Streekvervoer; Rapport "Streekvervoer" van de Algemene Rekenkamer
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26045, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

19-05-1998

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1997-1998

26045 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamSAMENVATTING1 INLEIDING 1.1 Naar verbetering van het streekvervoer1.2 Organisatie streekvervoer1.3 Bekostiging streekvervoer1.4 Onderzoeksvragen2 REALISATIE BELEIDSDOELSTELLINGEN: STAND VAN ZAKEN 2.1 Inleiding2.2 Doelstellingen 2.2.1 Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat2.2.2 De vervoerbedrijven2.3 Doelbereiking 2.3.1 Kostendekkingsgraad volgens rijk2.3.2 Efficiëntie en rendement2.3.3 ReizigersgroeiTabel 1. Procentuele ontwikkeling reizigers en reizigerskilometers
streekvervoer 1994–1996 2.3.4 Kwaliteit dienstverlening2.3.5 Reactie vervoerbedrijven over doelbereiking2.4 Conclusies3 WERKING BELEIDSMAATREGELEN 3.1 Inleiding3.2 Rijksbijdragesystematiek 3.2.1 Algemeen3.2.2 Overgangsregeling3.2.3 OV-bestemmingsreserve3.2.4 Nieuw bekostigingssysteem in 19983.3 Infrastructuur3.4 Decentralisatie3.5 Marktwerking3.6 Aandeelhouderschap3.7 Conclusies4 VERANTWOORDING EN CONTROLE 4.1 Inleiding4.2 Verantwoording aan het Rijk 4.2.1 Verantwoordingseisen4.2.2 Gebruik van de informatie4.2.3 Voorkomen kruissubsidiëring4.3 Controle 4.3.1 Controle vaststelling rijksbijdrage4.3.2 Controle besteding rijksbijdrage 4.3.2.1 Controle door de vervoerbedrijven4.3.2.2 Controle door het ministerie4.4 Conclusies5 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 5.1 Conclusies5.2 Aanbevelingen Realisatie beleidsdoelenBeleidsmaatregelenVerantwoording en controle6 REACTIE MINISTERS EN VERVOERBEDRIJVEN EN NAWOORD REKENKAMER De minister van Verkeer en Waterstaat en van Onderwijs,
Cultuur en WetenschappenReactie NV VSNReactie VancomNawoord RekenkamerBIJLAGE 1 OPENBAARVERVOERBEDRIJVEN VSN GROEP (DEC. 1996)BIJLAGE 2 WROOV-PLUS EN BEREKENING RIJKSBIJDRAGE1 WROOV-PLUS-systeemToedeling van vervoeropbrengsten:Berekening en verdeling van reizigerskilometers:2 Bekostiging van de exploitatie van het streekvervoerTe vergoeden exploitatiekosten:Toe te rekenen vervoeropbrengsten:Rijksbijdrage:3 Gevolgen van toename werkelijk aantal reizigerskilometers
voor kostendekkingsgraad4 Berekening kostendekkingsgraad rijk op grond van realisaties5 Controle op de vaststelling van de rijksbijdrageBIJLAGE 3Tabel 1: aantal reizigers (x 1 000)Tabel 2: aantal reizigerskilometers (x 1 000)Tabel 3: reizigerskilometers/reiziger Tabel 4: bezettingsgraadTabel 5: kosten/reizigerskilometer*Tabel 6: kosten chauffeurs/reizigerskilometer* Tabel 7: rijksbijdrage/reizigerskilometer Tabel 8: beladen (=nuttige) km (x 1 000)*Tabel 9: beladen (=nuttige) uren (x 1 000)*Tabel 10: gemiddelde snelheid interlokaal (= tabel 8/tabel
9) Tabel 11: direct productieve rijuren (x 1000)Tabel 12: direct productieve rijuren-beladen uren Tabel 13: beladen uren/betaalde uren chauffeur (%)* Tabel 14: aantal chauffeurs (lokaal en interlokaal)Tabel 15: totaal aantal personeelsleden Tabel 16: aantal chauffeurs/totaal aantal personeelsleden Tabel 17: kostendekkingsgraad 1 = taakstellende opbrengsten/In
aanmerking te nemen kosten (= door ministerie van VenW gehanteerde kostendekkingsgraad)Tabel 18: kostendekkingsgraad 2 = opbrengsten nationaal
tariefsysteem interlokaal (excl. groei studentenvervoer)/kosten interlokaal
(excl. 10% groei studentenvervoer) Tabel 19: kostendekkingsgraad 3 = opbrengsten nationaal
tariefsysteem interlokaal (incl. studentenvervoer)/kosten interlokaal BIJLAGE 4 OVERZICHT AANBEVELINGEN EN REACTIES MINISTERS ENNV VSN
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26045Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 110 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 045Streekvervoernr. 2RAPPORTINHOUDBlz.    Samenvatting5   1Inleiding81.1Naar verbetering
van het streekvervoer8 1.2Organisatie streekvervoer81.3Bekostiging streekvervoer8 1.4Onderzoeksvragen9   2Realisatie beleidsdoelstellingen: stand van zaken102.1Inleiding10 2.2Doelstellingen10 2.2.1Het
Ministerie van Verkeer en Waterstaat10 2.2.2De vervoerbedrijven112.3Doelbereiking12 2.3.1Kostendekkingsgraad
volgens rijk12 2.3.2Efficiëntie en rendement122.3.3Reizigersgroei13 2.3.4Kwaliteit dienstverlening142.3.5Reactie vervoerbedrijven over doelbereiking14 2.4Conclusies14   3Werking beleidsmaatregelen163.1Inleiding163.2Rijksbijdragesystematiek163.2.1Algemeen163.2.2Overgangsregeling16 3.2.3OV-bestemmingsreserve173.2.4Nieuw bekostigingssysteem in 199818 3.3Infrastructuur183.4Decentralisatie19     Blz.   3.5Marktwerking193.6Aandeelhouderschap203.7Conclusies21    4Verantwoording
en controle224.1Inleiding22 4.2Verantwoording
aan het Rijk22 4.2.1Verantwoordingseisen22 4.2.2Gebruik
van de informatie22 4.2.3Voorkomen kruissubsidiëring234.3Controle24 4.3.1Controle vaststelling rijksbijdrage244.3.2Controle besteding rijksbijdrage24 4.4Conclusies26   5Conclusies en aanbevelingen275.1Conclusies275.2Aanbevelingen27    6Reactie ministers
en vervoerbedrijven en nawoord Rekenkamer29   Bijlage
1Openbaarvervoerbedrijven VSN groep (dec. 1996)34    Bijlage
2WROOV-PLUS en berekening rijksbijdrage35    Bijlage
3Kengetallen vervoerbedrijven40    Bijlage 4Overzicht
aanbevelingen en reacties ministers en NV VSN44   SAMENVATTINGDe Rekenkamer deed in 1997 onderzoek naar het streekvervoer in Nederland
in de jaren 1994–1996. Nagenoeg het gehele streekvervoer werd in die
periode uitgevoerd door dochterondernemingen van de NV Verenigd Streekvervoer
Nederland (VSN), een 100%-staatsdeelneming. In 1996 gaf het rijk door middel
van rijksbijdragen f 697,5 miljoen uit aan de exploitatie van het streekvervoer.
Het rijk streeft naar een efficiënter en effectiever stads- en streekvervoer
en hanteert daarom een dubbele doelstelling die er op is gericht om in 2004
15% meer reizigers te gaan vervoeren dan in 1995 bij een 15% hogere kostendekkingsgraad.
De kostendekkingsgraad dient daardoor uiteindelijk 50% te bedragen. In 1993
streefde de minister er naar om dit om en nabij het jaar 2000 te realiseren,
in 1995 werd het jaar 2004 genoemd. In september 1997 kondigde de minister
een verder uitstel aan, zonder een nieuw streefjaar te noemen.De doelstellingen van het rijk en de vervoerbedrijven strookten op een
aantal punten niet met elkaar. Terwijl het rijk streefde naar een forse toename
van het aantal reizigers, namen de vervoerbedrijven vooralsnog genoegen met
een stabilisatie daarvan. Dit kan een belemmering vormen voor de realisatie
van de rijksdoelstellingen.Uit het onderzoek bleek dat de feitelijke ontwikkelingen in het streekvervoer
nog niet aansloten bij de door het rijk gestelde doelen. De kostendekking
daalde van 42% naar 41%. Het aantal reizigerskilometers lag in 1996 4% lager
dan in 1994. In 1996 was overigens voor het eerst sinds jaren sprake van een
lichte stijging, iets minder dan 1%. De cijfers die de vervoerbedrijven aan
het ministerie verstrekten over het gerealiseerde aantal reizigerskilometers
bleken niet geheel nauwkeurig. Bij de berekening van het aantal reizigerskilometers
maakten de vervoerbedrijven niet altijd gebruik van de door het ministerie,
voor de verantwoording, voorgeschreven informatie.De door het rijk berekende kostendekkingsgraad biedt geen inzicht in de
feitelijke ontwikkeling van de efficiency van de vervoerbedrijven. Het kengetal
geeft vooral inzicht in de mate waarin het rijk erin is geslaagd de rijksbijdrage
te verlagen.De kostendekkingsgraad die het rijk berekent omvat niet alle opbrengsten-
en kostenposten voor het openbaar vervoer. Zo ontbreekt een belangrijk deel
van de kosten en opbrengsten van het studentenvervoer. Bovendien gaat het
rijk niet uit van realisaties maar van «toe te rekenen» vervoeropbrengsten
en kosten. De Rekenkamer berekende de kostendekkingsgraad op basis van de
realisaties voor alle opbrengsten- en kostenposten voor het openbaar vervoer.
Deze lag in het algemeen enkele procenten hoger dan de taakstellende kostendekkingsgraad
die het ministerie berekende. Hieruit blijkt dat de kosten van de vervoerbedrijven
voor een groter deel door de eigen opbrengsten worden gedekt dan blijkt uit
de door het rijk berekende kostendekkingsgraad.Het ministerie had geen inzicht in de voortgang van de gewenste verbetering
van de efficiency van de vervoerbedrijven.Uit het onderzoek van de Rekenkamer bleek dat de kosten per reizigerskilometer
bij het merendeel van de onderzochte vervoerbedrijven toenamen. Bij ruim de
helft van de vervoerbedrijven was de bezettingsgraad in 1996 lager dan in
1994. Het rendement op geïnvesteerd eigen vermogen verslechterde bij
de meeste VSN-vervoerbedrijven.De kwaliteit van de dienstverlening bij de onderzochte bedrijven gaf een
gemengd beeld te zien. Vier bedrijven realiseerden een hogere gemiddelde
snelheid. Bij één bedrijf daalde de gemiddelde snelheid. De
bedrijven hadden slechts beperkt inzicht in de ontwikkeling van de betrouwbaarheid
van de dienstverlening.De maatregelen van het ministerie droegen nog maar beperkt bij aan het
naderbij brengen van de dubbeldoelstelling. De rijksbijdragesystematiek was
in de praktijk minder prestatie-afhankelijk dan beoogd. De verschillende financiële
stromen die er bestonden tussen het rijk (het Ministerie van Verkeer en Waterstaat
en het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen) en de streekvervoerbedrijven
werden niet geheel op elkaar afgestemd. De bedrijven realiseerden overschotten
op het openbaar vervoer, maar over de exacte hoogte en samenstelling van de
OV-bestemmingsreserve bestonden onduidelijkheden. Volgens de verantwoordingsinformatie
van de vervoerbedrijven bedraagt de reserve f 210 miljoen. Het infrastructuurbeleid
voor het stadsen streekvervoer droeg nog niet aantoonbaar bij aan het bereiken
van de dubbeldoelstelling. Voor marktwerking en decentralisatie gold hetzelfde.De controle op de rechtmatige besteding van de rijksbijdrage kende tekortkomingen.
Het ministerie kon niet zonder meer steunen op het oordeel van de externe
accountant omdat het door het ministerie opgestelde controleprotocol soms
onduidelijk was en omdat een aantal punten ten onrechte buiten de controle
van de externe accountant bleef. De regeling van de minister bleek niet sluitend wat het voorkomen van
kruissubsidiëring betreft. Bepaalde vormen van kruissubsidiëring
bleken zich voor te doen. Het financieel belang van de onrechtmatigheden bleef
binnen de controletolerantie en was niet van materieel belang voor het oordeel
van de Rekenkamer over de vaststelling van de rijksbijdrage.De Rekenkamer deed het ministerie een aantal aanbevelingen. Het ministerie
dient naar haar oordeel onder andere de dubbeldoelstelling opnieuw te toetsen
op haalbaarheid en het inzicht in de voortgang van de doelbereiking dient
te worden verbeterd. De effecten van de ingezette maatregelen behoren daarbij
nadrukkelijk te worden betrokken. Het ministerie dient volgens de Rekenkamer
duidelijkheid te verschaffen over de precieze hoogte en samenstelling van
de OV-bestemmingsreserve. Het ministerie wordt geadviseerd met de vervoerbedrijven
tot een betere afstemming te komen over de gewenste verantwoording en controle.De Ministers van Verkeer en Waterstaat, van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
en de NV VSN gaven hun commentaar op het conceptrapport. De NV VSN en de minister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen konden zich vinden in de hoofdlijnen
van het rapport. De minister van Verkeer en Waterstaat sprak haar waardering
uit voor de grondige uitvoering van het onderzoek maar was van mening dat
dit onderzoek te vroeg kwam om al conclusies te trekken over de effecten van
haar beleid. Bovendien plaatste zij een aantal kanttekeningen bij de conclusies.
Het merendeel van de aanbevelingen van de Rekenkamer werd door de minister
onderschreven.Het vervoerbedrijf Vancom gaf in zijn reactie op het rapport aan dat door
de marktwerking het aantal reizigers sinds 1995 aanmerkelijk was toegenomen.
Het gaat daarbij niet alleen om bestaande reizigers die meer zijn gaan reizen,
maar ook om «nieuwe» openbaarvervoerreizigers. In haar nawoord wees de Rekenkamer erop dat het Ministerie van Verkeer
en Waterstaat zich gedurende de uitvoering dient te vergewissen van de juiste
en tijdige realisatie van door haar gestelde ambitieuze beleidsdoelen. Daarvoor
is meer betrouwbare beleidsinformatie nodig.Het onderzoek toont aan dat de genomen maatregelen zich nog moeten bewijzen.
Ofschoon het ministerie het voordeel van de twijfel verdient,
vroeg de Rekenkamer de minister om de haalbaarheid van de gekozen dubbeldoelstelling
nog eens af te zetten tegen de genomen maatregelen. 1 INLEIDING 1.1 Naar verbetering van het streekvervoerDe Rekenkamer deed in 1997 onderzoek naar het streekvervoer in Nederland
in de jaren 1994–1996. Sinds 1990 streeft de regering naar een efficiënter
en effectiever stads- en streekvervoer, dat als goed alternatief voor de auto
aanzienlijk meer reizigers moet gaan trekken. Het kabinet formuleerde voor
het stads- en streekvervoer de zogenaamde dubbeldoelstelling. Enerzijds moest
de kostendekkingsgraad verbeteren. Dit hield in dat een groter deel van de
exploitatiekosten uit vervoersopbrengsten moest worden betaald, en een kleiner
deel uit subsidie. Anderzijds diende het aantal reizigers fors te stijgen.
In 1993 werd voor het stads- en streekvervoer een kostendekkingsgraad van
50% omstreeks het jaar 2000 ten doel gesteld. Twee jaar later werd 2004 het
nieuwe streefjaar. Hiervoor diende de kostendekkingsgraad in de periode 1995–2004
met 14 procent te stijgen. Het aantal reizigers zou in 2004, vergeleken met
1995, met 15 procent moeten toenemen.In de begroting van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat voor 1998
wordt opnieuw afstand genomen van de eerder genoemde peildatum. Gesteld wordt
dat een kostendekkingsgraad van 50% ook in 2004 niet bereikt kan worden. Een
nieuwe termijn waarbinnen het doel bereikt moet worden wordt niet gesteld.
De komende jaren geeft de minister prioriteit aan de groei van het aantal
reizigers. 1.2 Organisatie streekvervoerHet streekvervoer wordt grotendeels verzorgd door de NV Verenigd Streekvervoer
Nederland (NV VSN). In 1996 had de NV VSN een marktaandeel van 98% van het
streekvervoer. De NV VSN verzorgt behalve streekvervoer ook stadsvervoer en
niet-openbaarvervoeractiviteiten waaronder besloten vervoer (zoals vakantiereizen),
taxivervoer en onderhoud. In het onderzoek zijn de negen vervoerbedrijven
betrokken die eind 1996 tot de VSN groep behoorden (zie bijlage 1). Daarnaast
richtte het onderzoek zich op twee onafhankelijke vervoerbedrijven, Oad en
Vancom1. Het gaat om de twee grootste van de in
totaal zes onafhankelijke vervoerbedrijven die eind 1996 streekvervoer verzorgden.De Staat der Nederlanden is enig aandeelhouder van de NV VSN. De NV VSN
is in 1989 opgericht. De taken van de holding zijn onder meer het uitzetten
van de concernstrategie, het bewaken van de planning- en controlcyclus, het
beheren van de kasstromen (treasury), het onderhouden van contacten met overheden
en het ontwikkelen en het uitvoeren van gemeenschappelijke projecten zoals
de toepassing van de chipcard.De activiteiten van de holding worden voornamelijk betaald door de VSN-vervoerbedrijven.De totale netto omzet van VSN bedroeg in 1996 f 2 358 miljoen.
De omzet van openbaarvervoeractiviteiten bedroeg f 1 739 miljoen
en die van niet-openbaarvervoeractiviteiten was f 619 miljoen. Het concern
als geheel maakte in 1996, na aftrek van belastingen, f 12 miljoen winst. 1.3 Bekostiging streekvervoerHet Ministerie van Verkeer en Waterstaat verleent aan de vervoerbedrijven
een bijdrage in de kosten van de exploitatie. Het bekostigingssysteem gaat
uit van reizigerskilometers als prestatiegrond. Een reizigerskilometer betekent,
kort gezegd, dat één passagier met een geldig vervoerbewijs
over één kilometer wordt vervoerd. In 1996 verstrekte de rijksoverheid een bijdrage van f 693 miljoen
aan de VSN-vervoerbedrijven voor de exploitatie van het streekvervoer.1 De zes zelfstandige vervoerbedrijven ontvingen in 1996
tezamen f 4,5 miljoen. Hiervan kwam f 3,6 miljoen terecht bij de
twee zelfstandige vervoerbedrijven die in dit onderzoek zijn betrokken, Oad
en Vancom.Naast de rijksbijdrage genieten de vervoerbedrijven nog andere inkomsten,
waaronder de vervoeropbrengsten uit hoofde van het Nationaal Tariefsysteem
(nationale strippenkaarten en vervoerabonnementen) en de opbrengsten uit hoofde
van het contract dat de VSN groep sloot met het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen voor de studenten OV-kaart.2Op 1 januari 1998 is voor het streekvervoer een nieuw bekostigingssysteem
ingevoerd. Rijksbijdragegerechtigden zijn in het nieuwe systeem niet langer
de streekvervoerbedrijven maar de provincies en kaderwetgebieden. Dit hangt
samen met de decentralisatie van taken, bevoegdheden en middelen naar provincies
en kaderwetgebieden, die per 1 januari 1998 zijn beslag heeft gekregen. 1.4 OnderzoeksvragenDe Rekenkamer deed onderzoek naar de uitvoering van het beleid voor het
streekvervoer. In dit rapport komen de volgende onderzoeksvragen aan de orde:• In welke mate is voortgang geboekt in de realisatie van de doelstellingen?
Welke bijdrage leverden de onderzochte vervoerbedrijven hieraan? (zie hoofdstuk
2);• Welke maatregelen nam het Ministerie van Verkeer en Waterstaat
in de periode 1994–1996 om de doelstellingen voor het streekvervoer
te realiseren? (zie hoofdstuk 3);• Welke maatregelen hebben het Ministerie, de VSN-holding en de vervoerbedrijven
getroffen om te bevorderen dat de rijksbijdrage rechtmatig wordt verstrekt
en besteed? (zie hoofdstuk 4).De Rekenkamer zond haar conceptrapport in februari 1998 aan de ministers
van Verkeer en Waterstaat en van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. De voorzitter
van de Raad van Bestuur van de NV VSN, de directeur van Vancom en de directeur
van de Oad groep ontvingen delen van het conceptrapport die op hun ondernemingen
betrekking hadden. De minister van Verkeer en Waterstaat reageerde in april
1998 op het rapport. De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en
de NV VSN reageerden in maart 1998 (zie hoofdstuk 6). Vancom gaf in april
een reactie en de Oad groep gaf aan geen commentaar te hebben op het conceptrapport. 2 REALISATIE BELEIDSDOELSTELLINGEN: STAND VAN ZAKEN 2.1 InleidingDit hoofdstuk gaat in op de wijze waarop het Ministerie van Verkeer en
Waterstaat en de betrokken vervoerbedrijven het beleid in concrete doelstellingen
hebben vertaald. Vervolgens wordt aangegeven welke vorderingen zijn gemaakt
in de verwezenlijking van deze doelstellingen in de periode 1994–1996.
Hierbij is gekeken naar doelbereiking op het gebied van kostendekking, de
doelmatigheid van de vervoerbedrijven, de reizigersgroei en de kwaliteit van
de dienstverlening door de vervoerders. 2.2 Doelstellingen 2.2.1 Het Ministerie van Verkeer en WaterstaatDe minister van Verkeer en Waterstaat heeft haar streven tot verbetering
van de kostendekkingsgraad in vier jaar tijd twee keer verlaagd.Een hogere kostendekkingsgraad betekent volgens het rijk een relatieve
afname van de subsidie. De kostendekkingsgraad is vooral gedefinieerd vanuit
de rol die het rijk speelt als subsidiegever. In die hoedanigheid berekent
het rijk per streekvervoerbedrijf voorafgaand aan het jaar waarin het vervoer
wordt uitgevoerd de hoogte van de kosten en opbrengsten van het vervoer (zie
bijlage 2). Beide bedragen zijn taakstellend. Ze worden niet aangepast als
na afloop van het desbetreffende jaar zou blijken dat de werkelijke kosten
en opbrengsten afwijken van de taakstellende. Het rijk draagt het verschil
tussen de berekende taakstellende kosten en -opbrengsten bij. Omdat de definitie
van kostendekkingsgraad zo nauw samenhangt met de subsidie, zijn de taakstellende
kosten en opbrengsten ook voor deze definitie bepalend. De kostendekkingsgraad
zoals het rijk die definieert is de verhouding tussen de taakstellende
opbrengsten en de taakstellende kosten. De subsidie (de rijksbijdrage) wordt
vastgesteld door het saldo van deze grootheden te bepalen.De grootheden waaruit de kostendekkingsgraad is opgebouwd worden grotendeels
onafhankelijk van de feitelijk gerealiseerde kosten van de bedrijven bepaald.
De kostendekkingsgraad stijgt over het algemeen als de rijksbijdrage daalt.
Een door het rijk vastgestelde tariefsverhoging leidt eveneens tot een stijging
van de kostendekkingsgraad. De kostendekkingsgraad stijgt niet als vervoerbedrijven
erin slagen hun werkelijke exploitatiekosten per reizigerskilometer te verlagen.
Voorts leidt een toename van het aantal gerealiseerde reizigerskilometers
voor het bedrijf dat daaraan een substantiële bijdrage heeft geleverd
niet direct tot een navenante verbetering van de kostendekkingsgraad. Het
kengetal kostendekkingsgraad geeft dus vooral inzicht in de mate waarin het
rijk erin is geslaagd de rijksbijdrage te verlagen. Het geeft geen inzicht
in de mate waarin de bedrijven efficiënter zijn gaan werken. De bedrijven
kunnen zelf nauwelijks invloed uitoefenen op de verbetering van hun kostendekkingsgraad.Bij het formuleren van de doelstellingen voor de verbetering van de kostendekkingsgraad
is geen onderscheid gemaakt tussen het stadsvervoer en het streekvervoer.
Evenmin werd de doelstelling gedifferentieerd naar regio of bedrijf. Het kabinet
ging er blijkens zijn standpunt van mei 1995 van uit dat dit ook niet nodig
was omdat er nauwelijks verschillen in uitgangspositie en in ontwikkeling
waren. Uit het onderzoek van de Rekenkamer bleek echter dat de kostendekkingsgraad
varieerde voor alle, dus ook de onafhankelijke, streekvervoerbedrijven van
22 tot 58%. Er waren dus wel verschillen in de uitgangspositie.
Daarnaast bleek dat de voorgenomen beleidsmaatregelen tot uiteenlopende ontwikkelingen
kunnen leiden. Dit geldt bijvoorbeeld voor de investeringsimpuls van f 1
miljard voor kleine infrastructuurprojecten. Deze projecten hebben tot doel
het stads- en streekvervoer sneller te maken waardoor meer reizigers gebruik
zullen maken van het openbaar vervoer. Het grootste deel van het budget is
bestemd voor kaderwetgebieden. Het is aannemelijk dat vervoerbedrijven daar,
als gevolg van de maatregelen, relatief meer reizigers zullen trekken en dus
vergeleken met andere vervoerbedrijven een snellere ontwikkeling zullen doormaken.Ofschoon het beleid erop is gericht om de efficiency van het stads- en
streekvervoer te verbeteren, heeft het ministerie daarvoor geen concrete doelstellingen
geformuleerd. Het ministerie gaat er vanuit dat door de verlaging van de rijksbijdrage,
bij een gelijkblijvend voorzieningenniveau, ook de efficiency toe zal nemen.
Uit het onderzoek bleek dat het ministerie geen inzicht had in de mate waarin
dit effect is bereikt. De kostendekkingsgraad bleek geen goede indicator daarvoor
en andere indicatoren had het ministerie niet ontwikkeld.De doelstelling reizigersgroei was niet duidelijk gedifferentieerd naar
regio of vervoerbedrijf. De informatie die het ministerie heeft over de ontwikkeling
van de reizigerskilometers is niet nauwkeurig. Het aantal reizigerskilometers
wordt afgeleid uit de totale kaartverkoop in Nederland (zie bijlage 2). Uit
een onderzoek dat periodiek, met tussenpozen van enkele jaren, wordt uitgevoerd
worden verdeelsleutels afgeleid waarmee per vervoerder het aantal reizigerskilometers
wordt bepaald. 2.2.2 De vervoerbedrijvenHet rijk streeft naar een sterke toename van het aantal reizigers dat
gebruik maakt van het openbaar vervoer en van het aantal reizigerskilometers.
Uit de jaarplannen 1996 van de vervoerbedrijven bleek dat de vervoerbedrijven
zich meestal al tevreden stellen met het inlopen van een deel van de daling
of met een stabilisering van het aantal reizigers. Meer nadruk werd in de
plannen gelegd op het verbeteren van de efficiency of het verlagen van de
kosten. Slechts twee vervoerbedrijven hadden in het jaarplan 1996 de verbetering
van de kostendekkingsgraad als doelstelling gesteld. De VSN-holding had in
1996 geen doelstellingen voor de kostendekkingsgraad geformuleerd. In 1994
en 1995 deed zij dat wel. De daarbij gebruikte definitie week overigens af
van de definitie die het rijk hanteert. Anders dan het rijk telt de VSN-holding
bij het berekenen van de kostendekkingsgraad de opbrengsten en kosten uit
de contracten voor het studenten- en militairenvervoer volledig mee.Volgens het rijk kan een grotere vervoersprestatie worden bereikt door
middel van een grotere klantgerichtheid. Een betere kwaliteit van de dienstverlening
zou leiden tot meer reizigerskilometers. De Rekenkamer constateerde dat het
verbeteren van de snelheid en de betrouwbaarheid, twee aspecten van de kwaliteit
van de dienstverlening, niet vaak als doelstelling werden genoemd in de jaarplannen
van de vervoerbedrijven.Uit het onderzoek kwam dus naar voren dat de doelstellingen van het rijk
en de vervoerbedrijven op een aantal belangrijke punten niet met elkaar strookten.
Dit kan een belemmering vormen voor de realisatie van de rijksdoelstellingen. 2.3 Doelbereiking 2.3.1 Kostendekkingsgraad volgens rijkDe kostendekkingsgraad ontwikkelt zich niet in de richting die het kabinet
beoogt. Bij geen enkel vervoerbedrijf bleek de kostendekkingsgraad zoals het
rijk die definieert voor het streekvervoer in 1996 hoger te zijn dan in 1994.
Ten opzichte van 1995 was bij slechts één bedrijf sprake van
een lichte stijging (van 40 naar 41%). De kostendekkingsgraad van de afzonderlijke
vervoerbedrijven varieerde in 1996 van 19% tot 46%.De kostendekkingsgraad voor alle streekvervoerbedrijven tezamen bedroeg
42% in 1994 en 1995, 41% in 1996 en 39% in 1997. Het bereiken van een hogere
kostendekkingsgraad is belangrijk vertraagd doordat minder werd bezuinigd
dan was voorzien. De jaarlijkse taakstellingen van f 75 miljoen werden
voor de jaren 1995, 1996 en 1997 beperkt tot f 25 miljoen. In 1995 kwam
de bezuiniging volledig ten laste van het stadsvervoer, in 1996 moest slechts
f 8 miljoen door het streekvervoer worden opgebracht. Met ingang van
1998 wordt jaarlijks f 35 miljoen op het stads- en streekvervoer bezuinigd,
in plaats van de jaarlijkse bezuinigingen van f 75 miljoen waarvan in
de begroting 1997 nog sprake was. 2.3.2 Efficiëntie en rendementHet rijk en de vervoerbedrijven willen de efficiëntie van het stads-
en streekvervoer verbeteren. De kosten per reizigerskilometer stegen bij zes
van de tien op dit punt onderzochte bedrijven1.
De kosteneffectiviteit nam derhalve af. Voorts was de bezettingsgraad van
de bussen over het algemeen laag (gemiddeld 25%). Bij zes van de tien bedrijven
waarover gegevens beschikbaar waren, lag de bezettingsgraad in 1996 lager
dan in 1994.De verhouding tussen de zogeheten beladen uren (uren waarbinnen de dienstregeling
wordt uitgevoerd) en betaalde uren van een chauffeur geeft weer in welke mate
de chauffeur bezig is met het daadwerkelijk rijden van de dienstregeling.
Dit percentage lag over het algemeen onder de 50%. Dit verhoudingsgetal bleek
zich overigens bij bijna alle vervoerbedrijven in de goede richting te ontwikkelen.De Rekenkamer ging voorts na wat de verhouding was tussen de beladen uren
en de direct productieve rij-uren2, en welke
ontwikkeling zich daarin voordeed tussen 1994 en 1996. Tot de direct productieve
rij-uren behoort onder meer de tijd benodigd om naar het beginpunt van de
dienstregeling te rijden. Als het verhoudingsgetal stijgt wordt relatief minder
tijd besteed aan die werkzaamheden en meer aan het daadwerkelijk rijden van
de dienstregeling. Slechts bij drie vervoerbedrijven steeg het percentage.
Dit duidt voor deze bedrijven op een verbeterde efficiëntie.De kostendekkingsgraad die het rijk berekent omvat niet alle opbrengsten-
en kostenposten voor het openbaar vervoer. Bovendien gaat het rijk niet uit
van realisaties maar van vooraf bepaalde opbrengsten en kosten. De Rekenkamer
ging na hoe hoog de kostendekkingsgraad is als van alle opbrengsten- en kostenposten
de realisaties als uitgangspunt worden genomen. Het kengetal geeft in dat
geval weer in welke mate de kosten van het openbaar vervoerbedrijf daadwerkelijk
gedekt worden door de eigen opbrengsten. Voor nagenoeg alle bedrijven bleek
de door de Rekenkamer berekende kostendekkingsgraad in de periode 1994–1996
verslechterd te zijn. Dit is een indicatie voor afnemende doelmatigheid. De
door de Rekenkamer berekende kostendekkingsgraad lag overigens over het algemeen
enkele procentpunten hoger dan de kostendekkingsgraad die het rijk berekent.
Dat betekent dat de kosten van de vervoerbedrijven voor een groter
deel door de eigen opbrengsten worden gedekt dan de door het rijk berekende
kostendekkingsgraad blijkt aan te geven.Het rendement op geïnvesteerd eigen vermogen daalde bij het merendeel
van de VSN-vervoerbedrijven. 2.3.3 ReizigersgroeiIn de periode 1986–1995 daalde het aantal reizigerskilometers voor
het stads- en streekvervoer fors. In 1996 was voor het eerst sprake van een
lichte stijging. De stijging bedroeg iets minder dan 1%.1 In 1996 lag het aantal reizigerskilometers nog altijd 11% lager dan
in 1986.Het streekvervoer afzonderlijk maakte dezelfde ontwikkeling door. Ten
opzichte van 1994 liet het jaar 1996 een daling zien van circa 4% in het aantal
reizigerskilometers.2 In tabel 1 is de ontwikkeling
per vervoerbedrijf weergegeven. Tabel 1. Procentuele ontwikkeling reizigers en reizigerskilometers
streekvervoer 1994–1996 VervoerbedrijfOntwikkeling aantal reizigers (in %)1Ontwikkeling aantal reizigerskilometers (in %) ZWN+ 8– 5NZH– 7– 2 Midnet– 1– 3VEONN– 2+ 2 Hermes– 9– 14BBA– 11– 10 Hanze– 1– 2GVM– 2– 15 TET– 5+ 22Oad?2– 3 Totaal– 2– 41 Ontleend aan bedrijfsinformatie vervoerbedrijven.2 Vancom is niet opgenomen, omdat zij pas in 1995 startte met
het verzorgen van streekvervoer. Voor Oad is het aantal interlokale reizigers
onbekend.De in de tabel opgenomen cijfers zijn ontleend aan informatie van de vervoerbedrijven.
De cijfers vertonen onnauwkeurigheden omdat de vervoerbedrijven niet altijd
dezelfde uitgangspunten voor de berekening hanteerden. Voor de berekening
van de reizigerskilometers gebruiken de vervoerbedrijven bovendien niet altijd
de door het ministerie, voor de verantwoording, voorgeschreven basisinformatie.Het aantal kilometers dat één reiziger gemiddeld aflegt
in het interlokaal vervoer, steeg in de periode 1994–1996 slechts bij
een van de negen onderzochte vervoerbedrijven met meer dan 1 kilometer. Bij
twee vervoerbedrijven was sprake van een daling van meer dan 1 kilometer.Op 1 november 1994 veranderde de formule van de studenten OV-kaart. Vanaf
dat moment moesten de studenten kiezen tussen een week- of weekendkaart. Uit
onderzoek dat de ministeries van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en Verkeer
en Waterstaat lieten uitvoeren bleek dat deze maatregel leidde tot een daling
van het aantal reizigerskilometers door studenten met 13%. Voorts bleek dat
het gebruik van auto en de fiets/bromfiets na de wijziging van de formule
van de studenten OV-kaart weer toenam, ten koste van het gebruik van het openbaar
vervoer. Het marktaandeel van de auto steeg van 21,5% naar 24,1%.De Rekenkamer stelde vast dat de gesignaleerde dalende trend in het reizigersvervoer
niet strookt met de rijksdoelstelling om het aantal reizigerskilometers
en het aantal reizigers in het openbaar vervoer fors toe te laten nemen. 2.3.4 Kwaliteit dienstverleningDe reistijd en de betrouwbaarheid van de dienstverlening werden nader
onderzocht. De reistijd is in belangrijke mate afhankelijk van de gemiddelde
snelheid die een bus rijdt. De Rekenkamer ging aan de hand van door negen
vervoerbedrijven verstrekte gegevens na hoe de gemiddelde snelheid van de
streekbussen zich in de periode 1994–1996 had ontwikkeld. Bij vier van
de negen bedrijven nam de gemiddelde snelheid duidelijk toe. Bij één
bedrijf nam deze duidelijk af.Bij betrouwbaarheid gaat het om de vraag of de bussen daadwerkelijk op
het aangekondigde tijdstip arriveren. De betrouwbaarheid wordt negatief beïnvloed
door vertragingen, het te vroeg passeren van de halte en het doorrijden van
de bus, bijvoorbeeld omdat deze vol is. De bedrijven hadden beperkt inzicht
in de betrouwbaarheid van de dienstverlening. Een registratie van dit soort
informatie trof de Rekenkamer bij geen van de vervoerbedrijven aan. Veel bedrijven
inventariseerden wel de klachten van reizigers. Slechts één
bedrijf, het vervoerbedrijf Hanze, voerde echter een doelgerichte analyse
uit op de ontvangen klachten waarbij de ontwikkeling van de klachten werd
vergeleken met voorgaande jaren en waarbij tevens werd aangegeven welke acties
werden ondernomen. Dit is naar het oordeel van de Rekenkamer een goed middel
om de kwaliteit van de dienstverlening verder te verbeteren. 2.3.5 Reactie vervoerbedrijven over doelbereikingDe vervoerbedrijven zelf zagen als oorzaak voor de tegenvallende resultaten
het achterwege blijven van voldoende flankerende overheidsmaatregelen. Het
gevoerde prijsbeleid voor de auto is naar hun oordeel te mild en de verbetering
van de infrastructuur komt te langzaam op gang. Voorts is er een toename van
de verkeersremmende maatregelen.De bedrijven plaatsten in meerderheid kritische kanttekeningen bij de
dubbeldoelstelling van het rijk. Van de elf bedrijven vonden er vijf dat de
rijksoverheid zich met de dubbeldoelstelling een te ambitieus doel heeft gesteld. 2.4 Conclusies• Het ministerie heeft ambitieuze doelen gesteld en stuurt op afstand
om deze doelen te realiseren. Het ministerie beschikt echter over weinig informatie
over de bijdrage die de vervoerbedrijven aan de doelrealisatie leveren;• De doelstellingen van het rijk en de vervoerbedrijven sluiten niet
geheel op elkaar aan. Waar het rijk streeft naar een reizigersgroei, stellen
de bedrijven zich bijvoorbeeld vooralsnog tevreden met het inlopen van de
daling of stabilisering van het aantal reizigers;• De kostendekkingsgraad, zoals gehanteerd door het rijk, daalde.
Dit kengetal bleek geen informatie te verschaffen over de efficiency van de
vervoerbedrijven;• Het rendement van de meeste vervoerbedrijven verslechterde in de
onderzoeksperiode. Voorts nam de kosteneffectiviteit over het algemeen af
en daalde de bezettingsgraad;• De gewenste groei van het aantal reizigers en reizigerskilometers
bleef nog sterk achter bij het streven;• De cijfers over aantallen reizigers en aantallen reizigerskilometers
bleken onnauwkeurig. Bij de berekening van het aantal reizigerskilometers
maakten de vervoerbedrijven bovendien niet altijd gebruik van de door het
ministerie, voor de verantwoording, voorgeschreven informatie. De vervoerbedrijven hadden beperkt inzicht in de betrouwbaarheid van de
dienstverlening. De gemiddelde snelheid nam bij vier van de negen onderzochte
vervoerbedrijven toe. 3 WERKING BELEIDSMAATREGELEN 3.1 InleidingHet Ministerie van Verkeer en Waterstaat nam in de onderzochte periode
een aantal maatregelen om de dubbeldoelstelling te bereiken. Dit betrof de
rijksbijdragesystematiek, de verbetering van de infrastructuur, de decentralisatie
van verantwoordelijkheden naar lagere overheden, de invoering van marktwerking,
en het beleid inzake de VSN groep als staatsdeelneming. De maatregelen op
het gebied van infrastructuur, decentralisatie en marktwerking maakten deel
uit van de beleidsintensivering in het stads- en streekvervoer waartoe het
kabinet in mei 1995 besloot. Naar decentralisatie en marktwerking streefde
het kabinet toen overigens al enkele jaren. 3.2 Rijksbijdragesystematiek 3.2.1 AlgemeenIn 1988 ging het ministerie over van integrale afdekking van de tekorten
op de exploitatie van het streekvervoer naar een prestatie-afhankelijke bekostigingssystematiek.
Reizigerskilometers gelden sinds 1993 als de prestatie-eenheid waar het in
deze systematiek om draait. Het kabinet schreef in datzelfde jaar aan de Tweede
Kamer dat het verwachtte dat de prestatie-afhankelijkheid van de systematiek
een efficiëntere en effectievere aanwending van exploitatiemiddelen zou
bevorderen.De rijksbijdragesystematiek houdt globaal in dat per vervoerbedrijf vooraf
de hoogte wordt berekend van de voor vergoeding in aanmerking te nemen exploitatiekosten
en van de toe te rekenen vervoeropbrengsten. Het verschil tussen deze kosten
en opbrengsten draagt het rijk bij in de vorm van een taakstellend bedrag.
Na afloop van het jaar waarvoor de bijdrage bedoeld was, vindt geen verrekening
plaats aan de hand van gerealiseerde kosten en opbrengsten. De loon -en prijsbijstellingen
worden wel gecompenseerd.De vervoersprestatie, in de vorm van het aantal reizigerskilometers per
belanghebbende1, bepaalt de hoogte van de in
aanmerking te nemen exploitatiekosten. Het aantal reizigerskilometers wordt
vastgesteld met het WROOV-PLUS-systeem (zie bijlage 2). De in aanmerking te
nemen exploitatiekosten, ook wel normkosten, worden berekend door vermenigvuldiging
van het aantal toebedeelde reizigerskilometers met een normtarief per reizigerskilometer
per voertuigtechniek. Het normtarief waarmee wordt gerekend is in 1993 op
basis van onderzoek vastgesteld. Sindsdien is de onderbouwing ervan niet meer
onderzocht, wat opmerkelijk is omdat efficiencyverbeteringen met name in dit
tarief tot uiting zouden moeten komen. Het tarief is wel jaarlijks aangepast
aan veranderingen in het loon- en prijspeil. Daarnaast is het in de peilperiode
van het onderzoek eenmaal – in 1994 verlaagd – om een taakstellende
bezuiniging voor het streekvervoer te realiseren. 3.2.2 OvergangsregelingVoor de vaststelling van de rijksbijdragen voor het streekvervoer geldt
sinds 1993 een overgangsregeling. Deze dient om de gevolgen van de overgang
op een ander bekostigingssysteem voor de vervoerbedrijven te verkleinen. Daarnaast
is de overgangsregeling er om schommelingen in de hoogte van de bijdrage van
jaar tot jaar als gevolg van wijzigingen in het aantal toe te rekenen reizigerskilometers
voor de hoogte van de rijksbijdrage te dempen. De overgangsregeling houdt in dat, als aan bepaalde voorwaarden wordt
voldaan, de rijksbijdrage niet aan de hand van normkosten maar referentiekosten
wordt berekend. De grondslag wordt gevormd door de exploitatiekosten die voor
vergoeding in aanmerking kwamen in het jaar voorafgaand aan het jaar waarvoor
de bijdrage wordt berekend. De referentiekosten zijn doorgaans hoger dan de
normkosten. Voor de jaren 1994–1996 is door toepassing van de overgangsregeling
in totaal bijna f 110 miljoen meer aan rijksbijdrage verstrekt dan wanneer
deze regeling niet zou zijn toegepast1. Het is
opvallend dat de overgangsregeling nog van kracht is, want de door het kabinet
beoogde prikkel van prestatie-afhankelijkheid wordt erdoor ondergraven. De prestatie-afhankelijkheid wordt ook enigszins ondergraven doordat wijzigingen
in reisgedrag vertraagd doorwerken in de opbrengsten die de bedrijven ontvangen.
Er kunnen discrepanties ontstaan tussen de daadwerkelijk geleverde vervoersprestatie
en die waarmee bij de berekening van de rijksbijdrage rekening wordt gehouden
(zie bijlage 2).De streekvervoerbedrijven ontvingen naast de rijksbijdrage voor de exploitatie
van het gewone streekvervoer ook inkomsten die voortvloeien uit het contract
met het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen voor de studenten
OV-kaart (zie bijlage 2). Als de feitelijke opbrengsten en de geschatte feitelijke
kosten van dit vervoer worden meegerekend, blijkt de kostendekkingsgraad van
het streekvervoer enkele procenten hoger te zijn dan de kostendekkingsgraad
zoals het rijk die berekende. De hoogte van deze beide financiële stromen
van het rijk naar de vervoerbedrijven werd grotendeels onafhankelijk van elkaar
vastgesteld. Vanuit een doelmatige besteding van rijksgeld acht de Rekenkamer
een gezamenlijk optreden van de beide ministeries gewenst. 3.2.3 OV-bestemmingsreserveHet taakstellende karakter van de rijksbijdragen brengt met zich mee dat
de bedrijven exploitatie-overschotten mogen houden en tekorten zelf moeten
opvangen. De overschotten mogen slechts worden aangewend voor openbaarvervoeractiviteiten.
Sinds de invoering van het huidige bekostigingssysteem in 1988 hebben nagenoeg
alle bedrijven een OV-bestemmingsreserve opgebouwd. Eind 1996 was het totale
bedrag in de reserve bij de streekvervoerbedrijven f 210 miljoen. Het
ministerie heeft geen inzicht in de exacte samenstelling van de OV-bestemmings-
reserve. In de reserve zijn winsten opgenomen die de bedrijven hebben gerealiseerd
op grond van het contract voor de studenten OV-kaart, terwijl deze winsten
volgens de VSN groep niet voor het openbaar vervoer behoeven te worden bestemd.
De VSN groep merkte voorts op dat de reserve deels kan worden beschouwd als
een vergoeding voor investeringen in openbaarvervoeractiviteiten. Volgens
de Rekenkamer voorziet de regelgeving niet in een toerekening van de kosten
van dergelijke investeringen aan de exploitatie van het openbaar vervoer.De vervoerbedrijven en het ministerie zijn het voorts nog oneens over
de vraag of het eigen vermogen van vóór 1 januari 1988 moet
worden meegeteld bij de OV-bestemmingsreserve, zoals de regelgeving volgens
het ministerie voorschrijft. Dit eigen vermogen bedraagt in totaal ruim f 160
miljoen.Het ministerie heeft nog geen concreet beleid voor hoe na de decentralisatie
en aanbesteding met de reserves wordt omgegaan. Daarover wordt nog met de
betrokken partijen onderhandeld. Volgens het ministerie zou beleid in voorbereiding
zijn. Het is noodzakelijk dat dit beleid er komt. Anders blijft onduidelijk
wie aanspraak op de reserves kan maken als decentralisatie en marktwerking
voor heel Nederland worden ingevoerd. Dan is ook onduidelijk
wat er met de OV-bestemmingsreserve van een bedrijf gebeurt indien deze geen
concessie krijgt. 3.2.4 Nieuw bekostigingssysteem in 1998Op 1 januari 1998 is voor het streekvervoer een nieuw bekostigingssysteem
ingevoerd. Ook het regiobekostigingssysteem is volgens het kabinet prestatie-afhankelijk.
De prestatie-afhankelijkheid is gebaseerd op opbrengsten. Alleen voor reizigerskilometers
die een vervoeropbrengst genereren, levert het rijk een financiële bijdrage.
Enkele knelpunten van het huidige bekostigingssysteem blijven voorlopig ook
bij het nieuwe systeem nog bestaan. Zolang bijvoorbeeld de chipkaart niet
is ingevoerd blijven de toerekeningsproblemen bestaan. Invoering van een eenvoudige
uitvoering van de chipkaart is voorzien voor 2002. Enige tijd daarna komt
er een chipkaart die het reisgedrag registreert en daarmee tegemoet zou kunnen
komen aan de toerekeningsproblemen. De toerekening zal daarom voorlopig nog
gebaseerd blijven op gegevens uit het huidige berekeningssysteem (WROOV-PLUS). 3.3 InfrastructuurDe belangrijkste maatregel uit de beleidsintensivering die het kabinet
in mei 1995 voorstelde, was het geïntensiveerde infrastructuurbeleid.
Dit omvatte de versnelde uitvoering van een aantal grote projecten, en een
additionele investeringsimpuls voor de periode 1996–2000 van f 1
miljard voor kleine projecten. Het kabinet verwachtte van de beleidsintensivering
een reizigersgroei van circa 8%, waarvan 5% door het geïntensiveerde
infrastructuurbeleid.De grote projecten die als onderdeel van de beleidsintensivering versneld
zouden worden uitgevoerd waren die projecten, die volgens het Meerjarenprogramma
Infrastructuur en Transport 1995–1999 na 1998 zouden worden afgerond.
In het bedoelde programma staan zeventien grote projecten op deze wijze vermeld.
Volgens de huidige inzichten, opgenomen in het Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 1998–2002, zullen slechts vijf van deze projecten ook daadwerkelijk
versneld worden uitgevoerd. Van vijf andere projecten is niet vast te stellen
of ze al dan niet worden versneld, omdat in het Meerjarenprogramma 1995–1999
niet duidelijk was aangegeven in welk jaar ze oorspronkelijk gereed zouden
zijn. De overige zeven projecten zullen waarschijnlijk niet versneld maar
juist vertraagd worden uitgevoerd.De beoogde versnelling werd volgens het ministerie van Verkeer en Waterstaat
niet gerealiseerd omdat niet voorzien kon worden in de benodigde financiële
middelen.De investeringsimpuls van f 1 miljard voor kleine infrastructuurprojecten
wilde het kabinet vooral besteden aan projecten in de grootstedelijke en stedelijke
gebieden, omdat de effectiviteit volgens het kabinet dan het grootst is. Het
kabinet gaf aan dat met de uitvoering snel, en wel in 1996, moest worden begonnen.
De reden was dat maatregelen ter verbetering van de kostendekkingsgraad zonder
een betere infrastructuur tot vraaguitval kunnen leiden.De minister zei van de inspanningen op korte termijn een verbetering van
de kostendekkingsgraad en een groei van het openbaarvervoergebruik te verwachten.
Of deze verwachting uitkomt is een vraag die het ministerie voorlopig niet
kan beantwoorden. De voortgangsrapportages die de ontvangende lagere overheden
jaarlijks over de projecten moeten indienen, bevatten er geen informatie over.
Deze rapportages bevatten daarnaast betrekkelijk weinig informatie over de
voortgang in de uitvoering van de projecten, en over de oorzaken van eventuele vertraging. Hierdoor, en doordat bij het sluiten van het onderzoek
nog slechts een klein deel van de voortgangsrapportages over 1996 was ingediend,
had het ministerie nog geen overzicht van de stand van zaken. Het ministerie
gaf wel aan een evaluatieprogramma te hebben opgezet dat zicht moet geven
op de mate waarin de investeringsimpuls de verwachte reizigersgroei teweeg
brengt. 3.4 DecentralisatieSinds 1 januari 1996 zijn de taken, bevoegdheden en middelen inzake de
exploitatie van het streekvervoer gedecentraliseerd naar zeven kaderwetgebieden
en naar drie provincies, Groningen, Friesland en Drenthe. De nieuwe verdeling
van bevoegdheden in de noordelijke provincies gold als experiment, waarvan
overigens de invoering van de decentralisatie in de rest van Nederland niet
afhing. De datum die hier oorspronkelijk voor stond, 1 januari 1997, is niet
gehaald. De decentralisatie heeft per 1 januari 1998 zijn beslag gekregen.In oktober 1996 bracht een extern onderzoeksbureau in opdracht van het
ministerie verslag uit over een onderzoek naar de decentralisatie van bevoegdheden
naar de noordelijke provincies. Hieruit bleek dat de provincies de financiële
risico's, te weten de verantwoordelijkheid voor de werkelijke kosten en opbrengsten
van het streekvervoer, voor de duur van het experiment bij de bedrijven hadden
neergelegd. Daar stond tegenover dat de vervoerbedrijven ook de gehele rijksbijdrage
doorgesluisd hadden gekregen. De provincies hadden hierdoor volgens het onderzoek
een instrument uit handen gegeven om het openbaar vervoer aan te sturen. Hun
terughoudende opstelling maakte hen voor de omgeving betrekkelijk onzichtbaar,
wat niet wenselijk is. Op grond van het experiment kon nog geen antwoord worden
gegeven op de vraag of decentralisatie tot een beter openbaar vervoer en daarmee
tot meer reizigers leidt.Bijna alle in het onderzoek betrokken streekvervoerbedrijven kregen in
1996 te maken met kaderwetgebieden of provincies als verantwoordelijke overheid
voor het streekvervoer. De meeste bedrijven gaven desgevraagd aan dat onduidelijk
is welke eisen in de nieuwe situatie aan hun verantwoording over de besteding
worden gesteld. Enkele bedrijven toonden zich bezorgd dat de decentralisatie
zal leiden tot versnippering van het vervoernetwerk, en tot besluitvorming
op bestuurlijke, financiële of electorale gronden in plaats van op vervoerkundige
gronden. 3.5 MarktwerkingIn maart 1994 gaf het kabinet aan de marktwerking in het regionaal openbaar
vervoer te zien als middel om het openbaar vervoer tot een aantrekkelijk alternatief
voor de auto te maken en om tot een lagere subsidie-intensiteit van de exploitatie
te komen. Marktwerking zou de vorm krijgen van aanbesteding van concessies.
In de Implementatienota Marktwerking in het regionaal openbaar vervoer van
november 1996 werkte het Ministerie van Verkeer en Waterstaat dit punt verder
uit. Per 1 januari 2000 zullen geen concessies meer mogen worden verleend
aan bedrijven die daardoor een marktaandeel van 50% of meer zouden verwerven.
Per 1 januari 2005 daalt het toegestane maximale marktaandeel naar 40% en
per 1 januari 2010 naar 35%. Deze voornemens deden de VSN groep besluiten
zich op te splitsen. In april 1998 was de besluitvorming hierover nog niet
afgerond.In 1994 werden bij wijze van experiment twee vervoernetwerken aanbesteed,
in Limburg en in Zeeland. Het ministerie stelde daarbij als eis dat
gegadigden tegen een ongeveer gelijke rijksbijdrage als voorheen een zo groot
mogelijk aanbod zouden bieden.Beide aanbestedingen werden in opdracht van het ministerie door een extern
onderzoeksbureau geëvalueerd. De eerste ervaringen wezen nog niet uit
dat aanbesteding een onverdeeld gunstig effect heeft op het bereiken van de
dubbeldoelstelling. De feitelijke kostendekkingsgraad werd in beide gebieden
slechter. In Zeeland leek bovendien sprake te zijn van een daling van het
aantal reizigerskilometers en reizigers, maar hoe betrouwbaar deze cijfers
voor Zeeland waren zou volgens het onderzoeksbureau uit verder onderzoek moeten
blijken. In Limburg was sprake van een stijging. Het aantal reizigerskilometers
steeg in de eerste twee jaar met 11%, aldus het onderzoeksbureau, dat overigens
waarschuwde dat slechts voorzichtige conclusies mochten worden getrokken.
Dat de kostendekkingsgraad in Limburg desondanks daalde kwam deels doordat
bij deze aanbestedingen de uitbreiding van het aanbod centraal stond en het
gerealiseerde extra vervoersaanbod nog niet door reizigers werd benut. Dit
leidde ertoe dat de bezettingsgraad daalde van 22% in 1994 tot 17% in 1995.
Ook de hoge opstartkosten drukten de kostendekkingsgraad. Daarnaast leidde
de WROOV-PLUS-systematiek ertoe dat de reizigersgroei zich niet meteen vertaalde
in opbrengstgroei voor de exploitant. Overigens kon bij geen van beide aanbestedingen
worden aangetoond dat na de aanbesteding meer mensen de auto lieten staan
en in plaats daarvan de bus namen.In december 1997 deed het College van Beroep voor het Bedrijfsleven uitspraak
in twee rechtszaken die door de VSN groep, de zwn groep en de Hermes groep
waren aangespannen tegen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. De rechter
stelde de bedrijven in het gelijk door te oordelen dat de aanbesteding in
Zeeland en Limburg in strijd was met de Wet personenvervoer, en door de besluiten
tot vergunningverlening aan Vancom en tot goedkeuring van de dienstregeling
van dit bedrijf te vernietigen. De invoering van marktwerking wordt door deze
uitspraken vertraagd. 3.6 AandeelhouderschapDe Staat is enig aandeelhouder van de NV VSN. Het Ministerie van Verkeer
en Waterstaat had echter weinig mogelijkheden om het aandeelhouderschap te
benutten als instrument om de dubbeldoelstelling te bereiken. Dit is inherent
aan het aandeelhouderschap bij structuurvennootschappen, zoals de NV VSN.Als aandeelhouder heeft de Staat de financiële positie van het concern
in het verleden wel versterkt. In de jaren 1992 tot en met 1995 ontving de
VSN groep van het rijk kapitaaldotaties van in totaal f 169 miljoen,
ter verbetering van de solvabiliteit. Dit bedrag werd onttrokken aan de begrotingsmiddelen
die voor de exploitatie van het streekvervoer beschikbaar waren, meer in het
bijzonder aan de vergoeding voor geïnvesteerd vermogen die daarin destijds
was opgenomen. Hiervoor werd gekozen omdat het de VSN groep een fiscaal voordeel
opleverde in de vorm van een lagere vennootschapsbelasting. De dotaties kwamen
ten goede aan de VSN groep als geheel, dus niet alleen aan het openbaar vervoer.
Ter verbetering van de vermogenspositie van het concern zijn daarnaast alle
winsten ingehouden. De aandeelhouder heeft geen dividend ontvangen.De huidige positie van de VSN groep op de streekvervoermarkt kon mede
door het ministerie tot stand komen, onder meer door de oprichting van de
holding en de verstrekking van kapitaaldotaties. De Rekenkamer stelt vast dat deze positie inmiddels niet meer strookt met het streven
van het ministerie naar marktwerking in het openbaar vervoer. 3.7 Conclusies• De rijksbijdrage droeg beperkt bij aan de realisatie van de dubbeldoelstelling,
doordat ze in de praktijk minder prestatie-afhankelijk was dan beoogd;• De hoogte van de rijksbijdrage voor het openbaar vervoer en van
het bedrag dat het rijk voor het studenten OV-kaart contract betaalde werden
grotendeels onafhankelijk van elkaar vastgesteld;• Over de samenstelling en hoogte van de OV-bestemmingsreserve bestonden
onduidelijkheden. Onduidelijk was bijvoorbeeld of de eigen vermogens van vóór
1 januari 1988 bij de in de rijksbijdragestaten opgenomen bestemmingsreserve
moeten worden opgeteld. Deze eigen vermogens bedragen in totaal ruim f 160
miljoen;• De infrastructuurmaatregelen voor het stads- en streekvervoer hadden
nog niet aantoonbaar geleid tot het naderbij brengen van de dubbeldoelstelling.
De beoogde versnelling van een aantal grote projecten is niet gerealiseerd;• Decentralisatie en marktwerking hadden vertraging opgelopen. De
eerste ervaringen wezen er nog niet op dat deze maatregelen de bereiking van
de dubbeldoelstelling aanmerkelijk bevorderen;• Mede door de oprichting van de NV VSN en de kapitaaldotaties had
de VSN groep een sterkere positie verkregen op de markt voor het streekvervoer.
Dit strookt inmiddels niet meer met het streven naar meer marktwerking. 4 VERANTWOORDING EN CONTROLE 4.1 InleidingDe vervoerbedrijven moeten aan de minister verantwoording afleggen over
de besteding van de rijksbijdrage. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de wijze
waarop zij dat doen. Daarnaast wordt de manier beschreven waarop de controle
wordt uitgeoefend op de rechtmatige vaststelling en besteding van de rijksbijdrage
door de vervoerbedrijven. 4.2 Verantwoording aan het Rijk 4.2.1 VerantwoordingseisenDe periodieke verantwoording van de vervoerbedrijven aan de minister omvat
het jaarverslag, de rijksbijdragestaten1 en de
opbrengststaten van de verkoop van vervoerbewijzen. De jaarrekening en de
verantwoordingsstaten moeten worden voorzien van een accountantsverklaring.De verantwoordingseisen zijn vastgelegd in de Ministeriële regeling
Kosten lokaal en interlokaal vervoer en de Ministeriële regeling Uniform
Rekeningschema (URS). Het URS werd in 1984 opgesteld. Tot 1989 vormde het
URS de grondslag voor de vaststelling van de rijksbijdrage. Sindsdien vervult
het URS volgens het ministerie drie functies. Het biedt de basis voor de op
te stellen verantwoording, verschaft (beleids-)infor- matie en voorkomt kruissubsidiëring.
De Rekenkamer ging na in welke mate de regeling deze functies kon vervullen.De in het URS opgenomen regels bleken niet goed meer aan te sluiten op
het bekostigingssysteem in de periode 1994–1996. Het URS stamt uit de
tijd dat er sprake was van integrale tekortafdekking. Die regels zijn nog
steeds gericht op een juiste vaststelling, toerekening en verantwoording van
kosten en opbrengsten. De huidige bekostigingssystematiek kent echter een
meer «lump-sum» karakter, waarbij een totaalbedrag wordt betaald
voor een afgesproken prestatie. Een dergelijke bekostigingssystematiek vraagt
om een meer prestatiegericht verantwoordingsmodel. Deze prestaties zijn echter
niet als zodanig beschreven in het URS.Tien van de elf in het onderzoek betrokken streekvervoerbedrijven hadden
forse kritiek 0p de wijze waarop zij zich aan het ministerie moesten verantwoorden.
Hun kritiek betrof het gedateerde karakter van de regelgeving en de grote
mate van detail waarin verantwoording moet worden afgelegd. 4.2.2 Gebruik van de informatieDe informatieve functie heeft aan belang ingeboet. Het ministerie maakte
in de periode 1994–1996 nauwelijks gebruik van de informatie uit de
rijksbijdragestaten. Systematische analyse en verwerking van de verkregen
informatie vond niet plaats. De bruikbaarheid van de informatie uit de rijksbijdragestaten
nam ook af. De opgave van het aantal reizigerskilometers bleek bijvoorbeeld
onnauwkeurig. De helft van de vervoerbedrijven deed een opgave gebaseerd op
eigen waarneming. De andere helft gebruikte de periodieke opgave van het ministerie
die op de WROOV-systematiek is gebaseerd. Dat laatste is voorgeschreven in
het URS.De rijksbijdragestaten gaven wel inzicht in het behaalde resultaat op
gesubsidieerde openbaarvervoeractiviteiten. Mede door de concernvorming
bij de vervoerbedrijven is het niet mogelijk om dat inzicht te verkrijgen
vanuit de jaarrekening.Volgens opgave van de bedrijven bedroegen de personele en materiële
kosten die gemoeid waren met het invullen en controleren van de rijksbijdragestaten,
voor alle elf vervoerbedrijven tezamen, naar schatting ruim f 1,5 miljoen.Vijf van de onderzochte vervoerbedrijven vonden dat het ministerie te
veel, dan wel overbodige, informatie van hen verlangde. Een ander bedrijf
was van mening dat het ministerie de verkeerde informatie vroeg. Bij geen
van de vervoerbedrijven was bekend op welke wijze het ministerie de gevraagde
informatie gebruikte. Slechts één vervoerbedrijf had in de afgelopen
jaren na toezending van de informatie iets van het ministerie vernomen. Over
de informatie werden geen vragen gesteld, en ook anderszins leidde ze niet
tot actie van het ministerie. 4.2.3 Voorkomen kruissubsidiëringBij kruissubsidiëring wordt rijksgeld aangewend voor doelen waarvoor
het niet bestemd is, in dit geval dus voor niet-openbaarvervoeractiviteiten.
Door de voorgeschreven toerekening van kosten en opbrengsten zou het URS een
rol kunnen spelen bij het zichtbaar maken en voorkomen van kruissubsidiëring.
Voorwaarde daarvoor is evenwel dat de regelgeving helder en eenduidig is.
Dat is echter niet op alle punten het geval. Het URS houdt bijvoorbeeld geen
rekening met de complexe organisatiestructuur bij veel vervoerbedrijven. Het
URS bevat normen voor de relatie tussen moeder- en dochterbedrijven. In het
verleden was het OV-bedrijf het moederbedrijf en werden de nevenactiviteiten
door dochterbedrijven uitgevoerd. Tegenwoordig zijn OV-bedrijven zelf vaak
dochterondernemingen. Onduidelijk is of het URS op deze «zuster-»relaties
van toepassing is.Het URS is niet duidelijk over de aanwending van financiële middelen
van het OV-bedrijf voor niet-OV-activiteiten, het zichtbaar maken van intercompany-resultaten
en de tariefstelling van uitbestede werkzaamheden. De regelgeving gaat voorbij
aan de huidige situatie waarbij sprake is van complexe concernrelaties, moderne
financieringsinstrumenten en gedecentraliseerde administraties. Geconstateerd
werd dat de vervoerbedrijven de regelgeving vanuit bedrijfseconomisch perspectief
interpreteerden. Een meer letterlijke benadering van de regels kan evenwel
tot een meer beperkende interpretatie leiden. Het ministerie heeft verzuimd
duidelijkheid te verschaffen over de interpretatie van de regelgeving.Het ministerie heeft in 1995 mede naar aanleiding van klachten van de
BOVAG (onderhouds- en garagebedrijven) een extern onderzoek laten uitvoeren
naar kruissubsidiëring bij VSN-dochterbedrijven. Daaruit bleek dat er
bij de drie onderzochte vervoerbedrijven geen sprake was van kruissubsidiëring.
Wel werd geconstateerd dat het URS een aantal onduidelijkheden vertoonde met
name op het punt van te hanteren marktprijzen en kostprijzen. Ook werd aangegeven
dat met name door de omvang van het VSN-concern en de hiermee samenhangende
financieringsmogelijkheden de VSN-dochterbedrijven in het voordeel konden
zijn ten opzichte van hun concurrenten. Mede naar aanleiding van dat onderzoek
is door het ministerie een werkgroep ingesteld die met voorstellen moet komen
om het URS te herzien. Bij het afsluiten van het onderzoek had deze werkgroep
nog geen rapport opgeleverd. 4.3 Controle 4.3.1 Controle vaststelling rijksbijdrageDe controle van het ministerie op de vaststelling van de rijksbijdrage
wordt uitgevoerd door de eigen interne controleafdeling van het betrokken
Directoraat-Generaal en de departementale accountantsdienst.De opzet en de uitvoering van de controle op de vaststelling van de rijksbijdragen
voldeden aan de te stellen eisen. Het oordeel over de juistheid en volledigheid
van de vastgestelde rijksbijdragen moet echter wel worden bezien tegen de
achtergrond van de inherente beperkingen die het WROOV-PLUS-systeem kent.
Beperkingen betreffen met name statistische en methodologische onnauwkeurigheden
die het systeem herbergt (zie bijlage 2). Dat systeem vormt de basis voor
de berekening van de rijksbijdrage. 4.3.2 Controle besteding rijksbijdrage 4.3.2.1 Controle door de vervoerbedrijvenDe vervoerbedrijven laten de jaarrekening, de rijksbijdragestaten en de
opbrengststaten controleren door een externe accountant.De controle vond bij alle elf onderzochte vervoerbedrijven plaats door
hetzelfde accountantskantoor, maar was niet uniform. Er vond door de controlerende
accountants binnen de VSN-groep wel enige afstemming plaats.Voor de jaren 1994 tot en met 1996 waren de jaarrekeningen, rijksbijdragestaten
en opbrengststaten van alle vervoerbedrijven voorzien van goedkeurende accountantsverklaringen.
Beperkingen of opmerkingen met betrekking tot de rechtmatigheid van de besteding
van de rijksbijdrage werden in deze verklaringen niet aangetroffen.De VSN-holding oefent zelf geen directe controle uit op de besteding van
de toegekende gelden. Wel heeft de holding enkele acties ondernomen om de
rechtmatige besteding van de rijksbijdrage te bevorderen. Het gaat ondermeer
om het opleggen van de zogeheten ZONA-structuur. Kern van de ZONA structuur
is dat openbaar vervoer juridisch en administratief wordt gescheiden van «zusters»
die zich bezighouden met bijvoorbeeld taxivervoer en onderhoud. Niet alle
VSN-vervoerbedrijven hadden deze structuur eind 1997 overigens volledig ingevoerd. 4.3.2.2 Controle door het ministerieDe minister heeft ten behoeve van de controle op de rechtmatige besteding
van de rijksbijdrage door de vervoerbedrijven een controleprotocol opgesteld.
In dit protocol is opgenomen dat een externe accountant de jaarrekening, de
rijksbijdragestaten alsmede de naleving van de van toepassing zijnde wet-
en regelgeving moet controleren, wat moet leiden tot een accountantsverklaring.Het controleprotocol is op een aantal punten onduidelijk.• De opgenomen modelverklaring geeft aan dat de verantwoordingsstaten
en tabellen conform de wet- en regelgeving zijn opgesteld. Er wordt echter
niet expliciet aangegeven dat ook de naleving van wet- en regelgeving in de
controle betrokken is geweest;• Er bestaat in het protocol onduidelijkheid over de toepassing van
controletoleranties. In de voorschriften is opgenomen dat alle bij de controle
geconstateerde fouten en niet gecorrigeerde fouten en onzekerheden, individueel
of in totaal, groter dan 1% van de bijdrage of hoger dan f 100 000
dienen te worden gerapporteerd. Tegelijkertijd wordt gesteld
dat bij de controle van de verantwoording de algemeen gebruikelijke controletoleranties
dienen te worden gehanteerd. Deze laatste liggen in het merendeel van de gevallen
aanzienlijk boven het genoemde bedrag van f 100 000. Het grote verschil
tussen de omvang van de rapportagetolerantie en de omvang van de controletolerantie
kan tot controletechnische problemen leiden. Om te voldoen aan de rapportagetolerantie
zou de controle veel verfijnder en daardoor arbeidsintensiever moeten worden
opgezet dan in verband met de controletolerantie nodig zou zijn;• Het protocol schrijft voor dat controle op de doelmatige besteding
van de rijksbijdrage dient plaats te vinden, zonder dat daarvoor duidelijke
normen worden aangereikt.Er wordt dus niet in alle gevallen duidelijk aangegeven wat van de externe
accountant wordt verlangd. De controle op en de rapportering over de (on-)rechtmatige
naleving van de wet- en regelgeving wordt vanuit het protocol onvoldoende
gestuurd. Duidelijkheid over de te hanteren normen is gewenst.Zelfstandige controle door de minister op de rechtmatige besteding van
de rijksbijdrage bij de vervoerbedrijven vond niet plaats. De verklaring van
de externe accountant werd als uitgangspunt genomen. Hieraan werd door het
ministerie veel belang toegekend, daar dit oordeel volgens het ministerie
aangaf dat het vervoerbedrijf de rijksbijdrage conform de geldende regels
had besteed en verantwoord. Het ministerie zag geen aanleiding de besteding
van de rijksbijdrage door de bedrijven zelf te controleren.Het ministerie had eenmaal een dossierreview uitgevoerd op de controlewerkzaamheden
van de externe accountant bij een streekvervoerbedrijf.De accountantsdienst van het ministerie voerde in de jaren 1994 tot en
met 1996 twee collegiale gesprekken met de coördinator van de controlerende
externe accountants over de door hen gevolgde controle-aanpak. Een helder
reviewbeleid ontbrak evenwel.Op grond van artikel 10 van de Ministeriële regeling Kosten lokaal
en interlokaal vervoer heeft de minister de mogelijkheid om, bij niet-behoorlijke
naleving van de voorwaarden, de rijksbijdrage voor het komende jaar te korten.
Een duidelijk sanctiebeleid op niet naleving van de subsidievoorwaarden ontbrak
echter. Het ministerie gaf aan dat als gevolg van goedkeurende verklaringen
van de controlerende accountants er voor hem geen aanleiding was om een uitvoerig
sanctiebeleid vast te stellen. De Rekenkamer is evenwel van mening dat vooraf
zoveel mogelijk geëxpliciteerd dient te worden onder welke omstandigheden
welke sanctie dient te worden toegepast.De minister heeft het toezicht en de controle op de besteding van de rijksbijdrage
beperkt vormgegeven. Zij kende veel gewicht toe aan de verklaring van de externe
accountant. Dit was volgens de Rekenkamer niet ongebruikelijk maar in dit
geval niet in alle opzichten verstandig omdat het controleprotocol een aantal
onduidelijkheden vertoonde, waardoor niet altijd duidelijk was wat van de
externe accountant verwacht werd. Daar komt bij, dat een door de Rekenkamer
bij drie vervoerbedrijven uitgevoerde dossierreview van de werkzaamheden van
de externe accountant een aantal gebreken in de controle en de rapportage
naar voren bracht. Het ging om de volgende punten:• De controle van de besteding van de Rijksbijdrage vormde een afgeleide
van de controle van de jaarrekening bij de vervoerbedrijven en kende daardoor
een mindere diepgang en intensiteit dan op grond van het controleprotocol
verwacht mocht worden; • Zowel in de opzet als de uitvoering van de controle werden een
aantal in het controleprotocol genoemde aandachtspunten niet in de controle
betrokken, zoals de doelmatigheid van de besteding van de rijksbijdrage en
de controle op de inzet van milieuvriendelijke vervoertechnieken;• De externe accountant had in zijn verklaring bij de rijksbijdragestaten
ten onrechte geen melding gemaakt van het feit dat de hiervoor bedoelde zaken
niet in zijn controle waren betrokken;• De externe accountant had in zijn verklaring bij de jaarrekening
ten onrechte niet vermeld dat de toelichting bij de jaarrekening onvolledig
was in de zin dat niet werd vermeld dat een deel van de reserves alleen aangewend
mocht worden voor OV-activiteiten;• Tot slot constateerde de Rekenkamer twee situaties1 waarbij gesproken kon worden van kruissubsidiëring. Niet-OV-activiteiten
profiteerden van geld dat voor het openbaar vervoer bestemd was. Dit ging
de omvang van de rapportagetolerantie van f 100 000 te boven en
had conform het protocol in de verklaring vermeld moeten worden. Voorts was
sprake van schaalvoordelen doordat niet-openbaarvervoeractiviteiten financieringsvoordelen
genoten.Aangezien de geconstateerde leemten en fouten in de controle van de accountant
niet als van materiële betekenis worden ingeschat, wordt het oordeel
van de accountant met betrekking tot het getrouwe beeld van de jaarrekening
en de rijksbijdragestaten onderschreven, met uitzondering van hetgeen is opgemerkt
over de vermelding van de OV-bestemmingsreserve.Doordat echter een aantal in het controleprotocol genoemde zaken buiten
de controle waren gebleven en hierover in de verklaring niets was opgenomen,
was de minister niet over alle aspecten die van belang zijn voor haar oordeel
over de rechtmatige besteding van de rijksbijdrage geïnformeerd. Daardoor
wordt de minister de kans ontnomen om indien nodig gebruik te maken van haar
mogelijkheid om bij niet-naleving van de subsidievoorwaarden sancties op te
leggen. De Rekenkamer concludeerde dat de minister niet zonder meer kon steunen
op het oordeel van de externe accountant.Hoewel werd ingeschat dat de omvang van de gebreken niet van materiële
betekenis was, blijft het noodzakelijk de naleving van de regelgeving in de
praktijk te toetsen. Volgens de Rekenkamer was er dan ook aanleiding een helder
reviewbeleid te formuleren. 4.4 Conclusies• De regelgeving van het ministerie was niet sluitend wat betreft
het voorkomen van kruissubsidiëring. Bepaalde vormen van kruissubsidiëring
bleken zich voor te doen. Het financieel belang van de geconstateerde onrechtmatigheden
bleef binnen de controletolerantie en was niet van materieel belang voor het
oordeel over de vaststelling van de rijksbijdrage;• De controle op de rechtmatige besteding van de rijksbijdrage kende
tekortkomingen. De tekortkomingen waren niet materieel. Het ministerie kon
echter niet zonder meer steunen op het oordeel van de externe accountant,
omdat het controleprotocol onduidelijkheden bevatte en doordat een aantal
punten ten onrechte buiten de controle van de externe accountant bleef. 5 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 5.1 Conclusies• De feitelijke ontwikkelingen in het streekvervoer sloten nog niet
aan bij het streven van het rijk om het aantal reizigers en de kostendekkingsgraad
fors te laten toenemen. De doelstellingen van het rijk en de vervoerbedrijven
strookten op een aantal punten niet met elkaar. Het rendement van de meeste
vervoerbedrijven verslechterde in de onderzoeksperiode. Voorts nam de kosteneffectiviteit
over het algemeen af en daalde de bezettingsgraad;• De maatregelen van het ministerie droegen nog maar beperkt bij
aan het naderbij brengen van de dubbeldoelstelling. De rijksbijdragesystematiek
was in de praktijk minder prestatie-afhankelijk dan beoogd. De verschillende
financiële stromen die er bestonden tussen het rijk en de streekvervoerbedrijven
werden niet geheel op elkaar afgestemd. De bedrijven realiseerden overschotten
op de exploitatie van het openbaar vervoer, maar over de hoogte en samenstelling
daarvan bestonden onduidelijkheden. Het infrastructuurbeleid voor het stadsen
streekvervoer droeg nog niet aantoonbaar bij aan het bereiken van de dubbeldoelstelling.
Voor marktwerking en decentralisatie gold hetzelfde;• De controle op de rechtmatige besteding van de rijksbijdrage kende
tekortkomingen. Het ministerie kon niet zonder meer steunen op het oordeel
van de externe accountant omdat het door het ministerie opgestelde controleprotocol
op een aantal punten onduidelijk was en omdat een aantal punten ten onrechte
buiten de controle van de externe accountant bleef. 5.2 Aanbevelingen Realisatie beleidsdoelen• Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat zou de dubbeldoelstelling
opnieuw moeten toetsen op haalbaarheid;• Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat zou het inzicht in het
bereiken van de verschillende doelen moeten verbeteren;• De nauwkeurigheid van de kengetallen aantal reizigerskilometers
en aantal reizigers behoeft verbetering. Beleidsmaatregelen• Het ministerie zou periodiek moeten evalueren welke vorderingen
worden geboekt met de uitvoering van de maatregelen die in het kader van de
beleidsintensivering zijn ingezet, in hoeverre zij bijdragen aan het bereiken
van de dubbeldoelstelling en welke neveneffecten zij met zich meebrengen;• Er zou een beleid ontwikkeld moeten worden voor wat er met de openbaarvervoerreserve
gebeurt na invoering van de decentralisatie en aanbesteding. Daarbij dient
het ministerie tevens na te gaan hoe hoog de bestemmingsreserve is en wat
de precieze samenstelling is van de reserve;• Bij de overgangsregeling die na invoering van het regiobekostigingssysteem
van kracht wordt, dient ervoor gewaakt te worden dat die regeling de grondslag
voor de bekostiging niet doorkruist;• De financiële stromen voor het openbaar vervoer die de vervoerbedrijven
ontvangen van de ministeries van Verkeer en Waterstaat en Onderwijs, Cultuur
en Wetenschappen zouden nader op elkaar moeten worden afgestemd, opdat voorkomen
wordt dat de vervoerbedrijven enerzijds winst kunnen maken op het openbaar
vervoer voor studenten en anderzijds, deels onafhankelijk daarvan,
een rijksbijdrage ontvangen voor het overige, niet kostendekkende, openbaar
vervoer. Verantwoording en controle• Bij een taakstellende bekostiging dient de verantwoordingsinformatie
beter afgestemd te worden op de prestatie die bovendien nauwkeuriger omschreven
moet zijn;• Er dient regelmatig overleg gevoerd te worden tussen het ministerie,
de VSN-holding en de externe accountant om vast stellen of de diepgang en
reikwijdte van de controle van de externe accountant overeenkomt met de verwachtingen;• Indien in een bekostigingsregeling een sanctiebepaling is opgenomen
dient er een sanctiebeleid te worden ontwikkeld voor de situatie dat de vervoerbedrijven
niet voldoen aan de gestelde voorwaarden;• Wanneer een rijksbijdrage wordt verstrekt aan organisaties die
zowel publieke taken uitvoeren als niet-publieke taken dient vooraf duidelijk
te worden aangegeven of en zo ja in welke mate niet-publieke activiteiten
mogen profiteren van publieke activiteiten. Indien geen vermenging is toegestaan
dienen maatregelen te worden getroffen om dat te voorkomen. 6 REACTIE MINISTERS EN VERVOERBEDRIJVEN EN NAWOORD REKENKAMER De minister van Verkeer en Waterstaat en van Onderwijs,
Cultuur en WetenschappenDe minister van Verkeer en Waterstaat sprak haar waardering uit voor de
grondige wijze waarop het onderzoek werd uitgevoerd. Zij vond dat de Rekenkamer
een aantal waardevolle opmerkingen, suggesties en aanbevelingen had gegeven
die aansloten bij haar eigen opvattingen over het te voeren beleid. Zij had
er echter wel behoefte aan bij een aantal conclusies en aanbevelingen kanttekeningen
te maken.De onderzoeksperiode 1994–1996 vond de minister te vroeg om al conclusies
te trekken over de effecten van haar beleid, omdat dit deels in de onderzochte
periode werd uitgewerkt. Daarnaast had een aantal van de conclusies volgens
de minister inmiddels aan belang ingeboet of was in een ander daglicht komen
te staan omdat de aansturing en bekostiging in essentie was veranderd. De
Rekenkamer meende dat het onderzoek niet te vroeg kwam – een verwijt
dat haar vaker ten onrechte wordt gemaakt –, omdat een aanzienlijke
groei van het aantal reizigers al sinds juni 1990 een doelstelling van het
rijk is, en verbetering van de kostendekkingsgraad sinds februari 1991. Haar
onderzoek is te kenschetsen als een tussentijdse meting met een signalerende
functie, niet als een meting achteraf.De minister gaf voorts aan dat de verhouding met de vervoerbedrijven sinds
het begin van de jaren negentig drastisch is veranderd. De intensieve bemoeienis
met de bedrijfsvoering is losgelaten; het rijk stelt de voorwaarden vast op
grond waarvan de bedrijfsvoering dient te geschieden.De minister onderschreef dat de feitelijke ontwikkelingen in het streekvervoer
in 1994–1996 nog niet aansloten bij de doelstellingen van het rijk.
De conclusie, dat de doelstellingen van het rijk en van de vervoerbedrijven
op een aantal punten niet met elkaar strookten, diende volgens haar genuanceerd
te worden. Volgens haar gaat het vooral om een verschil in inschatting van
de mogelijkheden van vervoergroei. Het teruglopend rendement en de afnemende
kosteneffectiviteit dienden volgens de minister te worden gezien in het licht
van een teruggang van het aantal reizigers.Naar aanleiding van de conclusie dat de geldstromen van de ministeries
van Verkeer en Waterstaat en van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen niet
op elkaar waren afgestemd, merkte de minister op dat zij er bewust voor had
gekozen het contract tussen het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
en de vervoerbedrijven als een commercieel contract te beschouwen omdat het
financieel risico daarmee bij de bedrijven ligt. De minister vond het niet
passen in haar beleid, dat gericht is op meer marktwerking en afstandelijkheid
van het rijk bij de bedrijfsvoering, te interveniëren in een commercieel
contract dat een ander ministerie met de vervoerbedrijven sluit. Ook de minister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen wees op de verschillende relaties
met openbaar vervoerbedrijven en het gegeven dat het bij het studentenvervoer
gaat om een commercieel contract. De Rekenkamer meent vanuit haar verantwoordelijkheid
om departementaal beleid mede in rijksbreed perspectief te plaatsen, dat het
niet nader op elkaar afstemmen van beide geldstromen het risico met zich meebrengt
dat het beleid van het ene ministerie afdoet aan dat van het andere ministerie.
De minister van Verkeer en Waterstaat streeft immers naar geleidelijke beperking
van de rijksbijdrage om de streekvervoerbedrijven tot grotere efficiëntie
te prikkelen, terwijl de bedrijven via het contract met de minister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschapen winst maken, waardoor de prikkel wordt
gemitigeerd.De conclusie dat de hoogte van de bestemmingsreserve onduidelijk was,
onderschreef de minister van Verkeer en Waterstaat niet. Volgens haar zijn
alle overschotten op het openbaar vervoer, dus inclusief het studentenvervoer,
als OV-bestemmingsreserve aangemerkt. Als reden hiervoor gaf de minister aan
dat de kosten van het studentenvervoer moeilijk zijn af te splitsen van de
totale exploitatiekosten. De minister liet in haar reactie in het midden of
het terecht is dat de overschotten op het studentenvervoer aan de OV-bestemmingsreserve
zijn toegevoegd. De relevantie van een nadere toedeling van de bestemmingsreserve,
inclusief de status van het eigen vermogen van voor 1 januari 1988, moet naar
de mening van de minister blijken in het kader van de afhechting van de financiële
relatie met NV VSN. Nu de decentralisatie per 1 januari 1998 heeft plaatsgevonden
is het overleg daarover met NV VSN gestart.Over de aanbeveling van de Rekenkamer om beleid te ontwikkelen voor wat
er met de OV-bestemmingsreserve moet gebeuren merkte de minister op dat zij
over de status van de reserve binnenkort een besluit zal nemen. Ook wordt
dan aangegeven hoe sinds de decentralisatie met eventuele winsten op het openbaar
vervoer moet worden omgegaan.De minister merkte op dat het zwaartepunt van de controle ligt bij de
vaststelling van de rijksbijdrage, voorafgaande aan het uitkeringsjaar. Om
die reden wordt bij de controle-activiteiten maximale aandacht gegeven aan
de inputgegevens. De beperkingen van de WROOV-systematiek worden in dat licht
niet relevant geacht voor de juiste vaststelling van de rijksbijdrage. De
verantwoording van de besteding kan zich volgens de minister beperken tot
de constatering of de rijksbijdrage daadwerkelijk is besteed aan het openbaar
vervoer.De minister onderschreef dat de controle op de rechtmatige besteding van
de rijksbijdrage tekortkomingen kende, maar merkte op dat het slechts een
beperkt aantal punten betreft van minder vitaal belang. De conclusie van de
Rekenkamer dat het ministerie niet zonder meer kan steunen op het oordeel
van de externe accountant achtte de minister te ongenuanceerd. Zij deelde
evenmin de conclusie dat het controleprotocol onduidelijk is. Naar het oordeel
van de Rekenkamer zijn de tekortkomingen op de genoemde punten op evenwichtige
wijze verwoord.De bewindsvrouw onderschreef in zijn algemeenheid de aanbevelingen die
de Rekenkamer deed ter verbetering van de verantwoording en controle en het
sanctie- en reviewbeleid. Zij plaatste daarbij de kanttekening dat de rijksbijdrage-relatie
van het Rijk met de vervoerbedrijven vanwege de decentralisatie is beëindigd.
De aanbevelingen moeten worden bezien in het licht van de nieuwe relatie tussen
het ministerie, de decentrale overheden en de vervoerbedrijven. De minister
gaf voorts aan dat wordt onderzocht op welke wijze het URS naar aanleiding
van de wijzigingen die per 1998 zijn opgetreden (decentralisatie, bekostiging)
moet worden aangepast.In reactie op de aanbeveling dat de dubbeldoelstelling opnieuw getoetst
zou moeten worden op haalbaarheid, schreef de minister dat het ministerie
dit doorlopend doet. Vandaar dat de oorspronkelijke streefwaarden de afgelopen
jaren zijn bijgesteld. Met deze aanbeveling beoogde de Rekenkamer echter juist
een meer toekomstgerichte en systematische evaluatie van de haalbaarheid van
de doelstellingen, om tussentijdse aanpassing van de doelstellingen te voorkomen. De aanbeveling het inzicht in het bereiken van de verschillende doelen
te verbeteren nam de minister over. De minister meldde dat gewerkt wordt aan
een monitoring-systeem waardoor het ministerie de beschikking krijgt over
alle relevante informatie om het beleid te toetsen.Naar aanleiding van de aanbeveling om de kengetallen reizigerskilometers
en aantal reizigers te verbeteren, meldde de minister dat er met ingang van
1 januari 1998 een nieuwe bekostigingssystematiek in werking is getreden,
waarbij geen gebruik meer wordt gemaakt van deze kengetallen. De minister
verwacht dat met de invoering van de elektronisch leesbare kaart pas echt
sprake zal zijn van een betere situatie. De Rekenkamer merkt op dat de kengetallen
ook beleidsinformatie moeten verstrekken over de mate van doelbereiking.De minister onderschreef dat de ten tijde van het onderzoek bestaande
bekostigingssystematiek minder prestatie-afhankelijk was dan beoogd. De overgangsregeling
heeft de prikkel van prestatie-afhankelijkheid ondergraven, maar de nieuwe
bekostigingssystematiek is op dit punt aangepast. Reactie NV VSNDe NV VSN kon zich vinden in de hoofdlijnen van de toegezonden delen van
het rapport. Zij plaatste bij een aantal conclusies en aanbevelingen kanttekeningen.
De onderneming had het rapport van de Rekenkamer voorgelegd aan haar extern
accountant en voegde diens reactie, waar ze mee instemde, toe aan haar eigen
reactie.NV VSN gaf aan het op zich niet oneens te zijn met de constatering van
de Rekenkamer dat de doelstellingen van het rijk en de vervoerbedrijven niet
met elkaar stroken, maar zij vond dat dit geen belemmering hoeft op te leveren
voor de realisatie van de rijksdoelstellingen. Omdat de vervoerbedrijven de
rijksbijdrage noch het tarief kunnen beïnvloeden moeten de vervoerbedrijven
zich, om een optimaal rendement te realiseren, noodzakelijkerwijs richten
op het vermeerderen van het aantal reizigers en het beheersen van de kosten.
Juist deze aspecten zijn volgens NV VSN voor de doelstelling van het rijk
belangrijke factoren.De kostendekkingsgraad zoals het rijk die invult, is volgens de NV VSN
voor de sturing van de onderneming geen belangrijk kengetal. De verschillende
oriëntatie van rijk en vervoerbedrijven op kostendekking heeft volgens
de NV VSN echter geen nadelig effect voor het realiseren van de doelstellingen.De NV VSN gaf aan dat sinds de invoering van het Nationaal Tariefsysteem
de relatie tussen aantallen vervoerde reizigers en reizigersopbrengsten is
verdwenen. Het is daardoor zeer moeilijk een duidelijk inzicht in aantallen
reizigers en reizigersopbrengsten te krijgen omdat de verkoop van kaarten
en het gebruik daarvan zijn ontkoppeld.De NV VSN ging nader in op de constatering van de Rekenkamer dat de performance
van de vervoerbedrijven verslechterde. Dit was aanleiding voor het treffen
van maatregelen, als uitvloeisel van het project Transformer. Een belangrijk
deel van de maatregelen zal in 1998 en 1999 zijn beslag krijgen. Het project
kent twee pijlers: 20% kostenreductie in 2002 en een groei van het aantal
reizigers.De NV VSN noemt de mogelijkheden tot kostenreductie beperkt, omdat het
grootste deel van de kosten direct met het voorzieningenniveau samenhangt
en de vervoerbedrijven er voor hebben gekozen het voorzieningenniveau te ontzien. Groei van het aantal reizigers kan onder meer worden gerealiseerd door
een betere kwaliteit van de dienstverlening. Volgens de NV VSN is het echter
al jaren duidelijk dat met conventionele middelen de dalende trend niet is
om te buigen. Volgens de NV VSN zijn een andere aanpak en nieuwe producten
nodig om nieuwe reizigers te trekken. Zij wijst daarbij op het succes van
de Interliner. Belangrijk aspect bij verbetering van de kwaliteit is voorts
de beschikbaarheid van infrastructuur voor de bus, zoals vrije busbanen op
drukke routes.Marktwerking kan naar de mening van de NV VSN alleen slagen als de bedrijven
meer marketinginstrumenten kunnen inzetten om reizigersgroei te realiseren.
Het huidige tariefsysteem biedt te weinig ruimte voor een flexibele marktbenadering.
De NV VSN is voorstander van het laten verrichten van openbaar vervoer op
basis van contracten.De externe accountant van de NV VSN gaf, in lijn met de reactie van de
minister van Verkeer en Waterstaat, aan dat de Richtlijnen voor de Jaarrekening
niet voorschrijven dat de OV-bestemmingsreserve in de toelichting van de jaarrekening
wordt vermeld. Voorts merkte hij op dat de subsidieverstrekker op de hoogte
is van de OV-bestemmingsreserve, doordat het ministerie de rijksbijdrage-staten
ontvangt waarin een en ander uitgebreid is gespecificeerd.De Rekenkamer tekent daarbij aan dat op grond van de Wet op de Jaarrekening
in de balans of in de toelichting daarop melding gemaakt moet worden van al
die zaken die bepalend zijn voor het inzicht in de grootte en samenstelling
van het vermogen. Dat niet de gehele reserve vrij besteedbaar is moet hier
toe worden gerekend. De gebruiker van de jaarrekening wordt belangrijke door
de wet voorgeschreven informatie onthouden door deze niet op te nemen in de
wettelijke voorgeschreven jaarstukken.De NV VSN sluit zich aan bij de aanbeveling om regelmatig overleg te voeren
tussen het ministerie, de NV VSN en de externe accountant om vast te stellen
of de diepgang en de reikwijdte van de controle van de externe accountant
overeenkomt met de verwachtingen.Op de aanbeveling dat de nauwkeurigheid van de kengetallen aantal reizigers
en reizigerskilometers verbetering behoeft ging de NV VSN niet nader in. De
NV VSN ging evenmin in op de aanbeveling om de financiële stromen van
de betrokken ministeries nader op elkaar afstemmen. Reactie VancomHet vervoerbedrijf Vancom gaf in zijn reactie op het rapport aan dat door
de marktwerking het aantal reizigers sinds 1995 aanmerkelijk was toegenomen.
Het gaat daarbij niet alleen om bestaande reizigers die meer zijn gaan reizen,
maar ook om «nieuwe» openbaarvervoerreizigers. De Rekenkamer constateert dat het extern onderzoeksbureau inderdaad tot
de conclusie komt dat het aantal reizigers sinds 1995 in het aanbestedingsgebied
in Limburg fors is gestegen. Het bureau waarschuwt evenwel dat slechts voorzichtige
conclusies uit de cijfers mogen worden getrokken. Pas na verloop van een aantal
jaren kan een trend worden afgeleid. Volgens het bureau daalde de kostendekkingsgraad. Nawoord RekenkamerTot slot wil de Rekenkamer nog een opmerking maken over de wijze waarop
het Ministerie van Verkeer en Waterstaat zijn beleidsdoelen realiseert. Er
is de laatste jaren veel veranderd in de aansturing van het streekvervoer
en de relatie met de vervoerbedrijven. Volgens de Rekenkamer
laat dit echter onverlet dat het ministerie zich gedurende de uitvoering dient
te vergewissen van de juiste en tijdige realisatie van door haar gestelde
ambitieuze beleidsdoelen. Meer betrouwbare beleidsinformatie is daarvoor nodig.
Het Rekenkameronderzoek heeft duidelijk gemaakt dat de genomen maatregelen
zich nog moeten bewijzen. Ofschoon het ministerie het voordeel van de twijfel
verdient, meent de Rekenkamer dat er voldoende aanleiding is om de minister
te vragen de haalbaarheid van de gekozen dubbeldoelstelling nog eens af te
zetten tegen de genomen maatregelen.De Rekenkamer zal de ontwikkelingen op dit gebied de komende jaren met
bijzondere interesse blijven volgen. BIJLAGE 1 OPENBAARVERVOERBEDRIJVEN VSN GROEP (DEC. 1996)BIJLAGE 2 WROOV-PLUS EN BEREKENING RIJKSBIJDRAGE1 WROOV-PLUS-systeemHet Ministerie van Verkeer en Waterstaat gebruikt het WROOV-PLUS-systeem1 om de opbrengsten uit de verkoop van vervoerbewijzen
voor het stads- en streekvervoer over de belanghebbenden te verdelen en om
de door elke belanghebbende geleverde vervoerprestatie, uitgedrukt in reizigerskilometers,
te berekenen. Deze berekeningen worden gemaakt met het WROOV-PLUS-computersysteem.
Ze zijn gebaseerd op informatie over de aantallen verkochte kaartjes en over
het gebruik dat reizigers maken van de door hen gekochte kaartjes.De vervoerbedrijven, Postkantoren bv (de wederverkopers geven hun verkopen
op aan Postkantoren bv) en ns leveren elke maand per verkooppunt verkoopgegevens
over de hoeveelheid verkochte kaartjes aan het Ministerie van Verkeer en Waterstaat.
Het ministerie voert de aangeleverde opbrengsten elke maand in het WROOV-PLUS-computersysteem
in.De verdeling van de verkoopopbrengsten over de verschillende vervoerbedrijven
en belanghebbenden vindt plaats met behulp van opbrengstverdeelsleutels die
bepaald zijn aan de hand van het WROOV-onderzoek en sinds 1992 het WROOV-PLUS-onderzoek2.Het WROOV-PLUS-onderzoek is een periodiek onderzoek naar het reisgedrag
van reizigers in het stads- en streekvervoer op de kaartsoorten van het Nationaal
Tariefsysteem. Het eerste WROOV-PLUS-onderzoek is gehouden in februari 1992;
het tweede in november 1994 en voorjaar 1995 en het derde in het najaar van
1997.Een beeld van het reisgedrag is noodzakelijk om de vervoerprestaties (uitgedrukt
in reizigerskilometers) te kunnen bepalen en om de vervoerprestaties en de
vervoeropbrengsten te kunnen toedelen aan belanghebbenden (de vervoerbedrijven
c.q. de rijksbijdragegerechtigden). De hiervoor bepalende elementen komen
tot uiting in drie soorten uitkomsten van het WROOV-PLUS-onderzoek: kilometerproductiefactoren:
getal dat aangeeft hoeveel reizigerskilometers er gemiddeld worden gemaakt
op één exemplaar van een in een bepaald ambtsgebied verkochte
kaartsoort;• kilometerverdeelsleutel: getal dat aangeeft welk aandeel een belanghebbende
toekomt in de reizigerskilometers die geproduceerd zijn op alle in een bepaald
ambtsgebied verkochte kaarten uit een kaartgroep;• opbrengstverdeelsleutels: getal dat aangeeft welk aandeel een belanghebbende
toekomt in de opbrengsten van alle in een bepaald ambtsgebied verkochte kaarten
uit kaartgroep.Het WROOV-PLUS-onderzoek vindt plaats op basis van een steekproef. Naast
gebruikelijke steekproefonnauwkeurigheden kent het WROOV-PLUS-onderzoek ook
onnauwkeurigheden van methodologische aard. De belangrijkste vervoerskundige
aanname is dat de onderzoeksmaand voor wat betreft het reisgedrag representatief
wordt geacht voor de gehele periode (twee á drie jaar), waarvoor de
resultaten zullen worden gebruikt. Deze laatste onnauwkeurigheid wordt enigszins
gecompenseerd door tussentijdse bijstelling van de productiefactoren en verdeelsleutels
naar aanleiding van lijnoverdrachten e.d. Toedeling van vervoeropbrengsten:Samengevat worden de opbrengsten van een belanghebbende als volgt berekend.
De totale opbrengsten per kaartgroep worden gesommeerd per ambtsgebied en
vervolgens vermenigvuldigd met de opbrengstverdeelsleutel per
ambtsgebied. Daarna worden deze toegedeelde opbrengsten per belanghebbende
over de diverse ambtsgebieden bij elkaar geteld.Uitbetaling van de toegerekende vervoersopbrengsten uit hoofde van kaartverkoop
per belanghebbende, naast de zelf geïnde vervoeropbrengsten, vindt plaats
door Postkantoren bv.De verkoopopbrengsten van het Interliner vervoer mogen de vervoerbedrijven
zelf houden. De prestatieafhankelijkheid van het Interliner vervoer is daardoor
groter dan de prestatieafhankelijkheid van het overige vervoer. Berekening en verdeling van reizigerskilometers:Onder een reizigerskilometer wordt verstaan: de vervoerprestatie die wordt
geleverd wanneer één reiziger tegen betaling over een afstand
van één kilometer wordt vervoerd.De reizigerskilometers van een belanghebbende worden als volgt berekend.
De totale aantallen verkochte kaartjes per kaartsoort worden per kwartaal
gesommeerd per ambtsgebied en vervolgens vermenigvuldigd met de kilometerproduktiefactor
per ambtsgebied, hetgeen het totale aantal reizigerskilometers per kaartsoort
per kwartaal oplevert. Vervolgens worden de berekende reizigerskilometers
per kaartgroep1 met behulp van kilometerverdeelsleutels
binnen elk ambtsgebied over de belanghebbenden verdeeld en vervolgens getotaliseerd
over de ambtsgebieden.Samengevat: ieder kwartaal worden voor elk ambtsgebied aan de hand van
de verkochte aantallen per kaartsoort door middel van kilometerproductiefactoren
en kilometerverdeelsleutels, de reizigerskilometers per belanghebbende berekend. 2 Bekostiging van de exploitatie van het streekvervoerDe rijksbijdrage is het saldo van de in aanmerking te nemen kosten en
de taakstellende vervoeropbrengsten. Zowel voor de bepaling van de te vergoeden
exploitatiekosten als de toe te rekenen vervoeropbrengsten speelt het WROOV-PLUS-systeem
een belangrijke rol.Het WROOV-PLUS-systeem wordt gebruikt om de totale landelijk gerealiseerde
opbrengsten van de verkoop van vervoerbewijzen voor het stads- en streekvervoer
over alle belanghebbenden te verdelen op basis van het gebruik dat de reizigers
maken van de kaartjes die ze kopen. Op dezelfde basis worden reizigerskilometers
berekend en verdeeld als maat voor de geleverde vervoerprestaties. De resultaten
van deze bewerkingen worden vervolgens gebruikt om per belanghebbende de voor
vergoeding in aanmerking komende exploitatiekosten en de taakstellende vervoersopbrengsten
en daarmee de rijksbijdrage te bepalen. Te vergoeden exploitatiekosten:Vanaf 1 januari 1993 worden voor elke belanghebbende de te vergoeden exploitatiekosten
berekend aan de hand van de aan belanghebbende toegedeelde reizigerskilometers.
Deze toebedeelde reizigerskilometers worden voor iedere belanghebbende vermenigvuldigd
met een normtarief per reizigerskilometer.Dit normtarief is vastgesteld in 1993 en gebaseerd op een onderzoek uit
1992. Dit tarief is nadien, met uitzondering van 1994, alleen aangepast voor
de ontwikkeling in de lonen en prijzen. In 1994 is een taakstellende bezuiniging
van 4% in het tarief verwerkt. De in aanmerking te nemen reizigerskilometers per belanghebbende worden
vanuit het WROOV-PLUS-systeem, berekend vanuit de gerealiseerde kaartverkoop
in de periode 1 juli x-2 tot en met 30 juni x-1.Hieraan worden toegevoegd het aantal reizigerskilometers op jaarbasis
dat werd gereisd door militairen en studenten vóór de invoering
van de DOV-kaart, resp. de SOV-kaart; en (voor 1996) het aantal reizigerskilometers
dat is gederfd door de staking in het streekvervoer begin 1995.De werkelijke exploitatiekosten spelen bij de bepaling van de te vergoeden
exploitatiekosten en daarmee voor de hoogte van de rijksbijdrage in beginsel
geen rol.Om te voorkomen dat deze bekostigingsmethodiek gebaseerd op normkosten
leidt tot grote jaarlijkse schommelingen (ontstaan door wijzigingen in het
aantal toebedeelde reizigerskilometers), is er een systeem van referentiekosten
ontwikkeld. Dit systeem is uitgewerkt in een overgangsregeling die jaarlijks
in de Ministeriële regeling kosten lokaal en interlokaal vervoer wordt
opgenomen.Onder referentiekosten worden verstaan die exploitatiekosten die voor
het lopende jaar voor vergoeding in aanmerking zijn gekomen. Op deze referentiekosten
worden een aantal correcties toegepast om ze vergelijkbaar te maken met de
berekende normkosten.Voor de bepaling van de in aanmerking te nemen exploitatiekosten wordt
uitgegaan van de hoogste van de twee (normkosten of referentiekosten). Hierop
wordt echter wel een correctie toegepast. Deze correctie komt er in grote
lijnen op neer dat het verschil met het voorgaande jaar niet groter zal zijn
dan plus of min 5%. Bij de bepaling van het exacte correctiepercentage worden
negen verschilsituaties (verschillen tussen normkosten en referentiekosten)
onderscheiden met voor iedere verschilsituatie een afzonderlijk correctiepercentage. Toe te rekenen vervoeropbrengsten:De toe te rekenen vervoeropbrengsten (voor 1996) bestaan uit vijf afzonderlijk
berekende delen: de toe te rekenen vervoeropbrengsten uit het Nationaal tariefsysteem
over de periode 1 juli x-2 tot en met 1 juni x-1;• de toe te rekenen derving DOV-kaart;• de toe te rekenen derving SOV-kaart;• de toe te rekenen verhoging van de taakstelling in verband met
de staking in het streekvervoer in de eerste maanden van 1995;• de toe te rekenen verlaging van de taakstelling in verband met
grensoverschrijdend openbaar vervoer.In de Ministeriële regeling vervoeropbrengsten wordt per onderscheiden
onderdeel uitvoerig aangegeven hoe iedere post wordt bepaald en welke aanpassingen
daarop uit hoofde van voorziene tariefaanpassingen op aangebracht moeten worden. Rijksbijdrage:De aldus bepaalde rijksbijdrage per belanghebbende wordt in dertien maandelijkse
termijnen uitgekeerd. Voorts vindt er in het loop van het jaar een aanpassing
plaats aan loon- en prijspeilontwikkelingen. De toegekende rijksbijdrage wordt
bij beschikking vastgesteld en ter kennis gebracht aan belanghebbende. 3 Gevolgen van toename werkelijk aantal reizigerskilometers
voor kostendekkingsgraadEen toename van het werkelijk aantal reizigerskilometers leidt niet meteen
tot een verbetering van de kostendekkingsgraad. Door de wijze van berekening
van de kostendekkingsgraad werken veranderingen in het werkelijke aantal reizigerskilometers
vertraagd door. Ten eerste doordat de verkopen en reizigerskilometers van
de voorgaande periode als uitgangspunt worden genomen en ten tweede doordat
veranderingen in reisgedrag – bijvoorbeeld meer kilometers per kaartsoort –
pas na opnieuw uitvoeren van het periodieke WROOV-PLUS onderzoek naar voren
komen. 4 Berekening kostendekkingsgraad rijk op grond van realisatiesVSN heeft een commercieel contract gesloten met het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen voor OV-kaart voor studenten. Dat contract mocht,
zo stelde het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, geen consequenties hebben
voor de hoogte van de rijksbijdrage. Om die reden blijven de extra SOV-opbrengsten
als gevolg van de SOV-groei (1996: f 63 miljoen) en kosten die voortvloeien
uit het contract in de definitie van het rijk buiten beschouwing. De Rekenkamer
berekende een feitelijke kostendekkingsgraad gecorrigeerd voor de groei als
gevolg van de invoering van de studenten OV-kaart. De volgende berekening
is gevolgd. Van de totale gerealiseerde opbrengsten zijn de opbrengsten
die voortvloeien uit de studenten OV-kaart voor een deel – de groeicomponent –
afgetrokken. Voor de hoogte van de kosten die gemoeid zijn met
de groeicomponent van de studenten OV-kaart is een schatting gemaakt. Tegenover
de extra opbrengsten die voortvloeien uit de studenten OV-kaart staan naar
schatting 10% hogere kosten. Dit percentage is gebaseerd op gesprekken met
het ministerie van V&W, OCW en enkele vervoerbedrijven. De gehanteerde
formule voor de berekening is derhalve als volgt: Opbrengsten NTS interlokaal
excl. SOV groei gedeeld door de kosten interlokaal minus 10% van de opbrengsten
SOV (tbv 10% kosten SOV groei). In tabel 18, bijlage 3 zijn de berekeningen
weergegeven. 5 Controle op de vaststelling van de rijksbijdrageHet Directoraat-Generaal Personenvervoer (DGP)van het Ministerie van Verkeer
en Waterstaat is belast met de berekening van de rijksbijdrage. Zij baseert
zich daarbij op de gegevens afkomstig uit het WROOV-PLUS systeem. De betrouwbaarheid1 van de totstandkoming en verwerking van de gegevens
uit het WROOV-PLUS-onderzoek is voor de vaststelling van de rijksbijdrage
van groot belang. Het ministerie ziet hierop toe door de opgaven van het instituut
dat het WROOV-PLUS-onderzoek heeft uitgevoerd inzake kilometerproduktiefactoren,
kilometerverdeelsleutels en opbrengstverdeelsleutels, te laten beoordelen
en controleren door een externe accountant2 .Vervolgens worden de door de directie Personenvervoer samengestelde overzichten
met berekende en toegedeelde reizigerskilometers en de verdeling van de gerealiseerde
vervoeropbrengsten over de vervoerbedrijven door de ad van het ministerie
in opdracht van DGP gecontroleerd. De AD geeft voor beide overzichten jaarlijks
een accountantsverklaring af. De AD maakt hierbij voor haar controlewerkzaamheden
mede gebruik van de werkzaamheden van de interne controleafdeling van DGP.Voorts controleert de ad de juistheid van de door DGP uitgevoerde berekeningen
van toe te kennen rijksbijdrage per vervoerbedrijf. Deze controle bestaat
uit twee sporen. Enerzijds voert de ad een beoordeling uit van de uitgevoerde
controle-activiteiten van de interne controle afdeling van DGP.
Deze afdeling rekent iedere beschikking integraal na. Anderzijds rekent zij
vier van de negentien rijksbijdragebeschikkingen zelf, op basis van zelfstandig
verzamelde gegevens, nogmaals na. Hierbij wordt nadrukkelijk gekeken of de
hoogte van de rijksbijdrage overeenkomstig de bepalingen van de overgangsregeling
is vastgesteld. BIJLAGE 3KENGETALLEN VERVOERBEDRIJVENOp verzoek van de vervoerbedrijven is de informatie geanonimiseerd weergegeven.
Eén bedrijf wilde de cijfers ook niet geanonimiseerd in de overzichten
geplaatst hebben (bedrijf J in de tabellen 3 tot en met 13). Tabel 1: aantal reizigers (x 1 000)(Bron: kwartaalverslag) (Incl. collectieve contracten)  Totaal1994298 304 1995276 622 1996293 731wijziging 1996 tov 1994 in %– 2* deels op basis van jaareindeverwachtingen Tabel 2: aantal reizigerskilometers (x 1 000)(Bron: rijksbijdragestaten) (Incl. collectieve contracten)  Totaal19943 544 060 19953 257 557 19963 389 622wijziging 1996 tov 1994 in %– 4* deels op basis van jaareindeverwachtingen Tabel 3: reizigerskilometers/reiziger  ABCDEFGHIJK199411,610,611,312,511,514,116,512,5 7,9 – 199511,110,811,313,211,314,116,89,8 8,8 – 199610,311,211,113,011,014,316,3*10,0*9,5 –* Op basis van jaareindeverwachtingen Tabel 4: bezettingsgraad(Bron: 1994–1995 rijksbijdragestaten, 1996 kwartaalverslag)  ABCDEFGHIJK199420,92524,417,823,723,12320,924,2 –199522,92222,919,420,820,923,415,825 –199623,72324,219,420,12124,315,425,7 –Tabel 5: kosten/reizigerskilometer*(Bron: rijksbijdragestaten)  ABCDEFGHIJK19940,340,330,300,360,300,300,360,380,42 0,4919950,370,380,330,360,360,350,380,510,39 0,5019960,340,360,340,340,360,350,400,510,39 0,50* De exploitatiekosten zijn incl. de eventuele extra kosten voor studenten Tabel 6: kosten chauffeurs/reizigerskilometer*  ABCDEFGHIJK19940,160,180,160,160,140,160,160,200,19 0,2119950,170,190,160,160,190,180,160,230,18 0,2119960,170,180,160,160,180,190,160,220,20 0,21* De getallen zijn berekend op basis van de totale loonkosten van alle
chauffeurs / de reizigerskilometers lokaal + interlokaal. Tabel 7: rijksbijdrage/reizigerskilometer  ABCDEFGHIJKTot.19940,070,190,210,220,170,150,250,230,23 0,440,1619950,210,210,180,230,200,190,260,310,20 0,480,2119960,220,200,190,220,170,160,270,310,20 0,490,20Tabel 8: beladen (=nuttige) km (x 1 000)*(Bron: jaarplan)  ABCDEFGHIJK199448 54240 45539 285–29 18422 18715 887–4 723 Onbekend199548 59540 84939 35534 58625 46021 37215 02610 8404 378 Onbekend199649 01045 84540 00035 61026 14822 74814 86911 2184 100 Onbekend* 1996 op basis van jaareindeverwachtingen Tabel 9: beladen (=nuttige) uren (x 1 000)*(Bron: jaarplan)  ABCDEFGHIJK19941 5581 2621 198?829644411332127 Onbekend19951 5011 2481 189905792604389332121 Onbekend19961 4501 1681 230900755633386339114 Onbekend* 1996 op basis van jaareindeverwachtingen Tabel 10: gemiddelde snelheid interlokaal (= tabel 8/tabel
9)  ABCDEFGHIJK199431,232,132,8–35,234,538,732,937,2 Onbekend199532,432,733,138,232,135,438,632,736,2 Onbekend199633,839,332,539,634,635,938,533,136,0 OnbekendTabel 11: direct productieve rijuren (x 1000)(Bron: 1994 jaarplan, 1995 kwartaalverslag, 1996 opgave bedrijven)  ABCDEFGHIJK19942 6922 5272 237?1 6311 477556803376 Onbekend19952 6152 4892 2311 3771 5671 403536767348 Onbekend19962 6082 3812 3001 3871 5811 437556761329 Onbekend* Cijfers 1996 voornamelijk op basis van jaareindeverwachtingen Tabel 12: direct productieve rijuren-beladen uren  ABCDEFGHIJK19941 1341 2591 039–802833145471240 Onbekend19951 1141 2371 042472775799147435227 Onbekend19961 2631 1931 070473844804175394207 Onbekend% 1996 tov 199411– 53–5– 321– 16– 17  %
1996 tov 199513– 33–9119– 9– 9  Tabel 13: beladen uren/betaalde uren chauffeur (%)*  ABCDEFGHIJK1994          75,1199546,348,646,64949,65046,346,948,5 74,3199649,648,548,749,552,552,949,14947,1 74,3* Berekening op basis van som van lokaal en interlokaal vervoer. Tabel 14: aantal chauffeurs (lokaal en interlokaal)(Bron: rijksbijdragestaten)  ABCDEFGHIJK19941 9941 9051 741  373  4611 092466632291–5819951 9591 8631 744  3631 2001 061451613277355419961 8971 7651 6791 0251 1491 0514405662603853Tabel 15: totaal aantal personeelsleden  ABCDEFGHIJK19942 5982 5202 084  458  6161 367642880343–7619952 2162 5032 063  4471 5351 358501872333376819962 1372 3791 9891 2221 4631 3294878093173970Tabel 16: aantal chauffeurs/totaal aantal personeelsleden  ABCDEFGHIJK 199476,875,683,581,474,879,972,671,884,8–76,3 199588,474,484,581,278,278,190,070,383,294,679,4 199688,874,284,483,978,579,190,370,082,097,475,7 Tabel 17: kostendekkingsgraad 1 = taakstellende opbrengsten/In
aanmerking te nemen kosten (= door ministerie van VenW gehanteerde kostendekkingsgraad)(Bron Beschikking rijksbijdrage)  ABCDEFGHIJK  1994434944 4444313841–23  1995404945 43423238394622  19964146403639423135344519  Tabel 18: kostendekkingsgraad 2 = opbrengsten nationaal
tariefsysteem interlokaal (excl. groei studentenvervoer)/kosten interlokaal
(excl. 10% groei studentenvervoer)  ABCDEFGHIJK1994344449 5339333735OnbekendOnbekend1995294646 4041333639OnbekendOnbekend1996324444Onbekend3940303441OnbekendOnbekendTabel 19: kostendekkingsgraad 3 = opbrengsten nationaal
tariefsysteem interlokaal (incl. studentenvervoer)/kosten interlokaal  ABCDEFGHIJK1994374957–5446374246–261995334955–5149374252432619963547514247463539594926BIJLAGE 4 OVERZICHT AANBEVELINGEN EN REACTIES MINISTERS ENNV VSNRealisatie
beleidsdoelstellingen  AanbevelingenReacties
gecontroleerdenOpmerkingen Rekenkamer Ministerie
zou de dubbeldoelstelling opnieuw moeten toetsen op haalbaarheid. Minister
van VenW: ministerie toetst de haalbaarheid van de dubbeldoelstelling in feite
doorlopend. Vandaar ook dat oorspronkelijke streefwaarden de afgelopen jaren
zijn bijgesteld. Rekenkamer doelde met haar aanbeveling op meer toekomstgerichte
en systematische toets op de haalbaarheid.    Ministerie zou het
inzicht in het bereiken van de verschillende doelen moeten verbeteren. Minister
van VenW: in het kader van de herziening van het URS wordt op dit moment hieraan
gewerkt. Een concreet monitoringsysteem wordt opgezet waarmee het ministerie
de beschikking krijgt over alle relevante informatie van decentrale overheden
en vervoerbedrijven om het beleid te kunnen toetsen. Rekenkamer blijft
de ontwikkelingen met belangstelling volgen.    De nauwkeurigheid
van de kengetallen aantal reizigerskilometers en aantal reizigers behoeft
verbetering. Minister van VenW: de nieuwe bekostigingssystematiek maakt
niet langer gebruik van bovengenoemde kengetallen. Pas bij invoering chipkaart
is er sprake van een echt verbeterde situatie. Werking
beleidsmaatregelen  AanbevelingenReacties
gecontroleerdenOpmerkingen Rekenkamer Het
ministerie zou periodiek moeten evalueren: – welke vorderingen
worden geboekt met de uitvoering van de maatregelen die in het kader van de
beleidsintensivering zijn ingezet, – in hoeverre zij bijdragen
aan het bereiken van de dubbeldoelstelling en – welke neveneffecten
zij met zich meebrengen. Minister van VenW: vanwege de complexiteit
van de verschillende beleidsdoelen wordt een monitoringsysteem opgezet dat
de effecten van de verschillende beleidsmaatregelen zal meten. Concreet vindt
een evaluatie plaats van de infrastructuurmaatregelen in het kader van de
regeling De Boer. Rekenkamer blijft de ontwikkelingen met belangstelling
volgen.    Er zou een beleid ontwikkeld moeten worden voor wat er
met OV-reserve gebeurt na invoering van de decentralisatie en aanbesteding.
Daarbij dient het ministerie tevens na te gaan hoe hoog de bestemmingsreserve
is en wat de precieze samenstelling ervan is. Minister van VenW: over
de status van de bestemmingsreserve wordt binnenkort in het kader van de afhechting
van de financiële relatie met VSN een besluit genomen. Daarbij speelt
het ontstaan van deze reserve (bijv. studentenkaart) en de reorganisatie bij
VSN een rol. Tevens wordt dan aangegeven op welke wijze in een gedecentraliseerde
situatie met eventuele OV-winsten wordt omgegaan. De Rekenkamer stelt
vast dat de minister haar aanbeveling duidelijkheid te verschaffen over de
hoogte en samenstelling van de OV-bestemmingsreserve niet overneemt, omdat
de minister de conclusie van de Rekenkamer op dit punt niet deelt.    Bij
de overgangsregeling in het regiobekostigingssysteem dient ervoor gewaakt
te worden dat die regeling de grondslag voor de bekostiging niet doorkruist.Minister van VenW: in het nieuwe bekostigingssysteem wordt hier rekening
mee gehouden.    De financiële stromen voor het openbaar
die de bedrijven van de ministeries van VenW en OCenW ontvangen zouden nader
op elkaar moeten worden afgestemd, opdat voorkomen wordt dat de vervoerbedrijven
enerzijds winst kunnen maken op het openbaar vervoer voor studenten en anderzijds,
deels onafhankelijk daarvan, een rijksbijdrage ontvangen voor het overige,
niet kostendekkende, openbaar vervoer. Minister van VenW: beide geldstromen
worden als twee verschillende zaken gezien. Het is niet gewenst en past niet
in het beleid, gericht op meer marktwerking en afstandelijkheid van VenW bij
de bedrijfsvoering, te interveniëren in een commercieel contract dat
OCenW met vervoerbedrijven afsluit. Minister van OCenW: beide
geldstromen hebben een verschillend karakter waarbij het niet voor de hand
ligt om beide stromen op elkaar af te stemmen. Bij gebrek aan nadere
afstemming van de beide geldstromen bestaat het risico dat het beleid van
de minister van OCenW afdoet aan het beleid van de minister van VenW. VenW
streeft immers naar geleidelijke beperking van de rijksbijdrage om de bedrijven
tot grotere efficiëntie te prikkelen, terwijl de bedrijven via het contract
met de minister van OCenW winst maken.Verantwoording
en controle  AanbevelingenReacties
gecontroleerdenOpmerkingen Rekenkamer Bij
een taakstellende bekostiging dient de verantwoordingsinformatie beter afgestemd
te worden op de prestatie. De prestatie dient nauwkeuriger omschreven te zijn.Minister van VenW: aanbevelingen over verantwoording en controle worden
in zijn algemeenheid onderschreven. Het gestelde moet wel worden bezien tegen
de achtergrond van verantwoording en controle die van de decentrale overheden
wordt gevraagd.    Ministerie, VSN holding en externe accountant
zouden regelmatig moeten overleggen om vast te stellen of de diepgang en reikwijdte
van de controle van de externe accountant overeenkomt met de verwachtingen.Minister van VenW: aanbevelingen over verantwoording en controle worden
in zijn algemeenheid onderschreven. Het gestelde moet wel worden bezien tegen
de achtergrond van verantwoording en controle die van de decentrale overheden
wordt gevraagd. NV VSN: eens met aanbeveling Rekenkamer om over
de genoemde onderwerpen regelmatig te overleggen.    Indien
in een bekostigingsregeling een sanctiebepaling is opgenomen dient er een
sanctiebeleid te worden ontwikkeld voor de situatie dat de vervoerbedrijven
niet voldoen aan de gestelde voorwaarden. Minister van VenW: aanbevelingen
over verantwoording en controle worden in zijn algemeenheid onderschreven.
Het gestelde moet wel worden bezien tegen de achtergrond van verantwoording
en controle die van de decentrale overheden wordt gevraagd.    Wanneer
een rijksbijdrage wordt verstrekt aan organisaties die zowel publieke taken
uitvoeren als niet-publieke taken dient vooraf duidelijk te worden aangegeven
of en zo ja in welke mate niet-publieke activiteiten mogen profiteren van
publieke activiteiten. Indien geen vermenging is toegestaan dienen maatregelen
te worden getroffen om dat te voorkomen. Minister van VenW: aanbevelingen
over verantwoording en controle worden in zijn algemeenheid onderschreven.
Het gestelde moet wel worden bezien tegen de achtergrond van verantwoording
en controle die van de decentrale overheden wordt gevraagd. XNoot1Sinds april 1998: Arriva.XNoot1In 1996 ontvingen de VSN-bedrijven in totaal f 999 miljoen, waarvan
f 693 miljoen voor streekvervoer en f 306 miljoen voor stadsvervoer.
Een deel van de rijksbijdrage liep via de provincies, BOS-gemeenten (gemeenten
zonder eigen vervoerbedrijf) en kaderwet- gebieden (grootstedelijke gebieden).
De bedragen zijn exclusief loon- en prijsbijstellingen.XNoot2De opbrengst van de studenten OV-kaart (stads- en streekvervoer tezamen)
bedroeg in 1994: f 188 miljoen. In 1995: f 230 miljoen en in 1996:
f 234 miljoen.XNoot1Gecorrigeerd voor de autonome loon- en prijsstijging.XNoot2Dit omvat de beladen uren, de materieelritten en de stationnementen.XNoot1De cijfers over 1995 zijn gecorrigeerd voor de staking die in dat jaar
plaatsvond.XNoot21994: 3 544 miljoen reizigerskilometers, 1995: 3 266 miljoen
en 1996: 3 408 miljoen.XNoot1Belanghebbenden zijn: de provincies, BOS-gemeenten, kaderwetgebieden en
vervoerbedrijven.XNoot1Voor 1994 was de rijksbijdrage voor het streekvervoer hierdoor f 14,4
miljoen hoger, voor 1995 f 23,6 miljoen en voor 1996 f 71,9 miljoen.XNoot1De rijksbijdragestaten bevatten een uitgebreid overzicht met financiële
en kwantitatieve gegevens over de verrichte openbaarvervoeractiviteiten.XNoot1Het betrof hier de doorbelasting van algemene managementkosten en de verhuur
van twee panden.XNoot1WROOV: Werkgroep Reizigersomvang en Omvang Verkopen.XNoot2Het WROOV-onderzoek, dat stamt uit 1986, had alleen betrekking op opbrengstverdeel-
sleutels. Het WROOV-PLUS-onderzoek voor- ziet ook in de vaststelling van het
aantal reizigerskilometers.XNoot1Een kaartgroep: verzameling vergelijkbare kaartsoorten.XNoot1Uitspraken over de betrouwbaarheid van de gegevens moeten gezien worden
in het licht van de beperkingen van het WROOV-PLUS- systeem. Zo kent het WROOV-PLUS-onderzoek
statistische en methodologische onnauwkeu- righeden en beperkingen.XNoot2De externe accountant heeft hierbij vooral gekeken of het proces van toestandkoming
van deze productiefactoren en verdeelsleutels betrouwbaar tot stand is gekomen.
Hij heeft de specifieke vervoerkundige aspecten van het WROOV-PLUS niet gecontroleerd.
Evenmin doet hij een uitspraak over de inhoudelijke juistheid van de door
geënquêteerde reizgers verstrekte gegevens. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26045-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl