Huwelijks- en gezinsmigratie; Brief regering; Uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak Chakroun (C-578/08)
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2014-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST142014
 2009-2010
 
 32 175
 Huwelijks- en gezinsmigratie
 
 
 
 
 Nr. 
 8
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 12 maart 2010
 
 Op 4 maart 2010 heeft het Hof van Justitie (het Hof) uitspraak gedaan
in de zaak Chakroun (C-578/08). In dit arrest heeft het Hof antwoord gegeven
op prejudiciële vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State over de uitleg van Richtlijn 2003/86/EG betreffende het recht op
gezinshereniging (de richtlijn).
 
 Met deze brief informeer ik u mede namens de Minister voor Wonen, Wijken
en Integratie over de gevolgen van deze uitspraak voor het Nederlandse toetsingskader
bij gezinshereniging. Gezien de demissionaire status van het kabinet wordt
gevolg gegeven aan de uitspraak daar waar zulks strikt noodzakelijk is.
 De uitspraak
 In het arrest heeft het Hof twee elementen van het Nederlandse gezinsherenigingsbeleid
beoordeeld in het kader van de richtlijn gezinshereniging: de inkomenseis
voor gezinsvorming (artikel 3.22 en artikel 3.74 Vb 2000) en het onderscheid
dat de Nederlandse wetgeving maakt naar gelang de gezinsband voor (gezinshereniging)
of na (gezinsvorming) de komst van de gezinshereniger naar Nederland tot stand
is gekomen (artikel 3.22, lid 2 jo. artikel 3.74 Vb2000).
 
 Het Hof heeft in de eerste plaats vastgesteld dat het Lidstaten op grond
van artikel 7, lid 1, aanhef en sub c van de richtlijn is toegestaan te eisen
dat het bewijs wordt geleverd dat de gezinshereniger beschikt over stabiele
en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden,
zonder een beroep te doen op het stelstel voor sociale bijstand van de betrokken
lidstaat. Het is dus niet zo dat Nederland geen inkomenseis meer mag stellen.
 
 Ten aanzien van de hoogte van het vereiste inkomen heeft het Hof in antwoord
op de eerste vraag van de Afdeling geoordeeld dat de Nederlandse inkomenseis
bij gezinsvorming te hoog is. Bij de beoordeling van de inkomsten
mag rekening worden gehouden met de nationale minimumlonen en pensioenen,
maar deze bevoegdheid is niet onbeperkt. Het Hof heeft op basis hiervan geoordeeld
dat wel een bepaald referentiebedrag mag worden vastgesteld, maar dat gezinshereniging
niet zonder meer mag worden uitgesloten wanneer hieraan niet wordt voldaan
zonder de individuele situatie van iedere aanvrager in concreto te beoordelen.
Bovendien staat artikel 7, lid 1, sub c van de richtlijn niet toe dat ook
de aanvullende bijstand bij het bepalen van dit referentiebedrag wordt meegeteld.
Derhalve acht het Hof de huidige norm van 120 procent van het minimumloon
bij gezinsvorming niet conform de inkomenseis van de richtlijn.
 
 In antwoord op de tweede vraag heeft het Hof aangegeven dat voor de toepassing
van de inkomenseis als bedoeld in artikel 7, lid 1, aanhef en sub c van de
richtlijn geen onderscheid mag worden gemaakt naargelang de gezinsband is
ontstaan voor of na de komst van de gezinshereniger naar de gastlidstaat.
 Gevolgen van de uitspraak
 Als gevolg van de uitspraak kan het in Nederland in 2004 ingevoerde onderscheid
tussen gezinsvorming en gezinshereniging niet in stand blijven. Dit heeft
gevolgen voor zowel de inkomenseis als de leeftijdsgrens; bij deze toelatingsvoorwaarden
speelt het onderscheid een rol. De wijzigingen in dit toetsingskader zullen
naar verwachting gevolgen hebben voor de instroom en de financiën.
 Gevolgen voor de inkomenseis
 Om uitvoering te geven aan het oordeel van het Hof zal het normbedrag
waaraan moet worden voldaan bij gezinshereniging en gezinsvorming gelijkluidend
moeten zijn. Het wettelijk minimumloon (WML) zal hierbij als uitgangspunt
gelden. Het Hof heeft geoordeeld dat de verwijzing naar het begrip «sociale
bijstand» in de richtlijn moet worden uitgelegd als bijstand die in
de plaats komt van ontbrekende stabiele, regelmatige en voldoende inkomsten,
maar niet als bijstand ter dekking van bijzondere en onvoorziene kosten. Dit
betekent dat de huidige verwijzing in het Nederlandse stelsel bij gezinsvorming
naar de aanvullende bijstand, niet langer is toegestaan. In aansluiting bij
de voorstellen in het kader van het moderne migratiebeleid, die op 10 en 11 februari
2010 met uw Kamer zijn besproken, wordt de toetsing
bij gezinshereniging en gezinsvorming naar aanleiding van de onderhavige Hofuitspraak
gewijzigd in een toetsing aan het WML. Er zij aan herinnerd dat het bijstandsbedrag
voor echtparen en gezinnen op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) grosso
modo overeenkomt met 100% WML. Voor gezinshereniging houdt deze aanpassing
dus per saldo geen wijziging in; voor gezinsvorming betekent het een verlaging
van de inkomenseis. Het onderscheid tussen gezinnen en alleenstaande ouders,
dat voorheen tot uitdrukking kwam in de verschillende netto normbedragen van
de WWB, wordt in het moderne migratiebeleid uitgedrukt in percentages van
het (bruto) minimumloon (100, respectievelijk 70% WML).
 
 Aan de vereiste individualisering van de toetsingsnorm wordt nu reeds
invulling gegeven door het bestaande toetsingskader. Dit toetsingskader doet
recht aan het respect voor gezinsleven en het recht op gezinshereniging waaraan
dit kabinet hecht. Dit komt in de eerste plaats tot uitdrukking in het onderscheid
dat wordt gemaakt bij de inkomenseis naar gelang de samenstelling van het
gezin (gezin met kinderen of alleenstaande ouder). Daarnaast zijn nu reeds
uitzonderingen op de inkomenseis voorzien indien de hoofdpersoon 65 jaar of
ouder is of blijvend arbeidsongeschikt (artikel 3.22, lid 3 Vb
2000). Ook wordt bij voorgenomen afwijzing aandacht besteed aan eventuele
bijzondere omstandigheden, die tot afwijking van het terzake gevoerde beleid
nopen (artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht; Awb). Bovendien vindt bij
iedere voorgenomen afwijzing van een verzoek om gezinshereniging of gezinsvorming
een toetsing aan artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) plaats, waarbij alle belangen
van de individuele zaak worden betrokken en gewogen. Ook deze toetsing kan
ertoe leiden dat in individuele gevallen wordt afgezien van onverkorte handhaving
van de inkomenseis.
 Gevolgen voor de leeftijdseis
 Gegeven het feit dat onderscheid tussen gezinsvorming en gezinshereniging
niet langer is toegestaan, kan ook het onderscheid dat wordt gemaakt ten aanzien
van de leeftijdseis (18 jaar bij gezinshereniging; 21 jaar bij gezinsvorming)
niet langer worden gehandhaafd. De richtlijn staat toe een leeftijdseis te
hanteren van maximaal 21 jaar. In de brief aan uw Kamer betreffende de kabinetsaanpak
huwelijks- en gezinsmigratie van 2 oktober vorig jaar, van de toenmalige Minister voor Wonen, Wijken en Integratie, de toenmalige
Staatssecretaris van Justitie en mij, is aangegeven dat de inzet van het kabinet
er in Europees verband op gericht zal zijn deze leeftijdseis in de richtlijn
te verhogen naar 24 jaar. Deze brief is tijdens een algemeen overleg met uw
Kamer op 18 november 2008 en op 2 december 2009 besproken. In lijn
met deze inzet wordt, vooruitlopend op een eventuele wijziging van de richtlijn,
nu reeds een algemene leeftijdseis bij gezinsvorming en gezinshereniging van
21 jaar gehanteerd teneinde de voorwaarden voor beide vormen van gezinsmigratie
gelijk te trekken. Dit is in lijn met artikel 4, lid 5 van de richtlijn gezinshereniging.
De wijziging van de leeftijdseis heeft uiteraard geen gevolgen voor de toelatingsvoorwaarden
van nareizende gezinsleden van erkende vluchtelingen in het kader van artikel
28 Vreemdelingenwet 2000.
 
 Bij de introductie van de verhoogde toelatingsvoorwaarden bij gezinsvorming
in 2004 is besloten een positieve uitzondering
te maken indien er sprake was van bestaande gezinsbanden (gezinshereniging).
Nu beide categorieën gezinsvorming en gezinshereniging op basis van dezelfde
normen moeten worden beoordeeld, kan worden verwacht dat er vaker uitzonderingen
op het beleid zullen moeten worden gemaakt op basis van individuele overwegingen.
Hierbij merk ik nog op dat het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in
een beslissing van 20 oktober 2005 heeft geoordeeld dat het stellen van
een inkomenseis van 100 procent van de bijstandsnorm in het algemeen niet
onredelijk is.
 Numerieke en financiële gevolgen
 Het is op voorhand niet met zekerheid vast te stellen wat de gevolgen
zijn voor de instroom van vreemdelingen in het kader van gezinsvorming en
gezinshereniging. Als gevolg van de beleidswijzigingen waartoe de uitspraak
noopt, zal de instroom van gezinsvormers naar verwachting stijgen omdat de
inkomenseis wordt verlaagd. Tegelijkertijd wordt er tijdelijk (gedurende maximaal
drie jaar) een daling van de totale instroom voorzien als gevolg van de verhoging
van de leeftijdseis voor gezinshereniging. Bovendien zullen binnenkort de
eisen voor het basisexamen inburgering in het buitenland worden verhoogd,
zoals aangekondigd in de planningsbrief huwelijks- en gezinsmigratie van 18 december
2009. Welk numeriek effect de wijzigingen per
saldo zullen hebben, valt nu nog niet met zekerheid te zeggen. 
 
 Ook de totale omvang van de financiële gevolgen van de beleidswijzigingen
is op dit moment nog onduidelijk. De gevolgen zijn in de eerste plaats gelegen
in de extra werklast voor de IND door een mogelijke verhoogde instroom en
een meer op het individu afgestemde besluitvorming. Voor wat betreft het beroep
op de bijstand blijft voor vreemdelingen onverkort gelden dat een beroep op
publieke middelen gevolgen kan hebben voor het verblijfsrecht (artikel 3.4,
lid 4 Vb2000). Indien zich een stijging in de instroom voordoet zal dit ook
gevolgen hebben voor de uitvoering van de inburgering in het buitenland en
in Nederland. Voor de examens in het buitenland heeft dat geen financiële
consequenties, omdat de exploitatiekosten volledig uit de opbrengsten van
het examengeld worden bekostigd. Een toename van het aantal inburgeringsplichtigen
in Nederland dat het inburgeringsexamen moet behalen en daarvoor een inburgeringsvoorziening
nodig heeft, heeft evenmin directe financiële gevolgen. Een mogelijk
gevolg is echter dat er verdringing plaatsvindt binnen het participatiebudget.
Gemeenten hebben immers beleidsvrijheid om te bepalen aan welke groepen zij
als eerste een inburgeringsvoorziening aanbieden.
 
 Ten aanzien van eerdere aanvragen die zijn afgewezen op de inkomenseis
merk ik op dat niet inzichtelijk kan worden gemaakt in hoeveel gevallen sinds
2005 aanvragen om gezinsvorming zijn afgewezen op de grond dat niet werd voldaan
aan de 120 procent-eis, terwijl wel aan de 100 procent-eis zou zijn voldaan.
Dergelijke nauwkeurige registratie is op dit moment bij de IND niet voorhanden.
Met de geleidelijke invoering van INDIGO zal meer gedetailleerde informatie
beschikbaar zijn ter zake van nieuwe aanvragen. Voor zover zaken op het moment
van de uitspraak op 4 maart 2010 in rechte onaantastbaar waren geworden
(dat wil zeggen: er stond geen bezwaar of (hoger) beroep meer open en de termijn
daarvoor was verstreken) zie ik geen mogelijkheid op deze beslissingen terug
te komen. Herziening van deze zaken is dus niet mogelijk. Het staat betrokkenen
wel vrij een nieuwe aanvraag in te dienen.
 
 De minister van Justitie,
 E. M. H. Hirsch Ballin 
 
 
 
 
 Handelingen II 2009/10, nr. 53, p. 4861–4888 en nr. 54, p. 4930–4943.
 
 
 Kamerstukken II, 2009/10, 32 175, nr. 1.
 
 
 Besluit van 29 september 2004 tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit
2000 in verband met de implementatie van de Richtlijn 2003/86/EG, Stb. 2004,
496.
 
 
 Zaak Haydarie tegen Nederland, nr. 8876/04.
 
 
 Kamerstukken II 2009/10, 32 175, nr. 5.