzienbaar nadeel binnen een
redelijke korte tijd aan te tonen. De rechter kan ook ambtshalve overgaan
tot het toetsen van de regelgeving in een bepaald geding. De rechter toetst
zowel aan ongeschreven als aan geschreven recht. De vernietiging geldt jegens
een ieder. De rechtsgevolgen van de vernietiging werken in beginsel ex nunc,
tenzij de rechter anders bepaalt. Het bestuur is wel gehouden alle maatregelen
te nemen ter uitvoering van de vernietigingsuitspraak, d.w.z. dat concrete
uitvoeringshandelingen moeten worden ingetrokken2
. 4. ItaliëIn Italië kan men tegen zelfwerkende (d.w.z. zonder tussenkomst van
een uitvoeringsbesluit van het bestuur) algemene rechtsregels binnen 60 dagen
in beroep komen bij de administratieve rechter. Tegen preliminaire (d.w.z.
voorlopige) algemene rechtsregels kan men alleen in beroep bij de administratieve
rechter tegelijk met het uitvoeringsbesluit.Voor beide vormen van algemene rechtsregels geldt dus een beroepstermijn
van 60 dagen, te berekenen vanaf het moment van publicatie. Iemand is beroepsgerechtigd
indien hij of zij een direct, actueel en persoonlijk belang heeft. De administratieve
rechter kan de rechtsregel vernietigen, de vernietiging werkt ex tunc en werkt
jegens een ieder. In principe vernietigt de rechter alleen die bepalingen
die onrechtmatig zijn, tenzij dit door onderlinge samenhang niet mogelijk
is. In dit laatste geval vernietigt de rechter de regeling helemaal. Onherroepelijk
geworden uitvoeringsbeschikkingen worden door de vernietiging niet geraakt3 . 5. ZwedenZweden kent net als Nederland de mogelijkheid van administratief beroep
(bij een hoger bestuursorgaan). Daarnaast is in de beginjaren `70 bewust gekozen
voor het invoeren van administratieve rechtspraak in drie lagen: de regionale
administratieve gerechten («länsrätt»), de administratieve
gerechten voor (hoger) beroep («kammarrätt») en het Hoger
administratief Hof («Regeringsrätten»). Bij de länsratt
kan men in beroep tegen besluiten van de lokale en regionale overheden. Bij
de kammarrätt kan men in hoger beroep tegen besluiten van de länsratt,
en in beroep tegen besluiten van bestuursorganen van regionaal en centraal
niveau. Tegen besluiten van deze bestuursorganen kan men niet in beroep bij
de gewone rechter. Bij de Regeringsrätten kan men appelleren tegen uitspraken
van de kammarrätt. Sinds 1988 kan de Regeringsrätten de besluiten
van de regering, en tegen besluiten van andere bestuursorganen die zij hebben
genomen in het kader van administratief beroep vernietigen, indien deze in
strijd zijn met het recht. De aanleiding voor deze bevoegdheid was de uitspraak
van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak «Allan Jacobsson»4 . Het Hof concludeerde dat de mogelijkheid van administratief
beroep tegen gemeentelijke bouwplannen – eindigend bij de regering in
hoogste instantie – in strijd was met artikel 6 EVRM, omdat geen sprake
was van een onafhankelijk en onpartijdig tribunaal.De administratieve rechter kan avv's alleen onverbindend verklaren, in het geval dat er strijd is met (hogere) regelgeving of als de totstandkomingsprocedures
niet zijn gevolgd. In geval van beroep tegen besluiten zijn de bevoegdheden
van de administratieve rechter en het hogere bestuursorgaan in geval van administratief
beroep daarentegen gelijk aan de bevoegdheden van het orgaan dat het betreffende
besluit heeft genomen: het besluit mag vernietigd worden, gewijzigd of zelfs
worden vervangen door een nieuw besluit.De beroepstermijn is drie maanden. Om in beroep te gaan tegen een besluit
dient men een rechtstreeks en individueel belang te hebben bij het besluit.
Tegen besluiten met een meer algemene werking (zoals besluiten van algemene
strekking) kan men in beroep gaan, zij het dat het belanghebbende-begrip stringenter
wordt gehanteerd1 .In hoofdstuk 10 van de Zweedse Gemeentewet is voorts een aparte voorziening
gecreëerd voor vernietigingsberoep tegen besluiten, waaronder verordeningen,
van gemeenten en regiobesturen (het «kommunalbesvär»). Iedere
inwoner van de gemeente of regio kan binnen drie weken een beroep instellen
bij de kammarrätt om de besluiten te laten toetsen op rechtmatigheid
(art. 1). Als een appellant in het ongelijk wordt gesteld kan alleen hij in
beroep gaan bij de Regeringsrätten. Wordt daarentegen een besluit vernietigd
dan staat het hoger beroep open voor (leden van) het gemeentebestuur of de
regiobestuur (art. 14). De bestuursrechter kan een dergelijk besluit «slechts»
vernietigen, hij heeft niet de bevoegdheid het besluit te wijzigen of zelf
in de zaak te voorzien2 .Van het aantal beroepen op basis van hoofdstuk 10 van de Zweedse Gemeentewet
zijn geen cijfers bekend bij het ministerie van Justitie in Zweden. Het ministerie
deelde ons wel mede, dat rond de wijziging van de Grondwet in 1994 de mogelijkheid
van vernietigingsberoep tegen avv's van de centrale overheid en de mogelijkheid
van constitutionele toetsing uitgebreid is bediscussieerd in het parlement.
Er is van invoering van beide rechten afgezien vanwege het argument dat door
invoering van die rechten de rechter te veel op de stoel van het bestuur zou
gaan zitten (zie ook par. 3.2, van de notitie, het Trias Politica-argument). XNoot1Kamerstukken II, 22495, nr. 19. Voor stemden de leden van de fracties
van de PvdA, GroenLinks, D66, het CDA en de Centrum Democraten en die van
de overige fracties stemden tegen (Handelingen II, 22 juni 1993, p. 81–5876).XNoot2Ingevolge artikel IVA vervalt artikel 8:2 Awb in zijn geheel, ook de onderdelen
b en c. De onderdelen b en c zonderen het beroep uit tegen besluiten tot goedkeuring,
intrekking of vaststelling van de inwerkingtreding van avv's en beleidsregels.
Als beroep tegen avv's en beleidsregels mogelijk wordt vervalt daarmee ook
de noodzaak voor de onderdelen b en c.XNoot3Aanhangsel I 1995/96, nrs. 32 en 34.XNoot1Voorbeelden daarvan zijn artikel 16, tweede lid, Wet Ambulancevervoer,
artikel 23, vierde lid, Vleeskeuringswet, artikel 17, eerste lid, Wet geneesmiddelenprijzen,
artikel 155 van de Waterschapswet en de artikelen 11, 28, 29, 31a en 31b WRO.XNoot2HR 24 -1-69, NJ 1969, no. 316, p. 876 e.v.XNoot1HR 11–10–96, Jurisprudentie bestuursrecht afl. 15, no. 241,
p. 1045 e.v., AB 1997, 1, m.nt. Th. G. Drupsteen.XNoot2ABRS 29-11-1996, Jurisprudentie bestuursrecht afl. 15, no. 253, p. 1100
e.v. Het betrof i.c. schade als gevolg van aanscherping van de voorschriften
in het Besluit houdende regels voor chemische wasserijen. Enig verband van
de beslissing inzake schadevergoeding met een appellabel besluit werd niet
vereist.XNoot3A.J. Bok, «Rechterlijke toetsing van regelgeving», Deventer,
1991 en R.M. van Male, «Rechter en bestuurswetgeving», Zwolle,
1988.XNoot1Kamerstukken II 1992–1993, 22 495, nr. 5, p. 16.XNoot1P.J.J. Van Buuren, «Onrechtmatige wetgeving», pre-advies NJV,
Zwolle, 1987, p. 92, evenzo J. H. Blaauw, «Enige vragen met betrekking
tot het kort geding in burgerlijke en administratieve zaken», in: NJB
afl. 13, 28/3/81, p. 335.XNoot2Kamerstukken II 1992–1993, 22 495, nr. 5, p. 14 – 16.XNoot3W. Konijnenbelt, «Gevangene van het systeem», in: Regelmaat
1991–4, p. 121, 122; Kamerstukken II 1992–1993, nr. 5, p. 15.XNoot4J. van der Hoeven, «Bestuur en rechter», in: Recht op scherp,
Zwolle, 1984, p. 314.XNoot5M. Scheltema, annotatie bij het arrest van de Hoge Raad van 1 juli 1983,
NJ 1984, p. 1299.XNoot6M. Scheltema, idem, p. 1298.XNoot7P.J.J. van Buuren, p. 12, 13XNoot8M. Scheltema, De partijdige wetgever, Deventer, 1984, p. 4, 5.XNoot1M. Scheltema, annotatie NJ 1984, p. 1298 en J.M. Kan, «Rechtsbescherming
tegen algemeen verbindende voorschriften» in: Non ex Regula, Deventer,
1985, p. 72.XNoot2J. E. M. Polak, «Onrechtmatige wetgeving», pre-advies NJV,
Zwolle, 1987, p. 192.XNoot3J. E. M. Polak, p. 187, in die zin ook Kamerstukken II 1992–1993,
22 495, nr. 9, p. 15.XNoot4Kamerstukken II 1992–1993, 22 495, nr. 5, p. 16 en nr. 9 ,
p. 15.XNoot5F. de Zeeuw, S.J. Zijlstra, «Wetgever handelt overhaast»,
in: Binnenlands Bestuur 21, 24/5/96, p. 27.XNoot6Kamerstukken II 1991–1992, 22 495, nr. 3, p. 92–95.XNoot7H. Ph. J. A. M. Hennekens, J. W. Ilsink, R. E. de Winter, «De praktijk
van toetsing van gemeentelijke regelgeving», preadvies VAR, Alphen aan
den Rijn, 1987, p. 81.XNoot8Kamerstukken II 1991–1992, 22 495, nr. 3, p. 92–95.XNoot9Kamerstukken II 1992–1993, 22 495, nr. 9, p. 14, 15.XNoot1Kamerstukken II 1992–1993, 22 495, nr. 9, p. 15.XNoot2J. M. Polak, «Toetsing van gemeentelijke regelgeving door administratieve
rechters» in: NJB afl. 13, 28/3/87, p. 409.XNoot3F. de Zeeuw, S. J. Zijlstra, «Wetgever handelt overhaast»,
in: Binnenlands Bestuur 21, 24/5/96, p. 27.XNoot4Kamerstukken II 1992–1993, 22 495, nr. 3, p. 94 en nr. 6, p.
35.XNoot5E. C. M. Jurgens, «Co-referaat bij pre-advies H. G. Lubberdink»
Beroep tegen algemeen verbindende voorschriften, Alphen a.d. Rijn, 1996, p..XNoot6J. van der Hoeven, p. 310.XNoot7Kamerstukken II 1992–1993, 22 495, nr. 3, p. 94, 95 en nr.6
, p. 35 en nr. 10, p. 22.XNoot8Kamerstukken II, 1992–1993, 22 495, nr. 9, p. 15.XNoot9Kamerstukken II 1992–1993, 22 495, nr. 19.XNoot1ABRS 9-5-1996, NJB-katern 1996, p. 935, 936, nr. 36.XNoot1R. M. van Male, «Rechter en bestuurswetgeving», Zwolle, 1988,
p. 50 en R.M. van Male, «Gevolgen van onrechtmatige regelgeving in Nederland» –
pre-advies voor de Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van
België en Nederland -, Zwolle, 1995, p. 40–44.XNoot1Advies van de Raad voor het Binnenlands Bestuur, «Besturen op de
tast», 12 september 1996, Den Haag, p. 35.XNoot2J. B. J. M. ten Berge e.a., «Ervaringen met de Awb – Het bestuursprocesrecht»,
Deventer, 1996, p. 392.XNoot1E. C. M. Jurgens, «Co-referaat bij pre-advies Lubberdink Beroep
tegen algemeen verbindende voorschriften», Alphen a.d. Rijn, 1996, p.
30.XNoot1G. S. A. Dijkstra, «Juridisering», Pre-advies voor de Raad
voor het binnenlands bestuur, Leiden, 1996, p. 16, onder verwijzing naar J.
R. A. Verwoerd, «Beroep op de rechter als laatste remedie?», Arnhem,
1988.XNoot1R. M. van Male, «Rechter en bestuurswetgeving», Zwolle, 1988,
p. 50 en R. M. van Male, «Gevolgen van onrechtmatige regelgeving in
Nederland» – pre-advies voor de Vereniging voor de vergelijkende
studie van het recht van België en Nederland –, Zwolle, 1995, p.
13.XNoot1H. G. Lubberdink, «Beroep tegen algemeen verbindende voorschriften»,
pre-advies Nederlandse Vereniging voor Wetgeving en Wetgevingskwaliteitsbeleid,
Den Haag, 1996, p. 7–10.XNoot2I. von Münch, «Verwaltung und Verwaltungsrecht in: Allgmeines
Verwaltungsrecht, Berlin/New York, 1992, p. 11, 12.XNoot1Zie bijvoorbeeld R. M. van Male, «Rechter en bestuurswetgeving»,
Zwolle, 1988, p. 50 en R. M. van Male, «Gevolgen van onrechtmatige regelgeving
in Nederland» – pre-advies voor de Vereniging voor de vergelijkende
studie van het recht van België en Nederland – , Zwolle, 1995,
p. 13.XNoot1H.A. van den Berg, «Toetsing van bestuurswetgeving door de administratieve
rechter» in: NJB 29 oktober 1992, afl. 38, p. 1233 e.v.; Kamerstukken
II 1992–1993, 22 495, nr. 8, p. 2.XNoot2Bijvoorbeeld artikel 13 (aj) van de Meststoffenwet als voorbeeld van delegatie
onder goedkeuring bij wet.XNoot1Kamerstukken II 1992–1993, 22 495, nr. 10, blz. 23.XNoot1R. M. van Male, «Een onsje minder stroperigheid kan!» in:
Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 95/9/10, p. 307.XNoot1R. M. van Male, Rechter en bestuurswetgeving, Zwolle, 1988, p. 54, 55.XNoot1Zie bijvoorbeeld in die zin de Rb Utrecht 10 mei 1996, JB 1996, afl. 11,
nr. 195: «Indien de rechtmatigheid van een besluit van algemene strekking
na het verstrijken van de beroepstermijn niet meer ter beoordeling van de
rechter zou staan, zou dit derhalve tot gevolg hebben dat de rechtsbescherming
tegen dergelijke besluiten zwakker is dan voor de invoering van de beroepsmogelijkheid
per 1 januari 1994. (...) Het niet instellen van rechtsmiddelen kan eiseres
in het onderhavige geval niet worden tegengeworpen.»XNoot1A. J. Bok (a.w.), p. 288–290 en J. M. Polak (a.w.), p. 190.XNoot2In die zin ook de Hoge Raad, 16 oktober 1992, AB 1993, 40 en A.J. Bok
(a.w.), p. 289.XNoot1J.B. J. M. ten Berge e.a., «Ervaringen met de Awb – Het bestuursprocesrecht»,
Deventer, 1996, p. 243.XNoot2Jur. Bestuursrecht, 1996, nr. 188.XNoot1G. S. A. Dijkstra, «Juridisering», Pre-advies voor de Raad
voor het binnenlands bestuur, Leiden, 1996, p. 3.XNoot1Andere landen die in enigerlei vorm beroep tegen avv's kennen zijn: België,
Griekenland, Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en Ierland.XNoot2L. Prakke, C. A. J. M. Kortmann, «Het staatsrecht van de landen
der Europese Gemeenschappen», Deventer, 1993, p. 230.XNoot1A. J. Bok, «Rechterlijke toetsing van regelgeving», Deventer,
1991, p. 232–253.XNoot1Idem, p. 253–266.XNoot1L. Prakke, C.A.J.M. Kortmann, «Het staatsrecht van de landen der
Europese Gemeenschappen», Deventer, 1993, p. 607.XNoot2R.M. van Male, «Rechter en bestuurswetgeving», Zwolle, 1988,
p. 190–192.XNoot3Idem, p. 179–182.XNoot4EHRM 25–10-89, Series A, Publ. Court, no. 163, eveneens opgenomen
in het NJCM-bulletin 14–8 (1989), p. 1033 e.v..XNoot1Lena Marcusson, «Administrative procedure» in: H. Tiberg,
F. Sterzel, P. Cronhult, Swedish Law, Stockholm, 1994, p. 545–556.XNoot2Idem, blz. 555. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-25383-1.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl