Advies Raad van State en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk Overig
Datum: 2014-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Vergaderjaar 2011-2012
 Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Kamerstukken
 
 
 
 33 078
 
 Wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en enkele
		andere wetten om de planologische status van gronden en opstallen bepalend te
		laten zijn voor de mate van milieubescherming alsmede om de positie van
		agrarische bedrijfswoningen aan te passen (plattelandswoningen)
 
 
 Nr. 4
 ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
 
 
 
 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering
				van de Raad van State d.d. 25 augustus 2011 en het nader rapport d.d.
				31 oktober 2011, aangeboden aan de Koningin door de minister Infrastructuur en
				Milieu. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
				afgedrukt.
 
 Bij Kabinetsmissive van 19 juli 2011,
				no. 11.001788, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van
				Infrastructuur en Milieu, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
				overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet
				algemene bepalingen omgevingsrecht en enkele andere wetten om de planologische
				status van gronden en opstallen bepalend te laten zijn voor de mate van
				milieubescherming alsmede om de positie van agrarische bedrijfswoningen aan te
				passen (plattelandswoningen), met memorie van toelichting.
 
 
 Het voorstel past de Wet algemene bepalingen
				omgevingsrecht (Wabo) en enige andere wetten aan waardoor voortaan het
				planologisch regime van gronden en opstallen, en niet langer het feitelijke
				gebruik daarvan, bepalend wordt voor de mate van bescherming tegen hinder van
				geluid, geur en fijn stof. Voorts regelt het voorstel dat (voormalige)
				agrarische bedrijfswoningen (tevens) die door derden mogen worden bewoond, niet
				worden beschermd tegen milieugevolgen van het bijbehorende agrarische
				bedrijf.
 
 
 De Afdeling advisering van de Raad van State
				onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt daarbij de volgende
				kanttekeningen.
 
 Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van
				19 juli 2011, nr. 11.001788, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
				van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
				rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 25 augustus 2011,
				nr. W14.11.0287/IV, bied ik U hierbij aan.
 De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in
				overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der
				Staten-Generaal, nadat aan de opmerkingen van de Afdeling aandacht zal zijn
				geschonken.
 Hieronder ga ik in op het advies van de Afdeling advisering van
				de Raad van State.
 
 
 
 1.
 Problematiek «plattelandswoningen»
 
 
 Het voorstel regelt dat een bedrijfswoning
				die behoort tot een landbouwinrichting, maar feitelijk als burgerwoning wordt
				gebruikt (hierna: plattelandswoning), niet wordt beschermd tegen
				milieubelasting vanwege die inrichting.1Memorie van toelichting, Algemeen deel, Hoofdstuk 1. Inleiding en artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel A. De regering beoogt hiermee het probleem op te
				lossen dat het gebruik als plattelandswoning leidt tot beperkingen voor de
				bedrijfsvoering van het nabijgelegen agrarische bedrijf. Volgens de regering
				doet dit probleem zich vooral voor bij het bedrijf waartoe de woning behoort of
				voorheen behoorde en veel minder ten aanzien van «derde» bedrijven.2Memorie van toelichting, Algemeen deel, Hoofdstuk 2. Probleemschets plattelandswoningen, derde tekstblok. Om die reden beperkt zij de reikwijdte van het
				voorstel tot het nabijgelegen agrarische bedrijf (waartoe de woning voorheen
				behoorde).3Memorie van toelichting, Algemeen deel, Hoofdstuk 5. De oplossing, onderdeel B. De «plattelandswoningen», derde tekstblok. In het voorstel komt dit tot uitdrukking in de
				woorden «met betrekking tot die inrichting» in het voorgestelde artikel 1.1a,
				eerste lid, van de Wabo.
 
 
 De Afdeling merkt op dat de memorie van
				toelichting niet aangeeft waarom «derde» bedrijven veel minder problemen in
				de bedrijfsvoering ondervinden van plattelandswoningen. Hierdoor is niet helder
				waarom de reikwijdte van het voorstel is beperkt tot het nabijgelegen
				agrarische bedrijf (waartoe de woning voorheen behoorde).
 
 
 
 De Afdeling adviseert de memorie van
				 toelichting aan te vullen met een passage waarin wordt uitgelegd dat
				 plattelandswoningen minder problemen geven voor de bedrijfsvoering van «derde
				 bedrijven», omdat het niveau van milieubescherming ten aanzien van deze
				 bedrijven niet wijzigt bij gebruik als plattelandswoning.4Onder de huidige wetgeving worden bedrijfswoningen op grotendeels dezelfde wijze beschermd tegen hinder van geluid, geur en fijn stof van omliggende «derde» bedrijven als burgerwoningen. Het gebruik als plattelandswoning leidt derhalve onder de huidige wetgeving niet tot een gewijzigd beschermingsniveau. Zie ook de Memorie van toelichting, Algemeen deel, Hoofdstuk 3. Korte beschrijving van relevante wet- en regelgeving.
 
 
 1. Het advies is overgenomen. Paragraaf 5 van de memorie van
				toelichting is aangevuld met een passage als door de Afdeling bedoeld.
 
 
 
 2.
 Geen overgangsrecht
 
 
 De Afdeling merkt op dat het wetsvoorstel
				niet voorziet in overgangsrecht. De regering stelt dit niet nodig te achten
				omdat – kort gezegd – het wetsvoorstel in de praktijk alleen tot een
				verlaging van het milieubeschermingsniveau leidt in geval van «illegaal
				bewoonde gebouwen».5Memorie van toelichting, Algemeen deel, Hoofdstuk 6. Geen overgangsrecht.
 
 
 De Afdeling acht deze motivering niet
				toereikend. Het voorstel heeft niet alleen consequenties voor «illegaal
				bewoonde gebouwen», maar ook voor gebouwen die legaal worden bewoond en
				ingevolge de huidige wetgeving overeenkomstig het feitelijke gebruik een hoger
				milieubeschermingsniveau genieten tegenover de eigen agrarische inrichting dan
				onder het voorstel. De Afdeling adviseert in de toelichting aan te geven waarom
				voor (de bewoners van) deze gebouwen is afgezien van enige vorm van
				overgangsrecht.
 
 
 2. De Afdeling acht de motivering voor het ontbreken van
				 overgangsrecht ontoereikend. In het advies wordt gewezen op gebouwen die wel
				 legaal worden bewoond maar waarvan onder de huidige wetgeving het
				 beschermingsniveau overeenkomstig het feitelijke gebruik hoger is dan onder de
				 werking van het wetsvoorstel, wanneer het planologische regime doorslaggevend
				 wordt.
 De Afdeling doelt waarschijnlijk op de situatie die is
				 geschetst tijdens een rondetafelgesprek in de Tweede Kamer, zoals aangehaald in
				 paragraaf 4 van de memorie van toelichting. In die gevallen trachtte het
				 gemeentebestuur via een gebruiksregeling in het bestemmingsplan binnen de
				 agrarische bestemming ook bewoning van een (voormalige) agrarische
				 bedrijfswoning door niet-agrariërs mogelijk te maken zonder het
				 beschermingsniveau te verhogen naar dat van een burgerwoning. De
				 bestuursrechter oordeelde echter dat bij de toepassing van de milieuwetgeving
				 het feitelijke gebruik van het pand doorslaggevend was. Hierdoor gold een hoger
				 beschermingsniveau dan het gemeentebestuur had beoogd. Het gaat hier echter
				 slechts om een beperkt aantal gevallen die bovendien nogal verschillend van
				 aard zijn, en waarbij in de praktijk overigens ook niet altijd problemen zijn
				 ontstaan. Er is geen aanleiding om hiervoor overgangsrecht te maken.
 Buiten deze incidentele gevallen zijn er geen situaties waarin
				 bewoners door het wetsvoorstel onbedoeld onder een lager beschermingsniveau
				 zouden vallen. In de context van het wetsvoorstel wordt een pand «legaal»
				 bewoond als het bewoond wordt in overeenstemming met het geldende planologische
				 regime. Dit is in het wetsvoorstel ruim gedefinieerd. Hierbij is verwezen naar
				 het bestemmingsplan, maar tevens naar de beheersverordening en de
				 omgevingsvergunning, waarmee met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van
				 de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de
				 beheersverordening kan worden afgeweken. De verwijzing naar het bestemmingsplan
				 omvat bovendien niet uitsluitend de bestemming in enge zin, maar ook
				 andersoortige gebruiksmogelijkheden op grond van dat bestemmingsplan,
				 bijvoorbeeld als uitvloeisel van overgangsrecht dat in een bestemmingsplan is
				 opgenomen. Er resteren dan geen situaties waarin een pand «legaal» wordt
				 bewoond maar het feitelijk gebruik afwijkt van het planologisch regime met een
				 afwijkend beschermingsregime tot gevolg, en het wetsvoorstel zal hier dan ook
				 niet leiden tot een verlaging van het beschermingsniveau. Dat geldt tevens voor
				 het beschermingsniveau ten opzichte van de eigen agrarische inrichting. Zoals
				 al aangegeven in de memorie van toelichting zoals voorgelegd aan de Afdeling,
				 geniet de woning behorend bij de eigen agrarische inrichting onder de huidige
				 wetgeving immers geheel geen milieubescherming tegen de eigen
				 bedrijfsactiviteiten. Van een verlaging van het beschermingsniveau kan daar dus
				 geen sprake zijn.
 De onderbouwing voor het ontbreken van overgangsrecht in
				 paragraaf 6 van de memorie van toelichting is aangevuld met een verwijzing naar
				 de situatie die tijdens het rondetafelgesprek is aangehaald.
 
 
 
 
 3.
 Omschrijving plattelandswoning
 
 
 Het voorgestelde artikel 1.1a, eerste lid,
				van de Wabo omschrijft een plattelandswoning als een bedrijfswoning, «behorend
				tot of voorheen behorend tot een landbouwinrichting». Door het gebruik van de
				zinsnede «voorheen behorend tot» kunnen ook woningen, die planologisch reeds
				herbestemd zijn van agrarische bedrijfswoning tot burgerwoning, onder deze
				omschrijving vallen. Daardoor geldt in theorie ook voor deze burgerwoningen de
				verlaagde milieubescherming, hetgeen niet beoogd zal zijn met de
				herbestemming.
 
 
 De Afdeling adviseert aan het vorenstaande
				aandacht te besteden in de memorie van toelichting en het voorstel zo nodig aan
				te passen.
 
 3. Naar aanleiding van het advies is de toelichting bij artikel
				I, onderdeel A, aangevuld.
 
 
 
 4.
 Code Interbestuurlijke Verhoudingen
 
 
 Op grond van de Code Interbestuurlijke
				Verhoudingen (hierna: Code) moet conceptregelgeving met relevantie voor
				decentrale overheden voor advies aan het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de
				Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) worden voorgelegd. Hun adviezen
				dienen te worden meegezonden aan de Raad van State.
 
 6
 Code Interbestuurlijke Verhoudingen, bijlage I, onderdeel IV «Afspraken Interbestuurlijke Verhoudingen», in samenhang met bijlage III, onderdeel 6 «Checklist voor rijksregelgeving en beleid met relevantie voor decentrale overheden», Den Haag, 2004, blz. 28, 29 en 40, 41.
 
 
 
 De Afdeling constateert dat er op ambtelijk
				niveau overleg is gevoerd met het IPO en de VNG.
 
 7
 Memorie van toelichting, Algemeen deel, Hoofdstuk 10. Consultatie en adviezen.
 
 Het wetsvoorstel is als zodanig
				evenwel niet ter advisering voorgelegd aan het IPO en de VNG. De Afdeling merkt
				op dat het wetsvoorstel evidente gevolgen heeft voor de uitvoeringspraktijk van
				de provincies en gemeenten. Gelet op de afspraken neergelegd in de
				Code is het van belang dat het IPO en de VNG
				bestuurlijk advies uitbrengen over het wetsvoorstel.8Ambtelijk advies is niet gelijk aan een bestuurlijk advies. Net zomin als rijksambtenaren in een interdepartementaal overleg hun minister kunnen binden, kunnen medewerkers van het IPO en de VNG hun bestuur binden.
 
 De Afdeling adviseert voorstellen van wet en
				algemene maatregel van bestuur met relevantie voor decentrale overheden
				voorafgaand aan de advisering door de Afdeling voor te leggen aan het IPO en de
				VNG. Voorts adviseert de Afdeling de adviezen tegelijkertijd met die
				voorstellen mee te zenden, zodat de Afdeling daarvan tijdig kennis kan
				nemen.
 
 
 4. Naar aanleiding van het advies is paragraaf 10 van de
				 memorie van toelichting aangevuld met een passage waaruit blijkt dat namens VNG
				 en IPO is aangegeven te zullen volstaan met een ambtelijke inbreng over dit
				 wetsvoorstel.
 Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om in de memorie van
				 toelichting (paragraaf 8, Administratieve lasten) een passage op te nemen over
				 de afname van de nalevingskosten als gevolg van dit wetsvoorstel.
 
 
 De Afdeling advisering van de Raad van State
				geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der
				Staten-Generaal, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn
				geschonken.
 
 
 
 De vice-president van de Raad van
				 State,
 
 
 H. D. Tjeenk Willink
 
 
 Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de
				gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te
				zenden.
 
 
 
 
 De minister van
			 Infrastructuur en Milieu,
 
 M. H.
 Schultz van Haegen-Maas Geesteranus