Toezicht op het onderwijs; Brief minister met de beleidsreactie 'Naar een stimulerend toezicht'
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26572, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

03-02-2000

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1999-2000

26572 nr. 3

28-01-2000

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamNAAR EEN STIMULEREND TOEZICHT1. INLEIDING2. NAAR EEN STIMULEREND TOEZICHTMaatschappelijke contextEen andere aanpakContext van de beleidsbrief3. KWALITEIT IS EEN KWESTIE VAN OORDEELKwaliteitsbeoordelingProportionaliteitGevolgen kwaliteitsbeoordeling4. DEUGDELIJKHEID EN KWALITEITUitgangspuntDeugdelijkheidseisenEen andere benaderingKwaliteitskenmerkenUitwerking van de kenmerkenLangere termijnConclusie5. TOEZICHT EN VRIJHEID VAN ONDERWIJSUitgangspuntRelatie tussen toezicht en deugdelijkheid/kwaliteitEen hedendaagse invulling6. WAARBORGEN VOOR DE KWALITEIT VAN HET TOEZICHTVertrouwenWaarborgenRaad van Advies7. DE ONAFHANKELIJKE OORDEELSVORMING DOOR DE INSPECTIE
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26572Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 60 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 572Toezicht op het onderwijsnr. 3BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAPPENAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalZoetermeer, 28 januari 2000Op 1 november 1999 hebben wij u een eerste reactie gegeven op het advies
van de Onderwijsraad «Deugdelijk Toezicht», een advies over de
nota «Variëteit en Waarborg». Wij hebben daarbij een uitgebreidere
reactie aangekondigd.Deze beleidsreactie bieden wij u hierbij aan.Mede namens de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,L. M. L. H. A. HermansDe staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,K. Y. I. J. Adelmund NAAR EEN STIMULEREND TOEZICHTvervolg op de beleidsnota «Variëteit en Waarborg»,reactie bij het advies van de Onderwijsraad «Deugdelijk Toezicht»1. INLEIDINGDeze beleidsreactie is een vervolg op de brief van 1 november jl.1, waarin wij een eerste reactie hebben gegeven op het
advies van de Onderwijsraad «Deugdelijk toezicht»2, een advies over onze nota «Variëteit en waarborg».
In deze reactie gaan wij uitgebreider op de verschillende onderdelen van het
advies in.Wij hebben naar aanleiding van het advies en de discussie daarover in
de (onderwijs)pers ons breder georiënteerd op een aantal cruciale onderdelen
van ons voorstel. Deze oriëntatie omvatte een aantal gesprekken, waarin
wij ons ook door externe deskundigen hebben laten adviseren. Dat betreft in
het bijzonder het wettelijk en grondwettelijk kader3,4 en de wijze waarop het toetsingskader
tot stand wordt gebracht5.De beleidsnota is ook onderwerp van overleg met de onderwijsorganisaties.
Met de organisaties uit het BVE-veld is op 24 november jl. in de zgn. EB-Kamer
overlegd. De partijen hebben zich bereid verklaard mee te werken aan de nadere
uitwerking van de nota. Met de organisaties uit de sectoren primair en voortgezet
onderwijs heeft een eerste overleg plaatsgevonden op 17 juni 1999; op 14 februari
vindt nog nader overleg plaats.Recent zijn door de Onderwijsraad twee andere adviezen uitgebracht die
qua thematiek raken aan het advies over «Variëteit en waarborg».
Dat zijn het advies over leerstandaarden6 en het
advies over kwaliteit van het onderwijs en de informatievoorziening daarover7. Bij de aanbieding van deze adviezen aan Tweede en Eerste
Kamer is in de begeleidende brief meegedeeld hoe deze adviezen bij de verdere
beleidsontwikkeling worden betrokken8.In deze beleidsreactie wordt daarom niet rechtstreeks op deze adviezen
ingegaan. De verdere beleidsontwikkeling voor het toezicht op het onderwijs,
dus ook deze beleidsreactie, is en wordt wel inhoudelijk afgestemd met de
wijze waarop de twee genoemde adviezen in de beleidsontwikkeling voor het
primair en voortgezet onderwijs worden verwerkt.De hoofdlijnen van het nieuwe inspectietoezicht gelden voor alle sectoren
van het onderwijs. Per sector wordt daaraan een voor die sector geëigende
vorm gegeven. Zo zijn de Tweede en de Eerste Kamer onlangs geïnformeerd
over ontwikkelingen in de kwaliteitszorg in het Hoger Onderwijs en de plaats
en functie van het inspectietoezicht daarin9.2. NAAR EEN STIMULEREND TOEZICHTMaatschappelijke contextHet verheugt ons dat de Onderwijsraad onze visie deelt «dat binnen
de huidige maatschappelijke context meer oog nodig is voor kwaliteit, kwaliteitszorg
en goede informatie daarover» (blz. 54 van het advies). Daarmee is een
gemeenschappelijk uitgangspunt gegeven.Het is inderdaad van belang bij het toezichtsbeleid rekening te houden
met de maatschappelijke context waarin het onderwijs nu en in de nabije toekomst
moet functioneren. Een blik van buiten naar binnen kan ook voor het onderwijs
nieuwe gezichtspunten opleveren die beter aansluiten bij veranderde
maatschappelijke behoeften. En ook omgekeerd: scholen kunnen de samenleving
meer inzicht bieden in wat er zich in het onderwijs afspeelt. De vele goede
prestaties van het onderwijs, waar leraren en leerlingen hard voor hebben
gewerkt, blijven jammer genoeg vaak onderbelicht.Wij zien twee redenen om ervoor te zorgen dat betere en onafhankelijke
informatie over de kwaliteit van het onderwijs beschikbaar komt.Ten eerste is dat van belang om het onderwijs zich verder te laten ontwikkelen.
De feitelijke situatie kennen en onder ogen zien, is een eerste vereiste voor
een verantwoorde ontwikkeling van het onderwijs in de instellingen.Maar er is ook een tweede reden, die minstens zo belangrijk is: de samenleving
moet vertrouwen kunnen stellen in het onderwijssysteem. Voor de legitimiteit
en geloofwaardigheid van het onderwijssysteem, voor een maatschappelijk draagvlak
in het veld en voor het vertrouwen van politiek, burgers, ouders en leerlingen
in het stelsel van besturing, beoordeling en kwaliteitsbewaking, is een onafhankelijke
inspectie nodig die inzicht in kwaliteit oplevert.Toezicht is daarmee niet exclusief een bestuursinstrument voor de minister,
maar vervult evenzeer een maatschappelijke functie. Wij nemen als vertrekpunt
het onderwijs en wat zich daar afspeelt. In de beleidsnota is een aantal concrete
praktijksituaties beschreven waarbij ontwikkelingen ten goede werden bemoeilijkt
door het ontbreken van voor dergelijke situaties toereikend toezicht. En naast
deze meer problematische situaties kan een goed systeem van toezicht ook het
vele goede in het onderwijs zichtbaar maken.Ouders, deelnemers en andere «afnemers» van het onderwijs
tonen zich zeer geïnteresseerd in de kwaliteit van het onderwijs. Gezien
de sleutelrol van een goede opleiding voor een maatschappelijke carrière
en het gestegen opleidingsniveau van de Nederlandse bevolking ligt dat ook
voor de hand. Het is voor hen tegenwoordig minder vanzelfsprekend dat alle
scholen, opleidingen en instellingen goed onderwijs bieden. In belangrijke
mate is dat het gevolg van de moeilijke opgaven waarvoor scholen zich gesteld
zien, bijvoorbeeld als gevolg van de sterk toegenomen sociale en culturele
pluriformiteit, inclusief de veeltaligheid van de samenleving.De aandacht voor wat er in het onderwijs gebeurt, is enorm toegenomen.
Kranten en tijdschriften maken ook zelf overzichten van de kwaliteit van onderwijsinstellingen.
Deze ontwikkeling is niet uniek voor ons land. Een citaat uit het Onderwijsblad
van 6 november jl.: «In Engeland, Australië en Frankrijk brengt
iedere zichzelf respecterende krant een eigen bijlage met zo'n middelbare-scholencompetitie
uit, met eigen accenten.»Nu gaat het ons niet om competitie, een top-tien van scholen of «ranking»
in het algemeen. De verbeterde informatievoorziening is, zoals hiervoor gezegd,
in eerste instantie een krachtige impuls voor verbetering en verdere ontwikkeling
van het onderwijs. Het gaat ons erom dat burgers, die meer dan voorheen willen
weten over de kwaliteit van het onderwijs aan individuele instellingen, over
adequate informatie kunnen beschikken. Enerzijds om de keuze voor een bepaalde
school, instelling of opleiding te onderbouwen, anderzijds om als voor een
instelling is gekozen, de kwaliteit ervan in de gaten te houden en mee te
bevorderen.Dat sluit aan bij een van de basisveronderstellingen van ons onderwijs:
het onderwijs is er primair voor de ouders en de deelnemers. De onderwijsinstelling
moet zó in de samenleving worden gepositioneerd dat alle partijen,
ouders, deelnemers, leraren, leiding en bestuur, hun verantwoordelijkheden
kunnen realiseren. Een andere aanpakDe Onderwijsraad is het er ook mee eens «dat de huidige deugdelijkheidseisen
niet meer volledig voorzien in de binnen de huidige context benodigde informatie
over de kwaliteit van het onderwijs» (blz. 54 van het advies). De deugdelijkheidseisen
vormen dus geen toereikend kader voor het beoordelen van het functioneren
en presteren van de onderwijsinstellingen. Dat levert een tweede gemeenschappelijk
uitgangspunt op.Maar de consequentie die wij aan deze gemeenschappelijke constatering
verbinden, is niet het uitbreiden of verder detailleren van deze deugdelijkheidseisen
in de sectorwetten van het onderwijs, waarvoor de Onderwijsraad pleit. Die
weg opgaan achten wij niet effectief, zou slechts een schijnzekerheid opleveren.De praktijk van het Nederlandse onderwijs laat zien dat een school die
voldoet aan de deugdelijkheidseisen, nog niet vanzelfsprekend ook een «voldoende
goede school» is. De inspectie heeft daar in haar jarenlange praktijk
veel ervaring mee opgedaan; ouders zijn daardoor soms teleurgesteld in wat
de inspectie vermag, besturen en directies kunnen daardoor onvoldoende hun
verantwoordelijkheden nemen en daarop worden aangesproken. Ook voor het parlement
kan niet voldoende inzicht in de kwaliteit van het onderwijs worden gegeven.Deugdelijkheidseisen zijn weliswaar in de laatste decennia voortdurend
uitgebreid, maar er kan niet worden gezegd dat daardoor dit probleem in voldoende
mate is opgelost. Vandaar dat wij een andere benadering voorstaan.Kwaliteitsverbetering van het onderwijs laat zich niet afdwingen door
meer of andere regelgeving. Wetgeving is een geschikt instrument om de «input-aspecten»
van het onderwijsbestel te reguleren. Maar als het erom gaat een wenselijk
geachte «output-situatie» te bereiken, verliest wetgeving al gauw
haar effectiviteit.De gewijzigde maatschappelijke omstandigheden vragen om een andere aanpak.
Het is daarbij niet zo zeer de bedoeling de bemoeienis van de overheid met
het onderwijs te verminderen, als wel deze in termen van maatschappelijke
uitkomsten effectiever en gelegitimeerder te maken. Wij willen in het onderwijs
het vele initiatief van de professionals die er werken, alle ruimte geven
in combinatie met een uitdagend toezicht. Deze wisselwerking maakt dat instellingen
gestimuleerd worden hun leraren en leerlingen tot goede prestaties aan te
zetten.Dat dit proces van vele waarborgen moet worden voorzien, spreekt voor
ons vanzelf. In de nota van mei jl. hebben wij daarvoor een aantal voorstellen
gedaan. In het vervolg van deze beleidsreactie gaan we hierop nog verder in.Context van de beleidsbriefOnze voorstellen voor het toezicht plaatsen we in een bredere context van kwaliteit en toezicht. In de beleidsbrief «Sterke
instellingen, verantwoordelijke overheid»1
 hebben wij, voortbouwend op de nota «Variëteit en waarborg»,
de richting aangegeven waarin wij op de vele ontwikkelingen in het onderwijs
en in de samenleving willen reageren.Voorop staat voor ons een kwaliteit van onderwijs
voor iedereen. Het belang van kwalitatief goed onderwijs voor allen kan in
het licht van een toenemend belang van kennis voor ons land nauwelijks worden
overschat.De zorg voor een goede kwaliteit van het onderwijs is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van burgers, instellingen en overheid.
Daarbij speelt iedere partij de rol die samenhangt met zijn positie. Wij leggen
voor de toekomst een sterkere nadruk op de zelfregie van de individuele onderwijsinstelling en van de bestuurlijke
samenwerkingsverbanden van instellingen.De instellingen zelf zijn verantwoordelijk
voor de invulling van de kwaliteit van hun onderwijs. Dat is in de onderwijswetgeving
voor alle sectoren van het onderwijs vastgelegd. Die verantwoordelijkheid
geldt voor het realiseren van de wettelijke opdrachten voor het onderwijs,
maar ook voor het realiseren van de eigen opdrachten die instellingen zich
stellen. Zij formuleren hun opvattingen over wat goed onderwijs is, actualiseren
deze voortdurend in overleg met de deelnemers aan hun onderwijs en met betrokkenen
van buiten de instelling. Wij willen instellingen stimuleren deze eigen verantwoordelijkheid
zo goed mogelijk waar te maken.De overheid neemt in deze visie geen afwachtende
houding aan. Zij is mede verantwoordelijk voor het realiseren van goed onderwijs
door de instellingen. Vooraf zorgt de overheid uiteraard voor bekostiging
en regelt zij hoofdzaken voor de taken en werkwijzen van de instellingen zoals
vakken, kerndoelen, examens, eindtermen. Er wordt ook een stimulerend beleid
gevoerd voor het leraarschap, een van de belangrijkste voorwaarden voor kwalitatief
goed onderwijs.Wij willen in de te ontwikkelen Toezichtswet de aspecten vastleggen van
de schoolprestaties waarop de inspectie zich bij haar beoordeling zal richten.
Dit zijn de zogenoemde kwaliteitskenmerken; dat wil zeggen de door regering
en parlement – namens de Nederlandse samenleving – relevant geachte
aspecten van kwalitatief goed onderwijs. Het gaat ons er verder om een systeem
in te richten waarbinnen deze «algemene beginselen» van kwalitatief
goed onderwijs – in debat met veld en samenleving – op een integere,
transparante en betrouwbare wijze worden uitgewerkt.Het toezicht-nieuwe-stijl moet, zoals in het
Regeerakkoord is overeengekomen, leiden tot een onafhankelijk oordeel over
de kwaliteit van het onderwijs op het niveau van een instelling en op landelijk
niveau. In de volgende paragraaf wordt op deze kwaliteitsbeoordeling nader
ingegaan.3. KWALITEIT IS EEN KWESTIE VAN OORDEELKwaliteitsbeoordelingWij gaan ervan uit dat elke instelling zich inspant om zo goed mogelijk
onderwijs te bieden aan haar leerlingen en studenten. Het is voor elke instelling
en voor haar «afnemers» en omgeving van groot belang inzicht te hebben in wat zij aan kwaliteit weet te bereiken. Ook
haar positie ten opzichte van andere instellingen is daarbij van belang. Een
professioneel en onafhankelijk oordelende inspectie die de instelling op dit
punt van betrouwbare feedback voorziet, is hierbij wezenlijk.Het kabinetsvoorstel beoogt dat de inspectie de kwaliteit van het onderwijs
aan elke instelling regelmatig beoordeelt en dat
oordeel openbaar maakt. Zonder beoordeling is over kwaliteit moeilijk te spreken.
Door het geven van een oordeel maakt de inspectie het gesprek over kwaliteit
en verdere ontwikkeling ervan mogelijk. De inspectie vervult daarmee een brugfunctie
tussen instellingen en leraren aan de ene kant en ouders en deelnemers aan
de andere kant. Dat geldt ook voor de communicatie tussen de minister en het
parlement.De inspectiebeoordeling van individuele instellingen biedt waardevolle
informatie aan de ouders en deelnemers en kan hun positie bij de keuze voor
een instelling en de kwaliteitsbewaking van de gekozen instelling versterken.
Voor de instelling zelf en de leraren is van belang dat het oordeel
over een individuele school wordt gegeven in relatie tot de prestaties van
vergelijkbare scholen en het landelijke gemiddelde. Door haar overzicht over
het gehele onderwijs is de inspectie bij uitstek geschikt om een instelling
inzicht te geven over de plaats die deze instelling in het totale spectrum
van het onderwijs inneemt. Ook kan worden aangegeven of die plaats zich bevindt
binnen een – naar Nederlandse verhoudingen – redelijk te achten
bandbreedte. De inspectie houdt bij haar beoordeling rekening met mogelijkheden
en onmogelijkheden die bijvoorbeeld zijn gerelateerd aan de samenstelling
van het leerlingbestand en de omvang van de instelling.Wat het landelijk niveau betreft, stelt de inspectie op basis van de individuele
kwaliteitsbeoordelingen een verslag op van de staat van het onderwijs, zodat
de minister en het parlement daarover kunnen spreken. In het Onderwijsverslag
worden immers generaliserende uitspraken gedaan over categorieën van
instellingen.In «Variëteit en waarborg» is al aangegeven dat in de
sectorwetten zal worden bepaald dat elke onderwijsinstelling periodiek een
door de inspectie gemaakte dan wel geverifieerde beoordeling krijgt van de
kwaliteit van het onderwijs. Die kwaliteitsbeoordeling geschiedt aan de hand
van in een Toezichtswet op te nemen kenmerken van kwaliteit. De inspectie
blijft daarnaast het toezicht uitoefenen op de naleving van de wettelijke
voorschriften voorzover dit niet in de kwaliteitsbeoordeling op grond van
de kwaliteitskenmerken kan worden meegenomen.ProportionaliteitDe inspectie sluit bij de kwaliteitsbeoordeling zoveel mogelijk aan bij
de eigen kwaliteitszorg van de instelling. De inspectie concentreert zich
bij de kwaliteitsbeoordeling op de kwaliteitskenmerken en op de verbeterpunten
die de instelling zich zelf heeft gesteld naar aanleiding van het vorige inspectiebezoek
dan wel naar aanleiding van de uitkomsten van de eigen kwaliteitszorg.Het in de beleidsnota geïntroduceerde begrip «proportionaliteit»
moet de toezichthouder in staat stellen de kwaliteit van de afzonderlijke
instelling te plaatsen in de context van het Nederlandse onderwijs en de maatschappelijke
omstandigheden. Daar waar een instelling op het punt van het zichtbaar maken
van die kwaliteit nog weinig bekwaam is, moet de toezichthouder dat kunnen
doen. Altijd zal een externe toezichthouder het eigen oordeel van een instelling
moeten kunnen wegen en van commentaar voorzien. Dit geeft een krachtige feedback
aan de verantwoordelijke onderwijsinstelling en bevordert de leerprocessen
van onderwijsinstellingen zelf. Het onafhankelijk oordeel dat de instelling
zich zodoende verwerft, maakt het ook derden mogelijk daar alle vertrouwen
in te stellen.Waar de instelling zelf, eventueel samen met andere instellingen, voorziet
in regelmatige beoordeling van haar kwaliteit, zal de inspectie daar gebruik
van maken. De beoordeling van de inspectie is dan meer gericht op de wijze
waarop die eigen beoordeling is uitgevoerd; of dit is gebeurd met behulp van
externe deskundigen en op welke kwaliteitsaspecten en met welke maatstaven
de beoordeling heeft plaatsgevonden. Afhankelijk daarvan zal de inspectie
beslissen of het nodig is nog aanvullend onderzoek te verrichten of dat zij
voor haar beoordeling volledig uit kan gaan van de uitkomsten van de zelfevaluatie
van de instelling.De inspectie respecteert bij haar kwaliteitsbeoordeling het eigen beleid
van een instelling. Dat geldt in elk geval voor die aspecten die raken aan
de grondwettelijk gewaarborgde vrijheid van onderwijs. Levensbeschouwelijke
elementen van het onderwijs worden niet in de beoordeling betrokken. Het spreekt
voor zich dat wij juist waar het gaat om het pedagogisch en didactisch handelen
van een instelling, een grote mate van variëteit voorstaan. Elke onderwijsinstelling
kiest een eigen profiel en de inspectie moet dat kiezen juist
door het geven van feedback stimuleren. In de te ontwerpen Toezichtswet zullen
hiervoor waarborgen worden opgenomen.De inspectie richt zich in haar rapportage tot de instelling; zij houdt
de instelling als het ware een spiegel voor. De rapportage komt in een zorgvuldige
en tevoren bekend gemaakte procedure tot stand. Daarin past uiteraard hoor
en wederhoor.De inspectie stelt haar rapport vast. Dan volgt een periode van vier weken,
die onder andere is bedoeld om de instelling in de gelegenheid te stellen
haar eigen opvatting te leggen naast het inspectie-oordeel. Ook kan zij aangeven
op welke wijze zij met het oordeel omgaat.Na het verstrijken van deze periode maakt de inspectie het rapport via
het internet openbaar. Ook zijn de rapporten op aanvraag te verkrijgen zoals
is bepaald in de Wet openbaar bestuur.Gevolgen kwaliteitsbeoordelingAls de inspectie bij de kwaliteitsbeoordeling aan de hand van de kwaliteitskenmerken
constateert dat de instelling – vergeleken met andere instellingen –
beneden de maat presteert, wordt ervan uitgegaan dat de instelling zelf op
basis van de beoordeling maatregelen neemt om tot verbeteringen te komen.
Omdat het inspectierapport openbaar is, kunnen ouders en deelnemers daar een
belangrijke inbreng bij hebben.De inspectie maakt in haar oordeel duidelijk of er eventueel sprake is
van niet voldoen aan de deugdelijkheidseisen, zodat de instelling weet hoeveel
beleidsruimte zij heeft bij het plannen van verbeteringen. De inspectie bezoekt
de instelling op korte termijn opnieuw om de resultaten van de getroffen maatregelen
te beoordelen.Wanneer in uitzonderlijke gevallen de communicatie tussen instelling en
inspectie geen perspectief meer biedt en een instelling nog altijd onvoldoende
presteert, dan informeert de inspectie de minister daarover. De minister beslist
op advies van de inspectie over te nemen bestuurlijke initiatieven. Hij beschikt
daartoe over verschillende mogelijkheden: bestuurlijke acties (overleg, ondersteuning
e.d.) en soms ook bestuurlijke sancties (inhouden van bekostiging, van erkenning
e.d.).Als het gaat om niet voldoende resultaten op punt van de kwaliteitskenmerken, zal de minister met deze instelling overleg
plegen om tot een vorm van ondersteuning te komen. Hij kan de instelling bijvoorbeeld
middelen toekennen voor het aanstellen van tijdelijke extra formatie als dit
door alle betrokkenen noodzakelijk wordt geacht voor het oplossen van de door
de inspectie gesignaleerde problemen.Alléén in het geval dat de inspectie heeft geconstateerd
dat de instelling niet voldoet aan de wettelijke deugdelijkheidseisen,heeft de minister, naast de bestuurlijke acties, ook de beschikking
over bestuurlijke sancties, i.c. bekostigingssancties.4. DEUGDELIJKHEID EN KWALITEITUitgangspuntDe Onderwijsraad stelt dat de wetgever terughoudend moet zijn in het opnemen
van eisen van deugdelijkheid in de wet. De wetgever zou daartoe alleen moeten
besluiten als aangetoond is dat aan vier zware criteria is voldaan: noodzakelijkheid,
stabiel maatschappelijk draagvlak, wetenschappelijk draagvlak en de vrijheid
van richting onaangetast laten (blz. 54 van het advies).Wij zijn het met de Onderwijsraad eens dat het stellen van deugdelijkheidseisen
terughoudend moet gebeuren. De mogelijkheden om met vooraf gestelde
gedetailleerde regels wenselijk geachte kwaliteit af te dwingen zijn immers
beperkt. Het uniform werkende instrument van wettelijke voorschriften kent
zijn grenzen; met dergelijke voorschriften kunnen wel doelstellingen voor
het onderwijsproces en randvoorwaarden voor de bekostiging van instellingen
worden gegeven, maar kunnen niet de wenselijk geachte resultaten worden bereikt.
Vergroting van het aantal wettelijke voorschriften met betrekking tot de gewenste
resultaten leidt niet tot verhoging van die resultaten. Bovendien is het niet
effectief om voortdurend alle instellingen aan te spreken via algemene regels
als via het toezicht stimulans gegeven kan worden waar dat nodig is.Ons uitgangspunt is dat de samenleving meer
vertrouwen kan stellen in algemene en globale regels (vooraf te stellen) als
door middel van toezicht (achteraf uit te voeren) inzicht wordt gegeven in
de gerealiseerde kwaliteit binnen het gegeven kader. Dit uitgangspunt leidt
tot een opener en flexibeler systeem, waarin uiteindelijk instellingen meer
mogelijkheden hebben om een eigen invulling van kwalitatief goed onderwijs
te realiseren.DeugdelijkheidseisenDeugdelijkheidseisen geven de algemene doelstellingen van het onderwijsproces
aan die elke onderwijsinstelling moet moet bereiken, maar zij zeggen weinig
over wat er uiteindelijk in individuele instellingen wordt bereikt. Alle instellingen
kunnen en zullen derhalve aan de deugdelijkseisen moeten voldoen, maar dat
gaat met grote verschillen in uitkomsten gepaard. Dat is onvermijdelijk en
noodzakelijk voor dynamiek en ontwikkeling. Instellingen zijn verantwoordelijk
voor het realiseren van hoogwaardige kwaliteit, gevarieerde kwaliteit, maar
wel allemaal goed genoeg: variëteit én waarborg.De wettelijke deugdelijkheidseisen gelden voor alle instellingen in een
sector gelijkelijk. Ze zijn gericht op verschillende aspecten van het onderwijsproces.
Zo geven ze bijvoorbeeld regels voor:a) de randvoorwaarden waaraan het onderwijsproces moet voldoen: «Het
onderwijs wordt zodanig ingericht dat de leerlingen in de eerste 4 schooljaren
ten minste 3520 uren onderwijs en in de laatste 4 schooljaren ten minste 4000
uren onderwijs ontvangen» (artikel 8 lid 7a van de Wet op het Primair
onderwijs)b) het waarborgen van rechten van de onderwijsdeelnemers: «het bevoegd
gezag van een school legt elke twee jaar in een reglement, leerlingenstatuut
genaamd, de rechten en plichten van de leerlingen vast» (artikel 24g
van de Wet op het voortgezet onderwijs);c) een goede voorbereiding van onderwijsdeelnemers op de samenleving waarin
zij zich een positie zullen verwerven: «het onderwijs gaat er mede vanuit
dat de leerlingen opgroeien in een multiculturele samenleving» (artikel
8, derde lid, van de Wet op het primair onderwijs) en «het openbaar
onderwijs draagt bij aan de ontwikkeling van de deelnemers met aandacht voor
de levensbeschouwelijke en maatschappelijke waarden zoals die leven in de
Nederlandse samenleving en met onderkenning van de verscheidenheid van die
waarden» (artikel 1.3.7 van de Wet educatie en beroepsonderwijs);d) de inrichting van de eigen kwaliteitszorg: «het instellingsbestuur
(...) draagt er zorg voor dat, zoveel mogelijk in samenwerking met andere
instellingen, wordt voorzien in een regelmatige beoordeling, mede door onafhankelijke
deskundigen, van de kwaliteit van de werkzaamheden van de instelling»
(artikel 1.18, eerste lid, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek).De bestaande deugdelijkheidseisen zijn in de loop van de tijd incrementeel
tot stand gekomen. Zo zijn van oudsher regels gesteld aan leertijd en aan bevoegdheid van leraren. Kerndoelen, de multiculturele samenleving
en kwaliteitszorg zijn betrekkelijk nieuwe wettelijke deugdelijkheidseisen.
Er zullen waarschijnlijk maar weinig aspecten van het onderwijs zijn, ook
in de huidige regelgeving, die tegelijkertijd en volledig aan alle vier de
zware voorwaarden van de Onderwijsraad voldoen. Ook dat is aanleiding tot
terughoudendheid.Een andere benaderingIn «Variëteit en waarborg» geven wij aan dat wij een
andere benadering kiezen: een wettelijk kader voor instellingen in de vorm
van deugdelijkheidseisen vooraf en een onafhankelijke inspectie die een beter
inzicht geeft in de resultaten achteraf. Het wettelijk kader dient de kwaliteitskenmerken
aan te geven, dat wil zeggen de aspecten van de door de instelling gerealiseerde
kwaliteit waarop de inspectie zich bij de beoordeling zal richten. De wet
zal dan ook de regeling bevatten van een systeem waarbinnen de inspectie deze
kenmerken op gerespecteerde, betrouwbare, geldige en liefst door het veld
gedragen wijze operationaliseert en actualiseert (het toetsingskader).Het toezicht door de onafhankelijke inspectie moet zó worden ingericht
dat instellingen instrumenten aangereikt krijgen om zelf zo veel mogelijk
kwaliteit te realiseren. In alle onderwijswetten wordt al een kwaliteitsconcept
gehanteerd; er wordt ook aan alle onderwijsinstellingen gevraagd die kwaliteit
zichtbaar te maken (schoolgids, kwaliteitszorgverslag, visitaties etc.), zowel
naar de intenties als naar wat er van gerealiseerd wordt.KwaliteitskenmerkenKwaliteitskenmerken hebben betrekking op het geheel van het onderwijs
dat een instelling realiseert, binnen de doelstellingen en voorwaarden die
de instelling en de wetgever stellen. Bij de kwaliteitsbeoordeling bekijkt
de inspectie dus niet alleen of de instelling de wettelijke deugdelijkheidseisen
naleeft, maar bekijkt zij ook wat de instelling «direct in samenhang
daarmee» en «daarnaast» weet te realiseren. De inspectie
kijkt naar de naleving van de wettelijke voorschriften door de instelling
en daarnaast naar de door de instelling gerealiseerde kwaliteit aan de hand
van de wettelijke kwaliteitskenmerken.Om duidelijk te maken wat wij onder kwaliteitskenmerken verstaan, hebben
wij in de nota «Variëteit en waarborg» per sector een aantal
voorbeelden van kwaliteitskenmerken genoemd. Twee ervan werken we in dit kader
verder uit. Het eerste voorbeeld betreft een kwaliteitskenmerk dat direct
van een deugdelijkheidseis is af te leiden; het tweede voorbeeld betreft een
aspect van de kwaliteit van onderwijs dat niet direct tot een deugdelijkheidseis
is te herleiden.Een voorbeeld van een kwaliteitskenmerk voor de beoordeling van wat de
instelling direct in samenhang met een deugdelijkheidseis heeft gerealiseerd,
is de leertijd.De inspectie gaat in het primair onderwijs na of wordt voldaan aan de
eis van deugdelijkheid dat leerlingen ten minste 3250 uren in de eerste vier
schooljaren en 4000 uren in de laatste vier schooljaren onderwijs ontvangen.
Daarbij bekijkt zij ook hoe effectief de beschikbare leertijd in de praktijk
wordt benut, of er voldoende tijd voor de leerlingen is om zich het leerstofaanbod
eigen te maken. Dit doet zij bijvoorbeeld door te bezien of de school voldoende
onderwijstijd heeft gepland, of onnodig tijdverlies wordt tegengegaan en of
de leraren de geplande onderwijstijd effectief en efficiënt benutten. Een voorbeeld van een kwaliteitskenmerk voor de beoordeling van wat de
instelling naast de deugdelijkheidseisen, maar wel ingaand op een maatschappelijke
behoefte heeft gerealiseerd, is het pedagogisch klimaat.De inspectie bekijkt in het primair onderwijs in hoeverre het onderwijsproces
erop is gericht een veilige en stimulerende leeromgeving voor de leerlingen
te bieden. Dit doet zij bijvoorbeeld door te bezien of er op de school duidelijke
omgangsregels voor zaken als het voorkomen van pestgedrag zijn afgesproken.
Ook kijkt de inspectie naar het hanteren van deze regels door de leraren,
naar het bevorderen van onderling respect, naar het stimuleren van leerlingen
bij hun ontwikkeling naar eigen verantwoordelijkheid en zelfstandigheid.Tot zover deze twee voorbeelden. Het zijn nadrukkelijk voorbeelden van
mógelijke uitwerkingen in het toetsingskader. Hierna wordt ingegaan
op de wijze waarop het toetsingskader tot stand wordt gebracht en wie daarbij
worden betrokken.Uitwerking van de kenmerkenDe inspectie zorgt ervoor dat de kenmerken worden uitgewerkt tot een toetsingskader,
dat tot stand komt binnen procedurele voorschriften die de wetgever in de
Toezichtswet bepaalt. Kenmerk van die procedure vormen eisen van zorgvuldigheid,
wetenschappelijke en praktische verantwoording en openbaarheid. In het toetsingskader
wordt als het ware de ervaringskennis neergeslagen van de inspectie en van
andere betrokkenen bij het onderwijs. Het gaat erom een specificatie te bepalen
die actueel is en actueel gehouden wordt. Dit is dus in essentie een dynamisch
en professioneel proces. Een dergelijke benadering past goed bij verantwoordelijke
en in toenemende mate professioneel geleide instellingen.In onze visie spelen verschillende bij het onderwijs betrokken partijen
een belangrijke rol bij het uitwerken van de kwaliteitskenmerken tot het toetsingskader.
Wij denken dan aan de deelnemers aan onderwijs, de afnemers van onderwijs
(kan dus ook het vervolgonderwijs zijn), de beroepsgroep van leraren en de
gemeenten (voor zover het gaat om aan de gemeenten opgedragen taken). Bij
het uitwerken van de kwaliteitskenmerken tot een toetsingskader zou het accent
moeten liggen op de wisselwerking tussen inspectie en onderwijsveld, meer
dan tussen minister en inspectie.Het is voor het draagvlak in het onderwijsveld van groot belang dat de
betrokkenen bij het onderwijs zelf bijdragen aan het toetsingskader. Wij willen
daarin verder gaan dan alleen passieve consultatie over een vooraf door de
inspectie ontwikkeld kader. Wij willen de inspectie door middel van procedurele
voorschriften verplichten het maximale te doen toetsingskaders met de betrokkenen
samen te ontwikkelen. Het vaststellen ervan door de inspectie is dan in feite
een codificatie van overeenstemming over een kader dat betrokkenen zelf mede
hebben ontwikkeld. Het commitment van de betrokkenen met het toetsingskader
kan daardoor sterker zijn. De consensus die de betrokkenen uit eigen ervaring
onderling bereiken over bijvoorbeeld de effectiviteit van een bepaalde didactische
aanpak, is belangrijker dan de eis van wetenschappelijke onomstredenheid die
de Onderwijsraad stelt. Ook wordt zo tegemoet gekomen aan een ander bezwaar
van de Onderwijsraad, dat het vaststellen van het toetsingskader en het hanteren
ervan volledig in één hand ligt.Langere termijnDe Onderwijsraad stelt voor de bestaande deugdelijkheidseisen periodiek
te evalueren met inschakeling van deskundigen en andere betrokkenen.Wij sluiten ons daar graag bij aan. Mede op grond van ervaring met de Toezichtswet wordt opnieuw bekeken of de deugdelijkheidseisen in de
sectorwetten moeten worden aangepast. Dat kan enerzijds leiden tot een heroverweging
en vereenvoudiging inhouden, maar ook kan worden bezien of wellicht andere
wettelijke eisen gewenst zijn. Ook het belang om te komen tot deregulering
van de onderwijswetgeving is hierbij een factor van betekenis.De hier voorgestelde benadering zien wij als een voorwaarde om te komen
tot een verantwoorde vorm van vermindering van de regulering vooraf, waardoor
instellingen nog meer hun eigen verantwoordelijkheid kunnen beleven en daarop
ook aanspreekbaar zijn. In die zin is «Variëteit en waarborg»
voorwaardelijk voor verdere autonomie van instellingen.ConclusieSamenvattend zijn de belangrijkste verschillen tussen deugdelijkheidseisen
en kwaliteitskenmerken de volgende.a) Deugdelijkheidseisen hebben betrekking op doelstellingen en voorwaarden
vooraf; kwaliteitskenmerken hebben betrekking op de resultaten die de instelling
bereikt. De kwaliteitskenmerken zijn dus criteria voor beoordeling van het
feitelijk gerealiseerde onderwijs, de realisatie van wettelijke deugdelijkheidseisen
daarbij inbegrepen.b) Deugdelijkheidseisen zijn gericht tot de instellingen: het zijn voorwaarden
waaraan instellingen moeten voldoen willen zij voor bekostiging in aanmerking
komen. Kwaliteitskenmerken zijn gericht tot de inspectie: zij dienen als leidraad
bij de kwaliteitsbeoordeling en geven aan waar de inspectie bij die beoordeling
op moet letten.c) Overtreding van de deugdelijkheidseisen kan in uiterste instantie leiden
tot het opleggen van een bekostigingssanctie. Een negatief oordeel over de
kwaliteitskenmerken, voor zover deze niet de realisatie van de wettelijke
deugdelijkheidseisen betreffen, kan niet leiden tot een bekostigingssanctie,
maar wel tot een andere bestuurlijke actie als overleg, extra ondersteuning
e.d. Uiteindelijk is de openbaarmaking van het inspectieoordeel de belangrijkste
prikkel voor de instelling om zich op deze punten goed te verantwoorden naar
de ouders en deelnemers.Zodoende vormen de voorstellen in «Variëteit en waarborg»
een complementaire benadering van universele eisen vooraf en dynamische feedback
achteraf met een eigen verantwoordelijkheid van de instellingen. Zo wordt
variëteit uitdrukkelijk behouden en bevorderd, worden instellingen gestimuleerd
tot het best mogelijke, wordt de eigen verantwoordelijkheid van de instelling
volledig gerespecteerd en wordt een effectieve invulling gegeven aan toezicht
vanwege de overheid.5. TOEZICHT EN VRIJHEID VAN ONDERWIJSUitgangspuntDe Onderwijsraad wil dat het toezicht alleen betrekking heeft op de deugdelijkheidseisen.
De raad wijst er onder andere op dat een andere aanpak niet past binnen de
huidige juridische kaders. Het lijkt erop dat hij het toezicht van de overheid
in feite gelijk stelt met controle van de wettelijke voorschriften.Het onderwijstoezicht is vanouds een toezicht dat niet primair is gericht
op opsporing van tekortkomingen en opleggen van sancties, maar vooral op inzicht
in wat instellingen presteren en op het stimuleren van kwaliteit. In het verlengde
daarvan hebben wij in de nota «Variëteit en waarborg» om
verschillende redenen bewust gekozen de vooraf te stellen eisen aan het onderwijs
niet uit te breiden. Met de Onderwijsraad vinden wij dat het nieuwe toezichtsarrangement uitgewerkt
moet worden in een Toezichtswet. Daarin krijgen alle taken en bevoegdheden
van de inspectie hun plaats, met nadere waarborgen voor de wijze waarop zij
haar taken uitvoert en de nodige procedurele kaders. Zo'n wet geeft parlement
en samenleving een overzichtelijk beeld van alle relaties en verantwoordelijkheden.Uitgangspunt van de wet is en blijft de verantwoordelijkheid
van de minister voor het onderwijsbestel en de deugdelijkheid en
kwaliteit van het onderwijs dat daarbinnen wordt geleverd. Het gaat erom deze
verantwoordelijkheid op een hedendaagse manier onder de huidige, sterk gewijzigde
maatschappelijke en bestuurlijke omstandigheden duurzaam te kunnen waarmaken.
De autonomie van de instellingen vraagt om een onafhankelijk en effectief
toezichtssysteem, waarin niet alleen controle van wettelijke voorschriften
centraal staat, maar tevens de zorg en verantwoordelijkheid voor kwaliteit
tot uitgangspunt wordt genomen.Het belang van een heldere en ondubbelzinnige formulering van een toezichtsbeleid
begint – maar eindigt daar zeker niet mee – bij het vastleggen
van hoofdlijnen en begrenzingen in wet- en regelgeving en in beleidsdocumenten.1 Voor het beleidsterrein van het onderwijs geldt dit,
gelet op de vrijheid van onderwijs, nog sterker. Wij vinden dan ook dat, om
te voldoen aan de voorwaarden van artikel 23, tweede lid, van de Grondwet,
de uitoefening van het toezicht op het onderwijs binnen wettelijke kaders
geregeld moet worden.De weg die wij hebben gekozen, krijgt een nieuw juridisch kader in de
Toezichtswet, dat past binnen de kaders die artikel 23 van de Grondwet stelt.Artikel 23, tweede lid, van de Grondwet biedt de waarborg voor de vrijheid
van onderwijs: «het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezicht
van de overheid, (...)».De Grondwet stelt geen eisen aan de taken van de inspectie. De wetgever
heeft in de huidige onderwijswetten belangrijke uitwerkingen van deze taak
geformuleerd.Artikel 23, vijfde lid, van de Grondwet is gewijd aan de wettelijke regeling
van de voorwaarden om voor gehele of gedeeltelijke bekostiging in aanmerking
te komen: «de eisen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten dele uit
de openbare kas te bekostigen onderwijs te stellen, worden bij de wet geregeld,
met inachtneming, voor zover het bijzonder onderwijs betreft, van de vrijheid
van richting».Relatie tussen toezicht en deugdelijkheid/kwaliteitWij gaan niet mee in de visie van de Onderwijsraad, dat het tweede en
vijfde lid van artikel 23 van de Grondwet zodanig zijn verbonden dat het toezicht
alleen betrekking kan hebben op datgene wat vooraf in de wettelijke deugdelijkheidseisen
is gesteld. Hiervoor is ook geen steun te vinden in eerdere toezichtsarrangementen
noch in huidige wetsbepalingen.Enkele voorbeelden daarvan zijn:a) het niet-bekostigd onderwijsEr is voorzien in toezicht op het niet-bekostigd onderwijs. De onderwijswetgeving
regelt het overheidstoezicht op de kwaliteit van het aangewezen onderwijs
dat opleidt tot wettelijk erkende getuigschriften, terwijl aan dit onderwijs
geen eisen zijn gesteld op grond van artikel 23, vijfde lid, van de Grondwet.b) de stimuleringstaakHet bevorderen van de ontwikkeling van het onderwijs behoort van oudsher –
sinds de Lager-Onderwijswet – tot de taken van de inspectie. In de huidige
wetsbepalingen heeft deze taak nog steeds een plaats.2 Inzake deze taak bestaat er wettelijk geen rechtstreekse
relatie met de eisen van deugdelijkheid.c) de WPO en de WVOIn de Wet op het primair onderwijs is bepaald dat het bevoegd gezag eigen
kerndoelen mag stellen als vervanging voor vastgestelde kerndoelen waartegen
men «dringende bedenkingen» heeft. Deze eigen kerndoelen moeten
wel aan de inspectie worden toegezonden. In de Wet op het Voortgezet Onderwijs
lid 25 is een vergelijkbare bepaling opgenomen, op grond waarvan de minister
toestemming kan geven voor een bijzondere inrichting van het onderwijs.d) de WEB en de WHWIn de Wet educatie en beroepsonderwijs is expliciet gesteld dat de inspectie
zich bij de uitoefening van het toezicht richt op de kwaliteit van de werkzaamheden
van de instellingen: «Bij de uitoefening van het toezicht richt de inspectie
zich op de kwaliteit van de werkzaamheden van de instellingen (...). Het toezicht
omvat in elk geval het toezicht op de uitvoering door het bevoegd gezag van
de kwaliteitszorg (...)» (artikel 5.2, eerste lid, van de WEB). In de
WEB is dus door de wetgever duidelijk aangegeven dat het toezicht zich niet
beperkt tot het (nalevings-)toezicht op vooraf gestelde wettelijke deugdelijkheidseisen.
Dit begrip «kwaliteit» in de WEB is te beschouwen als een formeel
kwaliteitsbegrip; het is niet materieel gemaakt door het opnemen van deugdelijkheidseisen
in de wet. De instellingen geven daar zelf invulling aan in dialoog met hun
omgeving, waaronder ook de inspectie.Eenzelfde formele inbedding van het kwaliteitsbegrip biedt de Wet op het
hoger en wetenschappelijk onderwijs.Ook zijn als gevolg van de wettelijke voorschriften tot decentralisatie
van onderwijsbeleid naar gemeenten ingevolge de bepalingen van de Algemene
wet bestuursrecht, hoofdstuk 5, toezichtsbevoegdheden toegevallen aan gemeentebesturen.
Dat betreft de controle op de naleving van besluiten over huisvesting, onderwijsachterstandenbeleid
en volwasseneneducatie.De Onderwijsraad gaat in zijn visie ook voorbij aan de betekenis van artikel
23, vijfde lid, van de Grondwet als bepaling voor de wettelijke regeling van
de voorwaarden om voor bekostiging in aanmerking te komen. De kwaliteitskenmerken
zijn geen vooraf aan de onderwijsinstelling te stellen prestatie-eisen waarvan
de bekostiging afhankelijk is. In deze kenmerken komt wel tot uitdrukking
welke aspecten van de door de instelling geleverde prestaties de wetgever
van belang acht als het gaat om de kwaliteitsbeoordeling van het gerealiseerde
onderwijs. Maar het is de instelling zelf die binnen de wettelijke kaders
de kwaliteit van haar onderwijs invult. Een onafhankelijke inspectie geeft
de instelling inzicht waar zij in vergelijking met andere instellingen staat.
In deze benadering past het dan ook niet om een bekostigingssanctie te treffen
als de inspectie zou constateren dat een instelling niet in alle relevante
opzichten – de kwaliteitskenmerken – kwalitatief goede prestaties
levert.De inzichten die de inspectie verschaft over aspecten van het onderwijs
die buiten de directe deugdelijkheidseisen vallen, worden ook openbaar. Deze
openbaarheid leidt ertoe dat de instelling eerder door ouders en deelnemers
zal worden aangesproken op de oorzaken van de onvoldoende kwaliteit en de
consequenties die zij aan een dergelijk inspectieoordeel verbindt. Het is
die dialoog die wij willen bevorderen.Een hedendaagse invullingWij staan een aanpak voor die een hedendaagse invulling biedt van grondwettelijke
kaders, die aansluit bij een bredere gegroeide toezichtspraktijk. Uit bovenstaande
voorbeelden blijkt dat de strikte koppeling die de Onderwijsraad
legt tussen toezicht en deugdelijkheidseisen, feitelijk ook in de huidige
praktijk al niet bestaat.Het grondwettelijk kader vraagt wel van ons dat wij een Toezichtswet ontwerpen
waarin op zorgvuldige wijze wordt bepaald hoe inspectie-oordelen op basis
van kwaliteitskenmerken tot stand komen en wat de gevolgen ervan mogen zijn.De totstandkoming van de Toezichtswet is met name van belang voor de regeling
van de volgende onderwerpen:a) het vastleggen van de kwaliteitskenmerken.De kenmerken worden vastgelegd in de wet. De inspectie werkt volgens procedurele
voorschriften de in de wet genoemde kenmerken uit en stelt deze als toetsingskader
vast.b) het geven van procedurele voorschriftenVoor het operationaliseren van de kwaliteitskenmerken door de inspectie
worden procedurele voorschriften gegeven. Voor de vormgeving ervan zal gebruik
worden gemaakt van de aandachtspunten die de Onderwijsraad daarvoor heeft
gegeven.c) het geven van waarborgenHet proces van oordeelsvorming moet met procedurele en andere waarborgen
worden omkleed. Bij het proces van verzameling en openbaarmaking van gegevens
door de inspectie dienen procedurele regels in acht te worden genomen. Het
gaat erom een goede wisselwerking tussen het oordeel van de inspectie en de
visie van de instelling te verzekeren.In de Toezichtswet zal expliciet worden gewaarborgd dat de inspectie bij
de uitoefening van haar taken en bevoegdheden de vrijheid van onderwijs tot
vertrekpunt neemt. Vrijheid van onderwijs is het uitgangspunt voor de structuur
die in de Toezichtswet wordt vervat. De wens tot autonomievergroting en terugdringen
van centrale regelgeving ten gunste van een mee dynamisch systeem van kwaliteitszorg
in het onderwijs getuigt juist van het respect voor dit fundamentele beginsel
van het Nederlandse onderwijs.d) de openbaarheidDe rapporten van de inspectie hebben een openbaar karakter. Daarbij moet
ook de relatie met de Wet openbaarheid van bestuur worden aangegeven.e) de taakverdeling minister – inspectieDe versterking van de positie van de inspectie omwille van een onafhankelijke
oordeelsvorming (zoals in het Regeerakkoord opgenomen) vraagt een verheldering
van de taakverdeling tussen de minister en de inspectie.De wettelijke regeling van de toezichtsuitoefening door de inspectie,
met name waar het de kenmerken voor kwaliteitsbeoordeling betreft, zal niet
gedetailleerd en uitputtend zijn. De regeling van het toezicht zal daarom
ruimte moeten bieden voor beleidsvorming, door de inspectie en door het veld,
in reactie op ontwikkelingen die zich in de samenleving zullen voordoen. Centraal
staat het stimuleren van een vruchtbare wisselwerking tussen de inspectie
en de instellingen. De Toezichtswet zal hiervoor de kaders stellen. 6. WAARBORGEN VOOR DE KWALITEIT VAN HET TOEZICHTVertrouwenHet is van het grootste belang dat de samenleving kan vertrouwen op het
functioneren van het toezicht. Ook de Onderwijsraad bepleit waarborgen voor
de professionaliteit van de inspectie en voor een faire procedure voor de
instellingen.Vertrouwen wordt verworven door deskundigheid, onafhankelijkheid en een
goede taakuitoefening. Als er zodanige beoordelingsrapporten over de kwaliteit
van het onderwijs verschijnen dat instellingen daarin goed inzicht krijgen
en waar nodig tot verbetering en verdere ontwikkeling van hun onderwijs kunnen
overgaan, zal het vertrouwen in de toezichthouder groeien.Het is daarom goed om vooraf waarborgen aan te brengen die bevorderen
dat zaken goed verlopen, dat de betrokken instellingen weten waar ze aan toe
zijn, dat er fair wordt beoordeeld. Deze waarborgen moeten enerzijds door
de wetgever worden meegegeven, anderzijds van de inspectie zelf komen.WaarborgenIn de nota «Variëteit en waarborg» hebben we een aantal
waarborgen genoemd. In deze beleidsreactie gaan wij hier uitgebreider op in.Als waarborgen voor een adequaat en verantwoord functioneren van het nieuwe
toezicht zien wij de volgende elementen:a) De ToezichtswetDeze wet bevat de kenmerken van kwaliteit die de kaders van het toezicht
vormen.b) Het toetsingskaderHet toetsingskader waarborgt dat de inspectie die zaken onderzoekt en
beoordeelt die er voor de kwaliteit van het onderwijs werkelijk toe doen.
De kenmerken van kwaliteit worden wettelijk vastgelegd; een aantal procedurele
voorschriften bepaalt op welke wijze de inspectie te werk gaat bij het operationaliseren
in het toetsingskader. Zoals hiervoor aangeduid is het onze bedoeling de direct
bij het onderwijs betrokkenen actief aan het proces van totstandkoming te
laten deelnemen.c) De verantwoording aan de ministerDe inspectie verantwoordt zich jaarlijks aan de minister door middel van
een verslag over de eigen kwaliteitszorg.d) Een recht van hoor en wederhoorInstellingen krijgen altijd de gelegenheid hun opvattingen te geven over
het inspectierapport vóór het rapport wordt vastgesteld.e) Een klachtadviesprocedureDe instellingen kunnen over de uitoefening van het toezicht een klacht
indienen. Deze klachten worden behandeld door een commissie onder onafhankelijke
leiding, die de inspecteur-generaal zal adviseren over te nemen beslissingen,
e.e.a. conform de Algemene wet bestuursrecht. Ook hierover wordt de minister
jaarlijks geïnformeerd.f) De kwaliteitszorg van de inspectieDe eigen kwaliteitszorg van de inspectie wordt geënt op de bestaande
Nederlandse en Europese norm voor het functioneren van organisaties die inspecties
en keuringen verrichten (de ISO 17 020). Onderdeel van deze normering
is dat instellingen volgens gelijke maatstaven worden beoordeeld, dat rapportages
aan hoge kwaliteitseisen voldoen en dergelijke. De inspectie stelt kwaliteitscriteria
op die de inspecteurs hanteren bij onderzoeken, beoordelingen en rapportages.
Ook stelt zij een gedragscode op voor het optreden van de inspecteurs. Het inrichten van een kwaliteitszorgsysteem met de elementen zoals hier
aangegeven, is voor het grootste deel de verantwoordelijkheid van de inspectie
zelf. Zij maakt gedragscodes, kwaliteitscriteria, klachtenregeling en dergelijke
goed kenbaar voor alle betrokkenen.Zoals in de paragraaf over ministeriële verantwoordelijkheid wordt
aangegeven, ziet de minister toe op de toepassing door de inspectie van de
wettelijke uitgangspunten voor de werkwijze en de procedurele voorschriften
ter operationalisering. Ook ziet hij toe op de kwaliteitsborging door de inspectie.Raad van AdviesIn de nota «Variëteit en waarborg» is gesteld dat er
behoefte is aan een voorziening waarmee deskundigen toezicht houden op de
toezichthouder. Daarbij is aangetekend dat dit een Raad van Advies of een
Raad van Toezicht kan zijn.Het voornemen is dat een Raad van Advies te laten zijn, in te stellen
door de minister. Deze Raad van Advies zal bestaan uit drie onafhankelijke
deskundigen op het gebied van onderwijs, kwaliteitszorg en toezicht.Een dergelijke Raad van Advies staat de inspecteur-generaal bij. Deze
raad adviseert aan de inspecteur-generaal over de correcte toepassing door
de inspectie van de procedurevoorschriften uit de Toezichtswet omtrent de
totstandkoming van toetsingskaders. In de richting van de inspectie kan de
raad adviseren over de professionaliteit en kwaliteit van het toezicht. Daarmee
wordt het maatschappelijk vertrouwen in het inspectietoezicht versterkt.Jaarlijks rapporteert de Raad van Advies in samenvattende zin aan de minister.
Wanneer de Raad van Advies daar tussentijds aanleiding toe ziet, kan hij zich
ook direct tot de minister wenden.7. DE ONAFHANKELIJKE OORDEELSVORMING DOOR DE INSPECTIEIn het Regeerakkoord 1999 is het streven neergelegd de positie van de
inspectie te versterken omwille van een onafhankelijk oordeel. Een van de
doelstellingen van de Toezichtswet is de taakverdeling tussen de minister
en de inspectie bij de uitoefening van het toezicht te expliciteren. Wij hechten
eraan om vooruitlopend op de wet in deze reactie uiteen te zetten wat, gegeven
dit streven, de ministeriële verantwoordelijkheid voor het onderwijstoezicht
omvat.Het toezicht op het onderwijs wordt onder verantwoordelijkheid van de
minister uitgeoefend door de inspectie van het onderwijs. Artikel 23 verplicht
de minister namens de regering verslag te doen van de staat van het Nederlandse
onderwijs. Beide uitgangspunten gelden onverkort voor de vernieuwing van het
systeem van toezicht en kwaliteitszorg zoals wij dat voorstaan.De taken van de inspectie worden bij de Toezichtswet aan haar geattribueerd.
Daarmee vervalt niet de verantwoordelijkheid van de minister voor het toezicht,
maar wel zijn bevoegdheid tot uitoefening van
deze geattribueerde taken. Onafhankelijke oordeelsvorming vereist een inspectie
die haar taken in professionele onafhankelijkheid uitoefent.Attributie van taken aan ambtenaren doorbreekt de bestaande gezagsverhoudingen
en politieke verantwoordelijkheden niet. Wel betekent wettelijke attributie
dat de zakelijkheid en onafhankelijkheid van de inspectie in de behandeling
van individuele gevallen is gewaarborgd. De minister blijft volledig verantwoordelijk
en aanspreekbaar voor het toezicht tegenover de Staten-Generaal,
de inspectie moet de aanwijzingen van de minister opvolgen.Een onverkorte toepassing van deze aanwijzingsbevoegdheid zou de strekking
van het Regeerakkoord teniet doen. Dat de inspectie haar oordelen los van
politiek-bestuurlijke en beleidsmatige overwegingen geeft, is inherent aan
haar taakuitoefening als professionele en deskundige toezichthouder. Daarom
zal de minister van deze bevoegdheid geen gebruik maken als het gaat om de
wijze, de inhoud en de uitkomst van de kwaliteitsbeoordeling door de inspectie.Het Onderwijsverslag – als oordeel van de inspectie over de algemene
kwaliteit van het onderwijs in Nederland – en andere inspectierapporten
worden direct en ongewijzigd door de minister aan de Staten-Generaal aangeboden,
al dan niet vergezeld van zijn reactie. Dit is de uitwerking van de grondwettelijke
opdracht dat de regering verslag doet over de staat van het onderwijs.De onafhankelijkheid van de inspectie uit zich in de professionele beoordeling
van de kwaliteit van het onderwijs, gebaseerd op grondige kennis van het hele
onderwijsveld, met al zijn richtingen en invullingen, en in de zelfstandige
vastlegging van haar rapportages daarover. Daarbij heeft zij zich te houden
aan de algemene regelgeving voor de overheid en de bijzondere regelgeving
voor de toezichtsuitoefening.De minister ziet, daarbij onder meer geïnformeerd door een Raad van
Advies, toe op de toepassing door de inspectie van de voor haar geldende regelgeving.
Indien de minister en de inspecteur-generaal van mening verschillen over de
juiste toepassing van de wettelijke voorschriften voor die taakuitoefening,
staan de minister de in een ambtelijke organisatie gebruikelijke middelen
ter beschikking. Ook kan de minister wetswijzigingen of nieuwe wetgeving initiëren.Waar de verdeling van taken van belang is voor de onderwijsinstellingen,
wordt deze geëxpliciteerd in de Toezichtswet. De wetgever zal de taken
en bevoegdheden van de inspectie bepalen en de uitgangspunten bieden voor
haar werkwijze daarbij. Hij geeft waarborgen voor een goede toezichtsuitoefening
en stelt de kwaliteitskenmerken vast aan de hand waarvan de inspectie de kwaliteit
van het onderwijs zal beoordelen. Tevens geeft hij regels voor de openbaarmaking
van deze oordelen en van het Onderwijsverslag.De minister bepaalt het beleid inzake de toezichtsuitoefening
in algemene zin en ziet toe op de naleving van de verplichtingen van de inspectie,
zoals die uit de wetgeving voortvloeien. Hij neemt gezien de inspectieoordelen,
indien hij daartoe aanleiding ziet, passende bestuurlijke initiatieven in
de richting van de onderwijsinstellingen. Hij is verantwoordelijk voor de
toezending van het Onderwijsverslag, eventueel vergezeld van zijn reactie,
aan de Staten-Generaal.De minister heeft de bevoegdheid de inspectie onderzoek op een specifieke
instelling te laten verrichten. Daarbij blijft de onafhankelijke oordeelsvorming
door de inspectie bewaard. Het is niet in overeenstemming met de strekking
van het Regeerakkoord dat de beïnvloeding van de minister zich uitstrekt
over de werkwijze, de inhoud en de uitkomst van de beoordeling. Hij kan er
wel voor zorgen dát er wordt beoordeeld. Dat is ook noodzakelijk om
bij ernstige signalen dat de kwaliteit van het onderwijs in het geding is,
te kunnen inspelen op vragen uit de samenleving.De inspectie draagt zorg voor een goede uitoefening
van haar wettelijke taken en bevoegdheden: toezien op de naleving van de wettelijke
voorschriften, beoordelen en bevorderen van de kwaliteit van het onderwijs,
de minister daarover gevraagd en ongevraagd rapporteren en het operationaliseren
van de wettelijke kwaliteitskenmerken. Zij adviseert de minister
over het nemen van passende bestuurlijke initiatieven in de richting van de
onderwijsinstellingen. Haar oordelen over de kwaliteit van het onderwijs zal
zij openbaar maken via het Internet. Het Onderwijsverslag stelt zij zelfstandig
vast.De inspectie en de minister kennen ieder hun eigen taken als het gaat
om het onderwijstoezicht. De wijze waarop de onafhankelijkheid van de inspectie,
professioneel en organisatorisch, binnen het geheel van de ministeriële
verantwoordelijkheid hier voor de komende jaren wordt voorgesteld, zien wij
als een volgende fase in het proces dat is ingezet met de Regeling positie
inspectie van het onderwijs1. XNoot1TK 1999–2000, OCW-99-1099.XNoot2«Deugdelijk Toezicht», advies d.d. 22 oktober 1999.XNoot3Advies van Prof.dr. Th. A. J. Toonen, hoogleraar bestuurskunde RUL.XNoot4Advies van Prof.dr. Ph. Eijlander, hoogleraar wetgevingsvraagstukken KUB.XNoot5Advies Dr. M. van Twist, hoofddocent bestuurskunde TUD, en prof.dr. R.
in 't Veld, hoogleraar bestuurskunde EUR.XNoot6«Zeker weten», advies d.d. 6 oktober 1999.XNoot7«Schoolkwaliteiten», advies d.d. 20 oktober 1999.XNoot8resp. TK 1999–2000, OCW-99-1012 en TK 1999–2000, OCW-99-1100.XNoot9Rapportage ontwerp-HOOP, brief van 22 december 1999 met kenmerk HBO/SB/1999/
54816.XNoot121 september 1999.XNoot1Zie de cheklist Holtslag, De ministeriële verantwoordelijkheid
ondersteund, p. 36 en p. 30.XNoot2Artikel 5, tweede lid, onder c, van de Wet op het primair onderwijs; artikel
116, tweede lid, en artikel 128, tweede lid, onder c, van de Wet op het voortgezet
onderwijs; artikel 5.2, tweede lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs;
artikel 5.2, onder e, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderwijs.XNoot1Regeling positie inspectie van het onderwijs, d.d. 15 december
1999. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26572-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl