Parlementair onderzoek Onderwijsvernieuwingen; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 31007, nr. 8

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

13-02-2008

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2007-2008

31007 nr. 8

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamDeelonderzoek Parlementaire behandeling OnderwijsvernieuwingenDeel A Deelonderzoek hoogleraren Onderwijsrecht 7Omstreden onderwijsvernieuwingenInhoudsopgaveDEEL A1. INLEIDING1.1 Analyse parlementaire besluitvorming1.2 De problematische rol van de centrale overheid
bij onderwijsvernieuwingGeen structuurveranderingVersterking toegankelijkheid van het onderwijsAnders in de toekomst1.3 Probleemstelling1.4 Karakter en indeling onderzoek2. INTEGRATIE VAN HET VOORTGEZET ONDERWIJS: HISTORISCH
OVERZICHT 2.1 De periode 1900–1945: de onmachtige wetgever2.2 De periode 1945–1952: het nieuwe elan van
de nota Rutten2.3 De periode 1952–1968: Cals en de Mammoetwet2.4 De periode 1968–1986: de middenschooldiscussie2.4.1 Agendavorming (1968–1973)2.4.2 Innovatie via de middenschool (1973–1977)2.4.3 Terugblik op de middenschooldiscussie2.4.4 Tweejarige brugperiode als alternatief (1977–1981)2.4.5 Voorstellen inzake Voortgezet Basisonderwijs
(1982–1986)2.5 Overheidsaansturing, innovatie en de rol van
het parlement vanaf 19512.5.1 Feitelijke ontwikkelingen2.5.2 De verschuiving van sturingsperspectief3. BASISVORMING3.1 Inleiding3.2 Het WRR-advies «Basisvorming in het onderwijs»3.3 Behandeling van het wetsvoorstel Basisvorming
van Deetman3.3.1 Wetsvoorstel en advisering3.3.2 Reacties uit het veld3.3.3 Verzanding in het parlement – eindtermen3.4 Behandeling en invoering van de regeling Basisvorming
van Wallage3.4.1 De tweede Nota van Wijziging3.4.2 Van eindtermen tot kerndoelen3.4.3 De invoeringstermijn3.4.4 Reacties uit het veld3.4.5 Behandeling in de Tweede KamerInhoud van de basisvormingDuur van de basisvormingStructuur van de basisvormingEindstemming wetsvoorstel in Tweede Kamer3.4.6 Behandeling in de Eerste KamerInvoeringspraktijkScholengemeenschapsvormingDe positie van leerlingen in vbo en iboEindstemming in de Eerste Kamer3.4.7 Geen niveauverschil, maar «gevarieerde
differentiatie» in de eindtoets3.4.8 Invoering wet, onderzoek en evaluatie: 1993–19993.5 Kritiek en bezinning3.6 Reparatie en herstel3.6.1 Tijdelijke maatregelen3.6.2 Regeling onderbouw: Taakgroep Vernieuwing Basisvorming3.6.3 Reactie minister en Kamer3.6.4 Regeling onderbouw: wetsvoorstel3.6.5 Plenaire behandeling Tweede en Eerste KamerKerndoelenOnderwijspersoneelOnderwijstijd4. PROFIELEN TWEEDE FASE4.1 Inleiding4.2 Profielennota’s4.2.1 Discussienota Profielen tweede fase 19914.2.2 Vervolgnota Profielen tweede fase 19924.3 Op weg naar een wetsvoorstel Profielen tweede
fase4.3.1 Accentverlegging4.3.2 Eerste twee adviezen stuurgroep en reactiesWerkzaamheden stuurgroepInhoud adviezenReacties bewindslieden en parlement4.3.3 Vervolgstappen4.4 Indiening en behandeling wetsvoorstel Profielen
tweede fase4.4.1 Wetsvoorstel Profielen4.4.2 Behandeling Tweede KamerAansluiting mavo-havo en havo-vwoStudielast en onderwijstijdWiskunde in profiel Cultuur en MaatschappijUitstel invoering?4.4.3 Behandeling Eerste KamerToename selectie?Invoering4.5 Kritiek en bezinning4.5.1 Invoeringsperikelen4.5.2 Inspectierapport 20014.6 Reparatie en herstel4.6.1 Aanloop naar de wettelijke aanpassing van de
profielen: profielcommissies4.6.2 Het wetsvoorstel Aanpassing profielen en de
publiciteit4.6.3 Plenaire behandeling Tweede en Eerste Kamer5. LEERWEGEN, DE VORMING VAN HET VMBO5.1 Inleiding5.2 Het advies van de Commissie Van Veen5.3 Indiening en behandeling wetsvoorstel leerwegen
mavo en vbo5.3.1 Vliegende start5.3.2 Inhoud wetsvoorstel5.3.3 Behandeling Tweede KamerStructurele aspectenInhoudelijke aspectenPositie Kamer5.3.4 Behandeling Eerste Kamer5.3.5 Invoering en monitoringOnderwijskundige vernieuwing/vbo-infrastructuurInrichting nieuwe zorgstructuur5.4 Kritiek en bezinning5.5 Reparatie en herstel6. CONCLUSIES6.1 Tussen «droom» en «daad»AlgemeenConflicten bij invoeringa. Te kort tijdsbestekb. «Oud» en «nieuw» beleidc. Tijdelijkheid van beleidd. Het ene en andere beleidsgezichte. Middelen en communicatie6.2 Rol van het parlementa. Wetsinhoudb. Noodzakelijke en betrouwbare informatiec. Fuikwerking6.3 Anders in de toekomst?6.3.1 Verhouding onderwijswetgeving en onderwijsvernieuwing;
een onderbelicht themaVan «blauwdruk»-wetgeving tot zorgplichtbepalingen«Top-down» en «bottum-up» vernieuwing6.3.2 Nieuwe instrumentenA. Toetsing van de kwaliteit van de wet bij uitvoeringB. Tijdelijke experimenteerbepalingen in een wetC. Initiatiefrijke scholen en gemeentenDEEL BInhoudsopgaveInleidingSchema parlementaire geschiedenis basisvorming van 1986
t/m 2006Schema parlementaire behandeling parlementaire geschiedenis
van de tweede fase van 1991–2007Schema parlementaire geschiedenis van het vmbo van 1992
t/m 2007
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 31007Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 457 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
31 007Parlementair onderzoek Onderwijsvernieuwingennr. 8RAPPORTDeelonderzoek Parlementaire behandeling OnderwijsvernieuwingenDeel A Deelonderzoek hoogleraren Onderwijsrecht 7Deel B Chronologische overzichten van Kamerstukken 1231. Basisvorming 1252. Tweede fase 1353. Vmbo 144Omstreden onderwijsvernieuwingenDe parlementaire besluitvorming inzake de invoering
van basisvorming, leerwegen en profielen tweede fase in het voortgezet onderwijsProf. mr. P. J. J. Zoontjens (Universiteit van Tilburg)Prof. mr. dr. D. Mentink (Erasmus Universiteit Rotterdam)InhoudsopgaveHoofdstuk 1 Inleiding71.1. Analyse parlementaire besluitvorming7 1.2. De problematische rol van de
centrale overheid bij onderwijsvernieuwing7 1.3.Probleemstelling10 1.4. Karakter en indeling onderzoek11    Hoofdstuk
2 Integratie van het voortgezet onderwijs: historisch overzicht132.1 De periode 1900–1945: de
onmachtige wetgever13 2.2 De periode 1945–1952: het
nieuwe elan van de nota Rutten16 2.3 De periode 1952–1968: Cals
en de Mammoetwet18 2.4 De periode 1968–1986: de
middenschooldiscussie21  2.4.1 Agendavorming (1968–1963)21  2.4.2 Innovatie via de middenschool
(1973–1977)23  2.4.3 Terugblik op de middenschooldiscussie25  2.4.4 Tweejarige brugperiode als alternatief
(1977–1981)26  2.4.5 Voorstellen inzake Voortgezet
Basisonderwijs (1982–1986)27 2.5Overheidsaansturing, innovatie
en de rol van het parlement vanaf 195128  2.5.1 Feitelijke ontwikkelingen28 2.5.2 De verschuiving van sturingsperspectief31   Hoofdstuk
3 Basisvorming343.1 Inleiding34 3.2 Het WRR-advies «Basisvorming
in het onderwijs»34 3.3Behandeling van het wetsvoorstel
Basisvorming van Deetman36 3.3.1 Wetsvoorstel en advisering36  3.3.2 Reacties uit het veld37  3.3.3 Verzanding in het parlement –
eindtermen37 3.4 Behandeling en invoering van de
regeling Basisvorming van Wallage39  3.4.1 De tweede Nota van Wijziging39  3.4.2 Van eindtermen tot kerndoelen41 3.4.3 De invoeringstermijn43  3.4.4 Reacties uit het veld44  3.4.5 Behandeling in de Tweede Kamer45 3.4.6 Behandeling in de Eerste Kamer51  3.4.7 Geen niveauverschil, maar «gevarieerde
differentiatie» in de eindtoets57  3.4.8 Invoering wet, onderzoek en
evaluatie: 1993–199959 3.5 Kritiek en bezinning61 3.6Reparatie en herstel63  3.6.1 Tijdelijke maatregelen63  3.6.2 Regeling onderbouw: Taakgroep
Vernieuwing Basisvorming64  3.6.3 Reactie minister en Kamer66  3.6.4 Regeling onderbouw: wetsvoorstel67 3.6.5 Plenaire behandeling Tweede
en Eerste Kamer68Hoofdstuk
4 Profielen tweede fase714.1Inleiding71 4.2 Profielennota’s71  4.2.1 Discussienota Profielen tweede
fase 199171  4.2.2 Vervolgnota Profielen tweede
fase 199273 4.3 Op weg naar een wetsvoorstel Profielen
tweede fase75  4.3.1 Accentverlegging75  4.3.2 Eerste twee adviezen stuurgroep
en reacties77  4.3.3 Vervolgstappen81 4.4.Indiening en behandeling wetsvoorstel
Profielen tweede fase81  4.4.1 Wetsvoorstel Profielen81  4.4.2 Behandeling Tweede Kamer82  4.4.3 Behandeling Eerste Kamer85 4.5Kritiek en bezinning86  4.5.1 Invoeringsperikelen86 4.5.2 Inspectierapport 200187 4.6 Reparatie en herstel90  4.6.1 Aanloop naar de wettelijke aanpassing
van de profielen: profielcommissies90  4.6.2 Het wetsvoorstel Aanpassing
profielen en de publiciteit92  4.6.3 Plenaire behandeling Tweede
en Eerste Kamer94    Hoofdstuk
5 Leerwegen, de vorming van het vmbo965.1Inleiding96 5.2 Het advies van de Commissie Van
Veen96 5.3 Indiening en behandeling wetsvoorstel
Leerwegen mavo en vbo99  5.3.1 Vliegende start99  5.3.2 Inhoud wetsvoorstel99  5.3.3 Behandeling Tweede Kamer103 5.3.4 Behandeling Eerste Kamer107  5.3.5 Invoering en monitoring108 5.4 Kritiek en bezinning111 5.5Reparatie en herstel111    Hoofdstuk
6 Conclusies1146.1 Tussen «droom» en «daad»1146.2Rol van het parlement117 6.3 Anders in de toekomst?118  6.3.1 Verhouding onderwijswetgeving
en onderwijs- vernieuwing; een onderbelicht thema118 6.3.2 Nieuwe instrumenten120DEEL A1. INLEIDING1.1 Analyse parlementaire besluitvormingDe Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen uit de Tweede
Kamer is ingesteld naar aanleiding van de grote maatschappelijke onrust over
de – als centralistisch ervaren – onderwijsvernieuwingen van de
afgelopen jaren. Naar blijkt is er een groot verschil aanwezig tussen de verwachtingen
die leefden bij de overheid met de invoering van de verschillende trajecten
op dit vlak en de perceptie daarvan in het onderwijsveld. Waarom mocht de
overheid er aanvankelijk bij de start van nieuwe trajecten van uitgaan op
een solide maatschappelijk draagvlak te kunnen rekenen en bleek dit achteraf
bij sommige grotendeels te ontbreken? De Commissie heeft tot taak te onderzoeken
hoe onderwijsvernieuwingen zijn totstandgekomen en ingevoerd, en wat daaruit
te leren valt voor de toekomst. Er bestaat behoefte aan inzicht in het waarom
en de achtergrond van het verschil in opvattingen die overigens niet alleen
de totstandkoming en de invoering, maar ook de resultaten van de onderwijsvernieuwingen
aangaan. In het parlementaire onderzoek staat de vraag centraal vanuit welke
sturingsprincipes de overheid moet handelen om samen met het onderwijsveld
een bijdrage te leveren aan verbetering van de kwaliteit van het onderwijs.
Het onderzoek zal worden toegespitst op de invoering van de basisvorming,
leerwegen (invoering vmbo) en profielen tweede fase in het voortgezet onderwijs
(studiehuis).De Commissie heeft tot ons, hoogleraren onderwijsrecht aan respectievelijk
de Universiteit van Tilburg en de Erasmus Universiteit Rotterdam, het verzoek
gericht analyserend onderzoek te doen naar de parlementaire betrokkenheid
bij de besluitvorming inzake de aangegeven onderwerpen. Deze analyse zal aanvullend
zijn ten opzichte van onderzoek van het Sociaal Cultureel Planbureau naar
de feitelijke, maatschappelijke en inhoudelijke factoren die ten grondslag
hebben gelegen aan deze vernieuwingen.1.2 De problematische rol van de centrale overheid
bij onderwijsvernieuwingIn haar studie die aanvangt met de vraag waarom vanuit het centrale overheidsgezag
ingezette hervormingen van het Amerikaanse onderwijssysteem gedurende de laatste
eeuw goeddeels zijn mislukt, concludeert Diane Ravitch, een zeer vooraanstaand
onderwijshistorica in de Verenigde Staten, dat elke vernieuwing die uitvloeisel
vormt van een ideologie, «als de pest», zoals de schrijfster het
noemt, moet worden vermeden. «Het Amerikaanse onderwijs wordt niet geholpen
met wondermiddelen en passies, maar wel met meer aandacht voor fundamentele
waarheden die de toets der tijd hebben doorstaan. Zo luidt een fundamentele
waarheid dat kinderen goed opgeleide leraren nodig hebben die over een ruim
scala van leermethoden beschikken en die bereid zijn om verschillende leerstrategieën
te gebruiken, afhankelijk van wat het beste resultaat heeft bij de kinderen.
Een andere fundamentele waarheid houdt in dat ouders verantwoordelijkheid
moeten nemen voor hun kinderen en hen moeten helpen om zich te ontwikkelen
tot goede personen met waardige idealen.» De schrijfster stelt vast
dat omvattende veranderingen op curriculair en pedagogisch vlak dienen te
worden gegrond op degelijk onderzoek en zorgvuldig vergaard empirisch materiaal
alvorens ze worden opgelegd aan hele schooldistricten en staten. «Er
is geen gebrek geweest aan innovatie in het Amerikaanse onderwijs; voordat
evenwel tot algemene invoering van enige onderwijsvernieuwing wordt overgegaan
is er duidelijk bewijs nodig van haar effectiviteit. De scholen moeten flexibel
genoeg zijn om nieuwe leermethoden en organisatorische wijzigingen door te
voeren, en intelligent genoeg om het succes op de lange termijn in te schatten
bij het verwezenlijken van hun primaire taak: kinderen onderwijzen.»1Zonder aan de (grote) verschillen tussen het Amerikaanse en Nederlandse
onderwijssysteem voorbij te willen gaan, kan worden gesteld dat de discussie
overzee belangrijke trekken van gelijkenis vertoont met waar we nu hier te
lande mee bezig zijn. Het verdient aandacht dat noch in de Amerikaanse, noch
in de Nederlandse situatie aan het belang van onderwijsvernieuwingen wordt
getwijfeld en dat wordt erkend dat de centrale overheid daar een wezenlijke
rol in speelt.We concentreren ons thans op Nederland. Op de achtergrond van de besproken
onderwijsvernieuwingen vanaf de basisvorming speelt het fundamentele vraagstuk
wat de rol van de overheid moet zijn bij het in overeenstemming brengen van
het onderwijs met de eisen van de tijd. In een notitie uit 2001 heeft minister
Hermans van OCW getracht de vier kerntaken van de centrale overheid met betrekking
tot het onderwijs in algemene termen te vatten:• De zorg voor het onderwijsbestel (verdeling in onderwijstypen,
onderlinge aansluiting, eindkwalificaties);• De zorg voor toegankelijkheid van openbare en bijzondere instellingen
(tegengaan discriminatie, bevordering gelijkheid, volledige bekostiging, aanbod
openbaar onderwijs);• De zorg voor kwaliteit (bevoegdheidsregelingen, erkenning, toezicht,
facilitering);• De zorg voor doelmatigheid (bevordering efficiëntie en effectiviteit
onderwijs, verantwoording).2In de Nederlandse situatie moeten deze kerntaken ten uitvoer worden gebracht
tegenover een scholenstelsel dat wezenlijk decentraal is georganiseerd. Daarbij
staan drie beginselen centraal. Het bijzonder onderwijs (2/3 van de bekostigde
scholen in primair en voortgezet onderwijs) geniet de grondwettelijke vrijheid
van richting en inrichting. Vanouds geldt het uitgangspunt in ons rechtsstelsel
van pedagogische autonomie van de (openbare en bijzondere) scholen, wat vooral
de positie van de leraren en de vrije keuze van leermiddelen aangaat. Tenslotte
is er de vooral in het internationale recht vastgelegde vrijheid van schoolkeuze
van ouders en leerlingen.3In de beleidsretoriek die met de drie vernieuwingsoperaties gepaard gaat,
wordt er – zoals we nog zullen zien – regelmatig rekenschap van
gegeven dat de genoemde beginselen worden gerespecteerd en soms zelfs versterkt.
Indachtig het luidruchtige déficit van de middenschoolplannen uit de
jaren zeventig, die niet in de laatste plaats bij het bijzonder onderwijs
op grote tegenstand stuitten, is er tot op de dag van vandaag door opvolgende
bewindslieden als uitgangspunt gesteld dat onderwijsvernieuwingen niet tot
structuurveranderingen mogen leiden. De ontwikkeling van de vrije schoolkeuze
wordt in bepaalde gevallen betreurd maar gerespecteerd. Voor het overige worden
de maatregelen verdedigd met argumenten van versterking van de toegang voor
(bepaalde) leerlingen: uitstel van selectie in brede schoolgemeenschappen,
verhoging van het peil van het onderwijs (Basisvorming), verbetering van de
doorstroom naar het hoger onderwijs (Profielen), het leiden van
leerlingen naar een startkwalificatie (Leerwegen). Op de pedagogische professionaliteit
van de leraar wordt met respect voor zijn autonomie meerdere malen een dringend
beroep gedaan (onderwijs op maat in de basisvorming, studiehuis, leerwegondersteuning).Toch zijn, zo lijkt het, juist in de confrontatie van sommige elementaire
uitgangspunten van vernieuwingsbeleid met beginselen van decentrale organisatie,
serieuze vragen te stellen over de effectiviteit van die beleidsuitgangspunten.
Met een paar voorbeelden uit het onderzochte materiaal willen we trachten
die vragen toe te lichten. We zien ervan af deze bij de conclusies weer te
geven, omdat we die zoveel mogelijk tot de rol van het parlement willen beperken.
Niettemin wordt hierbij vooruit gelopen op wat nog moet komen.Geen structuurveranderingElke vernieuwingsoperatie vindt plaats in de context van het bestaande
systeem, zo luidt sinds enige decennia het adagium. De vraag kan worden gesteld
of daarmee op essentiële punten de overheid niet de weg heeft geopend
voor effecten die niet waren beoogd. Het lijkt erop dat men reeds door zo
sterk vast te houden aan dit politieke uitgangspunt, diep heeft ingegrepen
in de organisatie van en activiteiten in scholen. Een verklaring daarvoor
zou kunnen zijn dat daardoor het «natuurlijke» vermogen van (de
goede) scholen om het leersysteem aan te passen aan veranderende omstandigheden
wordt geblokkeerd. Via uniforme regels afgedwongen stilstand leidt in deze
redenering evenzeer tot verandering op de werkvloer, zij het dat die zich
moeilijk laat beheersen.Voor de basisvorming, waarin dit uitgangspunt ongetwijfeld het sterkst
speelde, betekende de handhaving van het bestaande systeem van examenvoorschriften
bijvoorbeeld dat er een enorme spanning ging ontstaan tussen het principe
van uitstel van keuze in de eerste jaren en het principe van aansluiting op
de bovenbouw. Uiteindelijk, zo is uit de politieke besluitvorming wel gebleken,
had men ook de grootste moeite om leerlingen aan de «onderkant»
van het systeem in te passen in een gemeenschappelijk curriculum. Ten aanzien
van die groep betekende de invoering van basisvorming wel degelijk een structuurverandering.Versterking toegankelijkheid van het onderwijsEen essentieel bestanddeel van de vernieuwingsoperaties vormde het beroep
op het organisatorische vermogen van scholen en de pedagogisch-didactische
bekwaamheid van het docerend personeel. Inzake de differentiatie in het kader
van een gemeenschappelijk curriculum (Basisvorming), de integratie van (individueel)
voorbereidend beroepsonderwijs in het VO (Basisvorming, Leerwegen), de ontwikkeling
van leervaardigheden (Basisvorming, Profielen) en het openhouden van opties
voor toegang via mavo tot het havo (Leerwegen, Profielen) wordt de oplossing
binnen de kaders van globale kerndoelen, voorgeschreven vakkenpakketten en
centraal vastgestelde examenvoorschriften, en afgedwongen en gestimuleerde
scholenfusies overgelaten aan het veld. Dit lijkt in de gegeven constitutionele
verhoudingen een juist standpunt. Toch laat de politiek er langs allerlei
wegen in de besluitvorming geen misverstand over bestaan dat het hier om steunpilaren
van beleid gaat. Tijdens de parlementaire debatten krijgt men daarom meermalen
de indruk dat de wezenlijke vernieuwingen in het «zwarte gat»
van het veld worden geplaatst. Waar men bijvoorbeeld in het parlementaire
debat twijfelt over ingrijpende vragen of differentiatie in de basisvorming
het overstappen door leerlingen naar een andere school niet bemoeilijkt, of
de beperktheid van de havo-profielen de doorstroom vanuit het mavo niet afsnijdt,
of praktisch ingestelde leerlingen in het beroepsonderwijs het theoretisch-cognitieve
onderwijsprogramma wel aankunnen, en of de invoering van profielen en «studiehuis»
niet tot grote belasting van scholen en overladenheid van programma’s
zal leiden, wordt steeds voor oplossingen naar de werkvloer verwezen.De scholengemeenschapsvorming, aangeprezen als een middel tot verbetering
van allerlei opties van individuele instroom en doorstroom, is in vele gevallen
gebotst op de voorkeur van ouders voor een homogeen, veilig schoolklimaat
dat men vooral in de Randstad op kleine, categorale scholen meent aan te treffen.
Vanaf de jaren negentig is reeds bekend dat ouders hun keuzegedrag in belangrijke
mate laten afhangen van het schoolklimaat.1Anders in de toekomstEr zijn kortom voldoende aanwijzingen dat het besproken onderwijsvernieuwingsbeleid
vanuit de centrale overheid onvoldoende in balans was met de decentrale beginselen
van onderwijsvrijheid, pedagogische autonomie en schoolkeuzevrijheid. Hier
ligt een belangrijke uitdaging voor systematische doordenking van het proces
van beleidsvoorbereiding, -vorming en -uitvoering in de toekomst.1.3 ProbleemstellingDe bevoegdheden die het parlement in staatsrechtelijke zin bezit staan
in het teken van twee taken: medewetgeving en controle van de regering. De
medewetgevende taak spitst zich bij de te onderzoeken onderwerpen vrijwel
uitsluitend toe op wetsvoorstellen afkomstig van de regering. De controlerende
taak – die uiteraard ook bij medewetgeving wordt geactiveerd, maar ook
los daarvan kan worden gezien – komt tot uitdrukking in een diversiteit
aan werkzaamheden en bevoegdheden, zoals commissieoverleg, begrotingsoverleg
en -vaststelling, vragenrecht, interpellaties en moties. Hoewel men zou kunnen
menen dat de controlerende taak naar de letter genomen het parlement in een «achteraf
positie» plaatst, omdat het pas initiatieven en voorstellen van de regering
beoordeelt, nadat zij zijn bekend geworden of ingediend, is de werkelijkheid
veel complexer. Het gaat bij de basisvorming, leerwegen en profielen tweede
fase om langdurige trajecten die over een periode van 15 tot 20 jaar zijn
uitgesmeerd. De besluitvorming geschiedde daarbij noodzakelijkerwijs in stappen,
waarbij keuzen werden gemaakt en beslissingen genomen die nader bepalend waren
voor vervolgstappen. Hierbij heeft het parlement evengoed zichzelf als de
regering gebonden. Parlementaire controle werd zodoende evengoed proactief
mee bepalen en meebeslissen, zoals dat bij menig ander beleidstraject ook
de praktijk is. Stellig is met deze opstelling de effectiviteit van de controletaak
gediend, maar zij verhoogt ook de kwetsbaarheid van het parlement. Immers,
als (het spraakmakend deel van) de buitenwereld, die zich vertegenwoordigd
acht in het parlement, vanaf een bepaald moment onvoldoende mogelijkheden
ziet om in het web van opeenvolgende Haagse keuzen en beslissingen te interveniëren,
kan dat op het functioneren van het parlement als zodanig terugslaan. De interne
effectiviteit van besluitvorming kan dan worden geconfronteerd met een gebrekkige
effectiviteit van uitvoering, wat maatschappelijke gevoelens van onvrede over
het democratisch functioneren van onze staatsinstellingen in de hand kan werken.Overigens, het beeld dat nu zou kunnen oprijzen, dat het bij het neerzetten
van basisvorming, leerwegen en profielen om een voortdurend «weg bewegen»
van de maatschappelijke werkelijkheid is gegaan, verdient om twee redenen
correctie. In de eerste plaats lijkt het traject leerwegen ten opzichte
van de twee andere trajecten een aparte positie in te nemen. Als vernieuwing
lijkt het over het algemeen instemmend te zijn begroet. Verder heeft men gaandeweg
van de «fouten» geleerd en is de besluitvorming daarop aangepast.Er zijn bij alle trajecten – in meer of mindere mate – drie
fasen te onderscheiden in de te onderzoeken periode: van besluitvorming en
invoering, van kritiek en bezinning, en van reparatie of herstel. Al deze
fasen krijgen in het onderzoek een plaats. Het onderzoek zal zich derhalve
niet bewegen rond de fundamentele kwestie van het democratisch functioneren
van het parlement in deze zaken, maar vooral betrekking hebben op de vraag
wat er fout is gegaan, hoe men daarmee is omgegaan en in welke zin daaruit
elementen zijn te destilleren die lering verschaffen voor de toekomst. Een
zakelijke, feitelijke benadering staat voorop.De volgende algemene, tweeledige onderzoeksvraag wordt tot uitgangspunt
genomen:Had het parlement tijdig zicht op de effecten van de
totstandkoming en invoering van de basisvorming, leerwegen en profielen tweede
fase in het voortgezet onderwijs? In welke mate had het zich vooraf van de
ernst van de kritiek uit het onderwijsveld bewust moeten of kunnen zijn en
heeft het mogelijkheden benut er rekening mee te houden?Bij de uitwerking van deze onderzoeksvraag kan worden gedacht aan de volgende
deelvragen:• Wat was de rol van de Tweede Kamer bij de voorbereiding van het
beleid inzake basisvorming, leerwegen en profielen tweede fase? Welke interventies
zijn gepleegd om met de regering tot basale consensus te komen over nota’s
en voorontwerpen en hoe heeft men daarbij standpunten en adviezen «van
buiten» betrokken?• Hoe hebben beide kamers zich opgesteld bij de totstandkoming van
cruciale wetgeving voor de invoering van deze trajecten, in hoeverre zijn
daarbij eerder ingenomen posities verschoven en welke meerderheids- en minderheidsstandpunten
zijn uiteindelijk ingenomen? Was er een verschil aanwezig in de benadering
van Eerste en Tweede Kamer?• Was men vanaf de aanvang in de Tweede en Eerste Kamer op de hoogte
van kritiek die later aanleiding heeft gegeven tot bijstelling of bezinning,
en hoe ging men daar aanvankelijk mee om?• Welke factoren hebben nadat de cruciale wetgeving was ingevoerd
aanleiding gegeven tot latere bezinning, hoe werd er geëvalueerd en welke
reparatiemaatregelen zijn daaruit voortgevloeid?• Op welke wijze is men bij de conceptie van reparatiemaatregelen
omgegaan met maatschappelijke geluiden en oordelen van adviesorganen en welke
verschillen zijn daarbij te constateren met de oordeels- en besluitvorming
in de aanvangsfase?• Hoe zijn globaal de verschillende fasen in de parlementaire oordeels-
en besluitvorming beoordeeld door adviesorganen, maatschappelijke organisaties
en vakschrijvers?1.4 Karakter en indeling onderzoekHet onderzoek heeft een beschrijvend en analytisch karakter. Hierbij zal
expertise op het terrein van het onderwijsrecht en algemeen publiekrecht worden
gecombineerd met inzichten in bestuurlijke en onderwijskundige concepten.
Het is uitgevoerd aan de hand van de studie van Kamerstukken, beleidsdocumenten,
adviezen en commentaren, een uitstap naar juridische, onderwijskundige
en/of bestuurskundige literatuur en een gedegen analyse van de wetgeving.Het denken over onderwijsvernieuwing is niet alleen van deze tijd. In
Nederland bestaat er een lange historie op dit vlak, juist met betrekking
tot het voortgezet onderwijs. In hoofdstuk 2 zal hierop nader worden ingegaan.
Daarin wordt de periode 1900 tot en met de discussie over het voortgezet basisonderwijs
in de jaren tachtig besproken. De plannen inzake het voortgezet basisonderwijs
zijn de directe voorloper geweest van de conceptualisering en invoering van
de basisvorming.In hoofdstuk 3 wordt aandacht besteed aan de basisvorming. De analyse
van dit hoofdstuk omvat de periode vanaf medio jaren tachtig (WRR-advies 1986)
tot de wet van 2006 (Stb. 2006, 281), waarbij de basisvorming werd vervangen
door een regeling van de onderbouw.Wat betreft profielen tweede fase, het onderwerp van hoofdstuk 4, gaan
we terug tot de voorbereiding en verschijning van de Profielennota (1991)
en bestrijken we de periode tot en met de wetswijziging van 2006 (Stb. 2006,
251) omtrent aanpassing van de profielen, die per 1 augustus 2007 in
werking is getreden.Voor de plannen inzake de invoering van leerwegen en het vmbo, hoofdstuk
5, starten we met het in 1994 verschenen rapport «Recht doen aan verscheidenheid»
van de commissie Van Veen en de kabinetsreactie uit 1995 daarop. De discussie
hierover loopt nog volop. Als voorlopig eindpunt kan worden gewezen op de
wijziging van onder meer de Leerplichtwet met betrekking tot de invoering
van een kwalificatieplicht (Stb. 2007, 203). Hoofdstuk 6 bevat de conclusies.2. INTEGRATIE VAN HET VOORTGEZET ONDERWIJS: HISTORISCH
OVERZICHT 2.1 De periode 1900–1945: de onmachtige wetgeverHet denken over de vernieuwing van de structuur en inhoud van het voortgezet
onderwijs kent een indrukwekkend en tegelijk problematisch verleden. Dat had
allereerst te maken met de opbouw van een tamelijk versnipperd en daardoor
complex geheel in de vroegste wetgeving. Rond 1900 zijn er drie wetten die
het onderwijs in de fase na de lagere school regelen. Ook mag niet onvermeld
blijven dat bij de wet van 1901 de leerplicht werd ingevoerd. Er is dan bepaald
nog geen sprake van een omvattend regime.Bij de Wet op het middelbaar onderwijs van Thorbecke (1863) was de hogere
burgerschool (HBS) en middelbare meisjesschool (MMS), elk met drie, respectievelijk
vijfjarige cursus ingevoerd.1 Verder regelde
sinds 1876 de Hoger-Onderwijswet het zesjarige gymnasium. Het gebruik van
het begrip middelbaar onderwijs dateert van een ruim geformuleerd overgangsartikel
in de Wet op het lager onderwijs van 1857: «In afwachting der wettelijke
regeling van het middelbaar onderwijs, zijn de voorschriften dezer wet mede
van toepassing op alles wat betreft het verder voortgezet onderwijs in de
levende talen en in de wis- en natuurkunde».2
Deze algemene bepaling sloeg mede een wettelijke basis onder het zelfstandig
bestaan van het in de praktijk ontwikkelde meer uitgebreid lager onderwijs:
een lagere school met in de jaren 1900–1920 meestal negen en soms tien
leerjaren, waarvoor de landelijke verenigingen voor het mulo-onderwijs in
1907 het eerste gemeenschappelijke mulo-examen «in eigen kring»,
zonder overheidsbemoeienis, tot stand brachten. Vanaf de Lageronderwijswet
1920 werd deze bovenbouw van het lager onderwijs ondergebracht in de drie-
of vierjarige afzonderlijke ulo-school.3Het beroepsonderwijs was voor de wetgever in 1900 nog lang niet in zicht
als aparte tak van voortgezet onderwijs. In de tweede helft van de negentiende
eeuw was er sprake van een sterke opkomst van ambachtsscholen. Deze verdrongen
gaandeweg de bij de wet van Thorbecke voorziene burgerdagscholen en -avondscholen,
maar ontbeerden aanvankelijk zelf een wettelijke status.4 Het zou tot 1919 duren, alvorens het beroepsonderwijs in de Nijverheidsonderwijswet
een plaats kreeg. Hoewel deze wet in haar openingsartikel aangaf dat het nijverheidsonderwijs
diende op te leiden «op grondslag en met voortzetting van het algemeen
vormend onderwijs», kreeg hiermee de scheiding tussen «Bildung»
(algemeen vormend onderwijs) en«Ausbildung» (vak- of beroepsonderwijs)
een formeel sluitstuk. Deze scheiding was allesbehalve van tijdelijke aard,
maar kenmerkte de opzet van het Nederlandse categorale onderwijssysteem tot
en met de eerste helft van de twintigste eeuw.5
Volgens sommigen is dat overigens nog steeds het geval.6 In dit verband mag niet onvermeld blijven dat de grondwetgever voor
dit in 1919 wettelijk geregelde tweestromenland in het Nederlandse onderwijs
al twee jaar eerder, bij de onderwijspacificatie van 1917, de basis had gelegd
door stelselmatig te spreken van «algemeen vormend (lager, middelbaar
en voorbereidend hoger) onderwijs» ter onderscheiding van het vakonderwijs «bij
regeling van welke de wetgever vrij is».7In de loop van de twintigste eeuw ontwikkelden zich ook de handelsdagscholen
en -avondscholen met drie- of vierjarige cursus, die eerst in 1937 –
bij wijziging van de Wet op het middelbaar onderwijs – geregeld werden.8De Wet op het middelbaar onderwijs was alras geen rustig bezit meer. In
de laatste twee decennia van de negentiende eeuw woedden in het parlement
en daarbuiten, zoals Bartels aangeeft, soms felle discussies over noodzaak
en aard van de herziening ervan. Een reeks van argumenten passeerde daarbij
de revue. «Het gaat dan over de onderlinge verhouding van klassiek en
modern onderricht en hun al- of niet- gelijkstelling bij de voorbereiding
tot het hoger onderwijs; over de «tweeslachtigheid» der hogere
burgerschool in zoverre, dat zij aan twee geheel uiteenlopende eisen moet
voldoen: het geven van algemene ontwikkeling en tevens voorbereiding op de
Polytechnische School en de studie voor arts; over de keus op te jonge leeftijd
tussen gymnasium en hogere burgerschool; over de overlading der schoolprogramma’s
en de vraag, of niet enkele vakken moeten worden opgeofferd, om tijd te winnen
voor meer grondige behandeling van de overige; over de regeling van het huiswerk
in verband met de kwestie der overlading; over de vereenvoudiging van het
eindexamenprogramma; over de opleiding van de leraren, vooral over de praktische
voorbereiding.» De schrijver trekt anno 1963 uit deze opsomming niet
ten onrechte de ook nu nog actuele conclusie «dat de klachten die onze
generatie over het middelbaar onderwijs heeft horen uiten, in geen enkel opzicht
de glans van het nieuwe meer bezitten».1De eerste pogingen na 1900 tot vernieuwing van het voortgezet onderwijs
hadden voornamelijk het oogmerk om de verschillende typen van algemeen vormend
onderwijs goed op elkaar af te stemmen. In 1903 stelde Abraham Kuyper de Ineenschakelingscommissie
in, die tot doel had het gehele onderwijs van de grond af opnieuw op te bouwen, «om
te komen tot een betere ineenschakeling van de onderscheidene delen ervan».2 De aandacht van deze staatscommissie bleef niet beperkt
tot het middelbaar onderwijs maar betrof – om met Idenburg in zijn standaardwerk
over het Nederlandse schoolwezen uit 1964 te spreken – de complete pedagogische
structuur van het Nederlandse onderwijs, dat wil zeggen de «wijze waarop
de opvoedkundige taken van het onderwijsstelsel verdeeld zijn over scholen
van uiteenlopend niveau en karakter, en de tussen deze scholen bestaande samenhang».3Het in 1910 verschenen lijvig rapport van deze commissie bevatte ontwerpregelingen
voor lager tot en met hoger onderwijs, en alles wat zich daartussen bevond.
De commissie stelde een gewone middelbare school met driejarige cursus en
een middelbare school voor meisjes met drie- en vijfjarige cursus voor, en
een zesjarig lyceum met tweejarige onderbouw, en drie afdelingen in de bovenbouw,
waarin HBS en gymnasium zouden zijn geïntegreerd. De commissie had verder
een regeling voor het vakonderwijs ontworpen dat vrijwel geheel los stond
van de regeling van het middelbaar onderwijs. In een aparte wet, de Nijverheidsonderwijswet
van 1919, zou uiteindelijk het lager en middelbaar beroepsonderwijs, alsmede
het leerlingwezen worden geregeld.De voorstellen van de commissie met betrekking tot het algemeen vormend
onderwijs ontmoetten scherpe kritiek in en buiten het parlement. Belangrijke
bezwaren waren dat het historisch gegroeide stelsel werd weggecijferd en dat
er een scherp onderscheid was aangebracht tussen middelbaar en voorbereidend
hoger onderwijs (lycea). In plaats daarvan werd bijvoorbeeld door de «Vereeniging
van Leeraren bij het Middelbaar Onderwijs» in 1911 voorgesteld om een
algemene middelbare school met driejarige cursus in te voeren die ook als
onderbouw voor het voorbereidend hoger onderwijs zou kunnen dienen.4Op basis van de voorstellen van de Ineenschakelingscommissie diende minister
Heemskerk in 1913 een aantal wetsvoorstellen met betrekking tot het
algemeen vormend onderwijs in. Tot behandeling daarvan kwam het niet, omdat
het kabinet-Heemskerk (1909–1913) kort na de indiening aftrad. Het na
de verkiezing gevormde vrijzinnige kabinet-Cort van der Linden (1913–1918)
nam de voorstellen wel over, maar een parlementaire behandeling bleef uit.
De belangrijkste reden was ongetwijfeld dat minister Cort van der Linden zich
op het standpunt stelde dat eerst de politieke schoolstrijd betreffende het
gezag over het onderwijs1 diende te worden beslecht
voordat kon worden overgegaan tot reorganisatie van enige tak van onderwijs.2 Pas onder minister De Visser – de eerste minister
van Onderwijs – kwam het tot parlementaire behandeling van een door
hem nieuw opgesteld en in oktober 1921 ingediend wetsvoorstel inzake het middelbaar
onderwijs. Daarbij werd er in belangrijke mate afgeweken van de voorstellen
van Heemskerk. Op deze regeling kwam stormachtige kritiek van buiten het parlement,
en dan nog wel op een onderdeel dat al uitdrukkelijk in de plannen van de
Ineenschakelingscommissie en de voorstellen van Heemskerk was voorzien. De
kritiek richtte zich op de vestiging van een B-afdeling aan het lyceum, met
Latijn, maar zonder Grieks en met natuurwetenschappen. Algemeen was het gevoelen
dat hierdoor de klassieke opvoeding in haar bestaan werd bedreigd.3 Ook in het parlement liep het niet op rolletjes. Toen
De Visser in 1925 aftrad was de wetgeving op het gebied van middelbaar onderwijs
geen stap verder gekomen.4In 1928, tijdens het kabinet-De Geer I (1926–1929), deed minister
Waszink een nieuwe poging. Maar zijn wetsvoorstel leverde zelfs geen voorlopig
verslag op. Zijn opvolger Terpstra in het kabinet-Ruys de Beerenbrouck III
(1929–1933), die in 1932 met een Nota van Wijziging het wetsvoorstel-Waszink
aanpaste, kwam ook niet verder. En over zijn opvolger, minister Marchant in
het kabinet-Colijn II (1933–1935), valt niet meer te zeggen dan dat
zijn poging om met een zogenaamd «grondslagenontwerp» te komen –
een omvattende beginselenwet voor het onderwijs – niet eens het parlement
bereikte door zijn ontijdig gedwongen heengaan als minister. Daarmee was aan
de onmacht van de wetgever in de periode tot de Tweede Wereldoorlog nog geen
einde gekomen. Toen Slotemaker de Bruïne (1935–1939) een volledig
nieuw wetsvoorstel in 1939 indiende, kwam het wederom niet tot behandeling,
omdat de minister kort daarna verdween. En ten slotte was er de in 1939 ingediende
(ingrijpende) Nota van Wijziging van minister Bolkestein, die eveneens in
het parlementaire archief verdween omdat in mei 1940 de oorlog uitbrak.5 Bolkestein deed overigens nog van zich spreken toen
van zijn hand in het najaar van 1946 het«Schema van de organisatie van
het onderwijs» verscheen. Hij deed dat in zijn hoedanigheid van adviseur
van minister Gielen. Het was echter geen «schema» voor onderwijsvernieuwing,
maar wederom een ontwerp van een nieuwe samenhangende opbouw van de pedagogische
structuur van het schoolwezen, om met Idenburg te spreken.6Samenvattend kan worden gesteld dat in de periode 1900–1945 acht
opeenvolgende bewindslieden vruchteloze pogingen hebben ondernomen het algemeen
vormend onderwijs te herstructureren. Veel mislukkingen kunnen worden toegeschreven
aan een gebrek aan politieke timing bij de agendering van het wetsvoorstel.
Maar dat is niet het hele verhaal. Met uitzondering van Kuyper (die niet tot
indiening van een wetsvoorstel kwam) en Cort van der Linden (die de voorstellen
van zijn voorganger overnam) heeft elke bewindspersoon gemeend zijn eigen
stempel op een ontwerpregeling te moeten zetten. Dit duidt erop dat gedurende
de hele periode de wenselijke structuur en inhoud van het algemeen vormend
voortgezet onderwijs permanent omstreden waren. Daarbij vallen twee constanten
in de beleidsmatige en politieke benadering op. Ten eerste werd
er gaandeweg groot belang gehecht aan de maatschappelijk bijzondere positie
van het voorbereidend hoger onderwijs, wat in de wetsvoorstellen na die van
Heemskerk alleen maar leidde tot een sterker wordend semantisch en normatief
onderscheid met middelbaar onderwijs. In de tweede plaats ging zeker in christelijke
kring vrijwel alle aandacht uit naar de bescherming van de vrijheid van onderwijs
van de eigen bijzondere scholen en seminaries.Voor het overige kan waarschijnlijk worden gesteld, dat er gedurende de
Eerste en (de aanloop naar) de Tweede Wereldoorlog onvoldoende animo en politieke
stabiliteit aanwezig waren om aan de voorstellen volwaardige aandacht te besteden.2.2 De periode 1945–1952: het nieuwe elan van
de nota RuttenDirect na de bevrijding kwam er een ingrijpend hervormingsstreven op gang
dat zich richtte op welhaast alle terreinen van het maatschappelijk en geestelijk
leven. Toch zou het nog tot 1951 duren, voordat minister Rutten (1948–1952)
met een nota kwam, waarin de toekomst van het onderwijs aan de orde werd gesteld.
Aanleiding daarvoor was een in 1949 aangenomen motie Peters (KVP)-Van Sleen
(PvdA). Dat gebeurde bij de behandeling van het wetsontwerp tot herstel van
de achtjarige leerplicht die door de bezetter was ingevoerd maar na de oorlog
was opgeschort. In die motie werd de minister verzocht, met inachtneming van
de vrijheid van onderwijs, «een wetenschappelijk verantwoord plan van
onderwijsvoorzieningen» op te stellen. De Kamer meende dat «een
sluitend geheel van onderwijsvoorzieningen ter uitvoering van de achtjarige
leerplicht noodzakelijk is».1In zijn Nota betreffende onderwijsvoorzieningen
stelde minister Rutten dat het onderwijs de leerlingen diende voor te bereiden
op hun maatschappelijk functioneren en dat daaraan de inhoud en de structuur
van het scholenstelsel diende te worden aangepast. Daarmee kwam onder meer
de weg vrij om het beroepsonderwijs met algemeen vormend onderwijs in één
stelsel te integreren. En dat was een novum. Het hart van de nota werd gevormd
door de plannen met betrekking tot het voortgezet onderwijs. Daarbij werd
ook op onderdelen uit het «schema» van Bolkestein geput.In structurele zin werd voorgesteld2 om na
het ongedifferentieerde, zesjarige basisonderwijs twee hoofdrichtingen te
vormen, respectievelijk voor leerlingen met een overwegend praktische intelligentie
en voor de meer theoretisch begaafden. Overgang binnen, maar ook tussen de
hoofdrichtingen, zou zo min mogelijk belemmerd moeten worden. Direct komend
van de basisschool zou instroom kunnen plaatsvinden in eenvoudig voortgezet
onderwijs (EVO) voor de«practici» aan de ene kant, en in voortgezet
onderwijs voor algemene doeleinden of voorbereidend wetenschappelijk onderwijs
(vwo) voor de«theoretici» aan de andere kant. EVO werd voorgesteld
als een zelfstandige opleiding, respectievelijk als de eerste twee algemeen
vormende jaren voor typen van beroepsgericht vierjarig eindonderwijs, zoals huishoudonderwijs en voortgezet onderwijs voor
eenvoudige administratieve werkkringen (EAW; een uitsplitsing van het ulo
voor praktisch georiënteerden) en vervolgonderwijs,
zoals het lager technisch onderwijs. Het EVO diende een eenjarige brugklas
te krijgen. Het voortgezet onderwijs voor algemene doeleinden zou gaan bestaan
uit een vierjarige algemene middelbare school (AMS, een uitsplitsing van de
ulo voor theoretisch georiënteerden) en een vijfjarige MMS. De MMS werd
als eindonderwijs beschouwd, maar tussentijdse overstap naar het AMS –
dat niet als eindonderwijs werd beschouwd – zou tevens mogelijk moeten
worden gemaakt. Het gymnasium, de HBS en het lyceum dienden voortaan
te worden gerekend tot het vwo.Doorstroming van het LTS, dat de plaats van de ambachtsschool zou moeten
innemen, naar naasthogere vormen van voortgezet technisch onderwijs, en van
daaruit naar het technisch hoger onderwijs zou mogelijk moeten worden gemaakt.
Verder zou er een gemeenschappelijke onderbouw van twee jaar voor de vierjarige
AMS en het zesjarige vwo dienen te worden ingesteld, waarbij in een latere
fase via de AMS weer zou kunnen worden ingestroomd in het vwo.Inhoudelijk stond minister Rutten voor het starre klassikale systeem te
vervangen door een systeem waarin rond een kerncurriculum leervakken facultatief
gevolgd konden worden. «Het algemeen vormend onderwijs legt in te sterke
eenzijdigheid de nadruk op feitenkennis, te weinig op harmonische ontwikkeling
van de vermogens der leerlingen». Dat vraagt meer inspanningen van de
scholen zelf. De opbouw van het onderwijs zou ook naar steeds meer differentiatie
moeten toegroeien.1De nota werd om de nieuwe, integrale en onderwijskundige aanpak geroemd.
Zij kan gezien worden als het begin van de periode van een constructieve onderwijspolitiek,
een politiek waarbij de overheid bij haar bemoeiingen met het schoolwezen
door uitgesproken doeleinden wordt geleid en waarbij de innovatie een wezenlijke
plaats inneemt.2 Deze nota vormde de opstap voor
de twaalf jaar later tot stand gekomen Mammoetwet.3
Hoewel de Kamer er zelf om gevraagd had, werd de Nota nauwelijks door haar
besproken. Daarbuiten was het precies omgekeerd. Vanuit katholieke kring werd
van verschillende zijden betreurd dat in de nota de toekomstige werkkring
van de leerling centraal werd gesteld en niet «de leerling als kind».
Dit zou de te grote afstand tussen gezin en school kunnen bestendigen. Het
meest uitgesproken was Gielen, de voorganger van Rutten op het ministerie
en intussen hoogleraar Pedagogiek te Nijmegen, die het gebrek aan wetenschappelijkheid
van de nota hekelde en er een schadelijke werking aan toeschreef.4 Verder werd er vooral door belangenorganisaties van
onderwijsgevenden gemengd gereageerd op de vervanging van ulo door AMS. De
onderwijsvernieuwer Kees Boeke, die grote waardering voor de nota kon opbrengen,
zag liever dat verschillende scholen voor voortgezet onderwijs één
school voor alle leerlingen vormden met alle opleidingen onder één
dak; een soort middenschool dus.5Na een eerste en vrij summiere reactie van de verschillende woordvoerders
in de Tweede Kamer, een half jaar na het verschijnen van de nota, vond de
inhoudelijke behandeling ervan pas tweeëneenhalf jaar later plaats. De
vaste Kamercommissie voor Onderwijs produceerde een verslag van welgeteld
zes pagina’s. Rutten was toen al lang geen minister meer. Een verklaring
voor de vertraagde en beperkte reactie van de Kamer zou kunnen zijn dat inmiddels
op de nota wetsvoorstellen waren gevolgd. Kortom, mosterd na de maaltijd.
Maar waarschijnlijk was er tevens een dieper liggend politiek probleem aan
de orde. Rutten werd ook in zijn eigen fractie (KVP) als een doorbraakfiguur
gezien, een type politicus waartegen in die kring zeker sinds de hervormingsideeën
van Van der Leeuw (PvdA; 1945–1946) – de eerste minister van Onderwijs
na de bevrijding – sterke afkeer was gegroeid. Het feit dat in het kabinet-Drees–
Van Schaik (1948–1951) minister Gielen (KVP; 1946–1948) niet terugkeerde,
maar Rutten verscheen, werd dan ook vooral door die fractie met teleurstelling
begroet.6 Het beeld bij de KVP moet er niet rooskleuriger
op zijn geworden, toen tijdens de eerste reactie in de Kamer de woordvoerder
van de PvdA het plan van Rutten bestempelde als een doortrekking van de lijn
van Van der Leeuw.7 De voornaamste inhoudelijke
kritiek betrof het ontbreken van een beschouwing over de financiële
gelijkstelling. Ook het verdwijnen van het ulo werd bekritiseerd. Voor het
overige waren de reacties verdeeld, de grote lijnen van de nota werden óf
ondersteund óf genegeerd.1In 1952 diende minister Rutten verschillende wetsvoorstellen in. In afwijking
van de Nota werd de naam HBS omgedoopt in atheneum en werd een eenjarige brugperiode
voor het voorbereidend wetenschappelijk onderwijs geregeld, met de optie daarvan
een tweejarige te maken. Ook bleef in de voorstellen het ulo bestaan en werd
de AMS daarnaast als zelfstandige vorm geprojecteerd. Omdat de indiening van
de wetsvoorstellen een week voor de Kamerverkiezingen geschiedde en het kabinet-Drees
I kort daarop ten einde liep, (inderdaad: een frappante overeenkomst met het
lot van Heemskerk in 1913) vond geen parlementaire behandeling meer plaats.
Rutten kwam niet meer terug in een volgend kabinet.22.3 De periode 1952–1968: Cals en de MammoetwetRuttens opvolger, KVP-minister Cals (1952–1963), werd in 1963 de
eerste onderwijsminister die een belangrijke structuurwijziging van het voortgezet
onderwijs in wetgeving wist vast te leggen. In 1955 brachten hij en staatssecretaris
De Waal de Tweede Onderwijsnota uit, die niet
alleen door de naamgeving verwantschap met het gedachtegoed van Rutten uitstraalde:
hierin werd het plan aangekondigd het gehele onderwijs tussen de lagere school
en de universiteit in één wet te regelen. In 1958 volgde op
de leest van deze nota het voorstel van Wet op het voortgezet onderwijs (WVO),
waarvan de considerans luidde: «alzo Wij in overweging genomen hebben,
dat het wenselijk is ter verkrijging van een samenhangend geheel van onderwijsvoorzieningen
het voortgezet onderwijs in één wet te regelen». Zij kreeg
de constructie van een raamwet, bedoeld om «voldoende ruimte te laten
voor een vrije ontplooiing van het onderwijs».3 Na vijf jaar kwam de WVO in het Staatsblad; na 1963 duurde het nog
weer vijf jaar voordat de wet in werking treedt.Het wetsvoorstel van Cals was een bescheiden stuk: nog geen vijftien pagina’s
wettekst, en hooguit vijfentwintig pagina’s toelichting. Daarop kwam
een lawine van beschouwingen los in de dag- en weekbladen en vooral de onderwijspers.
Het ministerie verzamelde deze in een speciale bijlage van zijn «Knipselkrant»,
die in totaal over de hele periode van behandeling van de wet bijna 3400 bladzijden
besloeg.4 Verder werden er alleen al bij de schriftelijke
en mondelinge gedachtewisseling met de Tweede Kamer rond zeshonderd bladzijden
bedrukt. In een kritisch betoog over de plannen om het gehele voortgezet onderwijs
onder één wettelijke regeling te brengen sprak het antirevolutionaire
Kamerlid Roosjen op 28 april 1955 over een «mammouthwet»,
en die naam is nadien in gemoderniseerde spelling een eigen leven gaan leiden.5Helemaal in de geest van Rutten, steunt de regeling van de WVO op een
viertal uitgangspunten:6• Iedere leerling krijgt in het voortgezet onderwijs de kans zijn
capaciteiten te ontwikkelen in overeenstemming met zijn begaafdheid en aanleg,
rekening houdend met de mogelijke maatschappelijke bestemming;• Iedere leerling kan, indien hij dat wenst, zowel een algemene als
een op het beroep gerichte opleiding ontvangen, in overeenstemming
met zijn aanleg en capaciteiten;• Het tijdstip van de keuze voor een beroepsopleiding zal later liggen,
afhankelijk van zijn begaafdheid;• Binnen de structuur van het voortgezet onderwijs zullen zoveel
mogelijk verticale en horizontale doorstroommogelijkheden worden gecreëerd.De uitgangspunten duidden op een streven naar samenhang in het stelsel
en naar emancipatie van de leerling. In de laatste zin diende afgerekend te
worden met de standenhiërarchie, waarop de wet van Thorbecke nog was
gebaseerd. In de nieuwe wet wordt voortgezet onderwijs gedefinieerd als onderwijs, «dat
wordt gegeven na het basisonderwijs, met uitzondering van het wetenschappelijk
onderwijs».Krachtens de WVO (in de tekst van het Staatsblad 1963) werd het voortgezet
onderwijs verdeeld over:• Voorbereidend wetenschappelijk onderwijs (vwo), te geven op een
gymnasium, het atheneum of het lyceum, met een cursusduur van zes jaar;• Hoger, middelbaar en lager algemeen voortgezet onderwijs (havo,
mavo en lavo). Het havo is een vijfjarige opleiding, dan wel een top van twee
jaar op de eerste drie jaren atheneum of lyceum of op vier jaren mavo. Het
mavo kent een drie- of vierjarige cursusduur en is een zelfstandige school.
Ook het lavo heeft een zelfstandige status van twee jaar, maar kan in plaats
daarvan worden opgezet als de eerste twee jaren van het lager beroepsonderwijs;• Het hoger, middelbaar en lager beroepsonderwijs (hbo, mbo, lbo).
Dit wordt gegeven aan acht soorten van scholen voor beroepsonderwijs, waarvan
de wet slechts in het algemeen aangeeft tot welke soort van beroepen deze
scholen een voorbereiding geven. De drie niveaus van beroepsonderwijs worden
gegeven aan afzonderlijke scholen met een cursusduur van elk ten hoogste vier
jaar;• Andere vormen van voortgezet onderwijs. Bij algemene maatregel
van bestuur kan telkens worden besloten een school van deze niet nader omschreven
categorie geheel of gedeeltelijk te bekostigen.Een korte beschrijving van de verdere inhoud.1
Het atheneum is gecreëerd ter vervanging van de HBS, voor zover deze
een voorbereiding op het wetenschappelijk onderwijs geeft. Het havo treedt
in de plaats van de MMS en de HBS, voor zover deze laatste tot taak had het
geven van algemene vorming ter voorbereiding op de intrede in de maatschappij.
Het mavo treedt in de plaats van het ulo. Vwo geeft toegang tot het wetenschappelijk
onderwijs en havo tot het vwo of het hoger beroepsonderwijs. Eveneens kan
vanuit het middelbaar beroepsonderwijs instroom in het hoger beroepsonderwijs
plaatsvinden. Vanuit het mavo kan men weer instromen in het middelbaar beroepsonderwijs.
Uiteraard is voor de meer begaafden doorstroming mogelijk binnen de verschillende
kolommen: lavo-mavo-havo en lbo-mbo-hbo, maar hier kan op de verschillende
niveaus ook van eindonderwijs worden gesproken. Voor scholen voor lavo en
lbo, respectievelijk voor vwo, havo en mavo wordt een gemeenschappelijk brugjaar
voorgeschreven. In beide typen brugjaren is een studieles verplicht, bestemd
voor het leren leren en nadere oriëntatie op de schoolkeuze. Binnen het
brugjaar vwo kan worden gedifferentieerd met of zonder Latijn. In de hogere
leerjaren van mavo, havo, mbo en vwo wordt differentiatie van vakken via keuzepakketten
mogelijk gemaakt. Het onderwijs aan de dagscholen wordt afgesloten met een
schoolexamen.De nieuwe wet maakte de vorming van scholengemeenschappen mogelijk. Ook
geheel nieuw was de invoering van een planprocedure (art. 65 e.v.) met als
doel te komen tot een evenwichtig geheel van onderwijsvoorzieningen.De totstandkoming van de WVO is met uitgebreide discussie in en buiten
het parlement gepaard gegaan. Er waren vele opmerkingen, bezwaren en tegenwerpingen
waarin werd verwezen naar de grondwettelijke onderwijsvrijheid, bijvoorbeeld
in verband met de pretentie een het hele voortgezet onderwijs omvattende wet
tot stand te brengen, de afwijkende terminologie van de wet, de miskenning
van de eigen aard van openbaar en bijzonder onderwijs, de financiële
gelijkstelling, de dreiging van staatspedagogiek of het karakter van de wet
als raamwet.1 Het verzet tegen de nieuwe visie
op een actieve overheid, de uitleg van de vrijheid van onderwijs en het primaat
van de wetgever kwam voornamelijk uit protestants-christelijke kring (ARP
en CHU). Samen met de VVD stemden zij als regeringspartijen in het kabinet-De
Quay (1959–1963) tegen het wetsvoorstel, dat over de eindstreep werd
getrokken door de KVP en de PvdA als oppositiepartij.De totstandkoming van de Mammoetwet is een belangrijke fase geweest in
de interpretatie van artikel 23 Grondwet.2 Dat
hoeft niet te verbazen daar het hier voor de eerste keer was dat de wetgever
de pacificatienormen integraal toepaste op het voortgezet onderwijs. Minister
Cals sprak niet voor niets over «het doortrekken
van de pacificatie», respectievelijk van de financiële
gelijkstelling voor het gehele voortgezet onderwijs.3 Op dat moment is onder meer opnieuw bevestigd dat regelgevende bevoegdheid
van de wetgever op het terrein van onderwijs aan de regering kan worden gedelegeerd.
Sindsdien is horizontale delegatie van regelgeving steeds meer gemeengoed
geworden,4 hoewel daar meteen bij opgemerkt moet
worden dat horizontale delegatie – in de vorm van een algemene maatregel
van bestuur – al vanaf de Lager-onderwijswet van 1878 om praktische
redenen werd toegepast!5In het parlement ging het er verder voor een belangrijk deel om goed zicht
te krijgen op de consequenties van de verschillende veranderingen voor bestaande
structuren, instituties en belangen. Voorbeelden zijn de discussies over de
introductie van structurele «nieuwkomers» in het stelsel, zoals
het basale lavo en de tussenfiguur van het havo. Wat is hun toegevoegde waarde,
indien afgezet tegen het in 1942 ingevoerde tweejarige voortgezet gewoon lager
onderwijs voor de minst begaafden of gespiegeld aan de voor velen vertrouwde
verhouding tussen de oude HBS en het ulo?6 Later
is gebleken dat het lavo in de verhouding tot het lager of voorbereidend beroepsonderwijs
geen lang leven was beschoren. Het havo heeft evenwel tot nu toe de ontwikkelingen
overleefd. Ook hier weer was opvallend de grote tegenstand buiten het parlement –
net als in de tijden van De Visser– tegen de mogelijkheid (als optie)
van het vervallen van Grieks als vak in de B-afdeling van het gymnasium. Voor
velen was hier een vaderlands cultuurgoed in het geding. Het wetsvoorstel
is er echter niet op aangepast.7Instructief8 voor wat in latere jaren aan
onderwijsvernieuwingen is geagendeerd betrof het omgaan met twee structuurwijzigingen:
de invoering van het gemeenschappelijke brugjaar en de optie tot vorming van
scholengemeenschappen. In weerwil van studies en rapporten die al langer bekend
waren en waarin werd gepleit voor één, twee en zelfs drie gelijke
leerjaren aan het begin van het voorbereidend hoger en middelbaar onderwijs,
beperkte het wetsvoorstel zich tot één brugjaar voor
respectievelijk lavo en lager beroepsonderwijs enerzijds, en mavo, havo en
vwo anderzijds.Doel ervan was een betere overgang van het basisonderwijs naar het voortgezet
onderwijs te bewerkstelligen en in het voortgezet onderwijs zelf door selectie
via determinatie van de mogelijkheden van elke leerling, de overgang van de
ene schoolsoort naar de andere te vergemakkelijken. De woordvoerster van de
VVD sprak van «consumptiedwang». Niettemin ging het wetsvoorstel
uit van een aantal niveauverschillen in het brugjaar. Erkend werd dat er een
te grote afstand bestond tussen vwo enerzijds en lavo en lbo anderzijds om
een gemeenschappelijke basis voor te schrijven. Daarbij was ook niet uit te
sluiten dat dezelfde vakken in het brugjaar van mavo, havo en vwo in de praktijk
op verschillend niveau zouden worden gegeven. Verder werd er in het voorstel
toegestaan dat in de eerste klas van het gymnasium Latijn zou worden gegeven,
om tegemoet te komen aan de vele bezwaren die in het land waren gerezen. Tijdens
de parlementaire behandeling van de wet is een verschillend vakkenpakket vastgesteld
voor de brugklas lavo/lbo en die voor mavo/ havo/vwo, zodat de mogelijkheid
om door te stromen feitelijk werd geblokkeerd.1
Daardoor was er uiteindelijk totaal geen sprake van een uniforme brugklas.
Wel werd er perspectief geboden op een echt uniform brugjaar voor verschillende
of alle schooltypen, namelijk als men in het veld mocht besluiten tot de vorming
van een (minder of meer brede) scholengemeenschap over te gaan.Voor de PvdA-fractie in de Tweede Kamer was, bij monde van het lid Tans,
de scholengemeenschap een «kardinaal element» in de wet.2 Daarin zouden goede voorwaarden zijn gelegen om de jeugd
te helpen het schooltype te vinden dat haar het meest ligt en zich daarin
overeenkomstig haar talenten te ontwikkelen. Volgens Tans werden leerlingen
te vroeg maatschappelijk geklasseerd, ze werden belemmerd in het corrigeren
van een verkeerde keuze en gehandicapt in hun persoonlijke ontplooiing omdat
de onderwijsorganisatie te weinig soepel was en te weinig verscheidenheid
bood. Tans verwacht eigenlijk veel meer van een«comprehensive school».
Een scholengemeenschap onder één onderwijskundige en bestuurlijke
leiding zag hij als een opstap daartoe, zij biedt de mogelijkheid om meer
samenhang te brengen tussen de verschillende schooltypen. Ondanks dat er vraagtekens
werden gesteld bij de wenselijkheid van omvangrijke instituten als scholengemeenschappen
bleken de andere fracties zich tegenover hun eventuele komst redelijk neutraal
en afwachtend op te stellen.2.4 De periode 1968–1986: de middenschooldiscussie2.4.1 Agendavorming (1968–1973)Het jaar 1968, waarin de Wet op het voortgezet onderwijs in werking trad,
is het hart van een periode die een groeiende belangstelling liet zien voor
de bestrijding van ongelijkheid (in de verdeling) van kansen in de samenleving.
Protesterende studenten en provo’s in en buiten Nederland deden van
zich spreken en zetten de hervorming van de maatschappij in al haar geledingen
op de publieke agenda. Ook de gevestigde onderwijsorde kwam onder vuur te
liggen. In Nederland uitte zich dit onder meer in de roep om democratisering
van de universiteiten, die met de komst van de Wet Universitaire Bestuurshervorming
in 1971 beantwoord werd. Ook groeide in de publieke opinie en de onderwijswetenschappen
een vrij brede belangstelling voor de oude «Reformpädagogik»,
voor project- en Jenaplanonderwijs, voor antiautoritaire onderwijsvormen en
de school-is-dood beweging. De effecten ervan op het nationale
onderwijsbeleid hadden het karakter van een trendbreuk, die de overgang markeerde
van strevingen om eenheid in het onderwijscurriculum te bewerkstelligen ten
behoeve van een verscheidenheid aan ideologische groeperingen en individuele
kenmerken, naar individualisering en naar belangstelling voor de leerweg van
de leerling.1 Bij deze ingrijpende ontwikkelingen
ontsnapte ook het voortgezet onderwijs niet aan de aandacht. Zoals Schüssler
het uitdrukt: «middenschool is in the air».2In 1968 was onderwijsminister Veringa (KVP) van opvatting dat de Wet op
het voortgezet onderwijs op een aantal belangrijke punten anders zou luiden
als deze in 1968 tot stand was gebracht. Hij achte het de beste oplossing «dat
door middel van een nieuwe experimentenwet en eventueel ook door een verruiming
van de experimenteerartikelen in de Wet op het voortgezet onderwijs de mogelijkheden
voor proefnemingen met nieuwe ideeën worden verruimd.3 In de «Nota inzake onderwijs- en arbeidsmaatregelen voor werkende
jongeren» uit 1970 van staatssecretaris Grosheide (AR) van OK&W
en minister Roolvink (AR) van Sociale Zaken werd gesteld «dat in het
tot stand brengen van een nieuw type geïntegreerd voortgezet onderwijs
voor 11/12 tot 14/15 jarigen, veelal aangeduid als middenschool, in beginsel
de oplossing van een aantal fundamentele onderwijsproblemen ligt». Als
voordelen zag men het «langer bij elkaar houden van de jongeren van
dezelfde leeftijdsgeneraties, het verschuiven naar een later tijdstip van
de beroepskeuze en het bevorderen van de ontplooiing van ieders talenten.
Tevens wordt daarmede de mogelijkheid geopend de jeugd beter voor te bereiden
op een bredere vormingssituatie op latere leeftijd.» In de nota wordt
aangekondigd dat studies en experimenten met spoed zullen worden uitgevoerd.4 In 1970 kwam de Experimentenwet onderwijs tot stand
(Stb. 1970, 370). Onder minister Van Veen (CHU) en staatssecretaris Schelfhout
(KVP), die deel uitmaakten van het kabinet-Biesheuvel (1971–1973), werd
het thema van de middenschool verder onder de aandacht gebracht. Zij deden
dat in hun«Nota over het Onderwijsbeleid», waarin de bewindslieden
een nieuwe samenhangende visie op het onderwijs schetsten en als uitgangspunt
werd geformuleerd dat «van de overheid in toenemende mate een actief,
meedenkend en – waar nodig – sturend beleid» gevraagd wordt.5 Hierin nam de integratie van het onderwijs aan ca. 12-
tot 15-jarigen een belangrijke plaats in. Beide bewindslieden waren daar een
groot voorstander van. Geïntegreerd voortgezet onderwijs zou de«algemene
persoonlijkheidsontwikkeling bevorderen, educatieve achterstanden helpen opheffen
en ook – door individualisering en socialisering – voor allen
de kansen op een zo groot mogelijke ontplooiing kunnen vergroten. Maar voor
invoering moeten eerst de nodige personele en materiële voorwaarden worden
vervuld (voorbereiding en bijscholing docenten; aanpassing gebouwen en leermiddelen).
Daarbij zal door wetenschappelijk voorbereide experimenten een onderwijskundige
vormgeving moeten worden ontwikkeld, die een redelijke mate van zekerheid
biedt, dat de gewenste doelen inderdaad zullen worden bereikt».6 Voor de opzet van de experimenten werd de duur van de
middenschool voorlopig bepaald op drie jaar. «Structuurdoorbrekende»
experimenten konden alleen op verantwoorde wijze in brede scholengemeenschappen
worden ondernomen.7 Karstanje8 typeert de periode van 1968 tot 1973 als de fase van agendavorming
inzake de middenschooldiscussie. Vanuit het parlement werd in deze periode
per saldo gematigd positief, althans niet negatief tegen de plannen aangekeken.
Dat lag daarbuiten al anders. Organisaties die zich richtten op de belangen
van werknemers (vakcentrales, PvdA) waren vóór, organisaties
die letten op de belangen van eerstegraads leraren waren evenwel tegen.92.4.2 Innovatie via de middenschool (1973–1977)Onder Van Kemenade (PvdA), minister van O&W in het kabinet-Den Uyl
(1973–1977), bereikte de middenschooldiscussie haar hoogtepunt. Het
reeds door zijn voorganger Van Veen opgestelde Sectorexperimenteerplan uit
1973 werd door Van Kemenade onder de titel «Experimenten Middenschool»
overgenomen. Dit plan, waarin de uitgangspunten voor het doen van experimenten
werden verwoord, kwam uit de koker van de Commissie Onderwijskundige Experimenten
(COE) – een werkverband van het ministerie en de (voormalige) Stichting
voor Onderzoek van het Onderwijs (SVO) aangevuld met waarnemers uit de Onderwijsraad
en de landelijke pedagogische centra. Deze commissie was ook belast met de
beoordeling van de experimenteerplannen.1 De
commissie verloor haar plaats toen door minister Van Kemenade op 20 december
1973 een Innovatie Commissie Middenschool (ICM) werd ingesteld (zie verder
paragraaf 2.5 over dit initiatief en andere, die met elkaar blijk geven
van een gewijzigde opvatting bij regering en parlement over hoe het voortgezet
onderwijs bestuurlijk dient te worden aangestuurd).In de in juni 1975 gepubliceerde Nota «Contouren van een toekomstig
onderwijsbestel» werden de al gemelde uitgangspunten inzake de middenschool
herhaald en werd er één toegevoegd. Dit nieuwe uitgangspunt
is het eerste in de opsomming van uitgangspunten, die zo dadelijk zal volgen.
De Contourennota beoogde een toekomstbeeld te schetsen van het onderwijs in
zijn geheel en werd uitdrukkelijk gepresenteerd als een verzameling van ideeën
die open voor discussie zijn. Een belangrijk onderdeel betreft de middenschool.
Er golden vijf uitgangspunten:• Het gezamenlijk volgen van algemeen en beroepsoriënterend
onderwijs door een volledige jaargroep van leerlingen, ongeacht aanleg, milieu,
sekse of geleverde leerprestatie;• Uitstel van de beroeps- en studiekeuze naar een later tijdstip:
niet op 12-jarige maar 16-jarige leeftijd;• Het aanbieden van gelijke en optimale kansen op ontplooiing, waarbij
achterstanden veroorzaakt door milieugebondenheid en door traditionele rolbeperking
van meisjes worden opgeheven;• Verbreding van het inhoudelijke onderwijs- en vormingsaanbod voor
deze leeftijdsgroep door een grotere spreiding van vakken en het bieden van
mogelijkheden tot evenwichtiger en veelzijdiger ontplooiing van alle aanwezige
bekwaamheden;• Het aanbieden van passende onderwijsleersituaties voor individuele
ontplooiing en sociale bewustwording.2In de middenschool, aldus de Nota, ligt het accent in het driejarige curriculum
op het ontwikkelen van kennis en vaardigheden die allen nodig hebben. Alle
leerlingen worden ongeacht capaciteit en milieu van herkomst ingedeeld in
niet-voorgeselecteerde leeftijdsgroepen («heterogene leeftijdsgroepen»).
Van daaruit kunnen zij uitzwermen naar wisselende groepen van bezigheid en
studieniveau (zg. «homogene groepen»), waarin zij zich naar aanleg
en belangstelling kunnen oriënteren en bekwamen. Het afwisselend systeem
van hetero- en homogene groepen wordt «interne differentiatie»
genoemd. Het is dus niet zo, aldus de Nota, dat met de middenschool een eenheidsschool
bedoeld wordt. Niet alle leerlingen van een jaargroep krijgen alle programmaonderdelen
op gelijk niveau aangeboden. «Er moet integendeel een nieuwe vorm van
onderwijs uit voortkomen waarin elke individuele leerling zijn unieke persoonlijkheid
naar aanleg, belangstelling en bekwaamheid optimaal kan ontplooien».3 Een en ander veronderstelt dat selectie in het kader
van een systeem dat uitgaat van de karakteristieken van schoolsoorten
zoveel mogelijk moet worden vermeden. Het principe van zittenblijven en algemener:
dat van de binding tussen de verwerking van leerinhoud en een bepaalde daarvoor
gestelde tijd, moet worden doorbroken. Daarvoor in de plaats treedt het uitgangspunt
van begeleiding van de individuele ontplooiing.1
Uiteraard is er dan een probleem met de exameneisen die op de verschillende
niveaus in het onderwijs ná de middenschool zullen worden gesteld. «Deze
indeling naar niveaus van programma’s in het vervolgonderwijs zal licht
tot«voorafschaduwing» in de middenschool kunnen leiden: een leerling
moet ongeveer dit of dat niveau in dit of dat vakkenpakket gehaald hebben
om een bepaald programma in het vervolgonderwijs te kunnen en te mogen volgen».2 Als waarborg tegen deze tendens van voortijdige «streaming»
acht men de reële mogelijkheid om nog in het eerste jaar van het vervolgonderwijs
te switchen van groot belang. Verder zal via vele en veelsoortige experimenten
moeten worden uitgewezen in hoeverre het «ideaal van interne differentiatie»
in de praktijk haalbaar is.3 In een latere fase
werd door de bewindslieden voorzien dat tien jaar na het verschijnen van de
Contourennota op basis van de experimenten een beslissing kan worden genomen
over het bestaansrecht van de middenschool.4
De Nota beschouwt onder meer scholengemeenschapsvorming als een stap die de
middenschool dichterbij kan brengen.5De Contourennota leverde 338 commentaren uit het onderwijsveld op. De
reacties waren diep verdeeld. Mede op basis van deze commentaren publiceerden
de bewindslieden op 19 maart 1977 een vervolgnota – Contourennota
2 –, waarop weer 95 commentaren verschenen. Bij de publicatie van de
tweede groep van commentaren was er inmiddels een nieuw kabinet aangetreden.6 De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR)
constateert dat toen in 1977 de herziene versie van de nota verscheen, de
discussie rondom de middenschool «volslagen» was«gepolariseerd»,
mede vanwege de ideologisch-politieke presentatie ervan.7Karstanje laat zien dat in de commentaren de scheidslijnen tussen organisaties
die een relatie hebben tot de belangen van eerste graads leraren enerzijds
(tegen) en organisaties die werknemersbelangen hoog in het vaandel hebben
staan anderzijds (vóór), alleen maar scherper zijn geworden.8 In het algemeen onderscheidt hij, naar de aard van de
reacties die er binnen en buiten het parlement op de plannen zijn losgekomen,
drie groepen van betrokkenen: voorstanders, twijfelaars en tegenstanders.
Dat is goed te zien aan de wijze waarop tegen het belang van experimenten
wordt aangekeken. «Voorstanders van de vernieuwing wensen eerst een
besluit over de invoering van de vernieuwing alvorens tot experimenten mag
worden overgegaan. Twijfelaars bepleiten het opzetten van experimenten of
projecten om zicht te krijgen op de onderwijskundige invulling dan wel effecten,
neveneffecten en randvoorwaarden. Tegenstanders willen – indien er experimenten
moeten komen – uit de experimenten bewijsmateriaal ten behoeve van besluitvorming
verkrijgen.»9In het parlement was goed te zien dat de kampen van de twijfelaars, tegenstanders
en voorstanders verdeeld waren over respectievelijk de christelijke fracties,
de VVD, en de PvdA en kleinere linkse fracties. Alle confessionele fracties
schrokken terug voor het element van «staatspedagogiek» dat aan
de plannen kleefde. «Als de bemoeienis van de overheid zich zou uitstrekken
tot zaken die te maken hadden met persoonlijke ontplooiing en met de maatschappelijke
voorbereiding van jongeren die veel verder ging dan de beroepsuitoefening
alleen, zou daarmee, zo werd gevreesd, de vrijheid van onderwijs in de knel
komen».1 Daarnaast vreesden de confessionelen
voor hun eigen scholen, nu invoering van de middenschool tot een grote herschikking
van het bestand zou dienen te leiden.2 De KVP,
daarin gesteund door de AR, pleitte voor de beproeving van een gemeenschappelijke
leerweg voor alternatieve leeftijdscategorieën: voor 11- tot 14-jarigen,
voor 10- tot 13-jarigen of 11- tot 13-jarigen als school tussen het basisonderwijs
en het voortgezet onderwijs. De VVD verzette zich tegen structurele veranderingen,
eerst de inhoud moet worden besproken. Deze fractie pleitte ook voor onafhankelijke
evaluatie van de Mammoetwet en wilde wel instemmen met experimenten, maar
dan om te laten uitwijzen dat een middenschool wel of geen bestaansrecht heeft.
Een VVD-motie in de Eerste Kamer, die luidde dat de middenschool een aantasting
van de vrijheid van onderwijs oplevert, haalde het niet. Voor de PvdA waren
de experimenten van groot belang om de opbrengst optimaal te doen zijn. Er
werd op aangedrongen om de relevante informatie op zo systematisch en eenduidig
mogelijke wijze via experimenten te verkrijgen.32.4.3 Terugblik op de middenschooldiscussieDe literatuur waarin in latere jaren is teruggekeken op de middenschooldiscussie
is overvloedig en divers. Er kan in dit bestek maar op beperkte schaal aandacht
aan worden besteed. Twee elementen worden hier kort belicht. In de eerste
plaats het commentaar op de (inhoudelijke en structurele) uitgangspunten van
de operatie en in de tweede plaats de waardering van de experimenten. Immers,
juist door de experimenten hebben er daadwerkelijk middenscholen bestaan in
Nederland.Eerst de uitgangspunten. Elf jaar na het verschijnen van de (eerste) Contourennota
beschouwt de WRR het als een fundamenteel probleem dat in de plannen werd
gekozen voor een middenschoolmodel dat gelijke kansen en emancipatie trachtte
te verwezenlijken door de nadruk te leggen op de vrijheid van ontplooiing.
De afwezigheid van gemeenschappelijke eindtermen, van objectieve normen tot
afsluiting van de middenschool, is – zo lijkt de Raad te zeggen –
een essentiële weeffout. Verwezen wordt onder meer naar de oratie van
J. F. Vos (Vrije Universiteit Amsterdam) uit 1982, getiteld: «De
middenschool in de jaren tachtig». Daarin wordt betoogd dat aan de hand
van onder meer een gezaghebbende studie van Kienitz over de Amerikaanse high
school overtuigend is komen vast te staan hoezeer de nadruk op emancipatie
door individuele zelfontplooiing een negatieve uitwerking heeft op de gelijkheid
van kansen. Leerlingen uit kansarme milieus blijken, onder de paraplu van
een quasi-progressieve pedagogiek vooral pakketten te kiezen waardoor hun
achterstand opnieuw wordt bevestigd. Het probleem van de relatie tussen gemeenschappelijke
eindtermen («Einheitlichkeit») en de hierbij aansluitende didactische
differentiatie («Differenzierung») is hiermee, aldus Vos, blootgelegd.
Ook door anderen werd, zoals de WRR laat zien, de «ideologie der zelfontplooiing»
scherp bekritiseerd.4 Deze ideologie, die door
opvattingen over differentiatie van het vakkenpakket ook al in de Mammoetwet
aanwezig was, heeft Nederland, aldus de WRR, onderwijskundig bezien in een
isolement gebracht. Noch in Engeland, noch in Duitsland werden respectievelijk
de «comprehensive school» en de «Gesamtschule» vanuit
een dergelijke onderwijsideologische invalshoek ontwikkeld. «De academische
en culturele gerichtheid van het onderwijs in deze landen en de noodzaak van
overdracht van een hoogwaardig instrumentarium van kennis, inzicht en attituden
aan alle leerlingen, werden bewaakt».5Prick, onderwijscolumnist en -adviseur, meent daarnaast dat er ook in
structureel opzicht nauwelijks argumenten waren om de middenschool te bepleiten.
Reeds de mavo beantwoordde adequaat aan de centrale doelstelling van uitstel
van keuze voor bijna 40% van de leerlingen. Hier zaten de leerlingen
van wie nog niet duidelijk was of zij voor het middelbaar beroepsonderwijs
of de havo zouden kiezen. Dankzij de mavo was er in Nederland in vergelijking
met andere landen geen sprake van een sterk gedifferentieerd stelsel.1Over de rol van de experimenten concludeert de WRR in 1986, de hele periode
overziend: «De experimenten met de middenschool zijn met vage doelstellingen
gestart. Een uitwerking van die doelstellingen heeft niet plaatsgevonden.
Het beleid met betrekking tot de ondersteuning van de experimenten en de uitbouw
van de verzorgingsstructuur wijzigde voortdurend met de wisseling van kabinetten.
Bovendien startte de rijksoverheid diverse ontwikkelingsprojecten. Uitwisseling
van opgedane ervaringen tussen verschillende projecten vond te weinig plaats.
Ook binnen de projecten liet de overdracht van ervaringen in veel gevallen
te wensen over. De aan het middenschoolexperiment deelnemende scholen hielden
zich bezig met het uitwerken en realiseren van hun eigen doelstellingen. In
het project is veel tijd geïnvesteerd, terwijl de evaluatie van het experiment
er niet gemakkelijker noch overtuigender op wordt. Het verbaast dan ook niet
dat de kreet «de middenschool bestaat niet» steeds vaker wordt
gehoord.»2 Karstanje concludeert uit onder
meer de middenschooldiscussie, dat de evaluatie van uit experimenten verkregen
gegevens al snel werd geblokkeerd door ingenomen politieke stellingnames.
Daarbij is ook de rol van het parlement te herkennen. «Evaluatievragen
(..) worden in het algemeen door beleidsvoerders vrij getrouw opgenomen in
het onderzoeksprogramma. Opvallend is echter dat naar de resultaten van onderzoek,
als ze eenmaal beschikbaar zijn, door de beleidsactoren die daarom gevraagd
hebben, niet meer wordt gerefereerd. In tegendeel, wat ooit als onderzoeksvraag
werd geformuleerd, blijkt in een latere fase van het project te zijn omgezet
in een standpunt. Een standpunt dat onafhankelijk is van de resultaten van
het onderzoek. Onderzoek dat inspeelt op de vragen van afwijzende beleidsactoren
blijkt dus nauwelijks te worden benut door de vraagstellers. Bewindspersonen
blijken in geval van een controversiële situatie ook nauwelijks iets
met onderzoeksresultaten te doen. Dit hangt mogelijk samen met de behoefte
om geen positie in te nemen voor of tegen de voor bepaalde beleidsactoren
meer of minder welgevallige onderzoeksgegevens.»32.4.4 Tweejarige brugperiode als alternatief (1977–1981)Na het vertrek van het kabinet-Den Uyl en van Van Kemenade op O&W,
werd door het eerste kabinet-Van Agt (1977–1981) afstand genomen van
de plannen uit de beide Contourennota’s. Men leek zich daarbij bewust
van de kleine meerderheid die het kabinet in de Tweede Kamer had. Volgens
het regeerakkoord zou «naast de experimenten middenschool» worden
gestart met alternatieve experimenten inzake onderwijs aan 11- tot 14-jarigen.
Verder werd gesteld dat de evaluatie van de experimenten moest geschieden
door onafhankelijke wetenschappelijke instituten en dat op de uitkomsten van
de experimenten niet in het beleid mag worden vooruitgelopen. Ten slotte werd
opgemerkt dat de ontwikkeling van het voortgezet onderwijs met kracht zou
worden bevorderd binnen de bestaande structuren.4
In 1979 werd vervolgens door minister Pais (VVD) en staatssecretaris De Jong
Ozn (CDA) een «Ontwikkelingsplan Voortgezet Onderwijs» (OPVO)
gepubliceerd, waarin een tweejarige brugperiode werd voorgesteld met behoud
van de categorale structuur. De doelen van het OPVO leken erg
veel op die van de Contourennota. Afwijkend in het OPVO was echter het uitgangspunt
dat een uitstel van school- en beroepskeuze voor sommigen wel, maar voor anderen
niet goed is. In plaats van een experimentele benadering werd een verspreidingsstrategie
aangegeven, waaraan scholen een bijdrage kunnen leveren. De verspreiding diende
in 1990 voltooid te zijn.1Karstanje wijst erop dat met het OPVO het middenschoolbeleid niet is opgeheven. «Weliswaar
is middenschool niet meer de kern van het beleid, maar slechts één
van de projecten die mogen blijven doorgaan en mogelijk een bijdrage kunnen
leveren aan de vormgeving en verspreiding van de tweejarige brugperiode. Anderzijds
blijft toch de beslissing omtrent het bestaansrecht van middenscholen in 1985
genoemd. Dit zou dus betekenen dat een tweesporige situatie wordt voorzien,
te weten een situatie die overeenkomt met de opvattingen van tegenstanders
van middenschool in het Contourennotadebat, waarvan een aantal aangaven dat
als de middenschool móet, dan in een duaal systeem.»2Over het OPVO is het onderwijsveld niet geraadpleegd. Dit werd niet gedaan
gezien de status van de nota, zijnde een document waarin de hoofdlijnen van
beleid zijn neergelegd, die door het parlement moeten worden vastgesteld.3 In de Tweede Kamer wees de PvdA de «smalle middenschool»
van het OPVO af. De christen-democraten gaven voorzichtig aan dat de consequentie
van uitstel van keuze geïntegreerd onderwijs kan zijn dat in een eensporig
stelsel moet worden gerealiseerd. De VVD leek daarentegen weer een tweesporig
stelsel voor te staan, maar stelde tegelijkertijd vast dat aan een nieuw wettelijk
kader geen behoefte is, omdat de WVO voldoet. D’66 koos nu voor een
eensporige, driejarige structuur waarvan de eerste twee jaar selectievrij
zijn. In het debat erover werd een VVD-motie aangenomen waarin om een evaluatie
van de WVO in het midden van de jaren tachtig werd gevraagd. Karstanje concludeert: «(b)lijkbaar
is een Kamermeerderheid te vinden voor deze motie die niet alleen kan leiden
tot een onderbouwing van de besluitvorming, maar tevens mogelijk als middel
kan dienen voor het uitstellen van besluitvorming tot de evaluatie gereed
is. Het feit dat de PvdA-, D’66- en PPR-fractie tegenstemmen, kan dit
vermoeden versterken.»4 In wezen was daarmee
het OPVO door het parlement afgewezen.5 In de
periode volgend op het OPVO werd een structuurwijziging van de agenda gevoerd,
in plaats daarvan was «evaluatie» nu het centrale item.62.4.5 Voorstellen inzake Voortgezet Basisonderwijs
(1982–1986)In het tweede kabinet-Van Agt van CDA, D’66 en PvdA (sept. 1981–mei
1982), keerde Van Kemenade kortstondig als minister terug op O&W. Samen
met staatssecretaris Deetman (CDA) publiceerde hij op 28 januari 1982
de nota «Verder na de Basisschool». Daarin wordt een zelfstandig,
driejarig schooltype van «voortgezet basisonderwijs» voorgesteld,
waarin het onderwijs moet zijn gericht op het behalen van minimumeindtermen
en een zo hoog mogelijk niveau. Een concept-bekostigingswet moest dienen om
bestaande projecten en experimenten een wettelijk onderdak te bieden. Verder
werd er een speciaal overleg met het onderwijsveld ingesteld: de Centrale
Werkgroep voor Bijzonder Overleg. Daarin waren leraren- en vakorganisaties,
besturenorganisaties en ouderorganisaties vertegenwoordigd. Alleen de VVD
was over het plan zeer kritisch. Zij richtte zich tegen het principe van eensporigheid,
het afschaffen van zittenblijven, een uniforme lessentabel en tegen het derdegraads
karakter van het nieuwe schooltype. Zij vond dat met de concept-bekostigingswet
werd vooruitgelopen op de evaluatie van de middenschool experimenten, die eerst nog het bestaansrecht van zo’n nieuwe structuur zou
moeten aantonen.In 1982 trad het derde kabinet-Van Agt aan, dat slechts een zeer kortstondig
karakter bleek te hebben. Minister Deetman en staatssecretaris Hermes (beiden
CDA) voerden de concept-bekostigingswet van de agenda. Tijdens het in 1982
aangetreden kabinet-Lubbers I (1982–1986) werd vervolgens gas teruggenomen.
Het is de periode waarin Deetman als minister van O&W terugkeerde en Ginjaar-Maas
(VVD) staatssecretaris werd. Een keuze voor de toekomstige structuur van het
voortgezet onderwijs werd door hen niet gemaakt. Op 23 december 1983
werd er een evaluatieplan gepubliceerd. Twee dagen daarvoor hadden de bewindslieden
een adviesaanvraag gericht tot de WRR over de wenselijke inhoud, duur en structuur
van de basisvorming. Medio 1985 werd een voorstel voor een Ontwikkelingswet
Voortgezet Onderwijs bij de Tweede Kamer ingediend.1Geen van deze initiatieven leidde tot een echt inhoudelijk debat met de
Tweede Kamer. Van 1982 tot 1984 werd er gewacht op de resultaten van het overleg
met het veld over «Verder na de Basisschool». Dan had inmiddels
de adviesaanvraag aan de WRR het parlement opnieuw in een afwachtende positie
gebracht. Alleen vanuit het CDA (Hermes) werd aangedrongen op uitbreiding
van het aantal experimenten, om stilstand van beleid te voorkomen. De VVD
(Franssen), die daarvan vooral versluierde invoering van structuurverandering
vreesde, was er tegen.2 Bij de onderwijsorganisaties,
die zich over «Verder na de Basisschool» konden uitspreken, ontstond
discussie over de nieuwe structuur. Vooral de confessionele organisaties groeiden
naar elkaar toe in hun opvatting dat één schooltype gewenst
is en een tweesporenbeleid diende te worden afgewezen.32.5 Overheidsaansturing, innovatie en de rol van
het parlement vanaf 19512.5.1 Feitelijke ontwikkelingenEen beschrijving van de periode 1951–1986 zou niet compleet zijn,
als niet wordt stilgestaan bij de ingrijpende verschuiving die in de achterliggende
decennia is opgetreden in de wijze van aansturing door de overheid van het
onderwijs en in de opvattingen van de overheid over onderwijssectorale vernieuwingen.
Natuurlijk zijn daarvoor allerlei maatschappelijke ontwikkelingen als oorzaak
aan te wijzen, maar we beperken ons hier tot de kwestie dat dit ingrijpende
consequenties heeft gehad voor de rol van het parlement en de wetgever. Daarop
zal in de volgende paragraaf nader worden ingegaan. Als term voor deze verschuiving
van perspectief wordt in de regel gesproken over «de overgang van distributief
naar constructief onderwijsbeleid». De nota van Rutten uit 1951 vormt
in die overgang een belangrijk moment als het gaat om een activerend onderwijsbeleid
ten aanzien van het realiseren van een samenhangend geheel van onderwijsvoorzieningen
of, om met Idenburg te spreken, van een evenwichtige pedagogische structuur
van het schoolsysteem. Maar die omslag in beleid heeft zich vooral vanaf de
inwerkingtreding van de Mammoetwet doorgezet. Voor een goed begrip ervan is
het nodig zicht te hebben op de context waarin de dynamiek van het bestuurlijke
en politieke overleg en de daarmee verbonden besluitvorming zich ging afspelen.
Daarover kort het navolgende, waarbij we beginnen met het vermelden van enkele
feiten.Allereerst valt op dat er naast de sinds 1919 fungerende Onderwijsraad
een variëteit aan adviesorganen groeit, die zich richten op de afzonderlijke
sectoren in het onderwijs.1 Specifiek voor het
voortgezet onderwijs kan worden gewezen op de Commissie Onderwijskundige Experimenten
die in 1973 het eerste sector-experimenteerplan GVO opstelde en vervolgens
de ICM die tot taak had de experimenten met de middenschool te analyseren
en te begeleiden en daarover adviezen uit te brengen aan de minister. De ICM,
die in 1973 werd ingesteld en die een reeks van adviezen uitbracht, is per
augustus 1982 opgeheven.2 In 1983 werden nieuwe
adviesorganen ingesteld, te weten de Adviesgroep projecten eerste fase voortgezet
onderwijs (APVO-1), de Adviesgroep projecten tweede fase voortgezet onderwijs
(APVO-2), de Adviesraad voor de eerste fase van het voortgezet onderwijs (ARVO-1),
alsmede de Adviesraad voor de tweede fase van het voortgezet onderwijs (ARVO-2).3 Met de sanering van het overleg- en adviesstelsel medio
jaren negentig (de «Woestijnwet») zijn deze organen weer opgeheven.Ook het gestructureerde overleg met het veld krijgt in deze periode zijn
beslag. Door minister Van Veen werd in 1972 het belangrijkste overlegorgaan,
de Centrale Commissie voor Onderwijsoverleg (CCOO), ingesteld waaraan de vier
landelijke koepelorganisaties deelnamen. In de zuilair gestructureerde koepelorganisaties
zijn de belangen van leraren- en vakverenigingen, besturenorganisaties en
ouderorganisaties verenigd. De CCOO had als opdracht het voeren van overleg
over problemen in het kleuteronderwijs, het lager onderwijs en het voortgezet
onderwijs; doel was het bereiken van gemeenschappelijke standpunten. Deze
overlegvorm kwam niet uit de lucht vallen, want in de periode daarvoor waren
al door initiatieven in het veld landelijke koepelorganisaties ontstaan, of
anders gezegd: werden de zuilgebonden belangen op nationaal niveau gearticuleerd.
Het Contactcentrum bevordering Openbaar Onderwijs (CBOO) was in 1963 opgericht;
later vormt het een koepel met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).
De Nederlandse Katholieke Schoolraad (NKSR) werd in 1966 opgericht, terwijl
de Nederlandse Protestants-Christelijke Schoolraad (NPCS) in 1970 het licht
zag. In 1979 kan de Nederlandse Algemene Bond van Scholen (NABS) in de CCOO
deelnemen en ontstond een nieuwe koepelorganisatie. In 1995 is het CCOO afgeschaft.4In 1981 werd door de minister van O&W de Overleggroep Voortgezet Onderwijs
ingesteld, later omgedoopt tot Overlegorgaan Voortgezet Onderwijs (OOVO).
Hierin waren werknemers- en werkgeversorganisaties, besturenorganisaties,
lerarenorganisaties en ouderorganisaties vertegenwoordigd.5 Ook de OOVO heeft de sanering in de jaren negentig van het overleg-
en adviesstelsel op rijksniveau niet overleefd.Vanaf de bewindsperiode van minister Rutten nam de beleidsvorming in het
onderwijs met behulp van nota’s een hoge vlucht. In zijn dissentatie
vermeldt van der Heiden dat CHU-fractieleider Tilanus in de Tweede Kamer in
reactie op Ruttens beleidsplan bezwaren had tegen de nota als bestuurlijk
verschijnsel. «Wetsvoorstellen wilde de éminence grise van de
christelijk-historischen hebben, geen plannetjes. Aftasten van de mening van
de Kamer en dan pas met wetsvoorstellen komen, ondermijnde het dualisme».6 Toch heeft sindsdien vrijwel elke bewindspersoon op
Onderwijs gebruik gemaakt van nota’s. Er ontstonden ook verschillen
in juridisch-politieke status tussen nota’s: beleidsnota’s die
primair voor het verkeer tussen regering en parlement bestemd zijn, wetgevingsvoorbereidende
nota’s, informatieve nota’s en nota’s die waren bedoeld
om een discussie in het veld of in de samenleving als geheel op gang te brengen. De meest voorkomende vorm in het door de overheid gevoerde onderwijsbeleid
is zonder twijfel de beleidsnota. Beleidsnota’s hebben in de regel de
functie om de complexiteit van de relatie tussen het«veld» of
het «bestel» en het daarvoor beoogde beleid tot aanvaardbare proporties
te reduceren. De maatregelen en besluiten die de bestuurlijke overheid daarbij
wil nemen, staan vaak niet los van elkaar. Veel maatregelen waaronder wetgeving,
maar ook bestuurshandelingen – moeten op elkaar worden afgestemd om
het beoogde resultaat te bereiken. De beleidsnota bevat een samenstel van
onderwijspolitieke voornemens, zonder dat de minister en/of staatssecretaris
die de nota heeft uitgebracht zich er geheel op vastlegt of hij of zij inderdaad
(helemaal) volgens dat plan zal handelen.1 In
deze zin hebben deze nota’s, als vorm van parlementaire controle ex
ante, soms een functie die voorheen aan wetgeving werd toegedacht: zij vormen
een kader voor het overheidshandelen.2 Het spreekt
daarnaast voor zich dat wanneer een bepaalde beleidsnota in de Tweede Kamer
een positief onthaal heeft gekregen (d.w.z. er sprake is van een politiek«commitment»),
schoolbesturen, directies en andere direct belanghebbenden in het onderwijs
verwachtingen aan de uitkomsten van het parlementaire debat in kwestie verbinden
en met de inhoud ervan rekening houden bij hun werkzaamheden in de school.
Er zijn immers in dit quasi-wettelijk overleg normatieve verwachtingen over
het optreden van de wetgever geschapen.3 Om het
beeldend te zeggen: het parlement hoeft als het ware alleen nog maar zijn «zondagse
jas» als wetgever aan te trekken om een en ander in juridische regels
vast te leggen.Sinds de periode van de bewindspersonen Van Veen en Van Kemenade deed
op reguliere schaal het experiment, als schakel tussen onderzoek, ontwikkeling
en overdracht, zijn intrede.4 Een formele, wettelijke
basis daarvoor was verschaft in de Mammoetwet (thans art. 25 WVO) en de in
1970 tot stand gekomen Experimentenwet onderwijs (EWO), die het mogelijk maakten
onderwijskundige experimenten op te zetten die buiten de kaders van de afzonderlijke
onderwijswetten vallen. Voor het eerst gebeurde dat bij de nieuwe lerarenopleiding,
later ook bij de middenschoolexperimenten. Opvallend in deze wettelijke regelingen
is dat er enkel een open grondslag wordt geformuleerd (art. 25 WVO) en hooguit
een procedure wordt voorgeschreven (EWO). De inhoudelijke initiëring,
inkadering en aansturing van experimenten is hiermee volledig aan de minister
overgedragen. Hoewel reeds langer in zwang, zijn eerst inzake de middenschool
op redelijk grote schaal experimenten uitgezet. Deze gingen gepaard met vooraf
per experimenteerschool afgesproken doelstellingen van innovatie en overdraagbaarheid
van informatie, met facilitering en met onafhankelijke begeleiding en evaluatie.
De Kamer controleerde achteraf, en alleen op hoofdlijnen. In de politieke
discussie over de middenschool is veel aandacht besteed aan het karakter van
de experimenten. Experimenten zouden niet alleen gegevens moeten verschaffen
over hoe middenscholen kunnen functioneren (de «hoe»-vraag), maar
ook of ze principieel bestaansrecht hebben (de«dat»-vraag).5 Er liggen dus in potentie een heel tegenstrijdig verwachtingspatroon
en een conflicterende vraagstelling aan ten grondslag. Zo zal het duidelijk
zijn dat voorstanders van een vernieuwing een heel andere functie aan experimenten
geven, dan bijvoorbeeld twijfelaars die de effecten eerst willen afwachten
om een besluit tot invoering te willen nemen. In dit verband leert evaluatie-onderzoek
dat bewindslieden in geval van een controversiële situatie nauwelijks
iets met onderzoeksresultaten doen.6 Uiteindelijk –
zo moet worden vastgesteld – zijn de experimenten met de middenschool
een zachte dood gestorven.Ten slotte moet worden gewezen op de rol van de wetenschap ter ondersteuning
van het onderwijsbeleid.1 Groot was het vertrouwen
in de bijdrage die van hieruit aan het innovatiebeleid kon worden geleverd,
wat paste in het tijdsbeeld van de maakbare samenleving2 met verreikende ideeën over «planning for change»3 en coördinatie van alle instituties die betrokken
waren bij onderzoeks-, ontwikkelings- en overdrachtsactiviteiten in een landelijk
Contactraad voor de Onderwijsvernieuwing,4 die
er overigens vanwege onderlinge professionele concurrentie niet kwam.Hier slechts enkele feiten. In 1965 werd op het terrein van het onafhankelijk
wetenschappelijk onderzoek de Stichting voor Onderzoek van het Onderwijs (SVO)
in het leven geroepen. De stichting had tot taak het onderzoek ten behoeve
van het onderwijs te bevorderen en te coördineren en daarvoor bestemd
overheidsgeld te verdelen. Het bestuur van de SVO bestond uit deskundigen
en vertegenwoordigers van het ministerie van O&W en Landbouw en de koepelorganisaties.
Met het vervallen van de Wet op de onderwijsverzorging, medio jaren negentig,
is de SVO opgeheven. In 1968 werd het Centraal Instituut voor Toetsontwikkeling
(CITO), een publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan, opgericht. Het CITO
heeft tot taak het bevorderen van de objectieve beoordeling van leerlingen,
in het bijzonder door de ontwikkeling van centrale toetsen, en school- en
studietoetsen. In 1975 ontstond vervolgens de Stichting Leerplanontwikkeling
(SLO). Zij heeft tot taak op verzoek van het onderwijs, dan wel de minister,
modellen voor leerplannen of schoolplannen te ontwerpen.2.5.2 De verschuiving van sturingsperspectiefOp grond van bovenstaande kon worden vastgesteld dat er vanaf 1900
bij de opvolgende regeringen sprake is van een grote veranderingsgezindheid
in het beleid ten aanzien van de opzet en inrichting van het voortgezet onderwijs
in Nederland. Tot na de Tweede Wereldoorlog heeft het parlement daarin niet
mee willen gaan. En daarvoor gelden principiële en praktische redenen,
zoals we hebben gezien. De vraag is dan waarom het thema onderwijsvernieuwing
in de periode na 1950 de belangrijke en algemene rol is gaan spelen, die het
voorheen niet had. Voor het antwoord op die vraag kan ongetwijfeld worden
gewezen op het klimaat van verandering dat na de bevrijding ontstond. Er lag
een andere samenleving in het verschiet, nieuwe problemen dienden zich aan,
oude problemen voor de oplossing waarvan men zich te lang had schuilgehouden
kregen hernieuwde urgentie en aandacht. Toch is de verandering van intentie,
waarop dit argument doelt, niet genoeg. Er moeten zich ook mogelijkheden tot
realisering hebben aangediend, die er tot dan niet waren.Om het belangrijkste verschil met de voorgaande periode in enkele woorden
samen te vatten zou kunnen worden gesproken van «vertrouwen in het sturend
vermogen van de overheid» en «rationalisatie van onderwijsbeleid».
Beide aspecten vormen de twee kernelementen van het begrip «constructieve
onderwijspolitiek», als term geïntroduceerd door Idenburg in 1970
en als tegenhanger bedoeld van een «distributieve onderwijspolitiek»,
gericht op het beleidsarm beheren van het onderwijsbestel. Het vernieuwingsstreven
in het onderwijs kreeg een beslissende impuls, doordat er een groot vertrouwen
ontstond in de ondersteunende rol van de wetenschap voor vooral de vorming
van het onderwijsbeleid, en doordat het proces van (deskundigen)advisering
en van overleg met belanghebbenden ter legitimering van dit beleid gaandeweg
werd gestructureerd. Vastgesteld kan worden dat al deze ontwikkelingen alleen maar tot versterking van de handelingsmogelijkheden van de executieve,
de bestuurlijke macht, hebben geleid. We kunnen zeggen dat in de voorgaande
decennia het parlement een duidelijke (hinder)macht vormde tegenover hem onwelgevallige
initiatieven van de regering, nadien neemt de regering de touwtjes stevig
in handen. Het beleid «activeert»,«vertechniseert»
en wordt op de grote lijnen gedepolitiseerd – in de zin dat een meningsverschil
op rationele gronden steeds moeilijker lijkt te worden, en de kenniskloof
tussen regering en parlement groeit. In het parlement lijkt daardoor een beweging
in gang gezet, om zich voor het vinden van nieuw politiek houvast in sterkere
mate dan voorheen te vereenzelvigen met geprofileerde belangen van groepen
in de samenleving. De algemene constatering van Karstanje bij het middenschooldebat
dat zowel in het veld, als in het parlement groepen van voorstanders, tegenstanders
en twijfelaars zijn te onderscheiden, sluit hierop aan.Door de verandering van sturingswijze en het toenemend gewicht van de
executieve in het onderwijsbeleid treedt er in de naoorlogse periode ook een
zichtbare verandering op in het karakter van onderwijswetgeving. Mentink wijst
erop dat het klassieke model van de onderwijswetgeving, dat tot medio jaren
tachtig dominant was, een ontwikkeling heeft doorgemaakt naar steeds verdere
detaillering. Het klassieke model kenmerkte zich door een viertal elementen:• In het algemeen een compromis tussen niet-parallel lopende belangen
van de overheid aan de ene kant, die zorg heeft voor de deugdelijkheid van
het onderwijs, en de rechten op richtingsvrijheid en financiële gelijkstelling
van het bijzonder onderwijs aan de andere kant;• Een dominante positie van de rijksoverheid ter waarborging van
rechtsgelijkheid en rechtszekerheid bij de scholen;• Een sterke nadruk op bekostigingsregels en op de garantie van materiële
en personele voorzieningen;• Het stellen van herkenbare en meetbare deugdelijkheidseisen, zoals
het aantal vakken, het aantal leerlingen en het aantal lesuren.Het klassieke wetsmodel bood in de eerste periode na de pacificatie nog
redelijk veel ruimte voor initiatief bij de scholen en gemeenten. Het principe
van de verdelende rechtvaardigheid, dat hierin is besloten, bleek echter in
de naoorlogse jaren in toenemende mate contraproductief. Het «werkte
als een soort aanjaagmotor op de behoefte aan verdere centralisering en nadere
detaillering van wettelijke voorschriften. Langzaam maar zeker slibde de beleidsruimte
voor schoolbesturen en gemeenten dicht.»1
Hoewel bij de WVO bewust werd gekozen voor het model van een raamwet, bedoeld
om voldoende ruimte te laten voor een vrije ontplooiing van het onderwijs,
was zij nog een uitwerking van het klassieke model wat hier met zich meebracht
dat door de uitdijing van onder de wet hangende besluiten (algemene maatregelen
van bestuur) en uitvoeringsregels (ministeriële regelingen, beleidsregels,
circulaires) de beleidsruimte van de scholen steeds verder afnam. De executieve,
het bestuur, stelde in toenemende mate de regels. De wet veranderde langzaam
aan van compromis en waarborg in een kader voor instrumenteel
beleid. Het bestuur werd, om het met Scheltema te zeggen, «wetgever
in eigen zaak».2 De consequentie van deze
functieverandering van de wet is door minister Deetman als eerste onderkend.
Hij diende op 31 juli 1985 bij de Tweede Kamer de Ontwikkelingswet VO
in. «Dit voorstel beoogde een wettelijke grondslag te bieden voor het
ontwikkelingsbeleid voor het gehele voortgezet onderwijs. Maar over het voorgenomen
ontwikkelingsbeleid is in dit voorstel nauwelijks iets te lezen. Het is minimumwetgeving,«lege
wetgeving» in optima forma waar het primaat van de wetgever zoals bedoeld
in de Aanwijzingen voor de regelgeving – ver te zoeken is. Art.
F.14 van de Ontwikkelingwet bepaalt dat de minister jaarlijks een ontwikkelingsplan
vaststelt, nadat er overleg is gevoerd met de onderwijsorganisaties en de
Tweede Kamer.»1 Zoals we weten, haalde
het voorstel de eindstreep niet.3. BASISVORMING3.1 InleidingOp 22 januari 1986 verschijnt het advies «Basisvorming in het
onderwijs» van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR).
Het is een 266 pagina’s omvattend, breed opgezet en uitgebreid beargumenteerd
betoog geworden dat een nieuwe fase heeft ingeluid in het publiek debat en
overheidsbeleid inzake de integratie van de onderbouw het voortgezet onderwijs.
Stellig is daarmee een doorbraak bereikt in de discussie over de middenschool,
die de gemoederen zo verhit en verdeeld had. Toch hebben uiteindelijk ook
de plannen omtrent de basisvorming de jaren niet overleefd, maar dan lopen
we al vooruit op wat gaat komen.In dit hoofdstuk zal aandacht worden besteed aan de besluitvorming tot
en met de totstandkoming van de Wet Regeling onderbouw VO van 2006. Formeel
en materieel is daarmee de basisvorming afgeschaft. De vraag luidt: wat was
de rol van de politiek, in het bijzonder het parlement, bij de besluitvorming
omtrent de inrichting van de onderbouw van het voortgezet onderwijs?3.2 Het WRR-advies «Basisvorming in het onderwijs»De WRR stelt in zijn advies centraal de vraag wat de inhoud moet zijn
van de basisvorming in verband met de te verwachten maatschappelijke ontwikkelingen.
Daaraan wordt de duur van de basisvorming direct gekoppeld. «Het is
opvallend dat in de politieke en maatschappelijke discussie over het voortgezet
onderwijs in Nederland de inhoud van dit onderwijs weinig aan de orde wordt
gesteld. Meestal beperkt de discussie zich tot het ontwerpen van een toekomstig
onderwijsbestel, waarvan de inhoudelijke invulling buiten beschouwing lijkt
te blijven. De Raad ziet deze inhoudelijke invulling
van de algemene basisvorming als een van de voornaamste doelstellingen van
zijn rapport. Pas op basis van de inhoud kan over de duur en over de structuur een gefundeerd
oordeel gegeven worden.»1 De invoering
van basisvorming zal dus in de optiek van de Raad geschieden in de bestaande
schooltypen, een nieuwe structuur wordt – althans voorlopig –
niet beoogd.De Raad stelt voor om in de eerste drie jaar van het voortgezet onderwijs
voor alle leerlingen op alle scholen basisvorming met een kerncurriculum van
14 vakken in te voeren.2 Basisvorming wordt gedefinieerd
als:«het geven van gemeenschappelijke en algemene vorming op intellectueel,
cultureel en sociaal gebied, die als grondslag dient voor een verdere ontwikkeling
van de persoonlijkheid, voor het zinvol functioneren als lid van de samenleving
en voor een verantwoorde keuze van een verdere scholing en van een beroep».3De volgende kernvakken worden onderscheiden: Nederlands, Engels, Frans
of Duits, Wiskunde, Biologie of Gezondheidskunde, Natuurkunde, Informatiekunde,
Geschiedenis inclusief Staatsinrichting, Aardrijkskunde, Economie of Huishoudeconomie,
Techniek, Beeldende vorming, Lichamelijke oefening, Muziek.4 Daarnaast moet er voor 20% van de tijd vrije ruimte zijn voor
verbreding en/of verdieping van het aanbod.De duur van drie jaar is het algemene uitgangspunt. Ten behoeve van verschillende
leerlingen kan evenwel de optie van een vierjarige duur aangewezen zijn. De
basisvorming dient formeel te worden afgesloten met een examen. Er dienen
verder eindtermen te komen, die per vak afzonderlijk de vereiste kennis, vaardigheden
en inzichten beschrijven. Ook voor het basisonderwijs dienen er eindtermen
te komen. Zowel de examens als eindtermen behoren door een onafhankelijke
instantie vanuit de centrale overheid geregeld te worden. Onderwijsaanbod
en exameneisen bij de basisvorming worden gedifferentieerd, waarbij een algemeen
streefniveau en een hoger niveau worden onderscheiden, om aan te sluiten bij
de feitelijke verschillen in aanleg tussen leerlingen. Verder dient er een
mogelijkheid van differentiatie te zijn ten behoeve van leerlingen voor wie
een lange basisvorming met uitstel van de beroepsvoorbereiding niet wenselijk
is. Het betreft hier onderwijs voor leerlingen aan de onderkant, die aangewezen
zijn op een individueel leertraject (i-leerlingen). Daarbij wordt gedacht
aan een combinatievariant die elementen van (tweejarige) basisvorming combineert
met een (twee- of driejarige) lagere beroepsopleiding.De Raad geeft aan dat de opzet en inrichting van de basisvorming een grote
differentiatie in instructiewijzen en groepsvormen (heterogeen of homogeen)
veronderstelt. Dit is evenwel de verantwoordelijkheid van de scholen, de overheid
kan hier niet voorschrijven. De Regering wordt aangeraden de basisvorming
via een ontwikkelingsproces te realiseren en daarvoor een periode van tien
jaar te nemen. Hij concludeert: «Voorafgaande aan eventuele keuzen voor
bepaalde vormen van differentiatie, is de principiële
politieke wil om tot de introductie van basisvorming te komen, van
doorslaggevend belang. Het willen invoeren van de basisvorming is belangrijker
dan de structuurvraag. Een dergelijke wil, die op nationaal
niveau door regering en parlement, en op schoolniveau door schoolleiding en
leraren moet worden uitgesproken, zal richting kunnen geven aan het
ingewikkelde proces van invoering en structurering van de basisvorming.»1Het advies krijgt alom een positief onthaal. Zowel in als buiten «Den
Haag» wordt algemeen de intentie onderschreven om het nu vooral over
de inhoud van het onderwijs te gaan hebben. Velen spreken dan ook over een «doorbraak»
in de discussie over de integratie van de onderbouw van het voortgezet onderwijs.
De eerste kritische commentaren vanuit het veld zullen pas verschijnen als
meer bekend is over het wetsvoorstel dat op het moment van publicatie van
het WRR-rapport al wordt voorbereid. In zijn reactie die in mei 1986, vier
maanden na het advies, bekend wordt gemaakt volgt het kabinet-Lubbers-II (CDA–VVD)
het advies op vrijwel alle onderdelen. Als gevolg van het compromis dat hierover
in het regeerakkoord is vastgelegd2 wordt evenwel
strikt uitgegaan van inpassing van basisvorming in de bestaande structuur
van het voortgezet onderwijs. «Dit impliceert dat de wet- en regelgeving
met betrekking tot de bestaande scholenstructuur niet wordt gewijzigd».
Verder wordt de instelling van een Procesmanagement Basisvorming aangekondigd.
Dat Procesmanagement zal als specifiek «beheersinstrument» van
de overheid contacten moeten leggen met organisaties en belangengroepen en
zal in het algemeen worden belast met de voorbereiding en implementatie van
de basisvorming.3 Pas met ingang van 1 januari
1991 zal er een Procesmanagement, onder voorzitterschap van de onderwijssocioloog
professor Ruud de Moor, van start gaan.4In februari 1987 volgt in de vaste commissie voor Onderwijs en Wetenschappen
uit de Tweede Kamer een kort mondeling overleg over het advies en het kabinetsstandpunt,
dat sterk wordt gekleurd door een afwachtende houding bij de regeringsfracties
ten aanzien van het wetsvoorstel. De woordvoerder van D’66 (Nuis) uit
kritiek op het strikte uitgangspunt om basisvorming slechts binnen de bestaande
structuur in te voeren. Hij constateert dat daarmee wordt afgeweken van het
WRR-advies, dat weliswaar de nadruk legt op verandering van de inhoud en niet
de structuur, maar ook niet wil uitsluiten dat de nieuwe inhoud op termijn
kan leiden tot nieuwe structuren.53.3 Behandeling van het wetsvoorstel Basisvorming
van Deetman3.3.1 Wetsvoorstel en adviseringOp 11 december 1987 dienen minister Deetman en staatssecretaris Ginjaar-Maas
een wetsvoorstel in dat in belangrijke mate een uitwerking biedt van het WRR-advies1 en dat invoering van basisvorming beoogt zonder iets
af te doen aan het bestaande stelsel. Door het kiezen van dit strikte uitgangspunt
in het regeerakkoord, moesten in het wetsvoorstel vele vragen worden beantwoord
over hoe die integratie dan concreet gestalte kan krijgen. Verder moesten
er nog enige open einden van het WRR-advies nader worden ingevuld.Een consequentie van inpassing in het bestaande stelsel is dat het wetsvoorstel
ruimte laat voor verschillende routes in de afstemming van basisvorming op
het vervolgonderwijs.2 Bij het onderwijsprogramma
van het lager beroepsonderwijs wordt ervan uitgegaan dat het gros van de leerlingen
de vakken van de basisvorming na drie jaar heeft afgesloten op ten minste
het algemene niveau. De vrije ruimte in de basisvorming kan dan dienen om
al in de eerste jaren op het beroep gerichte vakken aan te bieden.Ook voorafgaand aan de mavo wordt afsluiting na drie jaar van de verplichte
vakken van de basisvorming op het algemene niveau verondersteld. De vrije
ruimte kan ook hier dienen om het aantal voor examenvakken beschikbare uren
op peil te houden. In het vierde jaar kan dan het mavo-diploma worden behaald.Voor havo en vwo wordt de toelatingsregeling voor het eerste jaar gehandhaafd,
waardoor scholen homogene groepen kunnen vormen. Niettemin acht men een heterogene
instroom, met leerlingen voor lbo en mavo mogelijk als de scholen deel uitmaken
van een scholengemeenschap. Daartoe worden stimuleringsmaatregelen in het
vooruitzicht gesteld. De leerlingen voor havo en vwo zullen na drie jaar de
verplichte vakken op het hogere niveau dienen te hebben afgesloten. Via de
vrije ruimte kan op verschillende wijzen aan de eisen voor havo en vwo worden
voldaan. Te denken valt daarbij aan het vak Grieks of Latijn voor het gymnasium.De combinatievariant basisvorming/beroepsonderwijs wordt als een zelfstandige,
individuele leerweg gepresenteerd. Deze leerweg kent in ieder geval één
verplicht vak van de basisvorming minder. Dit betekent dan dat er altijd nog één
vreemde taal op het programma staat. Afhankelijk van de individuele leermogelijkheden
en -behoeften van het kind, kan verder met betrekking tot meer vakken of delen
van vakken afwijking plaatsvinden.Aangekondigd wordt dat de eindtermen in de wet zullen worden opgenomen.
Zij leiden tot een nadere inperking van de vrijheid van inrichting van het
bijzonder onderwijs, maar niet op zodanige wijze dat daarmee strijd ontstaat
met artikel 23 Grondwet.3 Voor de verplichte
invoering van basisvorming wordt als datum 1 augustus 1994 gesteld. Het
wetsvoorstel bevat ten slotte een grondslag voor de aanwijzing en bekostiging
van experimentele dagscholen voor basisvorming.Voorafgaand aan het indienen van het wetsvoorstel werd geadviseerd door
onder meer de Onderwijsraad, de SER en de Raad van State. De kwestie van eindtermen
krijgt dan al volop de aandacht. Zowel Raad van State als Onderwijsraad wijzen
op de gevoeligheid van centraal vastgestelde eindtermen in het licht van de
onderwijsvrijheid, in het bijzonder de vrijheid van inrichting van scholen
in het bijzonder onderwijs. De Onderwijsraad pleit daarnaast
voor eindtermen op één niveau. Daarentegen meent de SER dat
een onderscheid naar twee niveaus voor alle vakken in de basisvorming te star
is en dat moet worden gestreefd naar een aantal niveaus dat variabel is per
vak. Tenslotte wijst de Onderwijsraad de invoering van eindtermen voor het
basisonderwijs af. De Onderwijsraad bepleit verder geen driemaar tweejarige
basisvorming. Ook pleit hij voor een substantiëler vrije ruimte. De SER
ten slotte, dringt aan op het stimuleren van de vorming van scholengemeenschappen.3.3.2 Reacties uit het veldAl in de fase dat de contouren van het wetsvoorstel gedurende het jaar
1987 bekend worden, maar vooral na de indiening ervan, komen er – zoals
verwacht mag worden – vele en uiteenlopende commentaren uit het veld
los. Er kan slechts een beperkte selectie worden gemaakt.1Vele commentaren hebben betrekking op de differentiatie via verschillende
onderwijsroutes, twee niveaus van eindtermen en de regeling van de combinatievariant.
Bij de fundamentele critici die vooral in kringen van de werknemersorganisaties
en de lagere overheid gezocht moeten worden – leeft het algemene gevoelen
dat er door de diversiteit van onderwijsroutes en leerwegen en door het onderscheiden
van twee niveaus van eindtermen een tweedeling tussen het lager beroepsonderwijs
en het avo/vwo blijft bestaan. Verschillende organisaties wijzen daarbij op
het feit dat ouders voor een zo hoog mogelijk niveau van onderwijs voor hun
kind plegen te kiezen, hetgeen vooral ten koste zal gaan van het lbo, en het
mavo op zijn minst een onduidelijke positie verleent. Volgens de VNG leiden
de ingezette maatregelen van het kabinet-Lubbers II om te komen tot «smalle»
scholengemeenschappen van mavo en lbo tot een verscherping van de tweedeling
in het onderwijs. Het NGL bepleit daarentegen terughoudend te zijn met het
fusiebeleid in het voortgezet onderwijs.Volgens het NGL en de AVS zijn bij de eindtermen meer dan twee niveaus
wenselijk, omdat het verschil in capaciteiten tussen leerlingen ook veel diverser
is. Anderen willen juist terug naar één niveau. Door vooral
de christelijke organisaties worden eindtermen voor het basisonderwijs afgewezen.
Het KOV vindt daarnaast dat de naar hun aard te selectieve eindtermen moeten
worden omgezet in streefdoelen.Vrijwel algemeen wordt in de reacties het vakkenpakket voor lbo-ers als
te theoretisch en cognitief ervaren. Een groot deel van de commentaren die
hier niet zijn geselecteerd en verantwoord bevat pleidooien voor meer of andere
vakken in het pakket: Maatschappijleer, Verzorging, een derde vreemde taal,
Friese taal, Verkeerskunde, Europa, Dans en Drama, etc. Vooral de eerste twee
vakken mochten op een stevig draagvlak rekenen.Er is tenslotte ook een probleem met de vrije ruimte. Deze wordt volgens
velen op onwenselijk grote schaal geclaimd door centrale exameneisen. En daarvoor
leek die niet bedoeld in de plannen van de WRR. Zoals de Besturenraad het
uitdrukt: «het schooleigene verwordt tot schoolsoorteigene». De
Bond AVO-VWO pleit voor een verruiming van de vrije ruimte ten behoeve van
Latijn en Grieks in de eerste jaren.3.3.3 Verzanding in het parlement – eindtermenOp 16 juni 1988 verschijnt er een uitgebreid Voorlopig Verslag,2 waarop reeds 12 dagen later een Memorie van Antwoord3 volgt. In december 1988 wordt door de vaste Kamercommissie
een uitvoerige, aanvullende lijst van vragen4
vastgesteld, waarop uiteindelijk een officiële reactie is uitgebleven.
Op 3 mei 1989 valt het kabinet-Lubbers II als gevolg van het debat
met de Tweede Kamer over afschaffing van het reiskostenforfait. Na een langdurige
formatie, en geschraagd door een uitvoerig en gedetailleerd regeerakkoord,
treedt op 7 november 1989 het derde kabinet-Lubbers (CDA–PvdA)
aan, waarover zo meteen meer.Veel vragen vanuit de Kamer hadden betrekking op verduidelijking en verklaring.
Afgetekende, politieke standpunten werden in het parlement vooralsnog niet
ingenomen. Dat betekent niet dat de gemoederen niet hoog opliepen. In een
interview in Trouw van 14 april 1989 meent het Kamerlid Hermes (CDA)
dat de invoering van de basisvorming niet aan minister Deetman kan worden
toevertrouwd. Hij zou er, aldus Hermes, maar beter mee op kunnen houden: «Wij
laten het niet aankomen op een kamerbehandeling. De narigheid willen we daarvoor
al op tafel hebben. Daar hebben we bij deze minister leergeld voor betaald».
Fractieleider De Vries (CDA) geeft daarop aan Deetman te kennen dat er twijfel
en kritiek is rondom het wetsvoorstel.1 Achteraf
is duidelijk geworden waarom het wetsvoorstel «vast liep» bij
Deetmans eigen CDA in de Tweede Kamer. Daar had men problemen met de gedetailleerde
eindtermen en met het feit dat er geen onderscheid gold in functie tussen
de eindtermen voor het basisonderwijs en de basisvorming. Ook had men moeite
met het nog te structurele karakter van de basisvorming, met het omgaan met
de lessentabellen en de vrije ruimte, en met de bedreigde positie van het
mavo en lbo.2 Eveneens achteraf, kan worden vastgesteld
dat er bij de VVD de principebereidheid bestond om het wetsvoorstel naar het
Staatsblad te leiden. Door toedoen van het CDA is dat evenwel niet doorgegaan.3Als door druk vanuit de Kamer minister Deetman in januari 1989 de adviezen
voor de voorlopige eindtermen basisonderwijs en basisvorming publiceert, wordt
er vanuit het land en in de verschillende media zeer kritisch gereageerd.
Volgens velen waren de eindtermen niet alleen te gedetailleerd, maar ook te
uitgebreid en onderling onsamenhangend. Verder hadden velen twijfels over
de gemaakte inhoudelijke keuzes.4In de notitie van de Commissie voor de Toetsing van Wetgevingsprojecten
(commissie Hirsch Ballin) «Verantwoordelijkheid voor Onderwijs»,
die in juli 1989 op verzoek van Deetman uitkwam, wordt principieel stelling
genomen tegen het verschijnsel van centraal vastgestelde, gedetailleerde eindtermen.
Zij dreigen de vrijheid van richting en inrichting van het bijzonder onderwijs
en de eerbiediging van ieders vrijheid van godsdienst of levensovertuiging
in het openbaar onderwijs aan te tasten. Het is niet aanvaardbaar, aldus de
Commissie, dat eindtermen gewenste attitudes of opinies bepalen dan wel in
feite het gebruik van bepaalde leermiddelen voorschrijven. Bovendien kunnen
zij verstarrend werken op de ontwikkeling van het onderwijs en op de professionele
onderwijskundige verantwoordelijkheid van scholen. In plaats daarvan wordt
gepleit voor deugdelijkheidseisen die onder meer betrekking hebben op een
globale typering van het onderwijs, de aanwijzing van verplichte vakken, bevoegdheidseisen
en globale eisen ten aanzien van door scholen zelf vastgestelde eindtermen.5Met het aantreden van het kabinet-Lubbers III van CDA en PvdA deed zich
een ingrijpende beleidsverandering voor, vastgelegd in het regeerakkoord.
Deze beleidsverandering culmineerde in een tussentijdse Nota van Wijziging
van 18 pagina’s, waarbij een toelichting van 31 pagina’s was gevoegd.6 Het wetsvoorstel ging nu een heel nieuwe fase van behandeling
in.3.4 Behandeling en invoering van de regeling Basisvorming
van Wallage3.4.1 De tweede Nota van WijzigingHet regeerakkoord van het derde kabinet-Lubbers is een stapeling van compromissen
tussen de partijen in de nieuwe regeringscombinatie. Ook hier geldt als centraal
uitgangspunt dat de bestaande structuur van het voortgezet onderwijs, inclusief
de eindexameneisen, wordt gehandhaafd. Ongetwijfeld onder druk van het CDA
wordt van het idee van eindtermen voor het basisonderwijs afgestapt. Er zullen
van overheidswege «minimale leerdoelen» worden vastgesteld, waaraan
het onderwijsaanbod van de basisscholen wordt getoetst. De PvdA heeft vermoedelijk
kunnen bereiken dat in de basisvorming meer integratie van onderwijsaanbod
plaatsvindt. De basisvorming zal nu immers worden opgezet als een uniform
minimumpakket dat voor alle scholen geldt en waarvan het getuigschrift op
zich geen garantie biedt voor doorstroming naar het vervolgonderwijs. Meer
een compromis is er gelegen in het uitgangspunt dat de «minimale leerdoelen»
slechts op één niveau zullen worden omschreven en dat zij ook
minder gedetailleerd en meer samenhangend zullen worden dan de onder Deetman
gepubliceerde concept-eindtermen. Evenzeer lijkt er een compromis aan de orde
bij de geformuleerde noodzaak dat scholen in verband met de invoering van
de basisvorming een minimale omvang moeten hebben. Daarbij zullen echter zowel
brede scholengemeenschappen van lbo, mavo, havo en/of vwo met nevenvestigingen –
een PvdA-wens – als smalle scholengemeenschappen van lbo en mavo –
een CDA-wens – worden mogelijk gemaakt. Bij de vorming van de laatste
combinatie wordt uitgegaan van een minimum van 360 leerlingen. Scholen met
minder dan 240 leerlingen zullen niet kunnen voortbestaan als categorale school,
wel als nevenvestiging in een groter verband. De positie van scholen tussen
240 en 360 leerlingen zal nader worden bezien. Invoering van de basisvorming
zal nu per 1 augustus 1991 plaatsvinden.1In de tweede Nota van Wijziging wordt aan het regeerakkoord uitwerking
gegeven. Men heeft daarbij besloten om drie trajecten te combineren, namelijk
een regeling van de basisvorming, van voorbereidend beroepsonderwijs (vbo)
en van scholengemeenschapsvorming. Voor zover dat al niet uit het regeerakkoord
mocht worden afgeleid, treedt er in de regeling een duidelijke keuze naar
voren voor het integrale karakter van de basisvorming, hoewel ook het bestaande
stelsel als kader blijft fungeren. Op een aantal onderdelen waarop het voorstel
van Deetman vanuit dat oogpunt inhoudelijk werd bekritiseerd zijn er veranderingen
aangebracht. Die betreffen niet alleen de eindtermen, maar ook de benutting
van de vrije ruimte, de plaats van het (voorbereidend) beroepsonderwijs en
het optimaliseren van onbelemmerde doorstroming na de basisvorming. In de
voorwaardelijke sfeer, in het bijzonder door het aantal lesuren op weekbasis
uit te breiden en de vorming van brede scholengemeenschappen te structureren,
worden voorts nadere stappen gezet. Hoewel opgebouwd uit drie te onderscheiden
onderdelen, moet de nieuwe regeling daardoor vooral in haar samenhang worden
beoordeeld. Intussen is de afwijking van het advies van de WRR nogal aanzienlijk,
wat aan de geestelijke vader van dat advies, C. J. M. Schuyt, in
latere instantie de uitspraak ontlokt dat staatssecretaris Wallage zijn plannen
maar beter kan bijzetten «in het grote Onderwijsmuseum van mislukte
beleidsopties».2In vergelijking met de door de WRR bepleite 10-jaren-termijn, geldt er
een zeer krappe invoeringsperiode: per 1 augustus 1992 vangt het startjaar
aan, op 1 augustus 1994 moet de basisvorming in alle drie leerjaren op
alle scholen worden aangeboden. De risico’s van deze korte termijn worden
groter, als men bedenkt dat er nogal wat op de middelbare scholen afkomt.
Niet alleen de invoering van basisvorming, maar ook de omzetting van lager
naar voorbereidend beroepsonderwijs per 1 augustus 1991, het proces van
schaalvergroting en verder nog eens de invoering van het formatiebudgetsysteem
zijn dan aan de orde. Bij de start van de parlementaire behandeling zal de
regering hier tamelijk laconiek over opmerken dat «omdat het per school
zal verschillen waar het accent komt te liggen in de invoeringsstrategie»
er niet voor is gekozen «om vanuit de landelijke overheid een nadere
fasering aan te brengen».1Volgens de nieuwe plannen kan de driejarige basisvorming2 in ten minste twee en ten hoogste vier leerjaren worden doorlopen.
Zij kan al na 2 jaar worden afgesloten met een toets, waarvoor de school opgaven
moet gebruiken, die onder verantwoordelijkheid van de minister zijn vastgesteld.
In ieder geval dient er aan iedereen na 2 jaar een advies te worden verstrekt
inzake het verloop van zijn of haar basisvorming. Het advies is geen afsluitende
toets, maar heeft vooral de functie te onderstrepen dat de eerste twee jaren
van de basisvorming een funderend karakter hebben, waarin 80% van de
tijd aan basisvormingsvakken wordt besteed. Daarna immers, in het derde en
vierde jaar, is er ruimte voor differentiatie en voor afstemming van de resterende
basisvormingsvakken met andere vakken, bijvoorbeeld in het kader van de combinatievariant
basisvorming – voorbereidend beroepsonderwijs.3 Tijdens de periode van basisvorming mag geen selectie plaatsvinden.
Daarom kunnen scholen pas ná de basisvorming (doorstroom)programma’s
aanbieden voor een goede aansluiting op het vervolgonderwijs. De benutting
van de vrije ruimte tijdens de basisvorming mag in dat verband voorts niet
zodanig specifiek plaatsvinden dat het palet aan doorstromingsmogelijkheden
voor leerlingen wordt ingeperkt.Ter verhoging van de werkbaarheid en kwaliteit wordt de voorgeschreven
lesweek uitgebreid met twee uren. In plaats van eindtermen wordt er nu gesproken
van «kerndoelen» voor het basisonderwijs en de basisvorming. Zij
zullen nu niet bij wet, maar bij voorhang-amvb worden vastgesteld. Net als
eindtermen beschrijven zij een niveau van kennis, inzicht en vaardigheden
dat na verloop van tijd moet zijn bereikt. Het verschil is echter dat de kerndoelen
op een algemener niveau dan de eindtermen zullen worden geformuleerd en dat
het bijzonder onderwijs eigen kerndoelen in de plaats kan stellen van de wettelijke,
mits zij een zelfde niveau van kwaliteit garanderen. De kerndoelen worden
slechts op één niveau voorgeschreven. Zij beschrijven het minimum
dat voor elke leerling haalbaar moet zijn. De keuze voor één
niveau, aldus de toelichting bij de Nota van Wijziging, sluit intussen niet
uit dat leerlingen boven het niveau van de kerndoelen mogen uitstijgen, er
blijft de mogelijkheid om het onderwijs af te stemmen op de aanwezige leerlingen.De mogelijkheden voor scholen van een geïntegreerde benadering van
(onderdelen van) vakken zullen worden verruimd, maar het blijft een keuze
van de scholen zelf. De vrije ruimte van 20% moet voor ten minste de
helft worden ingevuld «ten dienste van de basisvorming». Hierbij
wordt gedacht aan zaken als leren leren, oriëntatie op studie- of beroepskeuze
en mentor- of klasse-uren. De invulling van de andere helft wordt geheel aan
het inzicht van de school overgelaten, zij het met de restrictie, zoals opgemerkt,
dat de omvang van de mogelijkheden tot doorstroming voor leerlingen niet mag
worden beperkt. Bij de parlementaire behandeling zal er in dit
verband worden gesproken over «het schot in de vrije ruimte».De combinatievariant van basisvorming en voorbereidend beroepsonderwijs
(voorheen lager beroepsonderwijs) keert niet terug als zelfstandige leerweg.
Men ziet voldoende mogelijkheden om de noodzakelijke differentiatie ten behoeve
van leerlingen aan de onderkant te bereiken in de tijd (maximaal vier leerjaren
basisvorming), via individuele vrijstellingen van vakken, via integratie van
beroepsgerichte vakken in de basisvorming en via het op maat snijden van doorstroomprogramma’s.Een gericht financieel fusiestimuleringsbeleid moet de vorming van brede
(vbo, avo, vwo) én smalle scholengemeenschappen (vbo, mavo) mogelijk
maken. Maar ook via regelgeving wil men het bestaan van de (kleinere) categorale
school ontmoedigen. Scholen met minder dan 240 leerlingen (een verdubbeling
van de dan geldende wettelijke opheffingsnorm) kunnen niet langer zelfstandig
voortbestaan. Er is één uitzondering op de regel: ook een smalle
scholengemeenschap (lbo/mavo) mag een nevenvestiging in stand houden, mits
onder hetzelfde bevoegd gezag een school voor havo/vwo staat. Door fusie kan
alleen een scholengemeenschap ontstaan als die daardoor ten minste 360 leerlingen
telt. Verder zal elke scholengemeenschap eigen rechten gaan bezitten. Alleen
in dat verband immers, mag er een aanbod van doorstroomprogramma’s plaatsvinden.
En verder wordt het in aanleg alleen de brede scholengemeenschap in plattelandsgebieden
toegestaan een nevenvestiging te hebben. Deze is dan primair bedoeld voor
het aanbod van basisvorming.Juist op het punt van scholengemeenschapsvorming is het advies van de
Onderwijsraad zeer kritisch en principieel. Dit advies werd net als dat van
onder meer de SER uitgebracht bij de voorbereiding van de Nota van Wijziging
in het kader van de zogenaamde artikel 3 procedure.1 De Onderwijsraad constateert dat de verhoging van de wettelijke opheffingsnorm
voor categorale scholen, van 120 naar 240 leerlingen, onevenredig is aan het
doel dat wordt nagestreefd. De kleinere categorale scholen voor mavo en lager
beroepsonderwijs die hier feitelijk in het geding zijn,2 zijn immers in grote meerderheid bijzondere scholen. In plaats daarvan
pleit de Raad voor een lagere opheffingsnorm van 180 leerlingen. Verder zou
de Raad het nevenvestigingsbeleid niet willen beperken tot plattelandsgebieden.
In het algemeen vindt de Raad dat er bij dit beleid sprake is van ontoelaatbare
fusiedwang en strijd aanwezig is met de vrijheid van onderwijs.De SER3 heeft bedenkingen tegen de verruiming
van mogelijkheden tot vakkenintegratie. Daarmee komt volgens hem de relatie
tot doorstroming op gespannen voet te staan. Voorts vreest de SER dat van
een gemeenschappelijke basisvorming niets terecht zal komen als categorale
scholen en scholengemeenschappen naast elkaar mogen blijven bestaan.3.4.2 Van eindtermen tot kerndoelenBegin 1990 wordt een Commissie Herziening Eindtermen (CHE) ingesteld,
die van de onder Deetman gepubliceerde voorlopige eindtermen kerndoelen moet
maken. De opdracht aan de Commissie lag in de lijn van de nieuwe plannen:
reductie van de omvang, inhoudelijk globaler maken, terugbrengen tot één
niveau en het verbeteren van de vakoverstijgende samenhang. In juni 1990 –
dus al vóór publicatie van de tweede Nota van Wijziging –
brengt de CHE haar advies uit: «Kerndoelen voor de basisvorming in basisonderwijs
en voortgezet onderwijs». Daarbij worden de ongeveer duizend eindtermen
basisvorming teruggebracht naar tweehonderd kerndoelen. Volgens de commissie
kan 80% van de leerlingen het niveau van de nieuwe kerndoelen
in de beschikbare tijd halen. Zij acht echter de vaststelling van deze globaal
geformuleerde kerndoelen alleen verantwoord, als zij gepaard gaat met voorschriften
omtrent een wettelijk verplicht schoolwerkplan en met maatregelen in de sfeer
van het beschikbaar stellen van voorbeeldmateriaal, uitwerkingsvarianten en
dergelijke.In het regeringsstandpunt over deze ontwerpkerndoelen, stelt staatssecretaris
Wallage begin 1991 dat de globale aard van de kerndoelen scholen in staat
moet stellen deze in hun schoolwerkplan te interpreteren, uit te werken, aan
te vullen en te ordenen.1 Dat lijkt in lijn te
zijn met het CTW-advies van de commissie Hirsch Ballin. De notitie van de
CHE wordt door Wallage vrijwel ongewijzigd omgezet in ontwerpbesluiten kerndoelen
die hij begin 1991 voor advies naar de CCOO en de Onderwijsraad stuurt. Volgens
de Onderwijsraad, in zijn advies van 23 april 1991, zijn er problemen
te voorzien bij de invoering van de kerndoelen in de scholen, die niet zonder
extra materiële en financiële ondersteuning kunnen worden opgelost.
De Raad betwijfelt of vbo- en ibo-leerlingen het algemene niveau van de kerndoelen
kunnen bereiken. Bovendien, aldus de Raad, is een aantal kerndoelen onduidelijk.
Ze bieden daardoor te weinig houvast voor de onderwijspraktijk.2In feite is hier sprake van een fundamenteel dilemma: kerndoelen zijn
alleen functioneel als ze concreet zijn, maar slechts legitiem vanwege de
vrijheid van onderwijs als ze globaal zijn. In het verslag van een mondeling
overleg van Wallage met de vaste commissie voor Onderwijs en Wetenschappen
uit de Tweede Kamer van 21 mei 1991 komt dit dilemma goed tot uitdrukking.3 De PvdA, de kleine linkse fracties en Wallage zelf achten
de globale kerndoelen aanvaardbaar, omdat zij een zeker gemeenschappelijk
niveau van basisvorming garanderen. Differentiatie is mogelijk, maar binnen
grenzen. Voor de PvdA (Netelenbos) is dan ook de mogelijkheid voor het bijzonder
onderwijs om van de officiële kerndoelen nog eens af te wijken, de zogenaamde
substitutie, moeilijk verteerbaar. Voor het Kamerlid Nuis (D66) is het van
belang dat de kerndoelen klemmend zijn, een toets vormen, en dus niet te globaal
zijn. Wel pleit hij voor uitzonderingen ten behoeve van bijzondere religieuze
of levensbeschouwelijke maar ook pedagogisch-didactische opvattingen in het
onderwijs. Er moet dus niet alleen substitutie voor het bijzonder, maar ook
het openbaar onderwijs komen. Het CDA (Hermes) en de kleine christelijke fracties
achten het globale karakter per saldo aanvaardbaar, voor zover daarmee een
bijdrage wordt geleverd aan de onderwijskwaliteit en uitdrukking wordt gegeven
aan respect voor de inrichtingsvrijheid van de (bijzondere) school en de professionele
onderwijskundige autonomie van de leraren. Het is van belang dat de basisvorming
met globale kerndoelen onderscheiden niveaus zal hebben van ibo, vbo, mavo,
havo en vwo. SGP (Van der Vlies) en GPV (Schutte) vinden echter de vaststelling
van kerndoelen voor het basisonderwijs te ingrijpend.4 Tevens willen zij de kerndoelen in de basisvorming beperkt zien tot
het openbaar onderwijs.5 De minder ver gaande
variant van substitutie van de kerndoelen door het bijzonder onderwijs blijkt
voor de kleine christelijke fracties hoogstens een «second best»
oplossing te zijn.6 Voor de VVD (Franssen) is
het de vraag hoe globale kerndoelen kunnen bijdragen aan de centrale doelstelling
die deze fractie steevast aan onderwijsvernieuwingen verbindt: de verhoging
van het peil van het jeugdonderwijs. Vanuit dat oogpunt acht de VVD gedetailleerdere
kerndoelen of eindtermen beter voorstelbaar en aanvaardbaar. Op deze lijn
lijkt ook Groen Links (Lankhorst) te zitten. De fractie vraagt zich in latere
instantie af hoe met behulp van globale kerndoelen een onderwijsinhoudelijk
minimumniveau kan worden gegarandeerd.7Het verdient opmerking dat er, ondanks de introductie van globale kerndoelen,
geen afstand wordt genomen van het voornemen de opgaven voor de afsluitende
toetsen basisvorming centraal – door de minister of onder verantwoordelijkheid
van de minister – te laten vaststellen. Stellig wordt met het laatstbedoelde
voornemen het WRR-rapport gevolgd, maar dat ging nog uit van (preciezere)
eindtermen. Nu zou toch op zijn minst de vraag kunnen worden gesteld in hoeverre
de scholen kunnen differentiëren naar opleiding en niveau bij het bereiken
van de kerndoelen, als de overheid bij de vaststelling van elke opgave kerndoelen
concretiseert en – dat is nu eenmaal het uitgangspunt van het wetsvoorstel –
uniform voorschrijft. Er heeft over dit punt noch in de Eerste, noch in de
Tweede Kamer een gedachtewisseling plaatsgevonden. In § 3.2.7 komen
we op de problematiek van de toetsen terug.De algemeen onderschreven optie om de kerndoelen niet in de wet, maar
in een algemene maatregel van bestuur te regelen, die gedurende 30 dagen zal
worden voorgehangen in beide Kamers, leidt ertoe dat de voorbereidende en
plenaire behandeling van het bijgestelde wetsvoorstel en de vaststelling van
de kerndoelen worden ontkoppeld. Beide Kamers oordelen dus over de wettelijke
regeling zonder dat zij precies zicht hebben op de specifieke aard van de
kerndoelen. Door sommige fracties, zoals de VVD (Franssen)1 en de PvdA (Netelenbos)2 wordt daar ook
expliciet op gewezen. In mei 1993 worden de kerndoelen dan in een algemene
maatregel van bestuur voor een periode van vijf jaar vastgesteld. Dan is er
inmiddels sprake van vijftien verplichte vakken in de basisvorming.3.4.3 De invoeringstermijnIn de nadere memorie van antwoord van eind januari 1991 gaat staatssecretaris
Wallage in op vragen met betrekking tot de invoering. Vooruitlopend op de
in het bijgestelde wetsvoorstel geregelde invoering van de basisvorming per
1 augustus 1992 zullen met ingang van 1 augustus 1991 aan scholen
faciliteiten worden verstrekt om zich op die invoering voor te bereiden. Deze
faciliteiten betreffen voornamelijk een verruiming van de formatie op basis
van meer lesuren op weekbasis, om zaken als her- en bijscholing en bestudering
van het curriculum ter hand te nemen.3 Intussen
wordt er ook een aanzienlijke stijging van het aantal aanvragen voor de vorming
van brede scholengemeenschappen op het ministerie geconstateerd,4 de daarvoor bestemde extra financiële stimuleringsmaatregelen
worden eveneens in 1991 van kracht.5 Ten slotte
is er het per 1 april 1991 operationeel geworden Procesmanagement Basisvorming
dat vanaf zijn ontstaan voorlichting geeft en druk in de weer gaat met advisering
aan onderwijsorganisaties en afzonderlijke scholen over het invoeringsproces.6Het levert de vraag op in hoeverre in de sfeer van het uitvoerend beleid
niet al voldongen feiten worden gepresenteerd die de wetgever – lees:
het parlement – gaan beperken in zijn handelingsruimte. Deze kwestie
kwam ten principale aan de orde in het debat over de Onderwijsbegroting in
maart 1991 in de Eerste Kamer. Daarbij stelt de woordvoerder van de VVD (Van
Boven) dat het ernaar uitziet dat het wetsvoorstel ondanks alle medewerking
van de Eerste Kamer niet vóór 1992 het Staatsblad zal bereiken. «Het
is derhalve volstrekt onverantwoord en staatsrechtelijk aanvechtbaar om het
voorbereidingsjaar reeds op 1 augustus 1991 in te laten gaan.»7 De woordvoerster van het CDA (Grol-Overling) vindt zelfs
dat Wallage hiermee handelt in strijd met de Grondwet.8 Toch laat de Eerste Kamer zich vooralsnog overtuigen. Wallage stelt
dat de stimuleringsactiviteiten niet strijdig zijn met het recht. Verder worden
er volgens hem geen onomkeerbare processen in gang gezet. «Willen
wij de scholen al dit jaar wat ruimte geven om zich op dat proces voor te
bereiden of willen wij de scholen die faciliteiten onthouden? De regering
heeft er met nadruk, juist omdat het om een voorbereidingsfase gaat, voor
gekozen om de scholen alvast wat ruimer te faciliteren, zonder dat daarvan
de verplichting uitgaat om wat dan ook te doen in termen van de feitelijke
invoering van de basisvorming op 1 augustus 1992».1 Een jaar later, bij de behandeling van Wallages wetsvoorstel, zullen
verschillende fracties uit deze Kamer nog uitvoerig op kwesties van invoering
terug komen.Uiteindelijk wordt de invoering toch verschoven naar 1 augustus 1993.
Drie dagen nadat Wallage zijn woorden uitsprak in de Eerste Kamer, bereikt
het CDA in de Tweede Kamer dit uitstel. Zij doet dat niet door te stellen
dat ze een jaar extra termijn wil voor de invoering van de wet, maar gebruikt
in de lijn van Wallages betoog in de Eerste Kamer het argument dat scholen
niet één maar twee voorbereidingsjaren behoeven. In de typering
van Prick: «Een typisch polderlands voorstel dat dan ook door beide
partijen wordt omarmd: iedereen zijn zin, niemand lijdt gezichtsverlies.»23.4.4 Reacties uit het veldHoewel de plannen van staatssecretaris Wallage de leraren bij uitstek
aangaan, is er geen massaal protest van hun kant te horen. Prick3 meldt dat er op een scholengemeenschap in Enschede een lerarenactie
tegen de basisvorming plaatsvond. Door de actievoerders wordt erop gewezen
dat het programma onuitvoerbaar is en dat daarmee verhoging van het peil van
het onderwijs niet wordt bereikt.4 Op 22 april
organiseerde de Katholieke onderwijs vakorganisatie (KOV) een congres, waarbij
aan deelnemers een enquête werd voorgelegd over de basisvorming. Op
de vraag aan welke typering bij de invoering van basisvorming werd gedacht
(er mocht slechts één antwoord worden aangekruist), antwoordde
5%:«verhoging van de onderwijskwaliteit», 17%: «fusie»
respectievelijk «inhoudelijke onderwijsvernieuwing», 22%:«taakverzwaring»
en 38%: «ellende».Veel kritische brieven, waarvan er een aantal niet in de selectie is verantwoord,
gaan in op de effecten van het ontwerpbesluit Kerndoelen voor specifieke vakken.
De Natuurbeschermingsraad mist voldoende aandacht voor «algemene ecologische
vorming» in het pakket. Het SOVO vindt het vakkenpakket van de basisvorming
te eenzijdig en traditioneel, omdat het een uitsluitende gerichtheid op kennis
en vaardigheden en niet op attitudevorming verraadt. Vanuit die optiek bepleit
het SOVO de introductie van het vak Verzorging en is het voorstander van een
brede opvatting ten aanzien van de kunstzinnige vakken. Andere organisaties
wijzen erop dat de kerndoelen ten aanzien van de beeldende vakken juist te
breed zijn en relevante aspecten van bepaalde vormen van beeldende vorming
onderbelicht laten. De VBKO en Nederlandse Vereniging van Wiskundeleraren
wijzen op het belang van een langzame(re) invoering van de kerndoelen. Leraren
en scholen dienen voldoende tijd te krijgen zich daarop in hun onderwijs voor
te bereiden.De Theologische Universiteit van de Gereformeerde Kerken wijst op de benauwde
ruimte in de eerste jaren van de basisvorming voor het geven van klassieke
talen en godsdienst, terwijl de Federatie Goud en Zilver op hetzelfde probleem
wijst voor het handhaven van het hoge niveau van het lbo-vakonderwijs in zijn
branche. Een aantal gemeenten vreest de gevolgen van het toepassen van de
criteria voor het nevenvestigingsbeleid voor het voortbestaan
van bepaalde scholen. Den Haag geeft aan dat er ook nevenvestigingen in stedelijk
gebied moeten worden toegestaan.Hoewel vanuit het lbo inhoudelijke kritiek klinkt, wordt de basisvorming
voor de lbo-scholen tegelijkertijd als een redding begroet. Op 23 april
1991 doet het NRC-Handelsblad verslag van het reeds vermelde congres van de
KOV. De journalist beschrijft de discussie: «Weer duurt het langer voordat
er redding komt voor het zieltogend lager beroepsonderwijs was de teneur.
Want als er één schoolsoort is waarvoor de basisvorming uitkomst
moet brengen, dan is het het lbo wel. Gezien het snel dalend leerlingental
hier is deze schoolsoort gedoemd tot uitsterven.»1 Het imagoprobleem van het lbo wordt gezien als een consequentie van
het individuele keuzerecht tegen de achtergrond van de algemene, demografische
trend van daling van het leerlingental. Het WRR-rapport wijst uit dat in de
periode 1970–1984 het aantal geboortes met ruim 30 procent is gedaald,
wat heeft geleid tot een vermindering van instroom in alle schooltypen. Niettemin
lijkt die vermindering zich vooral in het lbo te voltrekken, de consequenties
voor het vwo zijn bijvoorbeeld veel minder ernstig.2 In het gehele lbo wordt over de periode 1980–1986 een teruggang
geconstateerd van 450 800 naar 373 500 ingeschreven leerlingen,
een afname dus van ruim 17%. Bij gelijkblijvend beleid, aldus de WRR,
zou de dalende trend in het lbo tot 2000 zelfs doorzetten naar 44%
en dat is behoorlijk afwijkend van de andere schooltypen. De lts werd in 1980
bezocht door 163 400 leerlingen, in 1986 door 158 600. De ontwikkeling
in het lhno over dezelfde periode verliep van 110 500 naar 78 400
leerlingen. En in het leao was er een daling van 38 500 naar 29 500
leerlingen. Ook de eerste twee jaren van het mavo laten overigens in dezelfde
periode een daling zien: van 12%, respectievelijk 7%.3Prick verbaast zich erover dat het algemene gegeven van de demografische
trend van dalende instroom hoegenaamd geen rol heeft gespeeld bij de discussie
over het lbo en de basisvorming. Van het minder aantal kinderen hadden natuurlijk
alle scholen last, «maar uiteraard het minst de scholen die door de
ouders het meest aantrekkelijk worden gevonden. (..) De terugloop van de leerlingenaantallen
in het lbo was dus niet het gevolg van wat het lbo inhoudelijk te bieden had,
maar werd veroorzaakt door het feit dat ouders, die hun kinderen nu eenmaal
het liefst een zo hoog mogelijke opleiding zien volgen, overal terecht konden» (onze cursivering, PZ/DM).4 Hier wordt gesuggereerd dat de benarde situatie van het lbo mede het
gevolg was van het ruimhartige toelatingsbeleid in de andere schooltypen,
die immers ook een strijd om de leerling moesten voeren, en dat ingeval het
totale aanbod van leerlingen weer zou toenemen de situatie vanzelf zou normaliseren.
Later heeft er inderdaad een zekere normalisatie als gevolg van de toename
van het aantal leerlingen plaatsgevonden. Vanaf medio jaren negentig horen
we niets meer over «afsterving» van het v(m)bo. In ieder geval
kan over het laatste decennium (1995–2005) worden vastgesteld dat de
instroom van leerlingen in het voortgezet onderwijs alleen maar is toegenomen.5 Toch is de zorg omtrent het imagoprobleem van het lbo,
later vbo geheten en nog later aangeduid als vmbo, bij de schoolkeuze tot
op de dag van vandaag aanwezig. Zie ook de discussie omtrent de invoering
van leerwegen in hoofdstuk 5.In de aanloop naar het plenair debat over het wetsvoorstel in de Tweede
Kamer komen er geluiden op om nu eindelijk maar eens een einde te maken aan
de vele jaren lange discussie over integratie van de onderbouw. Men is het
wachten moe. De secretaris van het VNO, een rector van een scholengemeenschap
en de bestuursvoorzitter van de Nijmeegse universiteit vinden
elk los van elkaar dat de basisvorming nu maar snel moet worden ingevoerd.13.4.5 Behandeling in de Tweede KamerDe Tweede Kamer benutte zeven dagen voor de plenaire behandeling van het
wetsvoorstel.2 Wie de rond 200 pagina’s
van het verslag doorleest zal merken dat het een indrukwekkend en scherp,
maar zo nu en dan ook verwarrend debat was, dat een zeer breed spectrum aan
beleidsmatige, organisatietechnische en curriculaire aspecten van het onderwijs
omvatte. Daarbij was men soms bereid zeer in detail te treden, bijvoorbeeld
als het ging om de urenverdeling over de vakken of over de invulling van de
kerndoelen. De toon was constructief. Algemeen achtte men na meer dan 20 jaar
discussie over de inrichting van de onderbouw van het voortgezet onderwijs
het moment gekomen om op basis van het voorliggende wetsvoorstel tot een besluit
te komen. Zoals het lid Franssen (VVD) het samenvatte: «vluchten kan
niet meer!»3 Daarbij was men ervan op de
hoogte dat juist in die dagen een onderzoek van de Erasmusuniversiteit te
Rotterdam had uitgewezen dat er weinig enthousiasme voor invoering van de
basisvorming bestond bij 52% van de geënquêteerde leraren
in het voortgezet onderwijs. Niemand van de betrokken politici zag dat echter
als een serieus obstakel. Verschillende kamerleden vonden in eerste termijn
weliswaar dat de demotivatie onder de docenten een probleem zou kunnen opleveren
voor het welslagen van de basisvorming, terwijl anderen – waaronder
de staatssecretaris – meenden dat het wel goed zou komen, maar daarmee
was de kous dan ook af. In het verdere verloop van het debat werd er niet
meer op terug gekomen. Van kritisch doorvragen op dit thema was geen sprake.4Net als bij eerdere gelegenheden, bleken ook bij dit wetsvoorstel de opvattingen
sterk uiteen te lopen. Doelend op de inschikkelijkheid die staatssecretaris
Wallage naar alle kanten toe betoonde vóór en tijdens het debat,
typeerde het lid Van der Vlies (SGP) deze verschillen als volgt: «geef
het CDA het bestaande scholenbestand, geef de VVD het gymnasium via de vrije
ruimte, geef de kleine christelijke fracties de kerndoelen, geef D66 en Groen
Links ook nog wat, en de Partij van de Arbeid heeft haar troetelkind: de basisvorming
in het voortgezet onderwijs. Het vervelende is dat dat niet allemaal kan en
zeker niet tegelijk.»5Uiteraard geeft Van der Vlies slechts een heel grove schets. Voor verbreding,
nuancering en verdieping van het beeld moet nader op de in het debat gewisselde
standpunten worden ingegaan. Meer dan een selectie kan het evenwel niet zijn.
In het onderstaande zal de discussie worden weergegeven aan de hand van de
drieslag: inhoud, duur en structuur van de basisvorming. De rode draad in
de weergave van de discussie is het spanningsveld tussen gemeenschappelijkheid
en diversiteit (of differentiatie) in de basisvorming, omdat daarover de principiële
uitwisseling van standpunten in wezen gaat. Dit spanningsveld openbaart zich
in een aantal onderwerpen uit het wetsvoorstel: het vakkenpakket, doorstroming
naar de verschillende onderwijstypen, de functie van de vrije ruimte, de positie
van het vbo en ibo, de (feitelijke) duur van de basisvorming en de vorming
van scholengemeenschappen. Op de eindtermen/kerndoelen is al in het voorgaande
(§ 3.2.2) ingegaan.Inhoud van de basisvormingNet als bij Deetman, is uitgangspunt van het voorstel van Wallage dat
basisvorming enkel op de inhoud ingrijpt, niet op de structuur. Aan de hand
hiervan hebben de verschillende fracties in algemene zin hun positie bepaald. Volgens de SGP (Van der Vlies) en de RPF (Leerling) ligt
er nog steeds een gelijkheidsstreven onder het wetsvoorstel, dat zij afwijzen.
Voor deze fracties is de vrijheid van de school, de diversiteit en pluriformiteit
van opvattingen en richtingen leidraad.1 Voor
de GPV (Van Middelkoop) dient de belangrijkste afweging bij de behandeling
van het wetsvoorstel te zijn of daarmee voldoende waarborgen worden gegeven
voor een algehele verhoging van het peil van het jeugdonderwijs. Er bestaat
in dat verband twijfel aan de functionaliteit van de kerndoelen voor de basisvorming.2 De PvdA-fractie (Netelenbos) stelt dat de besluitvorming
over het wetsvoorstel uitdrukkelijk moet worden geplaatst in een voortgaand
ontwikkelingsproces. Het is slechts een eerste stap naar verdere institutionele
integratie, omdat basisvorming onvermijdelijk daartoe zal leiden. «Het
innovatieproces wordt door middel van het voorliggende wetsvoorstel in gang
gezet.» Daarbij gaat de fractie ervan uit dat de overheid principieel
gelegitimeerd is forse inspanningen te vragen van het docerend personeel en
het schoolmanagement, om de veranderingen door te voeren.3 Groen Links (Lankhorst) betwijfelt of met de insteek van het wetsvoorstel
een voortijdige en eenzijdige selectie van leerlingen wordt tegengegaan. Voor
die fractie staat structuurverandering voorop, omdat alleen daardoor de tweedeling
in de samenleving, die zich nu vooral langs etnische lijnen dreigt te voltrekken,
kan worden verminderd.4 Voor het CDA (Hermes)
is van belang dat basisvorming geen institutioneel karakter zal krijgen, maar
slechts een onderdeel vormt van het totale curriculum binnen de onderscheidene
soorten van VO. Basisvorming wordt dan ook niet gezien als een onderwijssoort
maar als een inhoudelijk onderwijsproces. In de opvatting van het CDA dient
de overheid geen structuur op te leggen, de autonomie van de scholen staat
voorop.5 De VVD (Franssen) bestrijdt iedere vorm
van «geïntegreerd voortgezet onderwijs», omdat de fractie
de projectie van maatschappelijke gelijkheid op individuele verschillen in
aanleg en toewijding afwijst. Van de basisvorming wordt voldoende garantie
verwacht dat ieder kind zich overeenkomstig aanleg en toewijding kan ontplooien.
Daarbij moet ook de wens leidend zijn om alle leerlingen op een zo hoog mogelijk
onderwijspeil te brengen.6In het wetsvoorstel en in de Kamer wordt het door de WRR voorgestelde
vakkenpakket overgenomen. Men beoordeelt de veertien vakken als relevant en
voldoende zwaar. Hoewel men erkent dat buiten het parlement het gevoelen leeft
dat dit pakket te cognitief en theoretisch is voor vooral het vbo en ibo,7 gaan de woordvoerders in de Tweede Kamer ervan uit dat
de vakken in beginsel voor elke leerling relevant en doenlijk moeten worden
geacht, behoudens ontheffing voor individuele gevallen. Dit hangt enerzijds
samen met het algemeen in de Tweede Kamer onderschreven uitgangspunt van het
wetsvoorstel dat vooral via tempodifferentiatie individuele verschillen in
aanleg kunnen worden gehonoreerd.8 Anderzijds
vindt men dat het aanbod van basisvorming op scholen de verantwoordelijkheid
legt om echte pedagogisch-didactische vernieuwingen door te voeren. Zoals
het lid Netelenbos het uitdrukt is het van belang dat een aangepaste manier
van lesgeven en verbeterde leermiddelen ervoor zorgdragen dat het niveau van
de vakken aansluit op de vermogens van alle leerlingen.9Door de leden Netelenbos (PvdA),10 Nuis
(D66)11 en Lankhorst (Groen Links)12 wordt warm gepleit voor nog een vijftiende vak: Verzorging. Men tracht
hiermee tegemoet te komen aan een brede maatschappelijke lobby die door de
vrouwenbeweging, maar ook de vakbonden wordt gevoerd. Netelenbos en Lankhorst
verbinden er ook principiële gedachten aan, nu zij als belangrijke
doelstelling van de basisvorming zien de voorbereiding op sociale redzaamheid
en dit nieuwe vak daarbij niet kan worden gemist.1
Uiteindelijk wordt hierover een door vier fracties voorgesteld amendement
aangenomen, waarbij slechts de leden van de VVD, SGP en RPF tegen stemden.2 Het amendement behelst een principebesluit tot invoering.
De tegenstanders van dit vak, die menen dat je koken ook thuis kunt leren,3 krijgen uiteindelijk ook een beetje hun zin. De Kamer
komt erop uit dat Verzorging geen praktische kookles zal omvatten. Er zijn
nu eenmaal onvoldoende kooklokalen, en men schrikt terug voor de kosten die
met de inrichting van extra kooklokalen gepaard zullen gaan. Bij invoering
van Verzorging zullen de kerndoelen moeten worden aangepast. Deels wordt er
een aantal ontleend en onttrokken aan de vakken biologie en economie. De extra-uren
die voor dit vak benodigd zijn (een uur per week), worden geput uit de vrije
ruimte.4Hoe vrij is de vrije ruimte? Veel aandacht wordt besteed aan de mogelijkheden,
om na voltooiing van de basisvorming, soepel door te stromen in het vervolgonderwijs.5 Men komt al snel tot het inzicht dat de voorwaarden
daarvoor in de vrije ruimte van de basisvorming dienen te worden veiliggesteld.
Daarmee kunnen ook al in de eerste jaren beroepsgerichte vakken, vooruitlopend
op het vbo, of Grieks en Latijn, vooruitlopend op het gymnasium worden gegeven.
Ten aanzien van de benutting van de vrije ruimte worden door de Kamer twee
benaderingen gevolgd. Enerzijds komt zij tot de conclusie dat «het schot
in de vrije ruimte» dient te worden verwijderd.6 Anderzijds worden vooral op aandrang van het lid Hermes (CDA) op tamelijk
gedetailleerd niveau liggende rekenexercities verricht om inzichtelijk te
krijgen dat de omvang van de vrije ruimte voldoende garanties biedt om op
verantwoorde wijze vakken voor het vervolgonderwijs vroegtijdig aan te bieden.7 Een en ander blijkt uiteindelijk tot tevredenheid van
de Kamer te worden opgelost. Het resultaat voor de afzonderlijke scholen is
dat gedurende de eerste twee jaar van de basisvorming nog slechts een klein
deel van de vrije ruimte voor eigen invulling beschikbaar is, maar dat vindt
men geen probleem.8 Het eventuele beeld dat bij
de scholen mocht leven dat de totale vrije ruimte echt vrij beschikbaar is,
wat hen ook in het WRR-rapport in het belang van verdieping en verbreding
was voorgespiegeld, wordt – met uitzondering van het CDA (Hermes)9 – niet in de Kamer onderschreven. Zoals Franssen
(VVD) uitlegt, heeft de vrije ruimte een karakterverandering ondergaan vanwege
het gegeven dat de basisvorming wordt ingevoerd in de bestaande schoolstructuur.
Zij heeft nu de functie om ten minste aan de minimumlessentabel te kunnen
voldoen.10 De Kamer meent uiteindelijk dat de
vakken van de vrije ruimte niet los mogen gezien van de basisvorming. Besloten
wordt daarom dat de school bij het aanbod in de vrije ruimte doelstellingen
moet hanteren, die overeenstemmen met de kerndoelen van de basisvorming.11Duur van de basisvormingHoe lang duurt de basisvorming? Het wetsvoorstel spreekt van een driejarige
periode die in ten minste twee en ten hoogste vier jaren kan worden doorlopen.
Omdat eerst echter na twee jaar de toets mag worden afgenomen en na twee jaar
het advies moet worden verstrekt over het verloop van iemands basisvorming,
is er verwarring. Velen in het land gaan ervan uit dat daardoor de basisvorming
feitelijk twee jaren duurt, en ook in de Tweede Kamer ontstaat er discussie
over. Wallage stelt zich op het standpunt dat in de optiek van het wetsvoorstel
de basisvorming in beginsel drie jaren duurt, dat havo/vwo-scholen de vrijheid
hebben deze in twee jaren aan te bieden, en dat er ten behoeve van individuele leerlingen kan worden besloten de basisvorming over vier jaren te
spreiden. Het gemeenschappelijke karakter van de basisvorming wordt aldus
getemperd door het principe van tempodifferentiatie. Zoals Wallage opmerkt: «In
dit wetsvoorstel is er niet voor gekozen om dit (lees: het studietempo, PZ/DM)
als het ware bij wet te harmoniseren. Integendeel: er is van uitgegaan dat
de scholen zelf een afweging maken».1Leerlingen mogen dus, behoudens individuele uitzonderingen, twee of drie
jaar over hun basisvorming doen. Maar Hermes (CDA) vindt dit ten aanzien van
de groep van leerlingen in het vbo te krap bemeten. Tezamen met Van de Camp
(CDA) heeft hij daarom een amendement ingediend om «de autonome scholen»
de vrijheid te geven de basisvorming en de organisatie daarvan in ten hoogste
vier jaren te laten plaatsvinden.2 Dit amendement
stuit echter door zijn algemene formulering op grote problemen bij de coalitiepartner,
die daarmee het fundament onder de basisvorming acht weggeslagen en ook strijd
met het regeerakkoord constateert. Netelenbos (PvdA) karakteriseert het als
een destructief amendement,3 woorden die de staatssecretaris
niet in de mond neemt maar die wel tot effect hebben dat Hermes het amendement
intrekt.4 Uiteindelijk wordt er door hem een
compromis gesloten met Netelenbos, waarbij de duur van de basisvorming op
drie jaar wordt gesteld en waarbij het verplicht aandacht schenken aan de
vakken van de basisvorming niet langer in een vast percentage (80%–20%)
wordt uitgedrukt, maar in het aantal van 1000 lesuren per leerjaar.5Structuur van de basisvormingOf het uitgangspunt van drie jaar basisvorming realistisch is voor de
kwetsbare groep van leerlingen in het ibo, is voor velen een vraag in de Tweede
Kamer. Men constateert dat de opmerking van de Commissie Herziening Eindtermen
(CHE), namelijk dat het niveau van de door haar opgestelde kerndoelen door
20% van de leerlingen niet in drie jaar kan worden bereikt,6 vooral betrekking op hen zal hebben. Niettemin wordt –
zoals we zagen het in dit geval toch wel structureel te noemen aspect van
een driejarige basisvorming ook voor het ibo als een gegeven aanvaard. Voor
een deel berust dat op de overweging dat de groep van ibo-leerlingen dermate
heterogeen is dat voor sommigen alleen een maatwerktraject via individuele
uitzonderingen kan worden geboden. Een algemene, curriculaire oplossing ligt
dan niet in de rede.7 Voor het overige concentreert
men zich op de vraag onder welke voorwaarden de basisvorming voor deze groep
kan worden ingevoerd. In een breed ondersteunde motie wordt van de regering
gevraagd uiterlijk op 1 januari 1993 aan te tonen – het jaar van
inwerkingtreding van de wet – dat invoering ten aanzien van de ibo-leerlingen
op een verantwoorde manier kan plaatsvinden.8
Wallage zegt toe de motie te zullen uitvoeren. Volgens hem klinken er geluiden «uit
de kring van de experimenten met basisvorming in het primair beroepsonderwijs»
dat basisvorming voor ibo-leerlingen wel degelijk mogelijk is. Niettemin erkent
hij ook dat er vanuit de ibo-scholen tegengestelde geluiden klinken. Er wordt
volgens Wallage voor de ibo-leerlingen nieuw leermateriaal ontwikkeld. Verder
zal de CHE worden gevraagd of de kerndoelen voor deze groep aanpassing behoeven.
Ten slotte is besloten door het Procesmanagement Basisvorming om prioriteit
te geven aan het ibo.9Bij een kamermeerderheid bestaat er overeenstemming over het uitgangspunt
van het wetsvoorstel dat de vorming van scholengemeenschappen niet moet worden
verplicht, maar hooguit gestimuleerd. Ook hier weer zijn de onderliggende
standpunten divers. RPF en SGP spreken hun bedenkingen uit over
de brede scholengemeenschap. Leidt de massaliteit van dit soort instituties
niet tot nadelen voor zwakkere leerlingen, nu daardoor de voorwaarden voor
adequate persoonlijke begeleiding afnemen?1 Wallage
houdt voor dat het beeld dat brede scholengemeenschappen fabrieken zijn, nuancering
behoeft. Er is onderscheid nodig tussen de organisatorische en onderwijskundige
schaal. Op organisatorisch vlak zullen er naar verwachting instituten komen
voor 1000 à 1500 leerlingen. Maar ook in dat grotere organisatorische
verband is een goede persoonlijke begeleiding van leerlingen mogelijk en gewenst.2 De meest overtuigde voorstanders van brede scholengemeenschapsvorming
bevinden zich bij GroenLinks, PvdA en D66.3 Zij
illustreren de meerwaarde met drie argumenten. Met brede scholengemeenschappen
worden voorwaarden gecreëerd voor: (a) uitstel van keuze, (b) vernieuwing
van het onderwijs en (c) het voorkomen van tweedeling in onderwijs tussen
havo/vwo enerzijds en mavo/vbo anderzijds.4 De
VVD is net als het CDA niet principieel tegen het verschijnsel, maar verwacht
er ook niet alle heil van. Voor de VVD is het belang van een scholengemeenschap
gelegen in de mogelijkheid van verzameling en spreiding van deskundigheid
bij het docerend personeel.5De discussie spitst zich toe op het nevenvestigingsbeleid. Zoals reeds
gemeld (zie § 3.2.1) wordt volgens het wetsvoorstel aan scholen
op het platteland, die onder de opheffingsnorm van 240 leerlingen verkeren,
de mogelijkheid geboden om na fusie als nevenvestiging van een scholengemeenschap
te blijven voortbestaan. De beperking tot het platteland komt vooral voort
uit financiële motieven. Ook na enige aandrang vanuit de Kamer is Wallage
daarom niet bereid om het beleid uit de breiden naar het stedelijke gebied.6 Door het CDA wordt een amendement ingediend waarbij
wordt geprobeerd de scherpe kantjes van het beleid voor kleine scholen af
te slijpen. Dit amendement komt erop neer dat kleine scholen met 180 leerlingen
onder bepaalde wettelijke voorwaarden bestuurlijk moeten kunnen aanhaken bij
een grotere school of scholengemeenschap, onder handhaving van de eigen schoolorganisatie.7 Nadere toetsing of goedkeuring van de zijde van de minister
of een ander bestuursorgaan wordt in deze constructie uitgesloten. Dit als «de
aanhaakvariant» bekend geworden voorstel wordt door Wallage beoordeeld
als een poging om onder de opheffingsnorm van 240 uit te komen. Hij acht het
dan ook in strijd met de afspraken van het regeerakkoord. Uiteindelijk trekt
Van de Camp (CDA) het amendement in.8Eindstemming wetsvoorstel in Tweede KamerWallage slaagt er uiteindelijk in een solide meerderheid in de Tweede
Kamer achter zijn wetsvoorstel te krijgen. Het wordt aanvaard met alleen de
stemmen van VVD en Centrumdemocraten tegen. Opmerkelijk is dat de SGP en de
nog kritischer RPF zich hebben laten overtuigen. Door VVD, RPF en Groen Links
worden stemverklaringen afgelegd. Wie reeds kennisneemt van de schriftelijke
parlementaire stukken zal wellicht verrast zijn over de houding van de VVD.
Immers, het Kamerlid Franssen wekte door zijn de dialoog zoekende houding
en door zijn wel kritische maar zeker niet onwelwillende benadering inzake
een reeks van onderwerpen, meermalen de indruk dat hij positief naar een resultaat
toe wilde werken.9 Tijdens het debat is van onoverkomelijkheden
voor de VVD ook nooit gebleken. Wel hield Franssen steeds de kaarten op de
borst en zei hij meermalen dat de VVD nog een afzonderlijke eindafweging over
het wetsvoorstel zou maken. In zijn stemverklaring merkt Franssen op dat er
in het uiteindelijke resultaat voor zijn fractie onvoldoende zichtbaar is
dat rekening wordt gehouden met het verschil in capaciteiten tussen leerlingen. «Met
wijzigingsvoorstellen beoogde de VVD-fractie bepaalde leerlingen en bepaalde
schoolsoorten meer ruimte en flexibiliteit te geven bij de invoering van basisvorming.
Bovendien deed zij een beroep op het kabinet, niet alle heil van brede schoolgemeenschappen
te verwachten en meer ruimte voor andere vormen van samenwerking van scholen
te bieden. Staatssecretaris Wallage deed een dringend beroep op de Tweede
Kamer, ten behoeve van het onderwijs te zorgen voor een breed draagvlak. Hij
was echter in onze visie niet bereid, die oproep vergezeld te doen gaan van
wezenlijke tegemoetkomingen aan de VVD. (..) Ook de regeringspartijen, die
na veel hangen en wurgen een compromis bedachten waarmee de scholen nog meer
dwang en te weinig vrijheid wordt opgelegd, waren volgens ons meer met zichzelf
bezig dan met het streven, een breed draagvlak in de Kamer te realiseren.»1 Een kleine vier jaar later zal het Kamerlid Cornielje
(VVD) verklaren dat de tegenstem van de VVD op dat moment vooral was ingegeven
door zorg voor de zwakste groepen leerlingen in het ivbo en het vbo/mavo.23.4.6 Behandeling in de Eerste KamerVanaf 1 augustus 1991 zetten de scholen in het land zich aan
de invoering van de basisvorming. Het eerste van de twee voorbereidingsjaren
voor de beoogde inwerkingtreding van de wet is dan begonnen. Er komen nu middelen
vrij voor verruiming van de formatie en ook het financiële stimuleringsbeleid
voor de vorming van brede scholengemeenschappen neemt zijn aanvang. Het Procesmanagement
Basisvorming kan aan de slag, zo is de verwachting.In de luwte waarin de Eerste Kamer tot januari 1992 werkt, worden door
sommigen de messen geslepen. Het NRC Handelsblad van 18 oktober 1991
bevat een interview met de fractieleider van het CDA in de senaat, Kaland,
die zich kan voorstellen dat de basisvorming een kwestie is waarop het kabinet
kan vallen in de Eerste Kamer.3 Staatssecretaris
Wallage is gewaarschuwd voor de coalitiepartner. Maar het CDA blijkt niet
alleen te staan. Vanaf de aanvang is de algemene toon in de stukken zeer kritisch.
En die van het plenair debat doet er niet voor onder. Buiten het CDA, hebben
ook de VVD, D66 en de SGP/RPF grote moeite met onderdelen van het wetsvoorstel.
Wat betreft het aspect van invoering vindt Wallage de hele Kamer tegenover
zich, maar dan lopen we al vooruit op wat komen gaat.Tegen het eind ontwikkelt zich tussen Eerste Kamer en kabinet een heuse
crisissfeer. Op 23 mei 1992, een aantal dagen voor het plenaire debat
in tweede termijn, pleiten de PvdA-bewindslieden van het kabinet in het dagblad
Trouw openlijk voor ontbinding van de Eerste Kamer, als zij de druk op de
staatssecretaris voortzet om haar zin te krijgen of als zij het wetsvoorstel
verwerpt. Als de Eerste Kamer het wetsvoorstel verwerpt moet Wallage ook,
zo vinden de betreffende bewindslieden, daaruit de consequentie trekken en
zijn ontslag indienen.4 De politieke druk op
de Eerste Kamer wordt op de laatste dag van behandeling van het wetsvoorstel
tot het maximum opgevoerd. Op de middag van 26 mei, voorafgaand aan het
plenair debat in tweede termijn, heeft Wallage urenlang overleg met premier
Lubbers in het Torentje, ook vice-premier Kok, en de fractieleiders uit de
Tweede Kamer van PvdA (Wöltgens) en Brinkman (CDA) voegen zich bij hen.
Intussen proberen de Tweede Kamerleden Nuis (D66) en Van der Vlies (SGP) hun
politieke geestverwanten in de Eerste Kamer op andere gedachten te brengen.
Brinkman doet later hetzelfde bij Kaland. Uiteindelijk zal blijken dat de
dreigende crisis met de Eerste Kamer nog net op tijd kan worden bezworen.5Er is geen norm die de Eerste Kamer verplicht zich terughoudend op te
stellen ten aanzien van wetsvoorstellen. Niettemin is dat vaak wel de praktijk.
Dat is te verklaren uit het feit dat zij niet betrokken is bij de kabinetsformatie,
niet rechtstreeks is gekozen en beperkter bevoegdheden bezit dan de Tweede
Kamer.1 Ook bij de basisvorming achten verschillende
woordvoerders de taak van de Eerste Kamer beperkt tot de beoordeling van de
zuiverheid, doelmatigheid en uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel.2 Hoewel kan worden betwijfeld of sommige van die woordvoerders
zich aan de eigen richtlijn hebben gehouden, ligt het bij het CDA in die dagen,
zoals we zagen, een hele slag anders. Door Kortmann wordt fractievoorzitter
Kaland ten tonele gevoerd, om een principieel andere opvatting over het optreden
van de Eerste Kamer te illustreren. Het NRC-Handelsblad van 16 oktober
1991 bericht dat Kaland de leden van de CDA- en PvdA-fractie in de Tweede
Kamer kwalificeerde als stemvee. Kortmann stelt: «In een dergelijke
optiek ligt een meer actieve rol van de Eerste Kamer voor de hand, en wel
als tegenwicht tegen het politieke overwicht van het kabinet op de Tweede
Kamer.»3 Uiteindelijk kan hierdoor niet
worden gezegd dat de Eerste Kamer consistent terughoudend is of zal zijn bij
de benadering van wetsvoorstellen. Uit onderzoek blijkt ook niet dat er in
de Eerste Kamer stelselmatige aandacht is voor alleen de kwaliteit van wetsvoorstellen,
ook (partij-)politieke afwegingen spelen daar op gezette tijden een dominante
rol.4 Bij de basisvorming wordt vooral door de
leden Grol-Overling (CDA) en Schuyer (D66) aangedrongen op novellen, om vermeende
onvolkomenheden in het wetsvoorstel te repareren. Hun opstelling leidt tot
staatsrechtelijke kritiek bij het lid De Boer (Groen Links): «De kernvraag
is (..) of de wijze waarop een meerderheid hier onder dreiging van tegenstemmen
ingrijpende inhoudelijke wijzigingen afdwingt, niet in feite betekent, dat
de Eerste Kamer de regering dwingt tot de overname van wezenlijke amenderingen.
Dat recht hebben wij niet, althans tot nu toe.»5In wezen cirkelt het debat in de Eerste Kamer rond drie kwesties: de invoeringspraktijk,
het beleid inzake scholengemeenschapsvorming (structuur basisvorming) en de
positie van leerlingen in het vbo en ibo (inhoud en duur basisvorming). Anders
dan bij de indeling van de weergave van de discussie in de Tweede Kamer gaan
we volgens een indeling naar beleidsmatige onderwerpen te werk. Dat heeft
vooral te maken met het feit dat in de Eerste Kamer niet een omvattende discussie
is gevoerd, maar slechts een beperkt aantal zaken aan bod is gekomen. Daarbij
zijn de accenten ook vaak anders gelegd. Het vasthouden aan de eerdere indeling
zou dan geforceerd aan doen. Om niettemin enige vergelijkbaarheid overeind
te houden is hier in de eerste regels van deze alinea per onderwerp aangegeven
op welke aspecten (inhoud, duur of structuur) die betrekking hebben. Achtereenvolgens
gaan we op een en ander in.InvoeringspraktijkDe eerdere confrontatie in maart 1991 over het met invoeringsmaatregelen
vooruitlopen op de toekomstige wet krijgt een klein jaar later een ingrijpend
vervolg. Volgens de tekst van het wetsvoorstel, zoals dat in de Eerste Kamer
ligt, worden kleine scholen pas opgeheven of verliezen zij hun bekostiging
als zij drie jaren achtereen onder de norm van 240 leerlingen hebben verkeerd.
Opheffing of verlies van bekostiging vindt plaats met ingang van 1 augustus
1994. Daartoe is in het wetsvoorstel geregeld dat de telling van de driejaren-periode
op 1 augustus 1991 aanvangt, dus al voordat het zal zijn aangenomen en
in werking getreden. Tegelijkertijd heeft Wallage in verband
daarmee besloten dat de scholen tot 1 augustus 1993 de tijd krijgen om
te fuseren, terwijl dan de driejaren-periode nog loopt. Het laatste besluit
heeft weer als feitelijke consequentie dat de scholen een jaar eerder nog,
op uiterlijk 1 oktober 1992 een aanvraag voor fusie bij het ministerie
moeten hebben ingediend. De Kamer leidt daaruit af dat de scholen wel heel
weinig tijd krijgen om zich te bezinnen op hun toekomstige situatie. Zij worden
door de overheid als het ware met spoed het fusiegat ingedrongen, en dat verklaart
ook de grote onrust die er op dat moment waarneembaar is in het veld.1Wallage verdedigt de noodzaak van de volgtijdelijkheid van de verschillende
stappen die hier moeten worden gezet en beroept zich uiteindelijk op het argument
dat het bij de vorming van scholengemeenschappen om een ingrijpend proces
gaat, dat om verschillende redenen qua tijdsduur beperkt zou moeten zijn.2 De Kamer houdt evenwel voet bij stuk. Door alle fracties
wordt de teldatum van 1 augustus 1991 afgewezen.3 Daarop zegt Wallage toe, ook al omdat er inmiddels uitvoeringstechnische
problemen zijn gerezen, om een voorstel van een novelle te zullen indienen
waarbij de vervaldatum in verband met opheffing of stopzetting van bekostiging
met één jaar wordt opgeschoven. Uiteraard schuiven daarmee de
vervaldata voor de aanvraag van fusie en van feitelijke fusie ook met één
jaar op.4De Eerste Kamer wenst meer helderheid over de activiteiten en de rol van
het Procesmanagement Basisvorming (PMB), dat sinds april 1991 operationeel
is. Men ziet het als een probleem dat het PMB op afstand van de bewindsman
is geplaatst en daardoor moeilijk door het parlement kan worden gecontroleerd,
terwijl het feitelijk wel optreedt als een «change agent» in de
richting van de scholen.5 Wallage verzekert evenwel
dat het PMB geen «change agent» is. Het is vooral bezig met de
voorbereiding van de ondersteuning en met voorlichting aan het veld over de
inhoud van het wetsvoorstel.6 Gezien het belang
en de complexiteit van het invoeringsproces is er voor gekozen een onafhankelijk
PMB in het leven te roepen.7 Hoewel inmiddels
bekend is dat er vanwege verstoorde verhoudingen in het PMB een wisseling
van de wacht heeft plaatsgevonden,8 krijgt de
Eerste Kamer de verzekering dat de moeilijkheden voorbij zijn en dat alles
weer goed loopt.9 Drie maanden later legt Wallage
in de Tweede Kamer nog eens omstandig uit dat er langdurige startproblemen
waren bij het PMB, die niet alleen met botsende karakters te maken hadden,
maar ook met een verschil in taakopvatting tussen de verschillende mensen.
Zo was er intern een dispuut over de vraag of het PMB de intermediaire organisaties
zou gaan benaderen of een rechtstreekse lijn naar de scholen zou leggen. Door
Wallage is daarop duidelijk gemaakt dat het absoluut niet de bedoeling is
dat het PMB zich met de afzonderlijke scholen inlaat. Nadat voorzitter De
Moor medio 1992 officieel wegens tijdsgebrek vertrok, Zunderdorp hem opvolgde
en er ook andere personele wisselingen waren doorgevoerd, heeft het nog enige
tijd geduurd voordat het PMB zijn definitieve koers koos.10 Op 22 november 1992, anderhalf jaar na de officiële start
van het PMB, bereikt de Tweede Kamer dan het plan van aanpak. Daarbij worden
vier kernactiviteiten onderscheiden: (1) het opstellen van plannen en het
adviseren van de minister en derden, (2) het geven van voorlichting en informatie,
(3) het coördineren en stimuleren van de onderwijsondersteuning door
onder meer de verzorgingsinstellingen, en (4) het bewaken van de voortgang
van het invoeringsproces.11 Uit dit plan spreekt
nog eens duidelijk de intentie dat het PMB geen sturende, maar vooral faciliterende
overheidsinstantie moet zijn. Vanaf augustus 1996 is het PMB samengevoegd
met de stuurgroep Tweede Fase tot het Procesmanagement Voortgezet Onderwijs.12ScholengemeenschapsvormingHet meest heikele politieke punt in de confrontatie met de Eerste Kamer
was ongetwijfeld de in het regeerakkoord afgesproken opheffingsnorm. In de
schriftelijke stukken verwoordt het CDA de vrees dat de hoogte van de opheffingsnorm
van 240 leerlingen zal leiden tot kaalslag in het scholenbestand. Er zijn
feitelijk vele scholen die zich rond deze norm bevinden. Daardoor zal de toekomstige
bereikbaarheid van het onderwijs in met name dunbevolkte gebieden bemoeilijkt
kunnen worden. Uiteindelijk leidt deze argumentatie tot het verzoek, mede
ondersteund door VVD, D66 en GPV, om de wettelijke 240-norm onvoorwaardelijk
te verlagen naar 180. Wallage houdt evenwel vast aan het getal van 240 en
wijst erop dat een lagere norm contra-productief zou zijn ten aanzien van
de doelstellingen van de basisvorming en het proces van scholengemeenschapsvorming.
Op de vraag welke effecten de hantering van een 180-norm zou hebben op de
omvang van het scholenbestand antwoordt Wallage dat er dan 100 à 120
scholen meer zullen blijven voortbestaan.1 Het
CDA is niet tevreden. De fractie geeft aan, dat zonder tegemoetkoming op dit
punt «het hen nauwelijks mogelijk (zal) zijn het onderhavige voorstel
te steunen». Ook D66 vindt dat hierdoor een positieve beoordeling van
het wetsvoorstel zwaar zo niet onmogelijk wordt gemaakt.2Tijdens de plenaire behandeling spitst het probleem zich toe op de positie
van scholen die niet tot fusie kunnen komen, omdat er geen partner van de
eigen denominatie is of omdat men onderling niet tot overeenstemming komt.
Wallage doet met betrekking tot deze «muurbloempjes» een toezegging.
Als deze scholen in de directe omgeving geen fusiepartner kunnen vinden, waarbij
wordt uitgegaan van een afstand van 12 kilometer, kunnen zij in aanmerking
komen voor een individuele ontheffing van de opheffingsnorm voor vijf jaar.
En wanneer na vijf jaar nog blijkt dat de betreffende school in dezelfde positie
verkeert, is de staatssecretaris bereid opnieuw ontheffing te verlenen. Voor
de ontheffing geldt als eis dat de school minimaal 180 leerlingen moet hebben.
Ook moet er dan een positief advies door het provinciebestuur en de onderwijsbesturenorganisaties
zijn afgegeven.3 De toezegging wordt door de
op dit punt kritische fracties met instemming begroet. Men betwijfelt evenwel
of het probleem met een individueel ontheffingenbeleid kan worden benaderd.
Eigenlijk blijft men vinden dat het recht op voortbestaan van de betreffende
scholen in de wet zelf verankerd moet worden door algemene verlaging van 240
naar 180.4 Voor de PvdA en Groen Links gaat evenwel
de door Wallage gedane toezegging al te ver. Men voorziet een sterfhuisconstructie
voor kansloze scholen, terwijl het doel van de vorming van brede scholengemeenschappen
verder naar de horizon verdwijnt.5 Laverend tussen
deze uitersten, houdt Wallage voet bij stuk. Er is immers een regeerakkoord
waarin de nieuwe norm van 240 uitgangspunt is. Er komt een ontheffingenbeleid,
zoals dat al lang bij plattelandschooltjes in het basisonderwijs bekend is.
Dit beleid zal volgens de geschetste uitgangspunten worden neergelegd in een
beleidsregel.6 Het CDA dringt daarop politiek
niet meer aan.De discussie over de «aanhaakvariant» die uitmondde in het
op het laatste moment ingetrokken CDA-amendement in de Tweede Kamer, en die
was bedoeld om mavo- en lbo-scholen met 180 leerlingen onder bepaalde voorwaarden
zelfstandig te laten voortbestaan, keert in de senaat terug. Wat is de dwingende
reden, zo vraagt het CDA, om nevenvestigingen uitsluitend toe te staan aan
scholengemeenschappen waarin in elk geval een lbo-school is opgenomen? Gedoeld
wordt hier op de regel dat er alleen een nevenvestiging in stand mag worden
gehouden als een zelfstandige school óf volledig in een brede scholengemeenschap
is opgegaan (institutionele variant) óf als de smalle
scholengemeenschap van lbo/mavo, waarvan de school onderdeel uitmaakt, onder
een bevoegd gezag staat dat ook een school voor havo/vwo instandhoudt (bestuurlijke
fusie of bestuurlijke variant). De redenering is dat ook de bestuurlijke variant
zich soms niet zo makkelijk laat realiseren, bijvoorbeeld omdat in het schoolbestuur
van havo/vwo de notaris en in dat van lbo/mavo de slager zit, en beiden niet
tot elkaar kunnen komen.1 Wallage verklaart daarop
dat hij bereid is om in plattelandsregio’s waar smalle scholengemeenschappen
nog niet direct tot een bestuurlijke fusie kunnen komen, de mogelijkheid te
openen dat deze een dislocatie vormen van een school in een grotere kern,
mits de «opnemende» school de intentie uitspreekt op termijn tot
een bestuurlijke fusie met de smalle scholengemeenschap te komen. Hij verwerpt
evenwel de suggestie van het CDA om ook aan een scholengemeenschap die slechts
drie schoolcomponenten (bijvoorbeeld mavo, havo en vwo) omvat een nevenvestiging
toe te staan. Het onherroepelijke gevolg daarvan zal immers zijn dat lbo-scholen
in een isolement terechtkomen, omdat die dan geen aantrekkelijke partner voor
de andere zullen zijn.2Waarom alleen brede scholengemeenschappen gestimuleerd en niet ook verticale
scholengemeenschappen van lbo en mbo? Deze vraag, die reeds door Franssen
(VVD) in de Tweede Kamer naar voren werd gebracht, komt op initiatief van
VVD, CDA en PvdA opnieuw maar nu indringender aan de orde. Wallage geeft aan
dat de wet ook verticale samenwerking mogelijk maakt. Hij is er evenwel geen
voorstander van en zal in die richting dan ook geen beleid voeren. Het belangrijkste
bezwaar is dat de clusters van mbo een te forse schaal hebben. «Ik vind
het niet voor de hand liggend dat die kleine lbo-school, waar wij ons inzake
de aanhaking zo»n zorgen over maken, kan aanhaken bij een school met
duizenden leerlingen. Dat zal organisatorisch noch inhoudelijk gemakkelijk
zijn. Het kan, maar het is niet voor de hand liggend. In de afgelopen jaren
heeft zich in Nederland de omgekeerde beweging voorgedaan. Tal van verticale
scholengemeenschappen zijn juist door de SVM-wet ontkoppeld.»3De positie van leerlingen in vbo en iboDe vele geluiden vanuit de samenleving dat het vakkenpakket van de basisvorming
te theoretisch en cognitief van karakter is voor leerlingen in het vbo en
ibo, worden door verschillende fracties (CDA, VVD, D66) ter harte genomen.
De vragen richten zich specifiek op de mate waarin ten behoeve van individuele
leerlingen vrijstellingen van het verplichte vakkenpakket mogelijk zijn. Deze
komen niet uit de lucht vallen, want de Kamerleden zijn inmiddels op de hoogte
van het concept-Inrichtingsbesluit dat nadere invulling moet geven aan de
basisvorming. Wallage legt uit dat de regeling van het wetsvoorstel een tweeledige
systematiek kent. Alle scholen kunnen op basis een specifieke wetsbepaling
voor één vak individuele vrijstelling geven. Een andere bepaling
stelt hen in staat om onder voorwaarden het aantal te bereiken kerndoelen
van vakken te limiteren of zelfs te elimineren. Dit kan feitelijk resulteren
in een gehele of gedeeltelijke individuele vrijstelling voor ook andere vakken.
Bij zoveel vrijheid op schoolniveau ligt het, aldus Wallage, uiteraard voor
de hand dat het gemeenschappelijke programma onder druk kan komen te staan,
maar de regeling is in dit opzicht dan ook duidelijk een compromis tussen
pleitbezorgers voor meer of minder differentiatie. Waar vrijstelling geldt,
zo is de strekking van het betoog, kan de daardoor vrijgekomen ruimte worden
ingevuld met beroepsgerichte vakken voor leerlingen in het vbo en ibo.4Vooral door het CDA was in de Tweede Kamer bezwaar gemaakt tegen de feitelijke
verblijfsduurbeperking voor leerlingen in het mavo en vbo (vijf jaar; in totaal één
jaar extra) ten opzichte van leerlingen in het havo en vwo, die één
jaar extra in zowel de onderbouw als bovenbouw (dus in totaal twee jaar extra)
krijgen. Men drong er toen vergeefs op aan deze voor de verschillende groepen
gelijk te trekken. Onder aanvoering van D66, en met ondersteuning van CDA,
VVD en SGP, keert deze discussie weer terug. Juist leerlingen in het vbo en
ibo worden door dit aspect van «overdreven dirigisme» benadeeld
in hun pogingen een beroepskwalificatie te bereiken, was de gedachte. Juist
voor de in deze sectoren veel voorkomende leerling van allochtone herkomst,
die vaak een leerachterstand met zich draagt, is een langere verblijfsduur
belangrijk.1 Wallage bestrijdt dit. Hoewel de
cijfers ook laten zien dat de leerlingen een gemiddelde verblijfsduur van
onder de vijf jaar in mavo en vbo hebben, is het meten van de verblijfsduur
op zichzelf niet relevant. Waar het om gaat is dat een structureel langere
verblijfsduur niet in het belang is van de leerling.2 Het is bovendien een hard gegeven dat een primaire beroepskwalificatie
eerst in het mbo wordt behaald. «Het gaat erom dat een leerling die
kennelijk zoveel moeite heeft in de eerste fase dat hij na vijf jaar nog geen
diploma heeft behaald, hoogstwaarschijnlijk zo is gedemotiveerd dat het moeite
zal kosten om hem of haar na zes jaar of langer (..) nog ertoe te brengen
een nieuwe opleiding, leidend tot een primaire beroepskwalificatie, te beginnen.»3 Niettemin bestaat er bij Wallage de bereidheid om specifiek
voor de belemmeringen die allochtone leerlingen in het leerproces mochten
ondervinden, nadere rapportages van de Onderwijsinspectie te vragen4 en een systeem van monitoring te laten ontwikkelen.5Eindstemming in de Eerste KamerEindelijk wordt het wetsvoorstel op 26 mei 1992 met 41 stemmen voor
en 26 tegen aanvaard. Tegen waren de leden van VVD, SGP en D66. Toen het Wallage
aan het einde van de tweede termijn van het plenair debat duidelijk werd dat
het wetsvoorstel zou worden aanvaard, zei hij: «Ik weet dat in het Nederlandse
onderwijs met tal van soorten gevoelens naar de innovatie wordt gekeken, maar één
ding is zeker: vandaag heeft de Nederlandse politiek, in elk geval de Nederlandse
onderwijspolitiek haar bereidheid getoond om duidelijkheid voor de middellange
en de lange termijn te scheppen.»6 Inderdaad
kan worden gezegd dat het tot stand komen van de wet duidelijkheid schept.
Maar een aantal problemen is op dat moment nog in de schoot van de toekomst
verborgen.De Wet op de basisvorming verschijnt op 27 mei in het Staatsblad
(Stb. 1992, 270). In de considerans van de wet worden als doelen van basisvorming
genoemd:• een algehele verhoging van het peil van het jeugdonderwijs;• uitstel van het moment van de verplichte studie- en beroepskeuze;• modernisering en harmonisering van het onderwijsprogramma in de
eerste leerjaren van het voortgezet onderwijs;• versterking van het beroepsvoorbereidend karakter van het lager
beroepsonderwijs;• bevordering van de komst van breder samengestelde en grotere scholen.De wet bepaalt dat de invoering van de basisvorming en de kerndoelen moeten
worden geëvalueerd voor 1 augustus 1999.3.4.7 Geen niveauverschil, maar «gevarieerde
differentiatie» in de eindtoetsDe basisvorming mag niet leiden tot een eindkwalificatie, zie ook § 3.2.1.
Toch moet zij worden afgesloten met een toets. De vraag ligt dan ook voor
de hand welke betekenis de toets in dit geval heeft. Daarover brengt Wallage
in september 1992 op verzoek van de Tweede Kamer een notitie uit. De afsluitende
toets heeft volgens deze notitie betekenis voor respectievelijk de leerling,
de school en de overheid. De toets stelt vast hoe ver een individuele leerling
in de basisvorming is gekomen. Voor de school kunnen hieraan gegevens worden
ontleend over de mate van realisering van de basisvorming. De verzamelde toetsgegevens
van alle scholen kunnen ten slotte de overheid op stelselniveau de informatie
verschaffen over hoe het met de basisvorming in Nederland is gesteld.De toets bestaat in ieder geval uit de opgaven die de minister aan de
scholen ter beschikking stelt; daarnaast kan het bevoegd gezag besluiten ook
eigen opgaven te gebruiken. Het algemene doel van de toets is «het vaststellen
van de effecten van het gemeenschappelijk onderwijsaanbod». Voor de
leerling is zij geen examen, maar een instrument voor het bepalen van het
niveau van diens vervolgonderwijs. Dat dient op niet-selectieve wijze vorm
te worden gegeven: er mag geen afbreuk worden gedaan aan de bij de leerling
aanwezige voorkeur voor bepaald vervolgonderwijs. Het resultaat van de toetsing
leidt in dit verband tot twee mogelijke kwalificaties: «de leerling
heeft de basisvorming afgerond», of «de leerling dient nog bepaalde
extra activiteiten te verrichten, niet zijnde het overdoen van een leerjaar.»1 Juist vanwege het karakter van de toets, die aldus goed
vergelijkbaar is met de functie van de Cito-toets in het basisonderwijs, zou
men kunnen betogen dat de basisvorming niet zozeer leidt tot uitstel van studie-
en beroepskeuze, als wel tot tussentijdse correctie van eerdere door de leerling
gemaakte keuzes.2In het algemeen overleg dat over Wallages notitie plaatsvindt in de vaste
commissie voor Onderwijs en Wetenschappen uit de Tweede Kamer, wordt grosso
modo positief gereageerd op de grondgedachten. Het lid Hermes (CDA) maant
evenwel bij de ontwikkeling van de toetsen aandacht te besteden aan niveauverschillen
tussen leerlingen.3 Het lid Netelenbos (PvdA)
vreest dat de eindtoets er net als de Cito-toets in het basisonderwijs voor
zal zorgdragen dat deze in de praktijk als een examenachtig iets zal worden
ervaren door ouders en leerlingen.4Als dan in het schooljaar 1995/96 het ministerie de opgaven verstrekt
voor de afsluitende toets basisvorming, ontstaat er grote commotie op de scholen.
Het gaat om opgaven die voor alle onderwijstypen gelden en op één
niveau zijn geformuleerd. Prick beschrijft de reacties uit het veld: «schandalig
simpel, belachelijk tijdrovend om leerlingen allemaal mondeling te moeten
toetsen terwijl je weet dat ze dat allang kunnen, of, integendeel, terwijl
je weet dat je ze alleen maar frustreert want ze zijn veel en veel te moeilijk.»5 In een later verrichte analyse wordt een viertal problemen
onderscheiden: (1) er zijn te veel toetsen, gesproken wordt over een tiental
per leerling; (2) leerlingen in het (i)vbo en relatief veel allochtone leerlingen
hebben problemen met het niveau; (3) de kosten voor en organisatie van de
toetsen zijn belastend voor de scholen; (4) de toetsen sluiten niet goed aan
op de verschillende leerstijlen en methoden die scholen gebruiken.6De met het eerste kabinet Kok (1994–1998) aangetreden staatssecretaris
Netelenbos besluit snel in te grijpen. Het eerste jaar waarin de eindtoets
wordt afgenomen (1995/96) roept zij uit tot experimenteerjaar. Aan de hand
van de ervaringen die de scholen in dit jaar opdoen kunnen de opgaven
dan worden bijgesteld. Netelenbos is niet bereid om van het uitgangspunt dat
de toetsen van een voor alle onderwijstypen in de basisvorming uniform niveau
moeten zijn, afstand te nemen.1 Elke tegemoetkoming
op dit punt treft ook in zekere zin het hart van de basisvorming. Immers,
de gemeenschappelijkheid van de kerndoelen, waarmee de toetsopgaven uiteraard
een nauwe relatie dienen te onderhouden, zou erdoor worden ondergraven. De
argumenten van tweedeling in de leerlingenpopulatie en van voortijdige selectie
van leerlingen zouden dan weer aan kracht winnen.2
Anno 1996 ziet men de problemen met de toetsen vooral als kinderziektes. Veel
problemen zullen verdwijnen, zo meent men, als scholen onderwijskundige veranderingen
doorvoeren die bijvoorbeeld betere integratie van beroepsgerichte vakken en
basisvorming in het (i)vbo tot gevolg zullen hebben.3 Wanneer CDA, D66, RPF, SGP en GPV tijdens een algemeen overleg in
de Vaste Kamercommissie ervoor pleiten het uitgangspunt van een uniform niveau
van toetsing los te laten, preciseert de staatssecretaris haar opvatting.
In wezen is het onderscheid tussen leerlingen in (i)vbo/mavo (en allochtone
leerlingen) enerzijds, en andere leerlingen anderzijds, gebaseerd op verschillen
in leerstijlen. Het gaat er daarbij dus om, om uitgaande van het ene, inhoudelijk
ongedifferentieerde niveau van basisvorming, zo goed mogelijk in de toetsing
aan te sluiten bij de verschillen in leerstijlen.4
In de beleidsreactie op het rapport «De toets der kritiek» van
de Commissie Toetsing Basisvorming – die op het moment dat de reeds
gememoreerde problemen bij de scholen rezen om advies werd gevraagd –
wordt geconcludeerd dat het toetsaanbod volgens het stramien van «gevarieerde
differentiatie» zal worden ontwikkeld. Het voorstel van de Commissie
om in de toetsing een onderscheid naar twee niveaus te maken, wordt daarbij
afgewezen.5 Wat «gevarieerde differentiatie»
precies inhoudt lijkt evenwel de staatssecretaris ook niet helemaal helder
voor ogen te staan. Het gaat daarbij volgens haar niet alleen om differentiatie
naar leerstijlen, maar ook naar taalvaardigheid en abstractievermogen van
leerlingen. «Zo hebben allochtone leerlingen soms een mindere taalvaardigheid
in het Nederlands en daar zou bij de toetsen rekening mee gehouden kunnen
worden. Het CITO is ook al eerder gevraagd om bij bijvoorbeeld de rekentoetsen
(..) wat minder taal te gebruiken, omdat er nu het gevaar is dat bij rekentoetsen
in feite vooral de taalvaardigheid wordt getoetst. Verder wees zij (Netelenbos,
PZ/DM) er ter illustratie op dat kinderen die van huis uit Berbers spreken,
veel moeite hebben met abstracties, omdat de Berberse taal zelf geen abstracties
kent. Met al dat soorten zaken dient bij de toetsen rekening te worden gehouden.»6 Een dergelijke uitleg maakt de stelling dat er met differentiatie
niet wordt ingespeeld op niveauverschillen wel erg academisch, zeker als ook
nog wordt bedacht dat zich met het globale karakter van de kerndoelen moeilijk één
uniform niveau laat bepalen. Op zijn minst is daarom het vermoeden gewettigd
dat de scholen er in de praktijk van alledag weinig van zullen snappen. Een
meerderheid van de Vaste Kamercommissie kan zich evenwel in de conclusie vinden,
al vraagt het lid Stellingwerf (RPF) zich nog af of «gevarieerde differentiatie»
feitelijk niet een stap op weg is naar meer inhoudelijke niveaus van toetsing.7 In het kader van «gevarieerde differentiatie»
zal er per vak één toets ter beschikking worden gesteld, waarbij
binnen die toets sprake kan zijn van deeltoetsen of andere vormen van differentiatie.
Voor het eerst in het schooljaar 1998/1999 zal hiermee worden gewerkt. Na
het experimenteerjaar 1995/1996 zijn daarom de volgende twee schooljaren voor
de toetsproblematiek als overgangsjaren te bestempelen.8Bij de evaluatie van de basisvorming in 1999 doet de Onderwijsinspectie
vervolgens de aanbeveling om de verplichte eindtoets af te schaffen. In het kader van kwaliteitsbewaking zou deze de scholen wel kunnen worden
aanbevolen.13.4.8 Invoering wet, onderzoek en evaluatie: 1993–1999In augustus 1993 starten de scholen officieel met de basisvorming. Zij
zijn op dat moment vooral afwachtend. Omdat de kerndoelen pas in mei 1993
definitief zijn vastgesteld, kunnen de uitgevers in de nieuwe leerboeken onvoldoende
aandacht besteden aan het aspect van vaardigheden.2
Al na het eerste jaar constateert de Onderwijsinspectie dat de invoering van
basisvorming in het (i)vbo moeizaam verloopt. Een belangrijk knelpunt vormt
de voorgeschreven tweede moderne taal, waarvoor wettelijk individuele ontheffingen
kunnen worden verleend. Het blijkt echter zo te zijn dat de tweede moderne
taal in veel vbo- en ivbo-scholen gewoon niet wordt gegeven. De helft van
de ivbo-scholen (voormalige ibo-scholen) heeft daarnaast moeite met de differentiatie
binnen het programma.3 Bij de evaluatie van de
basisvorming in 1999 stelt de Inspectie uiteindelijk over de hele periode
van de eerste vijf jaren vast dat leerlingen in het (i)vbo beduidend minder
elementen uit het verplichte vakkenpakket van de basisvorming tot zich hebben
kunnen nemen dan andere leerlingen. Bij ivbo-leerlingen is dat te verklaren
door de leerachterstand waarmee ze in het voortgezet onderwijs binnenkomen.
Voor vbo-leerlingen ligt de oorzaak in de druk van het examen waardoor al
met veel beroepsgerichte vakken in het derde jaar moet worden gestart.4 Anders gezegd: de vbo-scholen voeren de wet niet uit,
zij hebben feitelijk geen boodschap aan de basisvorming en de kerndoelen.5 De Inspectie stelt in 1999 verder vast dat een leerling
op een gemiddelde school (van [i]vbo, mavo, havo, vwo of gymnasium)
88% van de kerndoelen krijgt voorgeschoteld. Slechts 64% –
nog geen tweederde van het totale volume – wordt de leerling evenwel
zo aangeboden dat hij ze ook echt leert beheersen.6
Een en ander leidt daarom tot de aanbeveling om een onderscheid tussen verplichte
en facultatieve kerndoelen aan te brengen, en ook om kerndoelen voor (ruimere)
leergebieden en vakkenclusters te ontwikkelen.7Zeker vanaf 1993 komen er vele fusies op gang. Het aantal zelfstandige
scholen daalt van 1454 in 1992 naar 691 in 1997.8
In de periode 1991–1996 verrijzen er 522 nevenvestigingen. De gemiddelde
schoolomvang is van 525 leerlingen in 1987 omhoog gegaan naar 1211 leerlingen
in 1997. In 1997 tellen de brede scholengemeenschappen gemiddeld 2000 leerlingen.
In het schooljaar 1995/96 zijn er 517 schoolbesturen, waarvan 82% slechts één
school onder beheer heeft.9 Het ouderlijk keuzegedrag
past zich aan deze ontwikkelingen aan. In de periode 1991–1995 neemt
het aantal leerlingen vanaf klas 3 in de zelfstandige gymnasia met ruim 8%
toe, terwijl het totaal aantal vwo-leerlingen vanaf klas 3 met bijna 7%
terugloopt. Ook vbo-leerlingen blijken liever op een kleine categorale school
te zitten dan op een brede scholengemeenschap. Als gevolg van dit schoolkeuzegedrag
van ouders en leerlingen is er vooral in stedelijke gebieden met een ruim
scholenaanbod sprake van homogenisering en segregatie. «Ouders houden
bij hun keuze vermoedelijk ook rekening met het gegeven dat vrienden in de
leeftijdsfase van het voortgezet onderwijs steeds belangrijker worden. Verkeerde
vrienden hebben een slechte invloed op de schoolloopbaan.»10De belangrijkste kritiek in het evaluatieonderzoek van de Onderwijsinspectie
luidt, dat er van de zo gewenste inhoudelijke onderwijsvernieuwing op de scholen
nog maar weinig is terecht gekomen. Anno 1999 staan weliswaar
alle 15 vakken op het lesrooster, maar nieuwe vaardigheidseisen en aspecten
van «actief leren» zijn nog maar mondjesmaat in het onderwijs
van de scholen doorgedrongen. De Inspectie heeft voor de haperende onderwijsvernieuwing
een aantal verklaringen. In de eerste plaats slorpte de schaalvergroting veel
tijd en energie op. Door personeelswisselingen als gevolg van de fusies, ontbrak
het op veel scholen aan continuïteit in de lerarenteams en schoolleiding.
In dezelfde periode kregen scholen ook meer verantwoordelijkheden. Zij gingen
zelf hun budget beheren en nieuwe taken kwamen op hen af, wat ertoe leidde
dat schoolleiders zich vooral op beheerstaken toelegden. Zij bemoeiden zich
veel minder met de onderwijskwaliteit, welke daarom terechtkwam in het domein
van de vaksecties. Vanaf medio jaren negentig werden ook plannen tot wettelijke
vernieuwing van de bovenbouw (tweede fase) ontwikkeld. «Dit alles heeft
er toe geleid dat scholen de basisvorming vooral technisch hebben ingevoerd:
de vijftien vakken zijn op het rooster gezet, fusies uitgevoerd. Maar basisvorming
leeft in didactische zin niet echt. Bovendien hebben leraren in Nederland
in vergelijking met hun collega’s al een hoge werkdruk: zij hebben grotere
klassen en geven meer lessen dan in andere landen gebruikelijk is. Volgens
organisatieonderzoek zijn scholen maar in staat om ongeveer vijftien procent
van hun tijd te besteden aan het vernieuwen van taken. Basisvorming was slechts
een van de taken waar de scholen voor stonden.»1In haar eindoordeel over de vraag of de belangrijkste doelen die de wetgever
voor ogen stond bij de basisvorming zijn bereikt is de Inspectie evenwel niet
louter negatief. Op grond van cijfers over de resultaten voor exacte vakken
en over doorstroming naar havo en vwo wordt geconstateerd dat het peil van
het jeugdonderwijs is gestegen. Verder is er voor een flinke groep leerlingen
sprake van uitstel van studie- en beroepskeuze. Tenslotte is het onderwijsprogramma,
met uitzondering van het (i)vbo, goed ingevoerd.2Op 2 september 1999 publiceren onderzoekers van de Rijksuniversiteit
Groningen en de Universiteit Twente een grootscheepse studie naar veranderingen
in het voortgezet onderwijs. Zij concluderen dat de leerprestaties door toedoen
van de basisvorming nauwelijks zijn veranderd; op het vwo zijn ze zelfs iets
afgenomen. Gelijke kansen zijn verder nog niet voor alle leerlingen gerealiseerd.
Bovendien laten de algemene vaardigheden in het vbo veel te wensen over. Tenslotte
lijkt met de basisvorming geen uitstel te worden bereikt van studie- en beroepskeuze.
Het eerste leerjaar in het voortgezet onderwijs bestaat of uit homogene groepen
voor vbo, mavo, havo of vwo of uit «dakpanklassen» met twee schooltypen,
bijvoorbeeld mavo en havo. Leerlingen stappen vaker dan vóór
invoering van de basisvorming over naar een lager schooltype. Oud-staatssecretaris
Wallage, die op Radio 1 om een reactie op het onderzoek wordt gevraagd, stelt
dat de basisvorming «te liberaal is ingevoerd».3De Onderwijsraad komt in 2000 met zijn advies «Agenda voor een herijking
van de basisvorming». Daarin geeft hij aan negatiever dan de Onderwijsinspectie
te oordelen over de mate waarin de (in de considerans van de wet vermelde)
doelstellingen van de basisvorming tot dan toe zijn bereikt, met name als
het gaat om harmonisering, en uitstel van studie- en beroepskeuze. De Raad
constateert dat van harmonisering van het onderwijsprogramma slechts in beperkte
mate sprake is. Dat kan worden verklaard door de ruimte die scholen hebben
gekregen om de basisvorming een eigen invulling te geven. Zowel qua niveau,
omvang als duur ziet de basisvorming er per school anders uit. Ook de mate
van uitstel van keuze is beperkt, er is sprake van tendensen
in de richting van meer selectiviteit. Met de Inspectie stelt de Raad tenslotte
vast dat het proces van modernisering van het onderwijs op gang begint te
komen. Het ontbreken van tijd voor schoolontwikkeling en de overladenheid
van het programma vormen hierbij echter ernstige belemmeringen.13.5 Kritiek en bezinningIn de nasleep van de publicatie van het onderzoek van de twee universiteiten
en het evaluatierapport van de Inspectie begint in de media het beeld te ontstaan
dat de basisvorming is mislukt. In een hoofdredactioneel commentaar van NRC-Handelsblad
van 3 september 1999 en van De Volkskrant een dag later, wordt benadrukt
dat het echte werk in de klas gebeurt en niet in Den Haag of Zoetermeer. De
negatieve geluiden worden zo sterk dat staatssecretaris Adelmund van OCenW
(kabinet-Kok II, 1998–2002) zich genoodzaakt ziet te verklaren dat de
basisvorming niet is mislukt. «We moeten niet met deze kritiek de wens
om iedereen gelijke kansen te bieden, overboord gooien. En ook niet doen alsof
het pas een succes is wanneer iedere leerling de havo haalt.»2 Zij lijken in de minderheid, maar ook sommige politici,
wetenschappers en vertegenwoordigers uit het veld wijzen er op dat het nog
te vroeg is om met de invoering van de basisvorming nog vers in het geheugen
al te snelle en te ver gaande conclusies voor de toekomst te trekken.3In een brief aan de Tweede Kamer, die haar eerste reactie op het evaluatieonderzoek
van de Inspectie bevat, stelt staatssecretaris Adelmund dat zij de basisvorming
wil verbeteren. De staatssecretaris onderscheidt drie kernonderwerpen met
dilemma’s en oplossingsrichtingen die zij voor de dan komende tijd in
discussie wil brengen. Dat zijn de overladenheid van het programma van de
basisvorming, de afstemming van het onderwijsaanbod op de verschillen tussen
leerlingen en het pleidooi van de Inspectie om scholen meer ruimte te geven
voor schoolontwikkeling.4 Men kan de aandacht
voor deze thema’s interpreteren als een noodzakelijke correctie op het
geconstateerde falen van de basisvorming, maar net zo goed als pogingen om
de oorspronkelijke uitgangspunten van de basisvorming (uitstel van keuze,
gemeenschappelijkheid van het onderwijsprogramma) ten grave te dragen. Wat
moet er dan voor in de plaats komen? Het is onder deze omstandigheden voorstelbaar
dat de bewindsvrouw – en later ook de Kamer – behoedzaam met deze
beleidswijziging omgaan.Eerst op 29 september 2000, na uitvoerig overleg met het veld, komt
Adelmund met haar definitieve beleidsreactie op het evaluatierapport van de
Inspectie. Voor de verbetering van de basisvorming stelt zij concrete maatregelen
op de korte termijn in het vooruitzicht. Die hebben vooral tot doel iets te
doen aan de overladenheid van het programma. Scholen zullen een keuze mogen
gaan maken uit het geheel van de kerndoelen. Daarbij zullen zij worden verplicht
ruim 70% van de beschikbare lesuren in de eerste drie jaar aan basisvorming
te besteden. Voor het (i)vbo, thans aangeduid als de basis- en kaderberoepsgerichte
leerweg en het leerwegondersteunende onderwijs, geldt een beperktere verplichting.
De genoemde maatregelen worden als tijdelijk gezien. Voor de langere termijn
wordt gedacht aan:• een bijzonder régime voor het (i)vbo, inhoudende dat met
behoud van een algemene individuele vrijstellingsregeling de verplichting
tot het aanbieden van basisvorming slechts voor de eerste twee jaar geldt.
Deze omvat dan ten minste 75% van de beschikbare lesuren, voor de inrichting
waarvan de scholen veel vrijheid wordt gelaten;• speciale programma’s voor allochtone leerlingen, waarbij
veel aandacht wordt besteed aan taal en wordt gestreefd naar optimale aansluiting
bij het mbo of de arbeidsmarkt;• verbetering van de aansluiting tussen basisvorming en bovenbouw
havo/vwo door de ontwikkeling van programmaonderdelen die een bredere oriëntatie
op het curriculum van de bovenbouw mogelijk maken;• bieden van handreikingen voor de clustering van vakken;• afschaffing van de verplichte eindtoets basisvorming;• invoering van leerstandaarden: duidelijke doelen die leerlingen
aan het eind van een onderwijsfase moeten beheersen, willen zij met succes
deelnemen aan vervolgonderwijs. Deze zijn met name gericht op de situatie
in het vmbo (voorheen: [i]vbo) aan het eind van het tweede jaar.1In het algemeen overleg naar aanleiding van het Inspectierapport en de
beleidreactie worden de uitgangspunten van meer ruimte voor de scholen en
betere aansluiting in het onderwijs bij niveaus van leerlingen door vrijwel
alle fracties onderschreven.2 Staatssecretaris
Adelmund weet te melden dat in het veld de korte en lange termijn voorstellen
unaniem worden onderschreven. Over de laatste moet eerst advies door de Onderwijsraad
worden uitgebracht.3Dat advies komt er in oktober 2001.4 De Onderwijsraad
stelt voor om de vraag naar wat leerlingen aan het einde van de leerplicht
moeten kennen en kunnen opnieuw aan de orde te stellen. Deze vraag zal moeten
leiden tot een grondige herziening van de basisvorming. Zij raakt niet alleen
de inhoud van het curriculum van de basisvorming maar ook de organisatie en
didactiek van het onderwijs.Voor de lange termijn (met implementatie vanaf 2010) moet een beleids-
en ontwikkeltraject op gang worden gebracht, waarin een afweging plaats kan
vinden over vernieuwing van de basisvorming. Daarbij dient aandacht te worden
besteed aan de volgende elementen: de mogelijke indeling van het curriculum
via competenties, de impact van ICT en de informatisering op de samenleving,
de stuwende rol van de overheid, en de noodzaak van een bredere maatschappelijke
betrokkenheid bij het denken over het onderwijs.De Raad stelt voor de korte termijn maatregelen voor die in 2004 geïmplementeerd
kunnen zijn. De periode van basisvorming nieuwe stijl omvat twee jaar. Voorgesteld
wordt de basisvorming te verdelen in een kerncurriculum en een differentieel
curriculum. Het kerncurriculum is een gemeenschappelijk minimumpakket en is
verplichtend. Het differentieel curriculum komt tegemoet aan de behoeften
en keuzevrijheid van de leerlingen, in relatie tot de mogelijkheden van de
school. Het kerncurriculum beslaat vijfachtste, het differentieel curriculum
drieachtste van de onderwijstijd. Van het kerncurriculum maken deel uit:• een cluster basisvakken bestaande uit Nederlands, Engels en wiskunde;• een cluster natuurwetenschappelijke vakken in het leergebied Science
(natuurkunde, scheikunde, biologie en techniek);• een cluster sociaal-culturele vakken bestaande uit geschiedenis/staatsinrichting
en aardrijkskunde alsmede kunstvakken;• lichamelijke opvoeding.Het differentieel curriculum heeft betrekking
op de vakken Duits, Frans en Fries; Verzorging en economie; godsdienst en
levensbeschouwelijke vorming; klassieke talen; nieuwe moderne vreemde talen,
zoals Arabisch en Turks, en leeractiviteiten gericht op oriëntatie op
studie en beroep. De Raad pleit voor het formuleren van kerndoelen
op drie niveaus. Er dient expliciete toetsing plaats te vinden, hetzij via
de examenprogramma’s, hetzij via schooltoetsen.Het advies van de Onderwijsraad schetst een nieuw, samenhangend perspectief.
In de kabinetsreactie van december 2001 worden de meeste aanbevelingen overgenomen.1 De benadering van het kabinet wordt in belangrijke mate
ingegeven door het streven om de aanpassingen zoveel mogelijk inhoudelijk
en qua tempo van invoering van onderop in het scholenveld te laten plaatsvinden.
Bij de aanpassingen in de basisvorming zal substantiële ruimte worden
geboden aan de scholen om hun programmering af te stemmen op de leerlingenpopulatie
in de school. Niet alleen de ervaringen van invoering van de basisvorming
in het verleden pleiten daarvoor, maar ook het gegeven dat op de scholen inmiddels
ook vernieuwingen in de bovenbouw van havo/vwo en vmbo zijn ingevoerd. «Het
programma moet mogelijkheden bieden voor grotere differentiatie. Scholen moeten
de tijd en ruimte krijgen om de vernieuwingen in de bovenbouw havo/vwo en
in de leerwegen vmbo terug te vertalen naar de eerste leerjaren.»2Slechts op een paar onderdelen wordt door het kabinet afstand genomen
van het advies van de Onderwijsraad. Er komt geen verplicht, centraal programma
voor toetsing. Met de testen en toetsen die de scholen zelf ontwikkelen, kan
de vooruitgang van de leerlingen immers al goed worden getoetst. Verder neemt
het kabinet het voorstel niet over om te streven naar de invoering van competenties
en de leergebieden «Science» en «Mens en maatschappij»
binnen het door de Onderwijsraad aangegeven tijdpad. Er wordt daarentegen
voor een langer en geleidelijker invoeringstraject gekozen dat recht doet
aan het uitgangspunt om de scholen meer tijd en ruimte te bieden. Het kabinet
stelt uiteindelijk voor een commissie van deskundigen te vormen, die een en
ander gaat voorbereiden en begeleiden en daarbij aansluiting zoekt bij de
ontwikkelingen in de scholen.3 De Kamercommissie
stemt in grote lijnen in met de kabinetsreactie en de instelling van een commissie
van deskundigen.4 De bedoelde commissie, die
er in 2002 komt, krijgt de naam «Taakgroep vernieuwing Basisvorming».
Hierop wordt in § 3.4.2 nader ingegaan.3.6 Reparatie en herstel3.6.1 Tijdelijke maatregelenReeds voordat het advies van de Onderwijsraad is verschenen ligt er een
wetsvoorstel tot de invoering van tijdelijke maatregelen bij de Tweede Kamer.
De voorgestelde maatregelen komen erop neer dat de totale lestijd van 3000
uren basisvorming wordt teruggebracht naar 2800 uren. Verder wordt de scholen
de mogelijkheid geboden om uit de kerndoelen een keuze te maken, onder de
voorwaarde dat minimaal 80 uren in de periode van basisvorming per vak moeten
worden besteed.5 De behandeling verloopt voorspoedig.
De meeste fracties begroeten het wetsvoorstel met instemming. Voor VVD en
SP gaat het evenwel niet ver genoeg.6 Bij de
stemming in de Tweede Kamer zijn PvdA, SP, GroenLinks, CDA, ChristenUnie en
SGP vóór. Onder meer de VVD is tegen. Cornielje (VVD) merkt
ter toelichting op dat het wetsvoorstel te weinig differentieert naar niveau,
duur en vakkenaanbod. «Met haar voorstel om de scholen de komende twee à
drie jaar een volledig vrije keuze te bieden uit het basisvormingsprogramma,
miskent de staatssecretaris haar verantwoordelijkheid voor het handhaven van
de kwaliteit van het onderwijs.»7 De Eerste
Kamer verlangt een toezegging van staatssecretaris Adelmund dat
in het wetsvoorstel een horizonbepaling wordt opgenomen. Zij zegt toe om de
regeling zodanig te wijzigen dat zij op 1 augustus 2004 vervalt.1 Zoals beoogd, kan de voorgestelde regeling per 1 augustus
2001 – nog geen vijf maanden na indiening bij de Tweede Kamer –
in werking treden (Stb. 2001, 340). In 2004 wordt de regeling vervolgens verlengd
tot 1 augustus 2006 (Stb. 2004, 244).3.6.2 Regeling onderbouw: Taakgroep Vernieuwing BasisvormingVoor de ontwikkeling en de invoering van de basisvorming nieuwe stijl
stelt minister Van der Hoeven (kabinet-Balkenende I, 22 juli–16 oktober
2002) op 9 oktober 2002 de Taakgroep vernieuwing Basisvorming in. Voorzitter
daarvan wordt Heim Meijerink, hoofdinspecteur voor het voortgezet onderwijs.
De overige 14 leden van de commissie zijn op één na gerekruteerd
uit het scholenveld. De Taakgroep krijgt als opdrachten mee het:• formuleren van kerndoelen voor het verplichte kerncurriculum;• ontwikkelen van leergebieden «natuur», «mens
en maatschappij» en «kunst»;• bieden van handreikingen voor doorlopende leerlijnen basisonderwijs-basisvorming
en basisvorming-bovenbouw vmbo, havo en vwo;• onderzoeken van de mogelijkheid om een tweede moderne vreemde taal
naast Engels in het kerncurriculum op te nemen;• stimuleren van pedagogisch-didactische vernieuwing op de scholen.2Het is de bedoeling dat de Taakgroep in nauwe samenwerking met scholen
tot een integraal advies komt voor vernieuwing in de onderbouw van het voortgezet
onderwijs. «Door uit te gaan van een interactieve aanpak, waarin scholen
onderwijsvernieuwing binnen globale kaders vanuit de praktijk vormgeven, ontstaat
breed draagvlak voor die vernieuwing in het onderwijsveld. De waardering voor
deze aanpak blijkt wel uit het grote aantal scholen (meer dan 400) dat zich
heeft aangemeld voor gespreksronden met de Taakgroep over kerndoelen en scenario’s
voor de onderbouw van het voortgezet onderwijs. Ook veldorganisaties hebben
zich positief uitgelaten over de aanpak.»3Op 10 juni 2004 brengt de Taakgroep haar eindrapport uit aan de minister.4 Het is tot stand gekomen op basis van anderhalf jaar
intensieve communicatie met leraren, schoolleiders en deskundigen en belanghebbenden
buiten de school, en wordt derhalve geacht een groot draagvlak in het veld
te hebben. De kern van het eindrapport behelst een boodschap aan de overheid.
Die komt erop neer dat scholen in staat moeten worden gesteld om zelf een
eigen gezicht aan de onderbouw te geven. Er is, zoals de Taakgroep aangeeft,
veel ambitie om het onderwijs in de eerste twee jaar in te richten als schakel
tussen primair onderwijs en de bovenbouwtrajecten in vmbo en havo/vwo. «Dat
vraagt om maatwerk, passend bij de kenmerken van de leeftijdsgroep tussen
12 en 14 jaar, bij de grote verschillen tussen leerlingen èn bij de
specifieke situatie van de school.» De overheid dient in het algemeen
af te zien van gedetailleerde regelgeving. «Laat scholen vrij in de
ordening van de kerndoelen (in vakken, leergebieden, projecten en/of combinaties
daarvan) en in de toekenning van tijd voor de verschillende onderdelen. Bepaal
dat het geheel van het onderwijsaanbod zo moet worden ingericht en georganiseerd
dat:• een doorlopende leerlijn voor de leerling mogelijk is en wordt gegarandeerd, ook bij doorstroom naar een naastliggende leerweg of
schoolsoort (en)• na de eerste twee leerjaren vmbo alle sectorkeuzes en voor het
havo/vwo na de eerste drie leerjaren alle profielkeuzes nog mogelijk zijn.»1Verder moet het wettelijk kader worden verruimd op het vlak van de inhoud
en de verplichte onderwijstijd. Die moet van een uniforme norm van 1067 klokuren
op jaarbasis worden geplaatst binnen een bandbreedte van 950 en 1150 klokuren.
Voorgesteld wordt ook om de huidige 280 kerndoelen te vervangen door 58 richtinggevende
doelen voor een kernprogramma in de onderbouw, dat ten minste tweederde van
twee jaar beslaat. Volgens de Taakgroep blijven kerndoelen om twee redenen
naast exameneisen noodzakelijk: ze leggen een door de overheid te bepalen
basis aan kennis en vaardigheden die nodig zijn voor het algemeen maatschappelijk
functioneren, verder bieden ze een oriëntatie in de breedte die keuzes
voor specifieke sectoren of profielen open laten en mogelijk maken.2 Scholen moeten zelf aangeven hoe ze de kerndoelen in
het onderwijsaanbod ordenen, tevens moeten ze die keuze verantwoorden.3 Alleen leerlingen die naar verwachting de basisberoepsgerichte
leerweg zullen volgen en leerlingen met een indicatie voor leerwegondersteuning
dienen te worden vrijgesteld van de verplichting van een tweede moderne vreemde
taal. De kerndoelen blijven beperkt tot het kerncurriculum. In het differentieel
deel moet er ruimte zijn ook andere doelen na te streven dan de kerndoelen. «Scholen
moeten in het differentiële deel in ieder geval voldoen aan de vereisten
voor de verschillende schoolsoorten en zorgen voor doorlopende leerlijnen.»4 Verder wordt eraan gedacht helder in de wet vast te
leggen dat scholen een taak hebben in de ontwikkeling van actief burgerschap
en het bevorderen van sociale cohesie en integratie. «Maar het is niet
nodig en ook niet gewenst om nieuwe voorschriften te geven voor de uitvoering
van die opdracht door de scholen. Bestaande regels bieden voldoende aangrijpingspunten.»5De Taakgroep voorziet directe gevolgen voor de positie van de leraren.
Er wordt gepleit voor de opstelling van specifieke bekwaamheidseisen voor
de onderbouw. Verder wordt er nadruk gelegd op de teamverantwoordelijkheid
van de leraren. Daarbij kan ook creatiever worden omgegaan met het als rigide
ervaren wettelijke bevoegdheidssysteem. «Binnen de school kan de verantwoordelijkheid
voor de kwaliteit van het onderwijs in bredere leergebieden door de schoolleiding
worden gelegd bij een groep leraren die tezamen beschikken over alle bevoegdheden
voor de in het leergebied betrokken vakken. Het onderwijs kan dan onder verantwoordelijkheid
van dit lerarenteam worden gegeven door bijvoorbeeld een leraar met een bevoegdheid
voor een van de betrokken vakken. Op deze manier kan de inhoudelijke kwaliteit
van het onderwijs worden gewaarborgd. Bovendien is de aantrekkelijke kant
van de teamgedachte dat diepte en breedte in de groep gecombineerd kunnen
worden.»6 Tenslotte worden er ook kansen
gezien om in de tweedegraadsopleiding het profiel van de beginnende leraar
beter dan nu op de specifieke situatie van de onderbouw toe te snijden.7Uiteraard ontstaat door een en ander een andere bestuurlijke verhouding
tussen overheid en scholen. Doordat de scholen zelf ingrijpende keuzes kunnen
gaan maken voor het ordenen van het programma in verschillende leer- en instructiemethoden
en binnen grenzen zelf de pedagogisch-didactische aanpak en de gewenste niveaus
voor verschillende doelgroepen van leerlingen kunnen bepalen zullen de verschillen
tussen scholen toenemen. «In deze situatie moet de overheid alert zijn
op het bewaken van de kwaliteit. De Taakgroep adviseert de overheid
in eerste instantie krachtig in te zetten op versterking van de interne kwaliteitszorg
en daaraan gekoppeld de externe verantwoording van de school aan direct belanghebbenden.
Dit moet een belangrijk punt van toezicht worden.» Voor de scholen verandert
er veel, maar ook voor de overheid. «In de huidige overgangssituatie
moet iedereen leren: de school moet wennen aan veel meer beleidsruimte, de
overheid moet leren wanneer afstand en wanneer nabijheid nodig is. Op het
punt van de kwaliteitsbewaking zal de overheid zeer actief moeten blijven.
De Taakgroep adviseert om op dit moment geen leerstandaarden in te voeren,
maar wel ontwikkelingen te entameren rond competentiegericht toetsen en alternatieven
voor centrale examinering. Ook kan de overheid niet te lang zelf regie blijven
voeren: de nieuwe situatie vraagt om een sector- of brancheorganisatie voor
het gehele voortgezet onderwijs.»3.6.3 Reactie minister en KamerAcht dagen na openbaarmaking van het eindrapport van de Taakgroep verschijnt
de beleidsreactie van minister Van der Hoeven van OCW. Op vrijwel alle onderdelen
worden de aanbevelingen opgevolgd. Volgens de minister is het de taak van
de scholen – in het bijzonder de professionals in de scholen –
de verschillen tussen leerlingen te identificeren en passende onderwijsprogramma’s
en zorgprogramma’s te realiseren.1 Twee
zaken van het systeem van basisvorming moeten in haar ogen en die van de Kamer
overeind worden gehouden. «Ten eerste moet er een gemeenschappelijke
voorbereiding op maatschappelijk burgerschap plaatsvinden. Dat is belangrijk,
want dat heeft te maken met het delen van waarden, met respect, met kennis
van verschillende culturen in een multiculturele samenleving als de Nederlandse.
Ten tweede moet het voor leerlingen mogelijk blijven om de keuze voor profielen
en sectoren uit te stellen tot de leeftijd van 14 jaar, zodat de leerling
niet in een fuik terechtkomt door een verkeerde keuze op jonge leeftijd.»2Op sommige punten bevat de beleidsreactie een concretisering van de aanbevelingen
van de Taakgroep. Zo dienen scholen in het schoolplan te verantwoorden welke
keuzes bij de concretisering van de kerndoelen zijn gemaakt en welke uitgangspunten
daarbij gelden.3 Ingestemd wordt voorts met de
aanbeveling om voor leerlingen die zich voorbereiden op de kaderberoepsgerichte,
theoretische of gemengde leerweg een tweede moderne vreemde taal verplicht
te stellen. De minister stelt vast dat daarbij goed wordt aangesloten op de
praktijk. Voor individuele leerlingen die in bijzondere omstandigheden verkeren
blijft er de mogelijkheid van een ontheffing. Daarbij wordt in ieder geval
gedacht aan leerlingen met specifieke taalstoornissen, zoals dyslexie, en
leerlingen met een moedertaal anders dan de Nederlandse.4Ook het voorstel om een bandbreedte in de verplichte onderwijstijd aan
te brengen wordt onderschreven. De minister legt deze echter tussen 1000 en
1134 klokuren, uitgaande van 38 weken op jaarbasis. Uitgangspunt is en blijft
de norm van 1067 uur. Scholen krijgen de ruimte om per jaar maximaal 67 uur
boven of onder de norm onderwijs aan te bieden.5
Wat betreft de aanbeveling om de verantwoordelijkheid voor de inzet van onderwijspersoneel
primair bij de school te leggen en daarbij bevoegdheidseisen in teamverband
te bezien, kondigt de minister een verkenning aan.6De minister stelt voor om ter opvolging van de Taakgroep, vanaf 2004
een «slagvaardige» projectgroep in het leven te roepen die scholen
zal kunnen ondersteunen bij hun schoolontwikkeling in de onderbouw en bovendien
zorg zou kunnen dragen voor een aantal randvoorwaardelijke ontwikkelingen.1 Per 1 januari 2005 gaat de
Projectgroep Onderbouw VO van start.2De meerderheid van de Vaste Kamercommissie steunt de aanbevelingen van
de Taakgroep en de beleidsreactie van de minister. Van diverse zijden wordt
benadrukt dat in het nieuwe stelsel de aandacht voor vaardigheden in het onderwijs
niet exclusieve aandacht mag krijgen, het kennisaspect moet gewaarborgd zijn.3 Vrijwel alle fracties vinden ook dat de verschillen
tussen de scholen niet te groot mogen worden. Men wijst in dat verband op
het belang van een goed systeem van examinering en wenst over het algemeen
meer duidelijkheid over de aard van het voorgestelde proportionele inspectietoezicht.3.6.4 Regeling onderbouw: wetsvoorstelOp 8 oktober 2005 wordt het wetsvoorstel Regeling onderbouw VO bij
de Tweede Kamer ingediend.4 Het bevat tamelijk
getrouw de elementen die voorheen al naar aanleiding van de voorstellen van
de Taakgroep besproken zijn. Dat nodigt uit om er slechts op algemeen niveau,
goeddeels in confrontatie met het advies van de Onderwijsraad hierover, aandacht
aan te besteden. Daarna kan dan kort worden ingegaan op de schriftelijke stukkenwisseling
met de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap uit de Tweede
Kamer.In de opvatting van de regering biedt het wetsvoorstel in essentie geen
onderwijskundige, maar bestuurlijke vernieuwing. Er wordt ruimte gecreëerd
voor verschillende vormen van onderwijs. In het oog springt de voorgestelde
wijziging van art. 33 WVO dat overeenkomstig de aanbevelingen van de Taakgroep
de mogelijkheid opent «vakoverstijgende onderdelen» in het onderwijsprogramma
van de onderbouw op te nemen en waarbij kan worden gewerkt met teams van leraren
die «als geheel in het bezit zijn van de bewijzen van bekwaamheid voor
de vakken die zijn betrokken bij het vakoverstijgende programmaonderdeel».
Of er in een school sprake zal zijn van onderwijskundige vernieuwing of van
voortzetting of versterking van de beproefde werkwijze, is primair een zaak
die de betreffende school – als team en op basis van draagvlak bij de
direct betrokkenen (ouders, leerlingen, leraren) – zélf bepaalt
en verantwoordt.5 Hierbij past ook dat de wetgever
afstand neemt van de term «basisvorming» om in plaats daarvan
te spreken over «onderbouw», als het gaat om de eerste twee leerjaren
van het voortgezet onderwijs. Het drukt nog eens uit dat er geen sprake (meer)
is van een door de rijksoverheid opgelegde onderwijsvernieuwing. Verder past
het in de doelstelling om jongeren in de eerste jaren voor te bereiden op
een keuze tussen in principe alle sectoren (vmbo) of profielen (havo/vwo).76Ten minste 1425 uren, wat ongeveer tweederde omvat van de totale duur
van het onderwijsprogramma in de onderbouw, moet worden verzorgd op basis
van richtinggevende kerndoelen. Deze zijn in conceptvorm bijgevoegd bij het
wetsvoorstel en zullen in een algemene maatregel van bestuur worden vastgelegd.
De kerndoelen hebben getuige het nieuw voorgestelde artikel 11b van de Wet
op het voortgezet onderwijs betrekking op de vakken Nederlands, Engels, geschiedenis
en staatsinrichting, aardrijkskunde, economie, wiskunde, natuur- en scheikunde,
biologie, verzorging, informatiekunde, techniek, lichamelijke opvoeding en
beeldende vorming, muziek, drama en dans. Anders dan de Onderwijsraad heeft
geadviseerd,8 is ervan afgezien om de kerndoelen
aan te vullen met aspecten van burgerschap, sociale integratie en culturele
en literaire zaken. Reden daarvoor is dat de aspecten burgerschap en sociale
integratie al elders in de wet zijn geregeld. Verder kan de canon die door
de Commissie Nederlandse Canon (commissie-Van Oostrom) is samengesteld
door de scholen gebruikt worden om verdieping in de kerndoelen aan te brengen.1 Ook het voorstel van de Onderwijsraad om drie niveaus
in de kerndoelen aan te brengen wordt niet overgenomen. Dat leidt immers weer
snel tot gedetailleerde regelgeving. Daarvoor in de plaats is gekozen voor
globalere, richtinggevende doelen, waarbinnen de scholen verschillende uitwerkingen
naar niveau en ordening kunnen kiezen.2 Het globale
karakter van de kerndoelen is er ook de oorzaak van dat de substitutiemogelijkheid
voor het bijzonder onderwijs wordt geschrapt.3De Onderwijsraad wijst erop dat de minimale onderwijstijd zonder motivering
is verlaagd, maar dit verwijt wordt afgewezen. «Het introduceren van
een bandbreedte en het verlagen van het wettelijk voorgeschreven minimum aantal
uren is geen verlaging (of verhoging) van de onderwijstijd als zodanig. Waar
het om gaat is dat de overheid zich beperkt tot het inkaderen van de beleidsvrijheid
van de scholen met betrekking tot onderwijstijd, en dat op schoolniveau –
binnen deze kaders – wordt besloten hoeveel uren onderwijstijd precies
worden geprogrammeerd.» Het pleidooi van de Onderwijsraad om het minimumaantal
uren onderwijstijd vast te stellen op 1040 per leerjaar wordt niet overgenomen.4De projectgroep Onderbouw VO zal de jaren na inwerkingtreding van de wettelijke
regeling de ontwikkelingen in de onderbouw monitoren. Daarover zal verslag
worden gedaan aan de Tweede Kamer.5Medio januari 2006 blijkt dat inmiddels 157 scholen – ongeveer een
kwart van het scholenbestand – mag afwijken van de wettelijke regels
om ervaring op te doen met de nieuwe mogelijkheden van onderbouw.6 De Kamercommissie is in het algemeen positief over de
nieuwe plannen. Uit de schriftelijke stukken komt reeds voren dat er twijfels
bestaan bij de meeste fracties over het introduceren van een bandbreedte in
de benutting van onderwijstijd.7 Verder worden
er vragen gesteld over de mogelijkheden om in lerarenteams in een school te
werken.83.6.5 Plenaire behandeling Tweede en Eerste KamerHet wetsvoorstel kent een snelle behandeling. Op 28 maart 2006 wordt
het in de Tweede Kamer aangenomen, met alleen de stemmen van de SP tegen.9 23 mei daaropvolgend wordt het zonder stemming
in de Eerste Kamer aangenomen. Hierbij tekent de fractie van de SP aan dat
zij geacht wil worden zich niet met het wetsvoorstel te hebben kunnen verenigen.10 Op 29 mei 2006 verschijnt de wet in het Staatsblad
(Stb. 2006, 281). Zij treedt met ingang van 1 augustus 2006 in werking
(Stb. 2006, 324).Nu er niet voor het eerst wordt beraadslaagd over wat het wetsvoorstel
noemt de «vervanging» van de basisvorming bestaat er bij de leden
weinig behoefte om in het algemeen hun positie ten opzichte van het wetsvoorstel
te verhelderen. Het besef dat de basisvorming is mislukt heeft al kunnen rijpen.
Wat betreft het curriculum zijn in plaats van «gemeenschappelijkheid»
nu variëteit en voorbereiding
op de bovenbouw de steekwoorden ter typering van de eerste jaren
van het voortgezet onderwijs. Het belang van onderwijskwaliteit krijgt grote
aandacht. De belangrijkste thema’s van het debat in de Tweede Kamer
hebben daar rechtstreeks betrekking op: de omvang en het geldingsbereik van
de kerndoelen, mogelijke afwijkingen van de wettelijke bevoegdheidseisen ten
aanzien van het onderwijspersoneel en de hoogte van de minimale onderwijstijd.
In het onderstaande zal hier kort aandacht aan worden besteed. Toch zijn de
idealen van 15 jaren terug nog niet helemaal verdwenen. Het kamerlid Hamer
(PvdA) geeft aan dat haar partij het nog steeds belangrijk vindt
dat in de onderbouw fuikwerking wordt voorkomen en dat leerlingen niet op
te jonge leeftijd een keuze moeten maken die verregaande beperkingen oplegt
aan hun toekomstige mogelijkheden. De fractie spitst het thans toe op de wenselijke
situatie dat een leerling die in het beroepsonderwijs is aangevangen moet
kunnen doorstromen in het algemeen vormend onderwijs en vice versa.1 In tweede termijn wordt er een motie ingediend waarbij
de regering in dit verband wordt verzocht «te onderzoeken in hoeverre
er op scholen doorlopende leerlijnen worden gerealiseerd en of leerlingen
voldoende overstapmogelijkheden worden geboden om een zo succesvol mogelijke
schoolcarrière te kunnen doorlopen».2
Hamer legt uit dat er om een onderzoek vanaf het begin wordt gevraagd, die
als het ware als een doorlopende monitor fungeert.3
De motie wordt met algemene stemmen aangenomen,4
nadat de minister heeft toegezegd dat het gevraagde onderwerp kan zijn van
het jaarverslag van de Inspectie.5KerndoelenDe onderbouw voor vmbo duurt twee jaar, voor havo/vwo drie jaar. Voor
het derde jaar gelden er evenwel geen kerndoelen. Daarom heeft het lid Vergeer
(SP) een amendement ingediend, met als uitgangspunt dat in het derde leerjaar
havo/vwo ten minste 725 uren onderwijs worden verzorgd op basis van de kerndoelen.
Volgens de indiener wordt zonder deze kerndoelen en hun uitwerking door het
bevoegd gezag te weinig sturing gegeven aan inhoud en niveau van het derde
leerjaar en kan de aansluiting op de profielen in gevaar komen.6 De minister ontraadt het amendement. Uitgangspunt is dat de scholen
het programma maken. Juist het derde leerjaar is bij uitstek een jaar waarin
scholen en leraren maatwerk kunnen bieden met de doelen. Verder is er de wettelijke
opdracht om de leerlingen voor te bereiden op het volgen van de verschillende
bovenbouwprogramma’s. De voorbereiding om de profielkeuze goed te laten
verlopen heeft, aldus nog steeds de minister, geen relatie tot de kerndoelen
van de bovenbouw.7 Als Vergeer aan ziet komen
dat het amendement onvoldoende steun gaat verwerven,8 en constateert dat de nadere inrichting van het derde leerjaar in
het Inrichtingenbesluit zal worden geregeld, besluit zij in een motie de regering
te vragen het concept van dat besluit aan de Kamer toe te sturen voordat over
het wetsvoorstel zal worden gestemd.9 Ook deze
motie haalt het niet.10OnderwijspersoneelDe Kamer staat uitvoerig stil bij de mogelijkheid dat leraren in een team
dat vakoverstijgende programmaonderdelen verzorgt buiten hun onderwijsbevoegdheid
kunnen treden. Het meest kritisch over dit onderwerp zijn Lambrechts (D66)
en Vergeer (SP). Volgens beide leden is een belangrijke waarborg voor de kwaliteit
van het onderwijs in het geding. Van de wettelijke normen moet niet anders
dan in uitzonderlijke omstandigheden kunnen worden afgeweken. Maar feitelijk
maakt het wetsvoorstel het mogelijk dat tijdens de twee leerjaren van de onderbouw
voor een bepaald vak bevoegde leraren ook onderdelen van andere vakken kunnen
geven zonder verplichting zich in die andere vakken te scholen.11 De Kamer voorziet onder meer problemen onder invloed van het dreigende
lerarentekort. Kan – zoals het lid Kraneveldt (LPF) schetst –
een school hiermee niet op slinkse wijze lacunes vullen in bijvoorbeeld wiskundeonderwijs?
De minister antwoordt dat de Inspectie een en ander zal controleren. De Inspectie
kan dat ook, omdat de scholen verplicht zijn omtrent de inzet van onbevoegden
geordende gegevens bij te houden.12 Door het
aannemen van het amendement Hamer/Lambrechts wordt een extra
eis vastgelegd voor het geval dat leraren die geen deel uitmaken van het team
een bijdrage willen leveren aan het verzorgen van een vakoverschrijdend programmaonderdeel.
In dat geval moet het bevoegd gezag vaststellen of de inhoudelijke en didactische
kennis van de betrokkene voldoende zijn. Daarbij moeten ook de opvattingen
van de leden van het team in aanmerking worden genomen.1OnderwijstijdDe bandbreedte van de minister staat onder kritiek van vele fracties.
Men gaat ervan uit dat het maximum van 1134 uren op jaarbasis niet realistisch
is, waardoor zich er eerder een beweging in de scholen naar het minimum zal
voordoen. Men constateert daarbij – met de Onderwijsraad – dat
het hanteren van een minimumniveau van 1000 uren in feite een verlaging zal
betekenen en dat is niet acceptabel in het licht van de onderwijskwaliteit.2 Daarom is er een amendement Jan de Vries/Balemans/Lambrechts
ingediend om slechts een minimumonderwijstijd vast te leggen en die te bepalen
op 1040 uren. Dit amendement wordt aangenomen.3Het wetsvoorstel kan in de Eerste Kamer op brede instemming rekenen. Na
een heel kort debat, waarin vooral opvalt dat door het lid Van Raak (SP) het
principe van beleidsruimte aan de scholen ter discussie wordt gesteld en waarin
door het lid Klink (CDA) wordt gevraagd te verzekeren dat ouders invloed kunnen
uitoefenen op de besteding van de onderwijstijd, wordt het wetsvoorstel –
zoals boven reeds aangegeven – aanvaard.44. PROFIELEN TWEEDE FASE4.1 InleidingDe eerste aanzet voor de vernieuwing van de bovenbouw van het voortgezet
onderwijs is te vinden in de nota De tweede fase vervolgonderwijs uit 1982 van de hand van minister Deetman (kabinet-Lubbers I, 1982–1986).1 Daaraan is de geschiedenis van vele pogingen tot herinrichting
van de onderbouw uiteraard niet vreemd. Met de herstructurering van de bovenbouw
wordt de vernieuwing van het voortgezet onderwijs gecompleteerd. De tweede
fase wordt in de nota omschreven als het geheel van schooltypen dat direct
aansluit op het voortgezet basisonderwijs dat eerder door minister Van Kemenade
en staatssecretaris Deetman tijdens het kabinet Van Agt II (sept. 1981-mei
1982) was voorgesteld in de nota Verder na de basisschool.2 Staatssecretaris Deetman acht een
herziening van de regeling inzake de tweede fase noodzakelijk, om een goede
aansluiting op de eerste fase en het vervolgonderwijs, alsmede op de arbeidsmarkt,
te behouden. Het toenmalige voortgezet onderwijs omvatte naast havo, mavo
en vwo ook het kortlopend mbo en hbo. In 1986 wordt het hbo uit de Wet op
het voortgezet onderwijs gelicht. Hetzelfde geschiedt met het kortlopend mbo
in 1996.3 In de nota over de tweede fase worden
de scheidslijnen tussen beroepsonderwijs en algemeen vormend onderwijs intact
gelaten. De nota roept dan ook weinig kritiek op. Niettemin is het tijdens
Deetmans bewind nooit tot wetgeving op dit punt gekomen.In dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan de discussie over de inrichting
van de tweede fase van 1991. De periode die wordt behandeld bestrijkt vijftien
jaar. Als eindpunt geldt de in 2006 totstandgekomen Wet Aanpassing profielen
tweede fase. De ontwikkelingen zijn nadien niet gestopt. Onder dit kabinet
kwam er het eindadvies van de Profielcommissies «Kennis, kwaliteit en
keuze in de tweede fase», dat op 26 september 2007 aan staatssecretaris
Van Bijsterveldt is aangeboden. Daarin wordt ervoor gepleit het voortgezet
onderwijs op te delen in drie fases, waardoor leerlingen langer dan nu de
mogelijkheid krijgen zich te oriënteren op hun interesses, capaciteiten
en ambities, als voorbereiding op de profielkeuze. De staatssecretaris heeft
direct aangekondigd het advies niet over te nemen, omdat zij geen stelselwijziging
wil in het voortgezet onderwijs.4 Daarmee zijn
we direct in het hart van de problematiek beland. De vraag luidt hier: wat
was de rol van de politiek, in het bijzonder het parlement, bij de totstandkoming
van de nadien bekritiseerde plannen tot vestiging van de tweede fase, c.q.
het studiehuis?4.2 Profielennota’s4.2.1 Discussienota Profielen tweede fase 1991De politieke en beleidsmatige discussie omtrent inrichting van de tweede
fase, neemt feitelijk een aanvang bij de, in 1991 door staatssecretaris Wallage
(kabinet-Lubbers III, 1989–1994) gepubliceerde discussienota Profiel van de tweede fase voortgezet onderwijs.5 Deze wordt een jaar later gevolgd door het document Profiel van de tweede fase voortgezet onderwijs, vervolgnota.6 Het kabinet streeft voor de hierin gepresenteerde onderwijsvernieuwingen
naar een zo groot mogelijk draagvlak in het onderwijs. Dat blijkt niet alleen
uit de keuze om te starten met een discussienota en een vervolgnota. Ook in
de stappen daarna zal consultatie van het veld een belangrijk gegeven zijn.Aanleiding voor de beide nota’s vormt de signalering van een groot
aantal knelpunten in de tweede fase.1 Het havo
en vwo bereiden hun leerlingen onvoldoende voor op een succesvolle deelname
aan studies in het hoger beroepsonderwijs, respectievelijk het wetenschappelijk
onderwijs. Veel havisten vervolgen hun opleiding in het mbo in plaats van
het hbo. Een belangrijk deel van de vwo-leerlingen stroomt door naar het hbo
en niet naar het wo. De omwegen door en stapeling van opleidingen zijn vanuit
het oogpunt van kostenbeheersing ondoelmatig, en dat is in het begin van de
jaren negentig, waarin het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
zich ziet gesteld voor forse bezuinigingen, een politiek zeer relevant gegeven.
Een volgend probleem is dat de aansluiting tussen havo en vwo enerzijds en
hbo en wo anderzijds, inhoudelijk niet goed verloopt, met veel studiestakers
als gevolg. Ten slotte klagen de instellingen van hoger onderwijs dat de studenten
te weinig studievaardigheden hebben en onvoldoende in staat zijn zelfstandig
te leren. Op die vaardigheden moeten zij in het voortgezet onderwijs worden
voorbereid.Als antwoord op de geschetste knelpunten worden drie van de vier hoofdpunten
uit de Nota Profielen nader belicht:1. Optimale toerusting door profilering. In
de tweede fase worden twee hoofdwegen onderscheiden: de functie van havo/vwo
wordt vrijwel uitsluitend gedefinieerd als voorbereiding op het hoger onderwijs,
die van (de kolom van) het beroepsonderwijs als voorbereiding op de arbeidsmarkt.2 Dit is nieuw voor het havo dat daarmee de functie van
eindonderwijs wordt ontzegd. Het onderwijsaanbod binnen de bovengenoemde hoofdwegen
moet expliciet worden afgestemd op kwalificaties die nodig zijn voor typen
beroepen of voor clusters van studierichtingen. Zowel voor het havo als vwo
zullen door leerlingen te kiezen doorstroomprofielen worden ontwikkeld: -natuur
en techniek, -natuur en gezondheidszorg, -economie en maatschappij, en -cultuur
en maatschappij. Elk doorstroomprofiel zal bestaan uit een deel dat verplicht
is voor iedereen, een deel dat verplicht is binnen het profiel en een vrij
te kiezen deel. Een doorstroomprofiel levert een beperking op van de vrijheid
van vakkenpakketkeuze van de leerling, maar dezelfde leerling krijgt een steviger
basis voor doorstroming naar het hoger onderwijs.Het afsluitend examen met centrale component blijft noodzakelijk. De overheid
heeft immers een verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs,
bovendien moeten de voorwaarden voor internationale vergelijkbaarheid en wederzijdse
erkenning van diploma’s gewaarborgd worden. Het nieuwe is evenwel dat
bij de totstandkoming van zowel de profielen als de examenprogramma’s
het voortgezet onderwijs en het hoger onderwijs worden betrokken.2. Voorkomen van voortijdig schoolverlaten.
Er zal onder meer gewerkt worden aan een betere controle op de leerplicht
en de leerresultaten; dit laatste door een nog te ontwikkelen leerlingvolgsysteem.
Er wordt ook aangestuurd op betere samenwerking tussen scholen en vormingsinstituten.3. Meer ruimte voor scholen. Het formatiebudgetsysteem
wordt ingevoerd voor de bekostiging van het havo/vwo. De urenvoorschriften
worden herzien, omdat niet langer wordt uitgegaan van de relatieve omvang
van vakken (lessentabellen), maar van de studielast van leerlingen. Het nascholingsbudget
en de middelen bestemd voor bepaalde doelgroepen worden verschoven naar de
scholen.Er zal een «wegbereider» worden aangesteld ter uitvoering
van de nota. Ook zullen er werkgroepen worden ingesteld om de voorstellen
nader uit te werken.4.2.2 Vervolgnota Profielen tweede fase 1992De reacties op de discussienota leveren een goed beeld op over hoe op
dat moment over de bovenbouw van het voortgezet onderwijs in de samenleving
wordt gedacht. Het beeld van uiteenlopende en verdeelde opvattingen, dat al
eerder uit de reacties op de basisvorming en daaraan voorafgaande beleidsconcepten
oprees, is ook hier in zekere zin aanwezig. Toch zou het te ver voeren om
hier te spreken van diepe scheidslijnen of grote ideologische conflicten.
Men moet constateren dat over de inrichting van de bovenbouw een algemene
maatschappelijke en politieke consensus dichterbij ligt dan bij de onderbouw.
Dat ligt wellicht voor de hand, nu door de vooraf schaduwende werking van
het achterland (beroepswereld, vervolgonderwijs) de noodzaak van specificering
via routes in het onderwijsprogramma zich vanzelf aandient, en voor disputen
over uniformiteit of differentiatie niet zoveel feitelijke ruimte aanwezig
is.Op de Nota werd onder meer gereageerd door belangenorganisaties in het
onderwijs, scholen en instellingen van voortgezet en hoger onderwijs, adviesorganen
en verenigingen van vakdocenten.1 De reacties
leveren vele discussiepunten op die het gezicht van het voortgezet onderwijs
als geheel aangaan. Deze analyse richt zich vrijwel louter op de punten die
de opzet en inrichting van havo en vwo aangaan. Dat is de kern van de problematiek
in dit onderzoek. Een en ander betekent bijvoorbeeld dat verder geen aandacht
zal worden besteed aan de positie van het middelbaar beroepsonderwijs en aan
de maatregelen tegen voortijdig schoolverlaten. Ook op vraagstukken van rendement
en bekostiging zal niet diep worden ingegaan.Onder meer de Onderwijsraad vraagt zich af of er niet teveel maatregelen
op de scholen afkomen, naast de reeds ingezette trajecten van formatiebudgetsysteem
en basisvorming. Staatssecretaris Wallage acht deze constatering op zichzelf
begrijpelijk, maar die kan niet afdoen aan het feit dat scholen en samenleving
nu eenmaal in beweging zijn en concrete oplossingen voor concrete problemen
vragen. De voorstellen zijn bedoeld om scholen betere hulpmiddelen te bieden
die naar de eisen van tijd zijn. «Dan is het onvermijdelijk dat een
aantal zaken tegelijk komt: dat moet zelfs, en is overal elders in de maatschappij
in soortgelijke gevallen zo. Als b.v. de techniek van een bepaalde productiewijze
verandert, is het vaak onmogelijk om het ene hulpmiddel wél te veranderen
maar het andere niet. Zo is het ook hier.»2Betekent, zoals de Onderwijsraad meent, de introductie van doorstroomprofielen
een structuurverandering? Dat is een gevoelige kwalificatie in die dagen.
Wallage erkent dat de inrichting van de schoolsoorten (vakken, wijze van werken)
structureel verandert, maar dat er geen sprake is van verandering van de structuur
van het voortgezet onderwijs als zodanig.3De meningen over de verhouding tussen havo en vwo en over de duur van
het havo lopen uiteen. In een aantal commentaren «van vertegenwoordigers
van het voortgezet onderwijs» wordt aangedrongen op de inhoudelijke
integratie van havo en vwo.4 Anderen pleiten
voor «upgrading» van het havo of tot verlenging van het havo naar
zes jaar.5 Wallage kiest in zijn reactie voor
gescheiden leerwegen via herprogrammering van het havo en vwo. Eventuele integratie
wordt voor de langere termijn niet geblokkeerd, maar is nu niet aan de orde.
In de plannen van Wallage wordt het havo meer speciaal toegesneden
op het hbo, wat tot versterking van de positie van de havist zou moeten leiden.
Er bestaat verder de mogelijkheid dat een havist in het vrije deel van het
doorstroomprofiel vakken uit het vwo kan kiezen. Het omgekeerde, het kiezen
van vakken uit het havo door een vwo-leerling, wordt evenwel uitgesloten.
Dit zou kunnen leiden tot het onwenselijke verschijnsel van een «verlicht»
vwo-diploma. De duur van het havo blijft vijf jaar. Een andere optie zou leiden
tot een structuurdiscussie die vertragend zou kunnen werken op de reeds op
korte termijn wenselijke veranderingen.1Een meerderheid van de commentaren onderschrijft het idee van doorstroomprofielen.2 Enkelen betwijfelen evenwel of in de creatie van doorstroomprofielen
de oplossing voor de aansluitingsproblematiek is gelegen. De kern van die
problematiek is volgens hen eerder het gebrek aan studievaardigheden, studiehouding
en studieplanning.3 Een ander argument dat wordt
opgeworpen luidt dat aan doorstroomprofielen het gevaar van fuikwerking is
verbonden. Leerlingen kunnen worden gedwongen de consequenties van te vroeg
gemaakte keuzes onder ogen te zien.4 Daarom wordt
er wel voor gepleit om tussentijdse overstapmogelijkheden in te bouwen of
om de keuzeonderdelen binnen of buiten de profielen pas na het algemeen verplichte
gedeelte in te plannen. Met name de vertegenwoordigers van het hoger onderwijs
achten een andere clustering van profielen mogelijk, de argumentatie voor
de keuze van vier profielen wordt te beperkt geacht.5 De Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen (KNAW) hecht
bijvoorbeeld aan twee profielen.Volgens staatssecretaris Wallage is de verbetering van de individuele
studievaardigheden evenzeer een belangrijke doelstelling van de plannen. Zij
kunnen niet op zichzelf worden beschouwd, vaardigheden houden verband met
concrete vakinhouden. Een scriptie moet ergens over gaan, het gebruik van
woordenboeken hoort in het taalonderwijs thuis. Ook het in vergelijking met
de vrije vakkenpakketkeuze meer verplichtende karakter van de doorstroomprofielen
zal betere voorwaarden kunnen scheppen voor vaardighedentraining. Het aantal
profielen, aldus Wallage, is gebaseerd op uitvoerig onderzoek. Een groter
aantal zal leiden tot fuikwerking en tot problemen in de organisatie in de
school. Tegen fuikwerking pleit bovendien dat de profielen bewust breed zijn
opgesteld: de afronding van elk profiel biedt een recht op doorstroming naar
een breed gamma van studierichtingen, zonder dat nog allerlei nadere voorwaarden
kunnen of mogen worden gesteld. Hiertegen afgezet is het aannemelijk dat juist
vrije vakkenpakketkeuze leidt tot fuikwerking. Immers, een 15-jarige leerling
die natuur- of scheikunde laat vallen sluit vele toekomstige mogelijkheden
af. Het feit dat er twee «exacte» profielen kunnen worden onderscheiden
is om te bereiken dat er meer leerlingen doorstromen naar technische en natuurwetenschappelijke
studierichtingen.6In vrijwel alle commentaren wordt ingegaan op de vakkeninhoud. Er worden
afwijkende voorkeuren uitgesproken over de soort of het aantal van vakken,
over de omvang van de vrije keuzeruimte of juist van het verplichte deel,
dan wel over de aard of de breedheid van de profielen. Staatssecretaris Wallage
stelt vast dat veel nog nader moet worden onderzocht ten behoeve van de definitieve
vaststelling van de profielen. Hij waarschuwt er evenwel voor dat steeds weer
nieuwe voorstellen voor vakken of deelvakken tot een te overladen programma
kunnen leiden. «De fundamentele keuze die in de nota op grond daarvan
wordt gemaakt is, dat een beperkt aantal samenhangende profielen wordt samengesteld
die een evenwichtig geheel vormen van vakken, gelet op eisen
van algemene persoonlijke en maatschappelijke vorming en specifieke voorbereiding
op brede sectoren in het vervolgonderwijs.» Bovendien wijst hij erop
dat, anders dan de vrees die hier en daar leeft, het aspect van brede algemene
vorming in wezen in de profielen is opgesloten. De doorstroomprofielen bieden
in verhouding tot de vrije vakkenpakketkeuze niet minder algemene vorming.
Verder is er meer verscheidenheid in de vakken en is er een vrij algemeen
verplicht deel, terwijl de vakken inhoudelijk niet specifiek op beroepen zijn
gericht. In het vrije deel kan de school ten slotte een eigen karakter ontwikkelen.1Een aantal commentaren richt zich op de inrichting van havo en vwo. Onder
meer de Onderwijsraad en de KNAW voorzien problemen bij de concretisering
van de studielast. Andere commentaren wijzen erop dat docenten de lessentabel
zien als een bescherming van hun rechtspositie,2
terwijl het ook een geschikt middel zou kunnen zijn om de kwaliteit van het
onderwijs te bewaken.3 Leidt een benadering vanuit
studielast niet tot een studietijd benadering vanuit de «gemiddelde»
leerling? Is een studielast organisatorisch wel haalbaar?4 Staatssecretaris Wallage benadrukt dat de aard en functie van de studielastbenadering
nog nadere studie vergt. De bedoeling van de studielastbenadering is vooral
een flexibeler schoolorganisatie mogelijk te maken door grotere verscheidenheid
van werk- en groepsvormen. Uitgangspunt moet zijn wat de leerling moet leren,
daaruit vloeit de werkgelegenheid van de leraar voort, niet andersom. «Bovendien
is de lessentabel bepaald niet alleen gunstig voor de leraar als personeelslid:
hij dwingt hem tot een eenzijdige taakvervulling, en bedreigt (daardoor) zijn
professionaliteit en de status van het leraarschap.»5De eerder in de nota van 1991 vermelde term «wegbereider»
wordt nu «adviseur» ten behoeve van de staatssecretaris. Dit,
om de indruk te vermijden – die bij de basisvorming sterk in de Kamers
leefde – dat reeds met de inrichting van de nieuwe bovenbouw wordt begonnen,
voordat er wettelijke maatregelen tot stand zijn gekomen.64.3 Op weg naar een wetsvoorstel Profielen tweede
fase4.3.1 AccentverleggingKort na de presentatie van zijn nota komt staatssecretaris Wallage in
contact met het Roland Holst College in Hilversum, waar mevrouw Visser ’t
Hooft op dat moment rector is. De school was afgebrand en Visser ’t
Hooft benadert Wallage om geld voor nieuwbouwplannen. Wallage, die de school
wil zien voordat hij geld geeft, is onder de indruk van de manier waarop Visser ’t
Hooft het onderwijs heeft hervormd. Leerlingen doen er aan zelfstudie, werken
in groepen en luisteren maximaal tien minuten per les naar de leraar. «De
deal was snel gemaakt», zegt Visser ’t Hooft. «Ik kreeg
geld voor de renovatie van het schoolgebouw, als hij mij naar Den Haag mocht
halen om het onderwijs landelijk te vernieuwen.»7 Hiermee worden tussentijds de accenten verlegd in het profielenbeleid.
Naast de onderwijsinhoud, welke in de beide nota’s uitvoerig ter sprake
wordt gesteld, komt nu ook de manier van lesgeven in het centrum van de aandacht
te staan. «Leerlingen moesten, net als op het Roland Holst College,
meer zelfstandig werken in aparte ruimten. Leraren moesten meer begeleiden
in plaats van lesjes afdraaien en overhoren. Met behulp van dossiers zouden
leerlingen hun eigen «leerproces» bijhouden.»8 Wallage laat daarop Visser ’t Hooft samen met consultant Leo
Markensteyn, die hij inmiddels tot zijn adviseurs heeft aangesteld, onderzoeken wat er moet gebeuren om beide vernieuwingen tegelijk in te voeren.
Op 1 februari 1993 biedt hij het rapport van de adviseurs aan de Tweede
Kamer aan, twee weken voor een gepland algemeen overleg in de vaste Kamercommissie
voor Onderwijs en Wetenschappen.Het rapport1 is de neerslag van een groot
aantal gesprekken met instanties en personen en mondt uit in voorstellen voor
de verdere uitwerking van het gedachtegoed van de Profielennota’s. De
adviseurs stellen vast dat de benadering van het onderwijs vanuit de studielast
van de leerling een cultuuromslag veronderstelt in het onderwijs. «Van
de docenten vraagt deze wijze van werken verandering van didactiek, namelijk
de verantwoordelijkheid voor het leerproces grotendeels leggen bij de leerling.
De docent wordt studiebegeleider.» De adviseurs benadrukken dat de positieve
aspecten van een studielastbenadering door nagenoeg alle gesprekspartners
worden onderkend. «Wel wordt hierbij aangetekend dat dit een veel uitvoerigere
vorm van studiebegeleiding van leerlingen vereist, die niet gecompenseerd
wordt door het geven van hoorcollegeachtige lessen aan grotere groepen. Een
schrijnend voorbeeld hiervan uit de dagelijkse praktijk is het programma «gericht
schrijven» voor het vak Nederlands. Nog slechts 6% van de scholen
voor voortgezet onderwijs maakt gebruik van deze werkwijze, omdat de werkdruk
voor de docenten onevenredig toeneemt, wanneer zij voor dit bovenbouwprogramma
kiezen.»2 In zijn brief van 1 februari
1993 aan de Tweede Kamer bevestigt staatssecretaris Wallage de conclusie van
de adviseurs dat een cultuuromslag vereist is. «Het gaat erom, dat het
accent minder komt te liggen op de school als «uitvoerder van lessentabellen»,
maar meer op de functie die zij heeft voor de jeugd en voor de samenleving.
en vooral op de wijze waarop de school die functie zelfstandig, actief, (kritisch)
reagerend op behoeften van de omgeving, vorm geeft.» De staatssecretaris
verklaart vast te willen houden aan de studielastbenadering, omdat die mogelijkheden
schept voor leerlingen én leraren.3In de uitgebreide commissievergadering (ucv) van 15 februari 1993
reageren alle aanwezige fracties positief op de plannen.4 Zeker inzake de studielastbenadering en de aard van de daarmee gepaard
gaande cultuurverandering, is volgens de meeste leden evenwel meer duidelijkheid
gewenst. Staatssecretaris Wallage krijgt het groene licht voor de instelling
van een stuurgroep Tweede Fase en kan voorbereidingen treffen voor de uitwerking
van zijn plannen in wetgeving. De stuurgroep – die op 17 mei 1993
het licht ziet – wordt samengesteld uit hoogleraren, rectoren en onderzoekers.
Tot voorzitter wordt benoemd het lid van de Tweede Kamer mevrouw Ginjaar-Maas
(VVD), tevens voorganger van Wallage op het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen.
Vice-voorzitter wordt mevrouw Visser ’t Hooft. Verder wordt als één
van de leden de heer Wijnen benoemd, in die dagen hoogleraar Ontwikkeling
en Onderzoek van Hoger Onderwijs aan de Rijksuniversiteit Limburg, voorzitter
van het Cito en bekend om zijn ideeën over probleemgestuurd onderwijs.5 De stuurgroep heeft tot taak (minister en instellingen)
te adviseren, voor te lichten, te stimuleren en samenwerking tussen instellingen
en organisaties te bevorderen in het belang van de uitwerking van wat in de
Profielennota’s met betrekking tot de tweede fase van het voortgezet
onderwijs is geschetst.6Naar verluidt was men op het ministerie minder blij met de stuurgroep,
omdat daardoor de invloed van de ambtenaren fors werd ingeperkt. Hierover
zou staatssecretarus Wallage later evenwel opmerken: «Ik wilde dat er
een onafhankelijke commissie zou komen om de steun in het onderwijs zo groot
mogelijk te maken.»7 Op 9 juni 1993
wordt Wallage staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Vanaf
dan tot 22 augustus 1994, het einde van het kabinet Lubbers-III,
neemt minister Ritzen het dossier Tweede Fase van hem over.4.3.2 Eerste twee adviezen stuurgroep en reactiesWerkzaamheden stuurgroepDe stuurgroep Tweede Fase gaat onmiddellijk aan het werk. Zij stelt vier
werkgroepen in, die elk op 1 december 1993 van start gaan en voor zes
maanden zullen functioneren. De werkgroepen adviseren aan de stuurgroep. Het
betreft achtereenvolgens de werkgroepen: «MBO», «examens
en toetsing», «studielast» en «profielen (inclusief
deelvakken)». De laatste twee zijn de belangrijkste voor ons onderzoek.
In de werkgroep «profielen» komen onder meer het vakkenpakket,
de relatieve omvang van vakken en de ontwikkeling van nieuwe vakgebieden aan
de orde. In de werkgroep «studielast» wordt aandacht besteed aan
de organisatorische en vakinhoudelijke consequenties van de studielastbenadering
en aan nieuwe werkvormen in het onderwijs.1In januari 1994 verschijnt een eerste algemeen advies: «Tweede Fase;
scharnier tussen basisvorming en hoger onderwijs».2 In dit advies wordt op hoofdlijnen de vertaalslag gemaakt van de Profielennota’s
ten behoeve van beleidsuitvoering. In oktober van hetzelfde jaar volgt een
tweede advies, waarin uitwerking wordt gegeven aan onderdelen van het eerste
advies.3 In 1996 verschijnt dan nog een derde
advies dat specifiek op de organisatorische aspecten van de tweede fase ingaat.4 Op de eerste twee adviezen wordt direct hieronder ingegaan.Inhoud adviezenDe stuurgroep sluit wat betreft het aantal en de indeling van de profielen
nauwgezet aan op het gestelde in de Profielennota’s. In haar tweede
advies stelt zij vast dat er een groot maatschappelijk draagvlak is voor de
indeling in profielen. Het gemeenschappelijk deel
dat voor het havo wordt voorgesteld is op onderdelen anders dan voor het vwo.
Als bestanddelen van het gemeenschappelijk deel voor het havo wordt in het
tweede advies voorgesteld: Nederlands, Engels, Mens- en Maatschappijwetenschappen
(MMW) en Culturele en Kunstzinnige Vorming 1 (CKV-1), Wiskunde, Algemene natuurwetenschappen
(ANW) en Bewegingsonderwijs. Voor het vwo is afwijkend dat een aanbod van
drie moderne vreemde talen wordt voorgesteld: Engels, Frans en Duits.5 Verder is afwijkend dat voor de vakken in het vwo meer
uren worden ingeruimd dan in het havo, maar dat heeft natuurlijk alles te
maken met het verschil in duur van de tweede fase: 3 jaar voor het vwo, 2
jaar voor het havo. In vergelijking met het eerste advies is de totaal beschikbare
tijd voor moderne vreemde talen in het vwo opgehoogd van 550 naar 720 uur.
Opvallend voor het havo is dat het totaal aantal uren voor Nederlands is opgehoogd
van 300 naar 400.6 In het profielverplicht deel heeft de leerling de keus uit vier profielen:
Cultuur en Maatschappij, Natuur en Gezondheid, Economie en Maatschappij of
Natuur en Techniek. Ingaand op de kritiek die op dit punt na het verschijnen
van de Profielennota’s is gerezen worden verschillende redenen opgesomd
waarom zowel voor havo als vwo het aantal van vier profielen is te prefereren.
Voorop staat dat de keuzevrijheid bij het samenstellen van de vakkenpakketten
teruggedrongen moet worden. Men beschouwt de profielgedachte als een belangrijke
voorwaarde voor verbetering van de relevantie en kwaliteit van de opleiding.
Binnen profielen kan ook meer samenhang tussen vakken worden aangebracht.
Specifiek voor het vwo betekent de structurering via profielen met name een
positieversterking van meisjes, die vaak grillige, onsamenhangende vakkenpakketten
bij elkaar zoeken. Ook kunnen meisjes profiteren van het aanbod
van twee ß-profielen. De verwachting is dat dan meer meisjes voor bèta
zullen kiezen. Verder sluit de verdeling in vier profielen goed aan bij de
vier te onderscheiden, samenhangende clusters van opleidingen in universiteiten
en hogescholen.1In het vrije deel wordt ruimte gegeven om
een tweede profiel samen te stellen, om (deel)vakken te kiezen die onderdelen
uit het algemene deel of profieldeel verdiepen en verfijnen met meer theoretische
elementen, om (deel)vakken te kiezen die tot verdieping leiden door een nadere
bestudering van specifieke situaties (bijvoorbeeld via het volgen van aanbod
uit het hoger onderwijs) of om onderdelen te kiezen die behoren tot het specifieke
aanbod van school (bijvoorbeeld geestelijke stromingen, filosofie, muziek).De stuurgroep stelt voor dat het behalen van een diploma havo of vwo gekoppeld
wordt aan de eis dat de leerling zowel voor het centraal examen als voor het
schoolonderzoek slaagt.2Ook in lijn met de Profielennota’s stelt de stuurgroep zich achter
de studielastbenadering. Volgens deze benadering, aldus de stuurgroep, wordt
het onderwijsleerprogramma gekoppeld aan een inspanningsverplichting die uitgedrukt
wordt in een totaal aantal door de leerling te investeren uren. Deze uren
zijn opgebouwd uit onderwijscontact-uren en zelfstudie-uren. Voor het bepalen
van de studielast zijn de mogelijkheden die de leerling heeft, het uitgangspunt.
Volgens de stuurgroep in haar tweede advies is een gemiddelde studielast van
1600 uur per jaar vereist. Deze komt overeen met 40 werkweken van 40 uur.
Men erkent dat dit een verzwaring betekent ten opzichte van de dan geldende
situatie, maar voor een goede aansluiting op het hoger onderwijs is zij nodig.
Bovendien zal de beleving van de zwaarte bij de leerling minder merkbaar zijn
naarmate de school er beter in slaagt uitdagend onderwijs te ontwikkelen en
aan te bieden; kortom een studiehuis te zijn.3
Uit een onderzoek van Regioplan zou ook blijken dat 81% van de schoolleiders
en docenten de verzwaring van de studielast in het havo, en 89% in
het vwo toejuicht. Verder onderschrijft 75% van de ondervraagden het
uitgangspunt van vergroting van de eigen verantwoordelijkheid van de leerling
in het onderwijs aan het havo, en zelfs 95% aan het vwo.4De studielast is over havo en vwo verdeeld als volgt. Vwo: 2240 uur gemeenschappelijk deel, 1 560 uur profielverplicht
deel en 1000 uur vrij deel. Havo: 1520 uur gemeenschappelijk
deel, 1080 uur profielverplicht deel en 600 uur vrij deel.5In verband met de overtuiging dat de studielastbenadering ruimte biedt
voor de ontwikkeling van flexibele onderwijsvormen en vaardighedenonderwijs,
duikt in het eerste advies de term «studiehuis» op. Een school
kan een studiehuis genoemd worden als zij open is in haar communicatie en
onderwijskundig beleid naar de omgeving.6 In
het tweede advies7 worden pogingen tot verduidelijking
van de gedachte over de school als studiehuis ondernomen. In het algemeen
leidt de studielastbenadering tot een verschuiving, aldus de stuurgroep, van
leerfuncties van de docent naar de leerling. Er kan in dat geval door een
variatie aan onderwijs- en contactvormen en programmeringswijzen, toetsvormen
en toetsmomenten beter rekening gehouden worden met individuele verschillen
in leervermogen, leertempo, motivatie tot leren, belangstelling voor afzonderlijke
vakken, ijver en gedrevenheid en zo meer. Het studiehuis is in wezen de overkoepelende
benaming voor deze flexibele organisatie van het onderwijs. Het leidt in concreto
tot ingrijpende gevolgen voor leerlingen, docenten en de organisatie. Leerlingen zullen in toenemende mate de planning van de
eigen studie ter hand moeten nemen. «Het leren kennen van
eigen sterke en zwakke punten, het vertalen van de standaardnorm naar eigen
mogelijkheden en wensen, het evenwichtig verdelen van de vereiste inspanningen,
enz. maken deel uit van het planningsproces.» Uiteraard kan de overdracht
van planningsfuncties aan leerlingen niet abrupt gebeuren. Ook bij de uitvoering
van studietaken zullen de leerlingen moeten rekenen op minder sturing van
de zijde van docenten. «De leerlingen zullen alleen of in een groepje
de gepresenteerde leerstof bestuderen. Daarnaast zullen zij uiteenlopende
opdrachten uitvoeren en werkstukken maken, informatie opzoeken en dergelijke.
Bovendien zullen zij in toenemende mate zelf hun leeractiviteiten plannen,
de toetsmomenten kiezen en de resultaten bijhouden. Daarvoor zullen zij zelf
moeten besluiten in welke volgorde zij werken, wat hun prioriteiten zijn en
hoeveel tijd en inspanning bepaalde activiteiten vragen.» De docenten zullen de sturing van het leerproces in toenemende
mate moeten gaan overdragen aan de leerlingen. Zij zullen zich meer moeten
richten op ondersteuning en begeleiding. Een en ander zal een gevarieerder
takenpakket met zich brengen en het aantal klassikale lessen doen afnemen.
Voor de schoolorganisatie zal het belangrijkste
gevolg zijn gelegen in de komst van een flexibeler rooster, dat eigenlijk
meer het karakter van een «programma van activiteiten» zal aannemen.
Daarin zal een explicitering plaats moeten vinden van de aanbodzijde (verplichte
klassikale lessen, werkgroepen, individuele begeleiding, practica, begeleide
en niet-begeleide zelfstudie, excursies, etc.) en de vraagzijde (bepaling
individuele leerweg door leerling vast te leggen in activiteitentabel, waaruit
een rooster voor de docenten kan worden afgeleid).In het studiehuis zal het zicht op het feitelijke verloop van het onderwijs
aan een leerling moeten worden bepaald door drie controlemomenten: (1) op
aanwezigheid, (2) op prestaties en (3) op producten. Voor de overheid/wetgever
brengt dit de opdracht met zich om voorschriften te ontwikkelen voor de bepaling
van de aanwezigheid van docenten en leerlingen, voor verantwoording van de
uitgangspunten en voortgang via een werkplan, respectievelijk een jaarverslag,
en voor de organisatie van visitaties, voorafgaand aan inspectietoezicht.Reacties bewindslieden en parlementNog in dezelfde maand dat het eerste advies officieel verschijnt, reageert
de minister van Onderwijs en Wetenschappen, Ritzen. Hij voorziet dat de voorstellen
kunnen leiden tot een verhoging van niet alleen de kwaliteit maar ook de moeilijkheidsgraad
van het onderwijs. Dat laatste beoordeelt hij echter als gunstig: een grotere
uitdaging voor de leerling is nodig. Voor achterstandsleerlingen moet daarbij
de ambitie niet worden aangepast. Daarmee worden ze niet geholpen. Wel worden
ze geholpen met de «meer flexibele aanpak». Het laatste slaat
waarschijnlijk op de onderwijskundige implicaties van de studielastbenadering. «Het
effect van het programma zal waarschijnlijk wel zijn dat er een verschuiving
optreedt in de leerlingenstroom: van vwo naar havo, van havo naar mbo. Zo’n
verschuiving past in het beleid dat in het onderwijs met betrekking tot kwaliteit
en selectiviteit wordt gevoerd».1In haar reactie op het tweede advies begroet staatssecretaris Netelenbos
het studiehuis als een duidelijk doel om naar toe te werken. Zij stemt in
met het in beide adviezen geformuleerde voorstel van de stuurgroep dat leerlingen
voor het verkrijgen van een diploma zowel het schoolonderzoek als het centraal
examen met positief resultaat moeten hebben gedaan.2 Netelenbos stelt vast dat de invoering van de tweede fase per 1 augustus
1998 moet plaatsvinden. Op dat moment stromen immers de eerste leerlingen
uit de basisvorming en het wordt van belang geacht dat zij onmiddellijk daarop
kunnen instromen in de vernieuwde tweede fase. Zo geredeneerd,
geldt er voor de overheid een strak besluitvormingsschema. Voorzien wordt
dat in de tweede helft van 1995 de nieuwe examenprogramma’s gereed moeten
zijn, om de nascholings- en ondersteuningsinstellingen en de producenten van
leermiddelen in de gelegenheid te stellen op tijd met hun producten af te
komen.1 Het spreekt voor zich dat de examenprogramma’s
pas kunnen worden op- en vastgesteld als definitief uitsluitsel bestaat over
de inhoud en (relatieve) zwaarte van de vakken in het gemeenschappelijk deel
en het profieldeel. De staatssecretaris heeft daarvan nog geen weet. Ook tijdens
het hierna nader te bespreken notaoverleg van 15 mei 1995 is er nog niets
bekend over wat de inhoud van de verschillende vakken zal zijn. De «vakontwikkelgroepen»
binnen de stuurgroep Tweede Fase zijn dan nog druk bezig.2Tijdens het mondeling overleg op 3 maart 1994 zijn de reacties van de
leden van de vaste commissie voor Onderwijs en Wetenschappen uit de Tweede
Kamer op het eerste advies positief, maar ook afwachtend. Veel moet nog verduidelijkt
worden. Zij zien de introductie van profielen als een belangrijke stap. Ook
worden de studielastbenadering en het studiehuis vooralsnog met instemming
begroet.3 In het notaoverleg van ruim een jaar
later, waarin door de leden van de vaste commissie wordt ingegaan op het tweede
advies en de daarop door staatssecretaris Netelenbos uitgebrachte beleidsreactie,
blijkt het positieve gevoel nog onverkort aanwezig.4 Toch klinkt er ook al enige reserve door, onder andere over het karakter
van dit overleg. Verschillende kamerleden menen dat een afgewogen beoordeling
van de voorstellen nog niet mogelijk is, nu er allerlei essentiële gegevens,
zoals over het beleid ten aanzien van het hoger onderwijs,5 de examinering en de invulling van de vakken, ontbreken.6 De zorgen richten zich ook op het tempo van invoering. Het lid Lambrechts
(D66) wijst op de haken en ogen van het studiehuisconcept. «De leerlingen
die straks aan de tweede fase beginnen, zijn er in de basisvorming niet echt
op voorbereid. De huidige leraren, die toch de dragers en de uitvoerders van
die tweede fase worden, zijn daar over het algemeen niet voor opgeleid. Daarin
zit het meest cruciale element voor het welslagen van de tweede fase. En de
scholen zijn er nog niet op ingericht.»7
Ook wordt gewezen op de mogelijke consequenties van de studielastbenadering.
Volgens het lid Cornielje (VVD) ontbreekt er enig inzicht in de gevolgen die
deze heeft op rechtspositioneel gebied. Daardoor dreigt het gevaar dat één
van de fundamenten van de plannen wegspoelt door onrust onder de docenten.8 Bovendien wordt met het verlaten van de lessentabel
een vertrouwd instrument uit handen gegeven voor de beoordeling van de kwaliteit
van het onderwijs. Wat voor toezichtsvorm komt daarvoor in de plaats?9 Lambrechts (D66) merkt op dat de studielastbenadering
geen rechtstreekse voorwaarde is voor verandering van didactiek in de scholen.
Dat kan ook binnen de bestaande lessentabellen. Bij haar zit de zorg voor
dat de invoering van de tweede fase in 1998 bovenop allerlei andere ontwikkelingen
wordt gestapeld, zodat er heel veel tegelijk op de scholen zal afkomen. «Waarom
moet het zo ontzettend moeilijk en ingewikkeld worden gemaakt? Als dit een
niet zo cruciaal element is en als het voorlopig ook nog kan met de lessentabel,
waarom kan dan niet twee jaar worden gewacht met de studielastbenadering?»10 Het lid Van de Camp (CDA) schept inzake de studielastbenadering
en het studiehuis de tegenstelling tussen «euforie» en «empirie».
Mooie, inspirerende ideeën maar wat zal er van terecht komen? Zijns inziens
zijn adequate investeringen in schoolgebouwen, in mediatheken op elke school,
in leerlingbegeleiding en de om- en bijscholing van docenten noodzakelijk,
maar de staatssecretaris heeft er te weinig geld voor over. «Dat
is het verschil tussen euforie en empirie. Helderder kan ik het niet uitleggen.»1Staatssecretaris Netelenbos legt uit dat de vakontwikkelgroepen binnen
de stuurgroep al begonnen zijn en waarschijnlijk in september met een resultaat
zullen afkomen. Dit alles onder het beslag dat de Kamer «ja» zal
zeggen tegen de weg die wordt ingezet. Volgens Netelenbos is de status van
het notaoverleg vooral dat de woordvoerders hier de kans hebben om te zeggen
dat er vakken tussen zitten die men niet in een profiel opgenomen wenst te
zien. «Als dat het geval zou zijn, moet het hier gezegd worden, omdat
de vakontwikkelgroepen nu aan het werk zijn op grond van de voorstellen zoals
die er liggen, daar waar het betreft de verdeling van de studielast over de
verschillende vakken. (..) Ik had dan ook graag dat er niet plotsklaps, als
wij verder gaan met het hele proces, met iets heel nieuws wordt gekomen. Ik
wil met u afspreken dat wij dat dan beschouwen als een gepasseerd station.»2 Op de tegenwerping van Cornielje (VVD) dat dit feitelijk
betekent dat van de Kamer een definitief oordeel wordt gevraagd over de invulling
van de profielen en het gemeenschappelijk deel, terwijl er zich nog allerlei
grote veranderingen voor kunnen doen die nog niet bekend zijn, antwoordt Netelenbos
dat hij haar verkeerd begrepen heeft. Er kan natuurlijk altijd met wijzigingsvoorstellen
worden gekomen, maar de regering en de Kamer hebben ook tot taak duidelijkheid
te scheppen naar de scholen en naar de vakontwikkelgroepen toe.3 Voor verdere initiatieven op het terrein van de tweede fase moeten
eerst de resultaten van het werk van de vakontwikkelgroepen (in september)
bekend zijn. Dan, zegt de staatssecretaris toe, zal zij komen met een beleidsagenda
met daarin beschreven de te zetten stappen, bij elk van welke de Kamer nauw
zal worden betrokken.44.3.3 VervolgstappenOp 10 juni 1996 geeft staatssecretaris Netelenbos een officiële
beleidsreactie op de adviezen van de vakontwikkelgroepen over de examenprogramma’s
havo/vwo.5 Het gaat hier om de omlijning en ordening
van de vakken. Over de adviezen, die in september 1995 verschenen, heeft zich
in de tussentijd een veelheid van instanties gebogen, zoals de inspectie,
de Onderwijsraad en organisaties uit het veld. De staatssecretaris concludeert
dat de voorgestelde examenprogramma’s voor een aantal vakken zo kunnen
worden ingevoerd per 1 augustus 1998. Het gaat hier onder meer om Nederlands,
moderne vreemde talen, scheikunde, natuurkunde en biologie. Voor een aantal
andere vakken, zoals wiskunde, economie en geschiedenis, zijn evenwel aanpassingen
vereist. Besloten wordt daarom om enkele vakken en programma’s gefaseerd
in te voeren. Nadat de beleidsreactie is besproken in een algemeen overleg
met de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen op 27 juni
1996, wordt aangekondigd dat er in het najaar van 1996 een wetsvoorstel Profielen
tweede fase bij de Kamer zal worden ingediend.64.4 Indiening en behandeling wetsvoorstel Profielen
tweede fase4.4.1 Wetsvoorstel ProfielenOp 14 december 1996 bereikt het wetsvoorstel de Tweede Kamer.7 Uitgaande van de indeling van profielen, zoals geschetst
in de Profielennota’s, heeft de regeling van het voorstel tot wijziging
van de Wet op het voortgezet onderwijs betrekking op vier punten:a. verankering van het profiel als structuurelement, waarbij ook functie
en inrichting van de profielen (delen en vakken) worden geregeld,b. een expliciete doelomschrijving van vwo en havo, waarbij het havo met
zoveel woorden als voorbereidend hoger beroepsonderwijs wordt benoemd,c. verankering van de studielastbenadering,d. verankering van de mogelijkheid voor scholen om een grotere verscheidenheid
van didactische werkvormen te kiezen.Ook de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (Whw)
en de Wet educatie en beroepsonderwijs (Web) worden bij het wetsvoorstel aangepast.
De Whw inzake de regels voor toelating tot het hoger onderwijs; de Web ten
aanzien van het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (vavo).De verankering van punt d., hierboven, vindt slechts indirect plaats.
Scholen worden niet verplicht tot inrichting van een studiehuis. Zij hebben
in feite de ruimte om binnen de algemene kaders van de wettelijke aanduiding
van profielen, van de voorgeschreven vakken in de gemeenschappelijke –
en profieldelen, van studielastnorm en van onderwijstijdnorm (zie § 4.3.2)
een verscheidenheid aan pedagogisch-didactische concepten te ontwikkelen.
De ruimte wordt geboden, doordat in de wet niet langer zal zijn opgenomen
dat «lessen» van 50 minuten de enige norm zijn in het onderwijs.14.4.2 Behandeling Tweede KamerHet wetsvoorstel ondervindt een kritische, maar in de grond positieve
benadering. Aan het einde van het tamelijk korte, en overzichtelijke plenaire
debat, een half jaar na indiening, merkt staatssecretaris Netelenbos op dat
zij zich niet kan herinneren dat er ooit zo’n complex wetsvoorstel aan
de orde is geweest, waarop zo weinig inhoudelijke amendementen zijn ingediend.2 Een aantal potentiële strijdpunten kon evenwel
al worden geëlimineerd in een uitgebreid wetgevingsoverleg van 12 mei
1997, terwijl 4 dagen later een compromis kon worden bereikt tussen Netelenbos
en de fracties van de regeringspartijen VVD, D66 en PvdA over de invoeringstermijn.
Aan een en ander wordt hieronder apart aandacht besteed. Op 29 mei 1997
wordt het wetsvoorstel met algemene stemmen door de Tweede Kamer aangenomen.3Aansluiting mavo-havo en havo-vwoDe aanscherping van de positie van havo en vwo in het licht van hun relatie
tot het hoger onderwijs, doet de vraag rijzen of daarmee de doorstroom van
mavo naar havo, en van havo naar vwo niet wordt ontmoedigd. In de Nota naar
aanleiding van het Verslag wordt geantwoord dat de wettelijke mogelijkheid
van doorstroming gewoon blijft bestaan. De invoering per 1 augustus 1998
maakt het in principe mogelijk dat mavo-leerlingen tijdig rekening kunnen
houden met een eventuele doorstroom naar havo bij de vakkenpakketkeuze. Over
dit punt wordt voorlichting aan de scholen geboden door het Procesmanagement.
Ook zal – aldus Netelenbos – de doorstroming van havo naar vwo
niet onmogelijk worden gemaakt.4 Toch is de Kamer
nog niet tevreden. Dijksma (PvdA) merkt op dat de geplande invoering van de
tweede fase niet spoort met de invoering van het vmbo. «Dit betekent
dat Mavo-leerlingen die willen doorstromen naar havo worden geconfronteerd
met extra eisen in verband met de vaste samenstelling van de profielen. Dit
speelt in het bijzonder bij de verplichte vakken wiskunde en de tweede moderne
taal.» Het Kamerlid wil nadere toelichting van de staatssecretaris hoe
mavo-leerlingen bij hun pakketkeuze worden voorbereid op de vereisten van de nieuwe tweede fase.1 Zij krijgt
weer het antwoord dat Netelenbos al in de Nota naar aanleiding van het Verslag
heeft gegeven. Dijksma dringt daarop niet meer aan.Studielast en onderwijstijdIn de memorie van toelichting wordt naast de studielast van 1600 uur een
onderwijstijd van 1000 uur onderscheiden. De onderwijstijd staat voor het
minimum aan vereiste inspanning van de zijde van de school. In het wetsvoorstel
wordt voorgeschreven dat het bevoegd gezag een in schooltijd verzorgd onderwijsprogramma
inricht dat per leerjaar voor elke leerling ten minste 1000 uren omvat.2 De Onderwijsraad3 kan zich
vinden in de norm van 1600 uur studiebelasting, maar vraagt zich wel af of
deze kan worden gerealiseerd. De omvang van 1600 uur betekent immers een stijging
ten opzichte van de dan geldende situatie. Staatssecretaris Netelenbos merkt
in haar reactie op dat het haar bekend is dat de feitelijke inspanning van
de leerlingen veelal lager is dan de beoogde. Maatschappelijk gezien mag evenwel
een hogere inspanning van leerlingen worden verwacht en in de wet verankerd.
Ook kan een hoge (studielast)norm als basis van examenprogramma’s, examens
en eisen die scholen aan leerlingen stellen, een goede bijdrage zijn voor
kwaliteitsverbetering van het onderwijs.4 Naar
blijkt staat de hoogte van de studielast en het principe van onderwijstijd
in de Tweede Kamer nauwelijks ter discussie. Tien jaar later, bij de wetswijziging
tot vervanging van de basisvorming door regels voor de onderbouw in het voortgezet
onderwijs, is gebleken dat de minimale onderwijstijd zelfs schoolbreed verhoogd
kan worden tot 1 040 uren op jaarbasis.5
Gezien het door een ruime meerderheid in de Kamer onderschreven uitgangspunt
dat in elk profiel het vak wiskunde thuishoort, en derhalve het door sommigen
als «pretpakket» omschreven profiel Cultuur en Maatschappij (C&M)
voor vwo daarop dient te worden aangepast, was de blik ook duidelijk gericht
op verzwaring van de bovenbouw. Zie ook hierna.Wiskunde in profiel Cultuur en MaatschappijDe leden van de fracties van de PvdA en de VVD stellen de vraag waarom
wiskunde niet in het profiel C&M voor vwo voorkomt en in de andere wel.
Vermoedelijke aanstichter van deze vraag is de VSNU geweest die in een brief
van 13 januari 1996 twijfels uitte over de kansen voor doorstroming vanuit
dit profiel naar relevante studierichtingen in het universitair onderwijs.6 In de Nota naar aanleiding van het Verslag gaat staatssecretaris
Netelenbos uitgebreid hierop in. Zij schetst een variant waarin wiskunde wel
onderdeel uitmaakt van het profiel C&M. De consequentie van haar schets
is dat het aantal uren voor wiskunde in C&M, op het ß-profiel Natuur
en Techniek na, het hoogste is: 640 uren. Dit is de meeste fracties in de
vaste commissie echter te gortig. Men komt tot een alternatief: wiskunde in
het profiel C&M als vak van 360 uur, bestaande uit het vak wiskunde dat
oorspronkelijk in het gemeenschappelijk deel voor vwo was ingepland, en aangevuld
met elementen van statistiek en kansberekening. Van wezenlijk belang is ook
dat het vak «doorstroomrelevant» moet worden geacht. De staatssecretaris
zegt toe dat zij een en ander zal onderzoeken.7
Op 16 mei 1996 kan zij de Kamer berichten dat het geopperde alternatief
haalbaar is, en dat de VSNU heeft ingestemd met deze invulling voor aansluiting
op sociaal-wetenschappelijke en gedragswetenschappelijke studierichtingen.8Uitstel invoering?Naar aanleiding van noodsignalen uit het veld9
hebben vele fracties problemen met de invoeringsdatum van 1 augustus
1998 en met de hoeveelheid middelen die het kabinet voor invoering
beschikbaar stelt. Hoewel de problemen zijn gekoppeld, worden ze voor een
goed begrip eerst los van elkaar gesteld.Allereerst de invoeringsdatum. In het wetgevingsoverleg van 12 mei
1996 wordt door sommige sprekers een jaar uitstel bepleit. Zij stellen vast
dat er nog geen duidelijkheid is over de vakken en vakkeninhouden. Op zijn
vroegst in maart 1998 zullen volgens mededeling van de uitgevers de leermiddelen
beschikbaar komen, zodat pas vanaf die datum met om- en nascholing kan worden
begonnen.1 Verder is er over het studiehuis een
en ander nog onduidelijk. Tenslotte is er per 1 augustus 1998 samenloop
met andere vernieuwingen in het voortgezet onderwijs, zodat er op scholen
heel wat afkomt. Door verschillende leden wordt gedurende het overleg verwezen
naar de overgang van school-GPL naar landelijke GPL bij de lumpsumbekostiging,
wat voor sommige scholen tot ingrijpende herverdeeleffecten voor de bekostiging
zal kunnen leiden.2 Op dat moment ligt er ook
een amendement van de leden Lambrechts (D66) en Van de Camp (CDA) waarin met
het oog op een zorgvuldige voorbereiding van de invoering een jaar uitstel
wordt geregeld.3 Staatssecretaris Netelenbos
wil echter van uitstel niet weten. Er zijn al scholen die zich voorbereiden
op de nieuwe situatie. Bovendien gaat het hier om een wetsvoorstel dat volstrekt
niet omstreden is. Bij onderwijsinnovaties, legt zij uit, is het nooit zo
dat 100% van de scholen meteen klaar is voor de start. Ervaringen uit
het buitenland leren dat ongeveer 80% in beweging is en 20%
niet. De staatssecretaris gaat ervan uit dat het studiehuis er pas na een
reeks van jaren zal komen, waarbij de termijn van tien jaren wordt genoemd.
Een cultuurverandering komt immers alleen stap voor stap. Met de vakken is
er niet echt een probleem, enkele worden gefaseerd ingevoerd, voor het overige
sluiten deze aan bij de deskundigheid die al onder het docerend personeel
aanwezig is. Het hoofdprobleem is wellicht de manier waarop de school omgaat
met het lesrooster. Er komt evenwel ondersteuning op dat vlak: met de Vereniging
van schoolleiders is afgesproken dat er een aantal modelvoorbeelden van lesroosters
zal worden ontwikkeld. Ook met de boeken bestaat er geen probleem. Deze zijn
tijdig klaar, de uitgevers zijn bereid om al in februari 1998 de op hun eigen
methode gerichte scholingsprogramma’s aan te leveren. Verder zal er
voor de 170 scholen die nu het hardst klagen over de lumpsum een oplossing
op maat komen.4Intussen is er ook wel iets merkwaardigs aan de hand. Twee grote docenten-belangenorganisaties,
de Vereniging van schoolleiders in het voortgezet onderwijs (VVO) en de Algemene
Onderwijsbond (AOb) vinden dat invoering per 1 augustus 1998 wel verantwoord
kan plaatsvinden, mits aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. De AOb, die
eerst voor uitstel was, heeft op het laatste moment, op de ochtend van het
wetgevingsoverleg, laten weten dat hij van standpunt is veranderd. Ook de
VSNU heeft de staatssecretaris desgevraagd laten weten dat zij geen uitstel
wil.5 Met name de verandering van standpunt van
de AOb wekt grote irritatie bij de VVD-fractie. Cornielje constateert dat
deze organisatie in een week tijd volledig is gedraaid. Ook de VVO heeft haar
oorspronkelijke standpunt herzien. Volgens Cornielje kunnen Kamerleden op
deze manier hun werk niet doen, voor zover zij menen te mogen afgaan op geluiden
vanuit de samenleving en daarnaar te moeten handelen.6Vrijwel alle fracties maken zich zorgen over het geld dat voor de invoering
beschikbaar is.7 Er is daarom een kansrijke motie
Cornielje (VVD), Dijksma (PvdA), Lambrechts (D66) die van de regering vraagt
te onderzoeken of het voorstel van het Procesmanagement Voortgezet Onderwijs
om leraren in de bovenbouw 2 uur per week vrij te roosteren, waarmee volgens
berekening een extra bedrag van 90 mln. gulden op jaarbasis zou zijn
gemoeid, kan worden uitgevoerd. Desgevraagd geeft Netelenbos te kennen dat
zij om aan de motie te voldoen terug zal moeten naar het kabinet.1 Bij brief van 20 mei 1996, nog voor de plenaire
behandeling van het wetsvoorstel, geeft de staatssecretaris aan dat zij bereid
is voor het schooljaar 1997/1998 eenmalig een bedrag ter beschikking te stellen
van 50 mln. gulden. De genoemde middelen zijn vrijgemaakt in de begroting
van OCenW. Het kabinet geeft evenwel slechts zijn fiat onder de conditie van
invoering van de profielen per 1 augustus 1998.2 Deze laatste conditie houdt niet lang stand. In tussentijds overleg
van staatssecretaris Netelenbos met de regeringsfracties PvdA, VVD en D66
wordt een compromis gesmeed dat leidt tot gedifferentieerde invoering. Aan
de invoeringsdatum van 1 januari 1998 wordt vastgehouden. Scholen die
meer tijd nodig hebben wordt evenwel de gelegenheid gegeven een jaar extra
uit te trekken voor de voorbereiding van de invoering, wat dan leidt tot invoering
per 1 augustus 1999. Daarop wordt een derde Nota van Wijziging ingebracht.3 Het amendement Lambrechts (D66)/Van de Camp (CDA) wordt
daarop tijdens het plenaire debat ingetrokken. De Kamer schikt zich uiteindelijk
ook in het toegezegde eenmalige bedrag van 50 mln. gulden.4.4.3 Behandeling Eerste KamerNa de eindstemming in de Tweede Kamer publiceert staatssecretaris Netelenbos
een column in Uitleg van 11 juni 1997. Deze bevatte de volgende passage:4 «Het wetsvoorstel over de profielen in de tweede
fase van het voortgezet onderwijs is unaniem door de Tweede Kamer geaccepteerd.
U weet nu waar u aan toe bent. Weliswaar moet de Eerste Kamer de wet nog behandelen,
maar zoals bekend heeft deze Kamer niet het recht van amendement.» Netelenbos
besluit haar column met: «Ik feliciteer ons allemaal». Het hoeft
geen betoog dat deze woorden irritatie wekken in de senaat.5 Netelenbos maakt dan ook voordat de plenaire behandeling een aanvang
neemt haar excuses en spreekt van een misverstand. Het incident werpt uiteindelijk
geen schaduw over de behandeling van het wetsvoorstel. In de Eerste Kamer
wordt het zonder stemming aangenomen.6Toename selectie?De vraag was ook al gesteld in het schriftelijk verslag in de Tweede Kamer,7 en keert terug in de Eerste Kamer: maakt de verzwaring
van de opleiding in de havo/vwo-bovenbouw het onderwijs selectiever, zodat
minder leerlingen hun einddiploma kunnen halen? Staatssecretaris Netelenbos
staat hier thans wat explicieter bij stil dan in haar antwoord aan de leden
van de Tweede Kamer. De staatssecretaris erkent dat het programma verzwaard
wordt. Een leerling heeft toch al gauw een programmering van 13 tot 14 examenvakken.
Dat is veel zwaarder dan wat op dat moment aan de orde is. «Dat zal
ongetwijfeld betekenen dat een aantal leerlingen daarmee grote problemen zal
hebben. Aan scholen wordt gevraagd daarop een adequaat beleid te voeren.»
Als door betere aansluiting van het voortgezet onderwijs de leerlingen met
meer succes in het vervolgonderwijs kunnen doorstuderen is dat een prijs die
het waard is. Netelenbos verwijst ook naar uitspraken van de voorzitter van
de stuurgroep, mevr. Ginjaar-Maas, die ervan uitgaat dat er een verschuiving
plaatsvindt in de populatie van vwo naar havo, van havo naar mavo en van mavo
naar vbo. Selectie is er dus, maar het mag geen fuik worden: je moet leerlingen
breed opleiden met een brede uitstroom; je moet ze ook niet te jong laten
kiezen voor een vak, maar er zal zeker enige verplaatsing van leerlingenstromen
aan de orde zijn.8Netelenbos verklaart nog eens dat zij groot voorstander is van stapelen
in het voortgezet onderwijs, dus van mavo naar havo en van havo naar vwo.
Dat moet wel mogelijk blijven en leerlingen zullen daar bij hun pakketkeuze
goed op moeten letten. Het is evenwel niet simpel, naarmate mavo en havo meer
een eigen profiel krijgen is het lastiger om over te stappen.1InvoeringVan verschillende kanten wordt kritiek geleverd op het bereikte compromis
in de Tweede Kamer over gedifferentieerde invoering. Kan men het aan scholen
zelf overlaten om het tijdstip van invoering te bepalen? Hoe zit het dan met
de regierol van de overheid? Welke gevolgen heeft dat niet voor leerlingen
die overstappen?2 Staatssecretaris Netelenbos
verdedigt het compromis echter met overtuiging: in feite wordt nu aangesloten
bij de verschillen in voorkeuren in het veld. Er zal geen chaos ontstaan.3De kritiek van een aantal woordvoerders dat de bestaande gebouwelijke
mogelijkheden tot invoering van het studiehuis behoorlijk onder de maat zijn,
wijst de staatssecretaris af. Er is geld bestemd voor mediatheken en ICT.
Verder is het natuurlijk ondenkbaar alle 750 scholen en nevenvestigingen massaal
te verbouwen zodat zij kunnen aansluiten op de «ideaaltypische modellen
van het studiehuis». Ook in een traditioneel schoolgebouw kan men leerlingen
in het «leren leren»-concept brengen. De budgetten zijn niet royaal,
maar dat er iets niet kan is ook niet waar.44.5 Kritiek en bezinning4.5.1 InvoeringsperikelenIn het schooljaar 1998–1999 zijn 125 scholen met de vernieuwde tweede
fase gestart. In het daarop volgende schooljaar volgen de overige 367 scholen
met een havo/vwo-afdeling. Op het einde van het schooljaar 1999–2000
heeft ook de eerste lichting havisten nieuwe stijl eindexamen gedaan. Al vrij
snel kunnen er ervaringen worden gedeeld, al zijn ze soms sterk uiteenlopend
en gemengd.5Reeds in een algemeen overleg van de Vaste Kamercommissie met staatssecretaris
Adelmund (kabinet Kok-II, 1998–2002) aan het eind van 1998 wordt gesproken
over de overladenheid van programma’s.6
Dat komt – aldus de Inspectie – door de toename van het aantal
vakken, maar ook door het feit dat er ervaring moet worden opgedaan met de
examenprogramma’s.7 De docenten zullen
al doende en na verloop van tijd goed inzicht kunnen krijgen in de zwaarte
van de eisen. Als dat inzicht er is, zullen ze de stof beter kunnen spreiden
over de beschikbare studie- en onderwijstijd. In de beginperiode is er evenwel
de neiging om de examenprogramma’s maximaal te interpreteren. De studielast
van leerlingen is ook hoog door het grote aantal praktische opdrachten en
werkstukken dat gemaakt moet worden. Op een op de drie scholen worden meer
zittenblijvers geteld in 4 havo, op een op de vijf scholen in 4 vwo.8 Al aan het eind van 1998 worden door Adelmund verlichtingsmaatregelen
met de Kamer besproken en ingevoerd.9 Medio 1999
komen er verzachtende aanpassingen voor het vak wiskunde bij.10 Er ontstaat evenwel discussie over het soort maatregelen waarbij
al te zeer in de omvang van vakken wordt gesneden. Men vreest in dat geval
voor aantasting van een goede aansluiting op het hoger onderwijs. Een politieke
uitspraak volgt op 17 juni 1999. Dan neemt de Tweede Kamer met algemene
stemmen een motie Cornielje (VVD), Dijksma (PvdA), Lambrechts (D66), Van Bommel
(SP) aan, waarin wordt aangedrongen op bijstelling van te zware
examenprogramma’s zonder evenwel de oplossing te zoeken in het schrappen
van vakken. De regering wordt opgedragen om tijdig, zo mogelijk vóór
het schooljaar 1999/2000 passende maatregelen te treffen.1Eind 1999 verscherpt de situatie zich. Na een oproep via internet van
vwo-leerlingen van het Vlaardingse Aquamarijn College, vindt er op 6 december
in Den Haag een demonstratie plaats van 20 000 leerlingen tegen de zwaarte
van de havo- en vwo-programma’s. Bij deze demonstratie vinden er relletjes
plaats en worden er arrestaties verricht, maar de boodschap dat met de tweede
fase iets mis is, komt bij sommige kamerleden goed over.2De ruimte voor staatssecretaris Adelmund om met meer structurele maatregelen
te komen is feitelijk beperkt. Dat blijkt goed uit de reacties die loskomen
wanneer zij in december in de Kamer haar voornemens bekendmaakt tot het onder
meer schrappen van onderdelen bij ANW, wiskunde B en aardrijkskunde. Rectoren
en docenten van door NRC Handelsblad benaderde scholen betitelen de ingrepen
ten aanzien van ANW als «onuitvoerbaar», «ondoordacht»
en «paniekerig». Behalve dat daarmee reeds geïnvesteerde
energie in de invoering van de tweede fase op veel scholen teniet wordt gedaan,
geldt ook dat er door de decimering van het vak leraren zullen moeten verdwijnen.
Ook de onderwijsorganisaties en de VSNU reageren afwijzend.3 Veel leerlingen verkeren plotseling in onzekerheid over wat nu wel
en niet relevant is voor het eindexamen.4 In
januari 2000 heeft de staatssecretaris haar oorspronkelijke voornemens bijgesteld
en stuurt aan op een nieuwe ministeriële regeling. De eerdere tijdelijke
verlichtingsmaatregelen worden daarbij ingetrokken.5 De nieuwe maatregelen zijn deels permanent, deels tijdelijk. De permanente
aanpassingen werken terug tot de datum van invoering van de Wet Profielen
tweede fase: 1 augustus 1998. De tijdelijke werken terug tot 1 augustus
1999 en gelden voor drie jaar. Tot de permanente maatregelen behoren onder
meer de mogelijkheid van de CEVO onderdelen van het examenprogramma aan te
wijzen die in het centraal examen van een bepaald jaar niet aan de orde komen,
en de reeds in juli 1999 getroffen maatregel om het examenprogramma wiskunde
A vwo aan te passen. Tot de tijdelijke behoren onder meer de beperking van
het aantal praktische opdrachten tot één per vak en de beperking
van het profielwerkstuk op één (deel)vak van het profieldeel,
alsmede toekenning van de mogelijkheid aan scholen om binnen de examenprogramma’s
moderne vreemde talen en CKV1 en ANW voor het bereiken van slechts een deel
van de eindtermen te kiezen in «het handelingsdeel».6 Over de tijdelijke maatregelen schrijft De Volkskrant op 15 januari
2000: «Het valt moeilijk in te zien hoe de politiek ANW, CKV en de tweede
vreemde taal na drie jaar nog kan redden. Hetzelfde geldt voor het terugdringen
van het aantal werkstukken. Wanneer nu geldt dat de praktische opdrachten
nog maar voor 20 procent voor het schoolexamen meetellen, valt niet te verwachten
dat zij in het definitieve studiehuis in 2002 opeens weer voor 40 procent
meetellen.»7 De ministeriële regeling
wordt in 2001 nog op onderdelen aangepast en met één jaar verlengd,
zodat ze ook van toepassing is op leerlingen die in het schooljaar 2002–2003
beginnen met het vierde leerjaar havo of vwo en die in het schooljaar 2003–2004
beginnen met het vijfde leerjaar vwo.84.5.2 Inspectierapport 2001In oktober 2001 publiceert de Onderwijsinspectie een rapport over de eerste
ervaringen na de invoering. Dit rapport is bedoeld ter voorbereiding van een
notitie van staatssecretaris Adelmund over wijzigingen in de
tweede fase. De Inspectie vraagt zich af of met de reeds ingevoerde verlichtings-
en versoepelingsmaatregelen niet ongemerkt een of meer van de oorspronkelijke
bedoelingen met de invoering van de tweede fase teniet worden gedaan. «Er
bestaat in onze ogen behoefte aan een meer expliciete duiding van verschuivingen
in de doelstellingen van de tweede fase en aan een duidelijker relatie tussen
aanpassingen in de tweede fase en de veranderingen in doelstellingen en context.»1 Met name wordt daarbij gedoeld op de voorbereiding op
het hoger onderwijs. Volgens de Inspectie is er geen weg meer terug, omdat
er inmiddels anno 2001 kan worden gesproken van enkele verworvenheden van
de tweede fase. Als zodanig worden beschouwd de actualisering van de examenprogramma’s,
de vormgeving van enkele profielen, de ideeën over didactische variatie
en de verbreding van het verplichte onderwijsaanbod. De Inspectie erkent dat
er problemen bestaan bij vele leraren over de invoering van didactische vernieuwingen,
maar beschouwt het nadenken daarover niettemin als een pluspunt.2Als er wordt gesproken over knelpunten, zo waarschuwt de Inspectie, moet
er onderscheid gemaakt worden tussen die die inherent zijn aan een invoeringsproces
en die die buiten de invloedssfeer van de scholen liggen en die om een centrale
aanpak vragen. Knelpunten als de didactische verschraling (studiehuis), de
aansluiting van de basisvorming op de tweede fase, de eisen om te voldoen
aan het eindexamenpakket, de overdaad aan toetsen en opdrachten en het gebrek
aan afstemming en samenhang tussen de vakken zijn in beginsel door scholen
zelf op te lossen.De problemen met het studiehuis worden in verband gebracht met onvoldoende
voorbereidingstijd en de hoge werkdruk bij leraren. De meeste leerlingen lijken
ingenomen met het studiehuis. Vaak wordt evenwel de ruimte voor zelfstandig
werken sterk ingeperkt door de houding van hun docenten, de studiewijzers
werken nogal eens als een keurslijf. Ook worden de leerlingen tijdens de basisvorming
te weinig op hun zelfstandigheid aangesproken. Door de hoge werkdruk is bij
een derde van de leraren het werkplezier in de tweede fase afgenomen. Toch
gebeurt het nog veel te weinig, aldus de Inspectie, dat leraren op professionele
wijze spreken over didactische variatie als uitgangspunt voor het motiveren
van leerlingen. Daarnaast ontbreekt op veel scholen de fysieke ruimte (zelfwerkzaamheidslokalen,
mediatheek) om de vernieuwingen te kunnen realiseren.3Voor een schets van de indruk die de invoering van het concept van het
studiehuis op sommige docenten zou kunnen hebben is wellicht illustratief
het in het begin van 2003 gepubliceerde artikel van de auteur en leraar Jan
Siebelink in het dagblad Trouw. Hij schrijft onder meer het volgende. «Zoetermeer
geloofde dat een grote cultuuromslag aan het plaatsvinden was. Het antwoord
daarop was het studiehuis. De school als snel en accuraat toeleveringsbedrijf
voor adequaat personeel van de natie! Mevrouw Clan Visser ’t Hooft,
voormalig rectrix en fervent aanhanger van de new-age beweging, werd tegen
een puik salaris procesmanager van het studiehuis. Zij reisde met een aantal
beleidsmedewerkers stad en land af, ageerde fel tegen het klassikale systeem –
misprijzend het frontale lesje genoemd – dat zijn tijd zou hebben overleefd.
In het studiehuis zou leerlingen niet in de eerste plaats kennis, maar vaardigheden
om kennis te vergaren, worden bijgebracht. Van de leerlingen werd verwacht
dat ze hun eigen leerproces in de gaten zouden houden, een opdracht die je
zelfs niet zo gauw aan een volwassene geeft. De hooggekwalificeerde
vakdocent zou zijn plaats moeten inruimen voor de teamplayer, de begeleider,
de regisseur van het leren. Zo zei ze het in een interview: «Je wàs
docent Frans, je hàd een lokaal met een deur en een ruit. Op de ruit
plakte je een poster van de Eiffeltoren en je trok de deur achter je dicht.
En je wàs God in Frankrijk. Die tijd is goddank voorbij.» Natuurlijk
zag menig docent dat er bezwaren kleefden aan het klassikale systeem, maar
het stak dat iemand voortkomend uit het onderwijs op zo’n verachtelijke,
zo’n ordinaire toon, over het leraarsambt sprak. Om haar woorden kracht
bij te zetten vond ze het ook nodig God erbij te halen. In datzelfde interview
zei deze mevrouw nog dat ze er van uitging dat «een tien procent van
alle docenten – en dan praten we over zo’n slordige tienduizend
collega’s– de nieuwe ontwikkelingen niet kunnen bijbenen. Voor
hen zit er niets anders op het onderwijs, liefst eigener beweging, te verlaten.»
Zij joeg vele docenten de gordijnen in, riep zoveel angst en onrust op voor
een geheel nieuwe wijze van lesgeven die nog nergens in de praktijk was getoetst,
dat alleen al door de berichtgeving velen met ernstige, lichamelijke klachten
afhaakten en in de WAO terechtkwamen. De overheid gaat al jaren erg slordig
met het onderwijzend personeel om.»1Vervolgens wordt in het kader van deze analyse aandacht besteed aan het
Inspectierapport. Als een ander probleem wordt gezien dat de structuur van
de tweede fase met zijn onderverdeling in deelvakken, heelvakken en profielvakken
gecompliceerd wordt geacht, wat leidt tot fouten in pakketsamenstelling en
studielastberekening. Maar die fouten zijn van voorbijgaande aard. Verder
moeten leraren leren beter samen te werken en af te stemmen, de uitsluitende
concentratie op het eigen vak en de eigen methodes moet worden verlaten.Tot de structurele, niet tijdelijke problemen worden gerekend:• De overladenheid van het programma;• Het ontbreken van facilitaire condities, zoals voldoende ruimte
voor de organisatie en voorbereiding door leraren;• De beoordeling en weging van kleine vakken en deelvakken ten opzichte
van de «heelvakken»;• De complexiteit van wet- en regelgeving.Hieruit vloeit een serie voorstellen tot aanpassing van de weten regelgeving
voort. De Inspectie beveelt aan de inhoud van de examenprogramma’s in
relatie tot de beschikbare studielast en onderwijstijd nog eens tegen het
licht te houden: de kwaliteit van onderwijs en studie lijden eronder. Als
alternatief voor programmatische reductie kan wellicht de breedte van het
aanbod worden verminderd, zodat er per vak meer tijd beschikbaar komt.De werkdruk van leraren heeft deels ook een blijvend karakter. De administratieve
belasting is flink toegenomen. Voor ieder leerjaar moeten er programma’s
van toetsing en afsluiting worden gemaakt, er moeten studiewijzers voor leerlingen
worden geschreven, hun vorderingen moeten nauwkeurig worden geregistreerd
en de praktische opdrachten moeten worden opgesteld en beoordeeld. Sommige
docenten menen daardoor dat ze te weinig lestijd voor uitleg en instructie
hebben. De Inspectie beveelt aan een betere afstemming tussen programma-eisen
en beschikbare tijd bij enkele vakken tot stand te brengen. Daarnaast is er
in de facilitaire sfeer behoefte aan geschikte, geautomatiseerde systemen
voor registratie en administratie en moeten er meer onderwijsassistenten worden
ingezet.Verder wordt aanbevolen de verdeling van vakken over profielen en de waardering
(status) van vakken en vakonderdelen binnen profielen te heroverwegen waar
dat nodig is. Ook wordt het wenselijk geacht het aantal opdrachten per leerling
te limiteren, omdat thans naar veler gevoel toch «veel van hetzelfde»
moet worden gedaan en dat ook niet motiverend werkt.De studielasturen-norm van 1600 op jaarbasis wordt voor het examenjaar
niet reëel geacht. Bovendien blijkt de eis om voor elke leerling 1000
klokuren in schooltijd verzorgd onderwijs te verzorgen op vrijwel geen enkele
school te worden gerealiseerd. «Beter lijkt het ons dat scholen gehouden
zijn gemiddeld per week 25 klokuren te verzorgen en voorts hun best doen de
structurele lesuitval op jaarbasis tot een minimum te beperken.»1In het algemeen overleg dat begin 2002 over onder meer het Inspectierapport
plaatsvindt worden de belangrijkste conclusies onderschreven. Alle aanwezige
fracties menen dat het geen zin heeft om afstand te nemen van een wet die
pas drie jaar daarvoor is ingevoerd en waarvan de doelstellingen onverminderd
noodzakelijk en relevant worden geacht. Voor wetgeving ter oplossing van structurele
problemen zal worden gewacht op een evaluatie, die volgens staatssecretaris
Adelmund pas in 2005 zal verschijnen, maar het belang daarvan zal al snel
overschaduwd worden door het werk van de profielcommissies. Op de evaluatie
zal uiteindelijk ook niet worden gewacht als het op de voorbereiding en behandeling
van nieuwe wetgeving aankomt. Zie verder § 4.5.1 en § 4.6.2.
Daarnaast wil de Kamer snelle oplossingen, zoals ten aanzien van de vele opdrachten
die leerlingen moeten doen.2 Eind 2002 doet de
pas aangetreden minister Van der Hoeven voorstellen om de belasting van leraren
en scholen te verminderen. De maatregelen treden per 1 augustus 2003
in werking.3 De nieuwe minister wil vooral rekening
houden met de wensen van de scholen en in de scholen. Waar mogelijk, wil zij
daarom scholen meer ruimte en keuzemogelijkheden bieden, maar wat het laatste
betreft blijkt de Kamer al spoedig grenzen te willen stellen.44.6 Reparatie en herstel4.6.1 Aanloop naar de wettelijke aanpassing van de
profielen: profielcommissiesIn een algemeen overleg op 29 oktober 2003 wordt door de Kamer een halt
toegeroepen aan de trend tot verdere verlichting van het programma en het
toestaan van meer keuzevrijheid aan de scholen.5
Dan is ook een nieuw rapport van de Onderwijsinspectie over vier jaar tweede
fase bekend. Verder heeft de minister voorstellen tot verbetering van de tweede
fase aan «het brede onderwijsveld» voorgelegd, waarbij organisaties
van leraren, schoolleiders en schoolbesturen hun achterban uitvoerig hebben
geraadpleegd. Op een en ander wordt nader ingegaan.Naast de reeds bekende punten zijn opvallend in het Inspectierapport de
inhoudelijke opmerkingen over de profielen. De Inspectie constateert dat er
te weinig programmatische samenhang tussen de vakken in een profiel bestaat. «Het
valt te overwegen de herziening van de vakken in het profieldeel per profiel
op te dragen aan één «profielprogrammagroep» die
onder meer moet zorgen voor afstemming en samenhang tussen de profielvakken.
De betrokkenheid van het hoger onderwijs hierbij is een belangrijke voorwaarde.»
De Inspectie constateert daarnaast dat het keuzegedrag op het vwo redelijk
gespreid is. Op het havo blijken natuurprofielen evenwel betrekkelijk weinig
te worden gekozen. Een andere constatering is dat het oorspronkelijke
streven van de tweedefasevoorstellen om een sterkere eigen identiteit van
havo en vwo vorm te geven, niet gelukt is. «Een nadere bestudering van
de vraag in hoeverre de programma’s ter voorbereiding op het hbo en
wo identiek zijn of juist verschillen, kan het onderscheid profileren, maar
tevens de overeenkomsten vaststellen.»1In een brief van 4 juli 2003 aan de Tweede Kamer doet de minister
verslag van een veldraadpleging over door haar voorgestelde vernieuwingen.2 Naar blijkt, kunnen er in het land drie standpunten
worden onderscheiden. Een deel van de organisaties (waaronder die voor de
schoolleiders en drie van de vier grote besturenorganisaties) spreken nadrukkelijk
steun uit voor de voorstellen. Een ander deel, waaronder de Onderwijsraad,
verzet zich tegen de gevolgen van de voorstellen voor de bètavakken.
Zij willen daarvoor extra ruimte. Een derde groep ten slotte, stelt nieuwe
wijzigingen ongewenst te achten. Scholen moeten niet opnieuw worden belast
met invoeringskwesties. In haar brief constateert de minister dat men het
eens is over de wenselijkheid om deeltalen om te zetten in een volledige taal.
Verder is er flinke kritiek op het schrappen van natuurkunde in het profiel
natuur en gezondheid en op de teruggang in uren van het vak wiskunde. De minister
concludeert hieruit onder meer dat het gewenst en mogelijk is te komen tot
een verbetering die zowel de deeltalen aanpakt als de aantrekkelijkheid van
de bètavakken vergroot, terwijl er ook meer keuzemogelijkheden worden
geschapen en het geheel voor de scholen beter organiseerbaar wordt gemaakt.
Het profiel natuur en gezondheid zal door toevoeging van natuurkunde vier
vakken tellen in plaats van drie. Het aantal keuzevakken wordt mitsdien beperkt
tot één. De andere drie profielen houden drie profielvakken
en dus twee keuzevakken. In het profiel natuur en techniek is wiskunde verplicht
en telt het meer uren dan de andere vakken. In de profielen economie en maatschappij
en natuur en gezondheid is het vak wiskunde gelijk. Daarmee worden voor leerlingen
ook betere mogelijkheden geschapen om profielen met elkaar te combineren.In het algemeen overleg, waarop in het begin van deze paragraaf wordt
gewezen, pleiten verschillende fracties voor versteviging van de bètavakken
in vooral het havo, wat weer opnieuw tot de vraag leidt hoe de profielen er
in de toekomst uit moeten zien. De uitkomst is per saldo vermindering van
de keuzevrijheid van leerlingen. Alle profielen moeten uit vier vakken bestaan,
waarvan één vak door de leerlingen uit een «profielcluster»
moet worden gekozen. Daarbovenop moeten de leerlingen nog één
keuzevak vrij kiezen. Ook vinden vele fracties dat de profielen natuur en
techniek en natuur en gezondheid inmiddels in onwenselijke mate op elkaar
lijken. Er wordt ingestemd met het voorstel van minister Van der Hoeven tot
de instelling van profielcommissies die voorstellen zullen doen tot aanpassing
van de profielen, met een voor havo en vwo onderscheiden traject.3 Als uitvloeisel van het overleg met de Kamer stelt de
minister bij brief van 4 december 2003 twee algemene uitgangspunten bij
de nieuwe invulling van de profielen voorop: (1) de profielen worden duidelijker
van elkaar onderscheiden, ze moeten een duidelijk eigen gezicht hebben, en
(2) de profielen worden in hun opbouw beter met elkaar in overeenstemming
gebracht, zodat daarin duidelijk wordt dat zij gelijkwaardig zijn. Kortom,
grotere verschillen in de inhoud, grotere gelijkenis in de structuur.4De minister besluit tot instelling van twee profielcommissies.5 Op 7 oktober 2004 wordt de profielcommissie Natuur
en Gezondheid/Natuur en Techniek geïnstalleerd, op 17 februari 2005
de profielcommissie Cultuur en Maatschappij/Economie en Maatschappij.
Kort samengevat, bestaat de opdracht van de profielcommissies uit het adviseren
in twee fasen: een advies op hoofdlijnen op de korte termijn over een beperkt
aantal concrete punten, en een advies over de inhoudelijke ontwikkeling en
vernieuwing van de profielen in de tweede fase op langere termijn. Het gaat
bij dit laatste om de inhoud van de profielen in samenhang, waaronder de hoofdlijnen
van de inhoud van de vakken.1In het kortetermijnadvies zullen de commissies antwoord geven op een beperkt
aantal vragen van de minister met betrekking tot de herziening van de tweede
fase in 2007. De commissie voor de natuurprofielen adviseert over het nieuwe
geïntegreerde bètavak, de profielkeuzevakken in het profiel Natuur
en Gezondheid, ANW in havo en over het vak wiskunde in relatie tot de bètadoorstroom.
De commissie voor de maatschappijprofielen adviseert over het kunstvak, ANW
in havo en over het vak wiskunde in relatie tot de alfa/gammadoorstroom. Het
langetermijnadvies over de inhoudelijke ontwikkeling en vernieuwing van de
tweede fase dient tot stand te komen op basis van een fundamentele doordenking
van de problematiek. Dit advies moet vóór 1 augustus 2007
worden uitgebracht.De commissies zijn «commissions de réflexion», en geen
uitvoerings- of implementatiecommissies die zo veel mogelijk draagvlak in
het veld moeten zien te verwerven. De leden, afkomstig uit wo, hbo en VO,
zijn dan ook benoemd op basis van hun deskundigheid en gezag, en niet als
vertegenwoordigers van een organisatie. Voorzitter van beide commissies is
dr. Jan G. F. Veldhuis, voormalig voorzitter van het College van Bestuur
van de Universiteit Utrecht.Op 20 juni 2005 zendt de minister het eerste, gemeenschappelijke
advies van de twee profielcommissies over een nieuwe inrichting van de profielen
vwo/havo voor de korte termijn (dat wil zeggen: activiteiten die zo snel mogelijk
kunnen beginnen) en voor de middellange termijn (de aanpassingen in de profielen
per 1 augustus 2007) naar de Kamer. Uitgangspunt voor dit gemeenschappelijke
advies is de Kamerbreed ondersteunde motie-Hamer c.s., waarin aan de profielcommissies
wordt gevraagd per profiel uitwerking te geven aan de samenhang, de doorstroomrelevantie
en de inhoudelijke vernieuwing van de profielen. De belangrijkste aandacht
van de Kamer gaat daarbij uit naar de mogelijkheden om de positie van de bètavakken
in alle profielen voor zowel havo als vwo te versterken met inachtneming van
het onderscheiden karakter van de verschillende profielen en zonder dat dit
tot overladenheid van de programma’s zal leiden.2 Het overwegend technische advies wordt een aantal maanden later positief
en instemmend begroet door een meerderheid in de Tweede Kamer.3 Dan is er al wetgeving aanhangig met betrekking tot oplossingen voor
de middellange termijn. Op 16 juli 2005 is het wetsvoorstel ingediend
tot aanpassing van de profielen tweede fase vwo en havo.4 Hierop wordt in het navolgende kort ingegaan. Aan latere ontwikkelingen
zal nog slechts summier aandacht worden besteed.4.6.2 Het wetsvoorstel Aanpassing profielen en de
publiciteitHet wetsvoorstel wordt getekend door in de uitwerking twee tegenstrijdige
bewegingen: keuzevrijheid en maatschappelijke wensen. In de beide bètaprofielen
neemt de keuzevrijheid iets af, doordat meer onderwijstijd wordt ingeruimd
voor bètavakken. Het gemeenschappelijk deel kent voortaan enige keuzevrijheid.
Door de ophoging van elk profieldeel naar vier vakken, waarbinnen beperkte
keuzemogelijkheid overblijft gaat het vrije deel terug van twee naar één
vak. Onmiskenbaar wordt zo een lijn doorgezet naar versterking
van de inhoud van het onderwijs en naar verbetering van de doorstroommogelijkheden.Een en ander ziet er globaal als volgt uit. Wat betreft het voor alle
leerlingen verplichte gemeenschappelijke deel
treden er veranderingen op in de talen, de vakken ANW en maatschappijleer
en CKV:• Op het vwo worden de deeltalen Frans en Duits vervangen door één
volledige taal (Frans, Duits of Fries). Voor bijvoorbeeld dyslectische leerlingen
zijn daarbij ontheffingen toegestaan. Op het gymnasium wordt de tweede moderne
vreemde taal vervangen door een klassieke taal. Op het havo verdwijnt de verplichting
van de tweede moderne vreemde taal. Het wordt slechts een verplicht vak in
het profiel cultuur en maatschappij.• ANW wordt op het vwo een verplicht zelfstandig vak. Het vak verdwijnt
van het havo. Het vak maatschappijleer blijft voor zowel havo als vwo verplicht
en gaat invulling geven aan burgerschapsvorming.Wat betreft het profieldeel geldt het volgende:• In ieder profiel komen drie verplichte vakken plus een profielkeuzevak.• Op het vwo is een van de drie verplichte vakken wiskunde. Op het
havo is wiskunde niet verplicht in het profiel cultuur en maatschappij.Terwijl de Kamerbehandeling loopt, de Nota naar aanleiding van het Verslag
van de Tweede Kamer moet nog verschijnen, ontfermt de publieke opinie zich
over het wel en wee van de tweede fase. Dat gebeurt nadat in oktober 2005
het evaluatierapport «Zeven jaar Tweede Fase, een balans» van
het Tweede Fase Adviespunt openbaar wordt. Het rapport is in het algemeen
positief over de effecten van invoering van de tweede fase. Op het vlak van
intern en extern rendement is vooruitgang te constateren. Veel aandacht trekt
evenwel de weergegeven opvatting van opleiders uit het hoger onderwijs, dat
de algemene vaardigheden van studenten die instromen uit de tweede fase weliswaar
op peil zijn, maar dat zij matig zijn uitgerust met vakspecifieke kennis en
vaardigheden. Het gaat daarbij met name om achterblijvende taal- en rekenvaardigheid
en om een onvoldoende peil van nauwkeurigheid en analytische vermogens. Naar
blijkt, oordelen de opleiders in het wo negatiever dan opleiders in het hbo.1Het NRC concludeert daarop in een redactioneel commentaar dat het studiehuis
is mislukt, omdat er een verschuiving is opgetreden van directe kennis naar
leren opzoeken. «Als universiteiten en hogescholen bijspijkercursussen
moeten geven aan nieuwe studenten, kan de minister van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap, Van der Hoeven (CDA), onmogelijk volhouden dat het hoger onderwijs
te hoge verwachtingen heeft. Voorheen waren die cursussen niet nodig.»2 Het commentaar sluit overigens aan bij kritiek die al
eerder werd geuit in de media.3 Verschillende
columnisten grijpen daarna hun kans. Er moet worden afgerekend.4Op 16 november 2005 opent De Volkskrant met het bericht «Minister
zet mes in het studiehuis».5 De krant bevat
een interview met minister Van der Hoeven, waarin ze zegt dat er meer ruimte
moet komen voor meer kennisoverdracht in de tweede fase. Leerlingen krijgen
te veel vakken en de verdieping ontbreekt. «De slinger is te ver doorgeslagen.
Ik probeer een nieuwe balans te zoeken.» Dezelfde avond komen RTL Nieuws
en NOS Journaal met forse items over het studiehuis en het ingrijpen van de
minister. Alom breekt daarna de kritiek op het zelfstandig leren los. Het
overheersende beeld is: deze minister maakt een einde aan een doorgeschoten
onderwijsvernieuwing die kennis verwaarloost. De Vaste Kamercommissie uit
de Tweede Kamer ziet een dag na het Volkskrant-interview aanleiding voor een
brief aan minister Van der Hoeven. Daarin staat dat de Kamer
zich zeer verrast toonde door het nieuws. «De leden vragen daarom of
er – zoals de berichtgeving in de media doet suggereren – soms
sprake is van een koerswijziging ten opzichte van eerdere voorstellen met
betrekking tot de Tweede Fase. (..) Indien er sprake is van een koerswijziging,
dan willen de leden graag weten waarin de nieuwe koers precies verschilt ten
opzichte van eerdere voorstellen». De minister laat daarop weten dat
haar koers niet is veranderd. Datgene wat zij in De Volkskrant heeft gezegd
is geheel overeenkomstig de voorliggende voorstellen. «Die voorstellen
hebben betrekking op het vakkenpakket (de profielen), zoals vastgelegd in
het wetsvoorstel, en op de examenprogramma’s/eindtermen zoals ik die
zal vaststellen op grond van het daarover gevoerde overleg met onderwijsveld
en Kamer. Ik heb aangegeven, dat uit die examenprogramma’s dwingende
vormvoorschriften zullen verdwijnen: de inhoudelijke eindtermen (en het centraal
examen) blijven, maar de leraar kiest zelf de manier waarop het onderwijs
wordt gegeven.»1Inderdaad, zoals hierboven aangegeven, kan de aandacht voor structurele
versterking van het aspect van kennisoverdracht in de tweede fase al ruim
twee jaar daarvoor in het algemeen overleg van september 2003 worden waargenomen.
Sindsdien is dat ook een belangrijk uitgangspunt van het beleid geworden.
De eind 2005 in de media doorklinkende geluiden dat de minister het studiehuis
afschaft berust daarnaast op onjuiste interpretatie. Het studiehuis is geen
wettelijke verplichting voor scholen, dus valt ook niet af te schaffen. Zie
ook § 4.3.1.4.6.3 Plenaire behandeling Tweede en Eerste KamerOok dit wetsvoorstel kent een voorspoedige behandeling. Het wordt op 14 februari
2006 met algemene stemmen door de Tweede Kamer aangenomen.2 Op 25 april 2006 neemt de Eerste Kamer het zonder stemming aan.3 Op 23 mei verschijnt de wet in het Staatsblad (Stb.
2006, 251). Met ingang van 1 augustus 2007 is de wet in werking getreden
(Stb. 2007, 118).In het debat gaat de Tweede Kamer grotendeels met de voorstellen mee.
Een nieuw, tijdens het debat ingebracht voorstel van de minister om het vak
wiskunde B in het profiel natuur en techniek ten koste van het vrije deel
op te hogen met 80 uren wordt ook prompt gevolgd. Het laatste is ongetwijfeld
mede veroorzaakt door de in het begin van januari 2006 geopenbaarde «Lieve
Maria» brief, waarin 10 000 studenten aan de minister laten weten
dat ze boos zijn vanwege het gebrekkige peil van wiskunde op de middelbare
school. Ze zijn daardoor gedwongen om bijspijkercursussen te volgen aan de
universiteit. De actie is een initiatief van alle wiskunde- en natuurkundestudieverenigingen
van Nederland. In de brief wordt onder meer het volgende opgemerkt:«Nog steeds is het wiskundeniveau van de gemiddelde eerstejaarsstudent
te laag. Gevolg is dat veel studenten nu aansluitingscursussen nodig hebben
om het universitaire niveau te halen. Sommige universiteiten passen hun wiskundig
niveau zelfs naar beneden toe aan. (..) Ons is echter informatie onder ogen
gekomen waaruit blijkt dat het aantal studielasturen voor wiskunde (het zogenaamde
Wiskunde B) in het Natuur & Techniekprofiel enorm afneemt. De mogelijkheid
tot meer diepgang wordt dan wel aangeboden in de vorm van Wiskunde D, maar
het niet-verplichte karakter (zowel voor scholier als middelbare school) geeft
geen zekerheid. Wij vragen ons af, waarom na de evaluatie door het Tweede
Fase Adviespunt de studielast voor wiskunde afneemt in plaats van toeneemt.
Het ligt volgens ons meer voor de hand om het verplichte deel van het wiskundeonderwijs
te verzwaren in plaats van te verlichten.»4Daarnaast is er een amendement Balemans (VVD) c.s. aangenomen dat voorziet
in een integrale evaluatie van de nieuwe profielen met het oog op de effecten
van de aansluiting op de vervolgopleidingen na vier jaar.1 De Kamer stelt nog eens samen met de minister vast dat met het laatste
interview met De Volkskrant niet de intentie aanwezig was om de tegenstanders
van het studiehuis «postuum» gelijk te geven. Het studiehuis op
zichzelf wordt met andere woorden niet ten grave gedragen als concept. Er
zijn scholen waar het goed gebeurt en waar dat niet goed gebeurt. Zoals de
minister zegt: «Wij willen naar een goed evenwicht tussen enerzijds
instructie en vakkennis overdragen en anderzijds zorgdragen dat jonge mensen
met die vakkennis kunnen omgaan en die kunnen toepassen in vaardigheden. En
daarvan zijn gelukkig heel veel goede voorbeelden te zien.»2 De discussie in de Eerste Kamer wordt hier terzijde
gelaten, omdat daaruit geen nieuwe inzichten voortvloeien voor het doel van
deze bijdrage.5. LEERWEGEN, DE VORMING VAN HET VMBO5.1 InleidingHet laatste stuk van het bouwwerk tot herinrichting van het voortgezet
is de invoering geweest van leerwegen, beter bekend als de vormgeving van
het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs (vmbo). Reeds één
jaar na invoering van de basisvorming en het vbo, wordt de discussie gestart
over de inhoudelijke herinrichting van mavo en vbo. Deze heeft een directe
aanleiding. In de nota Profielen tweede fase voortgezet onderwijs, de daarop
volgende Vervolgnota1 en de motie van de Kamerleden
Hermes en Netelenbos, ingediend tijdens de behandeling van het wetsvoorstel
Basisvorming,2 is gepleit voor de invoering van
doorstroomprofielen in het mavo en vbo.In dit hoofdstuk zal de politieke discussie worden weergegeven over de
invoering van leerwegen. Tot op de dag van vandaag wordt die discussie zeer
uitgebreid en intensief gevoerd. Gezien het zeer overvloedige parlementaire
materiaal heeft dit hoofdstuk noodgedwongen een iets ander karakter dan de
voorgaande, doordat de problematiek slechts op hoofdlijnen zal worden beschreven.
Gezien het tijdsbestek waarin dit onderzoek moet worden afgerond is daarvoor
bewust gekozen. Het onderzoek omvat de periode 1994–2006/07 tot aan
het eerste advies van de Adviesgroep Vmbo en de gepubliceerde regeringsplannen
met betrekking tot Passend Onderwijs voor zorgleerlingen. Centraal staat hier
de vraag: wat was de betrokkenheid en rol van het parlement bij de invoering
van leerwegen in het voortgezet onderwijs?5.2 Het advies van de Commissie Van VeenDe regering besluit op 23 februari 1994 de Commissie
MAVO/VBO Aansluitend Onderwijs in te stellen, welke onder voorzitterschap
komt te staan van oud-minister van Onderwijs, Van Veen (kabinetten Biesheuvel-I
en -II, 1971–1973). De opdracht voor de Commissie luidt dat in het belang
van betere aansluiting de vrije keuzepakketten binnen het systeem van niveaudifferentiatie
in het vbo en mavo worden vervangen door een optioneel stelsel van doorstroomprofielen
met een voorgeschreven aantal vakken. Het is de taak van de Commissie dit
nieuwe stelsel te schetsen en uit te werken.3
In augustus van hetzelfde jaar brengt de Commissie haar advies uit, getiteld: «Recht
doen aan verscheidenheid».4De Commissie stelt met verbazing vast hoe weinig maatschappelijke belangstelling
er bestaat voor vbo en mavo als dat wordt vergeleken met de basisvorming en
de profielendiscussie.5 Het gaat niettemin om
een heel belangrijk segment. In kwantitatieve zin vormen mavo en vbo de hoofdstroom
binnen het voortgezet onderwijs. Ruim 60% van de leerlingen, zo’n
500 duizend in getal, volgt hier hun opleiding. De verschillen binnen de leerlingenpopulatie,
de wijze waarop het onderwijs daarop moet inspelen en de richtingen waarin
wordt uitgestroomd, laten daarnaast zien dat de bandbreedte die vbo en mavo
moeten bedienen enorm groot is.Het gegeven van verscheidenheid is bepalend voor de vraag hoe moet worden
gedacht over de toekomst van vbo en mavo. Omdat een discussie over schoolsoorten
en schoolstructuur beladen is, waagt de Commissie zich daarbij niet aan voorstellen
om de beide schoolsoorten op te heffen en met elkaar te integreren. Zij vertrekt
dus vanuit het bestaande systeem.6Volgens de Commissie is er op drie niveaus sprake van wezenlijke verscheidenheid
waarmee in de inrichting van het onderwijs rekening moet worden gehouden.1 Op de eerste plaats zijn er de verschillen tussen leerlingen
in leerstijl, capaciteiten en motivatie. De Commissie constateert dat deze
verschillen via het bestaande systeem van niveaudifferentiatie daadwerkelijk
worden opgevangen in het onderwijs, maar dat is in zekere zin ook weer té
goed gebeurd. De situatie is ontstaan dat het civiel effect van diploma’s
en de waarde van de onderscheiden niveaus is aangetast. De verschillen tussen
leerlingen zijn daarmee feitelijk verdoezeld. Er is sprake van een imagoprobleem.
Vooral bij het vbo is het beeld ontstaan van «restonderwijs»,
terwijl het om regulier onderwijs moet gaan. «Te vaak wordt (..) uitgegaan
van het idee dat iemand die cognitief zwak is, min of meer per definitie dan
wel «gouden handjes» zal hebben en dus op het vbo op zijn plaats
is. Dat is echter niet juist: iemand met cognitieve achterstand kan tegelijk
ook in motorische of «praktische» zin een achterstand hebben.
Omgekeerd geldt de laatste tijd ook steeds meer dat voor allerlei praktische
beroepen toch een flinke dosis cognitieve kennis of «niveau» gewenst
of zelfs noodzakelijk is.»2Verder is er de verscheidenheid op het terrein van vervolgopleidingen
en arbeidsmarkt. Mavo en vbo leiden naar een veelheid van vervolgmogelijkheden,
waarvan de beginvereisten sterk uiteenlopen. De bestaande aansluiting is intussen
verre van vlekkeloos. In 1991 stroomt van de vbo-gediplomeerden 32%
door naar het leerlingwezen, 16% naar het kortlopend mbo, 34%
naar het mbo, en valt 18% voortijdig uit. Van de mavo-gediplomeerden
verdwijnt 20% in het leerlingwezen, 11% in het kortlopend mbo,
48% in het mbo, 8% in het havo, terwijl 13% voortijdig
uitvalt.3 De Commissie4 berekent dat de kans op een diploma in het vervolgonderwijs nauwelijks
in de helft van de gevallen aanwezig is. Verder doen degenen die het diploma
halen dat in meer dan de helft van de gevallen met vertraging. Onderzoek naar
de oorzaken levert het volgende beeld op. Leerlingen maken zich in de eerste
fase in onvoldoende mate enkele algemene maar essentiële (studie)vaardigheden
eigen; het niveau is op onderdelen te laag en de vakinhouden van de eerste
en de tweede fase kennen soms geen aansluiting.Tenslotte zijn er grote verschillen tussen scholen. Mavo en vbo verzorgen
verschillende soorten programma’s en hanteren een eigen pedagogisch-didactische
aanpak. Ook het scholenlandschap is qua omvang en aanbod per school divers.
Zoals staatssecretaris Netelenbos een half jaar later vaststelt hebben de
basisvorming en de scholengemeenschapsvorming er weliswaar toe bijgedragen
dat het aanbod van vbo-scholen in stand kon blijven, maar de afdelingen van
deze scholen zijn vaak bijzonder klein.5 De Commissie
beschouwt de situatie van het scholenveld als een gegeven. Opheffingsnormen
hoeven niet gewijzigd te worden en er is bestaansrecht voor categorale scholen. «Scholen
kunnen daarom in een aantal gevallen slechts een beperkt programma-aanbod
hebben. Een zekere spreiding van het onderwijsaanbod is, met het oog op de
bereikbaarheid voor de nog relatief jonge leerlingen, gewenst. Voor het vbo
is daarom een beperkte programmatische verbreding wenselijk, zonder dat daarbij
sprake is van een loslaten van het beroepsvoorbereidende karakter. Door samenwerking
tussen scholen te bevorderen, door vormen van regionale taakverdeling en concentratie
na te streven en door een gezamenlijke infrastructuur voor de praktijkcomponent
op te bouwen (ook samen met het secundair beroepsonderwijs en arbeidsvoorziening)
kan op dit punt veel behouden en misschien zelfs versterkt worden.»6Volgens de Commissie bestaat er niet een eenduidige oplossing voor de
geschetste problemen. Het is al heel wat, als de problematiek beter hanteerbaar
wordt. Men kiest voor een meerdimensionale benadering om recht te doen aan
de drie vormen van verscheidenheid. In het bestaande onderwijssysteem zijn
verschillende leerwegen te onderscheiden, maar het onderscheidend vermogen
schiet te kort doordat de verscheidenheid tegelijk erkend én weggepoetst
wordt. «Aan de «onderkant» doet zich mede daardoor het probleem
voor dat er steeds weer – als er een voorziening getroffen is –
een onderkant van de onderkant opduikt».1
De Commissie verlaat het systeem van de bestaande niveaudifferentiatie, waarin
reguliere, beperkte en «rest»-trajecten op onduidelijke wijze
door elkaar heen lopen en kiest voor een aanpak van programmadifferentiatie.
Men onderscheidt daartoe verschillende leerwegen:• Een theoretische leerweg toeleidend naar mbo of naar havo;• Een beroepsgerichte leerweg toeleidend naar mbo of leerlingwezen;• Een gemengde leerweg voor die leerlingen die gebaat zijn bij een
combinatie van een theorie- en beroepsgerichte aanpak met een vergelijkbare
succeskans in het vervolgonderwijs;• Een individuele, beroepsgerichte leerweg voor die leerlingen die
de gewone theoretische of beroepsgerichte leerweg niet volledig en/of niet
binnen de reguliere studieduur kunnen voltooien;• Een arbeidsmarktgerichte leerweg voor die leerlingen voor wie de
eerste fase in veel gevallen feitelijk eindonderwijs is. De nadruk ligt op
toeleiden naar de arbeidsmarkt, waar mogelijk met behoud van doorstroommogelijkheden
naar «beperkte» vervolgtrajecten.Het hart van de voorstellen wordt gevormd door de eerste drie leerwegen.
De inrichting daarvan dient zodanig te zijn dat de leerlingen een goede slaagkans
in de reguliere opleidingen van het vervolgonderwijs hebben. Met de leerwegen
wordt aangesloten bij de bestaande institutionele schoolstructuur.2 Zo komen de eerste twee leerwegen goed overeen met het
bestaande mavo en vbo. De laatste drie zijn evenwel grondig geherdefinieerd.3 In haar advies biedt de Commissie een uitwerking per
sector en leerweg door programma’s voor te schrijven die op korte termijn
te implementeren zijn. Inhoudelijk gelden voor de opzet van die programma’s
de volgende uitgangspunten:• In wezen worden er drie profielen gehanteerd, die staan voor de
aansluiting van het eerste fase onderwijs op de arbeidsmarkt. Om verwarring
met de discussie over de tweede fase te voorkomen, gebruikt men in plaats
van «profielen» de term «sectoren». De Commissie onderscheidt
een drietal sectoren: Techniek, Dienstverlening en Economie. Het agrarisch
onderwijs geldt daarnaast als specifieke sector.4• De vereiste niveaudifferentiatie wil de Commissie realiseren door
een combinatie van tempodifferentiatie en inhoudelijke differentiatie. In
de ene leerweg krijgen de leerlingen méér en/of moeilijker eindtermen
in eenzelfde tijdsperiode te behalen dan in een andere leerweg. De afzonderlijke
eindtermen zijn evenwel niet gedifferentieerd, maar binnen elke leerweg identiek.
Zo geldt er een identieke avo-inhoud voor bijvoorbeeld het theoretische programma
en het (op doorstroming naar het mbo gerichte) beroepsgerichte programma binnen
eenzelfde sector.5• Er is gestreefd naar versterking van de praktijk- en vaardighedencomponent.6• Er is gekozen voor een rechtstreekse en afzonderlijke benadering
van het onderkantvraagstuk. Daarvoor is een individuele leerweg voorgesteld.
De arbeidsmarktgerichte leerweg is er voor de doelgroepen die eigenlijk niet
toelaatbaar zijn tot de individuele leerweg. Via de aldus verkregen «uitzuivering»
van leerwegen kan een versterkt regulier vbo ontstaan in de beroepsgerichte
leerweg.1• Er is gekozen voor handhaving van de nominale studieduur van vier
jaar. Men kiest niet voor verlenging, onder meer omdat dat niet zou aansluiten
bij de motivatie van vooral de zwakkere leerling, maar ook omdat het niet
doelmatig is.25.3 Indiening en behandeling wetsvoorstel leerwegen
mavo en vbo5.3.1 Vliegende startStaatssecretaris Netelenbos heeft het veld uitgebreid geconsulteerd, voordat
zij met een reactie op het advies komt. Er zijn daartoe vijfendertig regionale
bijeenkomsten gehouden. In de kabinetsreactie op het advies wordt nauw aangesloten
bij de voorstellen inzake de opzet van de theoretische, beroepsgerichte en
gemengde leerweg. Slechts op onderdelen wordt hiervan afgeweken. De voorstellen
voor de individuele en arbeidsmarktgerichte leerwegen worden met meer ingrijpende
wijzigingen overgenomen. Dit heeft onder meer te maken met plannen om het
voortgezet speciaal onderwijs in het regulier onderwijs te integreren. Bij
de bespreking van het wetsvoorstel zal nader op de inhoud worden ingegaan.
Het kabinet mikt op invoering van de leerwegen per 1 augustus 1998. De
datum is gekozen in samenhang met de invoering van profielen in het vwo/havo
en het moment waarop de Interim-wet voor het speciaal onderwijs en het voortgezet
speciaal onderwijs (ISOVSO) expireert.3In vervolg op de kabinetsreactie worden organisaties in het veld en de
Tweede Kamer vroegtijdig bij de nadere uitwerking van de plannen betrokken.
Voordat het Verslag inzake het op 19 juni 1997 bij de Tweede Kamer ingediende
voorstel van Wet leerwegen mavo en vbo in de Vaste Kamercommissie is vastgesteld,
zijn er al vier algemene overleggen gevoerd over de aanpak en uitwerking van
de nieuwe maatregelen.4 Op deze manier lijkt
onmiskenbaar te worden aangestuurd op een vliegende start voor het wetsvoorstel.
Na de snelle wisseling van soms uitvoerige stukken – de Nota naar aanleiding
van het Verslag van 108 pagina’s verschijnt twee weken na het Verslag,
daarnaast vindt er nog tussentijds een wetgevingsoverleg en een algemeen overleg
in de VKC plaats – kan reeds in januari 1998 het plenaire debat in de
Tweede Kamer worden gehouden. Op 3 februari 1998 wordt er het wetsvoorstel
met algemene stemmen aangenomen.5 Een snelle
behandeling in de Eerste Kamer – de Memorie van Antwoord van 22 pagina’s
verschijnt een dag na het Voorlopig Verslag maar kan een Nader Voorlopig Verslag
niet voorkomen – leidt er vervolgens toe dat daar het wetsvoorstel op
19 mei 1998 eveneens met algemene stemmen kan worden aangenomen.6 De wet verschijnt op 18 juni 1998 in het Staatsblad
(Stb. 1998, 337). Zij treedt per 1 augustus 1998 in werking. Gezien de
wetssystematiek zullen pas in 2001 de eerste leerlingen in het derde leerjaar,
aan de nieuwe bovenbouw van het vmbo deelnemen.5.3.2 Inhoud wetsvoorstelHet wetsvoorstel regelt vier zaken: (1) een plaatsbepaling van mavo en
vbo door de verankering van leerwegen en sectoren, (2) de organisatie van
samenwerkingsverbanden ten behoeve van leerlingen die leerwegondersteunend
onderwijs of praktijkonderwijs behoeven, (3) de positionering van het voortgezet
speciaal onderwijs (vso) en het individueel vbo (ivbo) als leerwegondersteunend
onderwijs of als praktijkonderwijs, en de samenwerkingsverbanden, en (4) een
voorziening voor de overgang van het vso naar de Wet op het voortgezet onderwijs.
Achtereenvolgens wordt op een en ander ingegaan.Het inhoudelijk meest vernieuwende bestanddeel van het wetsvoorstel betreft
de regeling van doorstroomprofielen – in navolging van de Commissie
Van Veen leerwegen genoemd – voor de hogere leerjaren van het mavo en
vbo die volgen op de basisvorming. Onder leerwegen wordt verstaan het geheel
aan programmatische mogelijkheden binnen het mavo en het vbo dat recht doet
aan verschillen tussen leerlingen in capaciteiten, leerstijl en motivatie
en dat gericht is op aansluiting op het secundair beroepsonderwijs. «Uitgangspunt
bij de invoering van de leerwegen is dat het mavo en vbo zoals geregeld in
de WVO als schoolsoort blijven gehandhaafd, maar tegelijkertijd en vooral
worden gezien als voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs.»1 Er worden aanvankelijk in navolging van het advies
van de Commissie Van Veen drie leerwegen onderscheiden: de theoretische leerweg,
de gemengde leerweg en de beroepsgerichte leerweg. De beroepsgerichte leerweg
kent een basis- en kadervariant. Later, bij Nota van Wijziging,2 zullen de varianten tot zelfstandige leerwegen worden gepromoveerd:
de basisberoepsgerichte leerweg, respectievelijk de kaderberoepsgerichte leerweg.
De leerwegen worden verschillend gepositioneerd in verband met de aansluiting
op het bestaande scholenveld. De theoretische leerweg is voorbehouden aan
mavo-scholen en scholengemeenschappen waarvan mavo deel uitmaakt. De beroepsgerichte
leerweg is voorbehouden aan vbo-scholen en scholengemeenschappen waarvan vbo
deel uitmaakt. Tenslotte is de gemengde leerweg voorbehouden aan scholengemeenschappen
waarvan mavo en vbo deel uitmaken.3 «Door
deze inrichting worden leerlingenstromen verlegd: een deel van de huidige
mavo-populatie zal naar de gemengde en beroepsgerichte leerwegen worden omgebogen,
waardoor deze onderwijsvormen worden versterkt en de doorstroom naar de beroepsopleidingen
in het secundair beroepsonderwijs wordt vergroot».4De theoretische leerweg is in beginsel gericht op vervolgonderwijs in
het mbo. Het is daarnaast mogelijk om de leerlingen in deze leerweg met een
speciaal daartoe in te richten vakkenpakket toe te leiden naar het havo. De
theoretische leerweg, de kadervariant van de beroepsgerichte leerweg en de
gemengde leerweg zijn gericht op de middenkader-vakopleidingen in het mbo.
De basisvariant van de beroepsgerichte leerweg is gericht op de basisberoepsopleidingen
in het mbo. De leerlingen die niet het volledige programma van deze basisvariant
doorlopen maar wel een belangrijk aantal exameneenheden kunnen voltooien,
kunnen deelnemen aan de opleidingen op het assistentenniveau en van daaruit
eventueel doorstromen.5Binnen de leerwegen worden vier sectoren onderscheiden: Techniek, Zorg
en Welzijn, Economie en Landbouw. Afwijkend ten opzichte van de voorstellen
van de Commissie is slechts dat «Dienstverlening» is vervangen
door «Zorg en Welzijn». Het sectoronderscheid zal leiden tot een
gewijzigde indeling van afdelingen in het vbo.6
Daarvoor zullen kleine afdelingen moeten worden samengevoegd aan de hand van
opheffingsnormen die nog nader in de praktijk zullen moeten worden ontwikkeld.7 Voor deze herindeling is een Regievoerder aangesteld.8 De vakkenpakketten zijn gesitueerd op het kruispunt
van leerwegen en sectoren. Per leerweg/sector is het vakkenpakket opgebouwd
uit een verplicht deel, een sectordeel en een keuzedeel. In elk deel zijn
2 examenvakken – het zogeheten kerncurriculum – aan de orde.9Het verplichte deel bestaat steeds uit de vakken Nederlands en Engels.
Daarmee wordt het kerncurriculum basisvorming doorgetrokken naar de bovenbouw
van het mavo en vbo. Andere verplichte vakken zijn maatschappijleer, lichamelijke
opvoeding en één van de vakken behorende tot de beeldende vorming,
muziek, dans en drama, ter keuze van de leerling. In het nieuwe systeem van
leerwegen zal het vbo zich van het mavo onderscheiden door de afdelingsvakken
en intrasectorale programma’s, en door een beperking van de exameneisen
in de algemene vakken.1Het sectordeel bevat voor de sector gezichtsbepalende vakken. Binnen het
keuzedeel is vrije keuze van vakken door leerlingen mogelijk. Binnen de vakkenpakketten
zullen combinatievakken en intrasectorale programma’s worden geïntroduceerd.
Combinatievakken zijn opgebouwd uit afzonderlijke vakken. Men onderscheidt
combinatievakken als natuur- en scheikunde I en II (nask I en II), natuurleer
(elementen van nask I, nask II en biologie), mens en maatschappij (elementen
van aardrijkskunde, geschiedenis en maatschappijleer) en combinaties van kunstvakken.
Een intrasectoraal programma wordt gevormd door onderdelen van afdelingsvakken
uit meer dan één afdeling van het vbo binnen een sector met
elkaar te combineren.2 Men denke aan het volgende
voorbeeld: een school voor vbo heeft een afdeling «consumptief»
en een afdeling «mode en commercie» die beide tot de sector Economie
moeten worden gerekend.3 Vakken, of onderdelen
daarvan, uit beide afdelingen worden nu met elkaar gecombineerd. Naar blijkt
worden aan het verschijnsel van combinatievakken en intrasectorale programma’s
nogal wat «hogere» doelstellingen verbonden. Hiermee kan immers
in de ogen van de regering:• De aanpak van de basisvorming worden doorgetrokken naar de bovenbouw;• De spanning tussen basisvorming en bovenbouwprogramma worden verminderd;• Het bestaansrecht van alle vakken worden bevestigd;• Een brede vorming worden gerealiseerd;• De fuikwerking van afdelingen en leerwegen worden voorkomen (uitstel
van studie- en beroepskeuze);• Een eigentijdse en aansprekende onderwijsvorm worden gecreëerd;• Voldoende keuze worden opengehouden voor jongens en meisjes;• Overlast en overlap van en tussen vakken worden verminderd, waardoor
er ruimte wordt gecreëerd voor afdelingsvakken;• Een betere aansluiting worden bewerkstelligd van de eindtermen
van mavo en vbo op die van het vervolgonderwijs.4Naar nog zal blijken krijgt met name het verschijnsel van combinatievakken
veel aandacht tijdens de parlementaire behandeling. Intrasectorale programma’s
dienen vooral een aantrekkelijk perspectief te bieden voor leerlingen uit
het voormalige mavo C en om het maatschappelijk draagvlak voor het vbo te
verbreden. Verder kan er een dreigende kaalslag van kleine afdelingen in het
vbo mee worden voorkomen. Op deze manier kunnen onderdelen van het bestaande
programma in het vbo binnen een regio worden veilig gesteld.5Voor alle vakken worden examenprogramma’s ontwikkeld en vastgesteld.
Het jaar 2002 is het eerste examenjaar nieuwe stijl.Een volgend element van het wetsvoorstel is de regeling van leerwegondersteunend
onderwijs en praktijkonderwijs. Deze termen zijn in de plaats gekomen van
de in het advies van de Commissie Van Veen genoemde «individueel beroepsgerichte
leerweg», respectievelijk «arbeidsmarktgerichte leerweg».
Leerwegondersteunend onderwijs is onderwijs dat «ter voorbereiding
op dan wel gedurende en bij de reguliere leerwegen van mavo en vbo de noodzakelijke
ondersteuning verzorgt». Het is geen aparte leerweg maar een samenstel
van pedagogisch-didactische maatregelen voor leerlingen die extra zorg behoeven.
De organisatie ervan vindt plaats in een school, tussen scholen in een samenwerkingsverband
of vanuit een pedagogisch-didactisch centrum dat voortkomt uit het vso-lom
(leer- en opvoedingsmoeilijkheden) of ivbo en in stand wordt gehouden door
de scholen in het samenwerkingsverband.1 Doelstelling
van het leerwegondersteunend onderwijs is zoveel mogelijk leerlingen binnen
het reguliere onderwijs een «zorg-op-maat-programma» te bieden.
Binnen de heterogene groep van leerlingen voor wie speciale voorzieningen
in het onderwijs vereist zijn, kan op basis van wetenschappelijk onderzoek
onderscheid worden gemaakt tussen drie categorieën:• Leerlingen met een partiële achterstand of een tijdelijke
problematiek;• Leerlingen met een integrale achterstand of een structurele problematiek;• Leerlingen die min of meer permanente opvang in een beschutte omgeving
behoeven.Het leerwegondersteunend onderwijs is bedoeld voor de eerste groep.2Het praktijkonderwijs is bedoeld voor de tweede groep. Die betreft zo’n
5% van de totale mavo/vbo/vso-populatie.3
Het gaat daarbij om jongeren van wie de capaciteiten het onwaarschijnlijk
maken dat een vervolgopleiding succesvol kan worden afgerond. Hen kan met
praktijkonderwijs toch een redelijke kans worden geboden op een zinvolle plaats
in de samenleving.4 Het praktijkonderwijs is
vormvrij. Er moet evenwel zoveel mogelijk worden gepoogd aan de vereisten
van de basisvorming te voldoen. De ontheffingen voor de basisvorming zullen
niettemin worden verruimd. Aan de toegang tot het praktijkonderwijs zal een
zware indicatiestelling door de regionale verwijzingscommissie vooraf gaan.
De grenzen van het onderwijsaanbod zullen slechts worden bepaald door leeftijd.5Voorts regelt het wetsvoorstel de samenwerkingsverbanden. Er is gekozen
voor een opzet waarbij op regionaal niveau speciale zorg kan worden aangeboden.
Per januari 1999, vijf maanden na de inwerkingtreding van de regeling van
het wetsvoorstel, zijn besturen van scholen voor mavo, vbo en (oud) vso verplicht
deel te nemen aan een samenwerkingsverband. Een samenwerkingsverband bestaat
uit ten minste drie mavo- en vbo-scholen en één school voor
praktijkonderwijs. Per samenwerkingsverband is er een minimumaantal van 3000
leerlingen gewenst, gerekend over de klassen 3 en hoger. De samenwerking zal
zich zowel uitstrekken over leerwegondersteunend onderwijs als praktijkonderwijs.
In het samenwerkingsverband kan deskundigheid uit het vso dichter bij het
mavo en vbo worden gebracht. De laatste schooltypen dienen hun zorgbreedte
te vergroten.6De vorming van samenwerkingsverbanden en de vergroting van de zorgbreedte
in het regulier onderwijs hebben consequenties voor het ivbo en vso. Per 1 augustus
1998 zullen scholen voor vso-lom en vso-mlk (moeilijk lerende kinderen) onder
het reguliere régime van de Wvo worden gebracht.7 De vso-lom scholen zullen worden omgezet tot school of afdeling voor
leerwegondersteunend onderwijs,8 de vso-mlk
scholen tot praktijkonderwijs.9 Vooralsnog wordt
in de regelgeving een overgangssituatie gecreëerd. Uiterlijk 1 augustus
2002 is die overgangssituatie voorbij. Dan vallen deze scholen zowel onderwijsinhoudelijk,
financieel als organisatorisch onder de Wvo.10
Per 1 augustus 1998 zal het ivbo zijn omgezet naar een
afdeling of school voor leerwegondersteunend onderwijs.1Over het concept van het wetsvoorstel zijn als onderdeel van de (toentertijd)
reguliere procedure adviezen uitgebracht door de Onderwijsraad2 en de Raad van State.3 Ook hebben verschillende
onderwijssectororganisaties gereageerd.4 De
Onderwijsraad en Raad van State zijn in de grond positief over het nieuwe
stelsel van leerwegen. Wel heeft de Onderwijsraad vragen over de term «voorbereidend
middelbaar beroepsonderwijs» (vmbo). De regering geeft aan dat de term
in het onderwijsveld in gebruik is. Nu al wordt door scholengemeenschappen
die term gehanteerd. De term vmbo zou de regering niettemin willen reserveren
voor scholen die zowel de beroepsgerichte als theoretische leerweg aanbieden,
dus scholengemeenschappen met vbo en mavo. «Als ook categorale scholen
voor mavo en vbo de naam voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs zouden
kunnen voeren, verliest de naamgeving deze eenduidigheid».5 Zowel de Onderwijsraad als de Raad van State zijn heel kritisch over
het verdwijnen van vso-lom als schoolsoort. Van enige garantie dat de expertise
in het vso-lom blijft behouden en dat voor zorgleerlingen de pedagogisch didactische
aanpak beschikbaar is, is volgens beide adviescolleges geen sprake. Geadviseerd
wordt in dit kader om de mogelijkheid voor permanente aparte voorzieningen
voor leerwegondersteunend onderwijs niet bij voorbaat uit te sluiten. De regering
antwoordt dat het vso-lom als leerwegondersteunend onderwijs vrij zal zijn
in de vormgeving en lokalisering van het aanbod. De bij het samenwerkingsverband
aangesloten schoolbesturen zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de positionering
van het vso-lom in de toekomst en kunnen daarbij van verschillende modellen
uitgaan.6 Bij het model dat wordt gekozen, ligt
het accent op de mogelijkheden voor het creëren van meer programmatische
samenhang en integrale zorgvoorzieningen. Institutionele vraagstukken zijn
daarbij wel van belang, maar ze zijn ondergeschikt aan het doel van de operatie:
meer leerlingen in reguliere en diplomagerichte trajecten.75.3.3 Behandeling Tweede KamerHet wetsvoorstel wordt door alle fracties positief ontvangen. Er zijn
slechts enkele dissonante, of wellicht beter: relativerende geluiden. De GPV
merkt op dat met het wetsvoorstel binnen korte tijd opnieuw wijzigingen zullen
plaatsvinden in het voortgezet onderwijs, die een groot beroep doen op het
onderwijsveld en allen die daarin werkzaam zijn.8
Verder stellen D66 en SGP voor om het wetsvoorstel gesplitst te behandelen,
waarbij het leerwegondersteunend onderwijs en het praktijkonderwijs kunnen
wachten totdat de resultaten van pilotprojecten bekend zijn. Volgens de SGP
zou de aan de orde zijnde regeling zich zelfs kunnen beperken tot de integratie
van het vso in het voortgezet onderwijs.9 Deze
geluiden hebben echter geen effect op de aard van het wetsvoorstel en het
verloop van de parlementaire behandeling. Tegelijk met de Nota naar aanleiding
van het Verslag wordt een uitgebreide Nota van Wijziging gepubliceerd. Verschillende
Nota’s van Wijziging volgen daarna nog. Waar er aanleiding toe bestaat,
zal hierop nader worden ingegaan. Het wetsvoorstel wordt door staatssecretaris
Netelenbos getypeerd als een ontwikkelingswet.10
Een ontwikkelingswet is gericht op het sturen van maatschappelijke processen
naar een in de wet gelegen doel. Meer dan materiële normstelling te bevatten,
biedt zo’n wet de formele grondslag voor een ontwikkelingsplan dat periodiek,
na evaluatie van een voorafgaande periode, wordt bijgesteld. Met de nieuwe
wet zal een voortdurend bestuursoptreden een aanvang nemen,
waarbij met verschillende instrumenten kan worden ingespeeld op veranderende
omstandigheden en wijzigende opvattingen over de precieze invulling van de
doelstellingen van het beleid.1Van de onderwerpen in de parlementaire behandeling is een selectie gemaakt.
Er wordt stilgestaan bij de algemene structurele aspecten van de operatie
(scheiding tussen schooltypen, herschikking vbo-afdelingen, toekomst vso-lom
scholen, leerlingenvervoer) en inhoudelijke aspecten (introductie van het
praktijkonderwijs, de verhouding tot de basisvorming, beraadslaging over de
term «vmbo»). Zelfstandige aandacht gaat uit naar de positie van
de Kamer in het geheel van de besluitvorming.Structurele aspectenIn zijn openingsbeschouwing vraagt het lid Van der Vlies (SGP, mede namens
RPF en GPV) zich af of met het wetsvoorstel niet een «structurele»
scheiding tot stand wordt gebracht tussen mavo en vbo enerzijds, en havo en
vwo anderzijds. De eerste leiden naar het middelbaar (of secundair) beroepsonderwijs,
de tweede naar het hoger onderwijs. De doorstroming van mavo naar havo, die
thans nog voor een grote groep kinderen is weggelegd, wordt moeilijker en
waarschijnlijk daardoor minder. Immers, toekomstige leerlingen voor de theoretische
leerweg zullen minder vaak de neiging hebben al hun 6 examenvakken af te sluiten
op D-niveau, wat de doorstroomeis is naar havo. Van der Vlies, die erop aandringt
dat er over dit onderwerp bij andere gelegenheid serieus wordt gedebatteerd
naar aanleiding van bijvoorbeeld een notitie van de staatssecretaris, besluit: «als
er geen goede doorstroommogelijkheden meer zijn van vmbo naar havo, kan dat
fors ten koste gaan van de aantrekkelijkheid van het vmbo».2 Hoewel staatssecretaris Netelenbos zich verzet tegen
een PvdA-wens om mavo en vbo daadwerkelijk te integreren omdat zij geen structuurdiscussie
wil,3 erkent zij dat er twee hoofdstromen zullen
ontstaan met het wetsvoorstel. Tussen mavo en havo is ook volgens haar slechts
sprake van semipermeabiliteit. Zij stelt zich voor dat er bij de evaluatie
van de basisvorming (1999) nader bij dit probleem moet worden stilgestaan.4 Zoals we hebben gezien, speelde de discussie over de
aansluiting tussen mavo en havo ook bij de totstandkoming van de Wet profielen
tweede fase. Zie § 4.4.2 en § 4.4.3.Zoals reeds opgemerkt, bestaat er bij de staatssecretaris zorg over de
veelheid aan vbo-afdelingen. Een herschikking wordt als gevolg van de introductie
van leerwegen noodzakelijk geacht. Daarbij kan vooralsnog niet gewerkt worden
met centraal vastgestelde opheffingsnormen, nu daarover met de besturenorganisaties
geen eenduidige definitie kan worden bereikt. Wel kan de introductie van intrasectorale
programma’s helpen, om de zeer kostbare technische voorzieningen in
het vbo te behouden en bereikbaar te doen zijn voor leerlingen.5 Na discussie hierover in het wetgevingsoverleg verduidelijkt Netelenbos
haar benadering in deze. De herschikking is een proces van onderop. Hierover
worden goede afspraken tussen scholen gemaakt, daartoe gestimuleerd door het
provinciebestuur en de Regievoerder. Als dat niet tot het gewenste resultaat
mocht leiden, kan wellicht de centrale overheid in latere instantie wettelijk
ingrijpen via de formulering van opheffingsnormen.6 Met deze benadering gaat de Kamer akkoord.Een belangrijk discussiepunt betreft de toekomst van de vso-lom scholen.
Volgens de plannen moeten deze scholen opgaan in het reguliere voortgezet
onderwijs en worden omgezet tot leerwegondersteunend onderwijs.
Daarbij gelden er drie alternatieven: voortbestaan als nevenvestiging van
een scholengemeenschap, opgaan in een brede of smalle scholengemeenschap als
afdeling leerwegondersteunend onderwijs of omvorming tot een door het samenwerkingsverband
van schoolbesturen in stand gehouden orthopedagogisch-didactisch centrum (OPDC).1 Van de Camp (CDA) meent dat de vso-lom scholen in een
onaanvaardbare afhankelijkheidspositie worden gebracht. Derden beslissen over
de toekomst van dit schooltype en niet de vso-lom mensen zelf. Vso-lom scholen
zijn niet in dezelfde startpositie gebracht als bijvoorbeeld de scholengemeenschappen. «Het
is verdraaid moeilijk te onderhandelen als je bekostigingsbeschikking per
1 augustus 2002 per definitie verdwijnt».2 Om invloed op het proces van samenvoeging van vso te blijven uitoefenen
is er een amendement Cornielje (VVD), Liemburg (PvdA), Van Vliet (D66) ingediend
dat erin voorziet bij een op wens van het parlement vast te stellen koninklijk
besluit de einddatum van 1 augustus 2002 naar achteren op te schuiven,
als zich daartoe de noodzaak aandient. Het voorstel dat bekend raakt als het «go
or no go»-amendement wordt met algemene stemmen aangenomen.3Het lid Van der Vlies (SGP) komt tijdens de plenaire behandeling met een
punt dat hem vanuit het veld is aangereikt. Het betreft het leerlingenvervoer.
Krachtens de ISOVSO is een vergoeding voor leerlingenvervoer mogelijk naar
scholen voor vso-lom, vso-mlk en vso-zmlk. Maar hoe gaat het nou als die schoolsoorten
niet meer bestaan?4 Het antwoord van staatssecretaris
Netelenbos, dat erop neerkomt dat het voortgezet onderwijs nu eenmaal geen
leerlingenvervoer kent, bevredigt niet.5 Daarop
dient het lid Van der Vlies op 3 februari 1998 een motie in waarin de
regering verzocht wordt om een oplossing te vinden voor het probleem van leerlingenvervoer,
omdat een structuurwijziging niet ten koste mag gaan van de financiële
positie van ouders en leerlingen.6 De motie
wordt aanvaard. In de Eerste Kamer geeft de staatssecretaris aan dat zij nader
zal bezien hoe de motie moet worden uitgevoerd. Waarschijnlijk zal zij worden
betrokken bij een reeds in het parlement liggend wetsvoorstel over leerlingenvervoer.7Inhoudelijke aspectenDe leerwegendiscussie wordt door sommigen aangegrepen om ook de basisvorming
aan te passen. Zo pleit Cornielje (VVD) ervoor om het grote vakkenaanbod in
de onderbouw van het mavo en het vbo te vervangen door meer op de sector toegesneden
beroepsgerichte vakken. Ook zou de toetsing basisvorming moeten vervallen
in de onderbouw van het mavo en het vbo. Staatssecretaris Netelenbos antwoordt
daarop dat eerst de evaluatie van de basisvorming moet worden afgewacht, maar
is wel bereid niet langer afsluitingstoetsen basisvorming voor te schrijven
voor die vakken waarin de leerlingen examen zullen doen.8 De discussie spitst zich later toe op het aanbod binnen de basisberoepsgerichte
leerweg. Netelenbos geeft aan geen bezwaar te hebben tegen het aanbod van
beroepsgerichte vakken vanaf het tweede jaar basisvorming, daarvoor staat
240 uren ter beschikking,9 maar trekt de grens
in het brugjaar. Alleen met toestemming van de Regionale Verwijzingscommissie,
kan er in het brugjaar voor individuele leerlingen een uitzondering worden
gemaakt.10 Als er dan aandrang vanuit de Kamer
komt om het aanbod van beroepsgerichte vakken tijdens de jaren van de basisvorming
te verbreden naar alle schooltypen en leerwegen, verzet staatssecretaris Netelenbos
zich hier vierkant tegen. De uitzondering voor het brugjaar is weloverwogen,
vindt zij. Er zijn grote uitvoeringsconsequenties te verwachten voor scholengemeenschappen
met veel brugklassen wanneer het vakkenpakket wordt veranderd.
In het algemeen geldt dat niet zomaar moet worden gerommeld met de lessentabellen.
Wel is Netelenbos bereid toe te staan dat de helft van de 20% vrije
ruimte in de eerste twee jaren van de basisvorming wordt benut voor beroepsgerichte
vakken.1 De vijfde Nota van Wijziging voorziet
daarin.2 Het lijkt achteraf op legalisatie van
de bestaande praktijk van wetsontduiking op het vbo. Bij de evaluatie van
de basisvorming in 1999 stelt de Inspectie uiteindelijk over de hele periode
van de eerste vijf jaren vast dat leerlingen in het (i)vbo beduidend minder
elementen uit het verplichte vakkenpakket van de basisvorming tot zich hebben
kunnen nemen dan andere leerlingen. Zie ook § 3.2.8 in het hoofdstuk
over de basisvorming.De Kamer kan zich goed vinden in de plannen rond het praktijkonderwijs. Staatssecretaris Netelenbos geeft aan dat is berekend
dat dit onderwijstype naar schatting zal openstaan voor zo’n 25 000
leerlingen en dat is 10 000 meer dan het aantal leerlingen dat in het
vso-mlk verblijft. Het getal van 25 000 is een richtgetal. Elke leerling
die daarvoor volgens de Regionale Verwijzingscommissie (RVC) in aanmerking
komt, wordt tot het praktijkonderwijs toegelaten. De centrale overheid stelt
geen volumebeperking, slechts de bevoegdheid van de RVC telt.3 Vanwege de bijzonder aard van niet-diplomagericht te zijn, kent het
praktijkonderwijs niet een verblijfsduurbepaling maar een leeftijdsbepaling.
Leerlingen kunnen tot hun achttiende het praktijkonderwijs volgen. Daarna
kan een leerling op basis van individuele beoordeling nog één
jaar dit onderwijs volgen, wanneer dit voor hem of haar de kansen op de arbeidsmarkt
vergroot.4 Sommige fracties vinden de leeftijdsbepaling
te beperkt, maar weten niet goed welke oplossing de beste is: langer houden
in het praktijkonderwijs zelf (Van Vliet, D66) of over laten stappen naar
een vormingsprogramma in het ROC (Liemburg, PvdA)?5 Besloten wordt dat de individuele beoordeling voor leerlingen vanaf 18
jaar kan uitstrekken tot de leeftijd van 20.6Hoewel onder meer praktijkonderwijs niet tot een eindkwalificatie leidt,
doet Netelenbos tijdens het wetgevingsoverleg het voorstel om deze leerlingen
niettemin met een diploma van school te zenden. Dit is goed voor de motivatie
en voorkomt stigmatisering van de groep. De Kamerleden reageren dan niet,
maar zijn gedwongen vanwege bezwaren uit het veld alsnog hun kritiek te uiten
tijdens de plenaire behandeling. In het veld is men bang voor devaluatie van
het diploma vmbo, als iedere leerling met een diploma naar huis kan worden
gestuurd. Netelenbos begrijpt deze kritiek, maar wenst niet volledig afstand
te nemen van haar aanvankelijke voornemen. Uiteindelijk doet zij het voorstel
om de term «getuigschrift» in te voeren voor leerlingen aan de
praktijkschool.7De Kamer vindt het niet zo duidelijk om de nieuwe naam «vmbo»
alleen te reserveren voor opleidingen binnen brede scholengemeenschappen.
Een amendement van Cornielje (VVD) en Liemburg (PvdA) voorziet erin dat ook
categorale scholen voor vbo en mavo de aanduiding «vmbo» kunnen
gaan hanteren. Dit amendement wordt vervolgens overgenomen door de staatssecretaris.8Positie KamerHet gegeven dat het om, zoals de staatssecretaris zegt, een ontwikkelingswet
gaat, die naar haar aard ten grondslag wordt gelegd aan en wordt ingepast
in een voortgaand proces van beleidsvorming en -uitvoering, maakt dat verscheidene
kamerleden voorzichtig zijn en zich uitgebreid concentreren op de feitelijke
voorwaarden voor de invoering van leerwegen. Omdat die voorwaarden vaak niet
duidelijk zijn, kan men er onvoldoende invloed op uitoefenen,
lijkt men te willen zeggen. Dat geldt in de eerste plaats voor de vernieuwingen
in de vorm van vakkencombinaties. Die bevinden zich op het moment van bespreking
nog op de tekentafel, als onderwerp van technisch overleg tussen SLO-functionarissen en andere vakspecialisten. Als ze uitontwikkeld
zijn zullen ze bij koninklijk besluit worden ingevoerd, maar dat is nog niet
aan de orde.1 De parlementaire discussie beperkt
zich daarom tot de vraag of vakken als biologie en aardrijkskunde door de
invoering van vakkencombinaties nog wel voldoende status zullen hebben.2 Meermalen krijgen de Kamerleden hierbij te horen dat
het allemaal anders ligt dan gesteld en dat ze het niet goed begrepen hebben.
Tenslotte roept Van de Camp maar uit: «Mevrouw Netelenbos zegt dat het
jammer is als mevrouw Van Vliet en ik het niet begrijpen, maar zo halen wij
nooit ons diploma».3 Sommigen vragen zich
wel af of en in hoeverre de Kamer in staat wordt gesteld om het verloop van
het technisch overleg te volgen. Enerzijds wil men niet met alle «technicalities»
worden geconfronteerd, anderzijds wil men wel weten wat er precies gebeurt.4Ook zijn er vragen over wat de Regievoerder precies doet. Naar blijkt,
speelt deze vooral een rol bij de herschikking van afdelingen in het vbo.5 Heel geïrriteerd is Cornielje (VVD) over berichtgeving
door het Procesmanagement voortgezet onderwijs (PMVO) in het PMVO-Journaal.
Daarin staat onder meer dat het basisonderwijs een jaar langer zou moeten
duren, terwijl er allerlei uitspraken over het beleid worden gedaan en verkiezingsprogramma’s
met elkaar worden vergeleken. Cornielje concludeert dat deze uitvoeringsorganisatie,
die niet in de Kamer ter verantwoording kan worden geroepen, de staatssecretaris
en de politiek voor de voeten loopt.6 Staatssecretaris
Netelenbos kan niet veel meer dan Cornieljes boosheid onderschrijven. Zij
zal het PMVO stevig aanspreken op de uitspraken die niet met haar beleid stroken.7 Dezelfde Cornielje constateert dat veel belangrijke
zaken die de invoering van leerwegen betreffen bij koninklijk besluit en bij
of krachtens amvb worden geregeld. Hier is de positie van de Kamer in het
geding, vindt hij.8 Als Netelenbos echter antwoordt
dat de Kamer onder meer invloed kan uitoefenen bij de behandeling van het
voorliggende wetsvoorstel, alsmede bij de beoordeling van ministeriële
regelingen en voorhang-amvb’s, terwijl ook een schriftelijk overzicht
zal worden verschaft van alle uitvoeringsbesluiten en -regelingen, dringt
hij niet langer aan.9 Van de Camp (CDA) en Van
der Vlies (SGP, mede namens GPV en RPF) signaleren dat de hoofdlijnen van
de toekomstige bekostiging als gevolg van het wetsvoorstel nog niet duidelijk
zijn.10 In dat verband vragen bijvoorbeeld
de gezamenlijke besturenorganisaties zich in een spoedfax aan het begin van
het plenaire debat dan ook af of er nog nieuwe vbo-scholen of -afdelingen
kunnen worden opgericht.11 Een amendement van
Van de Camp om de hele invoering van het wetsvoorstel een jaar uit te stellen
stuit op groot bezwaar van de staatssecretaris.125.3.4 Behandeling Eerste KamerEen groot deel van de discussie wordt nog eens overgedaan in de Eerste
Kamer zonder dat dit nieuwe gezichtspunten oplevert in verband met het voorgaande.
Op één punt is er echter iets nieuws aan de hand. Dat betreft
de tussentijds ontstane onduidelijkheid door uitlatingen van staatssecretaris
Netelenbos in de media over de aard van het beroepsgericht onderwijs in de
eerste jaren van de basisvorming.Waarmee heeft Netelenbos ingestemd toen de kwestie van beroepsgericht
onderwijs in alle fasen van het vmbo in de Tweede Kamer aan de orde was? Gaat
het om doe-onderwijs of beroepsoriënterend onderwijs? Wat is het
verschil? In het blad van de Algemene Onderwijsbond van 2 mei 1998 heeft
Netelenbos opgemerkt dat de Kamer veel te simpel denkt. Zij vervolgt: «Clemens
Cornielje van de VVD heeft het steeds over praktijkvakken die hij in het vbo
heeft teruggebracht. Maar het gaat om een paar uur beroepenoriëntatie
die in plaats komen van een tweede vreemde taal. Dat weet hij donders goed.
Kinderen van twaalf kun je niet al zo snel dwingen te kiezen voor een vak».1 Over de kwestie zijn ook al vragen gesteld door Cornielje,
waarbij is verzocht helderheid te verschaffen vóór behandeling
van de wet in de Eerste Kamer. De schriftelijke antwoorden worden, naar blijkt,
staande de vergadering in de senaat uitgedeeld. Ter verduidelijking merkt
Netelenbos op dat zij niet het vak beroepenoriëntatie uit de basisvorming
bedoelde. In het kader van de afspraken met de Tweede Kamer gaat het om programma’s
in de eerste jaren van het vmbo die zijn afgeleid van de beroepsgerichte examenvakken.
De typering «paar uur beroepenoriëntatie» is, zo geeft Netelenbos
toe, onjuist. In het wetsvoorstel wordt gesproken van een oriëntatie
op de opleiding in de sectoren. Naar blijkt is de Eerste Kamer gerustgesteld
met dit antwoord.5.3.5 Invoering en monitoringIn de jaren na 1998 trekt de politiek het omvangrijke implementatieproces
alras naar zich toe. Gegeven de voltooiing van het wettelijke kader voor de
invoering van de onderwijsvernieuwingen in het voortgezet onderwijs zijn vooral
de scholen aan zet, zo is de redenering. Het PMVO kan in verband daarmee per
1 augustus 20002 en de Regievoerder vbo-mavo
per 1 augustus 1999 verdwijnen. Staatssecretaris Adelmund spreekt uit
dat zij de regisserende en coördinerende rol op speerpunten van het implementatiebeleid
voor volledig eigen rekening wil nemen. Mede gezien de kritiek in het verleden
op vooral het PMVO was het te verwachten dat de Kamer daarmee zonder problemen
akkoord zou gaan. De speerpunten in het implementatieproces betreffen drieërlei:• De inhoudelijke en onderwijskundige vernieuwingen op grond van
de introductie van leerwegen;• De inrichting van een nieuwe zorgstructuur binnen het reguliere
onderwijs;• Het traject van kwalitatieve versterking van de vbo-infrastructuur.3Wat in de jaren daarna volgt, is een intensieve reeks van contacten tussen
bewindspersonen van OCW en de Vaste Kamercommissie over allerlei onderdelen
en facetten van het implementatiebeleid. Periodieke monitors en quick scans
uitgevoerd door onafhankelijke onderzoekers, inspectierapporten, wetenschappelijke
rapporten, beleidsnotities, adviezen, wetsvoorstellen, schriftelijke vragen
en antwoorden, en AO-verslagen passeren met vaste regelmaat de revue. Het
resultaat is alleen al honderden pagina’s dichtbedrukte kamerstukken
over een grote diversiteit aan onderwerpen. Het voert in het kader van dit
onderzoek veel te ver om op een en ander uitgebreid in te gaan. Het illustreert
wel dat de invoering van het vmbo een heel lastig traject vormt. Enerzijds
zijn er de scholen en BVE-instellingen die op inhoudelijk en bestuurlijk vlak
vaak ingrijpende veranderingen moeten bewerkstelligen. Anderzijds is er de
politiek die nauwgezet de vinger aan de pols wil houden ter bewaking van de
kwaliteit van het onderwijs, de infrastructurele voorwaarden en de positie
van leerlingen die in het nieuwe stelsel tussen wal en schip dreigen te geraken.
Aan de hand van de indeling in speerpunten kan wel op enige ontwikkelingen
worden gewezen. Het betreft slechts een beperkte en globaal gehouden selectie
van onderwerpen.Onderwijskundige vernieuwing/vbo-infrastructuurEr is aanvankelijk grote bezorgdheid in de Kamer over onder meer de tijdige
beschikbaarheid van leermethoden,1 de zwaarte
van de programma’s en de inrichting en kwaliteit van de examens,2 maar door opvolgende maatregelen blijkt deze te kunnen
worden overwonnen. Naar mate men verder in de stukken geraakt, wordt duidelijker
dat er zich twee problemen van meer structurele aard aandienen. Dat is in
de eerste plaats de positie van het mavo – voortaan: theoretische leerweg –
in het geheel van het vmbo. Verder betreft dat de positie van een specifieke
groep van leerlingen die niet helemaal in de nieuwe structuren is te passen.In een brief van 8 oktober 1999 doet staatssecretaris Adelmund het
voorstel om de mogelijkheid van toegang tot het havo uit te breiden met gediplomeerden
van de gemengde leerweg. Er is immers grote gelijkenis tussen deze leerweg
en de theoretische leerweg.3 In navolging van
protesten uit het onderwijsveld, vallen vrijwel alle fracties in de Vaste
Kamercommissie tijdens een algemeen overleg op 16 februari 2000 over
dit voorstel heen. Het vmbo is gericht op het mbo, een vlucht uit de beroepsgerichte
leerwegen moet worden voorkomen.4 Het voorstel
betekent ook dat het eerder tussen regering en Kamer ingenomen standpunt,
om leerlingen die de gemengde leerweg hebben gevolgd geen toegang te verlenen
tot het havo omdat «dit een verkeerd signaal is», wordt verlaten.5 Lambrechts (D66) poogt de kern van het probleem te
vatten: «Door verschillende deskundigen is gezegd dat de ontwikkeling
van het vmbo wordt bedreigd door het voortbestaan van het mavo. Het probleem
is dat er moeilijk ingegaan kan worden tegen de keuzevrijheid van ouders en
leerlingen die de voorkeur geven aan mavo of een theoretische leerweg die
aansluit op havo en vwo. Als het vmbo dan nog niet goed genoeg is en er toch
behoefte is aan een andere lijn die aansluit op havo-vwo, is er iets mis met
de voorstellen.»6 Adelmund blijft evenwel
bij haar voorstel. «Als deze mogelijkheid voorbehouden blijft aan vmbo-instellingen
en categorale mavo’s die samenwerken met vbo-instellingen, wordt de
positie van deze instellingen juist versterkt, omdat de ouders die bij de
schoolkeuze vooral kijken naar de cultuur en de mogelijkheden die de instellingen
bieden, zien dat leerlingen met de gemengde leerweg ook door kunnen stromen
naar het havo. De discussie over het ongedeelde vmbo moet niet worden uitgevochten
over de hoofden van de leerlingen die de gemengde leerweg hebben gevolgd,
maar het zou wel pijnlijk zijn, als door dit voorstel het beeld wordt bevestigd
dat leerlingen alleen met onderwijs bezig zijn als zij in de route naar het
avo komen. Het vmbo is de koninklijke route naar het mbo, maar bij twaalf-
tot vijftienjarige leerlingen komt het wel eens voor dat zij verkeerd zijn
voorgesorteerd.» Adelmund meent dat het onderwijs niet georganiseerd
moet zijn op basis van «scheermesroutes», maar dat er flexibiliteit
moet zijn tussen de leerroutes.7 De discussie
tekent de zorg over de identiteit van het nog jonge vmbo. Daarbij past ook
de in 2000 gedane constatering van de Inspectie dat het mavo zich meer in
de richting van avo dan vbo lijkt te ontwikkelen.8
Vanuit de scholen klinkt het geluid om voor leerlingen die van een leerweg
willen overstappen naar havo die mogelijkheid al in een vroegtijdig stadium,
na het tweede leerjaar, open te stellen. Er zijn ook voorstanders van een
wettelijke regeling hieromtrent.9 Zo’n
wettelijke regeling acht Adelmund niettemin «ongewenst», de identiteit
van het vmbo staat dat niet toe.10 Toch, zo
blijkt in een algemeen overleg eind 2002, is de voorkeur bij ouders voor het
oude mavo nog springlevend. De inmiddels aangetreden minister Van der Hoeven
erkent daarbij dat het keuzegedrag van ouders zich nu eenmaal moeilijk van
bovenaf laat sturen. Zij vindt het nog te vroeg voor een stelselwijziging.1 Maar de keuze voor het mavo of een theoretische leerweg
van vele ouders lijkt zich vooral in de Randstad gaandeweg te ontwikkelen
tot een serieuze bedreiging van het imago van het vmbo.2Voor het eerst in 2000 constateert de Inspectie dat er reden tot zorg
is over de positie van de zwakke leerling in de basisberoepsgerichte leerweg
(BBL). Voor hem is er in principe het leerwegondersteunend onderwijs (LWOO),
waarin zorg en een pedagogisch-didactische benadering van de leerling worden
gecombineerd. Verder is er binnen de BBL voorzien in leerwerktrajecten. Door
een combinatie van leren en werken behoudt de leerling het perspectief op
een startkwalificatie.3 Eind juni 2000 verschijnen
er berichten in NRC-Handelsblad en De Volkskrant dat het aantal zorgleerlingen
in het vmbo groter is dan verwacht en dat waarschijnlijk meer leerlingen tussen
wal en schip dreigen te vallen. In een mondeling vragenuurtje wordt staatssecretaris
Adelmund gevraagd hoe die berichten te rijmen zijn met het herhaaldelijk door
haar naar voren gebrachte uitgangspunt dat 80% van de leerlingen het
vmbo-programma in 80% van de tijd moet kunnen halen? Op dat moment
kan Adelmund nog antwoorden dat de onderzoeksresultaten waarop men zich baseert,
vanwege het geografisch plaatselijke karakter niet zomaar geëxtrapoleerd
kunnen worden naar de landelijke situatie. Bovendien moet nog ervaring worden
opgedaan met de indicatiestelling voor het praktijkonderwijs en het leerwegondersteunend
onderwijs.4 Al snel echter blijken de problemen
zich op te stapelen. Adelmund onderkent gaandeweg dat er problemen kunnen
zijn met leerlingen die vanwege «sociaal-emotionele problemen»
moeite hebben met de BBL. Maar met dat soort leerlingen wordt in een nieuw
ontwikkeld financieringssysteem rekening gehouden, meent zij. Het regionale
zorgbudget dat staat voor een aantal zorgplaatsen in het reguliere onderwijs
kan door scholen ook worden aangewend voor leerlingen die niet geïndiceerd
zijn, maar wel zorg behoeven.5 Een jaar later,
eind 2002, in een mondeling overleg met minister Van der Hoeven, blijkt dat
de groep die niet helemaal in de leerwegensystematiek past groeiende is. De
minister becijfert dat ongeveer 15 tot 20% van het aantal leerlingen
in de BBL te goed is voor het praktijkonderwijs en niet plaatsbaar is in leerwerktrajecten.
Een andere probleemgroep zijn de voortijdige schoolverlaters. Het betreft
eind 2002 ongeveer 47 000 leerlingen, overigens niet alleen in het vmbo.6 In 2004 meldt de Inspectie dat ongeveer de helft van
de scholen voor VO in dat schooljaar een of meerdere leerlingen voortijdig
zag vertrekken. Met name zijn er problemen in de BBL, bij leerlingen met leerwegondersteuning.7 De zorgen in de samenleving en politiek rond het vmbo
nemen toe. Verscheidene politieke partijen (SP, PvdA, VVD) komen in 2003 en
2004 met eigen programmatische initiatieven tot wijziging van het stelsel.
Deze wijken onderling qua visie nogal van elkaar af,8 maar de tijd lijkt dan rijp om aan een herziening van de leerwegensystematiek
te gaan werken.Inrichting nieuwe zorgstructuurOp 1 augustus 2002 dient de integratie van svo-lom te zijn voltooid,
afhankelijk van de voorwaarden die als achtergrond van het «go or no
go» amendement van Cornielje c.s. zijn geformuleerd (zie § 5.3.3).
In 2000 wordt geconstateerd dat die integratie minder voorspoedig verloopt
dan verwacht.9 De verwachting is dat als er
meer duidelijkheid komt over het zorgbudget, de scholen meer in beweging zullen
komen. De Kamer verleent daarop toestemming tot «go».10 Als die duidelijkheid er komt, blijven verdere berichten
inderdaad uit. De samenwerkingsverbanden hebben veel startproblemen. Staatssecretaris
Adelmund besluit de eerste twee jaar na invoering als overgangsjaren te bestempelen
met betrekking tot de indicatiepraktijk door de Regionale Verwijzingscommissies.
De indicaties hebben dan de status van adviezen aan de scholen. Er zijn aanwijzingen
dat de toeloop tot het LWOO veel groter is dan verwacht,1 en die trend lijkt zich in later jaren voort te zetten.5.4 Kritiek en bezinningDe heer Rabbae (GroenLinks): «Wat mij
opvalt, is dat wij nu voor de tweede keer constateren dat wij zelf bij een
onderwijsvernieuwing uitval «creëren», zowel bij de tweede
fase (..) als nu bij het vmbo, zoals blijkt uit dit onderzoek. (..) Hoe is
het in hemelsnaam mogelijk dat wij dit soort kapitale fouten maken? Heeft
de staatssecretaris daar een verklaring voor?»Staatssecretaris Adelmund: «Dat is een
diepe vraag die de nodige tijd voor reflectie vraagt en wij hebben maar heel
kort de tijd. Wat mij opvalt, is dat er in een bepaalde periode diepgaand
is gesproken over vernieuwingen in het voortgezet onderwijs, waarbij er steeds
scherpere kwaliteitseisen werden gesteld aan het voortgezet onderwijs, samenhangend
met de verwachtingen aan hogeropgeleiden. Inmiddels zijn wij in een totaal
ander kleurbad aangeland; in deze periode is er namelijk een enorme behoefte
aan hogeropgeleiden. Het lijkt alsof die zaken de besluitvorming in de afgelopen
jaren nogal gekleurd hebben.»2De geciteerde dialoog uit een vragenuurtje in juni 2000 weerspiegelt tussen
alle hectiek van implementeren, debatteren en controleren een moment van inzicht
in de fundamentele, dubbele spanningsverhouding waarin het omgaan met de leerwegen
op de scholen is geplaatst: insluiting versus selectie van leerlingen, kwaliteit
versus socialisering als doel van onderwijs. Zou het dominante uitgangspunt
van basisvorming, zeker in de beginfase, kunnen worden betiteld als «integratie
van leerlingen» en dat van de profielen tweede fase – in verband
met soepele doorstroming naar het hoger onderwijs – als «selectie
van leerlingen», dan moet worden geconstateerd dat dat van leerwegen
er in aanleg reeds tussenin zit: zowel integratie («niemand zonder startkwalificatie»)
als selectie («doorstroming naar de verschillende niveaus van mbo»).
En waar onder invloed van de profielen- en leerwegendiscussie het denken over
basisvorming verandering onderging, moet worden verondersteld dat het wat
de leerwegen betreft evenzeer andersom is gegaan. In lijn met de plannen tot
vervanging van de basisvorming door onderbouw breekt ook hier bijvoorbeeld
het inzicht door dat de scholen meer ruimte moeten krijgen voor het adequaat
verwezenlijken van de individuele leerweg van kinderen.5.5 Reparatie en herstelOp 1 april 2005 biedt minister Van der Hoeven de notitie «VMBO:
het betere werk. Onderwijs dat hoofd en handen verbindt» aan de Tweede
Kamer aan. Er is met organisaties en sleutelfiguren overlegd en ervoor gekozen
om vijf thema«s prioriteit te geven. Gepoogd wordt met de notitie om
tegenwicht te bieden tegen het negatieve imago van het vmbo, zonder evenwel
afbraak ervan te beogen. «Het vmbo is momenteel dé onderwijsvernieuwer».
Ook de scholen zitten niet op structuurvernieuwingen te wachten. Erkend wordt
dat scholen zelf kunnen beslissen of ze de theoretische leerweg (mavo) bestuurlijk
of fysiek – door een eigen locatie apart positioneren.3 Geconstateerd wordt dat de voortijdige schooluitval bij vooral zorgleerlingen
in de BBL te hoog is. Daarnaast moet het vmbo beter aansluiten
op ontwikkelingen in het vervolgonderwijs en het bedrijfsleven. De geprioriteerde
thema’s zijn:1• Meer ruimte voor praktijkgericht onderwijs. De leerwerktrajecten
en de mogelijkheid van een praktijkgerichte assistentenopleiding in het vmbo
bestaan reeds. Verder wordt melding gemaakt van de reeds in het hoofdstuk
over basisvorming besproken mogelijkheid om in de onderbouw in het kader van
de globale kerndoelen eigen keuzes per school te maken (zie § 3.6.3).
Dat kan betekenen dat scholen al in de eerste twee jaar beroepsgerichte vakken
in het curriculum integreren.• Meer aandacht voor leerlingen met gedrags- en leerproblemen. Voor
leerlingen die echt niet te handhaven zijn, wordt vanwege de veiligheid ingezet
op 1000 extra zmok-plaatsen en reboundvoorzieningen. Er komt ook meer vrijheid
voor scholen om in het samenwerkingsverband naar oplossingen te zoeken.• Vernieuwde onderwijsprogramma’s en examinering. De vernieuwde
kwalificatiestructuur in het mbo is het uitgangspunt voor vernieuwing van
de vmbo-programma’s. Scholen krijgen ook daarbij – binnen zekere
kaders – meer ruimte. De eindtermen worden globaler, waarbij een onderverdeling
komt tussen «verplichte kost» en een vrij deel. In de examens
zal voor alle leerwegen de theorie en praktijk beter met elkaar in verband
worden gebracht. Competentiegericht leren wordt ook voor de examens een belangrijk
uitgangspunt.• Doorstroom naar vervolgonderwijs. De samenwerking tussen vmbo-scholen
en ROC’s zal worden gestimuleerd om leerlingen meer op maat te bedienen.
In 2005 komt er ook een wet tot stand om de vergroting van samenwerkingsmogelijkheden
tussen ROC’s en scholen mogelijk te maken.2
Er worden verder experimenten gestart tot ontwikkeling van een doorlopende
leerlijn vmbo-mbo.• Voldoende en goed personeel in een kleinschalige en veilige onderwijsomgeving.
Hier wordt gedacht aan maatregelen om voldoende en goed personeel in het vmbo
te krijgen. Men denkt daarbij aan aanstelling van pabo-afgestudeerden in het
vmbo, aan verkorte tweedegraadsopleidingen of aan verbeterde zij-instroom.Ter uitwerking van de thema’s wordt er in september 2005 een Adviesgroep
Vmbo ingesteld, bestaande uit vertegenwoordigers uit het veld.3 In juni 2006 verschijnt een eerste richtinggevend advies van de Adviesgroep: «Voortvarend
vmbo, samen koersen op bewegingsruimte».4
Daaruit blijkt dat er een groot draagvlak is voor programmatische vernieuwing,
voor meer maatwerk en voor invulling van een groter deel van het programma
door de school. Gepleit wordt voor een mix van een schoolexamen en een centraal
examen dat flexibel is vormgegeven. De minister formuleert op basis van het
advies het voornemen de WVO te wijzigen om het aantal verplichte sectorvakken
te beperken tot één sectorvak en om de vrijheid van de scholen
bij de voorzieningenplanning te vergroten. Tevens zal in het Inrichtingsbesluit
VO het vereiste worden geschrapt van toestemming van de Inspectie voor doorstroom
van de gemengde leerweg naar de havo.In een eveneens in 2005 verschenen rapport van een interdepartementale
werkgroep: «Het VMBO. Beelden, feiten en toekomst»5 wordt een aantal knelpunten geïnventariseerd. De meest belangrijke
betreffen het slechts imago van het vmbo, de hoge voortijdige schooluitval,
het dalende niveau in wiskunde, een percentage van 30% van leerlingen
dat niet doorstroomt naar het mbo en de afnemende veiligheid op school. Enkel
de aanbeveling om in het basisonderwijs leerstandaarden voor de kernvakken
rekenen en taal in te voeren zal nader worden verkend door de regering. Wat betreft de zorgstructuur zijn er sinds de «Notitie vernieuwing
van de zorgstructuren in het funderend onderwijs»1 uit 2005 plannen in het vat tot wijziging van de bureaucratische en
versnipperde structuur die is neergelegd in verspreide wetgeving en zich kenmerkt
door aparte toelatingsregels en aparte indicatiestelling in het kader van
WSNS, LGF, respectievelijk Praktijkonderwijs en LWOO. In plaats daarvan komt
er één wettelijke zorgplicht «Passend Onderwijs»,
volgens welke een schoolbestuur zorg moeten dragen voor een passend onderwijszorgarrangement
voor elke leerling die zich op een van zijn scholen aanmeldt, hetzij op de
school van aanmelding zelf, hetzij op een andere school. Er worden wettelijke
maatregelen voorzien in 2011.2 De veranderingen
zijn ingrijpend voor het gehele funderend onderwijs. De verspreide wettelijke
bepalingen verdwijnen. Er komt een algemeen, uniform systeem van handelingsgerichte
indicatiestelling, er komt één loket voor ouders en leerlingen
en er zal door scholen met elkaar en met andere instanties zoals jeugdzorg
moeten worden samengewerkt in regionale netwerken om effectief aan de zorgplicht
te kunnen voldoen. Het speciaal onderwijs wordt niet overbodig, maar wel worden
de mogelijkheden voor ouders en leerlingen om in het regulier onderwijs een
plek te vinden, vergroot.6. CONCLUSIES6.1 Tussen «droom» en «daad»Doel van deze studie was het verrichten een beschrijvend-analytisch onderzoek
naar de parlementaire betrokkenheid bij beleid en wetgeving op de gebieden
van de basisvorming, leerwegen en profielen tweede fase in het voortgezet
onderwijs. Als uitgangspunt diende de volgende algemene, tweeledige onderzoeksvraag: Had het parlement tijdig zicht op de effecten van de totstandkoming
en invoering van de basisvorming, leerwegen en profielen tweede fase in het
voortgezet onderwijs? In welke mate had het zich vooraf van de ernst van de
kritiek uit het onderwijsveld bewust moeten of kunnen zijn en heeft het mogelijkheden
benut er rekening mee te houden?AlgemeenDe drie landelijke onderwijsvernieuwingen blijken naar inhoud en beleidscontext
nogal van elkaar af te wijken. Toch dringt uit het onderzoek naar de betrokkenheid
van het parlement één algemene conclusie naar voren. Er is sprake
van een overheid die (politiek) veel wil als het om de inrichting en de praktijk
van het voortgezet onderwijs gaat, maar die – zeker in de startfase –
niet in staat is gebleken dergelijke van overheidswege geïnitieerde omvattende
vernieuwingsprojecten in deugdelijke wetgeving te gieten. Deugdelijk is wetgeving
als deze voor de werkvloer een helder normatief kader biedt, hanteerbeer blijkt
te zijn en de betreffende regels een adequaat niveau van kenbaarheid en rechtszekerheid
bieden. Bij alle drie de onderwijsvernieuwingsoperaties hebben zich in meerdere
of mindere mate problemen voorgedaan omtrent de aansluiting van de wettelijke
regels op de perceptie, de mogelijkheden en verwachtingen in het onderwijsveld.Als medewetgever is het parlement in zekere zin machteloos1 na inwerkingtreding van een wet. De wetgever moet afwachten of zijn
in regels vastgelegde beleidstheorie door de wetsadressaten wel als recht
wordt aanvaard of dat de uitvoering zo succesvol verloopt als wordt verwacht.
In alle drie gevallen was de kloof tussen law on paper en law in action aanzienlijk. Het onderzoek
maakt duidelijk dat het parlement als medewetgever zich onvoldoende geëquipeerd
toonde inzake de beoordeling van het kwaliteitsaspect van wetgeving, in het
bijzonder als het om de wetsuitvoering ging. Dat werd een zaak van later,
zoals vaker gebeurt als belangrijke onderwijsinhoudelijke of onderwijsideologische
meningsverschillen in het parlementaire debat tot een bevredigend politiek
compromis op het niveau van de wet moeten worden gebracht.Een fraai voorbeeld van dit verschijnsel op een ander vlak, waar onderwijsjuridisch
onderzoek naar is gedaan, betreft de decentralisatie van het onderwijsachterstandenbeleid
en de huisvestingsvoorzieningen. In deze gevallen was het vertrouwen van het
parlement als medewetgever op de goede afloop vooral ook ingegeven door een
functionele visie op zijn controletaak. Controle heeft dan zowel betrekking
op de fase voorafgaand aan de formele wetsprocedure (met de figuur van nota-overleg
als parlementair controle-instrument) als op de fase van wetsimplementatie
(waarin d.m.v. monitoring e.d. bijsturing mogelijk wordt). Het proces van
wetgeving wordt in deze visie niet als een afgerond juridiseringsproces gezien,
maar als een hoofdstuk in een vervolgverhaal.2Wat hier verder over gezegd kan worden, duidelijk is dat de onderschatting
van de noodzakelijke invoeringscondities rond de onderwijsvernieuwingen botst
met de Aanwijzingen voor de regelgeving, die voor
een belangrijk deel zijn te beschouwen als gecodificeerde algemene
beginselen van behoorlijke regelgeving. Deze moeten in acht worden genomen
door ministers en staatssecretarissen en de onder hen ressorterende dienstonderdelen
en personen die bij de voorbereiding en vaststelling van regelingen zijn betrokken.
Voor het parlement kunnen deze als toetsingskader bij het beoordelen van wetsvoorstellen
dienen (aanwijzing 4). Met het oog op de kwaliteit van het wetgevingsproces
is besluitvorming vooral aanwijzing 7 («stappen voorafgaand aan beslissing
tot regelgeving») van betekenis, waarin een van de meest fundamentele
uitgangspunten van een goed wetgevingskwaliteitsbeleid is vastgelegd: het
vereiste van een deugdelijke en draagkrachtige motivering voor de te treffen
regeling. Zo is er de eis dat, alvorens tot een regeling wordt besloten, er
stappen moeten worden genomen zoals het vergaren van kennis van de relevante
feiten en omstandigheden met betrekking tot het bewuste onderwerp en voorts
het tegen elkaar afwegen van de verschillende denkbare alternatieven van overheidsinterventie.1 In aansluiting daarop vraagt aanwijzing 9 dat bij de
afweging van de verschillende mogelijkheden tot overheidsinterventie om een
doelstelling te bereiken, in ieder geval gelet wordt op aspecten als de effectiviteit
(uitvoerbaarheid en naleving), de neveneffecten en de uitvoeringslasten. Al
met al gaat het om een reguleringskeuze die zoveel mogelijk plausibel is en
indien mogelijk zelfs «evidence based».2 En vooral met betrekking tot het het laatstgenoemde is er in regelgeving
te vatten onderwijsvernieuwingsbeleid nog een wereld te winnen.Conflicten bij invoeringUit een nadere beschouwing van de onderzoeksbevindingen blijkt dat de
invoering van het vernieuwingsbeleid tot verschillende soorten conflicten
(«probleemclusters») in en buiten het parlement heeft geleid.
Scholen en hun omgeving hebben daar veel last van gehad. Wat is er vooral
fout gegaan? Achtereenvolgens worden de verschillende probleemclusters toegelicht.a. Te kort tijdsbestekPolitiek rationeel is het aanhouden van een kort tijdsbestek begrijpelijk.
Zo is het momentum van beleid belangrijk, ligt
de horizon van een kabinet niet ver weg en is het succes van een bewindspersoon
sterk gekoppeld aan het tot het Staatsblad brengen van een wetsontwerp. Maar
de tijdsfactor heeft in vrijwel alle gevallen tot fricties op en rond scholen
geleid. Er was bijvoorbeeld grote druk bij scholen om zich aan nieuwe situaties
aan te passen, zoals bij de scholengemeenschapsvorming en het werken met eindtermen
en kerndoelen. Betrokkenheid van intermediaire onderwijsorganisaties bij het
besluitvormingsproces vormde geen voldoende garantie dat er op de werkvloer
van het onderwijs de betreffende vernieuwing wortel kon schieten. Daarbij
speelde haast met invoering het parlement meermalen parten. Er kon op sommige
momenten gedeeltelijk uitstel van invoering worden bedongen, zoals bleek bij
de basisvorming en de profielen, maar de praktijk gaf er onvoldoende blijk
van dat kwesties van invoering in feite een gedeelde verantwoordelijkheid
tussen veld en politiek waren.Scholen dienen vroegtijdig bij vernieuwingen worden te betrokken om ervoor
te zorgen dat beleidsambities in een voorspelbaar en gedeeld ontwikkelingstraject
tot stand kunnen komen. In het andere geval zullen, zoals we hebben gezien,
in de fase van invoering nieuwe problemen ontstaan als het er in de schoolpraktijk
op aankomt. Hiermee hangt ten nauwste samen dat nieuwe maatregelen vaak niet
op zichzelf stonden, maar in samenloop met andere beleidstrajecten tot uitvoering
werden gebracht. Onderlinge fasering van nieuwe maatregelen
had uitkomst kunnen bieden.b. «Oud» en «nieuw» beleidDe haast om nieuw beleid in te voeren herhaalde zich bij de noodzaak om
wijzigingen door te voeren als de politiek daarvoor aanleiding zag. Men dreigt
op dat moment te miskennen dat veel scholen zich inmiddels aan de nieuwe situatie
hebben aangepast en worden «gestraft» voor het loyaal ten uitvoer
leggen van het «oude» beleid. «Paniekerig», «overhaast»
noemden scholen de verlichtingsmaatregelen van het overladen programma in
de Tweede Fase door staatssecretaris Adelmund.c. Tijdelijkheid van beleidDe basisvorming werd als mislukt beoordeeld, terwijl er objectief gezien
uit evaluaties nog voldoende positieve punten gehaald konden worden om aan
te sturen op een verbetertraject in plaats van een uiteindelijk vervangingstraject
via de Wet regeling onderbouw van 2006. Toch had de basisvorming anno 2002–2003
in de harten en hoofden van de meeste politici zijn tijd gehad. Staatssecretaris
Wallage had wellicht, zo bleek achteraf, een fragiel politiek draagvlak kunnen
creëren. De basisvorming was in vergelijking met de andere twee operaties
ook het meest indringend getekend door (partij)politieke afwegingen en scheidslijnen.
Dat zou al het gebrek aan succes voldoende kunnen verklaren. Maar er is meer.
Door allerlei ontwikkelingen die de rol van kennis in het onderwijs opnieuw
centraal stellen, werd afstand genomen van vaardighedentraining. Er is in
zekere zin ook sprake geweest van een «terugroleffect» van de
discussies inzake Tweede Fase en Leerwegen op de basisvorming. Achteraf moet
wellicht worden geconcludeerd dat men bij de agendering van de opvolgende
onderwijsvernieuwingen een ongelukkige hand heeft gehad.d. Het ene en andere beleidsgezichtEr is gesignaleerd dat de vernieuwingsoperaties in de jaren negentig gepaard
gingen met onduidelijke signalen over hoe de overheid haar verhouding ziet
tot het scholenveld. Indien men het overheidsbeleid vanuit de optiek van de
school bekijkt, zoals Karstanje deed,1 was er
sprake van inconsistentie. Enerzijds werd aangestuurd op deregulering en autonomievergroting
van scholen op financieel en beheersmatig vlak, anderzijds werd de regeldruk
opgevoerd op onderwijskundig vlak. De verhouding tussen deze twee grondbewegingen
van beleid is nooit onderwerp van overleg geweest tussen parlement en regering,
maar het is voorstelbaar dat daardoor dubbele en verwarrende signalen naar
scholen werden afgegeven die het integrerend vermogen om vernieuwingen op
te vangen in de eigen organisatie konden aantasten.e. Middelen en communicatieRegelmatig is gebleken dat vernieuwingen gepaard gingen met – vanuit
het veld bezien – onvoldoende ondersteuning door financiële en
materiële middelen. Dit tast de motivatie aan. Er wordt dan getwijfeld
aan de oprechtheid van de motieven van de overheid (verkapte bezuiniging?),
maar met de toegenomen autonomie kan dat ook tot keuzes leiden die contraproductief
kunnen uitwerken ten aanzien van de doelstellingen van het beleid (studiehuis
= minder leraren = minder salariskosten).6.2 Rol van het parlementVernieuwingsbeleid gaat gepaard met een drastische verschuiving van het
sturingsperspectief. Op basis van studie van de ontwikkelingen vanaf de jaren
vijftig tot medio jaren tachtig werd in § 2.5.2 opgemerkt dat deze «alleen
maar tot versterking van de handelingsmogelijkheden van de executieve, de
bestuurlijke macht, hebben geleid. Kunnen we zeggen dat in de voorgaande decennia
het parlement een duidelijke (hinder)macht vormde tegenover hem onwelgevallige
initiatieven van de regering, nadien nemen de betreffende bewindslieden de
touwtjes stevig in handen. Het beleid «activeert», «vertechniseert»
en wordt op de grote lijnen gedepolitiseerd – in de zin dat een meningsverschil
op rationele gronden steeds moeilijker lijkt te worden, en de kenniskloof
tussen regering en parlement groeit. In het parlement lijkt daardoor een beweging
in gang gezet, om zich voor het vinden van nieuw politiek houvast in sterkere
mate dan voorheen te vereenzelvigen met geprofileerde belangen van groepen
in de samenleving.Dit beeld wordt in grote lijnen bevestigd bij de besproken vernieuwingsoperaties
Basisvorming, Profielen en Leerwegen. We concluderen aan de hand van de concrete
bevindingen het volgende.a. WetsinhoudWetten zijn er in soorten en maten. Bij de drie ingrijpende operaties
had men echter mogen verwachten dat het primaat van de wetgever zich zou uitstrekken
tot alle wezenlijke onderdelen van de te regelen materie en niet in hoofdzaak
tot – wat kan worden genoemd – de «constitutie van het beleid».
In dit geval wordt het parlement geconfronteerd met (voorstellen voor) formele, lege wetten. De beleidsvorming en -uitvoering
geschiedt in het algemeen om het wetsgebouw heen, gaat eraan vooraf of volgt
eruit. De concretisering van de wettelijke regels geschiedt vaak bij of krachtens
amvb’s of beleidsregels. De ontwikkeling van zaken met betrekking tot
de onderwijsinhoud geschiedt in het algemeen door technische commissies van
vakspecialisten. Ook wordt een belangrijk deel van de beleidsuitvoering door
externe instanties als een Stuurgroep, een Procesmanagement of een Regievoerder
gedaan, waarop geen effectieve parlementaire controle mogelijk is.b. Noodzakelijke en betrouwbare informatieOp grond van het voorgaande ontbreekt het het parlement vaak ook tijdig
aan noodzakelijke gegevens. Het wetsvoorstel Basisvorming werd behandeld zonder
dat de definitieve kerndoelen bekend waren. Er werd commitment gevraagd met
termijnen van invoering van de Tweede Fase zonder dat de vakkeninvulling en
een visie op de toekomst van het hoger onderwijs al bekend waren. Men kon
verder in de regel alleen achteraf vaststellen welke uitwerking de activiteiten
van Stuurgroep en Procesmanagement op de beleidsuitvoering hadden. De bewindspersonen
bezaten op dit vlak een belangrijke informatievoorsprong.In vele gevallen blijkt men aangewezen op informatie vanuit het veld via
schoolbezoeken, gesprekken, de media, Inspectierapporten en onderzoeken. Vaak
gaat het om gerichte, eenzijdige informatie waardoor men zich al snel van
het tegendeel laat overtuigen door de bewindspersoon. In het geval van de
aanzienlijke gezagsvolle informatie, zoals Inspectierapporten, Onderwijsraadadviezen
en onafhankelijke onderzoeken leidt dat al snel weer tot conclusies en standpunten
die in lijn daarmee liggen.c. FuikwerkingEen bekend verschijnsel bij langlopende politieke processen waar het parlement
in allerlei stadia van beleidsvoorbereiding en -vorming bij betrokken is,
betreft de fuikwerking van deze vorm van controleren. Door een procedure van
stapsgewijs instemming verlenen met het op de politieke agenda gezette onderwerp
wordt het steeds moeilijker los te komen van de consequenties van de besluitvorming
en is de op gang gekomen mammoettanker moeilijk te keren. Dit verschijnsel
toont zich ook in ons onderzoek. Doordat de besproken trajecten een lange
tijdsduur hebben en tussentijdse beslissingen zich op elkaar stapelen, is
er sprake van een gestage toename van het commitment
van individuele parlementariërs en fracties. Daarbij ontbreekt het aan
sterke partners in het veld en aan de nodige juridische instrumentatie als
tijdelijke experimenteerbepalingen in de wet om ervaringen op te doen met
bepaalde zaken en daarvan te kunnen leren.16.3 Anders in de toekomst?6.3.1 Verhouding onderwijswetgeving en onderwijsvernieuwing;
een onderbelicht themaVan «blauwdruk»-wetgeving tot zorgplichtbepalingenModernisering van onderwijswetgeving is sinds de jaren tachtig van de
vorige eeuw een vast onderwerp op de beleidsagenda van de opeenvolgende kabinetten.
Deze aandacht heeft alles te maken met veranderende opvattingen over de wijze
waarop de overheid het beste het bekostigde onderwijs kan aansturen en regelen.
Zo kwam de afgelopen decennia een proces op gang waarin het klassieke model
van gedetailleerde regelgeving werd ingewisseld voor een meer open wetgevingsmodel,
passend bij een besturingsfilosofie van deregulering en autonomievergroting
van scholen. Aan het begin van deze nieuwe ontwikkeling stond de ministeriële
notitie Minder regels, meer ruimte uit 19852 en de in dat jaar ingediende «lege» Ontwikkelingswet VO, welk wetsvoorstel een grondslag zou
moeten bieden voor «een samenhangende en planmatige verdere ontwikkeling
van het voortgezet onderwijs»3 (zie paragraaf 2.5).
Maar het blijkt allerminst eenvoudig handen en voeten te geven aan deze nieuwe
waarden van deregulering en autonomievergroting. De wetgevende overheid is
niet in staat gebleken de hoeveelheid regels en de regeldruk op het terrein
van het onderwijs te verminderen, zoals onder meer valt te lezen in de eind
2000 verschenen studie Deregulering met beleid
van de Onderwijsraad en in het in maart 2004 aan de Tweede Kamer aangeboden
onderzoeksrapport Regeldruk OCW-instellingen.4Momenteel zoekt de overheid binnen het governance-beleid naar nieuwe wegen
en instrumenten om de eigen beleidsruimte van scholen te vergroten. Grondslag
voor dit beleid is de beleidsnotitie Governance in het
onderwijs van juli 2005,5 waarbij op
het punt van het wetgevingsbeleid veel steun wordt gezocht bij het zogeheten
zorgplichten-model als alternatieve vorm van regulering. Bij een zorgplichtbepaling
gaat het dan om «een vrij algemeen geformuleerde gedragsnorm die een
bepaalde verantwoordelijkheid van de burger markeert en die hem niet dwingend
en gedetailleerd voorschrijft hoe hij precies moet handelen omdat er verschillende
manieren zijn waarop het door de zorgplicht beschermd belang kan worden bereikt.
De bepaling laat de normadressaat dus gedragsalternatieven». Aldus de
omschrijving in de nota Bruikbare rechtsorde van
de minister van Justitie uit april 2004, welke nota een nieuwe fase inluidde
in het denken binnen de overheid over wetgevingsbeleid.6 Intussen heeft het ministerie van OCW de nodige verkenningen verricht naar de realisatiemogelijkheden van zorgplichtbepalingen
in het funderend onderwijs en heeft zij tevens door de universiteit van Tilburg
onderzoek laten verrichten naar de mogelijkheden van harmonisatie van onderwijswetgeving,
te zien als middel om onnodige verschillen tussen de onderwijssectoren op
te heffen.1 Op het moment ziet het ernaar uit
dat de harmonisatiegedachte beleidsmatig op een laag pitje staat. Anderzijds
groeit het vertrouwen in de mogelijkheid van het zorgplichtenmodel zoals in
eerste instantie bleek uit een medio 2006 gepubliceerd concept-wetsontwerp «Goed
bestuur in het primair en voortgezet onderwijs» en dat momenteel als
definitief wetsvoorstel ter advisering bij de Raad van State ligt.«Top-down» en «bottum-up» vernieuwingEen ontbrekend element in deze ontwikkelingsgang rond wetgevingsbeleid
is de verhouding onderwijswetgeving en onderwijsinnovatie bij sectorale onderwijsvernieuwingen.
Dit thema krijgt tot nu toe slechts sporadisch aandacht. Wel kennen we al
vanaf de Mammoetwet de mogelijkheid van afwijking binnen het bestaande wettelijke
kader (zie art. 25 Wvo «bijzondere inrichting») en kwam er in
1970 de Experimentenwet onderwijs, op grond waarvan onderwijskundige experimenten
buiten de kaders van de afzonderlijke onderwijswetten bekostigd kunnen worden.
Maar de ontwikkelingen in de achterliggende jaren laten zien dat de rijksoverheid
vooral werk heeft gemaakt van het naar haar hand zetten van het «harde»
wettenrecht als dat te veel knelt, zelfs al het primaat van de wet in hoge
mate in het geding is. De wetgever heeft daarbij het overgangsrecht aangegrepen
om zichzelf buiten spel te zetten als sectorale onderwijsvernieuwingen daarom
vragen.2 Aan het begin van die ontwikkeling
staat het inmiddels befaamde «toverartikel» 12.3.48 lid 2 Web
(«Voor zover deze wet daarin niet voorziet, alsmede indien nodig in
afwijking van het bij en krachtens deze wet bepaalde, worden bij ministeriële
regeling regels vastgesteld ten behoeve van een goede uitvoering van deze
wet»). De bedoeling van deze bepaling is duidelijk: zij is een juridische
veiligheidsklep voor situaties die vanwege de complexiteit van het ROC-invoeringsproces
in 1995 niet waren te voorzien. Sindsdien heeft deze zeer vergaande ministeriële
afwijikingsbevoegdheid snel aan populariteit gewonnen ondanks ernstige kritiek
van de Raad van State. In de Wet op het voortgezet onderwijs kreeg deze figuur
naderhand vaste grond onder de voet bij de wettelijke regeling profielen voortgezet
onderwijs (1997) en de wettelijke regeling leerwegen mavo en vbo (1998).3Ondanks het streven naar autonomie en deregulering werden er daarnaast
in de achterliggende jaren nauwelijks kaders ontwikkeld waarin het initiatief
tot vernieuwing van regelgeving primair bij de scholen kwam te liggen. Kennelijk
kost het de overheid moeite zichzelf weg te cijferen en schoolbesturen, die
bestaande wet- en regelgeving als een keurslijf voor kwaliteitsverbetering
zien, de ruimte te geven leidend op te treden.4
Enige verandering diende zich in 2001 aan toen de CDA-fractie in de Tweede
Kamer het idee van «regelarme scholen» lanceerde,5 wat uiteindelijk leidde tot het – onder regie van het ministerie
van OCW en op voordracht van de landelijke onderwijsorganisaties – uitzetten
van zogeheten initiatiefrijke scholen. Tot een
werkelijk nieuwe impuls voor alternatieve regulering van sectorale bottum-vernieuwingen
heeft dit niet geleid. Anno 2008 kan geconcludeerd worden dat de overheid
binnen haar nieuwe besturingsfilosofie het volste vertrouwen heeft in het
door haar landelijk georganiseerd stimuleringsbeleid
zoals dat recentelijk is uitgetekend in de Kwaliteitsagenda’s Primair en Voortgezet onderwijs.66.3.2 Nieuwe instrumentenBij het zoeken naar mogelijkheden om de implementatie van landelijk geïnitieerde
onderwijsvernieuwingen in deugdelijke wetgeving te vatten, is nauwelijks terug
te vallen op de literatuur. Niet alleen wordt in de onderwijswetenschappelijke
literatuur over dit onderwerp weinig geschreven, ook in de onderwijsrechtelijke
literatuur zijn de publicaties in kwestie zeer dun gezaaid. Wat het eerstgenoemde
betreft zijn het vooral rapporten van de Onderwijsraad die zicht bieden op kritische succesfactoren die bijdragen aan de kwaliteit
van wetsvoorbereiding en -uitvoering. We noemen de publicaties Naar een meer evidence based onderwijs (2006) en Veelzijdige instrumenten van onderwijsbeleid (2007). In het eerstgenoemde
rapport ontvouwt de Onderwijsraad een aanpak om stapsgewijs nieuwe onderwijsconcepten
te preciseren en op hun effectiviteit te onderzoeken. In de in november 2007
verschenen verkenning reikt de Onderwijsraad enkele «ingrediënten»
aan voor een door de Tijdelijke parlementaire commissie onderzoek onderwijsvernieuwingen
te ontwikkelen toetsingskader, om aan de hand daarvan een beter sturingsproces
bij landelijke onderwijsvernieuwingen te verwezenlijken.1 De inhoud van deze rapporten hoeft hier niet te worden samengevat.
Volstaan wordt met de constatering dat een belangrijk deel van die aanbevelingen
uitwerking geeft aan de (eerder genoemde) aanwijzing 9 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving over de effectiviteit van een overheidsregeling. Met het
oog hierop wijst de Onderwijsraad op randvoorwaarden als noodzakelijke expertise,
professionalisering van de programmastructuur en een goed toezicht op de naleving
van de gemaakte (realistische) resultaatsgerichte afspraken.Bezien we de onderwijsrechtelijke literatuur dan kunnen enkele instrumenten
worden aangestipt die een bijdrage kunnen leveren aan deugdelijke wetgeving
rond landelijke onderwijsvernieuwingen en aan vernieuwingen in de onderwijspraktijk
die kennelijk in een bepaalde behoefte voorzien maar niet landelijk zijn geïnitieerd
(vgl. het nieuwe leren). Deze tweeslag wordt gemaakt omdat autonomievergroting
en deregulering impliceren dat de overheid vertrouwt op het vermogen van de
mensen op de werkvloer in het onderwijs en dat sturing van onderwijsvernieuwing
tevens in balans dient te zijn met beginselen van pedagogische autonomie,
particulier initiatief en decentrale vormgeving. Hier ligt een belangrijke
uitdaging voor systematische doordenking van het proces van beleidsvoorbereiding,
-vorming en -uitvoering op het gebied van de onderwijsvernieuwing in de toekomst.
Dit klemt des te meer daar we weten hoe moeilijk het is van «boven af»
onderwijsvernieuwingen te realiseren die in de onderwijskundige praktijk aanslaan
en beklijven.2 Een en ander vereist dat naast
besturen-op-maat er evenzeer sprake dient te zijn van wetgeving-op-maat, met
andere woorden van een wetgevingsbeleid waarin zowel van overheidswege als
door het onderwijsveld ingezette vernieuwingen in goede balans worden gebracht.A. Toetsing van de kwaliteit van de wet bij uitvoeringIn het Nederlandse rechtssysteem treedt de rechter niet in de beoordeling
van de grondwettigheid van wetten (art. 120 Gw). Gesproken wordt van het verbod
van constitutionele toetsing. Door deze constructie is de rechter niet bevoegd
te beoordelen of de wetgever bijvoorbeeld de in artikel 23 Grondwet neergelegde
norm dat aan de bekostigde scholen te stellen deugdelijkheidseisen het karakter
van minimumeisen hebben, voldoende in acht heeft genomen.3 Deze noodzakelijkheidsvereiste als beginsel van behoorlijke regelgeving
kwamen we eerder ook tegen bij de Aanwijzingen voor de regelgeving,
te weten bij aanwijzing 6 («Alleen nieuwe regelgeving indien noodzakelijk»).
Deze richten zich echter tot de regering als wetsproducent, zonder dat de
burger daar bij de rechter een beroep op kan doen. Voorstelbaar is dat indien
dit wel het geval zou zijn de burger (bijvoorbeeld de ouder) een belangrijk
juridisch instrument in handen heeft achteraf,
tijdens de uitvoering, deugdelijke wetgeving af te dwingen. De rechter zou
in een concreet geval kunnen beslissen de betreffende wetsbepaling onverbindend
te verklaren of voor een concreet geval buiten toepassing te laten.Aansluitend bij de huidige wetgevingspraktijk om de belangrijkste materiële
normen in gedelegeerde regelgeving (amvb en ministeriële regeling) vast
te leggen, zou de wetgever in een sectorwet of in een algemene onderwijswet
de in aanmerking komende aanwijzingen voor de regelgeving kunnen vastleggen
en daarbij uitdrukkelijk bepalen dat de in de gedelegeerde regelgeving uitgewerkte
voorschriften aan deze «aanwijzingen» (als waarborgen van deugdelijke
wetgeving) getoetst kunnen worden.In een bepaalde, minder verreikende zin kent de onderwijswetgeving een
dergelijke constructie van een wettelijke toetssteen al in de Wet op het onderwijstoezicht
(Wot). Artikel 4 lid 1 Wot bepaalt dat de inspectie het toezicht uitoefent «met
inachtneming van de vrijheid van onderwijs». Daarmee is het mogelijk
dat toepassing van de betreffende wetgeving door
de inspectie aan de vrijheid van richting en inrichting door de rechter getoetst
wordt.1B. Tijdelijke experimenteerbepalingen in een wetEen van de conclusies van ons onderzoek had betrekking op de zgn. fuikwerking
bij langlopende onderwijsvernieuwingstrajecten waar het parlement als medewetgever
en controleur politieke processen bij betrokken is. We wezen daar al op het
belang van de nodige juridische instrumentatie als tijdelijke experimenteerbepalingen
in de wet om ervaringen op te doen met bepaalde zaken en daarvan te kunnen
leren. Dat is dus iets anders dan de figuur van zogeheten horizonwetgeving, waarvan de onderwijswetgeving twee varianten kent.
De eerste betreft een wettelijke evaluatiebepaling, op basis waarvan de effectiviteit
van de betreffende wet na enkele jaren wordt nagegaan (oudste voorbeeld de
Wet medezeggenschap onderwijs 1981). De tweede betreft een tijdelijke wettelijke
regeling, zoals destijds de Interimwet op het speciaal onderwijs en voortgezet
speciaal onderwijs 1985, waarvan artikel 113 luidde: «Deze wet vervalt
na 10 jaar na de dag van inwerkingtreding».Het alternatief dat hier wordt bedoeld komt erop neer dat in een afzonderlijk
onderdeel van de wet ruimte wordt gemaakt om stapsgewijs en gedurende een
aantal jaren met een aantal scholen te experimenteren met de van overheidswege
beoogde invoering van onderwijsvernieuwingen. Aldus evidence based beleid
op eerst kleine schaal door initiatiefrijke scholen, begeleid door monitoring
en evaluatie-onderzoek. De wetgever kan daar van leren bij de vaststelling
van een definitieve regeling, waarbij hij dan goed zicht heeft op de hanteerbaarheid
ervan in de onderwijspraktijk.C. Initiatiefrijke scholen en gemeentenEen mogelijkheid om «bottum-up» beleid juridisch handen en
voeten te geven, biedt de figuur van de vrijstelling.2 Deze figuur komt erop neer dat de minister bij wet
wordt opgedragen een bevoegd gezag op aanvraag vrijstelling te verlenen van
bepaalde wettelijke voorschriften. Het bevoegd gezag van de school moet dan
wel garanderen dat het onderwijs waarvoor het verantwoording draagt ten minste
gelijkwaardig is aan het wettelijk pakket van deugdelijkheidseisen
als minimumvoorwaarden voor kwalitatief goed onderwijs. Daartoe dient de aanvraag
te voldoen aan een aantal voorwaarden, waarbij men bijvoorbeeld kan denken
aan de operationele beschikbaarheid van een adequaat stelsel van kwaliteitszorg
en professionalisering.Het aantrekkelijke van deze constructie van regelgeving «op maat»
is dat daarmee een passende invulling wordt gegeven aan in de literatuur genoemde
algemene criteria voor toekomstige wetgeving die aansluiten op de perceptie,
mogelijkheden en verwachtingen in het veld van onderwijs. Het zijn criteria
als meer ruimte, variëteit en responsiviteit en innovatie en experiment.1«Anders» regelen door meer ruimte te creëren is op zichzelf
geen voldoende voorwaarde om met wetgeving betere resultaten te boeken. Of
van die nieuwe ruimte goed gebruik wordt gemaakt is afhankelijk van allerlei
factoren. Zo is het een bekend feit dat de bestaande (feitelijke) regelingsruimte
niet gelijk is aan de door de rechtssubjecten gepercipieerde regelingsruimte.
Voorts spelen, in positieve en negatieve zin, factoren een rol als aanwezige
professionaliteit, besturingscapaciteit van een organisatie, specifieke voorkeuren
en verwachtingen en de wil om (extra) risico’s met het oog op de kwaliteit
van het eigen werk te nemen. Daarom heeft de wetgever meer kans op succes
als hij aansluiting weet te vinden bij bestaande handelingspatronen. De eis
van responsiviteit wil voor de wetgever zeggen dat hij binnen de randvoorwaarden
van essentiële voorschriften over te bereiken doelen en te controleren
resultaten scholen de nodige speelruimte biedt om hun behoefte aan en verwachtingen
over nieuw «regelarm» en kwalitatief goed onderwijs in hun eigen
praktijk te onderzoeken. Daarbij bevriest de wetgever de keuze tussen bepaalde
opties niet op voorhand. Aldus ontstaat er dicht-bij-school-innovatie, passend
bij de grammar of schooling ofwel de heersende
cultuur in school en klas.2De figuur van de vrijstelling kan ook ingezet worden ter versterking van
het innovatief vermogen op gemeentelijk niveau. Goed voorstelbaar is dat individuele
schoolbesturen samen met de lokale overheid uitstekende ideeën hebben
over andere vormen van regulering en deregulering waarmee zij verwachten de
kwaliteit van het onderwijs ter plaatse een goede dienst te bewijzen. Afhankelijk
van de behoefte zou de lokale vrijstelling ver kunnen gaan. De huidige Experimentenwet
onderwijs 1970 is dan wel aan vervanging toe daar deze slechts onderwijskundige
en niet bestuurlijke experimenten toestaat. Het doel van een dergelijke nieuwe
Wettelijke regeling initiatiefrijke scholen en gemeenten kan hetzelfde blijven.
Om het in de woorden van toenmalig staatssecretaris Grosheide tijdens de behandeling
van het oorspronkelijke wetsvoorstel te zeggen: «deze wet heeft tot
doel de sleutel in het slot te steken, zodat de deuren die op het ogenblik,
gezien onze onderwijswetgeving, dicht zitten, kunnen worden opengedraaid.»3Tot slot. Met het bovenstaande zijn slechts enkele ingangen geschetst
om het wetgevingsbeleid met betrekking tot onderwijshervormingen verder te
doordenken. Daartoe is alle aanleiding gezien de in ons onderzoek geconstateerde
problemen.DEEL BInhoudsopgaveInleiding 124Chronologische overzichten van Kamerstukken 1251. Basisvorming 1252. Tweede fase 1353. Vmbo 144InleidingChronologische overzichten van de onderwijsvernieuwingen:– Basisvorming (1986-2006)– Tweede fase (1991-2007)– Vmbo (1992-2007)Deze overzichten bevatten een selectie van Kamerstukken en brieven van
bewindslieden van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap die voor het in kaart brengen
van de parlementaire geschiedenis van bovengenoemde onderwijsvernieuwingen
van belang waren.Samengesteld door de staf van de Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen.Margreet ArendsLiselotte BoeveLaura MiddelhovenAnneke MaarleveldSchema parlementaire geschiedenis basisvorming van 1986
t/m 2006KabinetBronSoort documentBeknopte toelichting 1986 Lubbers-I (1982–1986)  
Minister: Deetman (CDA) Staatssecretaris: Ginjaar-Maas (VVD) van Leijenhorst
(CDA)   1987 Lubbers-II (juli 1986–1989)  Minister: Deetman
(CDA)/Braks (CDA)-vanaf14 sep ’89) Staatssecretaris: Ginjaar-Maas (VVD)22 januari 1986 WRR advies nr.
27WRR advies over de basisvorming in
het onderwijsHet algemene
onderwijspeil kan worden ver- hoogd door invoering van algemene basisvorming
in de eerste drie jaren van het voortgezet onderwijs en door verbetering van
het beroepsonderwijs. Kamerstuk 19 551, nr. 1 en nr. 2 26 mei 1986Brief minister-presidentKabinetsstandpunt inzake het door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
uitgebracht rapport nr. 27: «Basisvorming in het Onderwijs». Het
Kabinet is tot de conclusie gekomen dat het de analyse van de WRR betref-
fende de basisvorming in het onderwijs deelt. Kabinet neemt advies over. Zij
hebben drie hoofdredenen om een verruiming van de basis- vorming voor alle
leerlingen te bevorderen: de economie, maatschappij en samenlevingsverbanden. Kamerstuk 19 551, nr. 3 26 februari 1987Verslag
van een mondeling overlegOverleg met
de minister van O&W, Deetman, CDA, over de brief van de minister-president
1986.05.26 met het kabinetsstandpunt (19 551, nr. 1 en nr. 2) en de brief
van de minister van Onderwijs en Wetenschappen d.d. 1986.09.18 (19 700
VIII, nr. 8) m.b.t. de basisvorming in het onderwijs.  31 maart 1987Advies niet-ambtelijke
adviescommissie WOB OR 656 Alg Advies onderwijsraad op concept-wetsvoorstelKritisch over concept-wetsvoorstel:
niet duidelijk wat wel en niet is overgenomen uit WRR rapport, toelichting
vereist. Het voorstel biedt niet voldoende garanties.  Kamerstuk
20 381, nr. 3 11 december 1987WetsvoorstelMet dit wetsvoorstel wordt beoogd de Wet op
het voortgezet onderwijs (WVO) zodanig te wijzigen dat invoering van basisvorming
in het voortgezet onderwijs plaats vindt en eindtermen voor deze basisvorming
zullen worden vastgesteld. Voorts beoogt dit wetsvoorstel de Wet op het basisonderwijs
(WBO) zodanig te wijzigen dat voor het basisonderwijs eindtermen zullen gelden.
De mogelijkheid wordt geboden voor een beperkt aantal experimentele scholen
voor basisvorming. 15 december 1987Vijfde advies coördinatiecommissie evaluatieplan
voortgezet onderwijs (CCE),Het activiteitenplan 1988. De Minister komt in 1988 met reactie, maar in 1987
geeft hij toestemming om uitvoering te geven aan aantal activi- teiten: – beschrijving
uitgangssituatie om de latere ontwikkeling van de basisvorming tegen af te
zetten. Meting leerresultaten, niet-cognitieve uitkomsten en schoolkenmerken
en een her- analyse van CBS-cohortstudies 1977 en 1982. 1988Kamerstuk
20 381, nr. 4 en nr. 5 17 februari 1988Brief van de staatssecretaris van O&WDe procedure voor de aanwijzing
van de experi- menten kent de volgende stappen: a. Informatie naar scholen
per circulaire. b. Overleg over de concept-circulaire met het overlegorgaan
van het voortgezet onderwijs (OOVO) en het rechtspositioneel overleg. c. Toetsing
van aanvragen in overleg met de deel- planorganisaties. Het voornemen is de
4 maal 10 nieuwe experimenten in één keer toe te wijzen en tegelijkertijd
te laten starten. Het te volgen tijdpad luidt: a. Overleg over concept-circulaire
voor 1988.04.01 b. Aanmelding van scholen voor een experiment voor 1988.06.01
c. Advisering/en overleg over toekenning experi- menten voor 1988.10.01 d.
Toekenning experiment/start voorbereidingsperiode 1988.11.01 e. Start experimenten
1989.08.01. Kamerstuk
20 381, nr. 6 16 mei 1988Brief van de minister van O&WOverzicht waarin de verschillen worden duidelijk gemaakt tussen
de huidige lessentabellen voor l.b.o., m.a.v.o., h.a.v.o. en v.w.o. en die
welke volgens het wetsvoorstel basisvorming zullen gelden.  Kamerstuk
20 381, nr. 10 26 juli 1988Brief van de minister van O&WReactie op het vijfde advies van de coördinatiecommissie
evaluatieplan voortgezet onderwijs (CCE).  Kamerstuk
19 951, nr. 5 1 september 1988Verslag van een mondeling overlegAan de orde komt: – uitvoering Regeerakkoord – het
starten van de 40 experimenten – de formulering van de vormgevingsopdrachten
in de concept-circulaire – uitstel van de experimenten met 1 jaar – amendering
van het wetsvoorstel – aanpassing middenschoolexperimenten indien
het wetsvoorstel wordt aangenomen – lbo/mavo – continuering
SIO-projecten – mogelijke verandering in de structuur door invoering
van de basisvorming.  Kamerstuk
20 381, nr. 11 25 oktober 1988Verslag van een werkbezoekEen delegatie uit de vaste commissie voor Onderwijs en Wetenschappen
heeft van 1988.03.07 t/m 1988.03.10 een werkbezoek gebracht aan Denemarken
ter voorbereiding van de behandeling van het wetsvoorstel Basisvorming (kamerstuk
20 381).  Kamerstuk
20 381, nr. 12 14 december 1988Verslag van een schriftelijk overlegAan de orde komen o.a. de volgende onderwerpen: – doelstellingen
van het wetsvoorstel – structuur van het voortgezet onderwijs – wijze
van invoering – de keuze voor vakken – de inhoud van
de basisvorming en de tijdstoedeling. Eind 1988 De PvdA presenteert
plan voor een alternatief beleid waarbij kleine scholen met een regionale
functie worden omgevormd tot zelfstandige scholen voor basisvorming. 1989 Lubbers-III (1989–1994)  
Minister: Ritzen (PvdA) Staatssecretaris: Cohen (PvdA) In ’t Veld (PvdA)
Wallage (PvdA)Kamerstuk 19 551,
nr. 66 6 januari 1989Brief van de minister van O&WStandpunt m.b.t. het zesde advies d.d. 1988.07.18
van de coördinatiecommissie evaluatieplan (CCE) voortgezet onderwijs «Kader
voor het uitvoe- ringsplan evaluatie invoering basisvorming».Kamerstuk 20 381, nr. 13 10 maart 1989Brief van de minister van O&WAdviezen voor de voorlopige eindtermen basis- onderwijs en basisvorming in
het voortgezet onderwijs. Kamerstuk 20 381, nr. 14 6 juni 1989Brief van de minister van O&WAanvullende
aanwijzingen eindtermen 1989RegeerakkoordIn het gedetailleerde regeerakkoord
is overeengekomen een nota van wijzigingen op het wetsvoorstel basisvorming
op te stellen. Basisvorming zou per 1 augustus 1991 moeten worden ingevoerd.
Wallage, PvdA besluit zich eerst op de wetgeving te richten, de inhoud komt
later. Hij stapt af van het WRR voorstel voor een basisvorming op twee niveaus. Kamerstuk 20 381, nr. 16 6 juni 1989Brief van de staatssecretaris van O&WI.v.m. de start per 1991.08.01
van een aantal voornemens inzake basisvorming en scholen- gemeenschapsvorming
is een aantal voorbereidende maatregelen noodzakelijk. 1990Kamerstuk
21 635, nr. 1 27 juli 1990Brief van de staatssecretaris van O&WHet advies van de Commissie Herziening Eindtermen
inzake het herzien van de eindtermontwerpen tot globalere kerndoelen. Kamerstuk
20 381, nr. 18 6 september 1990Gewijzigd voorstel van wetInvoering basisvorming per 1 augustus 1992 en voorbereidend
beroepsonderwijs met ingang van 1 augustus 1991.  Kamerstuk
21 635, nr. 2 8 november 1990Brief van de staatssecretaris van O&WKerndoelen basisvorming in basisonderwijs en
voortgezet onderwijs. Het «Advies examenprogramma’s in vergelijking
met kerndoelen», uitgebracht door de Commissie Herziening Eindtermen. Kamerstuk
20 381, nr. 20 10 december 1990Brief van de minister van O&W Het Proces Management Team. Het
team bereidt de activiteiten voor die nodig zijn voor de invoe- ring van basisvorming
per 1992.08.01 en van voorbereidend beroepsonderwijs met ingang van 1991.08.01.
De activiteiten staan beschreven in het invoeringsplan basisvorming, voorbereidend
beroepsonderwijs en scholengemeenschapsvorming. Kamerstuk 20 381, nr. 21 10 december 1990Brief van de staatssecretaris
van OCWHet invoeringsplan basisvorming,
voorbereidend beroepsonderwijs en scholengemeenschapsvorming in het voortgezet
onderwijs 1990–1995.1991O&W
91-161 14 februari 1991Brief van de AdviesRaad voor het Voortgezet Onder-
wijs (ARVO)Aanbieding van het advies «Toetsen
basisvorming». Kamerstuk
21 635, nr. 3 27 februari 1991Brief van de staatssecretaris van O&WHet regeringsstandpunt op het advies van de
Commissie Herziening Eindtermen (Kamerstuk 21 635, nr. 1).  O&W 91-246 5 maart 1991Brief van de staatssecretaris van O&WAdvies examenprogramma’s in vergelijking met kerndoelen. Kamerstuk
20 381, nr. 28 7 mei 1991Nader gewijzigd voorstel van wet Wetsvoorstel naar de Tweede Kamer.  Kamerstuk
20 381, nr. 40 21 mei 1991Verslag mondeling overlegStenografisch verslag van het overleg op 16 mei 1991 met
de staatssecretaris O&W, Wallage, PvdA, over de kerndoelen in de basisvorming
(o.a. CHE-adviezen, ontwerp-besluiten kerndoelen basisonderwijs en basisvorming,
OR-advies kerndoelen).  Handelingen
II 1990–1991 Nr. 31, 32, 33, 34, 35 28 t/m 30 mei
1991Plenaire behandeling wetsvoorstel
Basisvorming, kerndoelen en v.b.o.Aangenomen.  Kamerstuk
20 381, nr. 12414 juni 1991Verslag mondeling overlegStenografisch verslag van het overleg op 13 juni
1991 met de staatssecretaris OCW, Wallage, PvdA, in het kader van de artikelsgewijze
behan- deling van onderhavig wetsvoorstel. Kamerstuk
20 381, nr. 290 5 juli 1991Gewijzigd voorstel van wetNaar Eerste Kamer. Kamerstuk
20 381, nr. 143 23 september 1991Brief van de staatssecretaris van O&WInformatiebrochure scholengemeenschapsvorming. Kamerstuk 20 381, nr. 144 9 oktober 1991Brief van de staatssecretaris van O&WInformering Kamer over omzettingsprocedure
van l.b.o naar v.b.o.1992Kamerstuk
22 558, nr. 2 25 maart 1992Voorstel van wetVoorstel wijkt veel af van WWR rapport (niet twee
niveaus maar één niveau). Schuyt kritiek: twee- deling ontstaan
en veld zit er niet op te wachten. Wallage vervangt begrip eindtermen door
kern- doelen.  Kamerstuk
22 558, nr. 3 25 maart 1992Memorie van toelichtingOnderhavig wetsvoorstel voorziet in een aantal wijzigingen
m.b.t. het wetsvoorstel basisvorming (kamerstuk 20 381). Deze wijzigingen,
die betrek- king hebben op het stimuleren van scholen- gemeenschapsvorming,
betreffen: – De artikelen die betrekking hebben op de tijde- lijke
procedure voor splitsing, verplaatsing, om- zetting en nevenvestiging (artikel
1, onderdeel RR).  O&W 92-551 18 mei 1992Brief van de minister van O&WVerzorging
in de basisvorming Handelingen
I 1991–1992, nr. 24, 1150–1195 Handelingen I 1991–1992,
nr. 25, 1199–1211 Handelingen I 1991–1992, nr. 25, 1229–1247 19 mei 1992Behandeling wetsvoorstel Basisvorming, kerndoelen en v.b.o (Eerste Kamer)Aangenomen met hoofdelijke stemming. Kamerstuk
20 381, nr. 145 13 mei 1992Brief van de staatssecretaris van O&WBrief inzake de wisseling van leden van het
procesmanagementteam basisvorming (PMB) en het activiteitenoverzicht.  O&W 92-625 1 juni 1992Brief van de staatssecretaris van O&WMet het verzoek tot een overleg met een besloten karakter d.d.
17 juni 1992 inzake het Procesmana- gement Basisvorming. O&W 92-632 15 juni 1992Brief van de staatssecretaris van O&WInzake het Procesmanagement Basisvorming.  O&W 92-652 19 juni 1992Brief van de staatssecretaris van O&WInzake een enquete van het landelijk Procesmanagement Basisvorming inzake
samenwerkingsverbanden.  Kamerstuk
22 300 VIII, nr. 94 25 juni 1992
Rijksbegroting 1992Verslag van een
algemeen overlegOverleg
met de staatssecretaris van OCW, Wallage, PvdA, over zijn brieven aan de voorzitter
van de vaste Commissie voor Onderwijs en Wetenschappen d.d. 1992.03.05 inzake
de aanbie- ding van het ontwerp-besluit adviesurentabel en kerndoelen basisvorming,
d.d. 1992.06.11 etc.  O&W. 92-700 7 juli 1992Brief van de staatssecretaris van O&WInzake een reactie op de brief van het landelijk platform Verzorging te Den
Haag inzake het vak verzorging in de basisvorming.  O&W 92-709 9 juli 1992Brief
van de staatssecretaris O&WInzake aanbieding van de gedane toezeggingen in de Eerste Kamer over de invoering
van de basis- vorming en het voorbereidend beroepsonderwijs.  O&W 92-771 20 augustus 1992Brief van de staatssecretaris van O&WInzake kerndoelen basisvorming.  Kamerstuk
20 381, nr. 147 25 augustus 1992Verslag mondeling overlegOverleg op 17 juni 1992 met de staatssecretaris
van O&W, Wallage, PvdA, over diens brief inzake de wisseling van leden
van het Procesmanage- mentteam Basisvorming (PMB) en het activitei- tenoverzicht
PMB (Kamerstuk 20 381, nr. 145). O&W 92-843 1 september 1992Brief van de staatssecretaris van O&WAanbieding van het plan van aanpak van het procesmanagement
basisvorming.  Kamerstuk
20 381, nr. 148 22 september 1992Brief van de staatssecretaris van O&W Het plan van aanpak van het Procesmanagement
Basisvorming (PMB) wordt in relatie gebracht met het oorspronkelijke invoeringsplan
(Kamerstuk 20 381, nr. 21). Kamerstuk
22 800 VIII, nr. 31 2 november 1992
Rijksbegroting 1992Brief van de staatssecretaris
van O&WInzake aanbieding
van de notitie van de inspectie «Toezicht op het gebruik van de kerndoelen
en op het onderwijs binnen de zgn. vrije ruimte; beoor- deling van de eigen
kerndoelen. Kamerstuk 22 800 VIII, nr. 61 10 december
1992Verslag van een mondeling
overlegOverleg op 9 december 1992
met de staatssecretaris van O&W, Wallage, PvdA, over het Plan van aanpak
Procesmanagement Basisvorming en de notitie over de toetsing van de basisvorming.1993Kamerstuk
22 800 VIII, nr. 771 februari 1993Verslag van een mondeling overlegOverleg op 10 november 1992 met de staatssecretaris
O&W, Wallage, PvdA, over de ontwerp-besluiten kerndoelen basisvorming
en adviesurentabel en kerndoelen basisonderwijs. Kamerstuk
22 699, nr. 4 16 februari 1993Brief van de staatssecretaris van O&WEen rapportage van de inspectie
over de feitelijke stand van zaken bij de voorbereiding op de invoe- ring
van basisvorming in het Individueel Voor- bereidend Beroepsonderwijs.  O&W 93-254 4 maart 1993Brief van de staatssecretaris van O&WBeleidsbrief vakkencombinaties i.v.m. de basis- vorming. O&W 93-272 5 maart 1993Brief van de inspecteur generaal van het onderwijsAanbieding van het inspectierapport «het indivi-
dueel voorbereidend beroepsonderwijs en de basisvorming.  Kamerstuk
20 381, nr. 150 8 maart 1993Brief van de staatssecretaris van OCWDe bestuurlijke context en de uitvoering van
de afsluitende toetsing van de basisvorming.  O&W 93-318 15 maart 1993Brief van de staatssecretaris van O&WInzake voortgangsrapportage Procesmanagement Basisvorming invoering basisvorming.  Kamerstuk
23 085, nr.1 24 maart 1993Brief van de staatssecretaris van O&WDe notitie «De breedte van de basisvorming».
Een verkenning van de positie van kwetsbare leerlingen in het voortgezet.
Deze notitie wordt beschouwd als basis voor verder besluitvorming die plaats
zal vinden na overleg met betrokkenen uit het onderwijsveld.  Kamerstuk
23 085, nr. 2 24 maart 1993Brief van de staatssecretaris van O&WDe resultaten van een door het
Procesmanage- ment Basisvorming (PMB) gehouden enquete-onderzoek naar de feitelijke
stand van zaken ten aanzien van de voorbereiding op de invoering van de basisvorming
onder directeuren en rectoren in het voortgezet onderwijs.  Kamerstuk
23 121, nr. 1 21 april 1993Brief van de staatssecretaris van O&WNieuwe inrichtingsbesluit. Besluit kerndoelen
en advies urentabel basisvorming 1993–1998.  O&W 93-575 28 april 1993Brief van de staatssecretaris van O&WInzake voorbeeldopgaven van afsluitingstoetsen basisvorming. Kamerstuk
20 381, nr. 151 25 mei 1993Verslag van een mondeling overlegOverleg op 22 april 1991 met de staatssecretaris
van O&W, Wallage, PvdA, inzake toetsing van de basisvorming (Kamerstuk
20 381, nr. 150). O&W 93-571 26 mei 1993Brief van de staatssecretaris van O&WInzake reikwijdte basisvorming/vso. Augustus 1993Start basisvorming  O&W nr.
93-848 15 september 1993Brief van de minister van O&WInzake stuurgroep toetsen basisvorming, OOVO. Kamerstuk
23 085, nr. 3 1 november 1993Brief van de minister van O&WReactie op de adviezen van de Revisiecommissie
Examenprogramma’s Algemene eindexamenvakken in mavo en vbo («De
knoop tussen basis- vorming en examen») en de Revisiecommissie Examenprogramma’s
voor de op het beroep gerichte vakken in het vbo.  O&W 93-1034 12 november 1993Brief van de minister van O&WAanbieding van het procesverslag voorbereiding invoering
basisvorming en jaarverslag procesmanagement basisvorming 1-1-1991. 1994 Kabinet-Kok I (1994–1998)  
Minister: Ritzen (PvdA) Staatssecretaris: Netelenbos (PvdA) Nuis (D66)Kamerstuk 23 085, nr. 4 28 januari 1994Brief
van de minister van O&W. De reactie van de bewindsman op het laatste advies van de revisiecommissie
examenprogram- ma’s m.a.v.o. en v.b.o.Kamerstuk 23 085, nr. 5 3 maart 1994Brief van de minister van O&W. Twee rapportages van de Inspectie van het Onderwijs zijn Het gaat hierbij
om het rapport «Basisvorming: het vak verzorging», en het rapport «Basisvorming:
het invoeringsproces». Het betreft een evaluatie van het vak verzorging
in de eerste fase van het invoeringsproces en de invoering van de basisvorming
voor zover het de uitvoering van de wettelijke bepalingen betreft. invoeringsproces.  Kamerstuk
23 085, nr. 7 15 maart 1994Brief van de minister van O&WHet procesmanagement basisvorming heeft voor de tweede
keer de resultaten van de stand van zaken gepubliceerd in de Info-reeks basisvorming
no 7 «Het fundament gelegd; resultaten stand van zaken enquete jaarwisseling
1993–1994» Uit de enquête is gebleken dat in de scholen
hard wordt gewerkt aan de invoering van de basisvorming. Het proces zal nog
enige jaren vergen.  Kamerstuk
23 085, nr. 8 22 maart 1994Brief van de minister van O&WDe voortgang van de beleidsontwikkeling op het gebied
van «de Breedte van de Basisvorming».  Kamerstuk 23 768, nr. 1 15 juni 1994Brief van de minister van O&WInzake wijziging van het inrichtingenbesluit vwo havo
mavo vbo i.v.m. nadere voorschriften voor de toetsen ter afsluiting van de
basisvorming (toetsen basisvorming). 1995Kamerstuk
23 085, nr. 9 9 maart 1995Verslag algemeen overlegOverleg op 2 februari 1995 met de staatssecretaris van OCW,
Netelenbos, PvdA, over de basisvorming met o.a. het rapport «Richting
en Ruimte» van het PMB.  Kamerstuk
23 085, nr. 10 9 juni 1995Brief van de staatssecretaris van OCW Over experimenteerjaar van de toetsen basisvorming. Ocw 95-813 25 augustus 1995Brief van de staatssecretaris van OCWInzake toetsing basisvorming. Kamerstuk
23 085, nr. 12 28 september 1995Verslag algemeen overlegOverleg op 7 september 1995 met de staatssecretaris
van OCW, Netelenbos, PvdA, over de afslui- tende toetsing basisvorming (Kamerstuk
23 085, nr. 10 en 23 085, nr. 11).  Ocw 95-1040 3 november 1995Brief van de staatssecretaris van OCWInzake afschrift brief aan directeur SLO inzake kerndoelen
basisvorming. In de opdrachtbrief geeft de staatssecretaris aanwijzingen voor
het opnieuw vaststellen van de kerndoelen basisvorming.199626 augustus 1996Commissie Toetsing Basisvorming advies «De toets
der kritiek»Advies om de basisvorming
niet langer op één niveau te toetsen. Kamerstuk 23 085, nr. 13 3 oktober 1996Brief van de staatssecretaris
van OCWBeleidsreactie
inzake de afsluitende toetsing van de basisvorming. De beleidsreactie is gebaseerd
op het advies van de Commissie Toetsing Basis- vorming «De toets der
kritiek» en op adviezen en overleg n.a.v. dat advies.1997Kamerstuk
25 000 VIII, nr. 86 25 maart 1997Brief van de staatssecretaris van OCWEen reactie op de voorstellen
van het SLO voor herziene kerndoelen en op de daarop uitgebrach- te adviezen. Kamerstuk
23 085, nr. 14 18 augustus 1997Brief van de staatssecretaris van OCWIngegaan wordt op de landelijke
afsluitende toet- sing van de basisvorming vanaf het schooljaar 1997–1998,
zoals toegezegd tijdens het algemeen overleg op 1997.05.22 (Kamerstuk 23 085,
nr. 16) over de beleidsreactie Toets der kritiek (Kamerstuk 23 085,
nr. 13).  Kamerstuk
23 085, nr. 16 9 september 1997Verslag van een algemeen overlegOverleg op 22 mei 1997 met de staatssecretaris
OCW Netelenbos, PvdA, over de beleidsreactie op het rapport van de commissie
toetsing basisvorming (Kamerstuk 23 085, nr. 13, brieven OCW-96-544
en OCW-96-942) en de beleidsreactie op de voorstellen van de SLO voor de herziene
kerndoelen basisvorming (Kamerstuk 25 000 VIII, nr. 86).  Ocw 97-1192 3 november 1997Brief van de staatssecretaris van OCWInzake kerndocument toetsen basisvorming 1997–1998. Een
beeld wordt gegeven van de nieuwe opzet van de landelijke afsluitende toet-
sen basisvorming ’97–98. Bedoeld als onderdeel van een eenduidige
en complete informatievoor- ziening. Hiernaast is het PMVO verzocht een informatiemap
te ontwikkelen.  Kamerstuk 25 600 VIII, nr. 41 13 november
1997Motie Ingediend door Cornielje, VVD, over afschaffing aparte kerndoelen
basisvorming mavo, vbo, vso na 2e leerjaar. 1999Kamerstuk 26 733, nr. 1 15 september 1999Brief van de staatssecretaris
van OCWAanbieding van het evaluatierapport «Werk
aan de basis» van de basisvorming door de Inspectie.Kabinet-Kok II (1998–2002)  
Minister: Hermans (VVD) Staatssecretaris: Adelmund (PvdA) Van der Ploeg (PvdA)Kamerstuk 26 733, nr. 2 29 september 2000Brief van de staatssecretaris van OCWBeleidsreactie «Ruimte voor kwaliteit in de basis- vorming»
op de evaluatie.2000Advies
onderwijsraad 14 november 2000Agenda voor een herijking
van de basisvormingOver de maatregelen
die het kabinet in haar beleidsreactie geformuleerd heeft. Kamerstuk
26 733, nr. 3 22 november 2000Brief van de staatssecretaris van OCWReactie op advies onderwijsraad.  Kamerstuk
26 733, nr. 4 13 december 2000Brief van de staatssecretaris van OCWDe vakkencombinaties in de basisvorming in
het vmbo. Kamerstuk 26 733, nr. 5 30 januari 2001Verslag van een algemeen overlegOverleg van 6 december 2000 met
staatssecretaris Adelmund, PvdA, van OCW over: – het evaluatierapport
van de inspectie van het onderwijs en de inspectie landbouwonderwijs en kennisprogramma
s getiteld Werk aan de basis en de reactie van de staatssecretaris op hoofdlijnen
van de evaluatie basisvorming (Kamerstuk 26 733 nr. 1) etc.2001Kamerstuk
26 733, nr. 6 12 februari 2001Brief van de staatssecretaris van OCWAdviesaanvraag aan de Onderwijsraad over de
inrichting van de basisvorming zoals die vanaf 2004 vorm kan worden gegeven.  Kamerstuk
26 733, nr. 11 19 februari 2001Brief van de staatssecretaris van OCWMonitoring van het gebruik van
vakkencombina- ties en de relatie met de bekwaamheid en scho- ling van de
leraar.  Kamerstuk
26 733, nr. 12 12 maart 2001Verslag van een algemeen overlegOverleg op 14 februari 2001 met de staatssecretaris
van OCW, Adelmund, PvdA over: – clustering van vakken in de basisvorming
(Kamerstuk 26 733, nr. 4); – de inrichting van de basisvorming
(Kamerstuk 26 733, nr. 6).  Kamerstuk
27 641, nrs. 1–3 21 maart 2001WetsvoorstelWijziging van de Wet op het voortgezet onderwijs in verband met
wijzigingen in de basisvorming. Dit wetsvoorstel tot wijziging van de Wet
op het voortgezet onderwijs (WVO) strekt ertoe knelpun- ten in de uitvoering
van de basisvorming op te lossen, zodat scholen voor voorgezet onderwijs beter
in staat zijn leerlingen de basisvorming aan te bieden.  Handelingen
II, 2000–2001, nr. 81, nr. 83 p. 5130 t/m 5173, p. 5258 30 mei 2001 Behandeling wetsvoorstel Wijziging van de Wet op het
voortgezet onderwijs in verband met wijzigingen in de basisvorming. Aangenomen. Handelingen
I 2000–2001, nr. 35, p. 1487 2 juni 2001 Behandeling wetvoorstel Wijziging van de Wet op het voortgezet onderwijs in
verband met de wijzi- gingen in de basisvorming. Aangenomen zonder stemming.  Ocw 01-1086 16 oktober 2001Brief van de staatssecretaris van OCWAanbieding van het Onderwijsraadadvies Basis- vorming en voorlopige
beleidsreactie hierop. Kamerstuk 26 733, nr. 13 14 december 2001Brief van de staatssecretaris
van OCWBeleidsreactie op het advies
van de onderwijsraad. 2002Kamerstuk 26 733, nr. 14 4 maart 2002Brief van de staatssecretaris van OCWHet ontwikkelingsproces dat gevolgd gaat worden
bij de vernieuwing van de basisvorming. Kamerstuk
26 733, nr. 15 9 april 2002Verslag van een algemeen overlegOverleg op 13 maart 2002 met de staatssecretaris
van OCW over de basisvorming. Kamerstuk
26 733, nr. 16 12 april 2002Brief van de staatssecretaris van OCW Het voornemen om een Taakgroep Basisvorming
in te stellen.  Kamerstuk 26 733, nr. 17 17 mei 2002Verslag schriftelijk overlegHet voornemen een taakgroep basisvorming
in te stellen (Kamerstuk 26 733, nr. 16) roept bij de vaste commissie
voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen enke- le vragen op. De huidige Hoofdinspecteur
van het Voortgezet Onderwijs, de heer H. P. Meijerink, is bereid gevonden
het voorzitterschap van de Taak- groep Basisvorming op zich te nemen. Kabinet-Balkenende I (2002–2003)  
Minister: van der Hoeven (CDA) Staatssecretaris: van Leeuwen (LPF) Nijs (VVD)Ocw .02-822 14 oktober
2002Brief van OCWInstelling Taakgroep Vernieuwing Basisvorming
(TVB). Ocw 03-21025 maart
2003Beleidsbrief ministerDe werkwijze over het
vernieuwingstraject basis- vorming. De minister kondigt aan dat zij rond september
zal bezien of het opportuun is een set kerndoelen als tussenproduct aan te
bieden, Als bijlage is toegevoegd de uitgave van de Taak- groep vernieuwing
basisvorming: «Basisvorming: keuzes aan de school». 2003   Kabinet-Balkenende II (2003–2006)  
Minister: van der Hoeven (CDA) Staatsecretaris: Van der Laan (D66) Nijs (VVD)
Rutte (VVD)Kamerstuk 26 733, nr. 19 16 mei 2003Verslag schriftelijk overlegSchriftelijk
overleg met de minister Van de Hoeven, CDA, over basisvorming, naar aanleiding
van het stuk «Stand van zaken basisvorming» (OCW-03-210).26 november 2003Contouren van de nieuwe onderbouwVerschijning tussenrapportage Contouren
van de nieuwe onderbouw. 2 december 2003 Ocw 03-1080Brief OCWBeleidsreactie op hoofdlijnen op tussenadvies/rapportage
Taakgroep Vernieuwing Basisvorming (m.n. bestuurlijke consequenties).  Kamerstuk
26 733, nr. 20 11 maart 2004Verslag van een schriftelijk overlegSchriftelijk overleg tussen de
vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en minister van OCW,
Van der Hoeven, CDA, over de tussenrapportage van de Taakgroep Vernieuwing
Basisvorming, «Ontwikkeling onderbouw voort- gezet onderwijs: meer ruimte
voor variëteit en professionaliteit».  Kamerstuk
26 733, nr. 21 18 juni 2004Brief van de minister van OCWBeleidsreactie op eindadvies Taakgroep
Vernieu- wing Basisvorming «Beweging in de onderbouw».  Ocw 04-1032 6 oktober 2004Brief van de minister van OCWAanbieding van de reactie van de inspectie op de voorstellen van de Taakgroep
Vernieuwing Basis- vorming.  Kamerstuk 26 733, nr. 25 16 november 2004Verslag van een algemeen overlegOverleg op 13 oktober 2004 met
de minister van OCW, Van der Hoeven, CDA over: – de brief van de
minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, d.d. 18 juni 2004 inzake
de beleidsreactie op het eindadvies van de Taakgroep Vernieuwing Basisvorming
(Kamerstuk 26 733, nr. 21) etc. 2005Kamerstuk 30 323, nrs. 1–3 8 oktober
2005WetsvoorstelHet wetsvoorstel beoogt een balans te
bieden tussen collectieve ambities en autonome scholen door enerzijds helder
en uitgesproken te zijn over wat leerlingen op school moeten leren (kerndoe-
len) en anderzijds neutraal te zijn over de manier waarop scholen deze kerndoelen
in onderwijsprogramma’s uitwerken. 2006   Kabinet-Balkenende III (2006–2007)  
Minister: van der Hoeven (CDA) Staatssecretaris: Bruins (VVD)Handelingen II 2005–2006, nr. 55, nr. 58, nr.
60, nr. 63 8, 15, 21, 28 maart 2006Behandeling wetsvoorstelWijziging van de wet op het voortgezet onderwijs inzake vervanging
van de basisvorming door een nieuwe regeling voor de onderbouw (regeling onderbouw
VO). Kamerstuk 30 323.Aangenomen. Handelingen I 2005–2006, nr. 29 23 mei 2006Behandeling wetsvoorstelAangenomen.29 mei 2006 Stb.2006, 281Wet van 29 mei 2006 tot wijziging
van de Wet op het voortgezet onderwijs inzake vervanging van de basisvor-
ming door een nieuwe rege- ling voor de onderbouw (regeling onderbouw VO)Basisvorming wordt vervangen door een
regeling van de onderbouw. 1 augustus 2006 Nieuwe wettelijke kaders De regeling
is een uitwerking van de aanbevelingen van de Taakgroep Vernieuwing Basisvor-
ming. De voornaamste verandering is die in de verdeling van verantwoordelijkheid
tussen de (rijks)overheid en scholen en onderwijzend perso- neel. De overheid
geeft met kerndoelen het «wat» aan; de scholen het «hoe»Schema parlementaire behandeling parlementaire geschiedenis
van de tweede fase van 1991–2007KabinetBronSoort documentBeknopte toelichting 1991 Lubbers-III (1989–1994)  
Minister OW: Ritzen (PvdA) Staatssecretaris: Cohen (PvdA) In ’t Veld
(PvdA) Wallage (PvdA)O&W 91-03345 15 april 1991Brief van de staatssecretaris van OCWNota Profiel van de tweede fase voortgezet onderwijs. Nota met
voorstellen voor een betere toerusting van scholen en leerlingen in de tweede
fase voortgezet onderwijs. April 1991–november
1991 De voorstellen uit de Profielnota
worden voor- gelegd aan het onderwijsveld. 1992Kamerstuk 22 645, nr. 1 27 mei 1992Vervolgnota op de ProfielnotaDeze vervolgnota bevat een standpuntbepaling en toelichting
naar aanleiding van het overleg over de Profielnota en ontvangen adviezen
en commentaren.  UCV Handelingen
II 1992–1993, nr. 15 15 februari 1992VerslagAan de orde kwamen: – vervolgnota
profiel van de tweede fase (Kamer- stuk 22 645, nr. 1) – aanbieding
van het Onderwijsraad advies d.d. 24 november 1992.  Kamerstuk
22 832, nr. 1 17 september 1992Brief van de staatssecretaris van O&WBeleidsbrief vakkencombinaties. Gesteld wordt
dat vakkencombinaties bijdragen aan de verhoging van de onderwijskwaliteit. Kamerstuk 22 832, nr. 2/22 800, nr. 2 17 november 1992Verslag van een mondeling overlegOverleg op 11 november 1992 met de staatssecretaris van
O&W, Wallage, PvdA, over o.a.: –  De Beleidsbrief vakkencombinaties. 1993Kamerstuk
22 832, nr. 3 5 februari 1993Verslag van een mondeling overlegOverleg 19 november 1992 met de staatssecretaris
van Onderwijs en Wetenschappen, Wallage, PvdA, – adviesurentabel
en controle parlement over de beschikbaarstelling van voldoende bekostiging; – discussie
over kwaliteit bovenbouw vwo/havo en examenjaar mavo/vbo bij de bespreking
van de vervolgnota tweede fase voorgezet onderwijs.  Juni 1993Installatie van de
Stuurgroep Profiel Tweede Fase, voorzitter N. Ginjaar-MaasTaak van de commissie is om de geschetste oplossingen in de Profielnota
voor de problemen in de bovenbouw H/V nader uit te werken.  1 februari 1993Brief
van de staatssecretaris van O&WDe nota Profiel, opgesteld door Visser ’t Hooft en L. Markensteyn.
Bij de veranderingen in de twee- de fase gaat het vooral om een cultuuromslag,
niet zozeer om een herprogrammering van het onderwijsaanbod. Het belangrijkste
aspect van de cultuur omslag is de zogeheten studielastbenade- ring. O&W 93-1057 12 november 1993Brief van de minister
van O&W Inzake Profiel tweede fase
voortgezet onderwijs. Kabinet-Kok I (1994–1998)  
Minister: Ritzen (PvdA) Staatssecretaris: Netelenbos (PvdA) Nuis (D66)Januari 1994AdviesEerste advies van de Stuurgroep «tweede
fase, scharnier tussen basisvorming en hoger onder- wijs». O&W 94-66 25 januari
1994Brief van de minister
van O&WInzake gesprek met stuurgroep
profiel tweede fase v.o.  Kamerstuk
23 900 VIII, nr. 69 27 januari 1994Brief van de minister van O&WBeleidsreactie op advies Stuurgroep. Kamerstuk
23 400 VIII, nr. 79 12 april 1994Verslag van een algemeen overlegOverleg op 3 maart 1994 met de minister
van OCW, Ritzen, PvdA, over de tweede fase voort- gezet onderwijs.  Ocw 94-147 5 oktober 1994Brief van de staatssecretaris van OCWInzake Tweede advies van de Stuurgroep «De tweede fase vernieuwt».  Ocw 94-159 6 oktober 1994Brief van de staatssecretaris van
OCWInzake het AROadvies «Ruimte
voor leren».1995Kamerstuk
23 900 VIII, nr. 69 6 februari 1995Brief van de staatssecretaris van OCWBeleidsreactie van de staatssecretaris op het
tweede advies van de Stuurgroep Profiel tweede fase, getiteld «De tweede
fase vernieuwt».  Kamerstuk
23 900 VIII, nr. 84 23 maart 1995Verslag van een algemeen overlegOverleg op 2 maart 1995 met de staatssecretaris
van OCW Netelenbos, PvdA, inzake haar reactie op het inspectierapport «Examens
1994 getoetst».  Ocw 95-254 17 maart 1995Brief van de staatssecretaris van OCWAanbieding van het advies van de Onderwijsraad over de beleidsreactie op het
tweede advies van de Stuurgroep profiel tweede fase vo. Ocw 95-398 19 april 1995Brief van de staatssecretaris vanOCWAanbieding van het advies van de Raad voor Kunst over haar beleidsreactie
op het tweede advies van de Stuurgroep Profiel tweede fase vo.  Kamerstuk
23 900 VIII, nr. 104 15 mei 1995Verslag van een nota-overlegOverleg met de staatssecretaris OCW, Netelenbos, PvdA,
over o.a. de beleidsreactie op het tweede advies van de Stuurgroep profiel
tweede fase «De tweede fase vernieuwt» (Kamerstuk 23 900
VIII, nr. 69).  Kamerstuk 24 400 VIII, nr. 10 10 oktober
1995Brief
van de staatssecretaris van OCWBesloten is dit jaar aan havo- en vwo-scholen eenmalig een financiële
bijdrage beschikbaar te stellen voor de materiele aspecten van het studie-
huis. 1996Kamerstuk
24 400 VIII, nr. 74 14 maart 1996Brief van de staatssecretaris van OCWAdvies «Examen in het studiehuis».  Ocw 96-346 14 maart 1996Brief van de staatssecretaris vanOCWInzake samenvatting adviezen tweede fase voort- gezet onderwijs.  Ocw 96-362 27 maart 1996Brief van de staatssecretaris van OCWInzake aanbieding van brochure «Organisatie in het studiehuis».  Ocw 96-519 25 april 1996Brief van de staatssecretaris van OCWInzake toezending advies onderwijsraad inzake examenprogramma’s havo/vwo.  Ocw 96-612 28 mei 1996Brief van de staatssecretaris van OCWInzake advisering Onderwijsraad betreffende examenprogramma’s havo/vwo
n.a.v. verzoek lid Lambrechts, D66. Kamerstuk
24 400 VIII, nr. 106 28 augustus 1996Verslag van een
algemeen overlegOverleg op 27 juni
1996 met de staatssecretaris OCW, Netelenbos, PvdA, over de tweede fase voortgezet
onderwijs. Gesproken werd onder meer over het studiehuis. Kamerstuk 25 168 14 december 1996Wetsvoorstel Profielen voortgezet onderwijs.Onderhavig wetsvoorstel regelt
de invoering van zgn. profielen in de bovenbouw van het voorbe- reidend wetenschappelijk
onderwijs (vwo) en van het hoger algemeen voortgezet onderwijs (havo) zoals
geregeld in de Wet op het voortgezet onder- wijs (WVO). De vernieuwing betreft
de inrichting van het onderwijs volgens profielen en de flexi- bilisering
van het onderwijs door inrichting van het «studiehuis». 1997Ocw 97-481 16 april 1997Brief van de staatssecretaris van OCWInzake het advies van de HBO-Raad over de doorstroming havo-hbo
en de adviezen over het ontwerp-wijzigingsbesluit inrichtingsbesluit/examenbesluit. Kamerstuk
25 168, nr. 10 12 mei 1997WetgevingsoverlegGesproken werd o.a. over: – het verbeteren
van de aansluiting van de eerste fase op de tweede fase en de tweede fase
op het hoger onderwijs; – selectie in de bovenbouw; – vakkencombinaties; – opleidingsprofiel
voor de gezondheidsopleidin- gen; – ordening in hoofdprofielen
en de hoofduitstroom; – stapelen en variatie in vakken bij havo
en vwo; – het profiel natuur en techniek; – het profiel
cultuur en maatschappij; – gezamenlijk aanbieden van Frans en Duits
in de onderbouw; – het vak wiskunde; – het vak literatuur; – het
combinatievak geschiedenis-maatschappijleer. OCW 97-59112 mei 1997Fax
Tichelaar, voorzitter Algemene OnderwijsbondOver 50 miljoen extra. OCW 97-64020 mei 1997Fax
Tichelaar, voorzitter Algemene OnderwijsbondVervolg op 50 miljoen extra. Kamerstuk
25 168, nr. 14 Kamerstuk 25 168 27 mei
1997Brief
van de staatssecretaris OCWN.a.v. verschillende verzoeken, gedaan tijdens het wetgevingsoverleg op 1997.05.12,
om uitstel van de invoering van de profielvoorstellen tot 1999.08.01 heeft
de bewindsvrouwe de voor- en nadelen van een latere invoering mede in relatie
tot de beschikbaarheid van de extra fl 50 mln onderzocht. Een gedifferentieerde
invoering lijkt mogelijk. In de wet zal worden vastgehouden aan de invoeringsdatum
van 1998.08.01 van het pro- fielsysteem. Scholen die echter meer tijd nodig
hebben krijgen de gelegenheid een jaar extra uit te trekken voor de voorbereiding
van de invoe- ring. De extra middelen zullen aan de school beschikbaar worden
gesteld in het schooljaar voorafgaande aan de invoering op die school.  Handelingen
II 1996–1997, nr. 30, p. 5911–5945 Handelingen II 1996–1997,
nr. 30 p. 6013–6014 28 mei 1997Behandeling wetsvoorstel
25 268 Tweede KamerProfielen voortgezet
onderwijs. Aangenomen met algemene stemmen.  Ocw 97-7292 juni 1997Brief
van de staatssecretaris OCWAanbieding
van het Onderwijsverslag 1996.  Ocw 97-837 23 juni 1997Brief van de staatssecretaris OCWAanbieding van het Procesplan PMVO 1996-20001-8-1996.  Handelingen
I 1996–1997, nr. 33, p. 1905–1922 30 juni
1997Behandeling wetsvoorstel
25 168 Eerste KamerAangenomen
zonder stemming.  Kamerstuk
25 600 VIII, nr. 14 8 oktober 1997Verslag van een algemeen overlegOverleg op 4 september 1997 met de minister OCW,
Ritzen, PvdA, over het Onderwijsverslag 1996 en over het procesplan pmvo.  Kamerstuk 25 755, nr. 1 21 november 1997BesluitWijziging van het Inrichtingenbesluit vwo-havo-mavo-vbo,
het Eindexamenbesluit vwo-havo-mavo-vbo en enkele andere besluiten in verband
met invoering van profielen in het voortgezet onderwijs (invoering profielen
voortgezet onder- wijs).1998/1999  Kabinet-Kok II (1998–2002)  
Minister OCW: Hermans (VVD) Staatssecretaris: Adelmund (PvdA) Van der PloegAugustus 1998 Invoering tweede fase (125 scholen, de zgn. «vroege
starters» voeren de tweede fase in). Ocw 98-757 1 oktober
1998Brief van de staatssecretaris
vanOCWInzake invoering van de tweede
fase vo. Op verzoek van de commissie OCW Tweede Kamer, de actuele stand van
zaken. Ocw 98-919 23 november
1998Brief van de staatssecretaris
van OCWInzake de concept-regeling verlichting
programma profielen havo/vwo. Kamerstuk 26 200 VIII, nr. 59 27 januari 1999Verslag van een algemeen overlegOverleg op 3 december 1998 met de staatssecretaris OCW,
Adelmund, PvdA, over de invoering van de vernieuwingen van de tweede fase
in het voortgezet onderwijs met o.a. – de brief van de staatssecretaris
van OCW d.d. 1998.11.23 ter aanbieding van de regeling ter verlichting van
het programma profielen havo/vwo (OCW-98-919) etc. Kamerstuk
26 200 VIII, nr. 74 8 april 1999Verslag van een
schriftelijk overlegSchriftelijk overleg
met de staatssecretaris OCW,. Adelmund, PvdA, over de brief van 1999.02.02
inzake de tweede peiling in het kader van de monitoring tweede fase voortgezet
onderwijs.  Kamerstuk
26 200 VIII, nr. 112 9 juni 1999Verslag van een algemeen overlegOverleg met de staatssecretaris OCW, Adelmund, PvdA,
over: – de derde peiling inzake monitoring tweede fase VO (26 200 071
VIII) etc.  Handelingen
II 1998–1999, nr. 90, p. 5166–5171 17 juni
1999Plenair debat naar aanleiding
van het AO op 9 juni 1999 over de tweede fase voMotie Lambrechts/Van Bommel over de overla- denheid
van de tweede fase is ingetrokken Motie Cornielje c.s. mbt de zwaarte van
de twee- de fase voortgezet onderwijs met algemene stemmen aangenomen.  Ocw 99-729 23 juli 1999Brief van de staatssecretaris van OCWInzake afschrift van brief aan scholen vo finan- ciële
tegemoetkoming i.hk.v.. CKV1/KCV tweede fase vo.  Augustus 1999 Invoering Tweede Fase
verplicht voor alle scholen. Handelingen
II 1998–1999, nr. 100, p. 5768–5771 7 september
1999Mondelinge
vragen van het lid Lambrechts, D66 aan de staatssecretaris van OCWOver het niet op tijd beschikbaar zijn van
de boeken voor leerlingen in de tweede fase. Ocw 99-1013 11 oktober 1999Brief van de Algemene Rekenkamer vanInzake rapportage Procesmanagememt bij het ministerie van OCW.  Ocw 99-1243 8 november 1999Brief van de staatssecretaris van OCWAanbieding van de PMVO rapportage van de eerste peiling in het
cursusjaar 1999–2000.  Handelingen
II 1999–2000, nr. 25 p. 1859–186 423 23 november 1999Mondelinge vragen van het lid Lambrechts, D66Over de op handen zijnde scholierenstaking
aangaande de overbelasting van de tweede fase en het studiehuis.  6 december 1999Scholierenstaking
op het Malieveld te Den HaagI.v.m.
overladenheid programma tweede fase.  Aanhangsel. Handelingen II 1999–2000, nr. 469 en 470 14 december 1999Vraag van het leden Cornielje, VVD en Lambrechts, D66Inzake een verzwegen onderzoek
in opdracht van het PMVO over het studiehuis in de tweede fase van het vo
Op verzoek van het lid Cornielje biedt staatssecretaris Adelmund hierbij het
onder- zoeksrapport (d.d. 4 juni 1997, rijksuniversiteit Utrecht) van
prof. Imelman aan. (betreft kerndoe- len en tweede fase). 2000Kamerstuk 26 800 VIII, nr. 69 11 januari 2000Verslag
van een algemeen overlegOverleg op 16 december 1999 met de staatssecretaris van OCW, Adelmund,
PvdA, over o.a.: – doelstelling van de tweede fase; – Codename
Future; – problemen die scholieren ondervinden bij ANW en CKV; – het
vakoverschrijdende profielwerkstuk; – consequenties van de afspraken
met de uitge- vers van schoolboeken; – WTS als tegemoetkoming in
de studiekosten; – de «kaasschaafmethode»; – het
belang van onderwijs in vreemde talen; – verlaging van de weging
van de praktijkopdrachten voor het eindcijfer; – de oktoberpeiling
van het PMVO; – het rapport van prof. Imelman; – gebruik
van een leerlingenpanel bij de taxatie van de studielast en de aanpak van
overbelasting. 2000Ocw 00-97 20 januari 2000Brief van de staatssecretaris van OCWTer aanbieding van de tweede peilingsronde i.h.k.v. de monitoring
Constatering van invoeringsproblemen: overladenheid in de zgn. handelingsdelen. Kamerstuk
26 800 VIII, nr. 78 15 februari 2000Verslag van een algemeen overlegOverleg op 26 januari 2000 met staatssecretris
Adelmund, PvdA over o.a. – de genomen veranderingen en maatregelen
(van 1999.12.16) ten aanzien van het vakkenpakket/werkdruk; – de
vrije ruimte in het kiezen van vakken; – positie van technisch
onderwijs; – opzet van een programma ter aansluiting op de vaardigheden
van leerlingen; – extra maatregelen voor het havo; – belang
van het profielwerkstuk; – maatregelen tegen de belemmering in
de doorstroom naar havo of vwo; – het schrappen in vakkenprogramma’s
en examens; – de examenverplichting bij het vrije deel.  Ocw 00-509 26 april 2000Brief van de staatssecretaris van OCWInzake de verlichtingsmaatregelen.  Ocw 00-1535 5 december 2000Brief van de staatssecretaris van OCWAanbieding van de rapportage door het tweede fase adviespunt van de eerste
peiling van dit schooljaar en aanbieding van het inspectierapport over de
eerste profielexamens (havo 2000).  Kamerstuk 27 400, nr. 54 14 december 2000Verslag van een algemeen overleg Overleg op 1 november 2000 met
de staatssecretaris OCW, Adelmund, PvdA, over: – de tweede fase
havo/vwo; – de PMVO-rapportage over de derde en laatste peilingsronde
monitoring tweede fase in het schooljaar 1999/2000 (OCW-00-810); – het
rapport Schoolstress, scholierenboek van Nivon Jeugd & Jongeren in samenwerking
met LAKS, Loesje en de KUN; – de inspectierapportage inzake de
quick scan examens havo. 2001Ocw 01-523 23 april 2001Brief van de staatssecretaris van OCWAanbieding van de tweede peiling voor de moni- toring
Belangrijke knelpunten worden geidentificeert nl de werkdruk van de leraren
en de overla- denheid van het programma.  Ocw 01-719 14 juni 2001Brief van de staatssecretaris van OCWInzake overleg met de begeleidingsgroep over de werkdruk en overladenheid.
Verlenging tijdelijke verlichtingsmaatregelen met een jaar. Kamerstuk
27 400, nr. 93 23 juli 2001Verslag van een algemeen overlegOverleg op 21 juni 2001 met de staatssecretaris
OCW, Adelmund, PvdA over o.a.: – over de tweede fase havo/vwo – de
monitoring van de tweede fase havo/vwo – de grafische rekenmachine.  Ocw 01-1254 22 november 2001Brief van de staatssecretaris van OCWAanbieding van het inspectierapport «De tweede
fase een fase verder»en de rapportage door het tweede fase Adviespunt
van de eerste peiling cursusjaar 2001–2002.2002Kamerstuk
28 000 VIII, nr. 98 18 Januari 2002Brief van de staatsecretaris van OCWHoofdlijnen van herontwerp tweede
fase. Continuïteit en Vernieuwing Notitie «Continuïteit en
vernieuwing in de tweede fase havo/vwo». In deze notitie wordt in hoofdlijnen
een aantal maat- regelen geschetst die meer ruimte moeten bieden voor de verdere
vernieuwing van de tweede fase havo/vwo.  Kamerstuk
28 000 VIII, nr. 112 26 februari 2002Verslag van een
algemeen overlegOverleg op 30 januari
2002 de staatssecretaris OCW, Adelmund, PvdA, over de tweede fase havo/vwo,
Over o.a. – het rapport «Tussen architectuur en hiphop»
(2001);– de monitoring tweede fase havo/vwo; – het inspectierapport «De
tweede fase een fase verder» en de rapportage door het Tweede Fase Adviespunt
van de eerste peiling in het cursusjaar 2001, etc. Ocw 02-374 10 april 2002Brief van de staatssecretaris van OCWAanbieding van de rapportage van het tweede fase Adviespunt van
de tweede en laatste peilingsronde van dit schooljaar in het kader van de
monitoring. Kabinet-Balkenende I (2002–2003)  
Minister OCW: van der Hoeven (CDA) Staatssecreatris: van Leeuwen (LPF) Nijs
(VVD)Ocw 02-783 2 oktober 2002Brief van
de minister van van OCWAanbieding van
het rapport «Economie moet je doen» van de commissie Herziening
programma economie voor de tweede fase. Kamerstuk 28 600 VIII, nr. 99 6 december 2002Brief van de minister van van OCWAanbieding
van voorstellen om de belasting van leraren en scholen te verminderen als
reactie op wensen door scholen, leraren en leerlingen naar voren gebracht
Maatregelen die zijn bedoeld om per 2003.08.01 scholen een grotere keuzevrijheid
te geven in de tweede fase havo/vwo en om de belasting van leraren en scholen
te verminderen.2003 Kabinet-Balkenende II (2003–2006)  
Minister OCW: van der Hoeven (CDA) Staatssecretaris: Van der Laan (D66) Nijs
(VVD) Rutte (VVD)Ocw 03-158 januari 2003Brief
van de minister van van OCWMet voorstellen zoals voorgelegd aan het onder- wijsveld, voortbouwend op
de notitie «Ruimte laten en keuzes bieden». Herontwerp tweede
fase.Ocw 03-107 20 februari
2003Brief van de minister
van van OCW Aanbieding van het inspectierapport «tweede
fase vierde jaar». Ocw 03-249 17 april
2003Brief van de minister
van van OCWAanbieding van het onderzoek
van het LAKS «tweede fase, Nieuwe Stijl?: Een onderzoek naar de Tweede
Fase en het Studiehuis vanuit het perspectief van de leerlingen».  Ocw 03-297 17 april 2003Brief van de minister van OCWAanbieding
van nagenoeg alle reacties uit het onderwijsveld op de notitie «Ruimte
laten en keuzes bieden in de tweede fase havo en vwo».  Kamerstuk
28 600 VIII, nr. 138 7 juli 2003Brief van de minister van van OCWVoorstel tot herziening van de tweede fase havo/vwo,
als resultaat van een raadpleging van het Het voorstel is er op gericht de
knelpunten in de huidige situatie weg te nemen. Daarnaast is het vergroten
van de keuzevrijheid van scholen, docenten en leerlingen een belangrijk zelfstandig
argument. De voorstellen moeten leiden tot nieuwe verhoudingen tussen overheid,
scholen en burgers (ouders, leerlingen) waarin initiatief en beslissingen
meer in handen worden gelegd van de direct-betrokkenen. Voor een verantwoorde
invoering is tijd nodig voor het traject van wetswijziging, maar ook voor
gedegen voorbereiding op school, terwijl de uitgevers de leermiddelen tijdig
moeten kunnen aanpassen. Dat geheel leidt ertoe dat de nieuwe situatie zal
kunnen ingaan per 1 augustus 2007.  Kamerstuk
29 200 VIII, nr. 77 18 november 2003Verslag van een
algemeen overlegAlgemeen Overleg op
29 oktober 2003 met de minister van OCW, Van der Hoeven, CDA over: – de
brief van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen d.d. 2003.07.04
over het voorstel voor de tweede fase havo-vwo (Kamerstuk 28 600 VIII,
nr. 138).  Kamerstuk 29 200 VIII, nr. 109 4 december
2003Brief
van de minister van OCWDe nieuw invulling
van de profielen havo/vwo.2004Kamerstuk
29 200 VIII, nr. 123 4 Februari 2004Verslag van een algemeen overleg Overleg op 4 februari 2004 met de minister van
OCW Van der Hoeven, CDA, over het voorstel voor de invulling van de profielen
havo/vwo (Kamerstuk 29 200 VIII, nr. 109).  Maart 2004Brief van de minister over de taak
en samenstelling van de profielcommissiesDe profielcommissies brengen een kernachtig advies uit voor de korte termijn
(per 1 januari 2005), de middellange termijn (1 augustus 2007) en
de langere termijn. Oktober 2004Installatie van de Profielcommissie N&T/N&G, voorzitter
Jan Veldhuis 2005Februari 2005Installatie
van de Profielcommissie Maatschappij, voorzitter (eveneens) Jan VeldhuisDeze commissie is – net
als de commissie voor de natuurprofielen – ingesteld tot 1 augustus
2007. De minister wijkt hiermee af van het oor- spronkelijke voornemen (van
maart 2004) om slechts op de korte termijn advies in te winnen. Kamerstuk
29 800 VIII, nr. 192 7 April 2005Brief van de minister van OCWVoorstellen voor de examenprogramma’s vwo/havo
per 1 augustus 2007. Kamerstuk
29 800 VIII, nr. 231 20 Juni 2005Brief van de minister van OCWAanbieding van het gemeenschappelijke
advies van de Profielcommissie Natuur en Techniek/Natuur en Gezondheid en
van de Profielcommis- sie Economie en Maatschappij/Cultuur en Maat- schappij. Kamerstuk
30 187, nrs. 1–3 16 Juli 2005WetsvoorstelAanpassing profielen tweede fase. Enkele aanpassingen binnen de profielen –
de vier vaste vakkenpakketten – in de bovenbouw (tweede fase) van het
hoger algemeen voortgezet onderwijs (havo) en van het voorbereidend wetenschappelijk
onderwijs (vwo) zoals geregeld in de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO).  Kamerstuk
30 300 VIII, nr 37 18 oktober 2005Verslag van een
algemeen overlegOverleg op 14 september
2005 met minister OCW, Van der Hoeven, CDA over het advies profielcommissies
en voorstellen examenprogramma’s  Kamerstuk
30 300 VIII, nr. 31 11 oktober 2005Brief van de minister
van OCWHet evaluatierapport «Zeven
jaar tweede Fase, een balans», opgesteld door het Tweede Fase Adviespunt November 2005Minister van der Hoeven geeft een interview in De Volkskrant
n.a.v. het wets- voorstel waarin zij zegt dat de «slinger te ver is
door- geslagen» en dat zij de «schadelijke aspecten» van
het onderwijssysteem wil gaan aanpakken. Tweede fase leidde tot overbelas-
ting/R. Gerrits, R. du Pré. – De Volkskrant, 16 november
2005Dit interview valt
slecht bij de leden van de vaste kamercommissie voor OCW. Er wordt per omme-
gaande een brief naar de minister gestuurd waar- in zij om opheldering over
haar uitspraken wordt verzocht. Zij wordt gevraagd aan te geven of er sprake
is van een koerswijziging. Kamerstuk 30 187, nr. 1021 november 2005Brief van de minister van OCWReactie op krantenartikel.Er is geen sprake van koerswijziging. Kabinet-Balkenende III (2006–2007)  
Minister OCW: van der Hoeven (CDA) Staatssecretaris: Bruins (VVD)Handelingen II 2005–2006, nr. 40, 48,
49 9 Februari 2006Behandeling westvoorstel 30 187 Tweede KamerVoorafgaand aan het plenaire debat
ontstaat discussie over de voorstellen met betrekking tot wiskunde. Het veld
roert zich: de Lieve-maria-brief (d.d. 19 januari 2006) van studenten
ver- woordt de ongerustheid over de afname van studielasturen wiskunde. Aangenomen Handelingen I 2005–2006, nr. 26 25 april 2006Behandeling wetsvoorstel 30 187 in Eerste KamerAangenomen zonder stemming  Kamerstuk
27 923/30 187 nr. 31 2 juni 2006Brief van de minister van OCWAfspraken met Schoolmanagers_VO, Bve Raad en HBO-raad
over de verbetering van de reken- en (Nederlandse) taalvaardigheid van vwo-,
havo- en mbo-leerlingen/deelnemers die het voornemen hebben door te stromen
naar de opleidingen tot leraar basisonderwijs.  Kamerstuk
30 187, nr. 41 14 december 2006Brief van de minister van OCWDe beslissingen van de minister over
de examen- programma’s wiskunde vwo en havo die gelden vanaf 1 augustus
2007 (invoering aangepaste profielen vwo/havo).  Kamerstuk 30 187, nr. 42 21 december 2006Brief van de minister van
OCWReactie van de minister
op het ontwerpadvies van de beide profielcommissies (natuur en maat- schappij) «Bruggen
tussen natuur en maatschappij». Het advies doet voorstellen voor de
inrich- ting van de profielen vwo en havo voor de lan- gere termijn, met name
in inhoudelijke zin. Voor de kortere termijn, dat wil zeggen per 1 augustus
2007, zijn aanpassingen in de profielen in de wet opgenomen om ze beter organiseerbaar,
werk- baar en studeerbaar te maken.Kabinet-Balkenende IV (2007–)  
minister OCW: Plasterk (PvdA) staatssecretarissen: Dijksma (PvdA) van Bijsterveldt-Vliegenthart
(CDA)Kamerstuk 30 187, nr. 43 30 januari 2007Brief van de minister van OCWVervolgstappen
in verband met de invoering van de aangepaste profielen vwo/havo zowel op
de korte als de lange termijn.Kamerstuk 30 187, nr. 44 6 februari 2007Verslag van een schriftelijk overlegBeantwoording van vragen over de examenprogramma’s wiskunde havo en
vwo per 2007.08.01.Kamerstuk 30 187, nr. 43 26 september 2007Brief van de staatssecretaris van OCWAanbieding van het eindadvies «Kennis, kwaliteit en keuze
in de tweede fase» (en een samenvatting, «Kernadvies») van
de beide profielcommis- sies (natuur resp. maatschappij.Schema parlementaire geschiedenis van het vmbo van 1992
t/m 2007KabinetBronSoort documentBeknopte toelichting 1992 Kabinet-Lubbers III
(1989–1994)   Minister OW Ritzen (PvdA) Staatssecretaris: Cohen
(PvdA) In ’t Veld (PvdA) Wallage (PvdA)O&W 192 17 februari 1992Brief van O&WOver omzetting van het lhno naar het vbo Kamerstuk 22 699, nr. 1 21 juli 1992Notie van staatssecretaris van O&WOver het vbo, waarin duidelijk en efficiënt uiteen wordt
gezet wat de voornemens voor de komende jaren zijn. O&W 92-458 22 juli
1992Brief van O&WOver omzetting van het lager beroepsonderwijs
naar het vbo.O&W 92-908 30 september
1992Brief
van O&WInzake het voorbereidend
beroepsonderwijs.1993Kamerstuk
22 699, nr. 2 26 januari 1993Verslag van een
mondeling overlegOverleg op 26 november
1992 met staatssecretaris O&W, Wallage, PvdA over de notitie «Voorbereidend
beroepsonderwijs».  Kamerstuk
22 800 VIII, nr. 89 10 februari 1993Verslag van een
mondeling overlegOverleg
met de staatssecretaris O&W. Wallage, PvdA, over linealisering/vereenvoudi-
ging formatie formules voortgezet onderwijs (Kamerstuk 22 800 VIII, nr. 23
en 22 800 VIII, nr. 73).  Kamerstuk
22 699, nr. 3 12 februari 1993Brief van de staatssecretaris
van O&WDe relatie «gemengde
diplomering m.a.v.o/v.b.o. en theoretische richting v.b.o.».  O&W 93-696 9 juli 1993Brief van de minister van O&WOver revisiecommissie examenprogramma’s op het beroep gerichte
vakken voortgezet beroepsonderwijs.  O&W 93-866 8 oktober 1993Brief van de minister van O&WAanbieding
Adviezen van de Revisiecommissie Examenprogramma’s Algemene Eindexamenvakken
in mavo en vbo en de Revisiecommissie Examenprogramma’s voor de op het
beroep gerichte vakken in het vbo.  Kamerstuk 22 699, nr. 6 6 december 1993Brief
van de minister van O&WDeze rapportage bestaat uit twee bijlagen. 1. Een huidige stand van zaken
van de in de beleidsbrief aangekondigde beleidsmaatregelen. 2. Geeft inzicht
in het karakter van de overleg- verhoudingen tussen het voorbereidend beroeps-
onderwijs, het verwant vervolgonderwijs en het georganiseerd bedrijfsleven.1994 Kabinet-Kok I (1994–1998)  
Minister OCW: Ritzen (PvdA) Staatssecretaris: Netelenbos (PvdA) Nuis (D66)O&W 94-98 1 februari
1994Brief van het ministerie
O&W, secretaris OOVOInzake advies
revisiecommissie op het beroep gerichte vbo-vakken.Kamerstuk 22 699 en 23 085 nr. 7B 31 mei 1994Verslag van een mondeling overlegOverleg
op 10 maart 1994 met de minister van OCW, Ritzen, PvdA over de o.a. de
stand van zaken inzake de beleidsmaatregelen in de vbo beleidsbrief (kamerstuk
22 699, nr. 6).  Advies September 1994Advies «Recht doen aan Verscheidenheid» van
de commissie mavo/vbo aansluitend onderwijs. Commissie Van Veen, september
1994Toegestuurd op 5 oktober 1995
naar de minister en staatssecretaris van OCW.  Ocw 94-146 5 oktober 1994Brief van de staatssecretaris van OCWInzake aanbieding van het rapport Commissie mavo/vbo aansluitend
onderwijs «recht doen aan verscheidenheid».  Ocw 94-384 21 november 1994Brief van de staatssecretaris
van OCWInzake regionale bijeenkomsten
in het kader van de adviezen van de commissie Van Veen.1995Ocw 95-94 25 januari 1995Brief van de staatsecretaris van OCWInzake «leerwegen gewogen».  Kamerstuk
23 900 VIII, nr. 75 14 februari 1995Brief van de staatsecretaris van OCWMet kabinetsreactie op het advies
van de com- missie mavo/vbo-aansluitend onderwijs «Recht doen aan Verscheidenheid»
Ocw 95-321.  30 maart 1995Brief van de staatssecretaris van OCWInzake het rapport commissie Kemner «Leerwegen in en na
het voortgezet onderwijs». Kamerstuk
23 900 VIII, nr. 102 15 mei 1995Lijst van vragen en antwoorden n.a.v. de kabinetsreactieAan de orde komen: – samenhang
beleidsontwikkeling – de theoretische, gemengde en beroepsgerichte
leerwegen – individuele en arbeidsmarktgerichte leerwegen.  Kamerstuk
23 900 VIII, nr. 103 17 mei 1995Brief van de staatssecretaris van OCWStandpunt inzake de vakkenpakketten voor het
in te voeren leerwegenstelsel in het m.a.v.o en v.b.o., ook wel de vakkenpakketbrief
genaamd.  Kamerstuk
23 900 VIII, nr. 114 31 mei 1995Verslag van een Nota-overlegOverleg op 29 mei 1995 met staatssecretaris van
OCW, Netelenbos, PvdA over o.a. – de kabinetsreactie op het advies «Recht
doen aan verscheidenheid» – brieven van de staatssecretaris
OCW, dd 25 januari en 30 maart 1995 inzake het rapport van de cie
Kemner «leerwegen gewogen» (OCW 95-94 en OCW 95-321. Kamerstuk
23 900 VIII, nrs. 107 t/m 109Moties n.a. v het nota-overleg  Kamerstuk 24 400 VIII, nr. 6 29 september
1995Brief van de staatssecretaris
van OCW,Over de aanpak
en uitwerking van de maatregelen op het terrein van het mavo, vbo, vso en
op het advies van de Onderwijsraad op de vakken- pakketbrief mavo/vbo.1996Kamerstuk
24 578, nr. 1 mavo/vbo/vso 11 januari 1996Brief van de staatssecretaris
van OCWDe uitwerkingsnotities van staatssecretaris
OCW over de infrastructuur van het mavo en (i)vbo, en over de hulpstructuur
en de arbeidsmarktgerichte leerweg.  Kamerstuk
23 778/24 578 nr. 54 15 februari 1996Verslag
van een algemeen overleg Overleg op
25 januari 1996 met staatssecretaris van OCW, Netelenbos, PvdA over de
aanpak en uitwerking van maatregelen op het terrein van mavo/vbo/vso. Kamerstuk
24 578, nr. 2 4 april 1996Brief van de staatssecretaris van OCWOver de combinatievakken.  Ocw 96-414 10 april 1996Brief van de staatssecretaris van OCWInzake regievoerder mavo/vbo.  Ocw 96-476 23 april 1996Brief van de staatssecretaris van OCWInzake examenprogramma’s mavo/vbo.  Kamerstuk
24 578, nr. 3 3 juni 1996Brief van de staatssecretaris van OCWOver het invoeringsproces.  Kamerstuk
24 400 VIII, nr. 98 Begroting OCW 1996 26 juni
1996Verslag
van een algemeen overleg,Overleg met
de staatssecretaris van OCW Netelenbos op 6 juni 1996 over mavo/vbo/vso.  Kamerstuk 24 578, nr. 4 22 november 1996Brief van de staatssecretaris
OCWOver vbo groen.1997Ocw 97-423 4 februari 1997Brief van de minister van OCWInzake toezending concept-afspraken m.b.t. zorgverbreding in
het vo. Ocw 97-193, 7 februari 1997Brief van de staatssecretaris OCWInzake rapport «Nulmeting van de regievoerder vbo-mavo».  Ocw 97-397 25 maart 1997Brief van de staatssecretaris OCWReactie op brief van het Jeanne dArc College te Maastricht inzake
doorstroommogelijkheden van leerlingen met een gemengd diploma mavo/vbo.  Ocw 97-423 4 april 1997Brief van de staatssecretaris OCWInzake concept-afspraken m.b.t. zorgverbreding.  Ocw 97-704 2 juni 1997Brief van de staatssecretaris OCWMet de mededeling dat het wetsvoorstel mavo/ vbo/vso
uiterlijk op 20 juni 1997 aan de Kamer wordt toegezonden. Kamerstuk
25 410 19 juni 1997WetsvoorstelVoorstel van wet van staatssecretaris van OCW, Netelenbos,
PvdA, houdende wijziging van de Wet op het voortgezet onderwijs ivm de invoe-
ring van leerwegen in de hogere leerjaren van het middelbaar algemeen voortgezet
onderwijs en het voorbereidend beroepsonderwijs, alsmede van leerwegenondersteunend
en praktijkonder- wijs (regeling leerwegen mavo en vbo; invoering leerwegondersteunend
en praktijkonderwijs).  Ocw 97-810 20 juni 1997Brief van de staatssecretaris OCWInzake intra sectorale programma’s binnen het nieuwe leerwegenstelsel
mavo/vbo/vso.  Ocw 97-845 25 juni 1997Brief van de staatssecretaris OCWAanbieding van «de gezamenlijke afspraken over de zorgverbreding
in het voortgezet onderwijs»Deze zijn op 11 juni 1997 definitief
bekrachtigd.  Kamerstuk
25 600 VIII, nr. 14 8 oktober 1997Verslag van een
algemeen overlegOverleg op 4 september
1997 met de minister van OCW, Ritzen, PvdA en de staatsecretaris van OCW Netelenbos,
PvdA over het Onderwijsverslag 1996 (OCW-97-729) en over het procesplan pmvo. 29 oktober 1997RondetafelgesprekOver het wetsvoorstel Regeling leerwegen mavo en vbo; invoering leerwegondersteunend
en praktijkonderwijs (kamerstuk 25 410).  Ocw 97-1346 10 december 1997Brief van de staatssecretaris OCWInzake infrastructuur van vbo en mavo m.b.t. verlenging van de
optiefase.  Kamerstuk 25 410, nr. 35 18 december 1997Verslag van een wetgevingsoverlegOverleg over het wetsvoorstel op 29 januari
1998 met staatssecretaris van OCW, Netelenbos, PvdA over het wetsvoorstel.1998Kamerstuk
25 410, nr. 51 29 januari 1998Verslag van een algemeen overleg Overleg met staatsecretaris Netelenbos op 15 januari
1998 over o.a. – de brief van 8 december 1997 over het advies
van de onderwijsraad over de conceptexamenprogramma’s vbo/mavo (Kamerstuk
25 410, nr. 9) – de brief van 18 december 1997 over
de regeling leerwegen mavo en vbo etc. (Kamerstuk 25 410, nr. 34).  Kamerstuk
24 578 nr. 5 t/m nr. 13Brieven e.d mavo/vbo/vsoVoor de behandeling
van het wetsvoorstel van staatssecretaris Netelenbos.  Handelingen
II 1997–1998, nr. 21, 22, 23 en 26 3 februari 1998Behandeling wetsvoorstel 25 410
in de Tweede KamerAangenomen met algemene
stemmen Handelingen
I 1997–1998, p. 1544–1566, 1588–1589 12 mei en 19 mei 1998Behandeling wetsvoorstel in de Eerste KamerAangenomen. Stemverklaring VVD. Staatsblad
337, 1998 Staatsblad 44, 1999Invoering
wetsvoorstel 25 410 OvergangsbepalingenOndertekend door Netelenbos, PvdA. Ondertekend door Adelmund, PvdA.  Ocw 98-637 15 juli 1998Brief van de staatssecretaris van OCWInzake toezending brochure zorgstructuur, bestuurlijke vormgeving;
basismodellen en OPDC en de nulmeting startsituatie van de pilotprojecten
mavo/vbo/vso door het SCO/Kohnstamm Instituut. Ocw 98-933 28 oktober 1998Brief van de staatssecretaris
van OCW Inzake tijdelijke voorschriften
mavo/vbo/vso. 1999 Kabinet-Kok II (1998–2002)  
Minister OCW: Hermans (VVD) Staatssecretaris: Adelmund (PvdA) Van der Ploeg
(PvdA)Kamerstuk 26 390, nrs. 184
en 1 4 februari 1999Besluit van 22 januari 1999Houdende voorschriften
van overgangsrechtelijke aard in verband met de invoering van leerwegen in
middelbaar algemeen voortgezet onderwijs en voorbereidend beroepsonderwijs,
alsmede van leerwegondersteunend onderwijs en praktijk- onderwijs (regeling
overgangsmaatregelen mavo-vbo). Kamerstuk 24 578, nr. 16 17 maart 1999Verslag van een algemeen overleg Overleg op 3 februari 1999 met de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschappen, Adelmund, PvdA, over de vernieuwingen in het voortgezet
onderwijs met o.a.: – herschikking vbo, faciliteitenbeleid en afspra-
ken over de zorgverbreding in het VO (kamerstuk 26 200 005 VIII; – voortgang
VMBO (kamerstuk 24 578 013 en praktijkonderwijs (OCW-99-77).  Kamerstuk
24 578, nr. 17 25 maart 1999Verslag van een
algemeen overlegOverleg op 11 maart
1999 met staatssecretaris OCW, Adelmund, PvdA, over de studiekostenvergoeding
en leerlingenvervoer. Ocw 99-249 25 maart 1999Brief van de staatssecretaris van OCW Over een reactie op de brief van de Groep Edu- catieve
Uitgeverijen inzake tijdige beschikbaarheid van leermiddelen voor het vmbo.  Ocw 99-260 25 maart 1999Brief van de staatssecretaris van OCWOver ontwerp-regeling vaststelling examenprogramma’s vmbo. Kamerstuk
24 578, nr. 18 15 april 1999Verslag van een algemeen overleg Overleg op 1 april 1999 met staatssecretaris
Adelmund, PvdA, over o.a. voortgang invoeringsproces van het vmbo (kamerstuk
24 578, nr. 15). Ocw 99-350 20 april 1999Brief van de staatssecretaris van OCWInzake tijdelijke voorschriften mavo/vbo/vso.  Ocw 99-378 23 april 1999Brief van de staatssecretaris van OCW Aanbieding van het rapport «Inzicht in keuzen», de
keuzerapportage van de regievoerder vbo-mavo.  Kamerstuk
26 561 nrs. 247 en 1 25 mei 1999Brief van de staatssecretaris
van OCWAanbieding van het Besluit houdende
wijziging van het Inrichtingsbesluit W.V.O. in verband met de invoering van
leerwegen in het middelbaar algemeen voortgezet onderwijs en het voorbereidend
beroepsonderwijs, etc.  Kamerstuk
26 200 VIII en 26 561, nr. 112 28 juli
1999Verslag
van een algemeen overlegOverleg d.d.
9 juni 1999 met de staatssecretaris van OCW, Adelmund, PvdA, over o.a.: – de
aanbieding van de rapportage van de derde peiling inzake monitoring tweede
fase VO (26 200 VIII, nr. 71).  Kamerstuk
26 561, nr. 2 16 juni 1999Brief van de staatssecretaris
van OCWOver de positie van praktische
sectororiëntatie in het vmbo. Ocw 99-609 23 juni 1999Brief van het lid Mosterd( CDA)Over
keuzerapportage vbo/mavo. Ocw 99-750 28 juni 1999Brief van de staatssecretaris van OCWAanbieding van de eerste rapportage Quick scan invoering vmbo
1999.  Kamerstuk
24 578, nr. 21 12 juli 1999Verslag van een
algemeen overlegOverleg met de staatssecretaris
OCW Adelmund, PvdA, op 29 juni 1999 over de keuzerapportage vbo-mavo
(OCW99-378) en de reactie van de staatssecretaris.  Ocw 99-792 2 september 1999Brief van het procesmanagement voortgezet onderwijs (PMVO)Ter aanbieding van het rapport «Helpers weg m.b.t. onderwijsvernieuwingen».  Kamerstuk
24 578, nr. 23 29 september 1999Verslag van een
algemeen overlegOverleg op 16 september
1999 met de staatssecretaris van OCW, Adelmund, PvdA, over: – de
brief van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, d.d.
1999.06.28 ter aanbieding van de quick-scan invoering VMBO 1999 (OCW-99-750); – de
brief van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen d.d.
1999.09.01 inzake VMBO-infrastructuur (kamerstuk 24 578, nr. 20).  Ocw 99-934 28 september 1999Brief van de staatssecretaris van OCWAanbieding van het Onderwijsraadadvies inzake het concept-eindexamenbesluit
mavo/vbo.  Kamerstuk 26 847 nrs. 32 en 1 en 2 7 oktober
1999Brief
van de staatssecretaris van OCWAanbieding van het Besluit van 20 september 1999 houdende wijziging van
het Besluit onder- wijsbevoegdheden WVO/OWVO en het Besluit informatievoorziening
WVO met name in verband met de invoering van leerwegen in het middelbaar algemeen
voortgezet onderwijs en het voorbereidend beroepsonderwijs, alsmede ten aanzien
van het praktijkonderwijs; technische aanpassing enkele andere besluiten en
de lijst van vragen en antwoorden. 20009 februari 2000Rondetafelgesprek inzake voortgang implementatie vernieuwingen
vmbo  Kamerstuk
24 578, nr. 28 17 maart 2000Verslag van een algemeen overlegOverleg met de staatssecretaris OCW Adelmund
op 16 februari 2000 over o.a.: – de brief van de staatssecretaris
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen d.d. 1999.09.01 inzake VMBO-infrastructuur
en het implementatieproces van de vernieuwingen in het voortgezet onder- wijs,
met name het PMVO (Kamerstuk 24 578, nr. 20) etc. Kamerstuk
27 067, nr. 3 28 april 2000Verslag van een
schriftelijk overlegDe staatssecretaris
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Adelmund, PvdA, heeft per brief vragen
beantwoord over het besluit eindexamens leerwegen mavo en vbo.  Kamerstuk
27 067, nr. 2 8 mei 2000Verslag van een
algemeen overlegOverleg met de staatssecretaris
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Adelmund, PvdA op 20 april 2000
over het besluit eindexamens leerwegen mavo en vbo.  Kamerstuk
24 578, nr. 30 28 juni 2000Verslag van een algemeen overleg Overleg met staatssecretaris OCW, Adelmund, PvdA op
24 mei 2000 over het vmbo. Ocw 00-821 28 juni 2000Brief van de staatssecretaris van OCWOnderzoeken door het veld naar de doorwerking van het nieuwe
vmbo-stelsel voor leerlingenstromen en doelgroepen.  Kamerstuk
24 578, nr. 31 26 juli 2000Brief van de staatssecretaris
van OCWDe beleidsvoornemens
en diverse rapportages over het vmbo. Het betreft: – de actuele
stand van zaken en de voortgang in het invoeringsproces voorbereidend middelbaar
beroepsonderwijs (vmbo); – de voorstellen om op onderdelen de mavo/vbo/vso-wet
te wijzigen en aan te vullen (voor zorg- budget en leer-werktrajecten); – het
landelijk invoeringsbeleid in de periode 2000–2003 etc. Kamerstuk
24 578, nr. 32 26 juli 2000Brief van de staatssecretaris van OCWVoorstellen over de kwaliteit,
organisatie en bekostiging van de zorg in het voortgezet onder- wijs.  Ocw 00-981 6 september 2000Brief van de staatssecretaris van OCWAanbieding van de invoeringsatlas vmbo. In de invoeringsatlas
vmbo – SCO Kohnstamm. Kamerstuk
24 578, nr. 33 4 oktober 2000Brief van de staatssecretaris
van OCWEen reactie op het advies van
de Onderwijsraad «De bekostiging van de zorg in het vmbo».  Kamerstuk 24 578, nr. 34 29 november 2000Brief
van de staatssecretaris van OCWDe resultaten van de SCO-monitor en de resulta- ten van de vmbo-monitor van
de Inspectie (januari–juni 2000).2001Kamerstuk
24 578, nr. 35 11 januari 2001Verslag van een algemeen overleg Overleg met de staatssecretaris van OCW,
Adelmund, PvdA, op 7 december 2000 over o.a.: – de brief inzake
invoeringsproces VMBO (OCW-00-821); – de brief inzake kwaliteit,
organisatie en bekosti- ging van de zorg in het voortgezet onderwijs (Kamerstuk
24 578, nr. 32) etc. Kamerstuk
24 578, nr. 36 20 februari 2001Brief van de staatssecretaris
van OCWStand van zaken m.b.t. de regeling
Regionale Verwijzingscommissies alsmede de vorming van een regionaal budget
in de zorg.  Ocw 01-494 17 april 2001Brief van de staatssecretaris van OCWAanbieding van het eindrapport «een (zorg)slag. Kamerstuk
24 578, nr. 37 20 juni 2001Brief van de staatssecretaris
van OCWAanbieding van de integrale
monitor vmbo 2001  Kamerstuk
24 578, nr. 4 23 juli 2001Verslag van een algemeen overleg Overleg met staatssecretaris Adelmund, PvdA, op 4 juli
2001 over – de brief van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschappen d.d. 2000.04.17 ter aanbieding van het eindrapport van de
tussentijdse monitoring vmbo (brief nr. OCW-01-494); etc.  Hand. II,
2000–2001, p. 96–6040, p. 6040–6042 5 juli 2001Plenair debat
n.a.v. het AO van 4 juli over het vmbo  Ocw 01-1179 6 november 2001Brief van de staatssecretaris van OCWAanbieding van het inspectierapport vmbo «Klaar
voor de start!?» en de rapportages over de resul- taten van de pilot
centrale examens en omzettingen en fusies SVO/LOM. Kamerstuk 24 578, nr. 44 4 december 2001Verslag van een algemeen overleg Overleg op 14 november
2001 met de staatssecretaris OCW, Adelmund, PvdA, over: – de regeling
verwijzingscommissies en zorg- budget voortgezet onderwijs 2002–2003
(kamer- stuk 24 578, nr. 42).2002Kamerstuk
24 578, nr. 45 12 maart 2002Brief van de staatssecretaris
van OCWVoorstellen van de staatssecretaris
van OCW om het Eindexamenbesluit op enkele punten te wijzigen. Het gaat om
de beoordeling van het praktijkgedeelte van het centraal examen, de uitslagregeling
en de mogelijkheid tot herkansing.  Ocw 02-421 24 april 2002Brief van de staatssecretaris van OCWAanbieding van het rapport «VMBO in de lift», een audit naar het
Impulsprogramma vmbo uitgevoerd door het Nederlands Economisch Instituut (NEI). Kamerstuk
28 444 24 juni 2002WetsvoorstelVoorstel van wet om de mogelijkheid om op scholen voor voorbereidend middelbaar
beroeps- onderwijs (vmbo) als bedoeld in de Wet op het voortgezet onderwijs
(WVO), leer-werktrajecten in te richten. Leerwerktrajecten zijn een bijzondere
leerroute binnen de basisberoepsgerichte leer- weg (het derde en vierde leerjaar)
en leidend tot een diploma.  Kamerstuk
27 903/24 578, nr. 7 Combinatiestuk Plan van scholen 2002–2004
en mavo/vbo/vso 10 juli 2002Verslag van een algemeen overlegOverleg met de staatssecretaris van OCW Adelmund, PvdA, op 12 juni
2002 over de brief van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
d.d. 2002.03.27 inzake toetsingskaders ex artikel 65 en 75 WVO (27 903
005); etc.  Ocw 02-628 11 juli 2002Brief van de minister en staatssecretaris van OCWInformatie over de actuele stand van zaken
in het project initiatiefrijke scholen mede naar aanleiding van de conferentie «over
de lijnen»een conferentie gehouden op 20 juni 2002.  Kamerstuk
24 578, nr. 47 17 oktober 2002Brief van de minister
van OCWAanbieding van de rapportages
van de integrale monitor vmbo 2002, de LWT- en Cevo-rapportages.  Ocw 02-946 22 november 2002Brief van de minister en staatssecretaris van OCWAanbieding van het Onderwijsraadadvies
inzake ontwikkelingsperspectief voor examens en de studie over competenties. 2002 Kabinet-Balkenende I (2002–2003)  
Minister OCW: van der Hoeven (CDA) Staatssecreatris: van Leeuwen (LPF) Nijs
(VVD)Kamerstuk 24 578, nr. 48 16 december 2002Verslag van een algemeen overlegOverleg met de minister OCW, Van der Hoeven, CDA, en staatssecretaris OCW
Nijs, VVD, op 30 oktober 2002 over: – de brief van de staatssecretaris
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, d.d. 2001.11.06 ter aanbieding van
het inspectierapport «Klaar voor de start!?: Invoering van de leerwegen
en de ondersteunende zorg- structuur in het vmbo, rapportages pilot examens
en fusies lom» (OCW-01-1179).  Kamerstuk
28 444, nr. 16 12 december 2002Verslag van een wetgevingsoverleg overlegOverleg met de minister van OCW Van der Hoeven,
CDA, op 9 december 2002 over leer-werk trajecten in de basisberoepsgerichte
leerweg van het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs.  Handelingen II 2002–2003, nr. 34 17 december
2002Behandeling Tweede Kamer
Regeling leer-werktrajecten vmboAangenomen
met algemene stemmen.2003Handelingen
I 2002–2003, nr. 30, p. 904–912 24 juni 2003Behandeling
Eerste KamerRegeling leer-werktrajecten vmboAangenomen. Kamerstuk
24 578, nr. 49 28 april 2003Brief van de minister
van OCWToezending van het rapport «Zorgmonitor
2002» (van het SCO-Kohnstamm Instituut. Kamerstuk
24 578, nr. 50 22 mei 2003Brief van de staatssecretaris
OCWOver specifieke problemen die leerlingen
met een handicap ondervinden in het (v)mbo. Kamerstuk
28 928 2 juni 2003WetsvoorstelDit wetsvoorstel beoogt de verkeerde volzin in de
regeling leer-werktrajecten vmbo «dat elke schoolweek in het derde en
vierde leerjaar zowel binnenschools onderricht omvat als buitenschools onderricht
in de praktijk van een beroep» te vervangen door een volzin die bepaalt
dat elke schoolweek in het derde en vierde leerjaar in elk geval binnenschools
onderricht omvat. Het wets- voorstel is zonder beraadslaging en zonder stem-
mingen op 12 juni 2003 door de Tweede Kamer aangenomen; De Eerste Kamer
heeft het wetsvoorstel gelijktijdig behandeld met wetsvoorstel 28 444
en zonder stemming aangenomen (Hand. I, p. 30-904-912). Ocw 03-442 12 juni 2003Brief van de minister van OCWKabinetsstandpunt op verzoek van de vaste commissie voor Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap op het boek van de heer G. N. Melis «Kenmerken
van zorgleerlingen in het vmbo, bezinning op het leerwegondersteunend onderwijs»  Kamerstuk
24 578, nr. 52 18 juni 2003Brief van de minister
van OCWIn deze brief reageert minister
Van der Hoeven, CDA, op bevindingen uit de monitor van de «Kaderregeling
regionale projecten impulsprogramma vmbo». Deze monitor, getiteld «Een
impuls voor het vmbo» is uitgevoerd door het SCO-Kohnstamm Instituut
van de Universiteit van Amsterdam.  Kamerstuk 24 578, nr. 54 9 juli 2003Brief van de minister
van OCWDe afgelopen maanden hebben
voor het eerst de nieuwe centrale examens plaatsgevonden in het vmbo. Een
rapportageKabinet-Balkenende II (2003–2006)  
Minister OCW: van der Hoeven (CDA) Staatssecretaris: Van der Laan (D66) Nijs
(VVD) Rutte (VVD)Kamerstuk 24 578,
nr. 53 10 juli 2003Verslag van een algemeen overlegOverleg op 19 juni 2003 met minister OCW, Van der Hoeven, CDA, over – de
brief van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen d.d. 2 april
2003 inzake onderzoek thuiszitters met een licht verstandelijke handicap en
gedragsproblemen (brief nr. OCW0300232); etc. Kamerstuk 24 578, nr. 57 7 november 2003Verslag van een algemeen overlegOverleg op 22 oktober 2003 met minister OCW, Van der Hoeven, CDA, over:
de aanbieding van het rapport «Zorgmonitor 2002» inzake de indica-
tiestelling van leerlingen voor leerwegondersteu- ning in het vmbo en het
praktijkonderwijs (Kamerstuk 24 578, nr. 49) etc.  Kamerstuk
29 200 VIII, nr. 46 12 november 2003MotieIngediend door het lid Hamer, PvdA,.over aanpas- sing van de
regelgeving voor vmbo-scholen; Aan- genomen, Hand. II, 2003–2004, nr.
25 p. 1714–1716  Kamerstuk
29 200 VIII, nr. 53 12 november 2003MotieIngediend door het lid J. de Vries over extra aandacht voor het vmbo, Aangenomen
Hand. II 2003–2004, nr. 25 p. 1714–1716  Kamerstuk
29 200 VIII, nr. 71 12 november 2003MotieIngediend door het lid Vendrik, GL, om politieke prioriteit te
geven aan oplossing van de proble- men in het vmbo, door het vmbo de formele
status van groot project te geven Verworpen, Hand. II, 2003–2004, nr.
25 p. 1714–1716 Kamerstuk
29 200 VIII, nr. 72 12 november 2003MotieIngediend door het lid Vendrik,GL, voor een toe- slag op het
loon van onderwijzend en ondersteunend personeel op het vmbo in de grote steden
Aangenomen Hand. II, 2003–2004, nr. 25 p. 1714–1716 Kamerstuk
24 578, nr. 58 21 november 2003Verslag van een algemeen overleg Overleg met minister OCW, Van der Hoeven, CDA en staatssecretaris
Nijs, VVD, op 30 oktober 2003 over o.a.: – Examinering in
het vmbo (Kamerstuk 27 451, nr. 24); – Examens vmbo (Kamerstuk
24 578, nr. 54). Kamerstuk 24 578, nr. 59 17 december 2003Brief
van de minister van OCWReactie op het
inspectierapport. Uitleg over de evaluatie van de examens vmbo 20032004Kamerstuk
24 578, nr. 61 16 januari 2004Brief van de minister
van OCWToezending van het ontwerp van
de ministeriële Regeling toelating tot praktijkonderwijs van LWOO-leerlingen
en leerlingen met een indicatie voor (voortgezet) speciaal onderwijs in bijzondere
gevallen.  Kamerstuk
29 200 VIII, nr. 121 13 februari 2004Brief van de minister
van OCWReactie op de moties  Hand. I 2003–2004,
p. 27–1420–1438, 1439–1450, 1466–1476 11 mei 2004Beleidsdebat
Eerste KamerOver het vmbo Kamerstuk
29 200 VIII, nr. 149 15 juni 2004Verslag van een
algemeen overlegOverleg op 26 mei
2004 met de minister van OCW Van der Hoeven, CDA en de staatssecretarissen
van OCW, Nijs, VVD en Van der Laan, D66 over o.a.: – de brief van
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap d.d. 2004.02.13 over de uitvoering
van amendementen en moties (Kamerstuk 29 200 VIII, nr. 121) etc. Kamerstuk24 578/27 728,
nr. 64 30 juni 2004Verslag van een mondeling overleg Overleg met de staatssecretaris van OCW, Nijs op
2 juni 2004 Over o.a.: – de brief van de staatssecretaris
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap d.d. 22 mei 2003 inzake onderzoek
problemen gehandicapten (v)mbo (Kamerstuk 24 578, nr. 50). Kamerstuk
24 578, nr. 65 28 september 2004Brief van de minister
van OCWHet Onderzoeksrapport «Zorg
in Beeld», Rapportage «Inzet regionaal zorgbudget»  Ocw nr. 0401178 2 november 2004Brief van de minister van OCWInzake gesprek met een delegatie van verontruste directeuren
in het vmbo n.a.v. een verzoek van de commissie d.d. 28 september 2004
(M-04-50) te reageren op de brief van diverse verontruste directeuren en leraren
in het vmbo (brief van 21 september)  Ocw nr. 0401371 14 december 2004Brief van de staatssecretaris
van OCWAanbieding van het Onderwijsraadadvies «tot
hier en nu verder; startkwalificaties en leerroutes» 2005Kamerstuk
29 961, nr. 2 13 januari 2005Brief en rapport
van de Algemene RekenkamerCentraal
in het onderzoek van de Algemene Rekenkamer stond de vraag of zorgleerlingen
in de praktijk de zorg krijgen die ze nodig hebben.  Kamerstuk
30 079, nr. 1 11 april 2005Brief van de minister van OCWDe notitie VMBO: het betere werk – Onderwijs
dat hoofd en handen verbindt –  Kamerstuk
30 079, nr. 3 3 augustus 2005Verslag van een
algemeen overlegOverleg op 22 juni
2005 gevoerd met minister Van der Hoeven van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
over o.a. – de brief van de minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap d.d. 2005.04.11 inzake de notitie «Vmbo: het betere werk –
Onderwijs dat hoofd en handen verbindt» (Kamerstuk 30 079, nr. 1)  Kamerstuk
24 578, nr. 72 19 augustus 2005Verslag van een algemeen overleg d.d. 29 juni
2005 Overleg met staatssecretaris OCW,
Rutte, VVD, over, de brief inzake kwaliteitsonderzoek KCE (Kamerstuk 24 578,
nr. 70)  Kamerstuk
30 079, nr. 4 21 november 2005Brief van de minister
van OCWAanbieding van het onderzoeksrapport «Regionaal
perspectief, een onderzoek naar de regionale arrangementen in het vmbo. Kamerstuk
30 079, nr. 5, 8 december 2005Brief van de minister van OCWAanbieding van het rapport VMBO, beelden,
fei- ten en toekomst, Interdepartementaal Beleidsonderzoek 2004–2005,
nr. 1.  Kamerstuk 30 079, nr. 6 16 december 2005Brief van de minister van
OCWInformatie over de
accreditatie van leerbedrijven voor leerwerktrajecten in de basisberoepsgerich-
te leerweg en de assistentenopleiding in het vmbo, de leerbaangarantie-actie
van het MKB- leerbanenplan, promotie van het vmbo, peer tutoring en de verschillen
tussen de gemengde en theoretische leerwegen. Tevens informatie over de enkele
experimenten met nieuwe beroepsgerichte programma’s en een andere procedure
voor de indicatiestelling voor het leerwegondersteunend onderwijs (lwoo). 2006 Kabinet-Balkenende III (2006–2007)  
Minister OCW: van der Hoeven (CDA) Staatssecretaris: Bruins (VVD)Kamerstuk 30 447, nr. 1 1 februari 2006WetsvoorstelWijziging
van het Eindexamenbesluit v.w.o.-h.a.v.o.-m.a.v.o.-v.b.o. in verband met verruiming
van de compensatiemogelijkheid bij eindexamens voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs. Kamerstuk 28 504 23 mei 2006Brief
van de minister van OCWVoorgenomen
wijzigingen in de toetsingskaders voor de stichting en verplaatsing van scholen
(en vbo-afdelingen) voor het voortgezet onderwijs. Kamerstuk
30 079, nr. 7 27 juli 2006Verslag van een
algemeen overlegOverleg op 22 juni
2006 gevoerd met de minister van OCW Van der Hoeven, en de staatssecretaris
van OCW, Rutte, over: – inzake het kabinetsstandpunt op het rapport
van de IBO-werkgroep vmbo (Kamerstuk 30 079,
nr. 5).  Kamerstuk
30 079, nr. 8 9 oktober 2006Brief van de minister
van OCW Aanbieding van de rapportage «Voortvarend
vmbo, samen koersen op bewegingsruimte» van de adviesgroep vmbo.  Kamerstuk 30 901 4 december 2006WetsvoorstelWijziging van de Leerplichtwet 1969 en de Wet inburgering in verband met de
invoering van een kwalificatieplicht Om de uitval van minderjarige jongeren
tegen te gaan wordt in dit wetsvoorstel de invoering van een kwalificatieplicht
tot de 18e verjaardag voorgesteld.2007Kamerstuk
29 279, nr. 44 17 januari 2007Brief van de minister
van Justitie Behandeling wetsvoorstel 30 901Aanbieding van het rapport van de werkgroep Voortgezet onderwijs,
o.l.v. Prof. Mr. S. Wortmann «Minimumvoorschriften voor de inrichting
van het vmbo».Kabinet-Balkenende IV (2007–)  
minister OCW: Plasterk (PvdA) staatssecretarissen: Dijksma (PvdA) van Bijsterveldt-Vliegenthart
(CDA)Kamerstuk 27 728, nr. 9518 januari 2007Brief van de
minister van OCWAanbieding van het
rapport «De zorgstructuur in het voortgezet onderwijs. Het doel van
de vernieuwing van de zorgstruc- turen in het vmbo is om jongeren die extra
aan- dacht of zorg nodig hebben, sneller en efficiënter te kunnen helpen,
zodat alle jongeren hun talen- ten zo goed mogelijk kunnen benutten.Handelingen II 2006–2007, nr. 56,
p. 3167–3188 Handelingen II 2006–2007, nr. 59 3 maart 2007Behandeling
wetsvoorstel 30 901 Tweede KamerAangenomen met algemene stemmen Stemverklaring CDA. Handelingen I 2006–2007,
nr. 3022 mei 2007Behandeling wetsvoorstel 30 901 Eerste KamerAangenomen zonder stemmen.XNoot1Diane Ravitch, Left Back. A century of Failed School
Reforms, New York: Simon & Schuster, 2000, p. 453: «What
American education most needs is not more nostrums and enthusiasms but more
attention to fundamental, timetested truths. It is a fundamental truth that
children need well-educated teachers who are eclectic in their methods and
willing to use different strategies depending on what works best for which
children. It is a another fundamental truth that adults must take responsibility
for children and help them develop as good persons with worthy ideals.» «There
has been no shortage of innovation in American education; what is needed before
broad implementation of any innovation is clear evidence of its effectiveness.
Schools must be flexible enough to try new instructional methods and organizational
patterns, and intelligent enough to gauge their success over time in accomplishing
their primary mission: educating children.»XNoot2Zie Kwaliteit aan de basis, een actieprogramma voor het primair en voortgezet
onderwijs, Kamerstuk II 2000/01, 27 400 VIII, nr. 92, p. 5.XNoot3Zie voor een bespreking van een en ander: Onderwijsraad, Vaste grond onder
de voeten. Een verkenning inzake artikel 23 Grondwet, adviesnr. 20020284/674,
Den Haag, 2002 en P. J. J. Zoontjens, Het beweeglijke recht op onderwijs,
oratie UvT, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2003.XNoot1Zie Zoontjens, a.w., p. 26–29.XNoot1Het leerprogramma van de driejarige HBS was bedoeld hetzelfde te zijn
als de eerste drie jaren van de school met vijfjarige cursus. Bij de MMS correspondeerde
de driejarige variant evenwel met de laatste drie klassen van de vijfjarige
school; zij bouwde voort op het ULO. Vgl. A. Bartels, Een eeuw middelbaar onderwijs 1863–1963, Groningen: J. B.
Wolters 1963, p. 16, resp. p. 35.XNoot2Vgl. A. Bartels, a.w., p. 19.XNoot3H. Drop, Algemene inleiding onderwijsrecht,
Zwolle: Tjeenk Willink 1985, p. 359; J. Tigchelaar, Meer uitgebreid lager
onderwijs, in: J. W. van Hulst e.a. (red.), Vernieuwingsstreven
binnen het Nederlands onderwijs in de periode 1900–1945, Groningen:
Wolters-Noordhoff 1970, p. 164–165 en 171–172.XNoot4Nijverheidsonderwijswet, bewerkt door H. J.
de Groot, inspecteur-generaal van het Nijverheidsonderwijs, Alphen aan den
Rijn: N. Samsom 1921, p. IX e.v.XNoot5WRR, Basisvorming in het onderwijs, Rapporten
aan de Regering, nr. 27, Den Haag 1986, p. 66.XNoot6Zie bv. Ed Schüssler, Weg van de middenschool, in: Ed Schüssler (red.), Weg van de middenschool. Dertig jaar na het
middenschoolexperiment, Antwerpen-Apeldoorn: Garant 2006, p. 52.XNoot7Zie de leden 4, 6 en 7 van artikel 23 Grondwet. Verder de Memorie van
toelichting bij het voorstel tot wijziging van het grondwetsartikel, in: J. B.
Kan, Handelingen over de herziening der Grondwet.
Eerste Deel, Den Haag: Boekhandel Belinfante 1916, p. 480c.XNoot8Wet van 22 april 1937, Staatsblad 320. Zie verder Bartels, a.w., p. 50–54.XNoot1Bartels, a.w., p. 246.XNoot2Idem, p. 247.XNoot3Ph. J. Idenburg, Schets van het Nederlandse schoolwezen, Groningen: Wolters 1964, p. 322.XNoot4Bartels, p. 248–249.XNoot1Idenburg spreekt in dit verband over de administratieve
structuur van het schoolwezen: de verdeling van het beheer en bestuur
van het schoolwezen over personen en instellingen met uiteenlopende bevoegdheden
en op de tussen deze personen en instellingen bestaande samenhang. A.w., p. 243.XNoot2A. la Fleur, Voorbereidend hoger en middelbaar onderwijs, in: J. W.
van Hulst e.a. (red.), Vernieuwingsstreven binnen het Nederlandse
onderwijs in de periode 1900–1940, Groningen: Wolters-Noordhoff 1970,
p. 257; Bartels, p. 252.XNoot3Bartels, a.w..XNoot4Idem, p. 261.XNoot5Idem, p. 261–266.XNoot6Idenburg, a.w., p. 323. Bartels, p. 267.XNoot1Peter van der Heiden, In de schaduw van de Mammoet;
het onderwijsbeleid van minister F. J. Th. Rutten (1948–1952), diss. UU, Zutphen: Walberg Pers 2004, p. 83.XNoot2Het navolgende is rechtstreeks ontleend aan Van der Heiden, a.w., p. 92–97. Zie evenwel ook, maar dan beduidend summierder,
Bartels, a.w., p. 268–269.XNoot1Van der Heiden, a.w., p. 91.XNoot2Ph. J. Idenburg, Naar een constructieve onderwijspolitiek, Pedagogische Studiën, 1970, p. 1–18. Drop, a.w., p. 25.XNoot3Van der Heiden, a.w., p. 108.XNoot4Van der Heiden, a.w., p. 98.XNoot5Idem, p. 98–99.XNoot6Van der Heiden, a.w., p. 30 e.v. Rutten zou
overigens ook nog deel uitmaken van het daarop volgende rooms-rode kabinet
Drees I (1951–1952).XNoot7Idem, p. 101.XNoot1Idem, p. 103.XNoot2Bartels, a.w., p. 268.XNoot3Bartels, a.w., p. 269.XNoot4Ton Elias, Van Mammoet tot wet, Den Haag:
Uitgeversmaatschappij PAX 1963, p. 230.XNoot5Elias, a.w., p. 7 en 8.XNoot6Vgl. Drop, a.w., p. 360.XNoot1Zie Drop, a.w., p. 360 e.v.; Bartels, a.w., p. 270 e.v.XNoot1Elias, a.w., p. 144 e.v.XNoot2Zie voor de constitutionele aspecten en de discussie in het licht van
de onderwijspacificatie: D. Mentink, Orde in onderwijsbeleid.
De wettelijke regeling van deugdelijkheidseisen als grondwettelijk probleem (proefschrift EUR), Deventer: Kluwer 1989, p. 117–125
en p. 154 (over de kwestie van horizontale delegatie).XNoot3Zie Handelingen II 1961/62, p. 2573, 2583 en 2588.XNoot4Vgl. Drop, a.w., p. 87 e.v. en 89 e.v.XNoot5Zie voor 1878 en de parlementaire discussie bij de WVO: D. Mentink, Omstreden gemeentelijk onderwijsbeleid. Over grondwetsuitleg en
het primaat van de wetgever, in het bijzonder met betrekking tot de decentralisatie
van het onderwijsachterstandenbeleid en de huisvestingsvoorzieningen,
Den Haag: Elsevier overheid 2004, p. 33–37.XNoot6Zie hierover uitgebreid: Elias, a.w., p. 33–40,
resp. 56–68.XNoot7Elias, a.w., p. 98–112.XNoot8Het direct onderstaande is vooral ontleend aan Elias, a.w., p. 69–77.XNoot1Elias, a.w., p. 34.XNoot2Zie Elias, a.w., p. 71–72.XNoot1WRR, Basisvorming, a.w., p. 71–73.XNoot2Schüssler, a.w., p. 20.XNoot3Kamerstuk II 1968/69, 9 800, VIII, nr. 2, p. 6.XNoot4Kamerstuk II 1969/70, 10 904, p. 4–5.XNoot5Bijlage IV van de Memorie van toelichting bij de Onderwijsbegroting 1973,
Kamerstuk II 1973/74, 12 000 VIII, p. 4.XNoot6Ibidem, p. 10.XNoot7P. N. Karstanje, Beleidsevaluatie bij controversiële
onderwijsvernieuwing. Een vergelijkende gevalsstudie naar de toegeschreven
en feitelijke functies van evaluatie voor beleidsvorming in de multi-actorcontext
van drie grootschalige vernieuwingsprojecten voortgezet onderwijs in de periode
1970–1986, diss. UU, Amsterdam: SCO-rapport 170, 1980, p. 89.XNoot8A.w., p. 78.XNoot9Karstanje, a.w., p. 81 e.v.; p. 89.XNoot1Nota over het Onderwijsbeleid, a.w., p. 32.
Karstanje, a.w., p. 97 e.v.XNoot2Contouren van een toekomstig onderwijsbestel; discussienota, publicatie van het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, Den
Haag 1975, 3e druk, 1976, p. 46.XNoot3Idem, p. 45/46.XNoot1Idem, p. 48/49.XNoot2Idem, p. 52.XNoot3Idem, p. 53.XNoot4Karstanje, a.w., p. 106.XNoot5Contourennota, a.w., p. 47.XNoot6Karstanje, a.w., p. 108.XNoot7Basisvorming, a.w., p. 73.XNoot8A.w., p. 109–118.XNoot9A.w., p. 278.XNoot1Leo Prick, Drammen Dreigen Draaien. Hoe het onderwijs
twintig jaar lang vernieuwd werd, Amsterdam: Mets & Schilt 2006,
p. 27.XNoot2Prick, a.w., p. 28.XNoot3Karstanje, a.w., p. 103–104.XNoot4Basisvorming, a.w., p. 72–74. Het citaat
staat op p. 73/74. Zie ook J. F. Vos, Voorbij de droomschool. Over eenheid
en verscheidenheid in het onderwijs in Nederland, in: WRR, Onderwijs op de tweesprong, Voorstudies en achtergronden, nr. V45,
Amsterdam, juni 1985, p. 13–53.XNoot5Basisvorming, a.w., p. 76.XNoot1Prick, a.w., p. 39–40.XNoot2WRR, Basisvorming, a.w., p. 13/14.XNoot3Karstanje, a.w., p. 278.XNoot4Kamerstuk II 1977/78, 14 600, nr. 4, p. 88.XNoot1Karstanje, a.w., p. 119.XNoot2Ibidem.XNoot3Karstanje, a.w., p. 126/127.XNoot4Karstanje, a.w., p. 120.XNoot5Idem, 127.XNoot6Idem, p. 121.XNoot1Karstanje, a.w., p. 127–128.XNoot2Karstanje, a.w., p. 128.XNoot3Idem, p. 131.XNoot1Daarnaast zijn er altijd adviesorganen op terreinen actief geweest, die
aanpalend zijn voor het onderwijsbeleid en waarmee de minister rekening dient
te houden. Te wijzen valt op de SER, die een eigen commissie onderwijszaken
heeft.XNoot2Karstanje, a.w., p. 129.XNoot3Zie J. M. G. Leune, Besluitvorming en machtsverhoudingen in
het Nederlandse onderwijsbestel, in: J. A. van Kemenade, N. A. J.
Lagerweij, J. M. G. Leune en J. M. M. Ritzen (red.), Onderwijs bestel en beleid 2, Onderwijs en samenleving B,
Groningen: Wolters-Noordhoff 1987, p. 325.XNoot4Vgl. A. M. L. van Wieringen, Hoofdlijnen van onderwijsbeleid,
in: N.L. Dodde, J. M. G. Leune (red.), Het Nederlandse
schoolsysteem, Groningen: Wolters-Noordhoff 1995, p. 200.XNoot5Leune, a.w., p. 366.XNoot6Van der Heiden, a.w., p. 101.XNoot1Vgl. Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male, Hoofdstukken
van bestuursrecht, 13e druk, Den Haag: Elsevier juridisch 2005, p.
238.XNoot2Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male, Hoofdstukken
van bestuursrecht, 12e druk, Den Haag: Elsevier juridisch 2002, p.
240.XNoot3D. Mentink, Algemene aspecten van onderwijswetgeving, in: H. G. W.
Münstermann e.a., Onderwijsrecht en -regelgeving, Heerlen: Open Universiteit 1993, p. 58.XNoot4Voor een overzicht van typen vernieuwingsvormen, zie D. Mentink, Ordening
in onderwijswetgeving en onderwijsvernieuwing, in: P. W. C. Akkermans
(red.), Zorg voor onderwijs. Serie Bestuur in
beweging van de Raad voor het binnenlands bestuur, Den Haag: SDU uitgeverij
1989, p. 43 e.v.XNoot5Vgl. Karstanje, a.w., p. 103–104.XNoot6Idem, p. 278. Zie reeds paragraaf 2.4.3.XNoot1Zie daarover J. A. van Kemenade, Onderwijs: bestel
en beleid, Groningen: Wolters-Noordhoff 1981, p. 85 e.v.XNoot2Vgl. het hoofdstuk «De maakbare samenleving» in: H. Knippenberg
en W. van der Ham, Een bron van aanhoudende zorg: 75 jaar
ministerie van Onderwijs, (Kunsten) en Wetenschappen 1918–1993,
Assen: Van Gorcum 1994.XNoot3Vgl. de Nota «Problemen van onderwijsplanning», in februari
1971 door minister Veringa aan de Tweede Kamer aangeboden, Kamerstuk II 1969/70,
10 300 VIII, nr. 128.XNoot4Door minister Van Veen en staatssecretaris Schelfhout in 1972 voorgesteld
in hun Prioriteitennota. Zie Kamerstuk II 1973/74,
12 000 VIII, bijlage IV van de memorie van toelichting, p. 36.XNoot1Mentink, Algemene aspecten van onderwijswetgeving, a.w., p. 68 e.v.XNoot2M. Scheltema, Bestuursrecht: Is het bestuur wetgever in eigen zaak?, in:
W. F. de Gaay Fortman (red.), Problemen van wetgeving, Deventer: Uitgeverij Kluwer BV 1982, p. 131–143.XNoot1Mentink, Algemene aspecten van onderwijswetgeving, a.w., p. 66.XNoot1Basisvorming, a.w., p. 20. Cursivering in
oorspronkelijke tekst.XNoot2Zie de samenvatting op a.w., p. 215–222.XNoot3Basisvorming, a.w., p. 8.XNoot4A.w., p. 149.XNoot1A.w., p. 215. Cursivering in oorspronkelijke
tekst.XNoot2Zie Regeerakkoord kabinet-Lubbers-II, Kamerstuk II 1985/86, 19 555,
nr. 3, p. 70.XNoot3Basisvorming in het Onderwijs, Kabinetsstandpunt, Kamerstuk II 1985/86,
19 551, nrs. 1–2, p. 3–7.XNoot4Zie Kamerstuk II 1990/91, 20 381, nr. 20.XNoot5Zie Kamerstuk II 1985/86, 19 555, nr. 3.XNoot1Wijziging van onder meer de Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet
op het basisonderwijs in verband met de invoering van basisvorming in het
voortgezet onderwijs en de invoering van eindtermen in het basisonderwijs
en het voortgezet onderwijs, Kamerstuk II 1987/88, 20 381, nrs. 1–3.XNoot2Geput is uit de toelichting: Kamerstuk II 1987/88, 20 381, nr. 3,
p. 14–21.XNoot3Idem, p. 11 e.v.XNoot1Geraadpleegd zijn de meer algemeen (niet slechts tot een bepaald deelbelang)
geredigeerde, en aan de vaste commissie voor Onderwijs en Wetenschappen uit
de Tweede Kamer gerichte reacties van: Raad van de Centrale Ondernemingsorganisaties
d.d. 12 maart 1987, KOV d.d. 12 februari 1988, ABB d.d. 12 februari
1988, ABOP d.d. 15 februari 1988, Bond VWO-AVO d.d. 12 februari
1988, BKKB d.d. 15 februari 1988, Besturenraad d.d. 18 februari
1988, NGL d.d. 18 februari 1988, Vereniging voor beroepsonderwijs Amsterdam
d.d. 3 maart 1988, Gemeente Amsterdam d.d. 30 maart 1988, VNG d.d.
30 maart 1988 en AVS d.d. april 1988.XNoot2Kamerstuk II 1987/88, 20 381, nr. 7.XNoot3Kamerstuk II 1987/88, 20 381, nr. 8.XNoot4Kamerstuk II 1987/88, 20 381, nr. 12.XNoot1Zie verslag van mondeling vragenuurtje, Handelingen II, 18 april
1989, TK 68, p. 68–5829 tot en met 5831.XNoot2Zie het kamerlid Hermes in een terugblik, Handelingen II, 29 mei
1991, TK 85, p. 85–4713.XNoot3Zie het kamerlid Franssen in een terugblik, Handelingen II, 29 mei
1991, TK 85, p. 85–4750.XNoot4Zie voor een enkel voorbeeld het themanummer van School en Wet, december
1989, nr. 12. Zie ook Prick, a.w., p. 32.XNoot5CTW, Verantwoordelijkheid voor Onderwijs,
Den Haag, juli 1989; zie ook E. M. H. Hirsch Ballin, Grondslagen van verantwoordelijkheid voor Onderwijs, School en Wet,
nr. 12, december 1989, p. 229.XNoot6Tweede Nota van Wijziging d.d. 29 augustus 1990, Kamerstuk II 1989/90,
20 381, nr. 17. Zie voor het door de Nota gewijzigde voorstel van
wet: Kamerstuk II 1989/90, 20 381, nr. 18.XNoot1Regeerakkoord derde kabinet-Lubbers, Kamerstuk II 1989/90, 21 132,
nr. 8, p. 27–28.XNoot2Zie Prick, a.w., p. 34.XNoot1Antwoord op een vraag van de leden van de GPV, nadere memorie van antwoord,
Kamerstuk II 1990/91, 20 381, nr. 23, p. 3. Zie ook p. 12,
in reactie op vragen van de VVD.XNoot2Zie voor de toelichting hierover: Kamerstuk II 1990/91, 20 381, nr. 17,
p. 24–25, resp. 27–33.XNoot3Zie over het advies met name Nota nav verslag, Kamerstuk II 1990/91, 20 381,
nr. 25, p. 12.XNoot1Zie de weergave daarvan in Kamerstuk II 1989/90, 20 381, nr. 17,
p. 19 e.v.XNoot2Zie daarvoor ook het staatje in de nadere memorie van antwoord, Kamerstuk
II 1990/91, 20 381, nr. 23. p. 55, waaruit blijkt dat per 1990
door de opheffingsnorm van 240 leerlingen 266 categorale mavo-scholen op een
totaal van 525, en 101 categorale lbo-scholen op een totaal van 250 in hun
voortbestaan bedreigd worden.XNoot3Zie Kamerstuk II 1989/90, 20 381, nr. 17, p. 22 e.v.XNoot1Kamerstuk II 1991/92, 21 635, nr. 3.XNoot2Advies Onderwijsraad inzake Ontwerpbesluiten kerndoelen basisonderwijs
en basisvorming, kenmerk OR 91000086/S en OR 91000085/P, d.d. 25 april
1991.XNoot3Kamerstuk II 1990/91, 30 381, nr. 40.XNoot4Zie uiteindelijk het amendement van de leden Schutte (GPV) en Van der
Vlies (SGP), waarbij men de invoering van kerndoelen voor het basisonderwijs
op gespannen voet acht staan met de vrijheid van onderwijs, in het bijzonder
de vrijheid van richting en inrichting, Kamerstuk II 1990/91, 20 381,
nr. 31. Dit amendement is niet aanvaard.XNoot5Zie amendement Schutte en Van der Vlies, Kamerstuk II 1990/91, 20 381,
nr. 32. Ook dit amendement is niet aanvaard.XNoot6Vgl. de opmerkingen van Van Middelkoop (GPV) in het plenair debat dienaangaande,
Handelingen II, 28 mei 1991, TK 84, p. 4654.XNoot7Handelingen II, 28 mei 1991, TK 84, p. 4649.XNoot1Handelingen II, 28 mei 1991, TK 84, p. 4667 en 29 mei 1991,
TK 85, p. 4765 (Franssen).XNoot2Handelingen II, 28 mei 1991, TK 84, p. 4666 (Netelenbos).XNoot3Kamerstuk II 1990/91, 20 381, nr. 23, p. 74–75.XNoot4Vgl. Jos Ahlers, Onprofijtelijk om geen lbo/ mavo in je school te hebben;
interview met Jacques Wallage, School, september 1990, p. 29–31.XNoot5Kamerstuk II 1990/91, 20 381, nr. 23, p. 76.XNoot6Vgl. Kamerstuk II 1990/91, 20 381, nr. 20.XNoot7Handelingen I, 5 maart 1991, EK 18, p. 486.XNoot8Handelingen I, 5 maart 1991, EK 18, p. 488.XNoot1Handelingen I, 12 maart 1991, EK 19, p. 526.XNoot2Prick, a.w., p. 44.XNoot3Prick, a.w., p. 45.XNoot4Zie voor een soortgelijk geluid het Manifest van docenten in het voortgezet
onderwijs, docenten van het Johan de Witt-gymnasium, d.d. 27 maart 1991.
Deze en de andere, hieronder vermelde brieven zijn indertijd toegestuurd aan
de vaste commissie voor Onderwijs en Wetenschappen uit de Tweede Kamer. Hoewel
het om een getalsmatig veel beperkter respons gaat dan bij vorige gelegenheden
is er wederom een selectie gemaakt. De algemene reacties zijn nu schaars.
Als zodanig kunnen min of meer gelden de brieven van: het Samenwerkingsverband
Organisaties voor Onderwijsvernieuwing (SOVO) d.d. 10 april 1991, de
Katholieke Onderwijs Vakorganisatie (KOV) d.d. 26 april 1991 en de Federatie
Nederlandse Vakbeweging (FNV) d.d. 22 mei 1991. Een aantal andere betreft
de kerndoelen: Vereniging van Besturenorganisaties van Katholieke Onderwijsorganisaties
(VBKO) d.d. 4 april 1991, Nederlandse Vereniging van Wiskundeleraren
d.d. 7 maart 1991, Natuurbeschermingsraad d.d. 5 maart 1991 en Theologische
Universiteit van de Geformeerde Kerken in Nederland d.d. 11 februari
1991. Tenslotte is er een aantal brieven van besturen van gemeenten waarin
zorg over of kritiek op het voorzieningenen nevenvestigingsbeleid voor het
voorbestaan van lbo-scholen wordt uitgedrukt: Zevenaar d.d. 22 april
1991, Renkum d.d. 2 mei 1991, Papendrecht d.d. 18 april 1991 en
Den Haag d.d. 10 april 1991. Ook de brieven van de Nederlandse Katholieke
Schoolraad (NKSR) d.d. 6 juni 1991 en de Federatie Goud en Zilver d.d.
4 maart 1991 hebben betrekking op dat beleid.XNoot1Geciteerd bij Prick, a.w., p. 46.XNoot2Basisvorming, a.w., p. 26–27.XNoot3Zie het schema in WRR, Basisvorming, a.w.,
p. 28.XNoot4Prick, a.w., p. 46/47.XNoot5CBS, Jaarboek Onderwijs in cijfers 2006, Voorburg/Heerlen 2005, p. 29–30.XNoot1Vgl. Prick, a.w., p. 47 en 49/50.XNoot2Op respectievelijk 28, 29 en 30 mei en op 4, 5, 11 en 19 juni
1991. Het verdient opmerking dat er, om de plenaire behandeling te ontlasten,
ook nog mondelinge overleggen zijn belegd over deelonderwerpen. Op 16 mei
1991 vond een overleg plaats over de kerndoelen, zie Kamerstuk II 1990/91,
20 381, nr. 40. Op 13 juni 1991 vond een overleg plaats in
het kader van de artikelsgewijze behandeling, zie Kamerstuk II 1990/91, 20 381,
nr. 124. Op 24 juni vonden uiteindelijk de stemmingen plaats.XNoot3Handelingen II, 29 mei 1991, TK 85, p. 4747.XNoot4Vgl. Wallage: «Eén belangrijke
oorzaak voor de demotivatie van docenten, is naar het oordeel van de ondergetekenden
gelegen in het feit dat de fase voorafgaande aan die van besluitvorming te
lang heeft geduurd», Nota nav verslag, Kamerstuk II 1990/91, 20 381,
nr. 25, p. 4; Van Middelkoop (GPV): «wie
weet, komt dit (enthousiasme, PZ/DM) er nog», Handelingen II, 28 mei
1991, TK 84, p. 4653; Netelenbos (PvdA): «De
eerste stap is het in het Staatsblad zetten van de wet. Daarnaast dienen tal
van motiverende programma»s te worden ontwikkeld die de veranderingsprocessen
ondersteunen», idem, p. 84–4659; Leerling (RPF): «Ik vraag de staatssecretaris met nadruk of hij mijn
mening deelt dat demotivatie van het docentencorps fnuikend zou zijn voor
het slagen van de basisvorming als zodanig en daarmee ook fnuikend voor de
leerlingen die zich in de eerste jaren te onderwerpen hebben aan het regime
van de basisvorming», idem, p. 84–4682; Franssen (VVD): «De reactie van de staatssecretaris (op het
onderzoek onder leraren, PZ/DM) kwam erop neer, dat het wel mee zou vallen
als er eerst maar politieke duidelijkheid zou bestaan. Ik zie dit als een
vlucht naar voren en als een miskenning – geen ontkenning, maar een
miskenning – van de ernst van het probleem», Handelingen II, 29 mei
1991, TK 85, p. 4748.XNoot5Handelingen II, 4 juni 1991, TK 87, p. 4867.XNoot1Handelingen II, 28 mei 1991, TK 84, p. 4639 en 4640 (Van der Vlies);
p. 4678 (Leerling).XNoot2Handelingen II, 28 mei 1991, TK 84, p. 4653/54.XNoot3Handelingen II, 28 mei 1991, TK 84, p. 4664 en 4665 (Netelenbos).XNoot4Handelingen II, 28 mei 1991, TK 84, p. 4648.XNoot5Handelingen II, 31 mei 1991, TK 85, p. 4714 en 4715.XNoot6Handelingen II, 31 mei 1991, TK 85, p. 4746.XNoot7Zie onder meer de reacties in § 3.1.2 en het advies van de Onderwijsraad,
besproken in § 3.2.2.XNoot8Daarop wordt hieronder onder het kopje «duur» nader ingegaan.XNoot9Handelingen II, 28 mei 1991, TK 84, p. 4674 (Netelenbos). Zie
ook de instemmende reactie van Franssen (VVD), t.a.p. Door andere fracties
wordt Netelenbos op dit punt niet tegengesproken; gezien hun benadering van
verschillende andere onderwerpen in het debat, kan niet anders worden geconcludeerd
dan dat zij op zijn minst impliciet haar uitspraak onderschrijven.XNoot10Handelingen II, 28 mei 1991, TK 84, p. 4667/68.XNoot11Handelingen II, 28 mei 1991, TK 84, p. 4688.XNoot12Handelingen II, 28 mei 1991, TK 84, p. 4651.XNoot1Zie Handelingen II, 28 mei 1991, TK 84, p. 4651 (Lankhorst) en idem,
p. 4668 (Netelenbos).XNoot2Vgl. het amendement Netelenbos/Nuis/Hermes/Lankhorst, Kamerstuk II 1990/92,
20 381, nr. 139. Zie voor de stemming, Handelingen II, 24 juni
1991, TK 96, p. 5530.XNoot3Ook de WRR meende dat Verzorging niet tot het officiële vakkenpakket
hoefde te worden gerekend, omdat men dat net zo goed thuis kon leren, vgl.
Basisvorming, a.w., p. 140.XNoot4Vgl. amendement Hermes/Netelenbos, Kamerstuk II 1990/91, 20 381,
nr. 125. Dit amendement is aanvaard, alleen de VVD en Groen Links stemden
tegen, Handelingen II, 24 juni 1991, TK 96, p. 5531.XNoot5Het wetsvoorstel regelt dat na de periode van basisvorming aan de scholen
een doorstroomprogramma kan worden verzorgd. Omdat juist ook in die dagen
de nota «Profiel van de tweede fase voortgezet onderwijs» verschijnt,
en de discussie daarover nog gevoerd moet worden, wordt evenwel besloten om
de betreffende bepaling voorlopig nog niet voor havo en vwo te laten gelden.
Vgl. Vierde nota van Wijziging, Kamerstuk II 1990/91, 20 381, nr. 113.XNoot6Zoals gezegd, de regel dat ten minste de helft van de vrije ruimte moet
worden ingevuld met vakken «ten dienste van de basisvorming».
Het schot is verwijderd bij amendement Hermes/Netelenbos, Kamerstuk II 1990/91,
20 381, nr. 125.XNoot7Zie daarvoor de brief van staatssecretaris Wallage, waarin de lessentabellen
voor de verschillende onderwijstypen cijfermatig worden vergeleken met de
beoogde urenverdeling in de eerste drie jaar basisvorming, Kamerstuk II 1990/91,
20 381, nr. 29.XNoot8Zie de berekeningen van Hermes in Handelingen II, 29 mei 1991, TK
85, p. 4720 tot en met 4726. Hij concludeert: «Eerst nu, op 16 mei,
is volstrekt duidelijk geworden dat er geen vrije ruimte meer zou kunnen zijn,
althans in de geest zoals wij hadden bedoeld».XNoot9Zie Handelingen II, 4 juni 1991, TK 87, p. 4912.XNoot10Handelingen II, 29 mei 1991, TK 85, p. 4723.XNoot11Zie nogmaals het aanvaarde amendement, Kamerstuk II 1990/91, 20 381,
nr. 125.XNoot1Zie de discussie in Handelingen II, 30 mei 1991, TK 86, p. 4815
tot en met 4818, in het bijzonder p. 4817.XNoot2Kamerstuk II 1990/91, 20 381, nr. 76.XNoot3Handelingen II, 4 juni 1991, TK 87, p. 4880.XNoot4Vgl. Kamerstuk II 1990/91, 20 381, nr. 124, p. 12.XNoot5Amendement, Kamerstuk II 1990/91, 20 381, nr. 141.XNoot6Zie ook § 3.2.2.XNoot7Zie de opmerkingen dienaangaande van staatssecretaris Wallage, Handelingen
II, 30 mei 1991, TK 86, p. 4853.XNoot8Kamerstuk II 1990/91, 20 381, nr. 96. De motie wordt aangenomen,
met tegenstemmen van de VVD (die eigenlijk een verder gaande maatregel van
uitstel van invoering voor deze groep voorstond) en de Centrumdemocraten,
Handelingen II, 24 juni 1991, TK 96, p. 5534.XNoot9Handelingen II, 11 juni 1991, TK 90, p. 5109.XNoot1Zie Handelingen II, 28 mei 1991, TK 84, p. 4643 (Van der Vlies),
en idem, p. 4681 (Leerling).XNoot2Handelingen II, 30 mei 1991, TK 86, p. 4856.XNoot3Zie Handelingen II, 28 mei 1991, TK 84, p. 4648 (Lankhorst),
idem, p. 4675 (Netelenbos) en idem, p. 4689 (Nuis).XNoot4Zie vooral Netelenbos in de vorige noot.XNoot5Handelingen II, 29 mei 1991, TK 85, p. 4753 (Franssen).XNoot6Handelingen II, 19 juni 1991, TK 94, p. 5396.XNoot7Zie Kamerstuk II 1990/91, 20 381, nr. 86, later gewijzigd in
stuk nr. 109.XNoot8Handelingen II, 19 juni 1991, TK 94, p. 5391.XNoot9Te denken valt aan diens in het plenair debat geventileerde opvattingen
over onder meer de kerndoelen, het gemeenschappelijk karakter van de basisvorming,
de positie van vbo en ibo, en de vorming van scholengemeenschappen, waaruit
in het algemeen viel af te leiden dat hij de basisvorming in ieder geval als
een serieus te nemen vernieuwing van het onderwijs beschouwde, waarbij hij
op onderdelen minder sturing, maar soms ook juist meer sturing wenste dan
het wetsvoorstel.XNoot1Handelingen II, 24 juni 1991, TK 99, p. 5876 (Franssen). Zie
voor de eindstemming: idem, p. 5877.XNoot2Verslag algemeen overleg d.d. 2 februari 1995, Kamerstuk II 1994/95,
23 085, nr. 9, p. 2.XNoot3Vgl. Prick, a.w., p. 55.XNoot4Zie de weergave van Van Boven (VVD) in Handelingen I, 26 mei 1992,
EK 28, p. 1203.XNoot5Vgl. Prick, a.w., p. 66–68.XNoot1C. A. J. M. Kortmann, Constitutioneel
recht, 4e druk, Deventer: Kluwer 2001, p. 296.XNoot2Zie Handelingen I, 19 mei 1992, EK 27, p. 1163 (Van Boven, VVD),
idem: p. 1172 (Jaarsma-Buijserd, PvdA) en Handelingen I, 26 mei
1992, EK 28, p. 1246 (Schuyer, D66).XNoot3Ibidem.XNoot4Vgl. Ph. Eijlander, Wetgeving, constitutie en politiek. Over de betekenis
van de Eerste Kamer voor de kwaliteitsbewaking van de wetgeving, in: E. M. H.
Hirsch Ballin e.a., Getuigend staatsrecht. Liber amicorum
A. K. Koekkoek, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2005, p. 104.XNoot5Handelingen I, 26 mei 1992, EK 28, p. 1211.XNoot1Zie voorlopig verslag, Kamerstuk I 1991/93, 20 381, nr. 175,
p. 6 (vragen van CDA, VVD, D66 en GPV).XNoot2Memorie van antwoord, Kamerstuk I 1991/92, 20 381, nr. 175a, p. 15.XNoot3Nader voorlopig verslag, Kamerstuk I 1991/92, 20 381, nr. 175b,
p. 1–2.XNoot4Nadere memorie van antwoord, Kamerstuk I 1991/92, 20 381, nr. 175d,
p. 3.XNoot5Kamerstuk I 1991/92, 20 381, 175b, p. 17 (vragen VVD).XNoot6Kamerstuk I 1991/92, 20 381, nr. 175d, p. 37.XNoot7Kamerstuk I 1991/92, 20 381, nr. 175f, p. 11.XNoot8Zie kamervragen Franssen (VVD) en brief van de staatssecretaris d.d. 13 mei
1992, Kamerstuk II 1991/92, 20 381, nr. 145, p. 1–6.XNoot9Handelingen I, 26 mei 1992, EK 28, p. 1242.XNoot10Verslag mondeling overleg d.d. 26 augustus 1992, Kamerstuk II 1991/92,
20 381, nr. 147.XNoot11Kamerstuk II 1991/92, 20 381, nr. 150.XNoot12Vgl. Kamerstuk II 1994/95, 23 900 VIII, nr. 74.XNoot1Nadere memorie van antwoord, Kamerstuk I 1991/92, 20 381, nr. 175d,
p. 3–6. In het plenair debat legt staatssecretaris Wallage de voor
dat moment geldende cijfermatige gevolgen van de 240-norm uit. Per saldo 250
scholen van mavo of lbo vallen onder de nieuwe norm, 70 daarvan bevinden zich
in een fusieproces, dus voor 180 scholen is de positie onzeker, Handelingen
I, 26 mei 1992, EK 28, p. 1239.XNoot2Vgl. Verslag, Kamerstuk I 1991/92, 20 381, nr. 175e, p. 1–2.XNoot3Handelingen I, 19 mei 1992, EK 27, p. 1186.XNoot4Zie Handelingen I, 26 mei 1992, EK 28, p. 1201 (Schuyer, D66),
p. 1203 (Van Boven, VVD, p. 1205 (Grol-Overling, CDA) en p. 1210
(Holdijk, SGP).XNoot5Handelingen I, 26 mei 1992, EK 28, p. 1206 (Jaarsma-Buijserd,
PvdA) en p. 1207/08 (Van Wijngaarden, Groen Links).XNoot6Handelingen I, 26 mei 1992, EK 28, p. 1236–1237.XNoot1Kamerstuk I 1991/92, 20 381, nr. 175a, p. 19.XNoot2Handelingen I, 19 mei 1992, EK 27, p. 1187. Zie ook Handelingen I,
26 mei 1992, EK 28, p. 1240.XNoot3Handelingen I, 26 mei 1992, EK 28, p. 1241.XNoot4Handelingen I, 26 mei 1992, EK 28, p. 1233–1235.XNoot1Zie bijvoorbeeld de opmerkingen van Van Boven (VVD), Handelingen I, 19 mei
1992, EK 27, p. 1190.XNoot2Hier geldt ook en niet in de laatste plaats het argument, dat een langere
verblijfsduur haaks staat op de ingevolge de SVM-wet gecreëerde structuur.
De SVM-wet heeft betrekking op de afronding van het beroepsonderwijs in de
tweede fase, vgl. Kamerstuk I 1991/92, 20 381, nr. 175d, p. 11.XNoot3Kamerstuk I 1991/92, 20 381, nr. 175f, p. 9 (Wallage).XNoot4Handelingen I, 19 mei 1992, EK 27, p. 1190.XNoot5Handelingen I, 26 mei 1992, EK 28, p. 1235.XNoot6Handelingen I, 26 mei 1992, EK 28, p. 1246.XNoot1Kamerstuk II 1992/93, 20 381, nr. 149, p. 2–5.XNoot2Onderwijsraad 2000, p. 12.XNoot3Kamerstuk II 1992/93, 20 381, nr. 151, p. 1.XNoot4Idem, p. 8.XNoot5Prick, a.w., p. 89.XNoot6Kamerstuk II 1994/95, 23 085, nr. 11, p. 2/3.XNoot1Verslag algemeen overleg d.d. 2 februari 1995, Kamerstuk II 1994/95,
23 085, nr. 9, p. 11.XNoot2Zie principieel, brief staatssecretaris Netelenbos d.d. 3 oktober
1996, Kamerstuk II 1996/97, 23 085, nr. 13, p. 7.XNoot3Kamerstuk II 1996/97, 23 085, nr. 13, p. 8.XNoot4Verslag algemeen overleg d.d. 7 september 1995, Kamerstuk II 1995/96,
23 085, nr. 12, p. 5.XNoot5Kamerstuk II 1996/97, 23 085, nr. 13, p. 12.XNoot6Verslag algemeen overleg d.d. 22 mei 1997, Kamerstuk II 1996/97,
23 085, nr. 16, p. 13XNoot7Idem, p. 15 e.v.XNoot8Zie brief staatssecretaris Netelenbos d.d. 16 juni 1998, Kamerstuk
II 1997/98, 23 085, nr. 17, p. 1.XNoot1Inspectie van het Onderwijs, Werk aan de basis. Evaluatie
van de basisvorming na vijf jaar, Algemeen rapport, Utrecht: Inspectie
van het Onderwijs 1999 (voortaan: Inspectie 1999a), p. 126.XNoot2Vgl. Inspectie van het Onderwijs, Werk aan de basis.
Evaluatie van de basisvorming na vijf jaar. Publieksversie, Utrecht:
Inspectie van het Onderwijs 1999 (voortaan: Inspectie 1999), p. 17.XNoot3Inspectie van het Onderwijs, Onderwijsverslag over
het jaar 1993, Den Haag: SDU 1994, p. 46–47.XNoot4Inspectie 1999, p. 25. Zie ook Onderwijsraad, Agenda voor herijking van
de basisvorming, adviesnr. 20000636/477, Den Haag: 14 november 2000 (voortaan:
Onderwijsraad 2000), p. 13, die spreekt van overladenheid van het programma
in samenhang met de beperkte verblijfsduur in het vbo.XNoot5Prick, a.w., p. 97.XNoot6Inspectie 1999a, p. 20.XNoot7Inspectie 1999a, p. 125.XNoot8Inspectie 1999a, p. 17.XNoot9H. M. Bronneman-Helmers, m.m.v. C. G. J. Taes, Scholen onder druk. Op zoek naar de taak van de school in een veranderende
samenleving, Sociale en Culturele Studies – 28, Den Haag: SCP,
1999, p. 69 en 71.XNoot10Bronneman-Helmers, a.w., p. 74.XNoot1Inspectie 1999a, p. 18.XNoot2Inspectie 1999, p. 15.XNoot3NRC-Handelsblad, «Basisvorming scholieren schiet tekort»,
2 september 1999.XNoot1Onderwijsraad 2000, p. 19.XNoot2Trouw, 10 september 1999.XNoot3Zie bijvoorbeeld de ingezonden bijdrage van oud-rector J. W. H.
de Vries, De basisvorming in het onderwijs is niet mislukt, NRC-Handelsblad
14 september 1999; zie ook «Basisvorming niet mislukt. PvdA-Kamerlid
Barth noemt kritiek prematuur en onjuist, Trouw 15 september 1999, alsmede
de ingezonden bijdrage van Aart Mosterd (CDA), Geef onderwijs de kans vernieuwingen
in te voeren, AD 16 september 1999; zie tenslotte Nijs Lagerweij, Blunder
bij basisvorming, Het Onderwijsblad, 25 september 1999, nr. 9, p.
24–25.XNoot4Brief staatssecretaris Adelmund d.d. 15 september 1999, Kamerstuk
II 1998/99, 26 733, nr. 1.XNoot1Brief Adelmund d.d. 29 september 2000, Kamerstuk II 2000/01, 26 733,
nr. 2.XNoot2Hierbij blijkt voor het eerst dat de «nieuweling» in het debat
over basisvorming, de SP, zich tegenstander betoont van het hele idee achter
basisvorming. Volgens het verslag zou het Kamerlid Van Bommel (SP) hebben
opgemerkt, dat men de moed op moet brengen «om te aanvaarden dat na
de basisschool de grote verschillen in aanleg en capaciteit tussen leerlingen
weinig homogeniteit toelaten. Dat betekent dat de opbouw van het voortgezet
onderwijs op die verschillen moet zijn gebaseerd.», vgl Kamerstuk II
2000/01, 26 733, nr. 5, p. 12.XNoot3Verslag algemeen overleg d.d. 7 december 2000, Kamerstuk II 2000/01,
26 733, nr. 5.XNoot4Onderwijsraad, De basisvorming: aanpassing en toekomstbeeld.
Voorstellen voor de korte termijn en een verkenning voor de lange termijn, Adviesnr. OR 20010428/592, Den Haag oktober 2001.XNoot1Variëteit in de basis van het voortgezet onderwijs, Kamerstuk II
2001/02, 26 733, nr. 13.XNoot2A.w., p. 3.XNoot3A.w., p. 8.XNoot4Zie Algemeen overleg van 13 maart 2002, Kamerstuk II 2001/02, 26 733,
nr. 15.XNoot5Wijziging van de Wet op het voortgezet onderwijs in verband met wijzigingen
in de basisvorming, Kamerstuk II 2000/01, 27 641, nrs. 1–3. Het
voorstel werd op 21 maart 2001 bij de Tweede Kamer ingediend.XNoot6Zie Nota nav Verslag, Kamerstuk II 2000/01, 27 641, nr. 6.XNoot7Handelingen II, 6 juni 2001, TK 83, p. 5258.XNoot1Kamerstuk I 2000/01, 27 641, nr. 299b, p. 4.XNoot2Zie brief staatssecretaris Adelmund d.d. 12 april 2002, Kamerstuk
II 2002/02, 26 733, nr. 16.XNoot3Minister Van der Hoeven (kabinet Balkenende II, 2002–2006) in het
verslag van een schriftelijk overleg, vastgesteld 16 mei 2003, Kamerstuk
II 2002/03, 26 733, nr. 19, p. 5/6.XNoot4Beweging in de onderbouw. Voorstellen voor de eerste
leerjaren van het voortgezet onderwijs. Hoofdrapport, zonder plaats,
zonder datum. Tenzij anders aangegeven is voor de hierna volgende beschrijving
geput uit de samenvatting, p. 6–7.XNoot1A.w., p. 27.XNoot2A.w., p. 19.XNoot3A.w., p. 20.XNoot4A.w., p. 22.XNoot5Ibidem.XNoot6A.w., p. 37.XNoot7Ibidem.XNoot1Brief van minister van OCW d.d. 18 juni 2004, Kamerstuk II 2003/04,
26 733, nr. 21, p. 2.XNoot2Vgl. Verslag algemeen overleg d.d. 13 en 14 oktober 2004, Kamerstuk
II 2004/05, 26 733, nr. 25, p. 9.XNoot3Kamerstuk II 2003/04, 26 733, nr. 21, p. 4.XNoot4A.w., p. 5.XNoot5A.w., p. 7.XNoot6A.w., p. 12.XNoot1A.w., p. 11.XNoot2Zie de website van deze projectgroep: www.onderbouw-vo.nl.XNoot3Zie bijvoorbeeld Vergeer (SP), Kamerstuk I 2004/05, 26 733, nr. 25,
p.p. 4 e.v.; Mosterd (CDA), idem, p.p. 12 e.v.; Lambrechts (D66),
idem, p. 13. Zie ook het antwoord van de minister, idem, p. 14.XNoot4Kamerstuk II 2005/06, 30 323, nrs. 1–3. Het advies van
de Raad van State over het wetsvoorstel is niet openbaar gemaakt, omdat het
volledig instemmend is en alleen opmerkingen van redactionele aard bevat;
vgl. Memorie van toelichting, Kamerstuk II 2005/06, 30 323, nr. 3,
p. 1.XNoot5Memorie van toelichting, Kamerstuk II 2005/06, 30 323, nr. 3,
p. 1.XNoot6A.w., p. 3 e.v.XNoot7Ibidem. Zie ook het voorgestelde nieuwe art. 11a Wvo: het onderwijs in
de onderbouw bevordert de doorstroming van leerlingen met behoud van keuzevrijheid.XNoot8Advies Onderwijsraad van 11 juli 2005 over het concept-wetsvoorstel,
kenmerk 2005/0249/834.XNoot1Kamerstuk II 2005/06, 30 323, nr. 3, p. 11.XNoot2Ibidem.XNoot3A.w., p. 12.XNoot4A.w., p. 14.XNoot5A.w., p. 16.XNoot6Nota nav Verslag, Kamerstuk II 2005/06, 30 323, nr. 6, p. 6.XNoot7A.w., p. 16–20.XNoot8A.w., p. 14–16.XNoot9Handelingen II, 28 maart 2006, TK 63, p. 4032.XNoot10Handelingen I, 23 mei 2006, EK 29, p. 1336.XNoot1Handelingen II, 8 maart 2006, TK 55, p. 3597.XNoot2Motie Hamer (PvdA) – Vergeer (SP), Kamerstuk II 2005/06, 30 323,
nr. 26.XNoot3Handelingen II, 15 maart 2006, TK 58, p. 3755.XNoot4Handelingen II, 21 maart 2006, TK 60, p. 3853.XNoot5Handelingen II, 8 maart 2006, TK 55, p. 3597.XNoot6Amendement, Kamerstuk II 2005/06, 30 323, nr. 13.XNoot7Handelingen II, 8 maart 2006, TK 55, p. 3610.XNoot8Handelingen II, 28 maart 2006, TK 63, p. 4030: het amendement werd
inderdaad verworpen, alleen de fracties van GroenLinks, SP, LPF en Groep Nawijn
stemden voor.XNoot9Motie Vergeer (SP) – Jungbluth (GroenLinks), Kamerstuk II 2005/06,
30 323, nr. 24.XNoot10Handelingen II, 21 maart 2006, TK 60, p. 3853.XNoot11Zie het debat in Handelingen II, 15 maart, TK 58, p. 3764 e.v.,
waarbij de discussie en de toelichting van de minister.XNoot12Idem, p. 3766.XNoot1Amendement, Kamerstuk II 2005/06, 30 323, nr. 32. Het wordt
met algemene stemmen aangenomen: Handelingen II, 28 maart 2006, TK 63,
p. 4030.XNoot2Zie het debat in tweede termijn, Handelingen II, 15 maart 2006, TK
58, p. 3768–3769.XNoot3Handelingen II, 28 maart 2006, TK 63, p. 4030. Voor hebben gestemd:
VVD, GroenLinks, D66, Groep Wilders, CDA, LPF en Groep Nawijn.XNoot4Zie voor debat en eindstemming wetvoorstel: Handelingen I, 23 mei
2006, EK 29, p. 1332–1336.XNoot1De Tweede Fase vervolgonderwijs. Nota ter voorbereiding
van een wet inzake de opzet en inhoud van een nieuw stelsel van vervolgonderwijs, ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, Den Haag, september 1982.XNoot2Zie ook § 2.4.5, hierboven.XNoot3Een en ander hield verband met de totstandkoming van de Wet op het hoger
beroepsonderwijs in 1986, en de Wet educatie en beroepsonderwijs in 1995.XNoot4Brief staatssecretaris OCW, d.d. 26 september 2007. Kamerstuk II
2003/04, 30 187, nr. 45.XNoot5Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, Den Haag, maart 1991.XNoot6Nota d.d. 27 mei 1992, Kamerstuk II 1991/92, 22 645, nrs. 1–2.XNoot1Het navolgende is rechtstreeks ontleend aan: H. M. Bronneman-Helmers,
L. J. Herweijer, H. M. G. Vogels, Voortgezet
onderwijs in de jaren negentig, Den Haag: Sociaal Cultureel Planbureau,
2002, p. 55.XNoot2De laatste functie wordt in 1996 overgenomen door de instellingen die
fungeren onder de Wet educatie en beroepsonderwijs. We concentreren ons hier
verder op havo/vwo.XNoot1Zie voor een overzicht van de reacties, Kamerstuk II 1991/92, 22 645,
nrs. 1–2, p. 65–74. Daaruit zal voor het navolgende
worden geput.XNoot2Idem, p. 12.XNoot3Idem, p. 15.XNoot4Als voorstanders worden vermeld: ABOP, PCO, KOV, diverse onderwijsveldvertegenwoordigers
en SOVO. Een aantal is niet voor onmiddellijke integratie, maar wil wel het
perspectief daarop openhouden: Onderwijsraad, HBO-Raad, Besturenraad PCO,
AVS. Tegenstanders van integratie zijn: VSNU, SER, RCO/NCW.XNoot5Upgrading: HBO-Raad; verlenging zes jaar onvoorwaardelijk: Jonge Socialisten,
FNV-Jongeren; verlenging bespreekbaar maken: KOV, NKSR, NKO, AVS.XNoot1Kamerstuk II 1991/92, 22 645, nrs. 1–2, p. 17/18.XNoot2Zo oordelen de HBO-Raad, Bond vwo/avo, ABOP, PCO, RCO/NCW, KOV, Besturenraad
PCO, O3.XNoot3Aldus Bond avo/vwo en KOV.XNoot4Onderwijsraad, HBO-Raad, Raad voor het Jeugdbeleid, KOV, NVS en PCO.XNoot5HBO-Raad, VSNU, KNAW, alsmede SOVO en KOV.XNoot6Kamerstuk II 1991/92, 22 645, nrs. 1–2, p. 19–23.XNoot1Kamerstuk II 1991/92, 22 645, nrs. 1–2, p. 30–32.XNoot2Bv. O3: organisatie van Onderwijsvakverenigingen. Evident is dat het uitdrukken
in termen van studielast ook een normalisering van de bepaling van de werkweek
van de leraar met zich brengt: niet langer uitgedrukt in aantallen lesuren,
maar in 40 werkuren.XNoot3Commentaar OOVO.XNoot4Besturenraad PCO, Onderwijsraad, Bond vwo/avo.XNoot5Kamerstuk II 1991/92, 22 645, nrs. 1–2, p. 34.XNoot6Idem, p. 62 e.v.XNoot7NRC-Handelsblad 25 oktober 2003.XNoot8Ibidem.XNoot1J. C. Visser ’t Hooft en L. Markensteyn, Rapportering van de adviseurs Tweede fase voortgezet onderwijs, Utrecht,
26 januari 1993. Ter inzage gelegd als bijlage bij Kamerstuk II 1992/93,
22 645, nr. 3.XNoot2Idem, p. 11/12.XNoot3Kamerstuk II 1992/93, 22 645, nr. 3, p. 1/2.XNoot4Handelingen II 1992/93, 15 februari 1993, UCV 15.XNoot5Zie over hem het overzichtsartikel van Jacques Herraets, Het onverstoorbare
gelijk van Wynand Wijnen, onderwijsvernieuwer, in Tijdschrift
voor Hoger Onderwijs, voorjaar 1999 (Themanummer Wynand Wijnen).XNoot6Zie stuurgroep Tweede Fase, Tweede Fase; scharnier
tussen basisvorming en hoger onderwijs. Een uitwerking op hoofdlijnen van
de nota’s profiel van de tweede fase van het voortgezet onderwijs,
Den Haag, januari 1994 (voortaan: Tweede Fase), p. 75.XNoot7Vgl. Guus Valk, in: NRC-Handelsblad 25 oktober 2003.XNoot1Tweede Fase, p. 79 e.v.XNoot2Zie noot 32.XNoot3Stuurgroep Tweede Fase, De Tweede Fase vernieuwt; scharnier
tussen basisvorming en hoger onderwijs, deel 2, Den Haag oktober
1994 (voortaan: Tweede Fase vernieuwt).XNoot4Stuurgroep Tweede Fase, Tweede Fase; organisatie in
het studiehuis, Den Haag maart 1996.XNoot5De Tweede Fase vernieuwt, p. 27.XNoot6Idem, p. 26.XNoot1Tweede Fase, p. 35–37.XNoot2Tweede Fase, p. 63.XNoot3Tweede Fase vernieuwt, p. 9.XNoot4Idem, p. 13.XNoot5Tweede Fase vernieuwt, p. 27, resp. p. 36–46.XNoot6Tweede Fase, p. 50/51.XNoot7Tweede Fase vernieuwt, p. 63–73.XNoot1Beleidsreactie minister OenW op advies Stuurgroep d.d. 27 januari
1994, Kamerstuk II 1993/94, 23 900 VIII, nr. 69.XNoot2Beleidsreactie op het tweede advies van de Stuurgroep Profiel Tweede Fase
d.d. 6 februari 1995, Kamerstuk II 1994/95, 23 900 VIII, nr. 69,
p. 7–8.XNoot1Idem, p. 8–9.XNoot2Kamerstuk II 1994/95, 23 900 VIII, nr. 104, p. 8 en 27 (Netelenbos).XNoot3Mondeling overleg d.d. 3 maart 1994, Kamerstuk II 1993/94, 23 400
VIII, nr. 79.XNoot4Kamerstuk II 1994/95, 23 900 VIII, nr. 104, p. 6: «Resumerend,
de Partij van de Arbeid is enthousiast over de hoofdlijnen van de plannen
voor de tweede fase» (Dijksma); idem, p. 7: «De stuurgroep
is er onmiskenbaar in geslaagd om zelfs een sfeer van euforie – ik gebruik
dit zware woord maar even om het later weer wat te kunnen temperen –
in het voortgezet onderwijs tot stand te brengen» (Van de Camp, CDA);
idem, p. 16: «Mijn inbreng was soms kritisch, maar laat het helder
zijn dat wij het doel van de rapporten en de kabinetsreactie onderschrijven»
(Cornielje, VVD); idem, p. 21: «Ook wij zien het belang van de
tweede fase (..) Dat idee steunen wij van harte» (Lambrechts, D66);
idem, p. 23: «Wij staan achter de voorstellen van de stuurgroep,
maar wij maken ons toch ernstige zorgen over de financiële haalbaarheid
van het geheel. Wij wachten de verdere ontwikkelingen met spanning af»
(GroenLinks, Singh Varma); idem, p. 23: «De RPF-fractie kan instemmen
met de hoofddoelstellingen van het proces. Dit is in het verleden al duidelijk
geworden» (Stellingwerf); idem, p. 24: «De SGP-fractie heeft
veel waardering voor de adviezen van de stuurgroep» (Van der Vlies).XNoot5Er was op dat moment het «circus Nuis» gaande: een rondgang
door de staatssecretaris voor hoger onderwijs langs universiteiten en hogescholen
in het kader van een discussie over de toekomst van het Nederlandse hoger
onderwijs.XNoot6Vgl. Idem, p. 13 (Cornielje, VVD), p. 16 (Lambrechts, D66), p. 23
(Stellingwerf, RPF) en p. 24 (Van der Vlies, SGP)XNoot7Idem, p. 17.XNoot8Idem, p. 13.XNoot9Idem, p. 15.XNoot10Idem, p. 16, zie voor citaat p. 17.XNoot1Idem, p. 11.XNoot2Idem, p. 25.XNoot3Idem, p. 26.XNoot4Idem, p. 27.XNoot5Kamerstuk II 1995/96, 24 773, nr. 1.XNoot6Brief staatssecretaris OCW, d.d. 23 augustus 1996, Kamerstuk II 1995/96,
24 773, nr. 2.XNoot7Kamerstuk II 1996/97, 25 168, nrs. 1–3.XNoot1Vgl. NnavV, Kamerstuk II 1996/97, 25 168, nr. 5, p. 11.XNoot2Handelingen II, 28 mei 1997, TK 85, p. 5938.XNoot3Handelingen II, 29 mei 1997, TK 86, p. 6014.XNoot4Vragen van leden van PvdA, VVD en D66, zie Kamerstuk II 1996/97, 25 168,
nr. 5, p. 14.XNoot1Wetgevingsoverleg, Kamerstuk II 1996/97, 25 168, nr. 10, p. 7.XNoot2Kamerstuk II 1996/97, 25 168, nr. 3, p. 6.XNoot3Vgl Onderwijsraad, advies d.d. 1 juli 1996, nr. OR 96000106/Alg.XNoot4Kamerstuk II 1996/97, 25 168, nr. 3, p. 10.XNoot5Zie § 3.4.5 in het hoofdstuk over Basisvorming.XNoot6Vgl. Verslag, Kamerstuk II 1996/97, 25 168, nr. 4, p. 4 en 5.XNoot7Zie de samenvatting door staatssecretaris Netelenbos van de discussie
in het wetgevingsoverleg d.d. 12 mei 1994, Kamerstuk II 1996/97, 25 168,
nr. 10, p. 42.XNoot8Kamerstuk II 1996/97, 25 168, nr. 11. Zie voor rapportage over standpunt
VSNU: brief staatssecretaris Netelenbos d.d. 13 november 1997, Kamerstuk
II 1997/98, 24 773, nr. 3, p. 1.XNoot9Aldus bv. Van der Vlies (SGP, mede namens RPF en GPV), Kamerstuk II 1996/97,
25 168, nr. 10, p. 30.XNoot1Overigens gaat het volgens het lid Lambrechts (D66) niet alleen om het
punt dat ze gereed zijn in het begin van 1998, maar ook of ze goed genoeg
zijn. Zie volgende noot.XNoot2Van de Camp (CDA), Kamerstuk II 1996/97, 25 168, nr. 10, p. 14–15;
Cornielje (VVD), idem, p. 21; Lambrechts (D66), idem, p. 24–25;
Rabbae (GroenLinks), idem, p. 29; Van der Vlies (SGP, mede namens RPF
en GPV), p. 30–31. Dijksma (PvdA) neemt een afwijkend standpunt
is. Zij is voor handhaving van de invoeringsdatum van de profielen tweede
fase, maar wil de invoering van de landelijke GPL een jaar uitstellen, idem,
p. 7.XNoot3Kamerstuk II 1996/97, 25 168, nr. 8.XNoot4Netelenbos, idem, p. 57–58.XNoot5Netelenbos, idem, p. 60.XNoot6Idem, p. 59, 65, resp. 72.XNoot7Dijksma (PvdA), idem; p. 8, Van de Camp (CDA), idem, p. 13;
Cornielje (VVD), idem, p. 21; Lambrechts (D66), idem, p. 25; Rabbae
(GroenLinks), idem, p. 29; Van der Vlies (SGP, mede namens RPF en GPV),
idem, p. 31.XNoot1Idem, p, 74.XNoot2Brief van 20 mei 1996, Kamerstuk II 1996/97, 25 168, nr. 13,
p. 1.XNoot3Vgl. brief van 27 mei 1996, Kamerstuk II 1996/97, 25 168, nr. 14.
Derde NvW, Kamerstuk 1996/97, 25 168, nr. 15.XNoot4Er is gebruik gemaakt van de weergave door mevr. Jaarsma (PvdA), Handelingen
I, 30 juni 1997, EK 35, p. 1905.XNoot5Vgl. Jaarsma (PvdA), ibidem; GrolOverling (CDA), idem, p. 1906; De
Jager (VVD), idem, p. 1907 en de voorzitter van de Eerste Kamer, idem,
p. 1912.XNoot6Idem, p. 1922.XNoot7Zie voor vraag en antwoord NnavV, Kamerstuk II 1996/97, 25 168, nr. 5,
p. 14.XNoot8Idem, p. 1914.XNoot1Idem, p. 1914–1915.XNoot2Vgl. Grol-Overling (CDA), idem, p. 1906: «heilloos»; De Jager
(VVD), idem, p. 1907: «wijsheid?»; Veling (GPV, mede namens RPF
en SGP), idem, p. 1908: «niet gunstig».XNoot3Idem, p. 1915–1916.XNoot4Idem, p. 1914.XNoot5Zie in het algemeen Bronneman-Helmers, L. J. Herweijer en H. M. G.
Vogels, a.w., p. 56/57.XNoot6Verslag algemeen overleg d.d. 3 december 1998, Kamerstuk II 1998/99,
26 200 VIII, nr. 59.XNoot7Onderwijsinspectie, De Tweede Fase een fase verder, rapport, oktober 2001,
p. 1–12. Op dit rapport wordt hieronder verder ingegaan.XNoot8Sheila Kamerman, Scholen schrikken van zwaarte Tweede Fase, NRC 16 december
1999.XNoot9Zie Kamerstuk II 1998/99, 26 200 VIII, nr. 59, p. 12–14.
Zie Regeling aanpassing examens profielen v.w.o./h.a.v.o., Uitleg OCenW-Regelingen
van 16 december 1998, nr. 30b.XNoot10Regeling wijziging examenprogramma wiskunde A1 en wiskunde A 1,2 vwo,
Uitleg OCenW-Regelingen van 14 juli 1999, nr. 18b.XNoot1Motie Kamerstuk II 1998/99, 26 200 VIII, nr. 95; zie ook Handelingen
II, 17 juni 1999, TK 90, p. 5166–5171.XNoot2Zie: Veel animo voor scholierenstaking, NRC 20 november 1999; VVD’ers
verbolgen over relschoppende scholieren, NRC 7 december 1999.XNoot3Vgl. Wilma Cornelisse, De invoering van de nieuwe tweede fase van havo
en vwo, in: Rob Knoppert en Wilma Cornelisse, Van metafoor
naar werkelijkheid; voorbereiding en invoering van de nieuwe tweede fase van
havo en vwo, PMVO Den Haag, april 2000, p. 56.XNoot4Vgl. Scholen over studiehuis: actie, NRC 16 december 1999; Leerling
krijgt hoofdpijn van Adelmund, NRC 12 januari 2000.XNoot5Regeling van 17 maart 2000, Gele Katern 2000, nr. 9 (Regeling profielen
2000).XNoot6Zie Brief staatssecretaris Adelmund van 14 januari 2000, Kamerstuk
II 1999/00, 26 800 VIII, nr. 70. Zie ook de toelichting en de bijlagen
bij de in de vorige noot genoemde regeling.XNoot7Geciteerd bij Wilma Cornelisse, a.w., p. 56/57.XNoot8Regeling Aanpassing verlichtingsmaatregelen profielen havo/vwo, 24 juli
2001, Gele Katern 2001, nr. 18a, p. 82 t/m 85.XNoot1Onderwijsinspectie, De Tweede Fase een fase verder, a.w., p. 4.XNoot2A.w., p. 5.XNoot3A.w., p. 6–7. Zie ook Bronneman-Helmers,
Herweijer en Vogels, a.w., p. 56/57.XNoot1Trouw 4 januari 2003, artikel ter gelegenheid van diens afscheid
als leraar Frans aan het Marnix College in Ede.XNoot1A.w., p. 8–11.XNoot2Verslag van mondeling overleg d.d. 30 januari 2002, Kamerstuk II
2001/02, 28 000 VIII, nr. 112. Zie ook de ministeriële regeling,
waarbij afronding van het profielwerkstuk niet langer een voorwaarde is om
deel te nemen aan het examen, Gele Katern 10, april 2002.XNoot3Zie de Regeling Profielen 2003 d.d. 15 mei 2003, Gele Katern nrs. 14–15,
28 mei 2003. Het gaat hier om ingrepen als verlenging van reeds bestaande
verlichtingsmaatregelen maar ook aanpassing van inrichtings- en examenvoorschriften
volgens een bij de regeling gevoegde bijlage.XNoot4Zie haar notitie «Ruimte laten en keuzes bieden in de tweede fase
havo en vwo», op 8 januari 2003 aan de Tweede Kamer toegezonden,
kenmerk OCW0300015.XNoot5Verslag van algemeen overleg d.d. 29 oktober 2003, Kamerstuk II 2003/04,
29 000 VIII, nr. 77.XNoot1Onderwijsinspectie, Tweede fase vierde jaar. Een overzicht van de stand
van zaken vier jaar na invoering van de tweede fase havo/ vwo, z.p., 2003.XNoot2Zie brief minister Van der Hoeven, onder kenmerk VO/OI/2003/23487.XNoot3Verslag van algemeen overleg d.d. 29 oktober 2003, a.w.XNoot4Kamerstuk II 2003/04, 29 200 VIII, nr. 109.XNoot5Het navolgende is ontleend aan de site van SLO: http://www.slo.nl/themas/00078/map3/
Map1/ (inzage 18 december 2007).XNoot1Zie brief minister OCW d.d. 12 maart 2004, Kamerstuk II 2003/04,
29 200 VIII, nr. 125.XNoot2Motie van de leden Hamer (PvdA), Mosterd (CDA), Balemans (VVD), Kraneveldt
(LPF), Slob (CU), Lambrechts (D66), Van der Vlies (SGP), Vergeer (SP) en Vendrik
(GroenLinks), Kamerstuk II 2003/04, 29 200 VIII, nr. 120.XNoot3Verslag algemeen overleg d.d. 14 september 2005, Kamerstuk II 2005/06,
30 300 VIII, nr. 37.XNoot4Kamerstuk II 2005/06, 30 187, nrs. 1–3.XNoot1Vgl. Kamerstuk II 2005/06, 30 300 VIII, nr. 30.XNoot2NRC-Handelsblad 27 oktober 2005.XNoot3Zie bijvoorbeeld Ralf Bodelier in Vrij Nederland van 4 juni 2005,
De wederopbouw na het drama Studiehuis; Koen Koch in Trouw van 11 februari
2005, Vernieuwingsverslaving is de grootste oorzaak van beroerde kwaliteit
van het onderwijs; alsook het eerder aangehaalde artikel in Trouw van januari
2003 van Jan Siebelink.XNoot4Zie Marc Duursma, NRC-Handelsblad 3 december 2005.XNoot5Het navolgende is ontleend aan Marc Duursma in NRC-Handelsblad van 3 december
2005: Van der Hoeven maakt geen einde aan onderwijsvernieuwing. Het studiehuis,
de minister en de media.XNoot1Brief van 21 november 2005, Kamerstuk II 2005/06, 30 187, nr.
10.XNoot2Handelingen II, 14 februari 2006, TK 49, p. 3248.XNoot3Handelingen I, 25 april 2006, EK 26, p. 1205.XNoot4Zie de site: lievemaria.nl (inzage 21 december 2007).XNoot1Amendement, Kamerstuk II 2005/06, 30 187, nr. 26.XNoot2Handelingen II, 24 januari 2006, TK 40, p. 2674.XNoot1Zie § 4.1.1.XNoot2Kamerstuk II 1990/91, 20 381, nr. 95.XNoot3Zie de ministeriële instellingsbeschikking van februari 1994, weergegeven
op p. 102 e.v. van het in de volgende noot genoemde rapport.XNoot4Recht doen aan verscheidenheid; opzet en ontwikkelingsperspectief van
de afsluiting MAVO en VBO, Den Haag, augustus 1994 (voortaan: rapport-Van
Veen).XNoot5Rapport-Van Veen, p. 16.XNoot6Idem.XNoot1Zie voor het navolgende de samenvatting in: Rapport-Van Veen, p. 7
e.v.XNoot2Rapport-Van Veen, p. 23.XNoot3Zie de overzichtsstaat in rapport-Van Veen, p. 15.XNoot4Zie rapport-Van Veen, p. 8.XNoot5Verslag algemeen overleg d.d. 25 januari 1996, Kamerstuk II 1995/96,
23 778 en 24 578, nr. 54, p. 13.XNoot6Idem, p. 9.XNoot1Idem, p. 8.XNoot2Idem, p. 35.XNoot3Idem, p. 43.XNoot4Idem, p. 31/32.XNoot5Idem, p. 43.XNoot6Idem, p. 44.XNoot1Idem, p. 45.XNoot2Idem, p. 46.XNoot3Kabinetsreactie d.d. 14 februari 1995, Kamerstuk II 1994/95, 23 900
VIII, nr. 75.XNoot4Het eerste vond plaats op 29 mei 1995, Kamerstuk II 1994/95, 23 900
VIII, nr. 114; zie verder Verslag algemeen overleg d.d. 25 januari
1996, Kamerstuk II 1995/96, 23 778 en 24 578, nr. 54; Verslag
algemeen overleg d.d. 6 juni 1996, Kamerstuk 1995/96, 24 400 VIII,
nr. 98; Verslag algemeen overleg d.d. 25 juni 1997, Kamerstuk II
1996/97, 24 578, nr. 8.XNoot5Handelingen II, 3 februari 1998, TK 49, p. 3791.XNoot6Handelingen I, 19 mei 1998, EK 31, p. 1589.XNoot1Memorie van toelichting, Kamerstuk II 1996/97, 25 410, nr. 3, p.
3.XNoot2Kamerstuk II 1997/98, 25 410, nr. 8.XNoot3Kamerstuk II 1996/97, 25 410, nr. 3, p. 5.XNoot4Idem, p. 6.XNoot5Ibidem.XNoot6Idem, p. 7. Ter verduidelijking wordt opgemerkt dat het begrip «afdeling»
twee invullingen kent. Ten eerste «afdeling» als organisatorische
eenheid met een eigen programma, zoals de afdeling «installatietechniek».
Ten tweede als eenheid met een pedagogisch-didactische aanpak, zoals de afdeling
voor ivbo of straks voor leerwegondersteunend onderwijs. De dubbele betekenis
keert in het wetsvoorstel terug.XNoot7Zie brief staatssecretaris Netelenbos d.d. 11 januari 1996, Kamerstuk
II 1995/96, 24 578, nr. 1, p. 9 e.v.XNoot8Idem, p. 12.XNoot9Kamerstuk II 1995/96, 24 578, nr. 25, p. 5.XNoot1Kamerstuk II 1996/97, 25 410, nr. 3, p. 6.XNoot2Idem, p. 8/9.XNoot3Voorbeeld ontleend aan Kamerstuk II 1996/97, 25 410, nr. 3, p. 7.XNoot4Idem, p. 9.XNoot5Idem, p. 9.XNoot1Idem, p. 10XNoot2Idem, p. 10.XNoot3Idem, p. 15.XNoot4Idem, p. 14/15.XNoot5Idem, p. 15.XNoot6Idem, p. 17–18.XNoot7Aanvankelijk was in de MvT voorzien dat ook vso-zmok scholen in een regulier
régime zouden worden ondergebracht, maar daar is alsnog van afgezien.
De Nota van Wijziging heeft ervoor gezorgd dat dit type onderdeel gaat uitmaken
van het voorstel van Wet op de Expertisecentra. Zie Kamerstuk II 1997/98,
25 410, nr. 7. p. 75.XNoot8Kamerstuk II 1997/98, 25 410, nr. 7, p. 41.XNoot9Idem, p. 70.XNoot10Kamerstuk II 1996/97, 25 410, nr. 3, p. 19.XNoot1Idem, p. 20.XNoot2Advies van 5 november 1996, kenmerk OR 96000168/Alg.XNoot3Kamerstuk II 1996/97, 25 410, A.XNoot4Genoemd worden onder meer de BVE-Raad en AOC-Raad. Zie daarover verder
Kamerstuk II 1996/97, 25 410, nr. 3, p. 22 e.v.XNoot5Idem, p. 23.XNoot6Idem, p. 25.XNoot7Nota nav Verslag, Kamerstuk II 1997/98, 25 410, nr. 7, p. 2.XNoot8Idem, p. 9.XNoot9Idem, p. 8.XNoot10Zie daarover ook reeds § 2.5.2.XNoot1Idem, p. 10/11.XNoot2Handelingen II, 28 januari 1998, TK 47, p. 3690.XNoot3Nota nav Verslag, Kamerstuk II 1997/98, 25 410, nr. 7, p. 21.XNoot4Handelingen II, 29 januari 1998, TK 48, p. 3748.XNoot5Zie bv. Kamerstuk II 1996/97, 24 578, nr. 6, p. 2–4.XNoot6Kamerstuk II 1997/98, 25 410, nr. 35, p. 49.XNoot1Vgl. Netelenbos in Handelingen II, 29 januari 1998, TK 48, p. 3751.XNoot2Handelingen II, 28 januari 1998, TK 47, p. 3697.XNoot3Zie amendement, Kamerstuk II 1997/98, 25 410, nr. 42. Zie voor
de stemming: Stemmingen II, 3 februari 1998, TK 49, p. 3780.XNoot4Handelingen II, 28 januari 1998, TK 47, p. 3694.XNoot5Handelingen II, 29 januari 1998, TK 48, p. 3763.XNoot6Kamerstuk II 1997/98, 25 410, nr. 49.XNoot7Handelingen I, 12 mei 1998, EK 30, p. 1562.XNoot8Kamerstuk II 1997/98, 25 410, nr. 7, p. 16/17.XNoot9Zie Verslag algemeen overleg d.d. 15 januari 1998, Kamerstuk II 1997/98,
25 410, nr. 51, p. 9.XNoot10Wetgevingsoverleg, Kamerstuk II 1997/98, 25 410, nr. 35, p. 35 e.v.XNoot1Handelingen II, 29 januari 1998, TK 48, p. 3748/49.XNoot2Kamerstuk II 1997/98, 25 410, nr. 45.XNoot3Kamerstuk II 1997/98, 25 410, nr. 51, p. 9. Zie ook vooral
Netelenbos in Kamerstuk II 1997/98, 25 410, nr. 35, p. 40.XNoot4Kamerstuk II 1997/98, 25 410, nr. 7, p. 55.XNoot5Zie de discussie tussen Liemburg en Van Vliet in Kamerstuk II 1997/98,
25 410, nr. 35, p. 8 e.v.XNoot6Kamerstuk II 1997/98, 25 410, nr. 35, p. 57.XNoot7Handelingen II, 29 januari 1998, TK 48, p. 3755. Dit is evenwel
een merkwaardige uitweg. Reguliere diploma’s worden in de onderwijswetgeving
naar gebruik omschreven als «getuigschriften».XNoot8Zie amendement Kamerstuk II 1997/98, 25 410, nr. 23. Zie verder
Handelingen II, 29 januari 1998, TK 48, p. 3757.XNoot1Zie art. 10b, tiende lid, van het wetsvoorstel. De Kamer krijgt uiteindelijk
gedaan dat de invoering van combinatievakken bij een zware voorhangprocedure
per amvb geschiedt. Zie ook Handelingen II, 29 januari 1998, TK 48, p.
3757.XNoot2Zie de uitgebreide gedachtewisseling in de Nota nav Verslag, Kamerstuk
II 1997/98, 25 410, nr. 7, p. 34–40, en Wetgevingsoverleg,
Kamerstuk II 1997/98, 25 410, nr. 35, p. 42–46.XNoot3Wetgevingsoverleg, a.w., p. 43.XNoot4Zie bijvoorbeeld de opmerkingen van Liemburg (PvdA), Handelingen II, 28 januari
1998, TK 47, p. 3695/96. Zie ook Van Vliet (D66), idem, p. 3703.XNoot5Zie vragen van Liemburg (PvdA) en antwoord Netelenbos, Nota nav Verslag,
Kamerstuk II 1997/98, 25 410, nr. 7, p. 13.XNoot6Wetgevingsoverleg, Kamerstuk II 1997/98, 25 410, nr. 35, p. 22.XNoot7Idem, p. 74.XNoot8Kamerstuk II 1997/98, 25 410, nr. 7, p. 42.XNoot9Idem, p. 43.XNoot10Vgl. Van de Camp, Handelingen II, 28 januari 1998, TK 47, p. 3697.XNoot11Van der Vlies, Handelingen II, 28 januari 1998, TK 47, p. 3691.XNoot12Wetgevingsoverleg, Kamerstuk II 1997/98, 25 410, nr. 35, p. 70.
Het amendement (nr. 32) wordt ook niet aanvaard, zie Stemmingen II, 3 februari
1998, TK 49, p. 3780.XNoot1Zie Hofstede (CDA), Handelingen I, 12 mei 1998, EK 30, p. 1545
en De Jager (VVD), idem, p. 1548/49. De weergave uit het blad is ontleend
aan De Jager.XNoot2Zie Kamerstuk II 1998/99, 24 578, nrs. 20 en 22.XNoot3Brief staatssecretaris Adelmund van 1 september 1999, Kamerstuk II
1998/99, 24 578, nr. 20. p. 6.XNoot1Zie bijvoorbeeld verslag van een algemeen overleg d.d. 1 april 1999,
Kamerstuk II 1998/99, 24 578, nr. 18.XNoot2Zie bijvoorbeeld Kamerstuk II 1999/00, 24 578, nr. 24.XNoot3Kamerstuk II 1999/00, 24 578, nr. 24.XNoot4Vgl. Dijksma (PvdA), Kamerstuk II 1999/00, 24 578, nr. 28, p.
3.XNoot5Cornielje (VVD), idem, p. 4.XNoot6Idem, p. 6. Zie ook Mosterd (CDA): «onlogisch», idem, p. 5;
Van der Vlies (SGP): «reserves», idem, p. 8; Van Bommel (SP):
opleiding tot mbo is de koninklijke weg, idem, p. 7/8.XNoot7Idem, p. 9/10.XNoot8Zie Kamerstuk II 2000/01, 24 578, nr. 34, p. 4.XNoot9Verslag algemeen overleg d.d. 4 juli 2001, Kamerstuk II 2000/01,
24 578, nr. 15, p. 10.XNoot10Verslag algemeen overleg d.d. 7 december 2000, Kamerstuk II 2000/01,
24 578, nr. 35, p. 11.XNoot1Verslag algemeen overleg d.d. 30 oktober 2002, Kamerstuk II 2002/03,
24 578, nr. 48.XNoot2Zie H. M. Bronneman-Helmers, Vijftien jaar onderwijsvernieuwingen
in Nederland. Een beleidsanalytische studie ten behoeve van het parlementair
onderzoek onderwijsvernieuwingen, § B.3.9 (voortaan: POO-onderzoek).XNoot3Zie daarover Kamerstuk 28 444. De Wet regeling leer-werktrajecten
verscheen in 2003 in het Staatsblad, Stb. 2003, 292.XNoot4Handelingen II, 27 juni 2000, TK 91, p. 5866–5869.XNoot5Verslag mondeling overleg d.d. 14 november 2001, Kamerstuk II 2001/02,
24 578, nr. 44, p. 3.XNoot6Verslag mondeling overleg d.d. 30 oktober 2002, Kamerstuk II 2002/03,
24 578, nr. 48, p. 9.XNoot7Inspectie voor het Onderwijs, Onderwijsverslag 2003–2004, Utrecht 2004, p. 60–63.XNoot8Zie voor nadere gegevens: POO-onderzoek, § B.3.9.XNoot9Kamerstuk II 1999/00, 24 578, nr. 31, p. 2/3. Zie ook volgende noot.XNoot10Kamerstuk II 2000/01, 24 578, nr. 35.XNoot1Zie bijvoorbeeld brief van de staatssecretaris d.d. 29 november 2000,
Kamerstuk II 2000/01, 24 578, nr. 34 en latere kamerstukken.XNoot2Handelingen II, 27 juni 2000, TK 91, p. 5869.XNoot3Kamerstuk II 2004/05, 30 079, nr. 1, p. 3.XNoot1Idem, p. 4–9.XNoot2Wijziging van WVO en WEB om meer ruimte te scheppen voor samenwerking
tussen onderwijsinstellingen, Stb. 2005, 512.XNoot3POO-onderzoek, § B.3.10.XNoot4Zie Kamerstuk II 2006/07, 30 079, nr. 8.XNoot5Zie Kamerstuk II 2005/06, 30 079, nr. 5.XNoot1Aangeboden bij brief van 30 september 2005, onder kenmerk PO/ZO/05/39025,
aan de Tweede Kamer. Ontleend aan: http://www.minocw.nl/documenten/brief2k-2005-doc-39025.pdf
(inzage 5 januari 2008).XNoot2Zie brief staatssecretaris Dijksma over Invoeringsplan passend onderwijs
d.d. december 2007, onder kenmerk PO/ZO/07/ 44986. Te raadplegen op www.minocw.nl.XNoot1Vgl. J. Th. J. van den Berg, De machteloze
wetgever, Beleid en Maatschappij 1983, nr. 3, p. 55–64.XNoot2Zie D. Mentink, Omstreden gemeentelijk onderwijsbeleid, a.w.XNoot1Ph. Eijlander, Het wetgevingsbeleid na de Bruikbare rechtsorde; in de
beperking toont zich de meester. Preadvies voor de Vereniging voor wetgeving
en wetgevingsbeleid, in: L. Loeber (red.), Bruikbare wetgeving, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2007, p. 51.XNoot2Zie de verkenning van de Onderwijsraad, Veelzeggende
instrumenten van onderwijsbeleid, Den Haag oktober 2007, p. 77.XNoot1P. N. Karstanje, Tien jaar na de nota 2000, in: School op weg naar
2000, preadviezen Vereniging voor Onderwijsrecht 1998, Den Haag 1998.XNoot1Vgl. Eijlander, a.w. (noot 3), p. 53.XNoot2Kamerstuk II 1995/96, 19 200 hoofdstuk VIII, nr. 3.XNoot3Kamerstuk II 1984/85, 19 101, nrs. 1–3.XNoot4Niet-dossierstuk 2003/2004, OCW0400274, Tweede Kamer. Verder Kamerstuk
II 2004/2005, 29 546, nr. 4 (brief van minister Van der Hoeven van 21 december
2004).XNoot5Kamerstuk II 2004/05, 30 183, nr. 1.XNoot6Kamerstuk II 2003/04 29 279, nr. 9, p. 19–20.XNoot1Kamerstuk II 2005/06, 29 546 en 30 183, nr. 10. Rapport
van P. J. J. Zoontjens en P. H. A. Frissen, Kansen voor harmonisatie van de onderwijswetgeving. Naar een voorzieningenwet
voor het onderwijs, Tilburg: Schoordijk Instituut september 2005
(bijlage bij kamerstuk 2005/06, 29 546 en 30 183, nr. 9).XNoot2Vgl. R. G. K. Voss en R. Brussee, De positie
van het overgangsrecht in de beleidsvorming van OCenW, Regelmaat
2000, nr. 1, 14–23.XNoot3Wet van 2 juli 1997 (Stb. 1997, 322) artikel VI, onderdeel F, lid
2; Wet van 31 mei 1998 (Stb. 1998, 337), artikel XXII.XNoot4D. Mentink, Naar nieuw wetgevingsbeleid in het primair en voortgezet onderwijs;
ontwikkelingen rond deregulering, autonomievergroting en kwaliteitszorg, in:
D. Mentink (red.), Jaarboek onderwijsrecht 1997–2001, Den Haag: Stichting NTOR 2002, p. 40 e.v.XNoot5Tijdens de behandeling van de Onderwijsbegroting 2001, Handelingen II
2000/01, o.a. p. 1829–1831 en p. 1872–1873XNoot6Kamerstuk 2007/08, 31 293, nr. 1 en Kamerstuk 2007/08, 31 289,
nr. 1.XNoot1A.w., p. 82–85.XNoot2Vgl. o.a. E. Hooge en J. Leenhouts, Van overacting naar method acting
in (onderwijs)beleid, in: Onderwijsraad, Essays over beleidsinstrumenten
in het onderwijs, Den Haag oktober 2007, p. 29–40.XNoot3Zie verder D. Mentink en B. P. Vermeulen, Artikel
23 Grondwet, Den Haag: Reed business 2007, p. 106.XNoot1Daarover expliciet de verkenning inzake artikel 23 Grondwet van de Onderwijsraad, Vaste grond onder de voeten, Den Haag juli 2002, p. 90.XNoot2Zie noot 12.XNoot1Zie noot 607 (a.w., p. 241 e.v.)XNoot2Zie Sj. Braster, Van schoolruimte naar studiehuis: de leerkracht uit beeld?,
in Sj. Braster (red.), De leerkracht in beeld,
Rotterdam: Erasmus Universiteit Rotterdam 2007, p. 11.XNoot3Handelingen II 1969/70 (10 juni 1970), p. 3693. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31007-8.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl