Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30189, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

26-07-2005

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2004-2005

30189 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaam1. Aanleiding2. Keuze voor wettelijk kader en nadere overwegingen3. Doelstelling4. Strekking van het wetsvoorstel5. Reikwijdte van de openbaarmaking5.1 Algemeen5.2 Woningcorporaties5.3 Aanwijzingsbevoegdheid5.4 De zorgsector5.5 Positie van privaatrechtelijke rechtspersonen die
onder de reikwijdte van dit wetsvoorstel vallen6 Verhouding tot andere regelgeving6.1 Burgerlijk Wetboek6.2 Wetsvoorstel wet medezeggenschap werknemers6.3 EVRM en privacy7. Uitvoeringsaspecten7.1 Loonbegrip7.2 Belastbaar loon in de zin van de Wet LB als referentie7.3 Het gemiddelde belastbare loon van een minister als
ijkpunt7.4 Implicaties van keuze voor loonbegrip Wet LB8. Verslaglegging en melding8.1 Verslaglegging in financieel verslagleggingsdocument8.2 Melding aan de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties9. Accountantscontrole10. Administratieve lasten11. Inwerkingtreding12. Voorlichting13. AdviezenCbpActalVSOHPVAedesNIVRANOvAARvJReactie op de adviezenARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGArtikel 1VerantwoordelijkeBelastbaar loonFinancieel verslagleggingsdocumentArtikel 2Artikel 3AlgemeenRechtspersonen met een wettelijke taakHeffingenSubsidies, leningen en garantiesArtikel 4Artikel 5Artikel 6Artikel 7Artikel 8Artikel 9Artikel 11Ondertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30189Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 81 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 189Regels inzake de openbaarmaking van beloningen bij rechtspersonen of
organisaties die deel uit maken van rechtspersonen die volledig of in aanzienlijke
mate uit publieke middelen worden gefinancierd of die zijn aangewezen, voorzover
deze beloningen het gemiddelde belastbare loon per jaar van ministers te boven
gaan (Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde topinkomens)nr. 3MEMORIE VAN TOELICHTING1. AanleidingMet het wetsvoorstel openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde
topinkomens wordt invulling gegeven aan de behoefte om op individueel niveau
een jaarlijks overzicht te kunnen geven van de inkomensniveau's en -ontwikkeling
van de topfunctionarissen in de publiek gefinancierde sector. Met de motie-Rosenmöller1 heeft de Tweede Kamer gevraagd om inzicht in de inkomensontwikkeling
van de topfunctionarissen in de publieke en semi-publieke sector, en daarmee
om verbreding van het onderzoek naar topinkomens zoals dat is uitgevoerd onder
verantwoordelijkheid van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid2. Dit heeft geleid tot het onderzoek topinkomens in de
publieke en semi-publieke sector3, dat vervolgens
regelmatig wordt herhaald. Het kabinet heeft gemeend dat op basis van het
onderzoeksmateriaal nadere conclusies moesten worden getrokken over onder
andere de openbaarheid van de beloning in de publieke en semi-publieke sector.
Dit heeft zijn weerslag gevonden in het Hoofdlijnenakkoord4. Ook de Adviescommissie beloning en rechtspositie ambtelijke en politieke
topstructuur (commissie Dijkstal) heeft het belang van de openbaarmaking van
topinkomens in haar advies onderstreept5. Van
al deze beleidsoverwegingen is deze wet een direct gevolg.Dit voorstel van wet is niet het enige instrument dat het kabinet ter
beschikking staat bij de realisering van het beloningsbeleid. Ter uitvoering
van het al genoemde advies van de Commissie Dijkstal heeft het kabinet bepaald
dat in de publieke sector het ministersalaris het hoogste normsalaris zal
zijn. Dit beleid wordt door de leden van het kabinet bij de aanstelling van
nieuwe topambtenaren reeds gevolgd. De wet- en regelgeving waarmee dit beleid
ook voor de toekomst verankerd wordt, is in voorbereiding en kan op korte
termijn tegemoet worden gezien.Voor publiekrechtelijke ZBO's geldt het beleid dat een beloning hoger
dan het ministersalaris pas kan worden toegekend nadat hierover in de ministerraad overeenstemming bestaat. Dat besluit wordt bovendien aan het
parlement medegedeeld.Op (overwegend) uit publieke middelen gefinancierde private rechtspersonen
zijn de regels van het privaatrecht van toepassing. Dit betekent dat een vakminister
in beginsel niet bevoegd is tot het vaststellen van de toplonen, maar de desbetreffende
contractspartijen. Dit geldt uiteraard niet in de publieke sector, daar is
de overheid immers tevens werkgever en dus contractpartij. Wel is het mogelijk
dat de overheid als aandeelhouder (direct of indirect) invloed heeft op de
topinkomens. Het kabinet heeft al geruime tijd geleden1 beleid vastgesteld over de wijze waarop hij deze invloed aanwendt.
Openbaarmaking van toplonen bij overheidsdeelnemingen – afgedwongen
door de overheid in de rol van aandeelhouder – maakt daar deel van uit.2. Keuze voor wettelijk kader en nadere overwegingenUit het hiervoor genoemde onderzoek topinkomens is gebleken dat de inkomens
van topfunctionarissen in de publieke en semi-publieke sector onvoldoende
transparant zijn. Dit beeld is bevestigd in de vervolgonderzoeken in 2003
en 2004. Verder is gebleken, ondanks herhaalde rappels van het ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), dat een substantieel
deel (gemiddeld circa 40–45%) van de instellingen in de uit publieke
middelen gefinancierde sector niet vrijwillig gegevens over topinkomens beschikbaar
stelt. Bovendien kan niet met zekerheid vastgesteld worden dat de verstrekte
gegevens volledig en juist zijn. Om er zeker van te zijn dat de gehele publiek
gefinancierde sector en de aangewezen organisaties, zoals de woningcorporaties,
juiste loongegevens verstrekken, is een verplichting op grond van een wet
noodzakelijk. Bovendien vereist de Grondwet en het Europees Verdrag van de
Rechten van de Mens (EVRM) in relatie tot de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer een wettelijke regeling om openbaarmaking op individueel niveau
mogelijk te maken.Voor de bepaling van het wettelijk kader van het kabinetsvoornemen is
voorts onderzocht of voor de openbaarmaking van de uit publieke middelen gefinancierde
topinkomens aangesloten kon worden bij het bestaande wettelijke openbaarmakingsregime
van de «open nv's» op basis van artikel 2:383c van het Burgerlijk
Wetboek (BW). Hiertoe zijn onder meer nadere inlichtingen ingewonnen bij de
Raad voor de Jaarverslaglegging.Uit het onderzoek is echter gebleken dat het BW-regime onvoldoende is
om het kabinetsbeleid te realiseren. Met name de reikwijdte van artikel 2:383c
BW alsmede het in dat artikel gehanteerde loonbegrip komen niet overeen met
de uitgangspunten zoals deze in het Hoofdlijnenakkoord terzake zijn opgenomen.
In § 6.1 van de toelichting wordt daarop nader ingegaan.Het voorgaande heeft geleid tot de conclusie dat een eigenstandige wet
noodzakelijk is om dit onderdeel van het kabinetsbeleid vorm te geven.3. DoelstellingGegeven het feit dat met de inkomens van deze topfunctionarissen collectieve
middelen zijn gemoeid, acht het kabinet openheid over beloningspositie enontwikkeling
met het oog op verantwoording noodzakelijk. In een democratische samenleving
hebben de belastingplichtigen en de publieke opinie in het algemeen het recht
te worden geïnformeerd over het gebruik van overheidsmiddelen. Zonder
individuele openbaarmaking is het niet mogelijk om de verantwoordelijken aan
te spreken en een zinvol debat aan te gaan. Dat klemt te meer voor die instellingen die uit publieke middelen worden
gefinancierd, maar die niet of zeer beperkt onderworpen zijn aan een regime
van openbare verantwoording. Waar bij rijk, provincies, gemeentes en waterschappen
sprake is van verantwoording aan gekozen organen, die als vertegenwoordigers
van de kiezers controle uitoefenen op onder meer de bestedingen, ontbreekt
een dergelijke verantwoording vaak bij zelfstandige bestuursorganen, rechtspersonen
met een publieke taak en rechtspersonen die met subsidie in stand worden gehouden.
Door het ontbreken van openbare verantwoording onttrekt het beloningsbeleid
bij een dergelijke instelling zich aan het openbare debat.Maar ook bij de openbare lichamen die rechtstreeks onder controle van
de volksvertegenwoordiging staan, zijn de gegevens over topinkomens niet altijd
even inzichtelijk in de stukken terug te vinden. Ook bij die openbare lichamen
is vergroting van de openbaarheid van het beloningsbeleid daarom noodzakelijk.Een vergroting van de openbaarheid van de topinkomens in de publieke en
semi-publieke sector kan daarnaast een normerende en regulerende werking hebben
en zorgen voor maatschappelijk verantwoorde en gerechtvaardigde inkomensniveaus.
Een vergroting van de openbaarheid in de publieke en semi-publieke sector
sluit bovendien aan bij ontwikkelingen op dit terrein in de marktsector, waar –
zoals hiervoor gesteld – op grond van het BW een publicatieplicht geldt.
Ook in het parlement wordt deze visie breed onderschreven, blijkend uit de
diverse moties1, met betrekking tot het onderwerp
topinkomens in de publieke en semi-publieke sector.Het kabinet heeft deze visie dan ook bestendigd en verwoord in het Hoofdlijnenakkoord
met de zinsnede: Inkomens in de semi-publieke sector die
uitgaan boven het inkomensniveau van een minister, worden openbaar gemaakt. Deze wet is een directe uitwerking van het hier geciteerde beleidsvoornemen.
Dat het salarisniveau van een minister als referentiepunt voor de openbaarmaking
zal gelden is congruent met het beloningsbeleid. Het kabinet heeft immers
in navolging van de Commissie Dijkstal gekozen voor het ministersalaris als
top van het loongebouw van de publieke sector. Dit uitgangspunt onderstreept
dat het kabinet het ministersalaris als normsalaris beschouwt. Het kabinet
acht dit tegelijkertijd ook een bestuurlijk hanteerbaar uitgangspunt2.Mocht uit de evaluatie van deze wet blijken dat uit publieke middelen
bekostigde topsalarissen sterk blijven stijgen, of overigens blijkt dat de
openbaarheid bij deze inkomens onvoldoende is toegenomen, zal worden bezien
welke aanvullende maatregelen moeten worden getroffen.4. Strekking van het wetsvoorstelMet de openbaarmaking van de topinkomens streeft het kabinet na dat meer
rekenschap kan worden afgelegd over de besteding van publieke middelen. De
openbaarmaking van die gegevens draagt bij tot het openbare debat over een
vraagstuk van algemeen belang en dient dus dat algemeen belang. Het kabinet
verwacht dat juist van dat debat een remmende werking uitgaat op de salarisontwikkeling.Het debat over het beloningsbeleid kan door deze wet plaatsvinden op basis
van gelijke informatie voor iedereen. Dit debat heeft primair betrekking op
de besturen – in het wetsvoorstel gevat onder het begrip «verantwoordelijke» –
van publieke organisaties en instellingen die een beloningsbeleid voeren dat
resulteert in de hoge salarissen. Het debat heeft dus niet direct betrekking
op de betreffende functionarissen zelf, zeker niet als deze geen deel uitmaken
van die besturen. Het bestuur beslist immers over de toekenning
van de hoge salarissen of bepaalt ten minste het beleid dat aan de toekenning
van deze hoge salarissen ten grondslag ligt; een individu kan niet worden
aangerekend dat hij een hoog salaris heeft geaccepteerd. Juist het debat over
het beloningsbeleid van de instellingen kan resulteren in een dempende werking
op de hoogte van de salarissen van topfunctionarissen. Het kabinet wil de
besturen van publieke organisaties en instellingen door het publieke debat
bewegen om matigheid te betrachten bij het toekennen van hoge salarissen en
beloningen. Beleidsmatige conclusies en maatregelen zullen vooral betrekking
hebben op de groei van de salarissen (de loonontwikkeling) en veel minder
op de (inmiddels toegekende) lonen. Immers aan een eenmaal toegekend beloningsniveau
kunnen rechten worden ontleend, maar de loonontwikkeling wordt jaarlijks steeds
opnieuw bepaald.Met het onderhavige wetsvoorstel worden de organisaties in de publieke
sector en privaatrechtelijke organisaties die uit de publieke middelen worden
gefinancierd, verplicht in hun jaarrekening of jaarverslag (het financieel
verslagleggingsdocument) belastbare lonen te vermelden voor zover deze het
gemiddelde belastbare salaris van een minister te boven gaan. Voor privaatrechtelijke
organisaties geldt dat deze voor ten minste 50% uit publieke middelen moeten
worden gefinancierd. Tot publieke middelen moeten subsidies, leningen, garanties
en heffingen worden gerekend. Daarenboven geldt voor zover privaatrechtelijke
organisaties worden gefinancierd met subsidies, leningen en garanties, dat
deze ten minste € 100 000,– bedragen.De verplichting om zorg te dragen voor de bekendmaking rust op de organen
van deze organisaties die verantwoording moeten afleggen over de besteding
van de publieke middelen. In het financieel verslagleggingsdocument moet het
belastbare loon, de functie en de duur van het dienstverband van de functionaris
worden vermeld. Met de duur van het dienstverband wordt bedoeld het deel van
het jaar dat de betrokkene in dienst is van de organisatie. Het is immers
relevant te weten of het vermelde belastbaar loon in een heel jaar of in een
gedeelte ervan is betaald. Uit onderzoek is gebleken dat per jaar ongeveer
in een derde deel van de functionarissen waarop deze wet van toepassing is
een dienstverband tussentijds eindigt.Deze gegevens moeten worden verstrekt over het jaar waarop het financieel
verslagleggingsdocument betrekking heeft en het daaraan voorafgaande jaar.
Dit laatste uiteraard enkel voorzover de betreffende functionaris bij de organisatie
in dienst was. Echter ongeacht of in dat jaar het belastbare loon dat van
een minister heeft overstegen.De openbaarmaking elk jaar van de lonen van twee opeenvolgende jaren komt
voort uit de wens de loonontwikkeling per functionaris te kunnen volgen. Het
was geen optie om de openbaarmaking van het loon tot één jaar
te beperken en daarbij voor het volgen van de loonontwikkeling de reeds ontvangen
gegevens van het daaraan voorafgaande jaar te betrekken. Het is dan namelijk
niet mogelijk om met de gegevens die op grond van dit wetsvoorstel worden
verstrekt, de ontwikkeling op het niveau van de functionaris vast te stellen.
Om privacyredenen is er immers voor gekozen is om niet de persoonsnamen maar
de functienamen te vermelden.Daarnaast dient, ten behoeve van een gebundelde informatieverschaffing
aan de Tweede Kamer, elke organisatie ingeval er inkomens zijn die op grond
van dit wetsvoorstel in het financieel verslagleggingsdocument vermeld dienen
te worden, dit vóór 1 juli van het jaar volgend op het
jaar waarop het belastbare loon betrekking heeft te melden bij het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. 5. Reikwijdte van de openbaarmaking5.1 AlgemeenIn het Hoofdlijnenakkoord is opgenomen dat inkomens in de publieke en
semi-publieke sector die uitstijgen boven het belastbare loon van een minister
openbaar gemaakt zullen worden. Met de publieke en semi-publieke sector is
bedoeld de organisaties die geheel of in aanzienlijke mate met publieke middelen
worden gefinancierd. Onder de publieke sector wordt verstaan de ministeries,
de decentrale overheden, de openbare lichamen en zelfstandige bestuursorganen
met rechtspersoonlijkheid die bij of krachtens de wet is ingesteld, hierna
te noemen de publiekrechtelijke rechtspersonen (artikel 2). Onder semi-publieke
sector wordt verstaan de rechtspersonen bedoeld in artikel 3 van Boek 2 van
het Burgerlijk Wetboek, hierna te noemen de privaatrechtelijke rechtspersonen –
die voor ten minste 50% uit publieke middelen worden gefinancierd (artikel
3). In de artikelsgewijze toelichting op artikel 3 wordt nader ingegaan op
voorwaarden die gelden voor deze rechtspersonen. Daarnaast bestaat de behoefte
om de woningcorporaties, ofschoon aan deze instellingen geen directe financiering
uit publieke middelen plaatsvindt, aan te wijzen als organisaties die onder
de werking van deze wet vallen (artikel 4). In artikel 5 wordt ten slotte
de mogelijkheid gecreëerd om in de toekomst rechtspersonen of organisaties
die niet onder de werking van deze wet vallen, maar op een andere wijze dan
in dit wetsvoorstel genoemd, geheel of gedeeltelijk uit publieke middelen
worden gefinancierd of in het verleden zijn gefinancierd, onder de werking
van de wet te brengen.De gelden die de overheid besteedt bij het inkopen van goederen en diensten
op de commerciële markt worden in het kader van dit wetsvoorstel niet
gerekend tot de publieke middelen, omdat deze gelden worden verstrekt op grond
van privaatrechtelijke overeenkomsten waarbij de publieke sector optreedt
in de hoedanigheid van marktpartij, niet in die van overheid.5.2 WoningcorporatiesWoningcorporaties zijn private instellingen waarvan de publieke financiering
in het verleden heeft plaatsgehad. Door het ontbreken van een actieve financieringsstroom
zou deze sector buiten het openbaarmakingsregime vallen. Op het vermogen rust
echter een vast omschreven bestemmingsplicht, waardoor het als maatschappelijk
bestemd vermogen kan worden beschouwd. Het kabinet is daarom van mening dat
ook woningcorporaties onder het openbaarmakingsregime moeten vallen. Zij verrichten
immers maatschappelijke werkzaamheden in het belang van de volkshuisvesting.Om deze reden was het kabinet voornemens om in en aparte wet een publicatieplicht
op te nemen ten aanzien van de salarissen van directeuren en bestuurders in
deze sector. Inmiddels heeft het kabinet besloten dit voornemen niet in procedure
te brengen. In plaats daarvan krijgt dit voornemen thans zijn beslag in het
algemene openbaarmakingsregime in dit wetsvoorstel. Omdat de woningcorporaties
niet onder de definitie van publieke financiering vallen is deze sector separaat
onder de reikwijdte van de wet gebracht.5.3 AanwijzingsbevoegdheidTen slotte acht het kabinet het noodzakelijk om in het wetsvoorstel de
mogelijkheid te scheppen dat rechtspersonen en organisaties die niet onder
de reikwijdte van artikelen 2, 3 en 4 vallen, zonodig alsnog met een aanwijzing onder de werking van dit wetsvoorstel gebracht kunnen worden.
De aanwijzingsbevoegdheid is nodig omdat de inhoud van begrippen als heffing
of subsidie aan wijziging onderhevig zijn. Wanneer de inhoud van wat bijvoorbeeld
onder een heffing wordt verstaan zodanig zou verschuiven dat rechtspersonen
naar de letter niet onder de reikwijdte van de wet zouden vallen, maar naar
de bedoeling van de wet wel een openbaarmakingsplicht zouden moeten hebben,
kan van de aanwijzingsbevoegdheid gebruik gemaakt worden. Daarnaast kan financiering
ook plaatsvinden door het vormen van vermogen, waarna de actieve financiering
wordt afgesloten, zoals in het geval van de woningcorporaties. Ook dan is
het noodzakelijk dat het kabinet de mogelijkheid heeft de desbetreffende organisatie
onder de werking van de wet te brengen.De aanwijzing vindt plaats bij algemene maatregel van bestuur, hetgeen
waarborgt dat een afgewogen besluitvorming plaatsvindt, alvorens tot aanwijzing
over te gaan.5.4 De zorgsectorDe zorgsector bestaat voor een groot deel uit privaatrechtelijke instellingen
waarvan de financiering tot de collectieve lasten wordt gerekend. Vanuit dat
oogpunt is ook voor deze sector openbaarmaking van topinkomens noodzakelijk.
Voor de zorgsector heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(VWS) echter in een eerder stadium een eigen openbaarheidstraject ingezet.
De openbaarheidsregels uit boek 2, titel 9 BW, artikel 2:383c voor de jaarrekeningen
van beursgenoteerde vennootschappen voor bestuurders en toezichthouders gelden
namelijk ook voor de zorginstellingen en zorgverzekeraars. De wettelijke basis
daarvoor is respectievelijk de Wet toelating zorginstellingen (WTZi) en de
Zorgverzekeringswet1. Verder is dit vastgelegd
in de op de WTZi gebaseerde Regeling jaarverslaglegging zorginstellingen (RJZ),
RJZ-circulaires en op de ZVW gebaseerde soortgelijke regelingen (ex artikel
15 WTZi respectievelijk artikel 38 van de ZVW).De RJZ regelt dat Boek 2, titel 9, van het BW van overeenkomstige toepassing
is op de jaarverslaggeving van een zorginstelling. Op basis van de RJZ kunnen
richtlijnen worden gegeven die de RJZ uitwerken en zo nodig aanvullen. Voor
de zorgverzekeraars die zich melden voor de uitvoering van de Algemene Wet
Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) vindt verslaglegging over de bezoldiging van
bestuurders en toezichthouders plaats conform de betreffende regelingen krachtens
artikel 372 van de AWBZ.Gegeven dit al voor de zorgsector bestaande openbaarheidsregime en gegeven
de wens van het kabinet om regelgeving en administratieve lastendruk tot een
minimum te beperken – een dubbel openbaarheidsregime voor zorginstellingen
moet worden voorkomen – acht het kabinet het niet wenselijk de zorgsector
onder de werkingssfeer van deze wet te brengen. Nu het doel van onderhavig
wetsvoorstel via het openbaarheidsregime van VWS op een andere wijze adequaat
wordt bereikt, is er geen redelijk belang mee gediend om het bestaande VWS-regime
te schrappen dan wel om de bestaande regelgeving met nieuwe regelgeving uit
te breiden. Verder meent het kabinet dat het uit een oogpunt van organisatie,
kosten en duidelijkheid, kortom bestuurlijke zorgvuldigheid, ongewenst is
om kort na de introductie van het VWS-regime de zorgsector te belasten met
een nieuw openbaarheidsregime.In het openbaarheidsregime van VWS is geregeld dat ook het belastbare
loon als bedoeld in de zin van dit wetsvoorstel in de jaarrekening of het
jaarverslag wordt vermeld. Het is dan mogelijk om de loongegevens uit het
openbaarheidsregime van VWS mee te nemen in het jaarlijks aan de Tweede Kamer
te zenden overzicht, bedoeld in artikel 10. Het VWS-veld bestaat uit meer instellingen dan alleen de instellingen
ex artikel 15 van de WTZi en de zorgverzekeraars ex ZVW; als voorbeeld daarvan
kan de sector Jeugdhulpverlening genoemd worden, een begrotingsgefinancierde
sector. Voorzover die instellingen voldoen aan de omschrijvingen van het voorgestelde
artikel 3 van het wetsvoorstel, is in beginsel het stelsel van deze wet op
hen van toepassing. Dat neemt niet weg dat het kabinet het gewenst acht om
de jaarrekeningen en jaarverslagen bij alle instellingen in het gehele VWS-veld
zo veel als mogelijk is te uniformeren. Dat betekent dat de minister van VWS
er naar streeft om met sectoren en instellingen in het VWS-veld die geen WTZi-instelling
zijn, convenanten af te sluiten. Deze verplichten de sector of de instelling
om op dezelfde wijze als WTZi-instellingen de openbaarheid van inkomens van
bestuurders en toezichthouders vorm te geven, dat wil zeggen op de wijze als
is vastgelegd in de RJZ en de RJZ-circulaires. Daarom worden de instellingen
die zich tot deze openbaarheid hebben verplicht en die deze verplichting ook
naleven uitgesloten van de werking van deze wet.Deze wet is echter onverkort van toepassing op instellingen die met de
minister van VWS geen convenant hebben gesloten.De academische ziekenhuizen worden voor de toepassing van deze wet gerangschikt
onder de zorgsector. Het zijn instellingen in de zin van de WTZi, waarmee
het openbaarmakingregime van het VWS-veld van toepassing is. Ze vallen daarom
niet onder de reikwijdte van deze wet.5.5 Positie van privaatrechtelijke rechtspersonen die
onder de reikwijdte van dit wetsvoorstel vallenVoor zover de organisaties die onder de reikwijdte van dit wetsvoorstel
vallen een privaatrechtelijke rechtsvorm bezitten zijn op hen eveneens de
bepalingen omtrent de jaarrekening en het jaarverslag van titel 9 van Boek
2 BW van toepassing. Artikel 2:383, eerste lid, BW bepaalt onder meer dat
in de toelichting op de jaarrekening het bedrag dient te zijn opgenomen van
de bezoldigingen, met inbegrip van de pensioenlasten en van andere uitkeringen
voor de gezamenlijke bestuurders. Tevens is bepaald dat indien een bedrag
herleid kan worden tot een enkele natuurlijke persoon vermelding achterwege
mag blijven. Deze beperking geldt voor het onderhavige wetsvoorstel niet.
Indien een rechtspersoon onder de reikwijdte van dit wetsvoorstel valt, zal
niet alleen de bezoldiging en andere emolumenten van de bestuurders gezamenlijk
in de toelichting op de jaarrekening moeten worden vermeld. Ook zal melding
moeten worden gemaakt van belastbare lonen van andere functionarissen, ongeacht
of zij bestuurders zijn. Deze vermelding blijft echter wel beperkt tot de
functiebenaming.6 Verhouding tot andere regelgeving6.1 Burgerlijk WetboekOok in de marktsector zijn met betrekking tot de openbaarheid van beloningen
reeds wettelijke maatregelen van kracht of nieuwe wetgeving in voorbereiding.Ten aanzien van de beloning van leden van raden van bestuur en commissarissen
van naamloze vennootschappen (nv's) die voor het aantrekken van hun eigen
vermogen (mede) een beroep doen op de openbare kapitaalmarkt met betrekking
tot de openbaarheid van die beloningen, is artikel 2:383c BW van toepassing.
Deze zogenaamde open nv's zijn verplicht voor iedere individuele (gewezen)
bestuurder en (gewezen) commissaris in de jaarrekening opgave te doen van
beloning, winstdeling, optieregelingen en bonusbetalingen. Voor de overige nv's en de andere rechtspersonen waar titel 9 van Boek
2 BW op van toepassing is, geldt dat in de toelichting op de jaarstukken ten
minste geaggregeerde bezoldigingsgegevens moeten worden opgenomen van de (gewezen)
bestuurders en (gewezen) commissarissen (artikel 2:383 BW).Daarnaast is wetgeving in werking getreden die de algemene vergadering
van aandeelhouders van naamloze vennootschappen bevoegd maakt om het beleid
inzake de bezoldiging van het bestuur vast te stellen en bezoldiging in de
vorm van aandelen- en optieregelingen goed te keuren.1Met de openbaarmaking bij de open nv's heeft het kabinet beoogd –
in het kader van corporate governance – om de kleine aandeelhouders
van een beperkte groep (circa 400) open nv's meer inzicht te geven in en daarmee
invloed te geven op de beloning van de topbestuurders van deze organisaties.
Daarom is het kernpunt van artikel 2:383c BW dat de lonen van een bestuurder
openbaar worden gemaakt. Blijkens de artikelen 2:44, eerste lid, en 2:292,
eerste lid, BW houdt de term bestuurder in dat men lid moet zijn van het statutaire
bestuur. Een persoonlijke titel (bijvoorbeeld directeur) brengt op zichzelf
nog niet met zich mee dat een functionaris in de zin van die wet wordt aangemerkt
als bestuurder.Conform het Hoofdlijnenakkoord wil het kabinet organisaties in de publieke
en semi-publieke sector de verplichting opleggen om het inkomen openbaar te
maken van elke functionaris wiens inkomen uitgaat
boven dat van een minister. Deze interpretatie is in de brief aan de Tweede
Kamer van 9 oktober 20042 benadrukt met de
opmerking dat de openbaarmaking zich niet tot het inkomen van bestuurders
en toezichthouders mag beperken. Als voor de uitvoering van het Hoofdlijnenakkoord
zou zijn aangesloten bij het BW-regime, zouden door de daar gehanteerde definitie
directeuren en andere functionarissen in de publieke en semi-publieke sector
die geen statutair bestuurder zijn, niet onder het openbaarmakingsregime zijn
gebracht.Het kabinet is voorts niet voornemens het openbaarmakingsregime voor de
marktsector qua personele werkingssfeer verder uit te breiden. Bovendien is
in het BW-regime geen beperking aangebracht met betrekking tot de hoogte van
het inkomen dat gepubliceerd moet worden. Toepassing van dat regime op de
publieke en semi-publieke sector zou daarom een onevenredig zware administratieve
last leggen op degene die de wet moeten uitvoeren.Op grond van het voorgaande komt het kabinet tot de conclusie dat het
openbaarmakingsbeleid ten aanzien van de publieke en semi-publieke sector
niet gerealiseerd kan worden met een identieke bepaling als artikel 2:383c
BW. Een aparte wettelijke regeling is dus noodzakelijk. Wel is er in het onderhavige
wetsvoorstel naar gestreefd om waar mogelijk bepaalde aspecten uit het BW-regime
over te nemen, zoals de publicatie in de jaarrekening.6.2 Wetsvoorstel wet medezeggenschap werknemersIn het wetsvoorstel wet medezeggenschap werknemers (Wmw)3 is in artikel 6:6 een bepaling opgenomen die ondernemers verplicht
om gegevens over de beloningsverhoudingen tussen het bestuur, het toezichtsorgaan
en de overige groepen van in de onderneming werkzame personen aan de ondernemingsraad
ter bespreking aan te bieden. De Wmw is van toepassing op elk in de maatschappij
als zelfstandige eenheid optredend organisatorisch verband waarin op grond
van een arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling arbeid wordt
verricht. Aangezien elke instelling met 50 of meer werknemers verplicht is
tot het instellen van een ondernemingsraad, zullen zo ongeveer alle instellingen die onder de reikwijdte van onderhavige wetsvoorstel vallen
tevens te maken krijgen met bovengenoemde informatieplicht. Er zijn echter
uitzonderingen. Zo is de Wmw niet van toepassing op de sector onderwijs, behoudens
de mogelijkheid om via een algemene maatregel van bestuur daar weer van te
worden uitgezonderd. Ook valt het ministerie van Defensie en zijn diensten
er niet onder.Voorts zal de wettelijke verankering van de Code Tabaksblat inzake Corporate
Governance naar verwachting een positief effect hebben op een verdere openbaarheid
en matiging van die inkomens.6.3 EVRM en privacyOmdat het publiceren van belastbare lonen op functiebenaming tot gevolg
heeft dat deze gegevens mogelijk zijn te herleiden tot individuele personen
kan het (grond)recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer zoals
opgenomen in de Grondwet en het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens
(EVRM) in het geding zijn. Daarnaast stelt Richtlijn 95/46/EG regels betreffende
de bescherming van natuurlijke personen in verband met de bewerking van persoonsgegevens
en betreffende het vrije verkeer van die gegevens. Een inbreuk op de persoonlijke
levenssfeer moet in overeenstemming zijn met de beperkingsclausules zoals
verankerd in artikel 10, eerste lid, van de Grondwet en artikel 8 van het
EVRM. Uit artikel 10, eerste lid van de Grondwet vloeit voort dat indien door
maatregelen de persoonlijke levenssfeer wordt beperkt, daarvoor een basis
in de wet moet zijn. Daarnaast zullen de beperkingen moeten voldoen aan de
eisen van artikel 8 van het EVRM. Dit betekent dat beperkingen alleen mogelijk
zijn voorzover die zijn neergelegd in wettelijke maatregelen en deze noodzakelijk
zijn in een democratische samenleving ter bescherming van het belang van de
nationale veiligheid, de openbare orde of het economisch welzijn van een land,
het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van
de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden
van anderen (artikel 8, tweede lid, van het EVRM).Volgens het Europese Hof voor de rechten van de mens houdt de noodzakelijkheidseis
van artikel 8, tweede lid, van het EVRM in dat een dwingende maatschappelijke
behoefte aan de orde is en dat de maatregel evenredig is aan het nagestreefde
legitieme doel (Gillow/Verenigd Koninkrijk van 24 november 1986, Serie
A, nr. 109, & 55).Volgens vaste rechtspraak van het Europese Hof van de Rechten van de mens
dient de beperking van de persoonlijke levenssfeer dus een zwaarwegend maatschappelijk
belang te dienen. Met het onderhavige wetsvoorstel streeft het kabinet na
dat rekenschap kan worden afgelegd over de gebruikte publieke middelen. Het
kabinet verwacht bovendien dat van openbaarmaking een remmende werking uitgaat
op de salarisontwikkeling in de publieke en semi-publieke sector. Gelet op
stijging van de inkomens van topfunctionarissen in de publieke en semi-publieke
sector, zoals blijkt uit de uitkomsten van onderzoeken als vermeld in § 2,
is openbaarmaking van belastbare lonen op functiebenaming noodzakelijk en
gerechtvaardigd. Bovendien is het doel legitiem. In een democratische samenleving
hebben de belastingplichtigen recht om geïnformeerd te worden over het
gebruik van overheidsmiddelen. De openbaarmaking zal kunnen bijdragen aan
een spaarzamer en doeltreffender gebruik van overheidsgelden.Ook uit het arrest van het Hof van Justitie EG (C-465/00), een Oostenrijkse
zaak, blijkt dat in de sfeer van inkomensopenbaarmaking Richtlijn 95/46 EG
en het EVRM niet in de weg staan aan nationale regelgeving die openbaarmaking
voorschrijft van het jaarinkomen van individuele personen, ingeval dit een
bepaald plafond overschrijdt, mits dit noodzakelijk en passend is ter bereiking
van het door de wetgever nagestreefde doel van een goed beheer van de openbare
middelen. Het kabinet acht het met het oog op het nagestreefde doel echter niet
noodzakelijk en proportioneel om de openbaarmaking van belastbare lonen direct
te relateren aan individuele personen maar acht het gelet op de noodzakelijke
openbaarheid voldoende dat bij de openbaarmaking slechts de functiebenaming
wordt vermeld. Gelet op het feit dat het huidige loongebouw bij de overheid
gehandhaafd blijft waarbij uitgangspunt is dat het hoogste niveau overeenkomt
met het salaris van een minister als hoogst mogelijke politieke ambtsdrager,
acht het kabinet het in het kader van de privacybescherming proportioneel
dat belastbare lonen die uitgaan boven dat hoogste niveau, op functiebenaming
openbaar gemaakt moeten worden. Bij de openbaarmaking zullen de functie en
het belastbare loon worden vermeld. Ook voor de semi-publieke sector acht
het kabinet openbaarmaking proportioneel omdat de openbaarmaking alleen die
functionarissen zal betreffen die werkzaam zijn bij de private instellingen
die voor meer dan 50% worden gefinancierd uit publieke middelen. Ook in die
sector zal het bij de openbaarmaking om belastbaar loon en functiebenaming
gaan.Het kabinet beseft dat met openbaarmaking op functieniveau in een aantal
gevallen eenvoudig te achterhalen zal zijn op welke persoon het openbaar gemaakte
belastbare loon betrekking heeft. Het kabinet acht dit, in het licht van de
hierboven aangehaalde jurisprudentie geen bezwaar. Het met onderhavig voorstel
van wet te dienen belang rechtvaardigt de openbaarmaking van de inkomens van
individuele personen. Voor de met onderhavig wetsvoorstel te realiseren doeleinden
is openbaarmaking van de namen van de personen niet noodzakelijk. Het feit
dat onder omstandigheden die naam is af te leiden uit de openbaar gemaakte
functiebenaming, vormt echter geen grond om die functiebenaming niet openbaar
te maken.7. Uitvoeringsaspecten7.1 LoonbegripOm te kunnen vaststellen of het inkomensniveau uitstijgt boven dat van
een minister, moet het inkomen van de individuele functionaris worden vastgesteld.
Het begrip kan op verschillende wijzen worden geïnterpreteerd, met alle
ongewenste misverstanden van dien. Een eenduidige definitie is in dit kader
noodzakelijk en het verdient de voorkeur om aan te sluiten bij een bestaand
en herkenbaar begrippenkader. Mede met het oog op het minimaliseren van de
administratieve lasten ligt het begrip belastbaar loon zoals dat in de Wet
op de loonbelasting 1964 (Wet LB) wordt gedefinieerd, het zogenaamde belastbare
loon, hierbij voor de hand.De Belastingdienst draagt zorg voor de controle van de juiste vaststelling
van het belastbare loon. Bovendien wordt dit belastbare loon jaarlijks door
de werkgever aan de werknemer bekend gemaakt via de jaaropgave. Het belastbare
loon wordt door de werkgever vastgesteld conform de regels van de Wet LB.Omdat het belastbare loon toch al op een vast moment – en ruim vroeger
in het jaar dan voor deze wet noodzakelijk zou zijn – moet worden berekend,
leidt de verplichting om dit bedrag voor topfunctionarissen openbaar te maken
niet tot extra administratieve lasten. Zie over administratieve lasten verder
onder 9.7.2 Belastbaar loon in de zin van de Wet LB als referentieZoals hierboven beschreven is voor het belastbare loon in de zin van de
Wet LB gekozen omdat dit criterium enerzijds de administratieve lasten zoveel
mogelijk beperkt en anderzijds ook die loonbestanddelen omvat die geen deel
uitmaken van de reguliere, maandelijkse beloningscomponenten.
Het gaat dan om beloningen in de vorm van bijvoorbeeld de jaarlijkse bonus,
pensioenarrangementen, afkoopsommen bij ontslag, afvloeiingsregelingen etc.
Werkgevers zijn op basis van artikel 28, onderdelen d en e, van de Wet LB
gehouden zowel aan de inspecteur als aan de werknemer een opgave te verstrekken
van het in een kalenderjaar genoten belastbare loon, van de ingehouden loonbelasting
en van andere gegevens welke van belang kunnen zijn voor de heffing van de
inkomstenbelasting.Onder het begrip belastbaar loon valt derhalve het bij of krachtens wet
toegekende salaris, de toelagen en toeslagen en al de overige vergoedingen
en verstrekkingen die op grond de bepalingen in de Wet LB aan de loonbelasting
zijn onderworpen.Alle werkgevers beschikken over het jaarlijks door de Belastingdienst
opgestelde Handboek loonheffing en premies werknemersverzekeringen. Bij elke
vergoeding, in welke vorm dan ook beoordeelt de werkgever (vaak de salarisadministratie)
of deze vergoeding belast is in de zin van de Wet LB. Het hier bovengestelde
heeft uiteraard tot gevolg dat als ijkpunt voor de openbaarmaking, ook bij
het salaris van een minister uitgegaan zal worden van het belastbare loon
in de zin van de Wet LB.7.3 Het gemiddelde belastbare loon van een minister als
ijkpuntDe bezoldiging van ministers is geregeld in de Wet rechtspositie ministers
en staatssecretarissen. Het niveau van het ministerssalaris heeft sinds 1 januari
1981 geen fundamentele wijziging meer ondergaan met uitzondering voor de salariswijzigingen
die ook gelden voor het burgerlijk rijkspersoneel. Als de bezoldiging van
het burgerlijk rijkspersoneel wordt gewijzigd als gevolg van CAO-afspraken
in de sector Rijk, wordt het salarisniveau van ministers overeenkomstig gewijzigd.
Voorts wordt aan ministers op basis van het Voorzieningenbesluit ministers
en staatssecretarissen een aantal vergoedingen en verstrekkingen toegekend.De belastbare lonen van de verschillende ministers zijn echter niet gelijk.
Zo zijn bijvoorbeeld de vaste vergoedingen voor de minister-president en de
Minister van Buitenlandse zaken hoger dan die van de overige ministers.Ook de maandelijkse vergoeding die ministers ontvangen als compensatie
voor de door hen verschuldigde inkomstenbelasting over het gebruik van een
dienstauto voor privé-doeleinden is niet voor iedere minister gelijk.
Daarom wordt voorgesteld als ondergrens voor de openbaarmaking uit te gaan
van het gemiddelde belastbare loon van een minister.Het gemiddelde belastbare loon van een minister zal na afloop van elk
kalenderjaar door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
worden vastgesteld. Het vastgestelde bedrag zal binnen zes weken na afloop
van een kalenderjaar in de Staatscourant worden gepubliceerd.7.4 Implicaties van keuze voor loonbegrip Wet LBDe keuze om aan te sluiten bij het belastbare loon zoals opgenomen op
de jaaropgave heeft tot gevolg dat de openbaarmaking zich beperkt tot die
beloningen die zijn onderworpen aan de heffing van loonbelasting. Het bestaan
van een gezagsverhouding is een van de voorwaarden voor heffing van loonbelasting.
Dit heeft tot gevolg dat vacatiegelden in de meeste gevallen niet zullen worden
meegerekend omdat vacatiegelden in het algemeen niet onder het loonbegrip
van artikel 9 van de Wet LB vallen.Ook voor externen die in opdracht voor overheidsorganisaties en privaatrechtelijke
instellingen (semi-publieke sector) werkzaamheden verrichten is dit wetsvoorstel
dus niet van toepassing. Keuze voor de Wet LB betekent voorts dat het om het
feitelijk genoten belastbare loon gaat bij één werkgever.
Indien functies in deeltijd worden verricht vindt geen herberekening van het
belastbare loon naar een fulltime functie plaats. 8. Verslaglegging en meldingNaast vermelding van de desbetreffende belastbare lonen in het financieel
verslagleggingsdocument dient ook melding bij de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties plaats te vinden.8.1 Verslaglegging in financieel verslagleggingsdocumentIn de eerdergenoemde brief aan de Tweede kamer d.d. 9 oktober 2004
is aangegeven dat het openbaar maken zal worden gerealiseerd door rechtspersonen
en instellingen opdracht te geven de topinkomens zelf te publiceren in een
jaarlijks verantwoordingsdocument. Deze methode sluit aan op de bestaande
praktijk in de private sector.In de voorgestelde wetsbepaling is bepaald dat openbaarmaking zal plaatsvinden
in een financieel verslagleggingsdocument. Onder financieel verslagleggingsdocument
wordt verstaan: een jaarverslag als bedoeld in artikel 51 van de Comptabiliteitswet
2001, een jaarrekening als bedoeld in artikel 201 van de Provinciewet, een
jaarrekening als bedoeld in artikel 197 van de Gemeentewet of een jaarrekening
in de zin van titel 9 Boek 2 BW. Indien geen van deze bepalingen van toepassing
is, een ander bij of krachtens wet voorgeschreven document dat jaarlijks wordt
opgesteld tot verschaffing van inzicht in de financiële positie van een
instelling of een rechtspersoon. Met het begrip financieel verslagleggingsdocument
kan aangesloten worden bij de in verschillende regelgeving voorgeschreven
jaarlijkse financiële verslagleggingsdocumenten.Voor de Staat der Nederlanden, de provincies en de gemeenten is geldt
als financieel verslagleggingsdocument, de documenten bedoeld in de artikelen
51 van de Comptabiliteitswet 2001, 201 van de Provinciewet en 197 van de Gemeentewet.
Voor de privaatrechtelijke rechtspersonen als bedoeld in artikel 3 van het
onderhavige voorstel zal dit in de meeste gevallen het de jaarrekening zijn
in de zin van titel 9, boek 2 BW.In de publieke sector is de gehanteerde terminologie met betrekking tot
de financiële verslaglegging en verantwoording niet eenduidig. Voor de
in artikel 2, onderdelen d tot en met g, van het wetsvoorstel opgesomde rechtspersonen
die krachtens publiekrecht zijn ingesteld betekent dit dat de belastbare lonen
die het gemiddelde van een minister te boven gaan worden vermeld in jaarverslagen,
jaarrekeningen of financiële verslagen, ongeacht de naam die aan deze
documenten is toegekend.Voor zelfstandige bestuursorganen, maar ook voor bijvoorbeeld adviesorganen,
zonder eigen rechtspersoonlijkheid zal vermelding van de desbetreffende belastbare
lonen plaatsvinden via de jaarverslagen van de departementen waaronder zij
ressorteren.8.2 Melding aan de Minister van Binnenlandse Zaken en
KoninkrijksrelatiesHet kabinet acht het noodzakelijk dat verslaglegging in de publieke sector
en semi-publieke sector inzake de topinkomens als in dit wetsvoorstel plaatsvindt
in de toelichting op de jaarrekening of wel het jaarverslag of ander financieel
verantwoordingsdocument. Ten behoeve van de overzichtelijkheid van de informatievoorziening
is een bundeling van deze gegevens wenselijk. Het kabinet acht het daarom
noodzakelijk naast de verplichte publicatie in het financieel verslagleggingsdocument
ook een meldingsplicht in te voeren. In artikel 7, derde lid, van het wetsvoorstel
is derhalve bepaald dat, het bestuur van een rechtspersoon die onder het openbaarmakingsregime
valt binnen zes maanden na afloop van het kalenderjaar aan de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties melding doet van het
belastbare loon, de functie of functies en de duur van het dienstverband van
iedere persoon van wie het belastbare loon van de functie of functies het
gemiddelde belastbare loon van een minister te boven gaat en ten behoeve van
de loonontwikkeling ook de gegevens van het jaar dat daar aan voorafgaat.9. AccountantscontroleZowel in de publieke sector, in afzonderlijke wettelijke regelingen, als
in de marktsector (titel 9 Boek 2 BW) zijn wettelijke regels van kracht met
betrekking tot de inrichting en controle van de jaarrekening door een registeraccountant
of een accountant-administratieconsulent. De nog vast te stellen jaarrekeningen
dienen te worden onderzocht door een accountant.In het algemeen kunnen jaarrekeningen niet worden vastgesteld of goedgekeurd
indien het bevoegde orgaan (bestuur) geen kennis heeft kunnen nemen van de
weerslag van dit onderzoek dat neergelegd moet zijn in de accountantsverklaring.Slechts in geval dat de jaarrekening het vereiste inzicht geeft en aan
de wettelijke voorschriften voldoet zal de accountant een goedkeurende verklaring
afgeven. Bij de inwerkingtreding van de wet zal de verplichte vermelding van
functies waarin de beloning uitgaat boven het gemiddelde van een minister,
een wettelijk voorschrift zijn die in de beoordeling over de rechtmatigheid
door de accountant moet worden meegenomen.Het kabinet acht de wettelijke regels met betrekking tot de accountantscontrole
voldoende waarborg dat deze wet zal worden nageleefd.10. Administratieve lastenDe voorgestelde bepaling vergt naar het oordeel van het kabinet een minimum
aan administratieve lasten voor de organisaties in de publieke en semi-publieke
sector. Alle rechtspersonen dienen elk jaar rekening en verantwoording af
te leggen over het financiële beheer.Ingeschat wordt dat overheden en overwegend uit publieke middelen gefinancierde
instellingen op vrij eenvoudige wijze kunnen bepalen of zij onder de reikwijdte
van de wet vallen. Ook zal het niet veel tijd kosten om in de salarisadministratie
te onderzoeken of er medewerkers zijn die meer verdienen dan een minister.
Het gaat immers om de vergelijking van slechts twee reeds vastgestelde bedragen,
te weten het belastbare loon dat in de jaaropgave is vermeld en het bedrag
van het gepubliceerde ministersalaris. De administratieve lasten voor deze
handelingen bedragen naar schatting maximaal (naar boven afgerond) 2000 uur.Op basis van CBS-gegevens, het onderzoek topinkomens in de semi-publieke
sector en er rekening mee houdende dat de zorgsector niet onder dit wetsvoorstel
valt, zijn er circa 250–300 topfunctionarissen met een belastbaar loon
dat uitstijgt boven dat van een minister. Geschat wordt dat met het opnemen
van (reeds opgezochte) gegevens in het financieel verslagleggingsdocument
in totaliteit niet meer dan 100 uur gemoeid zal zijn.De totale administratieve lasten die met deze wet gemoeid zijn, zijn voor
burgers nihil en voor het bedrijfsleven minder dan € 10 000,–.
Voor overheden en uit publieke middelen gefinancierde instellingen wordt de
administratieve last geschat op maximaal totaal 2100 uur, een bedrag vertegenwoordigend
van maximaal € 100 000,–. 11. InwerkingtredingDe regering hecht aan een spoedige invoering van dit voorstel van wet.
Daarom streeft zij naar inwerkingtreding van het voorstel van wet vóór
1 januari 2006, zodat reeds in 2006, bij het opstellen van jaarverslagen
en jaarrekeningen over 2005, met de bepalingen uit dit voorstel rekening kan
worden gehouden. In dat kader zij erop gewezen dat artikel 3 van toepassing
is op die rechtspersonen die zowel in 2004 als in 2005 voldoen aan artikel
3, eerste lid, onderdeel a of onderdeel b.12. VoorlichtingZoals de titel van de wet weergeeft en ook zal worden benadrukt bij de
voorlichting bij de totstandkoming van de wet heeft deze wet enkel betrekking
op overheidsorganisaties en organisaties waarvan de inkomsten overwegend uit
publieke middelen bestaan. Daarom is de verwachting dat over de reikwijdte
van de wet in de praktijk weinig onduidelijkheid zal zijn. Burgers en het
bedrijfsleven vallen niet onder de reikwijdte van deze wet en het is niet
noodzakelijk dat zij onderzoek verrichten om daarachter te komen.Ten einde het implementeren van de wet zo goed mogelijk te laten verlopen
zal het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, naast de
gebruikelijke publicaties in de staatscourant, de doelgroep gericht benaderen.
Met een brief en een quick-scan worden de circa 1300–1400 overheids-
en overwegend publieke gefinancierde instellingen benaderd. Hierbij wordt
het adresbestand gebruikt dat ook wordt gebruikt voor het onderzoek topinkomens
in de publieke en semi-publieke sector.Verder zullen de accountants door middel van hun vakorganisaties op de
hoogte worden gebracht van de wet en de reikwijdte ervan. Zodat ook zij, bij
eventuele twijfel van hun cliënten, snel uitsluitsel kunnen geven of
een organisatie al dan niet onder de reikwijdte van de wet valt.13. Adviezen1Op een eerdere versie van het voorstel van wet is advies ontvangen van:• Het College bescherming persoonsgegevens (Cbp);• het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal);• het Verbond Sectorwerkgevers Overheid (VSO);• de Handvestgroep Publiek Verantwoorden (HPV);• Aedes vereniging van woningbouwcoöperaties;• Koninklijk Nederlands Instituut van Registeraccountants (NIVRA);• Nederlandse Orde van Accountants-Administratieconsulenten (NOvAA),
en• de Raad voor de Jaarverslaggeving (RvJ).CbpHet Cbp constateert dat het wetsvoorstel nadrukkelijk aandacht besteedt
aan de privacywetgeving. De inbreuk op de persoonlijke levenssfeer wordt volgens
het Cbp conform artikel 8 EVRM onderbouwd en de noodzaak van de maatregel
wordt afdoende gemotiveerd.Het Cbp adviseert de noodzakelijkheid van het openbaar maken van de duur
van het dienstverband nader te motiveren.ActalGegeven de selectiecriteria van Actal heeft dit college onderhavig wetsvoorstel
niet geselecteerd voor een toets op de gevolgen voor de administratieve lasten
voor het bedrijfsleven of burgers. VSOHet VSO onderschrijft het belang van de openbaarmaking van topinkomens,
onder de randvoorwaarde dat de uit het wetsvoorstel voortvloeiende administratieve
lasten tot een minimum worden beperkt. Het VSO heeft moeite met de rapportageplicht
aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Deze rapportage
vormt een extra administratieve last en past naar de mening van het VSO niet
bij de wijze waarop decentrale overheden en onderwijsinstellingen in sectoren
met een eigen arbeidsvoorwaardenoverleg verantwoording afleggen. Decentrale
overheden leggen verantwoording af aan hun democratisch gekozen organen. Instellingen
in onderwijssectoren met een eigen arbeidsvoorwaardenoverleg leggen verantwoording
af aan hun raden van toezicht. Aanvullende verantwoording aan de minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zou naar de mening van het VSO
kunnen leiden tot dubbele controle en controle door een orgaan dat daartoe
niet is aangewezen. Het VSO stelt daarom voor het voorstel zo aan te passen
dat decentrale overheden en de genoemde onderwijssectoren de rapportage aan
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties niet hoeven te verrichten.Het VSO verzoekt daarnaast om te verduidelijken of de rapportageplicht
betrekking heeft op inkomsten uit nevenbetrekkingen en daaraan gekoppeld of
een functionaris uit hoofde van onderhavige wet verplicht is om nevenfuncties
bij zijn werkgever te melden zodat de laatste aan de rapportageplicht kan
voldoen. Tot slot benadrukt het VSO het belang van heldere en eenduidige communicatie,
om onbedoelde en ongewenste commotie over dit onderwerp te voorkomen.HPVDe HPV merkt op dat de bij haar aangesloten organisaties reeds de beloningsgegevens
van bestuurders openbaar maken, ongeacht de hoogte van deze salarissen. De
overheid zou daarom volgens de HPV kunnen volstaan met een generieke maatregel
op grond waarvan in de jaarrekeningen van publiek gefinancierde organisaties
informatie wordt geboden over de hoogte en structuur van de bezoldigingen.
Voor agentschappen zou aanvullend bij wet kunnen worden vastgelegd dat in
jaarrekeningen van ministeries naast informatie over salarissen van SG, PSG
en DG's informatie wordt geboden over salarissen van directieleden van agentschappen.Daarnaast stelt de HPV voor om naast het gemiddelde belastbaar loon van
ministers ook het individuele belastbaar loon van iedere minister openbaar
te maken. Voorts wijst de HPT op de samenloop van het wetsvoorstel met de
voorgenomen invoering van de zorgverzekering en de gevolgen ervan voor zorgverzekeraars.
Tot slot stelt de HPV dat in het loonbegrip van de Wet op de loonbelasting
1964 de wachtgeldaanspraken van de ministers niet zijn verdisconteerd.AedesAedes wijst op de stappen die de woningbouwcoöperaties reeds hebben
gezet op het punt van de openbaarmaking van de inkomens van coöperatiebestuurders.
Aedes acht het niet juist dat het wetsvoorstel met een aparte bepaling op
coöperaties van toepassing wordt verklaard, nu de coöperaties reeds
tien jaar niet meer met publieke middelen worden gefinancierd. Als al een
wettelijke regeling moet worden getroffen, dan zou dit, zoals bij de zorgsector,
een sectorspecifieke regeling moeten zijn.NIVRAHet NIVRA is van mening dat het wetsvoorstel zijn doel voorbij schiet
als het van toepassing is op publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties zoals
NIVRA of NOvAA. Deze organisaties worden immers niet uit collectieve middelen
gefinancierd, maar door private entiteiten en leden. Voorts is het NIVRA van oordeel dat vrij gemakkelijk de namen kunnen worden
achterhaald van topfunctionarissen op wie de wet van toepassing is. Het NIVRA
adviseert daarom om de wet zo aan te passen dat opgaven die kunnen worden
herleid tot individuele personen achterwege kunnen worden gelaten. Het NIVRA
adviseert om waar wordt verwezen naar titel 9 van Boek 2 van het Burgerlijk
Wetboek de term jaarrekening te gebruiken in plaats van jaarverslag.NOvAADe NOvAA is van mening dat in artikel 3 van het wetsvoorstel de termen
opbrengsten, ontvangsten en financiering door elkaar worden gehaald. De NOvAA
adviseert voorts de wet in 2006 in werking te laten treden, zodat pas in 2007
voor het eerst op basis van de wet hoeft te worden gerapporteerd. De NOvAA
wijst op het feit dat de wet geen rekening houdt met functies die slechts
een deel van het jaar worden vervuld. De NOvAA stemt in met het voornemen
om accountants via de beroepsorganisaties op de hoogte te brengen van de wet
en is gaarne bereid hieraan medewerking te geven.RvJDe RvJ heeft zich beperkt tot een technisch aspect van het wetsvoorstel,
te weten het gebruik van de term jaarrekening en jaarverslag.Reactie op de adviezenHet advies van het Cbp heeft aanleiding gevormd om de toelichting in § 4
te verduidelijken en de redactie van artikel 7, eerste lid, aan te scherpen.
Gegevens over de duur van het dienstverband zijn slechts van belang voorzover
het dienstverband korter is dan het betreffende kalenderjaar.Het advies van Actal gaf geen aanleiding tot aanpassing van het voorstel
van wet.Anders dan het VSO is de regering niet van mening dat het voorstel van
wet de plicht in het leven roept tot het afleggen van verantwoording aan de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De wet roept slechts
een rapportageplicht in het leven, ten behoeve van een eenduidig openbaarheidsregime
voor de gehele uit publieke middelen gefinancierde sector. Het voldoen aan
de rapportageverplichting behelst niet het afleggen van verantwoording, maar
het verstrekken van openbare gegevens. Onderhavig voorstel van wet wijzigt
niets in de bestaande verantwoordingsrelaties.Met betrekking tot de door het VSO aangevoerde administratieve lasten
die gepaard gaan met de rapportage, acht de regering deze gelet op de met
het voorstel te bereiken doelen, aanvaardbaar. De extra administratieve lasten
hebben voornamelijk betrekking op het jaarlijks toezenden aan de minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van de jaarrekening of het jaarverslag.
In het opnemen van de topinkomens in de jaarrekening of het jaarverslag wordt
in veel gevallen al voorzien, zodat van extra administratieve lasten op dit
punt slechts zeer beperkt sprake is.Het advies van het VSO geeft geen aanleiding tot een inhoudelijke aanpassing
van het voorstel van wet. Wel is in de memorie van toelichting verduidelijkt
dat onderhavig voorstel van wet geen betrekking heeft op nevenfuncties van
personen die in dienst zijn van organisaties die op grond van de wet een rapportageplicht
hebben. Deze nevenfuncties zijn immers niet in alle gevallen uit publieke
middelen gefinancierd. Zo zij dit wel zijn, is de wet van toepassing op de
werkgever die betrokkene in de nevenfunctie heeft aangesteld.De regering deelt het standpunt van het VSO over het belang van goede
communicatie over het voorstel van wet. Het VSO zal bij de voorbereiding van
de communicatie worden betrokken. De regering ziet niet veel verschil tussen de generieke maatregel die
de HVG voorstelt en onderhavig voorstel van wet. Het voorstel van wet ziet
immers op de openbaarheid van het inkomen van een beperkte groep functionarissen,
te weten diegenen die meer verdienen dan het gemiddelde belastbaar loon van
ministers, terwijl de organisatie waarbij deze functionarissen werken, met
publieke middelen zijn gefinancierd. Verder regelt de wet op welke organisaties
de wet van toepassing is. Beide elementen zullen eveneens onderdeel zijn van
de generieke regeling die de HVG voorstelt. De HVG suggereert om niet alleen
het gemiddelde belastbaar loon van ministers bekend te maken, maar ook de
jaarlonen van de individuele ministers. Voorop wordt gesteld dat de ministers
wier belastbaar loon ligt boven het gemiddelde belastbaar loon van ministers
zullen worden opgenomen in het overzicht dat de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties jaarlijks aan de Tweede Kamer zendt. De bekendmaking
van het gemiddelde belastbaar loon van ministers is noodzakelijk voor een
goede uitvoering van de wet, omdat bij het opstellen van jaarrekeningen en
jaarverslagen dit gemiddelde als het ijkpunt dient. Er is geen verdere reden
om individuele ministersalarissen gelijktijdig met het gemiddelde belastbaar
loon te publiceren. Dat zou alleen maar her risico op verwarring verhogen
met betrekking tot het ijkpunt waarboven openbaarmaking verplicht is.Ten aanzien van de voorgenomen invoering van de zorgverzekering en de
gevolgen ervan voor zorgverzekeraars acht het kabinet het gewenst dat de verplichting
tot openbaarheid voor alle zorgverzekeraars gelijk is en dat er in het gehele
VWS-veld een zo uniform mogelijk openbaarheidsregime geldt. Daarom kent de
Zorgverzekeringswet een eigen regime op dit punt dat aansluit bij dat van
de zorginstellingen en worden de zorgverzekeraars in het voorgestelde artikel
6 van het wetsvoorstel – voorzover nodig – uitgezonderd.De HPV maakt een opmerking over de wachtgeldaanspraken van ministers in
relatie tot het gehanteerde loonbegrip. Als referentie wordt in het voorstel
van wet het belastbaar loon gehanteerd, omdat met dit begrip voor elke functionaris
in Nederland het loon op gelijke wijze berekend wordt en het begrip voortdurend
onderhouden wordt. Daarnaast wordt dit belastbaar loon op grond van de wet
door elke salarisadministratie toch al berekend, waardoor de administratieve
lasten geminimaliseerd zijn. In de Wet op de loonbelasting 1964 wordt voor
ministers geen uitzondering gemaakt en daarom deelt de regering niet het standpunt
van de HPV dat er sprake is van onvergelijkbare grootheden. Immers ook voor
andere topfunctionarissen gelden vaak afspraken over vertrekregelingen. Betalingen
op grond van deze regelingen worden pas belast op het moment dat de vertrekomstandigheid
zich voordoet en de vertrek- of wachtgeldregeling tot uitbetaling komt, niet
eerder.Anders dan Aedes acht de regering het gewenst om de woningcoöperaties
onder het bereik van de wet te brengen, ondanks het feit dat artikel 3 op
hen niet van toepassing is. Verwezen zij naar § 5.2 van deze toelichting.
In verband met onderhavig wetsvoorstel is afgezien van een aparte wet voor
woningbouwcoöperaties.De regering deelt niet het standpunt van het NIVRA dat publiekrechtelijke
bedrijfsorganisaties niet onder de werking van het wetsvoorstel zouden moeten
vallen. Deze organisaties horen immers tot de publieke sector, anders gezegd
de overheid in enge zin. Dat zij worden gefinancierd door aangesloten leden,
is juist een argument om de wet op deze organisaties toe te passen, omdat
deze leden wettelijk verplicht zijn hun bijdrage aan publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties
te betalen en deze organisaties daarmee wel degelijk uit publieke middelen
gefinancierd zijn. Ook het standpunt van het NIVRA betreffende de privacy
deelt de regering niet. Voor een goede werking van onderhavig voorstel van
wet is het noodzakelijk dat op functie herleidbare gegevens openbaar
zijn. Dat deze gegevens onder omstandigheden tot individuele personen herleidbaar
zijn, acht de regering aanvaardbaar op grond van de in § 6.3 genoemde
argumenten. Zoals hierboven is aangegeven, wordt het regeringsstandpunt gedeeld
door het College bescherming persoonsgegevens. Mede naar aanleiding van het
advies van het NIVRA is het gebruik van de term jaarverslag en jaarrekening
aangepast.Anders dan de NOvAA kennelijk meent, bevat artikel 3 de criteria op grond
waarvan een rechtspersoon onder de toepassing van de wet valt. In het eerste
lid, onderdeel a, geldt het criterium van de heffing, in het eerste lid, onderdeel
b, zijn andere vormen van financiering het criterium. Het is daarom mogelijk
dat een rechtspersoon zowel op grond van onderdeel a als op grond van onderdeel
b onder de wet valt. De begrippen subsidie, garantie en lening sluiten elkaar
niet uit (denk aan leningen die door de Commissie van de Europese Gemeenschappen
als staatssteun kan worden beschouwd, of de garantie die op grond van artikel
4:21 van de Algemene wet bestuursrecht als een subsidie kan worden beschouwd),
maar in alle gevallen is sprake van publieke financiering. Verwezen zij naar
de toelichting op artikel 3.De regering is voornemens om de wet na aanvaarding door de Staten-Generaal
inwerking te laten treden op 1 januari 2006. Anders dan de NOvAA voorstelt,
zal in de verslaglegging van 2006 reeds aan de wet moeten worden voldaan.
Daartoe zal in januari 2006 het gemiddeld belastbaar loon van ministers worden
gepubliceerd.Met de NOvAA is de regering van oordeel dat functies die gedurende een
deel van het jaar zijn uitgeoefend slechts onder de wet vallen, voorzover
het daadwerkelijke belastbaar loon in die functie meer bedraagt dan het gemiddelde
belastbaar loon van ministers. Bij een functie die niet het gehele jaar wordt
uitgeoefend, wordt – evenmin als bij een parttime uitgeoefende functie –
het loon omgerekend naar een voltijds uitgeoefende functie.De regering is verheugd met de bijdrage die de NOvAA wil leveren aan de
voorlichting over onderhavig voorstel van wet.Mede naar aanleiding van het advies van de RvJ is het gebruik van de term
jaarverslag en jaarrekening aangepast.ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGArtikel 1VerantwoordelijkeDeze definitie bepaalt wie deze wet daadwerkelijk uitvoeren. Voor wat
betreft de departementen zijn dat de ministers, omdat die primair verantwoordelijk
zijn voor zowel het beloningsbeleid als het opstellen en vaststellen van de
financiële verslaglegging. Bij de provincies, gemeenten, waterschappen
en publieke bedrijfsorganisaties zijn dat de dagelijkse besturen van die organisaties.
Bij de andere openbare lichamen en de overige rechtspersonen, zowel in de
publieke als de private sfeer, is dat in het algemeen het bestuur, onder welke
benaming dan ook, die formeel verantwoordelijk is voor het beloningsbeleid,
dan wel voor de vaststelling van de beloning en het opstellen en vaststellen
van de financiële verantwoording. Het is daarom ook dat de genoemde besturen
in de daarvoor in aanmerking komende gevallen openheid van zaken dienen te
geven in de jaarrekening. Langs deze weg geldt dan ook dat, als er binnen
een organisatie of rechtspersoon, bedoeld in artikel 1, onder a, onderdeel
6, meerdere organen betrokken zijn bij de opstelling en het uiteindelijk vaststellen van het financieel verslagleggingsdocument, zij allen gehouden zijn
toe te zien op de uitvoering van dit wetsvoorstel. Voor zelfstandige bestuursorganen
met eigen rechtspersoonlijkheid betreft het veelal de door de wet aangewezen
bestuursorganen en voor de privaatrechtelijke rechtspersonen betreft het veelal
de directie al dan niet samen met de aandeelhouders.Belastbaar loonVoor de toepassing van de wet wordt voor wat betreft het belastbare loon
aansluiting gezocht bij het fiscale loonbegrip uit de Wet LB. Zo vallen hierdoor
de gekozen volksvertegenwoordigers, leden van commissies en adviescolleges,
toezichthouders van rechtspersonen, maten in maatschappen, vrije consultants
en adviseurs niet onder de reikwijdte van dit wetsvoorstel, tenzij deze personen
hebben geopteerd voor de inhouding van loonbelasting .Het belastbare loon is gedefinieerd als het belastbare loon ex artikel
9 van de Wet LB, verminderd met de eindheffingsbestanddelen, bedoeld in artikel
31 van die wet. Over die eindheffingsbestanddelen wordt de verschuldigde loonbelasting
betaald door de werkgever en niet door werknemer. Om die reden komen die bestanddelen
niet voor op de jaaropgave. Omdat het gewenst is het belastbare loon op de
jaaropgave tot uitgangspunt te nemen voor de vergelijking met het gemiddelde
belastbare loon van een minister is deze uitzondering voor de eindheffingsbestanddelen
opgenomen.Financieel verslagleggingsdocumentEen financieel verslagleggingsdocument in de zin van dit wetsvoorstel
is in beginsel een jaarrekening of een jaarverslag in het kader van de jaarverslaglegging.
De reikwijdte van het wetsvoorstel strekt zich echter uit over zowel de publiekrechtelijke
als de privaatrechtelijke organisaties. In het privaatrecht geldt voor rechtspersonen
een eenduidige regeling voor de jaarverslaglegging die is opgenomen in Boek
2, titel 9, van het BW. In het publiekrecht geldt voor publiekrechtelijke
rechtspersonen veelal een eigen op de organisatie toegespitste jaarverslaglegging.
Voor de Staat, de provincies en de gemeenten wordt verwezen naar de van toepassing
zijnde bepalingen in de Comptabiliteitswet 2001, de Provinciewet en de Gemeentewet.
Voor de overige rechtspersonen geldt een vangnetbepaling. Wegens deze verschillen
en eventueel verschillen in de benaming worden deze documenten geschaard onder
het begrip «financieel verslagleggingsdocument».Artikel 2In dit artikel wordt de overheid in enge zin onder de reikwijdte van het
wetsvoorstel gebracht. Ten aanzien van de centrale overheid is aansluiting
gezocht bij de verantwoordingsplicht in de Comptabiliteitswet 2001 (Cw 2001).
De Cw 2001 en dit wetsvoorstel komen immers qua doelstelling in belangrijke
mate overeen: verantwoording afleggen over de besteding van publieke middelen.In de eerste plaats ziet het wetsvoorstel op de ministers die op grond
van artikel 51 van de CW 2001 verantwoording afleggen door middel van een
jaarverslag aansluitend op de begroting. De organisaties bedoeld onder a betreffen
die organisaties die in artikel 1, eerste lid, van de CW 2001 genoemd zijn,
te weten de departementen, het koninklijk huis, de hoge colleges van staat,
het Kabinet van de Gouverneur van de Nederlandse Antillen en het Kabinet van
de Gouverneur van Aruba. Voor zover er binnen deze organen onderdelen zijn
die een eigen wettelijke financiële verantwoordingsplicht
hebben, b.v. zbo's zonder rechtspersoonlijkheid, kan in de praktijk dit onderdeel
zorgdragen voor de meldingsplicht van artikel 7. De minister van het desbetreffende
departement blijft bij een dergelijke zbo echter eindverantwoordelijk voor
de meldingsplicht.Voorts ziet het wetsvoorstel op de gedecentraliseerde overheden: provincies,
gemeenten, waterschappen (onderdeel b tot en met d)Onderdeel e heeft betrekking op openbare lichamen zoals de publiekrechtelijke
bedrijfsorganisaties, de Nederlandse orde van Advocaten, de Nederlandse orde
van accountant administratie consulenten, de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie,
de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders, het Nederlands
Instituut van Registeraccountants en de Nederlandse Loodsencorporatie.Onderdeel g betreft de zelfstandige bestuursorganen met eigen rechtspersoonlijkheid
die bij of krachtens de wet is toegekend, zoals de OPTA en Staatsbosbeheer.
De academische ziekenhuizen bij de openbare universiteiten van Leiden, Groningen,
Amsterdam, Utrecht, Rotterdam en Maastricht zijn uitgezonderd van de werking
van deze wet. In de toelichting bij artikel 6 wordt hierop nader ingegaan.Artikel 3AlgemeenDit artikel heeft betrekking op de privaatrechtelijke rechtspersonen die
aan bepaalde voorwaarden voldoen. Voor publiekrechtelijke rechtspersonen gelden
geen voorwaarden; deze vallen op grond van artikel 2 reeds onder de reikwijdte
van de wet.Voor de reikwijdte van de wet ten aanzien van privaatrechtelijke rechtspersonen
is voor de terminologie van het eerste lid onder a en b aansluiting gezocht
bij artikel 91, eerste lid, onder c en d van de CW 2001. Deze bepalingen betreffen
de bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer ten aanzien van rechtspersonen met
een wettelijke taak die bekostigd worden uit wettelijke heffingen, alsmede
de rechtspersonen waaraan door publieke organen of rechtspersonen of een derde
voor rekening of risico van deze organen of rechtspersonen direct of indirect
een subsidie, lening of garantie is verleend.Voor de invulling van het uitgangspunt dat rechtspersonen in aanzienlijke
mate met publieke middelen zijn gefinancierd, is ten aanzien van de privaatrechtelijke
rechtspersonen met een wettelijke taak een grens van 50% van de inkomsten
gesteld. Voorzover de financiering subsidies, leningen of garanties betreft
is tevens een grens gesteld van € 100 000,–. Deze grens
geldt niet voor rechtspersonen met een wettelijke taak, omdat deze als gevolg
van het vervullen van een wettelijke taak altijd worden voorzien van publieke
middelen. Deze structurele financiering geldt niet voor de rechtspersonen
die subsidies, leningen of garanties ontvangen, waardoor de reikwijdte van
een ondergrens voor deze rechtspersonen noodzakelijk is voor de proportionaliteit
en de beperking van administratieve lasten.Om te voorkomen dat een organisatie het ene jaar wel en het volgende jaar
niet met de verplichtingen van dit wetsvoorstel wordt geconfronteerd, is bepaald
dat organisaties eerst twee jaar aan de eisen van dit artikel moeten voldoen,
willen zij onder de reikwijdte van het wetsvoorstel vallen.In het tweede lid is bepaald dat indien de inkomsten leningen of garanties
betreffen dit wetsvoorstel slechts toepassing vindt indien dit bij de toekenning of de wijziging van een toekenning ook uitdrukkelijk is bepaald.
De reden hiervoor is gelegen in het feit dat leningen en garanties, anders
dan subsidies, niet direct als inkomsten zijn aan te merken. Met het opnemen
van deze bepaling worden onnodige administratieve lasten voorkomen, maar kan
zeker worden gesteld dat bepaalde leningen en garanties die toch gebruik van
publieke middelen betreffen en voor inkomsten(voordelen) kunnen zorgen, onder
de reikwijdte van dit wetsvoorstel kunnen worden gebracht.Deze bepaling ziet uitsluitend op leningen of garanties die verstrekt
zijn door publieke organen of rechtspersonen.Rechtspersonen met een wettelijke taakHet eerste lid, onder a, heeft betrekking op rechtspersonen met een wettelijke
taak. Een organisatie is een rechtspersoon met een wettelijke taak indien
deze rechtspersoon is en een taak uitoefent die bij of krachtens de wet geregeld
is. Om onder de reikwijdte van deze wet te vallen, moet deze rechtspersoon
voor de uitoefening van die wettelijke taak voor ten minste 50% worden bekostigd
uit de opbrengst van bij of krachtens de wet ingestelde heffingen.Dat de heffingen bij of krachtens de wet moeten zijn ingesteld betekent
dat de taak in een wet moet zijn opgenomen, maar ook in een op een wet gebaseerde
algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling geregeld kan
zijn. De rechtspersoon die de taak uitoefent, hoeft niet expliciet in de regeling
te worden genoemd. Dit is bijvoorbeeld het geval met het basisonderwijs en
met de publieke omroepen. Het gebruik van «voor zover» in deze
bepaling geeft aan dat rechtspersonen naast een wettelijke taak ook niet-wettelijke
taken kunnen uitoefenen. Door een 50%-grens van de bekostiging in te voeren
wordt bereikt dat de wettelijke taak de hoofdtaak van de rechtspersoon is.HeffingenOnder heffingen moet worden verstaan het verstrekken van geldmiddelen
verkregen uit heffingen die bij of krachtens de wet zijn ingesteld ter financiering
van de wettelijk geregelde taken die de rechtspersoon uitvoert. Deze formulering
houdt in dat de regering en de Staten-Generaal in belangrijke mate verantwoordelijkheid
dragen voor de ontvangsten en uitgaven. Bij de totstandkoming van de Comptabiliteitswet
zijn diverse voorbeelden van opbrengsten van bij of krachtens de wet ingestelde
heffingen gegeven: «rijksbijdragen (bijvoorbeeld aan TNO, ZWO), collegegelden,
ziekenfondspremies, premies sociale verzekeringen, tarieven academische ziekenhuizen,
(...). De aldus gekozen formulering houdt in dat de onderhavige categorie
rechtspersonen niet is beperkt tot de groep die zelfstandig heffingen aan
derden oplegt en/of int»1. De geciteerde
passage laat zien dat het begrip heffing ruim moet worden geïnterpreteerd.
Zo moeten ook in eerste instantie tarieven niet worden gezien als een prijs
die voor een bepaald goed betaald moet worden, maar moeten zij als de opbrengst
van bij of krachtens de wet ingestelde heffingen worden beschouwd als er voor
deze heffing een wettelijke grondslag is.Er is sprake van tarief zijnde een wettelijke heffing indien bij of krachtens
de wet:* een tarief of vergoeding wordt ingesteld, opgelegd of vastgesteld (het
vastleggen impliceert het opleggen of instellen);* de minister of het toezichtsorgaan de bevoegdheid heeft om een tarief
of vergoeding in te stellen, op te leggen of vast te stellen;* een formule wordt vastgesteld waarmee het tarief of de vergoeding wordt
berekend; of * wordt geregeld dat een te hanteren tarief of vergoeding de goedkeuring
behoeft van de minister of een toezichtsorgaan.Er is geen sprake van een tarief zijnde een heffing als:* een maximumtarief of -vergoeding wordt geregeld;* elementen worden bepaald die in de berekening van het tarief of de vergoeding
(kunnen) worden betrokken (er is beleidsvrijheid voor de rechtspersoon; of* wordt geregeld dat de minister of een toezichtsorgaan de begroting en/of
de verantwoording/jaarverslag moet goedkeuren, zoals bij openbaarvervoerbedrijven.Uiteindelijk kan het begrip heffing worden gedefinieerd als een door de
wetgever aan een geïdentificeerde groep van burgers of bedrijven opgelegde
verplichting bepaalde bedragen aan daartoe door de wetgever aangewezen organen
af te staan, ongeacht of de individuele burger of het individuele bedrijf
daarvoor onmiddellijk een op maat toegesneden prestatie teruggeleverd krijgt.
Voorbeelden van rechtspersonen met een wettelijke taak zijn de uitvoeringsorganen
van de wettelijke ziektekostenverzekeringen, en de onderwijsinstellingen (voor
zover het bevoegd gezag niet de gemeente is).Subsidies, leningen en garantiesIn het eerste lid, onder b, zijn vanwege de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid
slechts rechtspersonen onder de reikwijdte van het wetsvoorstel gebracht.
Op deze wijze wordt verzekerd dat het gaat om organisaties die ook daadwerkelijk
een verslagleggingsplicht hebben en hiervoor onder toezicht staan van een
accountant. Daarnaast is er ten behoeve van de proportionaliteit en beperking
van administratieve lasten een ondergrens van € 100 000,–
opgenomen. De inkomsten uit publieke middelen van deze rechtspersonen moet
plaatsvinden in de vorm van een subsidie, lening of garantie. Het gaat hierbij
ook om allerlei (meng)vormen van financiële steun aan bedrijven en instellingen,
zoals balanssteun, verliesparticipatie, bijzonder achtergestelde lening (bagl)
en bagl-bewijs, achtergestelde leningen met rentebijschrijving die later in
enige vorm omgezet werden in eigen vermogen bij balanssaneringen en dergelijke,
subsidiëring van exploitatielasten van culturele instellingen, investerings-
en objectsubsidies.Voor de eenduidigheid van de berekening wordt bij leningen, garanties
en mengvormen voor de bepaling of de inkomsten van de organisatie voor meer
dan 50% uit publieke middelen bestaan, de hoofdsom van de lening, garantie
of mengvorm gerekend tot de publieke middelen.Verder maakt het voor de reikwijdte van de wet niet uit of het publieke
orgaan of rechtspersoon zelf of een derde rechtspersoon voor rekening of risico
van dat orgaan of die rechtspersoon de (steun)financiering verleent. Voorbeelden
daarvan zijn banken, een subsidieverdeelorganisatie zoals het Centrum voor
ontwikkelingssamenwerking of de Mondriaanstichting. In beginsel kan elke financieringsinstelling
als derde optreden. Ook doet het er niet toe of de financiering rechtstreeks
of middellijk aan de organisatie ten goede komt.Onder subsidies wordt mede de bekostiging van onderwijs en onderzoek begrepen.Artikel 4Met dit artikel worden de woningcorporaties, die niet onder de reikwijdte
van de artikelen 2 en 3 vallen, onder de reikwijdte van dit wetsvoorstel gebracht. Artikel 5Verwezen wordt naar de toelichting in § 5.3. Artikel 5 heeft
betrekking op rechtspersonen die niet onder artikel 3 vallen. Indien bij deze
rechtspersonen of instellingen openbaarheid van de beloningsstructuur gewenst
is, kunnen zij alsnog worden aangewezen. Een denkbare toepassing van artikel
5 kan zijn het geval dat van een categorie rechtspersonen het grootste deel
voldoet aan artikel 3 en dus inkomensgegevens openbaar moet maken, maar een
klein deel van de rechtspersonen uit die categorie onder het 50%-criterium
van artikel 3 komt en dus niet verplicht is gegevens openbaar te maken. Onder
omstandigheden kan dit een ongewenste ongelijkheid zijn. Deze ongelijkheid
kan dan worden opgeheven door de gehele categorie rechtspersonen op grond
van artikel 5 aan te wijzen. Een andere toepassing van artikel 5 kan aan de
orde zijn als een organisatie bewust zodanige nevenactiviteiten ontwikkelt
dat niet meer aan het 50%-criterium van artikel 3 wordt voldaan. De organisatie
kan dan met artikel 5 alsnog onder de werking van de wet vallen.Artikel 6Verwezen wordt naar de toelichting in § 5.4. De academische
ziekenhuizen worden voor de toepassing van deze wet gerangschikt onder de
zorgsector. Het zijn instellingen in de zin van de WTZi, waarmee ze onder
het openbaarmakingregime voor het VWS-veld vallen. Ze vallen daarom niet onder
de reikwijdte van deze wet. Omdat sommige academische ziekenhuizen eveneens
behoren tot de publiekrechtelijke rechtspersonen, zijn deze ook in artikel
2, onderdeel g, uitgezonderd.Artikel 7Dit artikel regelt de kern van dit wetsvoorstel en voorziet in de openbaarheid
van de topinkomens. Het betreft de verplichting tot openbaarmaking van het
belastbare loon, de functie of functies en de duur van het dienstverband van
allen die werkzaam zijn bij een organisatie of een rechtspersoon die valt
onder de reikwijdte van deze wet en van wie het belastbare loon dat betrekking
heeft op het jaar waarover het financieel verslagleggingsdocument gaat, het
gemiddelde belastbare loon van een minister overtreft (eerste lid). Als het
jaar waarop het financieel verslagleggingsdocument betrekking heeft (boekjaar)
niet loopt van 1 januari tot en met 31 december van een jaar, wordt
het belastbare loon vermeld van het direct aan het boekjaar voorafgaande kalenderjaar
(tweede lid).De openbaarmaking door de verantwoordelijke geschiedt door vermelding
in het financieel verslagleggingsdocument. Om met name per functionaris de
ontwikkeling in de hoogte van de belastbare lonen te kunnen volgen, dienen
bij de loon- en functiegegevens van de in het financieel verslagleggingsdocument
genoemde functionarissen ook de gegevens van die functionarissen over het
kalenderjaar voorafgaande aan het verslagjaar vermeld te worden (derde lid).In het vierde lid is de verplichting geformuleerd om de bovengenoemde
gegevens uiterlijk 1 juli aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
te zenden. Deze gegevens hebben gezien de definitie van belastbare loon altijd
betrekking op twee kalenderjaren. Het fiscale belastbare loon, waar in dit
wetsvoorstel bij wordt aangesloten, loopt immers van 1 januari tot en
met 31 december. De inzenddatum van de gegevens is altijd uiterlijk 1 juli
van een jaar. De inzending van de gegevens staat los van het tijdstip waarop
het financieel verslagleggingsdocument waarin deze gegevens moeten worden
gepubliceerd, verschijnt. Ook bij verschijning van een financieel verslagleggingsdocument
na 1 juli (en voor 31 december) van een jaar, dienen de gegevens vóór 1 juli aan de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties te worden ingezonden. De Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties kan een formulier vaststellen, waarmee de gevraagde
gegevens moeten worden verstrekt. Een dergelijk formulier zal pas worden vastgesteld,
indien blijkt dat de praktijk van de verstrekking van de gegevens daartoe
aanleiding geeft. Vooralsnog is de verstrekking van de gegevens vormvrij.Voor zover binnen één rechtspersoon of organisatie meerdere
organen verantwoordelijk zijn voor het opstellen en vaststellen van het financieel
verslagleggingsdocument in de zin van dit wetsvoorstel, zal bij die organisatie
of rechtspersoon intern bepaald moeten worden welke van deze organen feitelijk
de melding aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties doet.De melding is in beginsel vormvrij. Zo kan het financieel verslagleggingsdocument,
de betreffende pagina uit het financieel verslagleggingsdocument of kunnen
de gegevens per brief worden toegezonden. Afhankelijk van de technische mogelijkheden
zal ook de elektronische weg worden geopend om deze melding op gestandaardiseerde
wijze te doen.Artikel 8Ten behoeve van het verkrijgen van inzicht in de ontwikkeling van het
beloningsbeleid bij de betrokken organisaties is van belang of sprake is van
een structurele ontwikkeling. Met een structurele ontwikkeling kan de loonontwikkeling
beter worden bepaald. Vanuit dat uitgangspunt is in artikel 3 onder meer bepaald
dat alvorens het wetsvoorstel van toepassing is op een rechtspersoon, er eerst
een financiering van ten minste 50% uit publieke middelen dient te zijn gedurende
twee achtereenvolgende jaren. Artikel 8 voorziet vanuit diezelfde achtergrond
in een de verplichting tot melding en vermelding nog twee jaar na het laatste boekjaar waarin aan de voorwaarden van artikel 3
is voldaan of een aanwijzing op grond van artikel 5 is beëindigd.Artikel 9Dit artikel stelt de verplichting tot jaarlijkse openbaarmaking van het
normbedrag. Zoals ook bij de toelichting op artikel 1 is aangegeven zal ook
het belastbare loon van de ministers vrij eenvoudig uit de salarisadministraties
moeten voortvloeien. Met een eenvoudige optelsom van alle belastbare lonen
en deling door het aantal ministers kan het gemiddelde belastbare loon van
een minister worden bepaald. Een weging zal worden toegepast als sprake is
van ministers die tussentijds zijn afgetreden en aangetreden. Door het feit
dat deze berekening en publicatie jaarlijks plaatsvindt wordt steeds rekening
gehouden met de fiscale invloeden op de lonen en in beperkte mate met de stijging
van de lonen in de sector Rijk. Ook kan met de openbaarmaking van het normbedrag
na afloop van het jaar waarover de vergelijking met de belastbare lonen plaatsvindt
worden voorkomen dat er al te calculerend met de loonontwikkeling in de publieke
en semi-publieke sector wordt omgegaan. Het normbedrag blijft op deze wijze
een objectief gegeven.Bovendien worden de belastbare lonen aan de hand van fiscale criteria
vastgesteld. Voor een juiste vergelijking tussen deze belastbare lonen en
het gemiddelde ministerssalaris moet bij het laatste eveneens uitgegaan worden
van een fiscale norm. Het normbedrag wordt afgerond op € 1000 of
een veelvoud hiervan. Dit betekent dat bij een uitkomst die eindigt op € 500
of meer naar boven wordt afgerond op een veelvoud van € 1000 en
bij een uitkomst die eindigt op minder dan € 500 naar beneden wordt
afgerond op een veelvoud van € 1000. Artikel 11Dit artikel voorziet in een evaluatiebepaling. Een evaluatie is noodzakelijk
om te bezien of de effecten van dit openbaarmakingsregime zodanig zijn dat
de kabinetsdoelstelling wordt bereikt. De evaluatie kan tevens aanleiding
zijn voor het treffen van aanvullende maatregelen.De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,J. W. Remkes XNoot1Kamerstukken II, 2000/01, 27 734, nr. 9.XNoot2Kamerstukken II, 2000/01, 27 400 XV, nr. 62.XNoot3Kamerstukken II, 2001/02, 28 000 VII, nr. 53.XNoot4Meedoen, meer werk, minder regels. Hoofdlijnenakkoord voor het kabinet
CDA, VVD, D66 van 16 mei 2003, Kamerstukken II, 2002/03, 28 637,
nr. 19.XNoot5Kamerstukken 2003/04, 28 479, nr. 4 Bijlage: Over Dienen en verdienen.XNoot1Zie Kamerstukken II 2003/04, 28 165, nr. 15.XNoot1o.a. Kamerstukken II, 2003/04, 29 200 nr. 48, Kamerstukken II 2003/04,
29 200 VII, nr. 32 en Kamerstukken II 2003/04, 29 800, nr. 32.XNoot2Kamerstukken II 2003/04, 28 479, nr. 7, blz. 3.XNoot1Kamerstukken I, 2004/05, 27 659, A (plenaire behandeling Eerste Kamer
is voorzien op 27 september 2005) en Kamerstukken I, 2004/05, 29 763,
A (op 14 juni 2005 door de Eerste Kamer aangenomen).XNoot2Wordt toegevoegd bij invoering ZVW.XNoot1Wet van 9 juli 2004 tot wijziging van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek
in verband met aanpassing van de structuurregeling (Stb. 2004, 370).XNoot2Kamerstukken II 2003/04, 29 200 VII, nr. 29.XNoot3Kamerstukken II 2004/05, 29 818, nr. 2.XNoot1Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.XNoot1Kamerstukken II, 1984/85, 19 062, nrs. 1–3, blz. 27. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30189-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl