Wijziging van de Wet milieubeheer (implementatie en derogatie luchtkwaliteitseisen); Memorie van Toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 31589, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

16-09-2008

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2007-2008

31589 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamALGEMEEN DEEL1. Inleiding en doelstellingen2. Implementatie richtlijn3. Totstandkoming richtlijn en inzet Nederland daarbij4. Normstelling voor zwevende deeltjes (PM2,5)5. Implementatie van de derogatie6. Wettelijke regeling van enige andere onderwerpen7. Opzet van het wetsvoorstel8. NSL en derogatie9. «Niet in betekenende mate» vóór
en na implementatie10. Voorbereiding11. Effecten12. Omzetting en overgang naar nieuw recht13. Transponeringstabel (omzetting is conform overweging
28 van de richtlijn beperkt tot die bepalingen en voorschriften die gewijzigd
zijn ten opzichte van de eerdere richtlijnen) ARTIKELSGEWIJSArtikel I (vervallen artikel 5.8 van de Wm, zoals opgenomen
in de wijzigingswet luchtkwaliteit)Artikel II, onder A (wijziging artikel 5.6, tweede lid,
van de Wm (luchtkwaliteitsregels niet van toepassing op de arbeidsplaats))Artikel II, onder B, sub 1 (wijziging artikel 5.7 van
de Wm (nieuwe begripsomschrijvingen)Artikel II, onder B, sub 3 (omschrijving «gemiddelde
blootstellingsindex» in artikel 5.7 van de Wm)Artikel II, onder B, sub 4 (wijziging begrip grenswaarde
in artikel 5.7 van de Wm)Artikel II, onder B, sub 5 (wijziging begrip «jaargemiddelde
concentratie» in artikel 5.7 van de Wm)Artikel II, onder B, sub 6 (wijziging begrip richtwaarde
in art. 5.7 van de Wm)Artikel II, onder B, sub 7 (begripsomschrijving voor «vaststellen
van het kwaliteitsniveau» in artikel 5.7 van de Wm)Artikel II, onder B, sub 8 (wijziging begrip «verontreinigende
stoffen» in artikel 5.7 van de Wm)Artikel II, onder B, sub 9 (begripsomschrijving voor zwevende
deeltjes (PM2,5) in artikel 5.7 van de Wm)Artikel II, onder C (wijziging artikel 5.9 van de Wm)Artikel II, onder D en I; artikel III, onder I (wijziging
artikelen 5.10 en 5.17 van de Wm voor ozon; wijziging voorschriften 8.1 en
8.2 van bijlage 2 van de Wm)Artikel II, onder E (wijziging artikel 5.11 van de Wm)Artikel II, onder F, sub 1, 5, 6 (wijziging artikel 5.12
van de Wm)Artikel II, onder F, sub 2 (aanwijzing NSL-gebieden bij
separate ministeriële regeling wordt vervangen door aanwijzing in het
NSL)Artikel II, onder F, sub 3 en 4 (wijziging vijfde lid
van artikel 5.12 van de Wm)Artikel II, onder G (nieuw artikel 5.12a van de Wm)Artikel II, onder H (wijziging artikel 5.16 van de Wm)Artikel II, onder H, sub 1 (wijziging artikel 5.16, eerste
lid, aanhef):Artikel II, onder H, sub 2 tot en met 5Artikel II, onder H, sub 6Artikel II, onder H, sub 7 en 8 (vervallen artikel 5.16,
derde lid)Artikel II, onder I (wijziging artikel 5.17 van de Wm)Artikel II, onder J (wijziging artikel 5.18 van de Wm)Artikel II, onder L (wijziging artikel 5.19 van de Wm)Artikel II, onder L, sub 1 (wijziging artikel 5.19, eerste
lid)Artikel II, onder L, sub 2 (wijziging artikel 5.19, tweede
tot en met vierde lid)Nieuw tweede en derde lid van artikel 5.19Vierde lid van artikel 5.19Artikel II, onder L, sub 3 (vervallen zesde lid van artikel
5.19)Artikel II, onder M (wijziging artikel 5.20)Artikel II, onder M, sub 1 (wijziging artikel 5.20, eerste
lid)Artikel II, onder M, sub 2 (artikel 5.20, nieuw vijfde
lid)Artikel II, onder N (wijziging artikel 5.22 van de Wm)Artikel II, onder O (wijziging opschrift par. 5.2.6)Artikel II, onder P (nieuw artikel 5.25 van de Wm)Artikel II, onder Q (wijziging artikel 20.2 van de Wm)Artikel III, onder A (wijziging voorschrift 1.2 van bijlage
2 van de Wm)Artikel III, onder B (nieuw voorschrift 2.1a van bijlage
2 van de Wm)Artikel III, onder C (wijziging voorschrift 2.2 van bijlage
2 van de Wm)Artikel III, onder D (wijziging voorschrift 2.3 van bijlage
2 van de Wm) Sub 1Artikel III, onder E (wijziging voorschrift 3.1 van bijlage
2 van de Wm)Artikel III, onder F, sub 1 (wijziging opschrift § 4
van bijlage 2 van de Wm)Artikel III, onder F, sub 2 (nieuw voorschrift 4.2 e.v.
van bijlage 2 van de Wm)Artikel III, onder F, sub 2 (nieuw voorschrift 4.3 van
bijlage 2 van de Wm)Artikel III, onder F, sub 2 (nieuw voorschrift 4.4 van
bijlage 2 van de Wm)Artikel III, onder F, sub 2 (nieuw voorschrift 4.5 van
bijlage 2 van de Wm)Artikel III, onder F, sub 2 (nieuw voorschrift 4.6 van
bijlage 2 van de Wm)Artikel III, onder F, sub 2 (nieuw voorschrift 4.7 in
bijlage 2 van de Wm)Artikel III, onder G (wijziging voorschriften 8.1 en 8.2
van bijlage 2 van de Wm)Artikel III, onder H (wijziging voorschriften 9.1 tot
en met 12.1 van bijlage 2 van de Wm)Artikel III, onder I (wijziging voorschrift 13.1 van bijlage
2 van de Wm)Artikel III, onder J (vervallen voorschrift 13.2 van bijlage
2 van de Wm)Artikel IV (Wijziging artikel 53 Wlv)Artikel VOndertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 31589Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 145 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
31 589Wijziging van de Wet milieubeheer (implementatie en derogatie luchtkwaliteitseisen)nr. 3MEMORIE VAN TOELICHTINGALGEMEEN DEEL1. Inleiding en doelstellingenDit wetsvoorstel vormt het vervolg op het wetsvoorstel tot wijziging van
de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen) (Kamerstukken I 2005/2006, 30 489,
A), dat heeft geresulteerd in de gelijknamige wet van 11 oktober 2007
(in werking getreden met ingang van 15 november 2007).De aanleiding en ontstaansgeschiedenis van die wet zijn uitvoerig beschreven
in de desbetreffende parlementaire stukken, waarnaar kortheidshalve wordt
verwezen.Samengevat was de aanleiding daarin gelegen dat Nederland niet overal
aan de op 1 januari 2005 van kracht geworden grenswaarden voor zwevende
deeltjes (PM10) kon voldoen. In combinatie met de zogenoemde «koppeling»
(de uit Hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer volgende individuele toets van
besluiten aan de grenswaarden) en verscherpte rechtspraak leidde dit ertoe
dat in overschrijdingssituaties projecten die leidden tot verdere verslechtering
van de luchtkwaliteit geen doorgang konden vinden. In eerste instantie is
daarop het toenmalige Besluit luchtkwaliteit aangepast. In het Besluit luchtkwaliteit
2005 werd een faciliteit opgenomen die inhield dat projecten in overschrijdingssituaties
toch doorgang konden vinden indien de nadelige effecten daarvan voor de luchtkwaliteit
op projectniveau zouden worden gecompenseerd (projectsaldering). Ook is in
2005 voor concentraties van zwevende deeltjes (PM10) een aftrek
van het in de lucht aanwezige (en onschadelijke) zeezout expliciet mogelijk
gemaakt. Vervolgens is de wettelijke systematiek voor luchtkwaliteitseisen
aangepast. Hiermee is in 2005 begonnen. Dit is in 2007 gerealiseerd met de
eerdergenoemde wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer
(luchtkwaliteitseisen). De wijziging houdt in dat voor luchtkwaliteitseisen
een specifieke regeling is opgenomen in titel 5.2 van de Wet milieubeheer
(hierna: Wm). De individuele toets van besluiten aan de grenswaarden is daarmee
grotendeels vervangen door een toets aan een programma (voor grotere projecten)
en een vrijstelling voor projecten die nauwelijks (niet in betekenende mate)
van invloed zijn op de luchtkwaliteit. De effecten van deze laatste projecten
worden op macroniveau verdisconteerd in het programma, waarbij
rekening wordt gehouden met lokale en cumulatieve effecten. Door de programma-aanpak
met een bundeling van maatregelen en bestuurlijke inspanningen ontstaan synergie
en schaalvoordelen. De grenswaarden komen daardoor binnen bereik.Daarbij wordt uitgegaan van een volledige uitvoering van de Europese thematische
strategie voor luchtkwaliteit en wordt er van uitgegaan dat Nederland voldoet
aan de voorwaarden voor toepassing van het uitstel en de vrijstelling («derogatie»)
van de nieuwe richtlijn luchtkwaliteit, hetgeen door de Europese Commissie
wordt getoetst.Deze nieuwe richtlijn mét de daarin opgenomen mogelijkheid van
derogatie wordt geïmplementeerd door middel van het voorliggende wetsvoorstel.
Het kabinet streeft ernaar dat de voorgestelde wet in de eerste helft van
2009 in werking kan treden. Dit wordt hierna nog toegelicht.Het voorliggende wetsvoorstel dient de navolgende doelen:1) implementatie van richtlijn nr. 2008/50/EG van het Europees Parlement
en de Raad van de Europese Unie van 20 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit
en schonere lucht voor Europa (PbEG L 152), hierna te noemen: de richtlijn;2) implementatie van het uit die richtlijn volgende uitstel en vrijstelling
van de verplichting om aan bepaalde grenswaarden te voldoen (derogatie);3) wettelijke regeling van enige onderwerpen die volgen uit de parlementaire
behandeling van het wetsvoorstel dat leidde tot de wet van 11 oktober
2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen) alsmede
van enige onderwerpen van juridisch-technische aard.2. Implementatie richtlijnOver de richtlijn is op 28 november 2007 overeenstemming bereikt
tussen de Raad van de Europese Unie, de Commissie van de Europese gemeenschappen
en het Europees Parlement. De richtlijn is op 20 mei 2008 vastgesteld
en op 11 juni 2008 gepubliceerd en in werking getreden. De richtlijn
dient voor 11 juni 2010 te zijn omgezet in de nationale wet- en regelgeving.
Dit volgt uit artikel 33, eerste lid, van de richtlijn.Hierna volgt een overzicht van de belangrijkste elementen van de nieuwe
richtlijn en de veranderingen ten opzichte van de eerdere kaderrichtlijn luchtkwaliteit
en drie «dochter»richtlijnen die door de richtlijn worden vervangen.De nieuwe richtlijn geeft invulling aan het op 22 juli 2002 vastgestelde
Zesde Milieuactieprogramma van de Europese Gemeenschap (Pb EG L 242 van 10 september
2002). Doel is blijkens de overwegingen bij de richtlijn onder andere het
verminderen van de verontreiniging tot niveaus waarbij de schadelijke gevolgen
voor de menselijke gezondheid, in het bijzonder voor gevoelige bevolkingsgroepen,
en voor het milieu als geheel zo gering mogelijk zijn. Bronbeleid staat daarbij
voorop.De nieuwe richtlijn vervangt de eerdere kaderrichtlijn en drie dochterrichtlijnen
luchtkwaliteit en een beschikking (vooralsnog nog niet de vierde dochterrichtlijn1 ). Het gaat om:– Richtlijn 96/62/EG van de Raad van 27 september 1996 inzake
de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit2,– Richtlijn 1999/30/EG van de Raad van 22 april 1999 betreffende
grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende
deeltjes en lood in de lucht3,– Richtlijn 2000/69/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2000 betreffende grenswaarden voor benzeen en koolmonoxide
in de lucht1,– Richtlijn 2002/3/EG van het Europees Parlement en de Raad van
12 februari 2002 betreffende ozon in de lucht2
en– Beschikking 97/101/EG van de Raad van 27 januari 1997 tot
invoering van een regeling voor de onderlinge uitwisseling van informatie
over en gegevens van meetnetten en meetstations voor luchtverontreiniging
in de lidstaten3.Deze richtlijnen waren blijkens de overwegingen bij de nieuwe richtlijn
aan herziening toe teneinde de nieuwste ontwikkelingen op het gebied van de
volksgezondheid en de wetenschappelijke kennis alsook de door de lidstaten
opgedane ervaring daarin te verwerken. Ten behoeve van de duidelijkheid, de
vereenvoudiging en de administratieve efficiëntie is ervoor gekozen de
genoemde richtlijnen en beschikking door één enkele richtlijn
en, waar nodig, door uitvoeringsmaatregelen, te vervangen. Mogelijk zal in
de toekomst ook de eerdergenoemde vierde dochterrichtlijn worden opgenomen
in de nieuwe richtlijn, zodra daarmee voldoende ervaring is opgedaan.Wat de normstelling betreft bevat de richtlijn, naast de al bestaande
en grotendeels al geldende normstelling, die behoudens uitstel- en vrijstellingsmogelijkheden
en enkele wijzigingen voor ozon ongewijzigd blijft, ook nieuwe normstelling
voor zwevende deeltjes (PM2,5). Fijne zwevende deeltjes (PM2,5) zijn blijkens de overwegingen bij de richtlijn «verantwoordelijk
voor aanzienlijke ongunstige gevolgen voor de menselijke gezondheid. Voorts
kan er nog geen drempelwaarde worden bepaald waaronder PM2,5 geen
risico vormt. Bijgevolg dient deze verontreinigende stof niet op dezelfde
wijze te worden gereguleerd als andere luchtverontreinigende stoffen. De aanpak
dient een algemene vermindering van de concentraties in de stedelijke achtergrond
te beogen, om te garanderen dat de verbeterde luchtkwaliteit grote groepen
van de bevolking ten goede komt. Om evenwel overal een minimale bescherming
van de gezondheid te garanderen, moet deze aanpak worden gecombineerd met
een grenswaarde, in een eerste fase voorafgegaan door een streefwaarde»
(overweging 11). Op de nieuwe normstelling, de totstandkoming en de haalbaarheid
daarvan voor Nederland wordt in de volgende paragraaf ingegaan.Verder bevat de richtlijn een ten opzichte van de voorgaande richtlijnen
vereenvoudigde en duidelijker regeling voor het bij de beoordeling van de
luchtkwaliteit in aftrek brengen van bijdragen van natuurlijke bronnen (zoals
zeezout).De bestaande normstelling voor de luchtkwaliteit blijft zoals opgemerkt
nagenoeg ongewijzigd (behoudens het vervallen van de ingangsdata voor de langetermijndoelstellingen4 voor ozon). Overweging 16 bij de richtlijn stelt (onder
meer):«Voor zones en agglomeraties met bijzonder moeilijke omstandigheden
moet het mogelijk zijn de nalevingstermijn voor de grenswaarden voor luchtkwaliteit
op te schorten in gevallen waarin zich, ondanks de tenuitvoerlegging van passende
maatregelen ter bestrijding van de verontreiniging, in specifieke zones en
agglomeraties acute nalevingsproblemen voordoen. Elke opschorting voor een
bepaalde zone of agglomeratie dient vergezeld te gaan van een door de Commissie
te beoordelen uitvoerig plan dat de naleving tegen het einde van de herziene
nalevingstermijn garandeert». De daartoe strekkende bepalingen in artikel
22 van de richtlijn zijn voor Nederland, gegeven de bijzonder moeilijke situatie
waarin Nederland zich bevindt, van groot belang, zoals hierna
wordt toegelicht in par. 5 («implementatie van de derogatie»).In de plansystematiek als zodanig treedt geen verandering op. Hoewel de
richtlijn voor verschillende situaties verschillende planverplichtingen met
ten dele verschillende eisen omvat worden deze alle onder de noemer «luchtkwaliteitsplan»
dan wel «actieplan» geschaard. Van een werkelijke vereenvoudiging
van de plansystematiek van de richtlijn is daarmee evenwel geen sprake. De
plansystematiek van titel 5.2 van de Wm blijft hier op aansluiten met planvormen
voor de verschillende door de richtlijn aangegeven situaties. Materieel verandert
er dus weinig. Verduidelijkt wordt in de richtlijn dat ook in de situatie
dat geldende grenswaarden worden overschreden plannen moeten worden opgesteld
die zo spoedig mogelijk leiden tot beëindiging van overschrijding van
de grenswaarden.Uit overweging (28) bij de richtlijn volgt voorts dat «De verplichting
tot omzetting van deze richtlijn in nationaal recht dient te worden beperkt
tot die bepalingen die ten opzichte van de vorige richtlijnen materieel zijn
gewijzigd». Dit betekent dat alleen wijzigingen en nieuwe bepalingen
worden geïmplementeerd ingevolge dit wetsvoorstel. De reeds vigerende
omzetting blijft van kracht.Verder bevatten de bijlagen van de richtlijn onder meer een geharmoniseerde
en geactualiseerde systematiek voor het beoordelen van de luchtkwaliteit.3. Totstandkoming richtlijn en inzet Nederland daarbijNa een langdurig onderhandelingsproces werd op 28 november 2007 in
tweede lezing een akkoord bereikt tussen de Raad van de Europese Unie en het
Europees Parlement over de nieuwe richtlijn luchtkwaliteit. De richtlijn zoals
die nu voorligt, bevat voor het eerst normstelling voor zwevende deeltjes
(PM2,5), dat wil zeggen voor kleine deeltjes fijn stof. Ook biedt
de richtlijn meer flexibiliteit in de uitvoering door lidstaten, onder andere
door de reeds genoemde mogelijkheid van uitstel en vrijstelling van de verplichting
om aan bepaalde normen te voldoen (derogatie) en door de verduidelijking van
de reeds bestaande mogelijkheid tot aftrek van bijdragen van natuurlijke bronnen,
zoals zeezout, bij het beoordelen of aan de grenswaarden wordt voldaan. Uit
analyses door het Milieu- en Natuur Planbureau (MNP), het huidige Planbureau
voor de Leefomgeving, blijkt dat Nederland bijna overal tijdig aan de normen
zal voldoen. Voorwaarde daarvoor is wel dat Nederland een beroep kan doen
op toepassing van de derogatie (zie hierna, par. 5). Met toepassing van de
derogatie kunnen de meeste knelpunten tijdig worden opgelost. Daar waar dit
in eerste instantie nog niet het geval lijkt te zijn, zullen aanvullende maatregelen
moeten worden genomen, in afstemming met gemeenten en provincies, teneinde
ook de resterende knelpunten tijdig op te lossen. Het Nationaal Samenwerkingsprogramma
Luchtkwaliteit (NSL), een interbestuurlijk samenwerkingsprogramma als bedoeld
in artikel 5.12 van de Wm, zal daarvoor het kader vormen.Het NSL-kabinetstandpunt is op 9 juli 2008 toegezonden aan beide
Kamers der Staten-Generaal (Kamerstukken II 2007/2008, 30 175, nr. 56).De Nederlandse inzet tijdens de onderhandelingen is steeds gericht geweest
op ambitieuze, maar ook haalbare doelstellingen. De haalbaarheid was nadrukkelijk
ook de wens van de Tweede Kamer (motie van het lid De Krom c.s., november
2005). De ambitie van Nederland kwam onder meer tot uiting in de erkenning
dat reductie van zwevende deeltjes (PM2,5) van groter gezondheidskundig
belang is dan verdere reductie van zwevende deeltjes (PM10). Nederland wenste daarbij wel een realistische norm, mede gezien
de nog bestaande onzekerheden rond het meten van PM2,5.Nederland streefde bovendien naar spoedige besluitvorming op dit dossier,
omdat de richtlijn meer flexibiliteit biedt in de uitvoering dan de bestaande
richtlijnen. De richtlijn biedt immers een uitstel- en vrijstellingsmogelijkheid,
verduidelijkt dat zeezout in aftrek kan worden gebracht bij het beoordelen
of aan de grenswaarden wordt voldaan en leidt tot harmonisatie van het meten
en rekenen en de monitoring. Het NSL gaat uit van deze en andere verbeteringen
in de richtlijn. Voor zover noodzakelijk zal het NSL tevens het kader gaan
vormen voor de aanpak van zwevende deeltjes (PM2,5).Inhoudelijk was de Nederlandse inzet tijdens de onderhandelingen gericht
op:– géén aanscherping van de huidige normen;– in eerste lezing: geen PM2,5 grenswaarde, in tweede
lezing: geen aanscherping van de PM2,5 norm van 25 μg/m3 uit het Gemeenschappelijk Standpunt;– meer ruimte voor uitstel, c.q. vrijstelling;– koppeling met communautair bronbeleid.Voor Nederland was het van belang dat de hoogte van een norm in een goede
verhouding zou staan met het geboden uitstel en met de mate en het tempo van
het bronbeleid. Nederland heeft alle voorgestelde normen door het MNP laten
analyseren op hun haalbaarheid.Met name de goede onderbouwing die Nederland op tafel kon leggen speelde
in de eindfase een belangrijke rol in de onderhandelingen. Andere lidstaten
werden zich bewust van de (on)haalbaarheid van te scherpe fijn stof normen
en zetten niet langer in op een heel scherpe nieuwe grenswaarde voor PM2,5.Omdat voor Nederland de reeds vigerende PM10 norm de meest
vergaande norm blijft, levert de nieuwe PM2,5 grenswaarde voor
Nederland naar verwachting nauwelijks extra overschrijdingen op. Omdat Nederland
op dit moment nog niet overal voldoet aan de vigerende normen, zijn daarvoor
nog wel aanvullende maatregelen noodzakelijk. Het NSL zal hiervoor zorg moeten
dragen, zodat gegarandeerd wordt dat overal in Nederland tijdig aan de normen
van de richtlijn zal worden voldaan.De normen zoals gepresenteerd in het uiteindelijke compromis lijken voor
Nederland bijna overal tijdig haalbaar. Eventuele resterende knelpunten worden
zoals opgemerkt met extra maatregelen opgelost. Vooral het feit dat de PM2,5 grenswaarde van 25 μg/m3 niet is aangescherpt maakt
dat het bereikte compromis redelijk uitpakt voor Nederland. Met een goede
invulling van het NSL en met een goede inzet van de gemeenten en provincies
komen de doelstellingen nadrukkelijk binnen bereik.Het bereikte compromis is een goede mix van enerzijds invoering van een
nieuwe fijn stof norm die van groter belang is voor de gezondheid, en anderzijds
flexibiliteit ten behoeve van een goede uitvoering door de lidstaten. Tenslotte
geeft de richtlijn meer en duidelijker zicht op Europees bronbeleid, wat voor
Nederland altijd een belangrijk onderhandelingspunt is geweest.4. Normstelling voor zwevende deeltjes (PM2,5)Zwevende deeltjes (PM2,5) zijn de deeltjes binnen fijn stof
die – eenvoudig gesteld – kleiner zijn dan 2,5 micrometer. Aan
de nieuwe normstelling die hoofdzakelijk eerst met ingang van 2015 of later
van kracht wordt, wordt vooralsnog alleen op nationaal niveau
uitvoering gegeven. Reden daarvoor is, naast het pas op termijn van toepassing
worden, dat de methodiek voor het meten en berekenen en beoordelen van PM2,5 nog volop in ontwikkeling is. Op basis van de thans bestaande methodieken
en inzichten kunnen niet meer dan redelijke inschattingen worden gedaan. Zoals
aan het slot van deze paragraaf wordt toegelicht leidt dat weliswaar tot werkbare
eerste indicaties ten behoeve van de planvorming maar is nog geen sprake van
een voldoende bruikbare en nauwkeurige methodiek voor de beoordeling van lokale
luchtkwaliteit en de gevolgen voor de luchtkwaliteit van individuele projecten,
waardoor niet van bestuursorganen kan worden verwacht dat tot op lokale schaalniveau’s
aan deze normstelling uitvoering wordt gegeven. Voor de normstelling ten aanzien
van de gemiddelde blootstelling komt daar nog bij dat deze zelfs alleen op
centraal niveau kán worden ingevuld.De nieuwe normstelling voor zwevende deeltjes (PM2,5) is als
volgt:1) een richtwaarde voor de bescherming van de gezondheid van de mens,
die voor zover mogelijk op 1 januari 2010 is bereikt, van 25 microgram
per m3, gedefinieerd als jaargemiddelde concentratie (zie het voorgestelde
voorschrift 4.3 in artikel III, onder F, en de bijbehorende toelichting).
Zo nodig bevat het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL),
een programma als bedoeld in artikel 5.12 van de Wm, maatregelen die geen
buitensporige kosten met zich meebrengen, gericht op het voor zover mogelijk
op 1 januari 2010 bereiken van deze richtwaarde. Dit wordt geregeld in
een amvb op grond van artikel 5.17 van de Wm, als gewijzigd ingevolge het
wetsvoorstel. Aan de richtwaarde wordt niet getoetst in het kader van individuele
projectbesluiten.2) een grenswaarde voor de bescherming van de gezondheid van de mens,
die geldt met ingang van 1 januari 2015, van 25 microgram per m3, gedefinieerd als jaargemiddelde concentratie. Deze wordt in voorschrift
4.4 van bijlage 2 van de Wm opgenomen.Deze grenswaarde werkt met ingang van genoemde datum door in na die datum
te nemen besluiten met toepassing van artikel 5.16 van de Wm, op de in dat
artikel bepaalde wijze. Dat wil zeggen dat besluitvorming (uitoefening van
bevoegdheden of toepassing van wettelijke voorschriften als bedoeld in het
tweede lid) doorgang kan vinden indien aannemelijk wordt gemaakt dat op of
na het tijdstip van ingang:a) deze niet leidt tot een overschrijding;b) de concentratie in de buitenlucht per saldo verbetert of ten minste
gelijk blijft, dan wel, bij een beperkte toename van de concentratie, dat
door een met die uitoefening of toepassing samenhangende maatregel of optredend
effect, de luchtkwaliteit per saldo verbetert;c) de uitoefening of toepassing niet in betekenende mate bijdraagt aan
de concentratie in de buitenlucht, dan wel d) deze besluitvorming is opgenomen
in het NSL.De grenswaarde wordt van toepassing met ingang van 1 januari 2015.
Besluiten die vóór die datum worden genomen met toepassing van
artikel 5.16 van de Wm worden niet getoetst aan deze grenswaarde, ongeacht
of een besluit ook na die datum gevolgen voor de luchtkwaliteit heeft. De
NSL-systematiek met de monitor voorziet er in dat bij deze projecten ook na
1.1 2015 aan de grenswaarde wordt voldaan. De wettelijke uitvoeringsplicht
voor in het NSL opgenomen maatregelen blijft immers ook na afloop van de periode
waarop het NSL betrekking heeft van kracht, totdat deze maatregelen niet langer
vereist zijn om aan grenswaarden te (blijven) voldoen.Voor de grenswaarde PM2,5 geldt tot de genoemde datum de in
voorschrift 4.5 genoemde plandrempel. Indien een plandrempel wordt overschreden
verplicht de richtlijn de lidstaten tot het opstellen van een
plan met maatregelen. Deze verplichting ligt bij de minister van VROM. Dit
volgt uit artikel 5.12, eerste lid, van de Wm (verplichting voor de minister
om een programma op te stellen in geval van een (dreigende) overschrijding
van een grenswaarde). In geval van overschrijding van een plandrempel is tevens
sprake van een dreigende overschrijding van de grenswaarde die op termijn
van kracht wordt.Het NSL vormt het programma of plan dat wordt opgesteld bij het overschrijden
van deze plandrempel. Dit ligt ook voor de hand, gezien de samenhang met de
maatregelen gericht op het voldoen aan de grenswaarden voor zwevende deeltjes
(PM10).Voor alle duidelijkheid wordt nog opgemerkt dat bij het nemen van besluiten
met toepassing van artikel 5.16 van de Wm (of bij het beoordelen van die besluiten
in rechterlijke procedures) deze plandrempels voor zwevende deeltjes (PM2,5) geen rol spelen; besluiten worden niet getoetst aan deze plandrempels
zoals opgenomen in bijlage 2.3) een blootstellingsconcentratieverplichting van (ten hoogste) 20 microgram
per m3, gedefinieerd als gemiddelde blootstellingsindex, die geldt
met ingang van 1 januari 2015 (zie voorschrift 4.6 van bijlage 2 zoals
opgenomen in artikel III, onder F, en artikel 5.12a van de Wm zoals opgenomen
in artikel II, onder G). De blootstellings-concentratieverplichting van 20
mg/m3 geldt voor het voortschrijdend landelijk gemiddelde van de
stedelijke achtergrondconcentraties (gemiddeld over drie jaar). Deze verplichting
wordt gedefinieerd als gemiddelde blootstellingsindex, in de richtlijn gedefinieerd
als een «gemiddeld niveau dat wordt bepaald op basis van metingen op
stedelijkeachtergrondlocaties verspreid over het gehele grondgebied van een
lidstaat en dat de blootstelling van de bevolking weergeeft; het wordt gebruikt
om de nationale streefwaarde inzake vermindering van de blootstelling te berekenen
alsmede de blootstellingsconcentratieverplichting» (artikel 2, onder
20, van de richtlijn). De blootstellingsconcentratieverplichting is blijkens
de richtlijn «een op grond van de gemiddelde blootstellingsindex vastgesteld
niveau met het doel de schadelijke gevolgen voor de gezondheid van de mens
te verminderen en waaraan binnen een bepaalde termijn moet worden voldaan»
(artikel 2, onder 21). Hierbij gaat het dus om een nationaal uitgemiddelde
waarde met een verplichtend karakter. Deze heeft de strekking om de als gemiddelde
blootstellingsindex bepaalde gemiddelde blootstelling van de bevolking te
beperken tot ten hoogste de genoemde waarde. Vanwege het landelijke gemiddelde
karakter van deze verplichting die niet op het niveau van uitvoerende bestuursorganen
kan worden nageleefd is geen sprake van een reguliere grenswaarde («limit
value» volgens de richtlijn) en wordt deze om die reden niet als grenswaarde
geïmplementeerd, maar is sprake van een andersoortige (resultaat)verplichting
(«exposure concentration obligation» volgens de richtlijn) voor
de naleving waarvan de minister van VROM verantwoordelijk is. De minister
draagt zorg voor het nemen van maatregelen om tijdig aan deze verplichting
te voldoen. Dat kunnen NSL-maatregelen of andere maatregelen zijn. Bij besluitvorming
met toepassing van artikel 5.16 van de Wm (of in rechterlijke procedures met
betrekking tot deze besluiten) wordt derhalve niet aan deze verplichting getoetst.
Dit is overigens ook niet mogelijk omdat de verplichting betrekking heeft
op het voortschrijdend landelijk gemiddelde van de stedelijke achtergrondconcentraties,
gemiddeld over drie jaar en deze alleen op nationaal niveau kan worden bewaakt.4) een richtwaarde inzake vermindering van blootstelling van de mens die
op 1 januari 2020 voor zover mogelijk is bereikt (voorschrift 4.7 van
bijlage 2 en artikel 5.17 van de Wm). Deze richtwaarde is afhankelijk van
de hiervoor genoemde gemiddelde blootstellingsindex. Het gaat ook
hierbij om een nationaal uitgemiddelde richtwaarde die om die reden op nationaal
niveau wordt bewaakt. Dit volgt uit artikel 5.17 van de Wm, als gewijzigd
ingevolge het wetsvoorstel, en de daarop te baseren amvb (artikel II, onder
I). Mede vanwege de samenhang in de aanpak van PM2,5 wordt de minister
van VROM belast met de zorg voor het nemen van maatregelen die geen buitensporige
kosten met zich meebrengen om de richtwaarde te bereiken, indien deze wordt
overschreden. Dit kunnen de NSL maatregelen zijn dan wel andere maatregelen.
Voor een verdere toelichting wordt verwezen naar de toelichting op artikel
5.17 en de toelichting op voorschrift 4.7 van bijlage 2 van de Wm (artikel
III, onder F, sub 2).Resumerend:Ten aanzien van PM2,5 wordt de richtlijn strikt geïmplementeerd.
De toetsing van besluiten met toepassing van artikel 5.16 van de Wm aan de
normstelling voor PM2,5 blijft beperkt tot de grenswaarde. Deze
grenswaarde gaat in op 1 januari 2015 en is opgenomen in voorschrift
4.4 van bijlage 2 van de Wm. Toetsing vindt met ingang van die datum plaats
op de wijze, bepaald in artikel 5.16. Vóór die datum wordt niet
getoetst aan de grenswaarde, ook niet indien een besluit mede betrekking heeft
op de periode vanaf 1.1.2015. Tot 1 januari 2015 geldt enkel de
plandrempel, opgenomen in voorschrift 4.5. Het NSL voorziet er in dat aan
de plandrempel wordt voldaan en aan de grenswaarde met ingang van 1.1.2015.
Ook aan de plandrempel wordt niet getoetst bij besluitvorming.Aan de blootstellingsconcentratieverplichting voor PM2,5 (die
ingaat op 1 januari 2015) wordt evenmin getoetst bij besluitvorming met
toepassing van artikel 5.16 (ook niet voor de periode vanaf 1.1.2015).
Het NSL is het kader waarin – indien noodzakelijk – wordt voorzien
in het (tijdig) voldoen aan deze verplichting. Ook zal het NSL indien nodig
maatregelen bevatten waarmee wordt voorzien in het voor zover mogelijk voldoen
aan de richtwaarde voor de vermindering van blootstelling, die in 2020 ingaat
(voorschrift 4.7). Bij besluitvorming wordt derhalve niet getoetst aan de
blootstellingsconcentratieverplichting en de richtwaarde voor de vermindering
van de blootstelling.Aan de richtwaarde voor PM2,5 (voorschrift 4.3) die ingaat
met ingang van 1 januari 2010, wordt voor zover mogelijk voldaan op de
wijze, aangegeven in artikel 5.17 (als gewijzigd) en de daarop te baseren
amvb. Hieraan zal eveneens – indien nodig – invulling worden gegeven
door middel van het NSL. Ook aan deze richtwaarde wordt niet getoetst bij
individuele besluiten.Over de haalbaarheid van de nieuwe normstelling merk ik het volgende op.
Het MNP heeft ten behoeve van het beleidsvoornemen NSL (het kabinetstandpunt)
een eerste beoordeling gemaakt in hoeverre de nieuwe PM2,5-normstelling
om een aanscherping van het fijn stof beleid vraagt (zie bijlage 3 van het
NSL-kabinetstandpunt). Rondom PM2,5 bestaat nog veel onzekerheid.
Dit betreft zowel de huidige concentraties als de emissies in Nederland en
in het buitenland. Op basis van de thans beschikbare kennis en met inachtneming
van alle onzekerheden heeft het MNP een voorlopige inschatting gemaakt van
de PM2,5-concentraties in Nederland. Vervolgens is een analyse
gemaakt van de trends die bij het bestaand en voorgenomen beleid te verwachten
zijn in de toekomstige concentraties.De grenswaarde van 25 mg/m3 die met ingang van 2015 geldt voor
jaargemiddelde PM2,5-concentraties en waar overal (dus ook in «hotspots»)
aan moet worden voldaan wordt met het vaststaande en toekomstige beleid overal
tijdig gehaald.De blootstellingsconcentratieverplichting van 20 mg/m3 geldt
voor het landelijk gemiddelde van de stedelijke achtergrondconcentraties (gemiddeld
over drie jaar). De MNP-schattingen laten zien dat de huidige PM2,5-concentraties
zeer wel mogelijk al onder de 20 mg/m3 liggen gemiddeld voor
het stedelijk gebied (zie bijlage 3 van het NSL-kabinetstandpunt). Het is
dan ook zeer waarschijnlijk dat met het vaststaande beleid in 2015 aan deze
verplichting kan worden voldaan.De richtwaarde voor de vermindering van blootstelling betreft een inspanningsverplichting,
waarbij het beleid er op gericht moet zijn om de drie-jaars gemiddelde stedelijke
achtergrondconcentratie in de periode 2010–2020 met een bepaald percentage
te reduceren, afhankelijk van de stedelijke concentratie gemiddeld over de
jaren 2008–2009–2010. De taakstelling voor Nederland is dus nog
onzeker aangezien de metingen nog moeten plaatsvinden. De verwachting is dat
bij vastgesteld beleid een reductiestreefwaarde van 15% (uitgaande
van een stadsachtergrondconcentratie < 18 mg/m3 in 2010) niet
zal worden gehaald. De richtlijn luchtkwaliteit gaat er van uit dat lidstaten
alle nodige maatregelen nemen die geen buitensporige kosten met zich meebrengen
om de richtwaarde voor vermindering van blootstelling te bereiken. Als rekening
wordt gehouden met de aanvullende maatregelen uit het voorgenomen beleid wordt
naar verwachting een substantiële extra concentratievermindering bereikt.
Echter, ook in dat geval is het onzeker of een reductie van 15% kan
worden behaald. Bij de huidige schattingen zal het vertrekpunt voor de stadsachtergrondconcentraties
in 2010 lager zijn dan 18 mg/m3. Indien de stadsachtergrondconcentraties
18 mg/m3 of hoger (maar niet meer dan 22 mg/m3) zouden
bedragen in 2010 is de beleidsopgave voor het halen van deze streefwaarde
hoger, te weten 20% reductie.Samenvattend kan gesteld worden dat – bij de huidige inzichten –
de nieuwe grenswaarde en blootstellingsconcentratieverplichting voor PM2,5 bij het vaststaande beleid naar verwachting overal in Nederland
kunnen worden bereikt. De voorgenomen nationale generieke maatregelen zullen
in combinatie met de lokale maatregelendie juist al gericht zullen zijn op
de lokale knelpuntennaar verwachting voldoende zijn om ook het beperkte aantal
resterende knelpunten op te lossen. In de komende jaren zal op basis van metingen
in het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit het beeld van de PM2,5-concentraties
in Nederland meer nauwkeurig worden en zal op grond van de nieuwe inzichten
worden geëvalueerd of er reden is deze voorlopige conclusie te herzien.In het kader van het NSL wordt er vooralsnog van uitgegaan dat met de
NSL-maatregelen voor het voldoen aan PM10 ook aan de grenswaarde,
blootstellingsconcentratieverplichting en richtwaarden voor PM2,5
zal worden voldaan, respectievelijk voor zover mogelijk zal worden voldaan.
Voor een verdere toelichting wordt verwezen naar bijlage 3 bij het NSL-kabinetstandpunt.Momenteel bestaat nog onzekerheid rond het meten en berekenen van zwevende
deeltjes (PM2,5) en zijn de methoden daarvoor nog in ontwikkeling.
In de loop van 2008 en 2009 zullen naar verwachting meet- en rekenmethoden
verder zijn ontwikkeld zodat vanaf 2010 de eerste GCN-kaarten met de
achtergrondconcentraties voor PM2,5 kunnen worden vastgesteld.
Op basis daarvan kan de normstelling voor PM2,5 worden verwerkt
in de programmasystematiek. Voor de toepassing op projectniveau zal een verdere
uitwerking moeten plaatsvinden omdat bij projecten, bij de toetsing conform
artikel 5.16 van de Wm, met een grotere mate van nauwkeurigheid en zekerheid
moet worden gerekend dan bij de daaraan voorafgaande plannen of programma’s,
hetgeen hogere eisen stelt aan de meet- en rekenmethodiek.Hieruit volgt dat de op PM2,5 betrekking hebbende artikelen
en voorschriften weliswaar tijdig worden geïmplementeerd maar niet eerder
van toepassing zullen worden dan op de ingangsdata waartoe de richtlijn verplicht. 5. Implementatie van de derogatieHet (nog) niet overal tijdig kunnen voldoen aan geldende Europese grenswaarden,
mede als gevolg van achterblijvend Europees bronbeleid, speelt in het merendeel
van de Europese lidstaten. Met het oog daarop is mede op aandringen van Nederland
in de nieuwe richtlijn de mogelijkheid tot toepassing van uitstel en vrijstelling
van de verplichting om aan bepaalde grenswaarden te voldoen (derogatie) opgenomen.
Ook is mede op verzoek van Nederland een relatie tussen de normstelling en
Europees bronbeleid aangebracht. Dit betreft onder meer de normstelling voor
het wegverkeer (euro 5 en 6). Ook wordt voorzien in een evaluatie van de richtlijn
in 2013.Artikel 22 van de richtlijn biedt de mogelijkheid tot toepassing door
een lidstaat van uitstel, respectievelijk vrijstelling, van de verplichting
tot het voldoen aan de grenswaarden voor stikstofdioxide of benzeen, tot uiterlijk
1 januari 2015, respectievelijk zwevende deeltjes (PM10),
tot uiterlijk 11 juni 2011. Het kabinet is van mening dat dit uitstel
voor stikstofdioxide en deze vrijstelling voor zwevende deeltjes (PM10) van toepassing zijn voor Nederland. Nederland is evenals de meeste
lidstaten tot dusver niet in staat om overal aan de met ingang van 1 januari
2005 van kracht geworden grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10)
te voldoen en zal naar verwachting evenmin in staat zijn om met ingang van
1 januari 2010 overal aan de grenswaarden voor stikstofdioxide te voldoen.De derogatie houdt het volgende in. Wanneer in een bepaalde zone of agglomeratie
de grenswaarden voor benzeen of stikstofdioxide niet worden bereikt op de
in bijlage XI van de richtlijn genoemde uiterste tijdstippen, mag een lidstaat
deze tijdstippen voor die specifieke zone of agglomeratie met ten hoogste
vijf jaar uitstellen. Bij toepassing door een lidstaat van het uitstel en/of
de vrijstelling moet deze aan een aantal voorwaarden voldoen (artikel 22 van
de richtlijn):1) er moet voor de zone(s) of agglomeratie(s) waarvoor het uitstel of
de vrijstelling zou gaan gelden een luchtkwaliteitsplan worden opgesteld dat
aantoont dat overeenstemming met de grenswaarden vóór het nieuwe
uiterste tijdstip kan worden bereikt;2) wanneer uitstel of vrijstelling wordt toegepast mag de overschrijding
van de grenswaarde voor elke verontreinigende stof niet meer bedragen dan
de maximale overschrijdingsmarge die voor die stof in de richtlijn is opgenomen;3) wanneer uitstel of vrijstelling volgens een lidstaat van toepassing
is moet deze de Commissie van de Europese Gemeenschappen (hierna: de Commissie)
daarvan in kennis stellen en het luchtkwaliteitsplan met alle relevante gegevens
aan de Commissie overleggen. Ook moet de lidstaat laten zien dat alle passende
maatregelen zijn genomen op nationaal, regionaal en plaatselijk niveau om
de deadlines te bereiken.De Commissie beoordeelt of aan de voorwaarden wordt voldaan. Bij haar
beoordeling houdt de Commissie rekening met de geraamde effecten van door
de lidstaten genomen maatregelen en met de geraamde effecten van (toekomstige)
communautaire maatregelen. Als de Commissie binnen negen maanden na ontvangst
van de kennisgeving geen bezwaren heeft gemaakt wordt krachtens artikel 22,
vierde lid, van de richtlijn aan de voorwaarden voor toepassing van uitstel
en vrijstelling voldaan. Indien wél bezwaren worden gemaakt kan de
Commissie verlangen dat het luchtkwaliteitsplan wordt aangepast of vervangen
door een nieuw plan.Het kabinet is voornemens om door middel van het eerdergenoemde Nationaal
Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) te voldoen aan de hiervoor genoemde
voorwaarden voor toepassing van het uitstel en de vrijstelling. Daartoe is
een bestuurlijk én door de ministerraad geaccordeerd NSL-kabinetstandpunt
met de overige ingevolge artikel 22, eerste lid, van de richtlijn vereiste
gegevens aan de Commissie voorgelegd. Het NSL-kabinetstandpunt vormt dus het
voor toepassing van het uitstel en de vrijstelling vereiste luchtkwaliteitsplan
als bedoeld in artikel 22 van de richtlijn. Daarna wordt het NSL-kabinetstandpunt
voorgelegd aan beide Kamers der Staten-Generaal en wordt het NSL voor inspraak
ter inzage gelegd. De reactie van de Kamers en de inspraak kunnen leiden tot
bijstelling van het NSL. De Commissie zal daar over worden geïnformeerd.
Ook kunnen eventuele opmerkingen van de Commissie in deze fase worden verwerkt.
Indien de Commissie negen maanden na de kennisgeving geen bezwaren heeft geuit
voldoet Nederland krachtens artikel 22, vierde lid, van de richtlijn aan de
voorwaarden, wordt het uitstel en de vrijstelling in de normstelling van bijlage
2 van de Wm verwerkt en wordt het NSL definitief vastgesteld (NSL-kabinetsbesluit).Dit wetsvoorstel voorziet niet alleen in implementatie van de nieuwe richtlijn
maar tevens in de implementatie van het uitstel en de vrijstelling. Dit krijgt
zijn beslag in de desbetreffende voorschriften van bijlage 2 van de Wm. Daartoe
worden de ingangsdata van de desbetreffende (inhoudelijk ongewijzigde) normen
gewijzigd, met een nadere invulling bij algemene maatregel van bestuur binnen
het wettelijke kader. Zo zijn de uiterste data in het wetsvoorstel opgenomen.
Voor deze opzet is gekozen om tot een zo snel mogelijke implementatie te kunnen
komen binnen wettelijk vastgelegde kaders. Een zo snel mogelijke implementatie
is wenselijk om optimaal gebruik van de programmasystematiek van titel 5.2
van de Wm te kunnen maken en de overschrijding en niet-naleving van geldende
Europese grenswaarden te beëindigen. Zolang sprake is van overschrijdingen
van de geldende grenswaarden kan van de programmasystematiek nog geen gebruik
worden gemaakt. Het NSL gaat immers niet uit van de bestaande normstelling
maar van de normstelling van de nieuwe richtlijn, dat wil zeggen met toepassing
van het uitstel en de vrijstelling ingevolge die richtlijn. Zodra onherroepelijk
vaststaat dat in Nederland het uitstel en de vrijstelling van toepassing zijn
en dat Nederland aan de voorwaarden daarvoor voldoet kan van de programmasystematiek
gebruik worden gemaakt. Dan is immers geen sprake meer van overschrijdingen
van geldende grenswaarden. Het NSL is dan met andere woorden volledig in overeenstemming
met de dan geldende normstelling. Voorwaarde voor derogatie is wél
dat Nederland in het NSL aantoont dat uiterlijk bij het einde van de derogatietermijn
alsnog op alle plaatsen waar de richtlijn dat vereist de grenswaarden worden
gehaald. De programma-systematiek dient dus te leiden tot een tijdige sanering
van overschrijdingen, dat wil zeggen dat aan het eind van de uitstel- en vrijstellingsperiode
overal waar de richtlijn dat vereist aan de grenswaarden wordt voldaan.6. Wettelijke regeling van enige andere onderwerpenDit wetsvoorstel regelt naast de implementatie van de nieuwe richtlijn
en de derogatie een aantal onderwerpen die volgen uit de parlementaire behandeling
van het wetsvoorstel dat leidde tot de wet van 11 oktober 2007 tot wijziging
van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen). Het gaat om de volgende onderwerpen:1) Het schrappen van artikel 5.8 uit artikel I, onder I, van de genoemde
wet. De daartoe strekkende bepaling is opgenomen in artikel I van dit wetsvoorstel
en volgt uit de desbetreffende toezegging van de minister van VROM op verzoek
van en naar aanleiding van bezwaren van de Eerste Kamer der Staten-Generaal
tegen artikel 5.8. Bij de behandeling door de Eerste Kamer van het betreffende
wetsvoorstel heeft de Kamer grondwettelijke bezwaren geuit tegen het bij ministeriële
regeling kunnen afwijken van een wet in formele zin. De Kamer heeft in dat verband verzocht om het betreffende artikel niet in werking te laten
treden en zo spoedig mogelijk te doen vervallen. Dit is door de minister toegezegd,
laatstelijk bij brief van 26 september 2007 (Kamerstukken I 2006/2007,
30 489, N). In verband met het schrappen van artikel 5.8 wordt voorgesteld
tevens een soortgelijke bepaling, opgenomen in artikel 5.16, derde lid, van
de Wm, te schrappen (zie artikel II, onder H, sub 7 en de toelichting op dat
subonderdeel).2) Het in artikel 5.12 van de Wm regelen van een wettelijke betrokkenheid
van de Eerste Kamer der Staten-Generaal bij de totstandkoming of wijziging
van het NSL of bij de beëindiging van een in het NSL opgenomen maatregel
die gelijk is aan die van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Ook deze wijziging
vindt plaats na een daartoe strekkende toezegging van de minister van VROM
op verzoek van de Eerste Kamer (zie artikel II, onder F, sub 1, 5 en 6 en
de toelichting op die subonderdelen).3) Het invoegen van een nieuw vijfde lid in artikel 5.12 van de Wet milieubeheer
(waarbij de tekst van het huidige vijfde lid wordt toegevoegd aan het derde
lid van dat artikel). Ingevolge dat nieuwe vijfde lid worden geen projecten
in het NSL opgenomen die ertoe leiden dat aan het eind van de derogatieperiode
nog overschrijdingen van grenswaarden resteren. Deze bepaling is opgenomen
krachtens een daartoe strekkende toezegging van de toenmalige staatssecretaris
van VROM aan de Tweede Kamer met het oog op de indiening van een amendement
van gelijke strekking van de leden Samsom en Duyvendak, dat vervolgens naar
aanleiding van deze toezegging is ingetrokken (zie artikel II, onder F, sub
3 en 4 en de toelichting op die subonderdelen).Ook zijn nog enige niet-ingrijpende wijzigingen van juridisch-technische
aard in het wetsvoorstel opgenomen. Dit betreft een technische opschoning
van de opsomming van artikel 5.16, tweede lid (alleen besluiten en voorschriften
met rechtsgevolg), een technische wijziging van de Wet inzake de luchtverontreiniging
en enige redactionele en wetgevingstechnische aanpassingen waarmee beter wordt
aangesloten bij tekst en systematiek van de richtlijn.7. Opzet van het wetsvoorstelDe nieuwe richtlijn is op 11 juni 2008 in werking getreden en dient
vóór 11 juni 2010 te zijn geïmplementeerd (binnen
twee jaar na inwerkingtreding van de nieuwe richtlijn). Daarnaast is het zoals
opgemerkt om meerdere redenen van belang dat een zo spoedig mogelijke implementatie
van de derogatie in bijlage 2 van de Wm wordt gerealiseerd nadat vast is komen
te staan dat Nederland aan de voorwaarden voor toepassing daarvan voldoet
(zie hiervoor, onder par. 5 en de artikelsgewijze toelichting bij artikel
III, onder B en F (voorschriften 2.1a en 4.2 van bijlage 2 van de Wm)). Naarmate
de derogatie en de daarop gebaseerde programmasystematiek van het NSL eerder
kunnen worden toegepast is minder sprake van vertragingen voor door het NSL
te onderbouwen projecten en kan daarnaast eerder toepassing worden gegeven
aan de 3% grens voor besluiten die «niet in betekenende mate»
van invloed zijn op de luchtkwaliteit (zie hierna, onder par. 9). Ook is dan
geen sprake meer van overschrijdingen van geldende Europese grenswaarden.Vanwege de politieke en juridische samenhang en efficiency vinden de implementatie
van de nieuwe richtlijn en de implementatie van de derogatie plaats in één
(het voorliggende) wetsvoorstel.Er van uitgaande dat het wetsvoorstel in de nazomer van 2008 wordt ingediend
bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal en uitgaande van een voortvarende
parlementaire behandeling is inwerkingtreding tegen het eind van het eerste
kwartaal, begin tweede kwartaal van 2009 haalbaar. Dan zal naar
verwachting ook vast komen te staan dat Nederland voldoet aan de voorwaarden
voor uitstel en vrijstelling (indien de Commissie geen bezwaren heeft gemaakt)
en zijn op grond van artikel 22 van de richtlijn het uitstel en de vrijstelling
van toepassing in Nederland. Deze dienen dan zo spoedig mogelijk te worden
geïmplementeerd in het nationale recht, dat immers nog uitgaat van de
vigerende normstelling.Omwille van voldoende flexibiliteit en snelheid in het implementatieproces
wordt uitgegaan van het vastleggen van de kaders voor het uitstel en de vrijstelling
in de wet met een nadere invulling, binnen dat wettelijke kader, bij algemene
maatregel van bestuur. Die nadere invulling betreft de zones en agglomeraties
waar de derogatie van toepassing is en de tijdstippen tot welke deze geldt
(uiterlijk tot de in de wet opgenomen uiterste tijdstippen).Immers eerst aan het eind van het eerste kwartaal van 2009 komt naar verwachting
vast te staan of Nederland aan de voorwaarden voldoet voor toepassing van
de derogatie voor alle zones en agglomeraties waarvoor het dat heeft aangegeven,
tot de door Nederland aangegeven tijdstippen. Indien tot dat moment gewacht
zou moeten worden met indiening van het wetsvoorstel (omdat gewacht zou worden
totdat vaststaat of Nederland aan de voorwaarden voldoet) zou sprake zijn
van tenminste een jaar of meer tijdsverlies voor het NSL en voor de daarin
genoemde projecten en de NIBM-projecten onder de 3% grens.Een nadere invulling bij algemene maatregel van bestuur, binnen de formeelwettelijke
kaders, kent niet die nadelen. De voorgestelde nadere invulling bij amvb voldoet
ook aan het legaliteitsbeginsel: uitgaande van het primaat van de wetgever,
vindt een uitwerking plaats bij algemene maatregel van bestuur, binnen het
wettelijke kader.8. NSL en derogatieEerder is opgemerkt dat het NSL in eerste instantie dient als luchtkwaliteitsplan
in de zin van artikel 22, eerste, tweede en vierde lid, van de richtlijn.
Het NSL als luchtkwaliteitsplan heeft dus in eerste instantie de functie om
de kennisgeving aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen, dat Nederland
van mening is dat derogatie van toepassing is, te onderbouwen en aan te tonen
dat voor het einde van de derogatieperiode overal aan de grenswaarden wordt
voldaan. Daartoe is het NSL-kabinetstandpunt na accordering door de ministerraad
op 10 juli 2008 aan de Commissie overgelegd. Deze kennisgeving aan de
Commissie, waarbij het kabinet te kennen geeft dat naar zijn mening het uitstel
en de vrijstelling van toepassing zijn voor Nederland, volgt uit de politieke
afweging van het kabinet om toepassing te geven aan het uitstel en de vrijstelling.
Deze afweging en de daaruit volgende kennisgeving zijn evenals andere kabinetsbesluiten
niet vatbaar voor bezwaar of beroep.Op 9 juli 2008 is het NSL-kabinetstandpunt aan beide Kamers der Staten-Generaal
overgelegd (Kamerstukken II 2007/2008, 30 175, nr. 56). Het NSL wordt
na de zomer van 2008 ter visie gelegd voor inspraak. Wijzigingen naar aanleiding
van overleg met de Kamers of de inspraak dan wel naar aanleiding van eventuele
opmerkingen of bezwaren van de Commissie kunnen in de daaropvolgende fase
worden verwerkt. Indien de Commissie binnen de wachtperiode van negen maanden
geen bezwaar heeft gemaakt staat vast dat Nederland aan de voorwaarden voor
toepassing van de derogatie voldoet en zijn het uitstel en de vrijstelling
krachtens artikel 22 van de richtlijn van toepassing. Dan zijn het uitstel
en de vrijstelling rechtstreeks krachtens artikel 22 van de richtlijn van
toepassing. De toetsing door de Commissie heeft exclusieve werking, er is
derhalve geen ruimte voor een eventuele additionele toets door de nationale
rechter op dat moment of later, gedurende de derogatieperiode,
of aan de voorwaarden wordt voldaan. De richtlijn verplicht Nederland er voorts
toe om over de uitvoering van het NSL en de voortgang van het bereiken van
de grenswaarden te rapporteren aan de Commissie.Indien vaststaat dat aan de voorwaarden wordt voldaan kan het NSL definitief
worden vastgesteld (kabinetsbesluit). Op dat moment zal ook de implementatie
van de derogatie door middel van het voorliggende wetsvoorstel en de daarop
te baseren amvb zijn beslag moeten hebben gekregen, om het nationale recht
daarmee in overeenstemming te brengen. Vanaf dat moment gaat het NSL als onderdeel
van de wettelijke programmasystematiek zijn tweede functie vervullen, te weten
als programma dat gericht is op het tijdig bereiken van de grenswaarden, rekening
houdend met noodzakelijke ruimtelijke ontwikkelingen. Daartoe worden maatregelen
(met een wettelijke uitvoeringsplicht) opgenomen in het NSL. Tevens worden
de ruimtelijke ontwikkelingen en projecten die in betekenende mate van invloed
zijn op de luchtkwaliteit opgenomen in het NSL. Het NSL dient tevens als onderbouwing –
vanuit het oogpunt van luchtkwaliteit – voor het doorgang vinden van
de desbetreffende ruimtelijke besluiten die in betekenende mate bijdragen
(dat wil zeggen in betekenende mate van invloed zijn op de concentraties in
de buitenlucht waarvoor in bijlage 2 van de Wm een grenswaarde is opgenomen).
Daartoe worden maatregelen (met een wettelijke uitvoeringsplicht) en ruimtelijke
ontwikkelingen en projecten genoemd en opgenomen in het NSL. De onderbouwing
voor de projecten die in betekenende mate bijdragen bestaat hierin dat de
effecten van deze projecten door het NSL worden gecompenseerd, zodanig dat
de effecten van deze projecten niet leiden tot overschrijdingen op het moment
dat aan de grenswaarden moet worden voldaan. In projectbesluiten kan dus,
voor wat betreft de bij dat besluit onderzochte effecten op de luchtkwaliteit
(zoals die bijvoorbeeld uit een project-MER naar voren komen) worden verwezen
naar het NSL, dat laat zien dat ondanks het project de grenswaarden tijdig
worden gehaald. Indien dat onverhoopt niet het geval is zullen in geval van
tegenvallende effecten extra maatregelen noodzakelijk zijn. Dit wordt ook
met de jaarlijkse monitor voor het NSL bijgehouden.In eerste instantie moet het NSL aantonen dat de grenswaarden vóór
het tijdstip waarop de derogatie eindigt worden bereikt (zijnde de door de
Commissie vooraf te toetsen voorwaarde voor toepassing van de derogatie).
Voor de wijze waarop wordt verwezen naar het NSL zelf (kabinetstandpunt),
zoals dat op 9 juli 2008 aan beide Kamers der Staten-Generaal is toegezonden
(Kamerstukken II 2007/2008, 30 175, nr. 56).Eerder is hier op ingegaan in de memorie van toelichting behorend bij
het wetsvoorstel dat leidde tot de Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging
van de Wet milieubeheer1 en de bijbehorende parlementaire
stukken en behandeling. Hierna wordt nog kort ingegaan op de wijze waarop
het NSL aantoont dat overal tijdig de grenswaarden worden bereikt.Het NSL bevat beschrijvingen van de actuele en toekomstige achtergrondconcentraties
en de effecten van maatregelen en projecten. Alle ontwikkelingen in Nederland
worden door het MNP meegenomen in de berekeningen voor de achtergrondconcentraties
(de GCN-data). Het gaat dan onder meer om ontwikkelingen in de woningbouw,
het verkeer en de industrie. Het MNP hanteert hierbij het zogenoemde GE-toekomstscenario
uit de WLO-studies.Dit scenario kenmerkt zich o.a. door de hoogste groeiverwachtingen in
de economische (en daarmee vervoer-)parameters en door de hoogste technologische
ontwikkelingen van de vier scenario’s. Hierdoor wordt voor de toekomst
gerekend met uiterst behoedzame aannames wat betreft de geprognostiseerde
achtergrondconcentraties. Om te voorkomen dat projecten lokaal tot overschrijdingen leiden is voorzien
in de zogenoemde saneringstool. In het NSL-kabinetstandpunt wordt deze tool
beschreven en het gebruik ervan verantwoord. De hoofdlijnen zijn als volgt.De saneringstool is een instrument waarmee grenswaardenoverschrijdingen
op wegen en bij andere bronnen en effecten van maatregelen kunnen worden berekend
voor heel Nederland, op een uniforme en snelle wijze. Dit instrument is speciaal
voor het NSL ontwikkeld omdat een instrument met deze eigenschappen ontbrak.De saneringstool maakt voor het Hoofdwegennet (HWN) gebruik van gegevens
die door het ministerie van VenW zijn verstrekt. Voor het onderliggend wegennet
(OWN) in de NSL regio’s wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van lokaal
bepaalde en geverifieerde invoergegevens (waaronder verkeersintensiteiten,
weg- en omgevingskenmerken), die ook gehanteerd werden bij projectonderbouwingen
en de wettelijk verplichte jaarlijkse rapportage over de luchtkwaliteit. Buiten
de NSL regio’s wordt gerekend met het in opdracht van het ministerie
van VROM ontwikkelde nationaal vervoersmodel van Goudappel Coffeng. Voor de
zwaarst belaste wegvakken in de belangrijkste steden in deze regio’s
is gebruik gemaakt van gemeentelijke gegevens. De verkeerseffecten van alle
voorgenomen ruimtelijke projecten (IBM en niet-IBM) zijn in de gebruikte verkeersgegevens
verdisconteerd.De saneringstool maakt inzichtelijk wat het effect is van maatregelen
ter verbetering van de luchtkwaliteit. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in
internationale en nationale maatregelen en kunnen de nationale maatregelen
weer worden onderverdeeld in generieke, regionale en lokale maatregelen.Het MNP1 heeft begin 2007 een review gemaakt
over de saneringstool versie 1.2. Het MNP gaf daarbij onder andere aan: De
tool is uniek in zijn combinatie van grootschaligheid en detaillering. Het
MNP vroeg wel om een aantal aanpassingen die inmiddels zijn verwerkt.Door middel van jaarlijkse monitoring wordt de voortgang van de sanering
gecontroleerd.Nadat vast is komen te staan dat aan de voorwaarden voor toepassing van
het uitstel en de vrijstelling wordt voldaan en het NSL-kabinetsbesluit definitief
is vastgesteld dienen maximale overschrijdingsmarges in acht te worden genomen.
Deze marges gelden ingevolge artikel 22, derde lid, van de nieuwe richtlijn
tijdens de derogatie als tijdelijke grenswaarden waaraan de lidstaat in de
tijd waarvoor uitstel is verkregen, moet voldoen. Deze maximale overschrijdingsmarges
gelden tijdens de derogatieperiode en worden geïmplementeerd in de Wm
door middel van dit wetsvoorstel (zie de voorgestelde voorschriften 2.1a en
4.2 van bijlage 2 van de Wm). In het NSL en de uitvoering daarvan wordt uitgegaan
van deze maximale overschrijdingsmarges. De maximale overschrijdingsmarges
worden ingevolge dit wetsvoorstel overeenkomstig hun beoogde werking als tijdelijke
grenswaarde geïmplementeerd. Aan deze overschrijdingsmarges wordt derhalve
bij besluitvorming met toepassing van artikel 5.16 op de reguliere wijze getoetst.Doordat het hele NSL (mét saneringstool) gericht is op het tijdig
halen van de grenswaarden, wordt in samenhang met de werking van de monitor
en de cumulatiebepaling voor projecten die «niet in betekenende mate»
bijdragen, zoals opgenomen in het Besluit niet in betekenende mate bijdragen
(luchtkwaliteitseisen), gewaarborgd dat ook knelpunten ten gevolge van nibm-projecten
op lokale (micro) schaal worden voorkomen, dan wel tijdig opgelost. 9. «Niet in betekenende mate» vóór
en na implementatieMet de Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer
(luchtkwaliteitseisen) is op 15 november 2007 in werking getreden het
eerdergenoemde Besluit niet in betekenende mate bijdragen (luchtkwaliteitseisen).
Dat besluit met de daarop gebaseerde regeling voorziet in het begrenzen en
aanwijzen van de categorieën van besluiten die niet in betekenende mate
bijdragen aan de concentraties in de buitenlucht van een verontreinigende
stof, met een regeling voor het tegengaan van ongewenste cumulatie tot boven
de nibm-grens. Totdat het NSL-kabinetsbesluit van kracht is geldt een tijdelijke
1% grens voor nibm, daarna wordt dat 3%. Het gaat daarbij om
toenames van de concentraties als gevolg van een project van maximaal 1%,
respectievelijk 3%, van de jaargemiddelde grenswaarde voor zwevende
deeltjes (PM10) of stikstofdioxide, ofwel 0,4, respectievelijk
1,2 microgram/m3. Op de redenen hiervoor is ingegaan in de nota
van toelichting behorend bij het besluit, waarnaar kortheidshalve wordt verwezen.Overwogen wordt om – indien noodzakelijk – de nieuwe grenswaarde
voor de jaargemiddelde concentratie voor zwevende deeltjes (PM2,5),
die met ingang van 1 januari 2015 van toepassing wordt, deel uit te doen
maken van de 3% grens voor niet in betekenende mate. Dat is afhankelijk
van de inschatting in welke mate voor zwevende deeltjes (PM2,5),
evenals voor stikstofdioxide en zwevende deeltjes (PM10) een kans
op overschrijding aanwezig is. Vooralsnog lijkt dit niet nodig. Uitgaande
van de 3% grens zou een toename van niet meer dan 0,75 microgram/m3 zwevende deeltjes (PM2,5) aan te merken zijn als «niet
in betekenende mate».Een eventuele nibm-grens voor zwevende deeltjes (PM2,5) zal
in het Besluit niet in betekenende mate bijdragen (luchtkwaliteitseisen) worden
verwerkt en zijn beslag krijgen gelijktijdig met de implementatie en het van
toepassing worden van de grenswaarde voor PM2,5.10. VoorbereidingHet wetsvoorstel is voorbereid in overleg met vertegenwoordigers van IPO
en VNG. Van die zijde bestond geen bezwaar tegen het voorstel.11. EffectenHet wetsvoorstel leidt tot implementatie van de nieuwe richtlijn voor
luchtkwaliteit, met inbegrip van de derogatie. De implementatie is beperkt
tot wijzigingen ten opzichte van de eerdere richtlijnen. Dit volgt uit overweging
28 van de richtlijn. Voor het overige blijft de bestaande implementatie in
titel 5.2 van de Wm, bijlage 2 van die wet en de op titel 5.2 berustende bepalingen
van kracht. De belangrijkste veranderingen betreffen de normstelling. Enerzijds
is sprake van nieuwe normstelling voor zwevende deeltjes (PM2,5),
anderzijds van uitstel en vrijstelling van de verplichting om aan de grenswaarden
voor stikstofdioxide en zwevende deeltjes (PM10) te voldoen. De
toetsing aan de nieuwe normstelling voor zwevende deeltjes (PM2,5)
in het kader van het NSL, (eventueel) bij de projectsaldering en (eventueel)
bij de toetsing van projecten nibm aan de 3% grens zal naar verwachting
zijn beslag krijgen binnen het kader van de toetsing aan de normstelling voor
zwevende deeltjes (PM10), die het meest kritisch is van de twee.
Daardoor zal naar verwachting geen sprake zijn van hogere administratieve
of bestuurslasten als gevolg van de nieuwe normstelling.Hiervoor, onder par. 3, is aangegeven dat, met toepassing van het uitstel
en de vrijstelling, de normstelling voor Nederland haalbaar lijkt, met waar
nodig inzet van extra regionale of lokale maatregelen. Het NSL toont aan op
welke wijze Nederland tijdig aan de grenswaarden gaat voldoen. Als vaststaat
dat Nederland volgens de Europese Commissie aan de voorwaarden voor toepassing
van het uitstel en de vrijstelling voldoet kunnen het uitstel en de vrijstelling
worden geïmplementeerd in de nationale wetgeving door middel van dit
wetsvoorstel en de daarop te baseren amvb (die een nadere invulling naar gebied
en tijdvak inhoudt), en kan het NSL definitief worden vastgesteld. Door het
uitstel en de vrijstelling is niet langer sprake van overschrijdingen van
geldende grenswaarden voor luchtkwaliteit. Nederland kan dan niet langer in
gebreke worden gesteld en sancties opgelegd krijgen wegens niet naleving van
de richtlijn. Wel gelden gedurende de periode van uitstel en vrijstelling
de eerdergenoemde maximale overschrijdingsmarges en dient aan het eind van
die periode overal aan de grenswaarden te worden voldaan. Het NSL zal daarin
voorzien.Als gevolg van de implementatie van het uitstel en de vrijstelling door
middel van dit wetsvoorstel en de daarop te baseren amvb kan de programmasystematiek
van het NSL van kracht worden. Het NSL strekt immers tot het bereiken van
de grenswaarden met toepassing van het uitstel en de vrijstelling. Dit heeft
enerzijds het effect dat de in het NSL opgenomen maatregelen moeten worden
uitgevoerd (daarvoor geldt een wettelijke uitvoeringsplicht) en anderzijds,
dat de in het NSL genoemde of opgenomen projecten doorgang kunnen vinden én
dat voor de projecten die «niet in betekenende mate bijdragen»
de eerdergenoemde 3% grens gaat gelden in plaats van de tijdelijke
1% grens.Gezien het voorgaande leidt het wetsvoorstel niet tot andere effecten
voor het milieu en voor de administratieve lastendruk dan de effecten zoals
beschreven in par. 11 van de memorie van toelichting, behorend bij het toenmalige
wetsvoorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen)
(Kamerstukken II 2005/2006, 30 489, nr. 3). Kortheidshalve wordt daarnaar
verwezen.12. Omzetting en overgang naar nieuw rechtOvereenkomstig overweging 28 van de richtlijn wordt de omzetting beperkt
tot die bepalingen en voorschriften die gewijzigd zijn ten opzichte van de
eerdere richtlijnen. Er vindt met andere woorden geen hernieuwde implementatie
plaats van de overige bepalingen en voorschriften van de nieuwe richtlijn
die zijn overgenomen uit de eerdere richtlijnen luchtkwaliteit en reeds zijn
verwerkt in de regelgeving. Voor de wijze waarop de eerdere richtlijnen luchtkwaliteit
zijn omgezet in de Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer
(luchtkwaliteitseisen) wordt verwezen naar de transponeringstabellen zoals
opgenomen in par. 12 van de hiervoor genoemde memorie van toelichting behorende
bij het betreffende wetsvoorstel, alsmede naar de toelichting bij de op die
wet gebaseerde Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007. Voor de wijze waarop
bepalingen uit de eerdere richtlijnen luchtkwaliteit zijn overgegaan in de
nieuwe richtlijn wordt verwezen naar de Concordantietabel, opgenomen in bijlage
XVII van de nieuwe richtlijn.Onderstaand volgt een transponeringstabel voor de wijzigingen ingevolge
de nieuwe richtlijn.De omzetting kan zoals aangegeven in par. 9 mogelijk nog leiden tot aanpassing
van het Besluit niet in betekenende mate bijdragen (luchtkwaliteitseisen),
in verband met de nieuwe normstelling voor zwevende deeltjes (PM2,5).
Tevens is de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 aangepast in verband
met gewijzigde technische regels en is of wordt binnenkort een wijziging doorgevoerd
met het oog op de (ten dele nieuwe) regels voor de plaatsen waar niet de luchtkwaliteit
wordt beoordeeld (het zogenoemde «toepasbaarheidsbeginsel»). Ook
worden wijzigingen voorbereid met het oog op het meten en rekenen
bij inrichtingen en met het oog op de bepaling van de gemiddelde blootstellingsindex
als maatstaf voor blootstelling van de bevolking aan PM2,5.Aan de overgangsbepalingen van artikel 31, eerste lid, van de richtlijn
wordt voldaan.In het wetsvoorstel is geen algemene bepaling van overgangsrecht opgenomen.
Voor overgangsrecht is geen reden aangezien het nieuwe recht grotendeels voortbouwt
op het vigerende recht en wijzigingen ten opzichte van het vigerende recht
samenhangen met de invoering van de programmasystematiek van het NSL, hetgeen
een positief effect heeft op zowel de ontwikkeling van de luchtkwaliteit als
de mogelijkheden tot het doorgang vinden van ruimtelijke en infrastructurele
projecten. Dit houdt in dat het nieuwe recht direct van toepassing wordt,
niet alleen op lopende procedures of na de inwerkingtreding te nemen besluiten
maar ook op bestaande rechtsverhoudingen en rechtsposities.Alleen in voorschrift 4.4, tweede lid, is een specifieke overgangsrechtelijke
bepaling met het oog op de grenswaarde voor PM2,5 opgenomen (uitgestelde
werking tot de ingangsdatum van de grenswaarde, 1 januari 2015).13. Transponeringstabel (omzetting is conform overweging
28 van de richtlijn beperkt tot die bepalingen en voorschriften die gewijzigd
zijn ten opzichte van de eerdere richtlijnen) Artikel(lid) richtlijn
luchtkwaliteit en schone lucht voor EuropaVoorstel van wetArtikel 2 (definities) 1. en bijlage
III, onderdeel A, sub 2: lucht, m.u.v. de werkplek en plaatsen waartoe publiek
geen toegang heeft2. verontreinigende stof 4. beoordeling 5. grenswaarde 6.
kritiek niveau 15. bijdragen van natuurlijke bronnen 19. PM2,5
20. gemiddelde blootstellingsindex 21. nationale streefwaarde inzake vermindering
van de blootstelling  – artikel
5.6, tweede lid en artikel 5.7;   – artikel 5.7 – artikel
5.7 – artikel 5.7 –– artikel 5.7 – artikel
5.7 – artikel 5.7 – voorschrift 4.7 Artikel 3 (verantwoordelijkheden)
 onder f: samenwerking lidstaten – artikel
5.24, eerste lid, en een regeling op basis van artikel 5.24, tweede lid Artikel 6 (beoordelingscriteria)
 vijfde lid: PM2,5 – wijziging
Regeling beoordeling luchtkwaliteit Artikel 7 (bemonsteringspunten)
 derde lid: halveren aantal bemonsterings- punten – artikelen 10 tot en met 18 Regeling beoordeling
luchtkwaliteit 2007Artikel 11 (referentiemethoden)
 tweede lid: info aan Cie – geen
implementatie vereist Artikel 15 (PM2,5)
eerste lid, en bijlage XIV, onderdeel B: nationale richtwaarde inzake vermindering
van de blootstelling eerste lid a en bijlage XIV, onderdeel C: blootstellingsconcentratieverplichting
tweede lid, en bijlage XIV, deel A: gemiddelde blootstellingsindex derde lid,
en bijlagen III en V, onderdeel B: bemonsteringspunten – artikel 5.17 en bijlage 2, voorschrift 4.6  – artikel
5.12a en bijlage 2, voorschrift 4.6  – Regeling beoordeling
luchtkwaliteit 2007  – Regeling beoordeling luchtkwaliteit
2007 Artikel 16 (PM2,5) eerste lid,
en bijlage XIV, onderdeel D: richtwaarden tweede lid, en bijlage XIV, onderdeel
E: grenswaarde  derde lid, en bijlage XIV, onderdeel E: plandrempels – artikel 5.17 en
bijlage 2, voorschrift 4.3  – artikel 5.16 juncto 5.12, en
bijlage 2, voorschrift 4.4 (buiten toepassing vóór 1.1.2015) – artikel
5.12 en bijlage 2, voorschrift 4.5 Artikel 17 (ozon) tweede lid, en bijlage
VII, onderdeel B: richtwaarden derde lid, en bijlage VII, onderdeel C: richtwaarden
(langetermijndoelstellingen) – artikel
5.17 en bijlage 2 – bijlage 2, voorschriften 8.1, onder b,
8.2, onder b en artikel 81, eerste lid, Regeling beoordeling luchtkwaliteit
2007Artikel 20 (bijdragen van natuurlijke
bronnen) eerste lid – artikel
5.19, tweede tot en met vierde lidArtikel 21 (strooien van zand en zout
op de wegen in de winter)– vooralsnog
geen implementatie (facultatief)Artikel 22 (derogatie) eerste lid: uitstel
grenswaarden stikstofdioxide tweede lid: vrijstelling toepassen grenswaarden
PM10 derde lid: plandrempels vierde lid: verzoek derogatie Commissie – bijlage 2, voorschrift
2.1a en AMvB – bijlage 2, voorschrift 4.1 en AMvB – bijlage
2, voorschriften 2.1a en 4.1 – bijlage 2, voorschriften 2.1a en
4.1 Artikel 23 (luchtkwaliteitsplannen) eerste
lid, en bijlage XV, onderdeel A: gegevens luchtkwaliteitsplannen – artikel 5.11, eerste en tweede
lidArtikel 24 (korte termijn actieplannen)
eerste lid: actieplannen tweede lid: beheersmaatregelen, opschorten activiteiten – regeling op basis
van 5.18, tweede lid,  – artikel 48 Wet inzake de luchtverontreinigingArtikel 25 (grensoverschrijdende luchtverontreiniging)artikel 5.24, eerste lid, en een MR
op basis van artikel 5.24, tweede lid Artikel 27 (gegevens en verslagen) tweede
lid: lijsten zones en agglomeraties – artikel 5.22, derde lidBijlage I (Gegevenskwaliteitsdoelstellingen)
onderdeel C: kwaliteitsborging – Regeling
beoordeling luchtkwaliteit 2007 Bijlage III (beoordeling luchtkwaliteit
en plaats bemonsteringspunten) onderdeel B, sub 2: bescherming vegetatie en
ecosystemen  – art.
5.20; bijlage 2, voorschriften 1.2 en 3.1 en artikel 21 Regeling beoordeling
luchtkwaliteit 2007 Bijlage IV (plattelandsachtergrondlocaties)– Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007ARTIKELSGEWIJSArtikel I (vervallen artikel 5.8 van de Wm, zoals opgenomen
in de wijzigingswet luchtkwaliteit)De wijziging zoals opgenomen in artikel I volgt uit de daartoe strekkende
toezeggingen van de minister van VROM aan de Eerste Kamer der Staten-Generaal,
laatstelijk bevestigd bij brief van de minister van VROM van 26 september
2007 (Kamerstukken I 2006/2007, 30 489, N) in het kader van de behandeling
van het betreffende wetsvoorstel. Artikel II, onder A (wijziging artikel 5.6, tweede lid,
van de Wm (luchtkwaliteitsregels niet van toepassing op de arbeidsplaats))In artikel 5.6, eerste lid, van de Wm is de (exclusieve) toepasselijkheid
van titel 5.2, bijlage 2 van de Wet milieubeheer (Wm) en van de op titel 5.2
berustende bepalingen ten aanzien van de kwaliteit van de buitenlucht vastgelegd.
Dit eerste lid blijft ongewijzigd.In het tweede lid van dat artikel wordt verder bepaald dat titel 5.2,
bijlage 2 van de Wm en de op die titel berustende bepalingen niet van toepassing zijn op een arbeidsplaats als bedoeld in artikel
1, derde lid, onder g, van de Arbeidsomstandighedenwet 1998. Dit tweede lid
wordt gewijzigd door artikel II, onderdeel A. De wijziging volgt uit artikel
2, aanhef en onder 1, van de richtlijn luchtkwaliteit. Daarin wordt «voor
de toepassing van de richtlijn» verstaan onder «lucht»:
de buitenlucht in de troposfeer, met uitsluiting van plaatsen als gedefinieerd
in richtlijn 89/654/EEG van de Raad, waarop bepalingen betreffende gezondheid
en veiligheid op de arbeidsplaats van toepassing zijn en waartoe leden van
het publiek gewoonlijk geen toegang hebben. Artikel 2, aanhef en onder 1,
van de richtlijn luchtkwaliteit bevat derhalve niet alleen een definitie van
het begrip «lucht» maar regelt ook het toepassingsgebied van de
richtlijn luchtkwaliteit. De richtlijn is niet van toepassing op de in dat
onderdeel bedoelde plaatsen.In Richtlijn 89/654/EEG van de Raad van de Europese Unie van 30 november
1989 betreffende minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid voor
arbeidsplaatsen1 wordt onder bedoelde plaatsen
verstaan: elke plaats die bestemd is als locatie voor werkplekken in gebouwen
van de onderneming en/of inrichting, met inbegrip van elke andere plaats op
het terrein van de onderneming en/of inrichting waartoe de werknemer in het
kader van zijn werk toegang heeft.De voorgestelde wijziging van artikel 5.6, tweede lid, sluit aan bij de
tekst van de richtlijn. Titel 5.2, bijlage 2 van de Wm en de op titel 5.2
berustende bepalingen zijn derhalve niet van toepassing op de hier bedoelde
plaatsen. Voor het begrip «(buiten)lucht» wordt ingevolge onderdeel
B een omschrijving opgenomen in artikel 5.7 van de Wm.Artikel II, onder B, sub 1 (wijziging artikel 5.7 van
de Wm (nieuwe begripsomschrijvingen)Ingevolge subonderdeel 1 wordt een begripsomschrijving voor «beoordelen
van de luchtkwaliteit» opgenomen in artikel 5.7. Het beoordelen van
de luchtkwaliteit omvat zowel het vaststellen van het kwaliteitsniveau (het
door middel van meten of rekenen bepalen of prognosticeren van de concentraties
in de buitenlucht) als het bepalen van de mate waarin een vastgesteld kwaliteitsniveau
voldoet aan de grenswaarden, blootstellingsconcentratieverplichting, richtwaarden,
plandrempels, alarmdrempels en informatiedrempels, bedoeld in bijlage 2. Het «beoordelen
van de luchtkwaliteit» omvat derhalve mede het «vaststellen van
de luchtkwaliteit». De begrippen zijn ontleend aan de Regeling beoordeling
luchtkwaliteit 2007. Omdat deze begrippen in titel 5.2 en de daarop berustende
bepalingen meermalen voorkomen wordt voorgesteld de betreffende begripsomschrijvingen
op te nemen in artikel 5.7.Ook voor het begrip «blootstellingsconcentratieverplichting»
wordt een omschrijving ingevoegd. Hierbij is de omschrijving van de richtlijn
gevolgd. De betreffende norm is opgenomen in voorschrift 4.6 van bijlage 2,
zoals voorgesteld in artikel III. Het voorgestelde artikel 5.12a van de Wm
bevat de regeling van de wijze waarop aan de norm wordt voldaan. Voor het begrip «buitenlucht» wordt eveneens een omschrijving
ingevoegd in artikel 5.7 van de Wm. Dit begrip komt veelvuldig voor in titel
5.2, bijlage 2 van de Wm en de op titel 5.2 berustende bepalingen. In die
omschrijving wordt aangesloten bij de begripsomschrijving van «lucht»
zoals opgenomen in artikel 2, onder 1, van de richtlijn.Omdat in titel 5.2 niet het begrip «lucht» maar het begrip «buitenlucht»
wordt gehanteerd wordt van dat begrip uitgegaan. Inhoudelijk maakt dit geen
verschil1.Voorts wordt de omschrijving van het begrip «bijdragen van natuurlijke
bronnen» uit de richtlijn overgenomen (artikel 2, onderdeel 15, van
de richtlijn). Daarmee wordt aangesloten bij de systematiek en bepalingen
van de richtlijn betreffende de omschrijving van bijdragen van natuurlijke
bronnen en het niet meerekenen van deze bijdragen bij het beoordelen van de
luchtkwaliteit. Die systematiek is vereenvoudigd en ook eenduidiger ten opzichte
van de vigerende richtlijnen. Daardoor kan met een algemene regeling voor
alle verontreinigende stoffen worden volstaan. In verband hiermee wordt voorgesteld
om ook de tekst van artikel 5.19 van de Wm te wijzigen (zie hierna, toelichting
op artikel II, onderdeel L).Artikel II, onder B, sub 3 (omschrijving «gemiddelde
blootstellingsindex» in artikel 5.7 van de Wm)De gemiddelde blootstellingsindex wordt gebruikt ter berekening van (1)
de richtwaarde inzake vermindering van de blootstelling en (2) de blootstellingsconcentratieverplichting.
Kortheidshalve wordt verwezen naar par. 3 van het algemeen deel van de memorie
van toelichting alsmede de toelichting op artikel 5.12a van de Wm (hierna,
onder G) en op de voorschriften 4.6 en 4.7 van bijlage 2 van de Wm (artikel
III, onder F, sub 2).Artikel II, onder B, sub 4 (wijziging begrip grenswaarde
in artikel 5.7 van de Wm)De gewijzigde omschrijving van het begrip «grenswaarde» sluit
beter aan bij de richtlijn (artikel 2, onderdeel 5) en biedt meer duidelijkheid
dan de vigerende omschrijving.Artikel II, onder B, sub 5 (wijziging begrip «jaargemiddelde
concentratie» in artikel 5.7 van de Wm)De nieuwe richtlijn bevat als nieuw element normstelling voor (onder meer)
de jaargemiddelde concentratie voor zwevende deeltjes (PM2,5).
De begripsomschrijving van «jaargemiddelde concentratie» wordt
daarop aangepast.Artikel II, onder B, sub 6 (wijziging begrip richtwaarde
in art. 5.7 van de Wm)De voorgestelde gewijzigde omschrijving sluit beter aan bij het begrip «streefwaarde»
zoals gedefinieerd in de EG-richtlijn luchtkwaliteit (artikel 2, onder 9).
Met de wijziging wordt voorkomen dat aan een «richtwaarde» verdergaande
consequenties worden verbonden dan waartoe de richtlijn verplicht. Het vigerende
begrip «richtwaarde» zoals opgenomen in artikel 5.7 van de Wm
luidt «kwaliteitsniveau dat zoveel mogelijk moet zijn bereikt en dat,
waar aanwezig, zoveel mogelijk moet worden in stand gehouden». Ingevolge
deze wijziging wordt dat «een kwaliteitsniveau dat (...) voor zover
mogelijk binnen een bepaalde termijn moet worden bereikt», hetgeen nauwer
aansluit bij de richtlijntekst.In het Nederlandse recht met betrekking tot de luchtkwaliteit wordt hetbegrip «richtwaarde» gehanteerd in plaats van het begrip«streefwaarde».
Inhoudelijk is er geen verschil. Een Europese streefwaarde gaat (soms in combinatie
met een overschrijdingsmarge) veelal vooraf aan een op een later tijdstip
ingaande grenswaarde. Indien een Europese streefwaarde wordt overschreden
geldt een verplichting tot het nemen van maatregelen die geen buitensporige
kosten met zich meebrengen om voor zover mogelijk aan de streefwaarde te voldoen.
Voorgesteld wordt die verplichting in artikel 5.17 op te nemen (zie artikel
II, onder I). Bij de bepaling van wat«buitensporige kosten» zijn
dient een brede kostenbatenanalyse te worden gemaakt. Daarbij dient rekening
te worden gehouden met alle economische en maatschappelijke kosten die direct
en indirect verband houden met een maatregel. Het gaat dus niet enkel om bijvoorbeeld
de kosten van het fysiek afsluiten van een weg maar ook om alle daaruit voortvloeiende
economische en maatschappelijke kosten, zoals kosten van omrijden, extra files
elders, verslechterde bereikbaarheid, inzet van politie en hulpdiensten, omzetverlies,
nadeelscompensatie e.d.De voorgestelde wijziging van artikel 5.17 van de Wm en de daarop te baseren
amvb bevatten voorts een gewijzigde regeling voor richtwaarden, die beter
aansluit op de systematiek van titel 5.2 (zie de toelichting op artikel II,
onder I).Artikel II, onder B, sub 7 (begripsomschrijving voor «vaststellen
van het kwaliteitsniveau» in artikel 5.7 van de Wm)Kortheidshalve wordt verwezen naar de toelichting hiervoor, onder B, sub
2 (begrip «beoordelen van de luchtkwaliteit»).Artikel II, onder B, sub 8 (wijziging begrip «verontreinigende
stoffen» in artikel 5.7 van de Wm)Met de hier voorgestelde gewijzigde omschrijving van het begrip «verontreinigende
stoffen» wordt aangesloten bij de begripsomschrijving van artikel 2,
onderdeel 2, van de richtlijn en bij de definitie van artikel 1, tweede lid.Artikel II, onder B, sub 9 (begripsomschrijving voor zwevende
deeltjes (PM2,5) in artikel 5.7 van de Wm)De normstelling voor zwevende deeltjes (PM2,5) is nieuw, in
verband daarmee wordt voorgesteld deze omschrijving op te nemen.Artikel II, onder C (wijziging artikel 5.9 van de Wm)De voorgestelde toevoeging verduidelijkt waar in bijlage 2 van de Wm de
bedoelde gevallen zijn aangegeven.Artikel II, onder D en I; artikel III, onder I (wijziging
artikelen 5.10 en 5.17 van de Wm voor ozon; wijziging voorschriften 8.1 en
8.2 van bijlage 2 van de Wm)Artikel 5.10 van de Wm vervalt ingevolge dit onderdeel omdat dat artikel
opgaat in het gewijzigde artikel 5.17 en de daarop te baseren amvb voor richtwaarden.
De systematiek voor ozon is als volgt: Artikel 17, eerste lid, van de richtlijn
bepaalt dat de lidstaten alle nodige maatregelen nemen die geen buitensporige
kosten meebrengen om ervoor te zorgen dat de streefwaarden en langetermijndoelstellingen
voor ozon worden bereikt. Deze streefwaarden en langetermijndoelstellingen
zijn als richtwaarden opgenomen in de voorschriften 8.1 en 8.2 van bijlage
2 van de Wm.Artikel 17, tweede lid van de richtlijn bepaalt (samengevat) dat voor
zones en agglomeraties waar een streefwaarde wordt overschreden, een programma wordt uitgevoerd om de streefwaarden te bereiken, behalve
wanneer dit niet realiseerbaar is met maatregelen die geen buitensporige kosten
meebrengen.Het derde lid van dat artikel bepaalt dat voor zones en agglomeraties
waar de ozonniveaus hoger zijn dan de langetermijndoelstellingen maar lager
zijn dan of gelijk aan de streefwaarden, de lidstaten overgaan tot het voorbereiden
en uitvoeren van kosteneffectieve maatregelen met als doel de langetermijndoelstellingen
te bereiken.De normstelling voor ozon is opgenomen in bijlage VII, onder B (streefwaarden)
en C (langetermijndoelstellingen) van de nieuwe richtlijn. De streefwaarden
zijn (als richtwaarden) opgenomen in voorschrift 8.1, onder a, en voorschrift
8.2, onder a. Voor de streefwaarden geldt dat deze op de ingangsdatum 1 januari
2010 voor zover mogelijk zijn bereikt. De langetermijndoelstellingen zijn
opgenomen in onderdeel b van genoemde voorschriften. Voor de langetermijndoelstellingen
zijn geen specifieke ingangsdata bepaald. Daarmee vervallen de in de huidige
voorschriften 8.1, onder b en 8.2, onder b genoemde ingangsdata (zie artikel
III, onder G).Indien de streefwaarden worden overschreden geldt een planverplichting
en de verplichting om alle nodige maatregelen te nemen «die geen buitensporige
kosten met zich meebrengen». Indien wél aan de streefwaarden
wordt voldaan maar niet aan de langetermijndoelstellingen geldt geen planverplichting
maar de verplichting tot het nemen van «kosteneffectieve maatregelen».In Nederland zijn de vigerende plan- en maatregelverplichtingen op nationaal
niveau gelegd omdat met name op dat niveau maatregelen effectief kunnen zijn.
Dit uitgangspunt wordt onder de nieuwe richtlijn voortgezet, met regeling
in een amvb op grond van artikel 5.17 van de Wm, als gewijzigd ingevolge artikel
II, onder I. Kortheidshalve wordt verwezen naar de toelichting bij dat onderdeel.Artikel II, onder E (wijziging artikel 5.11 van de Wm)De hier voorgestelde wijzigingen volgen uit artikel 23, eerste lid, van
de richtlijn. Daarin wordt bepaald dat alle luchtkwaliteitsplannen de hier
bedoelde gegevens bevatten.Artikel II, onder F, sub 1, 5, 6 (wijziging artikel 5.12
van de Wm)Bij de behandeling door de Eerste Kamer van het wetsvoorstel tot wijziging
van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen) (Kamerstukken I 2006/2007,
30 489, A) is aan de Eerste Kamer op diens verzoek toegezegd dat ook
deze zal worden gehoord voorafgaand aan de definitieve vaststelling van het
NSL. In verband daarmee wordt het eerste lid gewijzigd. In lijn hiermee wordt
dit eveneens bepaald wanneer het betreft een wijziging van het programma (sub
5) dan wel het opheffen van de uitvoeringsplicht van een in het programma
opgenomen maatregel (sub 6).Artikel II, onder F, sub 2 (aanwijzing NSL-gebieden bij
separate ministeriële regeling wordt vervangen door aanwijzing in het
NSL)Ingevolge dit onderdeel wordt de aanhef van artikel 5.12, derde lid, vereenvoudigd.
De wijziging leidt ertoe dat de NSL-gebieden niet bij ministeriële regeling
worden aangewezen maar dat aanwijzing in het NSL volstaat. Dit is efficiënter,
leidt tot minder regeldruk en heeft verder geen andere gevolgen dan aanwijzing
bij ministeriële regeling.Artikel II, onder F, sub 3 en 4 (wijziging vijfde lid
van artikel 5.12 van de Wm)De hier voorgestelde wijziging waarbij een gewijzigd vijfde lid wordt
ingevoegd in artikel 5.12 van de Wm (waarbij de tekst van het vigerende vijfde
lid aan het derde lid wordt toegevoegd) volgt uit de uitdrukkelijke toezegging
van de toenmalige staatssecretaris van VROM naar aanleiding van de indiening
(en intrekking) van het amendement-Samsom met eenzelfde strekking bij de behandeling
van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer (Kamerstukken II
2006/2007, 30 489, nr. 23 en 30 489, nr. 27, pag. 4). Besluiten
als bedoeld in artikel 5.12, derde lid, onder c, van de Wm zijn besluiten
die naar verwachting worden genomen gedurende de periode waarop het NSL betrekking
heeft en die in betekenende mate bijdragen aan de concentratie in de buitenlucht
van een stof waarvoor in bijlage 2 van de Wm een grenswaarde is opgenomen.De bevoegdheid tot het stellen van regels bij ministeriële regeling,
opgenomen in de slotzin van het derde lid (het huidige vijfde lid) is voorts
enigszins gewijzigd en verruimd. Deze betreft niet langer alleen de coördinatie
van de uitvoering van het derde en zesde lid maar omvat de wijze van uitvoering
van onderdelen a tot en met e van het derde lid en de wijze van uitvoering
van het vierde en zesde lid, met inbegrip van daarbij te hanteren uitgangspunten
en criteria. Reden voor deze wijziging is dat aldus een harmonisatie en uniformering
kan worden bereikt ten aanzien van de input voor het NSL en de uitvoering
daarvan en duidelijkheid kan worden verschaft gelet op signalen vanuit de
praktijk. Een daarop aansluitende verduidelijking van bevoegdheid wordt op
dezelfde gronden opgenomen in artikel 5.20, eerste lid, ingevolge onderdeel
M, sub 1 (zie hierna).Artikel II, onder G (nieuw artikel 5.12a van de Wm)In het voorgestelde artikel 5.12a wordt geregeld op welke wijze voldaan
wordt aan de blootstellingsconcentratieverplichting, opgenomen in het voorgestelde
voorschrift 4.6 van bijlage 2 van de Wm (artikel III, onder F, sub 2).In voorschrift 4.6 is een waarde van 20 microgram per m3 als
(te bereiken) blootstellingsconcentratieverplichting opgenomen. Deze betreft
de vermindering van de blootstelling van de mens aan de concentraties in de
buitenlucht. De te bereiken waarde is gedefinieerd als gemiddelde blootstellingsindex
en geldt met ingang van 1 januari 2015. Deze blootstellingsconcentratieverplichting
(«exposure concentration obligation» (ECO)) volgt uit artikel
15, onder 2, van de nieuwe richtlijn en heeft blijkens de formulering («obligation»)
een bindend karakter, vergelijkbaar met dat van een grenswaarde. Voor «grenswaarde»
gebruikt de richtlijn de aanduiding «limit value». Van een reguliere
grenswaarde («limit value») is blijkens de tekst van de richtlijn
geen sprake. Aan de blootstellingsconcentratieverplichting kan immers niet
op het niveau van individuele bestuursorganen worden voldaan. Dit kan alleen
op landelijk niveau worden beoordeeld. De verplichting wordt daarom niet als
reguliere grenswaarde geïmplementeerd. Artikel 5.16 van de Wm is derhalve
niet van toepassing. Bij de uitoefening van bevoegdheden of de toepassing
van wettelijke voorschriften vindt derhalve geen toetsing aan de blootstellingsconcentratieverplichting
plaats zodat dit bijvoorbeeld ook geen rol kan spelen bij de beoordeling van
dergelijke besluiten door een rechter. Het voldoen aan deze verplichting is
primair een verantwoordelijkheid van het rijk, omdat de blootstellingsconcentratieverplichting
als (op nationaal niveau uitgemiddelde) gemiddelde-blootstellingsindex is
gedefinieerd. De minister van VROM is aangewezen als (primair) belast met
het zorgdragen voor het nemen van maatregelen indien niet aan de verplichting
wordt voldaan. De minister kan daarbij een beroep doen op andere bestuursorganen
van het rijk of andere overheden om maatregelen te nemen. De maatregelen
kunnen de reeds in het NSL opgenomen maatregelen zijn dan wel additionele
maatregelen.Artikel II, onder H (wijziging artikel 5.16 van de Wm)Artikel II, onder H, sub 1 (wijziging artikel 5.16, eerste
lid, aanhef):Verduidelijkt wordt dat gebruik van het toetsingskader van het eerste
lid verplicht is in de in het tweede lid bedoelde gevallen. Gelet op signalen
uit de praktijk is een dergelijke verduidelijking van de bedoeling van de
wetgever ten aanzien van artikel 5.16, eerste lid en de mogelijkheden die
deze bepaling biedt gewenst.Het woord «kunnen» dat momenteel in de aanhef is opgenomen
wekt mogelijk de indruk dat sprake is van een facultatieve bevoegdheid terwijl
bedoeld is: bestuursorganen worden in staat gesteld, zijn bevoegd iets te
doen binnen het volgende kader en zijn ook verplicht dat kader te gebruiken
in de in het tweede lid bedoelde gevallen.Het woord «kunnen» is destijds, bij de voorbereiding van de
wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen)
overgenomen uit artikel 7, derde lid, van het Besluit luchtkwaliteit 2005
(Blk 2005). Met het woord «kunnen» was in dat lid bedoeld het
kunnen afwijken van de hoofdregel van het eerste lid van dat artikel (het
inachtnemen van de grenswaarden). De hoofdregel is inmiddels vervallen met
het Blk 2005 en invoering van de nieuwe Wet luchtkwaliteit. De formulering
van het toetsingskader van artikel 5.16, eerste lid, dient hier aan te worden
aangepast.Het voorgaande laat onverlet dat in andere dan de in het tweede lid bedoelde
gevallen een bestuursorgaan eigener beweging artikel 5.16 kan toepassen. Artikel
5.16, eerste lid, mag derhalve niet zo worden uitgelegd dat in andere dan
in het tweede lid bedoelde gevallen een bestuursorgaan dat lid niet zou mogen toepassen.Ingevolge de toevoeging «op een of meer van de volgende gronden»
wordt verduidelijkt dat een bestuursorgaan, bij de uitoefening van een bevoegdheid
of toepassing van een wettelijk voorschrift met toepassing van artikel 5.16,
eerste lid, van de Wm, gebruik kan maken van een combinatie van de in dat
lid genoemde gronden. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de situatie,
dat ter plaatse van een nieuw te realiseren woonwijk en de ontsluitingsweg
A aan de grenswaarde voor NO2 wordt voldaan waarbij ter plaatse
de concentraties met 1,5 μg/m3 stijgen maar ook dan nog steeds
aan de grenswaarde wordt voldaan en waarbij verderop, waar de ontsluitingsweg
aansluit op een doorgaande weg B waar de grenswaarde al wél wordt overschreden,
de toename nog 0,2 μg/m3 bedraagt. Het betreffende project kan
dan doorgang vinden op de a-grond (geen overschrijding) in combinatie met
de c-grond (nibm-toename in overschrijdingssituatie). De ratio is dat projecten
doorgang kunnen vinden mits de grenswaarden tijdig worden gehaald. Zo dient
ook artikel 5.16 te worden gelezen. In het tijdig halen van de grenswaarden
voorziet het NSL. Het NSL leidt er i.c. toe dat de overschrijding bij weg
B wordt beëindigd, rekening houdend met de nibm-toename bij die weg.
Onjuist is de ook wel gehoorde uitleg dat het project bij weg A leidt tot
een toename die in betekenende mate is (ook al blijven de concentraties daar
beneden de grenswaarde) en dat het gehele project geen doorgang kan vinden
omdat het op enig punt tot een toename van de overschrijding leidt, ook al
blijft die toename daar onder de grens voor nibm. Artikel 5.16, eerste lid, dient derhalve zodanig te worden gelezen, dat
uitgaande van het gebied waar zich meerdere relevante effecten van een project
voordoen, dat project doorgang kan vinden op:a. de a-grond op die plaatsen waar aan de grenswaarde wordt voldaan en
waarbij het project niet tot een overschrijding leidt enb. op een van de overige gronden voor plaatsen waar het project leidt
tot een overschrijding of toename van een bestaande overschrijding, zulks
afhankelijk van de hoogte van de toename op die locaties (al dan niet onder
de grens voor NIBM).Een ander voorbeeld betreft een amvb als bedoeld in artikel 8.40 van de
Wm, die betrekking heeft op inrichtingen die deels binnen en deels buiten
overschrijdingsgebieden liggen. De amvb kan worden gebaseerd op de a-grond,
voor zover het gaat om gebieden waar de grenswaarden niet worden overschreden
en dat ook na de oprichting, uitbreiding of wijziging van de inrichtingen
in die gebieden niet het geval zal zijn, en op een van de overige gronden
van artikel 5.16 voor de overschrijdingsgebieden. Voor de laatste gevallen
kan de amvb er bijvoorbeeld door middel van voorschriften voor die inrichtingen
in voorzien dat de toenames niet de grens voor NIBM overschrijden.De voorgestelde wijziging sluit ook aan bij de rechtspraak, bijvoorbeeld
de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van
9 januari 2008 inzake het bestemmingsplan «Oostelijk gedeelte aansluiting
N233 op de A12» (200702171/1).Artikel II, onder H, sub 2 tot en met 5De tekst van deze onderdelen wordt vereenvoudigd en in overeenstemming
gebracht met de mogelijkheid om meerdere gronden toe te passen. Het momenteel
in die onderdelen opgenomen woord «hetzij» suggereert ten onrechte
een alternatief karakter (waarbij toepassing van de ene grond de andere uitsluit)
terwijl met het woord «hetzij» bedoeld was: het voorkomen van
een cumulatieve lezing (waarbij aan alle gronden voldaan zou moeten worden).
Dit wordt verduidelijkt met deze redactionele wijzigingen.Artikel II, onder H, sub 6De opsomming van bevoegdheden en wettelijke voorschriften van het tweede
lid (die bij de eerdere wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de
Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen) vrijwel ongewijzigd is overgenomen
uit artikel 7, tweede lid, van het Blk 2005) wordt ingevolge de hier voorgestelde
wijziging opgeschoond. Op basis van de huidige tekst van artikel 5.16 bestaat
de mogelijkheid dat een project in meerdere fasen van besluitvorming en kaders
moet worden onderzocht en getoetst op gevolgen voor de luchtkwaliteit. Het
artikel is vereenvoudigd en beperkt tot de artikelen van diverse wetten waarin
de bevoegdheden zijn opgenomen waarvan de uitoefening qua rechtsgevolg en
mate van concreetheid het meest van belang is voor een project en waar om
die reden de toetsing van de gevolgen voor de luchtkwaliteit van een project
dient te worden geconcentreerd. De opschoning vormt een technische vereenvoudiging
die geen gevolgen heeft voor de luchtkwaliteit maar die van aanzienlijk belang
is voor de uitvoerbaarheid en bestuurlijke en administratieve lasten.De momenteel in de wet opgenomen opsomming is ontleend aan artikel 7 van
het Besluit luchtkwaliteit 2005. Daarin werd geregeld dat bestuursorganen
bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit
de grenswaarden voor luchtkwaliteit in acht dienden te nemen. Een aantal van
die bevoegdheden werd in het artikel expliciet genoemd. Met de
wijzigng van de Wm is de systematiek gewijzigd, terwijl de lijst met bevoegdheden
dezelfde is gebleven. Bovendien is de lijst limitatief van karakter geworden.
De systematiek van koppeling van besluiten aan grenswaarden is vervangen door
een programmasystematiek die is gericht op het bereiken van de grenswaarden.
Artikel 5.16 biedt een gewijzigd toetsingskader dat met name de voorwaarden
aangeeft waaronder projecten doorgang kunnen vinden. In artikel 5.16, tweede
lid, worden bevoegdheden genoemd waarop de nieuwe systematiek van toepassing
is. Door de bevoegdheden van het Blk 2005 grotendeels ongewijzigd over te
nemen sluit deze onvoldoende aan op de nieuwe systematiek. Een gevolg daarvan
kan zijn dat een project in meerdere fasen van besluitvorming en kaders moet
worden onderzocht en getoetst op gevolgen voor de luchtkwaliteit. Zo zijn
artikelen opgenomen in de opsomming met bevoegdheden of verplichtingen die
slechts secundair of indirect relevant zijn vanuit het oogpunt van de beoordeling
van projecten en het beheer van de luchtkwaliteit. Dit kan zodra de programmasystematiek
van het NSL gaat werken leiden tot verwarring, uitvoeringsproblemen en complicaties
voor projecten, naast onnodig hoge bestuurlijke en administratieve lasten
(doordat in meerdere opeenvolgende fasen toetsing van hetzelfde project wordt
vereist). Ook de door het kabinet ingezette verdere terugdringing van de administratieve
lastendruk en bestuurslasten brengt met zich mee dat het toetsingskader van
artikel 5.16 – ofwel het aantal malen dat voor een project luchtkwaliteitsonderzoek
moet worden verricht en een toetsing aan dat kader plaatsvindt – wordt
beperkt tot het strikt noodzakelijke. Het gaat hierbij om bevoegdheden en
verplichtingen met een accessoir of secundair karakter ten opzichte van het
eigenlijke projectbesluit, dat de belangrijkste rechtsgevolgen bevat. Hierbij
kan gedacht worden aan bevoegdheden en wettelijke voorschriften die geen (zelfstandige)
gevolgen voor de luchtkwaliteit hebben, procedureel of interbestuurlijk van
aard zijn, abstract en globaal zijn zonder de mogelijkheid van beroep en nog
worden gevolgd door een bindend besluit of plan dat eveneens moet worden getoetst
en waartegen wél beroep openstaat, etcetera. Dit heeft geen toegevoegde
waarde en kan de indruk wekken dat er bij één project of projectbesluit
een meervoudige toetsing aan luchtkwaliteit moet plaatsvinden. Dit is niet
de bedoeling. De primaire bevoegdheid dient immers tezamen met de bijkomende
bevoegdheden zodanig te worden uitgeoefend of toegepast dat deze past binnen
het toetsingskader van artikel 5.16. Het is daarvoor niet vereist ook de bijkomende
of accessoire bevoegdheden of verplichtingen te noemen of deze zelfstandig
te toetsen.Ook zijn in de opsomming interbestuurlijke amvb’s en aanwijzingsbevoegdheden
genoemd, die doorwerken in plannen en besluiten ten aanzien van projecten
die in dat kader eveneens getoetst worden. Er is geen reden om een instructie-amvb
of aanwijzing eveneens te toetsen aan artikel 5.16, dat is dubbelop en ook
praktisch moeilijk.Verder is een aantal planvormen genoemd die dermate abstract en globaal
zijn dat een luchtonderzoek (en toepassing van het toetsingskader van artikel
5.16) praktisch moeilijk uitvoerbaar is, terwijl de uitwerking plaatsvindt
in andere (ruimtelijke) plannen en besluiten die eveneens worden getoetst.
Van deze globale en niet de burger bindende plannen (waar om die reden vaak
geen beroep tegen openstaat) is onduidelijk hoe deze moeten worden vastgesteld
met toepassing van artikel 5.16 omdat deze op tal van (globaal genoemde) ontwikkelingen
betrekking hebben terwijl de daaruit volgende projectbesluiten eveneens worden
vastgesteld met toepassing van artikel 5.16.Het is met het oog op de luchtkwaliteit voldoende indien er op projectniveau
een éénmalige en volledige toetsing plaatsvindt in het kader
van het plan, voorschrift of besluit dat het juridisch belangrijkste
kader vormt voor dat project en waartegen ook de mogelijkheid van beroep openstaat.Hoewel de opschoning tamelijk omvangrijk lijkt, is deze zoals opgemerkt
vooral technisch van aard en volgt deze uit de gewijzigde systematiek voor
luchtkwaliteit. De opschoning leidt zeker niet tot een afname van projectbesluiten
die moeten worden getoetst of tot minder nauwkeurige beoordelingen van projectbesluiten
of minder milieubescherming. Wel wordt de toetsing geconcentreerd bij de bevoegdheidsuitoefening
die er wat betreft luchtkwaliteit het meest concreet en direct «toe
doet».De voor de opschoning gehanteerde criteria volgen uit het voorgaande:– alleen besluiten (bijv. milieuvergunning), plannen (bijv. bestemmingsplan)
en algemeen verbindende voorschriften (bijv. provinciale milieuverordening)
met rechtsgevolg voor burgers, bedrijven en instellingen;– alleen besluiten, plannen en algemeen verbindende voorschriften
met gevolgen voor de luchtkwaliteit (in die zin dat deze betrekking hebben
op concrete ontwikkelingen en projecten die gevolgen hebben voor de luchtkwaliteit);– geen interbestuurlijke instrumenten zoals aanwijzingen, die doorwerken
in een wél te toetsen plan, besluit of algemeen verbindend voorschrift;– geen procedurele bepalingen die geen gevolgen hebben voor de luchtkwaliteit;– geen besluiten, plannen of voorschriften die uitsluitend strekken
ter bescherming van het milieu en die geen betrekking hebben op de toelaatbaarheid
van bepaalde ruimtelijke ontwikkelingen (bijv. subsidieregeling);– geen plannen en dergelijke voor zover beroep daartegen is uitgesloten
(bijv. omdat er geen sprake is van een rechtsgevolg en de gevolgen voor de
luchtkwaliteit worden getoetst in het kader van uit dat plan volgend besluit
of ander plan dat wél wordt getoetst);– geen plannen, besluiten of algemeen verbindende voorschriften
die accessoir (ondersteunend, bijkomend of volgend) zijn ten opzichte van
een eveneens (en wél) te toetsen en zelfstandig uit te oefenen primaire
bevoegdheid (zoals een milieuvergunning waar krachtens een bijkomende bevoegdheid
bepaalde voorschriften aan kunnen worden verbonden).Voor onderdeel a (Wet milieubeheer) heeft dit tot gevolg dat de regionale
en gemeentelijke milieubeleidsplannen vervallen omdat deze slechts een richtinggevend
karakter voor het bestuur hebben en onduidelijk is hoe deze moeten worden
getoetst in het kader van 5.16. Dit betreft de artikelen 4.15a en 4.16. Artikel
1.2 (provinciale milieuverordening), artikel 8.2 (vergunning) en artikel 8.40
(algemene regels) blijven gehandhaafd. Verder vervallen de artikelen 8.8 en
8.11, derde lid, in de opsomming (accessoir karakter bij de vergunningverlening).Uit de eerdergenoemde criteria volgt dat in onderdeel b (Wet inzake de
luchtverontreiniging) vervallen:– de artikelen 43 en 48 (bevoegdheid commissaris der Koningin in
buitengewone omstandigheden); gezien het bijzondere karakter van deze bevoegdheid én
het gegeven dat deze uitsluitend dient ter beperking van verontreiniging ligt
handhaving in de opsomming niet voor de hand;– artikel 53. Het gaat hierbij om een (instructie) amvb ten aanzien
van de wijze van uitoefening van de bevoegdheden in buitengewone omstandigheden,
die als zodanig geen gevolgen voor de luchtkwaliteit heeft en waarvan moeilijk
kan worden bepaald hoe deze getoetst dient te worden aan artikel 5.16. Voor onderdeel c (Wet ruimtelijke ordening) betekent het voorgaande dat
in de opsomming vervallen:– de artikelen 2.1, 2.2 en 2.3 Wro. Dit betreft de gemeentelijke,
provinciale en rijksstructuurvisie. Het gaat om globale plannen met alleen
bestuurlijke binding. Verdere uitwerking van deze structuurvisies vindt plaats
in andere, wél te toetsen plannen en besluiten en is praktisch ook
moeilijk. Ook staat tegen deze plannen geen beroep open;– artikel 3.23. Dit omvat een amvb waarin wordt bepaald in welke
gevallen burgemeester en wethouders ontheffing kunnen verlenen van het bestemmingsplan;
het betreft hier de lijst van zogenoemde kruimelgevallen (ofwel van geringe
planologische betekenis) in het Besluit ruimtelijke ordening. Deze gevallen
zullen dus naar verwachting kleinschalig qua gevolgen zijn. De tijdelijke
ontheffing als bedoeld in artikel 3.22 blijft gehandhaafd in de opsomming
(want deze kan ook op grootschalige activiteiten betrekking hebben) en wordt
getoetst conform artikel 5.16, eerste lid;– de artikelen 3.30 tot en met 3.35. Deze zijn procedureel van aard
en omvatten een gemeentelijke, provinciale en rijkscoördinatieregeling
voor bestemmingsplannen en projectbesluiten maar hebben zelf geen gevolgen
voor de luchtkwaliteit; de bestemmingsplannen (artikel 3.1) en het projectbesluit
(artikel 3.10) blijven uiteraard gehandhaafd in de opsomming;– de artikelen 3.38 tot en met 3.42. Deze omvatten besluiten met
betrekking tot een beheersverordening; een beheersverordening is gericht op
handhaving van de status quo en heeft als zodanig geen gevolgen voor de luchtkwaliteit
(geen nieuwe activiteiten). Het gaat bij de beheersverordening per definitie
om een vanuit het oogpunt van ruimtelijke ontwikkeling technisch gesproken
laag-dynamisch gebied en (dus) om navenante kleinschalige ontheffingen (in
plaats van op ontwikkeling gerichte projectbesluiten);– de artikelen 4.1, 4.2, 4.3 en 4.4. Deze omvatten een interbestuurlijke
provinciale verordening gericht op de inhoud van bestemmingsplannen (artikel
4.1), een interbestuurlijke provinciale aanwijzingsbevoegdheid (artikel 4.2),
een interbestuurlijke instructie-amvb (artikel 4.3) en een ministeriële
aanwijzingsbevoegdheid (artikel 4.4) die doorwerken in bestemmingsplannen
en projectbesluiten maar zelf geen gevolgen hebben voor de luchtkwaliteit.
De bestemmingsplannen en projectbesluiten worden al zelfstandig getoetst).Gehandhaafd blijven in de opsomming:– artikel 3.1 (gemeentelijk bestemmingsplan)– artikel 3.10 (gemeentelijk projectbesluit)– artikel 3.22 (ontheffing van een bestemmingsplan)– artikel 3.26 (inpassingsplan provincie)– artikel 3.27 (provinciaal projectbesluit)– artikel 3.28 (rijksinpassingsplan)– artikel 3.29 (rijksprojectbesluit)Onderdeel d (opsomming artikelen 11 en 15 van de Tracéwet) wordt
niet gewijzigd.Onderdeel e (Planwet verkeer en vervoer) vervalt in zijn geheel. Het betreft
de artikelen:– 2 (nationaal verkeers- en vervoersplan),– 5 (provinciaal verkeers- en vervoersplan) en– 8 (verplichting gemeente om zorg te dragen voor een samenhangend
en uitvoeringsgericht verkeers- en vervoersbeleid).Ten aanzien van deze plannen en verplichting voor de gemeente geldt dat
deze veelal zo abstract en globaal zijn dat een luchtonderzoek (en daarmee
toetsing conform artikel 5.16, eerste lid) praktisch moeilijk mogelijk is.
Tevens zal ten aanzien van veel onderdelen de uitwerking plaatsvinden
in andere (ruimtelijke) plannen en besluiten die eveneens worden getoetst
conform artikel 5.16. Wat verkeersbesluiten betreft speelt dat de gevolgen
daarvan veelal zijn meegenomen bij Tracébesluiten en wegaanpassingsbesluiten
(genoemd onder d). In de gevallen waarin dat niet het geval is, speelt luchtkwaliteit
veelal een marginale rol.Onderdeel f (wordt: e) betreft artikel 9 van de Spoedwet wegverbreding
(het wegaanpassingsbesluit). Deze blijft gehandhaafd in de opsomming.Artikel II, onder H, sub 7 en 8 (vervallen artikel 5.16,
derde lid)Evenals artikel 5.8 van de Wm, zoals opgenomen in de Wet van 11 oktober
2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen), welk artikel
vervalt ingevolge artikel I van het wetsvoorstel, omvat ook artikel 5.16,
derde lid, van de Wm een bevoegdheid tot afwijking van een formele wet bij
lagere (ministeriële) regeling. Om die reden wordt voorgesteld dit lid
te schrappen onder vernummering van de overige leden.Artikel II, onder I (wijziging artikel 5.17 van de Wm)De voorgestelde wijziging leidt in de eerste plaats tot een noodzakelijke
aanpassing van de wettelijke systematiek voor richtwaarden aan de reeds geldende
systematiek voor grenswaarden. Zoals artikel 5.17 momenteel luidt omvat deze
een directe en individuele toetsing van alle besluiten met gevolgen voor de
luchtkwaliteit aan de richtwaarden met een daar aan gekoppelde maatregelplicht.
Bij de eerdere aanpassing van de wettelijke systematiek voor grenswaarden
is de systematiek voor richtwaarden nog niet op overeenkomstige wijze aangepast.
Dit is een omissie in de wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de
Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen) hoewel dit in de praktijk niet tot
problemen heeft geleid. Momenteel vallen alleen de richtwaarden voor zware
metalen onder de werking van artikel 5.17 en aan die richtwaarden wordt overal
voldaan. Mede gezien de komende richtwaarde voor PM2,5 is er evenwel
reden om artikel 5.17 nu beter te laten aansluiten op de systematiek van titel
5.2 en bij het beoogde doel en de beoogde werking van deze richtwaarde (streefwaarde)
in de richtlijn.Het artikel sluit momenteel niet aan bij de systematiek voor de toetsing
van besluiten, zoals opgenomen in titel 5.2 van de Wm en, met name, artikel
5.16 van die wet. Het nieuwe toetsingskader van artikel 5.16 omvat geen directe
en individuele projecttoets aan grenswaarden meer maar een programmatoetsing,
met vrijstelling van toetsing aan de grenswaarden voor de categorie besluiten
die «niet in betekenende mate» bijdragen. Het is noodzakelijk
om de systematiek voor richtwaarden op overeenkomstige wijze te regelen. Dit
om complicaties en uitvoeringsproblemen die het gevolg kunnen zijn van de
verschillen qua systematiek te voorkomen. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht
worden aan een besluit dat niet in betekenende mate bijdraagt dat krachtens
artikel 5.16 en het Besluit niet in betekenende mate bijdragen (NIBM) is vrijgesteld
van toetsing aan de grenswaarden voor de luchtkwaliteit maar waarbij krachtens
artikel 5.17 zoals dat nu luidt wél op individueel projectniveau zou
moeten worden getoetst aan de richtwaarde voor PM2,5 en daartoe
maatregelen zouden moeten worden genomen. Ook kan gedacht worden aan een in
het NSL genoemd projectbesluit waarvoor hetzelfde zou gelden. Dit soort gevolgen
is ongewenst omdat deze de wettelijke systematiek doorkruisen, verwarring
oproepen, problemen kunnen veroorzaken in de uitvoeringsfase en ook niet worden
beoogd door de nieuwe richtlijn luchtkwaliteit. Ook zou een ongewijzigde opzet
tot extra administratieve lasten, bestuurslasten en uitvoeringslasten leiden
omdat elk besluit afzonderlijk (ook nibm-besluiten) zou moeten worden getoetst
aan de richtwaarden, met een maatregelplicht. Dat gevolg is ongewenst en ook
niet nodig, omdat in het kader van het NSL zorg zal worden gedragen
voor het voldoen aan bedoelde richtwaarde voor PM2,5.Artikel 5.17, zoals dat door de wijziging komt te luiden, houdt in dat
de krachtens het tweede lid aangewezen bestuursorganen alle nodige maatregelen
nemen die, tenzij anders bepaald, geen buitensporige kosten met zich meebrengen,
om ervoor te zorgen dat een in bijlage 2 opgenomen richtwaarde met ingang
van het daarbij behorende tijdstip niet wordt overschreden. De verdere uitwerking
vindt plaats bij of krachtens algemene maatregel van bestuur. Dit omvat de
aanwijzing van bestuursorganen en de te nemen maatregelen. Reden voor deze
opzet is dat op deze wijze voor elke richtwaarde maatwerk mogelijk is, zonder
titel 5.2 van de Wm te belasten met verschillende uitwerkingen voor verschillende
richtwaarden. Een eenvormige regeling is niet mogelijk vanwege de verschillen
qua aard en schaalniveau tussen de regelingen voor de richtwaarden. Titel
5.2 bevat momenteel reeds verschillende uitwerkingen, met een specifieke bepaling
(artikel 5.10) en plan voor ozon naast de algemene bepaling van artikel 5.17.
Titel 5.2 zou nog ingewikkelder worden met een regeling voor de nieuwe richtwaarde
voor zwevende deeltjes (PM2,5), waaraan invulling wordt gegeven
door middel van de programmasystematiek van het NSL en met de nieuwe richtwaarde
voor de vermindering van blootstelling voor PM2,5. Vandaar het
voorstel voor een nadere uitwerking bij of krachtens amvb, waarbij met name
de verantwoordelijkheidstoedeling en criteria voor maatregelen die geen buitensporige
kosten met zich meebrengen op amvb-niveau zullen worden bepaald. Dit brengt
met zich mee dat de specifieke bepaling voor ozon (artikel 5.10) vervalt en
dat in verband daarmee voorschrift 13.2 van bijlage 2 van de Wm eveneens vervalt.
De inhoud daarvan zal worden opgenomen in de amvb.De voorgenomen opzet en invulling van de amvb is als volgt:1. Richtwaarden voor ozon (ingangsdatum 1 januari 2010):dit omvat de richtwaarden, opgenomen in voorschrift 8.1, onder a, en 8.2,
onder a: de minister van VROM stelt een plan vast met maatregelen die geen
buitensporige kosten met zich meebrengen om ervoor te zorgen dat deze richtwaarden
met ingang van het daarbij behorende tijdstip niet worden overschreden. Aan
de richtwaarden wordt niet getoetst bij het nemen of toetsen van besluiten.
Zie ook de toelichting hiervoor, op het vervallen van artikel 5.10 van de
Wm (onderdeel D).2. Richtwaarden voor ozon (langetermijndoelstellingen richtlijn, geen
ingangsdatum)dit betreft de richtwaarden, opgenomen in voorschrift 8.1, onder b, en
8.2, onder b: de minister van VROM neemt kosteneffectieve maatregelen om ervoor
te zorgen dat deze richtwaarden met ingang van het daarbij behorende tijdstip
niet worden overschreden zonder dat sprake is van overschrijding van een richtwaarde
als bedoeld onder 1. Ook aan deze richtwaarden wordt niet getoetst bij het
nemen of toetsen van besluiten.3. (nieuw) richtwaarde voor PM2,5 (1 januari 2010):dit omvat de richtwaarde, opgenomen in voorschrift 4.3: de minister van
VROM neemt maatregelen die geen buitensporige kosten met zich meebrengen om
ervoor te zorgen dat deze richtwaarde met ingang van het daarbij behorende
tijdstip niet wordt overschreden. De maatregelen kunnen deel uitmaken van
het NSL. Aan de richtwaarde wordt niet getoetst bij het nemen of toetsen van
besluiten.4. (nieuw) richtwaarde voor vermindering van de blootstelling PM2,5 (1 januari 2020):dit betreft de richtwaarde, opgenomen in voorschrift 4.7: de minister
van VROM neemt maatregelen die geen buitensporige kosten met zich meebrengen
om ervoor te zorgen dat deze richtwaarde met ingang van het daarbij
behorende tijdstip niet wordt overschreden. De maatregelen maken deel uit
van het NSL. Aan de richtwaarde wordt niet getoetst bij het nemen of toetsen
van besluiten.Artikel 5.17, als gewijzigd, met de daarop te baseren amvb voorziet in
de uit de nieuwe richtlijn volgende verplichting om «alle nodige maatregelen
te nemen die geen buitensporige kosten met zich meebrengen om de blootstelling
aan PM2,5 te verminderen teneinde de in bijlage XIV, deel B, van
de richtlijn opgenomen nationale streefwaarde inzake vermindering van de blootstelling
voor het daar genoemde jaar te bereiken» (zie artikel 15 en bijlage
XIV, deel B, van de richtlijn). Deze Europese streefwaarde wordt als richtwaarde
in het voorgestelde voorschrift 4.7 van bijlage 2 van de Wm opgenomen.Vanwege het nationaal uitgemiddelde karakter van deze richtwaarde draagt
de minister van VROM zorg voor het – indien nodig – nemen van
maatregelen die geen buitensporige kosten met zich meebrengen. Dit neemt niet
weg dat ook andere bestuursorganen van het rijk of decentrale overheden door
de minister kunnen worden aangesproken op het nemen van maatregelen. Het gaat
daarbij om maatregelen die geen buitensporige kosten met zich meebrengen.
Ook hier dient evenals bij de andere richtwaarden te worden uitgegaan van
een breed kostenbegrip: niet alleen de directe kosten van een maatregel maar
ook alle overige maatschappelijke en economische kosten die daarvan het gevolg
zijn. De maatregelen kunnen zijn de in het NSL op te nemen maatregelen dan
wel overige maatregelen ter vermindering van de concentraties van zwevende
deeltjes (PM10) en (PM2,5) en de blootstelling daaraan.
Indien met de NSL-maatregelen en overige maatregelen aan de bedoelde richtwaarde
wordt voldaan zijn uiteraard geen additionele maatregelen meer nodig.5. richtwaarden voor arseen, cadmium, nikkel, benzo(a)pyreen (1 januari
2013):dit betreft de richtwaarden, opgenomen in de voorschriften 9.1, 10.1,
11.1 en 12.1. Er wordt in Nederland (nagenoeg) overal aan deze richtwaarden
voldaan. Tenzij anders bepaald, wordt bij het nemen of toetsen van besluiten
niet getoetst aan deze richtwaarden. In gevallen waarin onverhoopt niet aan
de richtwaarden wordt voldaan meldt de minister van VROM dat aan het bevoegde
gezag en is het bevoegde gezag gehouden om voor zover mogelijk door middel
van de vergunningverlening zorg te dragen voor het bereiken van de richtwaarde.Artikel II, onder J (wijziging artikel 5.18 van de Wm)De hier voorgestelde wijzigingen zijn van technische aard. De wijziging
onder 1 verduidelijkt dat de informatieplicht ook geldt in geval van een overschrijding
van een grenswaarde indien overschrijding van een informatiedrempel of alarmdrempel
voorkomt in samenhang met overschrijding van die grenswaarde. Dit speelt met
name bij smog. Overschrijding van een grenswaarde voor zwevende deeltjes (PM10) komt veelal voor in samenhang met overschrijdingen van een informatiedrempel
of alarmdrempel voor zwaveldioxide, stikstofdioxide of ozon. Smog wordt gekarakteriseerd
door overschrijding van de drempels plus van de grenswaarde voor zwevende
deeltjes (PM10).De wijziging onder 2 omvat gewijzigde verwijzingen in verband met de nieuwe
richtlijn. Van belang is in dit verband dat de in artikel 24 van de richtlijn
bedoelde korte termijn actieplannen bij (dreigende) overschrijding van een
alarmdrempel, net zo als in de vroegere kaderrichtlijn luchtkwaliteit, een
verplichtend karakter hebben. Voor grenswaarden of streefwaarden kunnen de
lidstaten «indien dat passend is dergelijke kortetermijn actieplannen
opstellen». Deze formulering wijkt af van die in artikel 7, derde lid,
van de kaderrichtlijn luchtkwaliteit, waarnaar tot dusverre in
artikel 5.18 werd verwezen. Daarin werd voorgeschreven dat de lidstaten ook
voor dreigende overschrijding van grenswaarden actieplannen opstellen. Dreigende
overschrijding van grenswaarden zal echter veelal een uitzonderlijke situatie
als een ramp betreffen. Daarop kan moeilijk middels een van te voren opgesteld
actieplan met maatregelen en aanbevelingen aan de bevolking ingespeeld worden.
Daarom is in de nieuwe richtlijn toegevoegd dat dergelijke plannen alleen
opgesteld worden indien dat passend is.Artikel II, onder L (wijziging artikel 5.19 van de Wm)Artikel II, onder L, sub 1 (wijziging artikel 5.19, eerste
lid)De verwijzing in het eerste lid naar artikel 5.20, eerste lid, onder b,
wordt aangepast in verband met de wijziging van dat artikel.Artikel II, onder L, sub 2 (wijziging artikel 5.19, tweede
tot en met vierde lid)Nieuw tweede en derde lid van artikel 5.19Het tweede en derde lid zijn nieuw. In de toelichting op artikel II, onderdeel
B, is opgemerkt dat in het wetsvoorstel wordt aangesloten bij de systematiek
en bepalingen van de richtlijn betreffende de omschrijving van bijdragen van
natuurlijke bronnen en het in aftrek brengen van deze bijdragen bij het beoordelen
of aan de grenswaarden wordt voldaan. Die systematiek is vereenvoudigd en
ook eenduidiger vergeleken met de vigerende richtlijnen. Daardoor kan met
een algemene regeling voor alle verontreinigende stoffen worden volstaan.
Deze regeling is als volgt opgezet en in dit wetsvoorstel opgenomen.In overweging 15 van de richtlijn is opgenomen dat «(...) indien
overschrijdingen geheel of gedeeltelijk te wijten zijn aan deze natuurlijke
bijdragen, mogen ze, wanneer wordt beoordeeld of de grenswaarden voor de luchtkwaliteit
worden nageleefd, onder de in deze richtlijn beschreven voorwaarden buiten
beschouwing worden gelaten». De ratio daarvan is dat «bijdragen
van natuurlijke bronnen (...) niet kunnen worden beheerst». Een soortgelijke
overweging is opgenomen met het oog op «overschrijdingen van grenswaarden
van zwevende deeltjes (PM10) die toe te schrijven zijn aan het
strooien van zand of zout op de wegen in de winter, (...) op voorwaarde dat
er redelijke maatregelen zijn getroffen om de concentraties te verlagen».Het is gezien overweging 15 en ook blijkens het proces van totstandkoming
van de richtlijn (waarbij continuïteit en verduidelijking van de bestaande
regeling zijn beoogd) de bedoeling van de richtlijngever om bij het beoordelen
of de grenswaarden worden nageleefd de bijdragen van natuurlijke bronnen en
bijdragen afkomstig van opwervelingen door het strooien van zand of zout op
de wegen in de winter steeds in aftrek te brengen. Blijkens overweging 15
van de richtlijn geldt de aftrek indien een overschrijding geheel of gedeeltelijk te wijten is aan een bijdrage van een natuurlijke
bron. Een meer restrictieve uitleg (zie ook voetnoot 14) is zeker niet bedoeld
door de richtlijngever en ook om andere redenen ongewenst, omdat deze kan
leiden tot ongerijmde verschillen in saneringsopgaven in vergelijkbare gevallen
en tot een ook internationaal afwijkende (zwaardere) saneringsopgave voor
Nederland dan voor andere lidstaten. Een restrictieve uitleg leidt daarnaast
tot onnodige juridische belemmeringen voor projecten door een onevenredig
hoge saneringslast in gevallen waarin een overschrijding bij een project niet
geheel kan worden toegerekend aan bijdragen van natuurlijke bronnen. De voorgestelde wijziging van artikel 5.19 van de Wm (nieuw tweede en
derde) sluit bij het voorgaande aan. Deze houdt verder in dat alleen bij het
vaststellen van het kwaliteitsniveau ten behoeve van de rapportages, bedoeld
in artikel 5.14 van de Wm, de bijdragen van natuurlijke bronnen worden meegerekend.
Immers daardoor worden de totale concentraties inzichtelijk gemaakt en kan
hieromtrent worden gerapporteerd aan de Europese Commissie. In alle overige
gevallen waarbij ten behoeve van besluitvorming (plannen, programma’s,
besluiten) de luchtkwaliteit wordt beoordeeld worden deze bijdragen steeds
in aftrek gebracht.Dat wil zeggen: deze aftrek vindt plaats bij het bepalen of sprake is
van een planverplichting (artikel 5.9 van de Wm), bij het opstellen en uitvoeren
van een programma als bedoeld in artikel 5.12 (NSL) of 5.13 van de Wm
en bij uitoefening van een bevoegdheid of toepassing van een wettelijk voorschrift
met toepassing van artikel 5.16 van de Wm.Deze wijze van implementatie sluit aan bij de systematiek van de vigerende
richtlijnen. Een strengere regeling is zoals opgemerkt niet beoogd1.Ingevolge artikel 20 van de richtlijn dienen lidstaten de Commissie van
de Europese Gemeenschappen jaarlijks een lijst te verstrekken van zones en
agglomeraties waar overschrijdingen van grenswaarden voor een bepaalde verontreinigende
stof toe te schrijven zijn aan natuurlijke bronnen. De lidstaten verstrekken
daarbij tevens gegevens over de concentraties en bronnen en het bewijsmateriaal
dat aantoont dat de overschrijdingen geheel of gedeeltelijk aan natuurlijke
bronnen zijn toe te schrijven. De Commissie zal richtsnoeren publiceren voor
het aantonen en in mindering brengen van overschrijdingen die geheel of gedeeltelijk
toe te schrijven zijn aan natuurlijke bronnen. In afwachting van deze richtsnoeren
wordt toepassing gegeven aan het bepaalde in artikel 20 door middel van de
jaarlijkse rapportage aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen, op
basis van de krachtens de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 verkregen
gegevens over de luchtkwaliteit. Als bewijsmateriaal voor de bijdrage van
natuurlijke bronnen aan de concentraties van zwevende deeltjes (PM10) wordt gebruik gemaakt van gegevens van het RIVM. Het RIVM heeft een
voorlopige correctiemethode voor zeezout vastgelegd in de «Aanbeveling
voor een voorlopige regeling voor de concentratie van fijn stof (PM10) concentraties voor de bijdrage van zeezout – juni 2005».
Vooralsnog is dat een weergave van het best beschikbare inzicht. Mochten metingen
die verricht worden in het kader van het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit
of voortschrijdende kennis nieuwe inzichten opleveren, dan kan dat aanleiding
zijn de methode te heroverwegen.De aftrek vindt plaats bij het beoordelen van de luchtkwaliteit, dat wil
zeggen bij het vaststellen van het kwaliteitsniveau en bepalen van de mate
waarin een vastgesteld kwaliteitsniveau voldoet aan een grenswaarde, blootstellingsconcentratieverplichting,
richtwaarde, plandrempel, alarmdrempel of informatiedrempel als bedoeld in
bijlage 2.   1De aftrek is met name van belang voor fijn stof, waarvoor geen alarmdrempel
of informatiedrempel geldt. De aftrekmogelijkheid geldt conform de bedoelingen
van de richtlijngever en de systematiek van de richtlijn niet alleen voor
de grenswaarde, maar ook voor de blootstellingsconcentratieverplichting (qua
karakter – resultaatverplichting – vergelijkbaar met grenswaarde),
richtwaarden (gaan veelal vooraf aan later ingaande grenswaarde) en plandrempels.
Een andere uitleg zou tot ongerijmde verschillen in de beoordeling van de
luchtkwaliteit en de sanering leiden, hetgeen niet is beoogd door de richtlijn.Voor overschrijdingen van zwevende deeltjes (PM10) die toe
te schrijven zijn aan het strooien van zand of zout op de wegen in de winter
bevat de richtlijn een facultatieve regeling (artikel 21) waar Nederland desgewenst
gebruik van kan maken.Vierde lid van artikel 5.19Het vierde lid is een voortzetting van het huidige vierde lid met een
redactionele verduidelijking.Artikel II, onder L, sub 3 (vervallen zesde lid van artikel
5.19)Het zesde lid vervalt. Overeenkomstig de nieuwe richtlijn is de opsomming
van natuurverschijnselen opgenomen in de begripsomschrijving van «bijdragen
van natuurlijke bronnen» die ingevolge artikel II, onder B, sub 1 wordt
toegevoegd aan artikel 5.7 van de Wm.Artikel II, onder M (wijziging artikel 5.20)Artikel II, onder M, sub 1 (wijziging artikel 5.20, eerste
lid)Het eerste lid wordt redactioneel vereenvoudigd in verband met de invoering
van de begripsomschrijving van «beoordelen van de luchtkwaliteit»
in artikel 5.7. Daarmee wordt tevens verduidelijkt dat de krachtens artikel
5.20 te stellen regels betrekking kunnen hebben op alle aspecten van het beoordelen
van de luchtkwaliteit, met inbegrip van de locaties waar geen beoordeling
van de luchtkwaliteit plaatsvindt (zie vijfde lid) en de criteria van de richtlijn
voor de situering van meet- en rekenpunten. Tevens wordt beter aangesloten
bij de formuleringen van de richtlijn op dit punt.Verder wordt verduidelijkt dat de ingevolge artikel 5.20 te stellen regels
mede kunnen omvatten de uitgangspunten en criteria die worden gehanteerd bij
het berekenen van de effecten van ontwikkelingen, besluiten en maatregelen,
bedoeld in de artikelen 5.12 en 5.16. Dit sluit aan op en ligt in het verlengde
van de bevoegdheid tot het stellen van regels bij ministeriële regeling
zoals die ingevolge onderdeel F, sub 3, wordt opgenomen in artikel 5.12, derde
lid, op gelijke gronden. Kortheidshalve wordt verwezen naar de toelichting
bij dat onderdeel.Artikel II, onder M, sub 2 (artikel 5.20, nieuw vijfde
lid)In het nieuwe vijfde lid wordt overeenkomstig bijlage III, A, onder 2,
van de nieuwe richtlijn, in het wetvoorstel verduidelijkt waar geen beoordeling
van de luchtkwaliteit plaatsvindt. Dit betreft:a. locaties die zich bevinden in gebieden waartoe leden van het publiek
geen toegang hebben en waar geen vaste bewoning is;b. overeenkomstig artikel 2, lid 1, op bedrijfsterreinen of terreinen
van inrichtingen waarop alle relevante bepalingen inzake gezondheid en veiligheid
op het werk gelden1 enc. op de rijbaan van wegen en op de middenberm van wegen, tenzij voetgangers
normaliter toegang tot de middenberm hebben.Voorgesteld wordt deze bepaling op te nemen in artikel 5.20, vijfde lid, van de Wm zodat op wetsniveau het uitgangspunt wordt vastgelegd waar
geen beoordeling van het kwaliteitsniveau plaatsvindt. Hoewel de grondslag
daartoe ook in het vigerende artikel 5.20 aanwezig is (vaststellen kwaliteitsniveau
en bepalen effecten) wordt daarmee tevens geëxpliciteerd dat daaromtrent
bij ministeriële regeling krachtens het eerste lid verdere regels kunnen
worden gesteld. Deze regels betreffen blijkens het opschrift van bijlage III
van de richtlijn de beoordeling van de luchtkwaliteit en de plaats van de
bemonsteringspunten voor het meten (en naar analogie daarvan ook de locaties
waar het kwaliteitsniveau wordt berekend) van zwaveldioxide, stikstofdioxide
en stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10 en PM2,5),
lood, benzeen en koolmonoxide in de lucht. Verder bevat de richtlijn in bijlage
III de uitgangspunten voor de situering van meet- en rekenpunten1. Deze worden, voor zover mogelijk al op basis van het vigerende artikel
5.20 van de Wm, verwerkt in de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007.Artikel II, onder N (wijziging artikel 5.22 van de Wm)Het derde lid van artikel 5.22 van de Wm dient te worden aangepast in
verband met de verwijzing naar de nieuwe richtlijn. Het gaat om de in artikel
27, tweede lid, onder a en b, van de richtlijn bedoelde lijsten. Dit betreft
enerzijds (wijzigingen in) de algemene lijst van zones en agglomeraties als
bedoeld in artikel 4 van de richtlijn (aangewezen krachtens artikel 5.22,
eerste lid, van de Wm), en anderzijds de lijst van zones en agglomeraties
waar sprake is van overschrijdingen. De verwijzing naar de vierde dochterrichtlijn
blijft gehandhaafd.Artikel II, onder O (wijziging opschrift par. 5.2.6)Dit betreft een technische wijziging in verband met het nieuwe artikel
5.24 (zie onder P).Artikel II, onder P (nieuw artikel 5.25 van de Wm)Met het nieuwe artikel 5.24 wordt gevolg gegeven aan artikel 25 van de
richtlijn.Artikel II, onder Q (wijziging artikel 20.2 van de Wm)Ingevolge deze wijziging wordt in artikel 20.2 van de Wm bepaald dat geen
beroep openstaat tegen een besluit van de ministerraad dat strekt tot het
doen van een kennisgeving als bedoeld in artikel 22, vierde lid, van de EG-richtlijn
luchtkwaliteit. Deze kennisgeving (het «in kennis stellen» in
de zin van artikel 22, vierde lid, van de richtlijn) is op 10 juli 2008
door Nederland gedaan en heeft tot doel de Commissie van de Europese Gemeenschappen
ervan op de hoogte te brengen dat Nederlandartikel 22, eerste en/of tweede
lid, van de richtlijn, toepast. Het toepassen van het uitstel en de vrijstelling
en het doen van een kennisgeving is onderdeel van een politieke afweging en
besluitvorming door de ministerraad inzake luchtkwaliteit en ruimtelijke ontwikkeling
en is als zodanig niet vatbaar voor bezwaar en beroep.De bepalingen van de richtlijn inzake de toepassing, voorwaarden en procedure
van het uitstel en de vrijstelling hebben daarnaast een exclusief en uitputtend
karakter, waarbij niet is voorzien in een mogelijkheid van bezwaar of beroep
bij een nationale rechter tegen een kennisgeving als bedoeld. De richtlijn
beoogt de lidstaat rechtstreeks in staat te stellen tot het toepassen van
het uitstel en de vrijstelling, onder de in de richtlijn opgenomen voorwaarden.
De Commissie toetst of aan deze voorwaarden wordt voldaan. De richtlijn bepaalt
expliciet dat, indien de Commissie niet binnen negen maanden na de kennisgeving
bezwaren heeft gemaakt, aan de desbetreffende voorwaarden voor
uitstel of vrijstelling geacht wordt te zijn voldaan. Voor een eventuele toetsing
daarnaast door de nationale rechter biedt de richtlijn dan ook geen ruimte
en is ook afgezien daarvan geen aanleiding, gezien het voorgaande. Dit zou
ook betekenen dat langs een omweg alsnog het NSL voor beroep vatbaar zou worden
hetgeen de wetgever expliciet heeft uitgesloten.Nadat onherroepelijk is vast komen te staan dat Nederland aan de voorwaarden
voor uitstel en vrijstelling voldoet worden het uitstel en de vrijstelling,
binnen de daarvoor wettelijk geregelde kaders van de voorschriften 2.1a en
4.1a van bijlage 2 van de Wm, verder bij algemene maatregel van bestuur geïmplementeerd
(zie artikel III, onder B en F). Het gaat daarbij om de gebieden waar, en
mogelijk ook de perioden gedurende welke, het uitstel en de vrijstelling van
toepassing zijn.Artikel III, onder A (wijziging voorschrift 1.2 van bijlage
2 van de Wm)De voorgestelde wijziging van voorschrift 1.2 volgt uit bijlage III, onder
B, sub 2, van de richtlijn.Artikel III, onder B (nieuw voorschrift 2.1a van bijlage
2 van de Wm)Het voorgestelde nieuwe voorschrift 2.1a en de daarmee samenhangende wijziging
van de voorschriften 2.2 en 2.3 (zie hierna) volgen uit de nieuwe richtlijn
luchtkwaliteit en het krachtens artikel 22, eerste lid juncto vierde lid,
van die richtlijn toe te passen uitstel van de verplichting om aan de grenswaarden
voor stikstofdioxide te voldoen (derogatie). Voorschrift 2.1a en de daarop
te baseren algemene maatregel van bestuur bevatten de omzetting in nationaal
recht van het krachtens artikel 22 van de richtlijn toe te passen uitstel.
Het uitstel is van toepassing indien Nederland de Commissie van de Europese
Gemeenschappen ervan in kennis heeft gesteld dat volgens Nederland artikel
22, eerste lid, van de richtlijn van toepassing is en het daartoe een luchtkwaliteitsplan
als bedoeld in dat lid met de daar bedoelde gegevens heeft overgelegd, met
inbegrip van alle relevante gegevens die de Commissie nodig heeft om te beoordelen
of aan de desbetreffende voorwaarden is voldaan (artikel 22, vierde lid, van
de richtlijn). Artikel 22, vierde lid, van de richtlijn bepaalt dat, indien
de Commissie binnen negen maanden na de ontvangst van de kennisgeving geen
bezwaren heeft gemaakt, aan de desbetreffende voorwaarden voor toepassing
van het eerste lid van dat artikel geacht wordt te zijn voldaan; in dat geval
mag Nederland de ingangsdata van de richtlijn voor de grenswaarden voor stikstofdioxide
met ten hoogste vijf jaar uitstellen, tot uiterlijk 1 januari 2015. Indien
vaststaat dat Nederland aan de voorwaarden voor toepassing van het uitstel
voldoet en de betreffende amvb van kracht is geworden heeft dat tot gevolg
dat, met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van die amvb, de grenswaarden
voor stikstofdioxide, zoals opgenomen in voorschrift 2.1, niet langer gelden
binnen de zones en agglomeraties waar het uitstel van toepassing is, en wel
zolang als het uitstel daar geldt (uiterlijk tot 1 januari 2015).Toepassing van het uitstel volgt derhalve (na een daartoe strekkende politieke
afweging en besluitvorming door de ministerraad, gevolgd door een kennisgeving
aan de Commissie en indiening van een luchtkwaliteitsplan met de bijbehorende
gegevens) rechtstreeks uit de richtlijn en uit het niet maken van bezwaar
door de Commissie, waardoor Nederland krachtens artikel 22, vierde lid, van
de richtlijn aan de voorwaarden voor het uitstel voldoet. Zoals toegelicht
bij artikel II, onder Q (wijziging artikel 20.2 van de Wm) staat
ook tegen de kennisgeving aan de Commissie geen beroep open.In een op voorschrift 2.1a te baseren algemene maatregel van bestuur worden
de zones en agglomeraties aangewezen waarvoor, en het tijdstip of de tijdstippen
tot welke, het uitstel van toepassing is. Het gaat hierbij om een nadere invulling
(van gebieden en tijdstippen) van de wettelijke normstelling, binnen door
de wet gegeven kaders. Voor de aanwijzing bij amvb van de gebieden waar, en
de tijdstippen tot welke, het uitstel van toepassing is is gekozen om, zo
kort mogelijk nadat is vast komen te staan dat Nederland voldoet aan de voorwaarden
voor het uitstel, dit uitstel ook te kunnen implementeren. Door de keuze voor
nadere invulling bij amvb, binnen het wettelijke kader, kunnen eventuele onzekerheden
worden opgevangen en kunnen tot in een laat stadium eventuele wijzigingen
worden verwerkt, zonder dat de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel
moet wachten op de uitkomsten van de uitstelprocedure. Indien ook de aanwijzing
van gebieden en bijbehorende tijdstippen voor het uitstel bij formele wet
zou moeten worden geregeld zou dat tot tenminste een jaar vertraging bij de
implementatie van het uitstel kunnen leiden. Dit zou tot verdere vertraging
van het NSL en van de in het NSL genoemde projecten (en ook de «niet
in betekenende mate» projecten onder de 3% grens) kunnen leiden.
Om die situatie te voorkomen is een implementatie van het uitstel direct nadat
is vast komen te staan dat Nederland aan de voorwaarden voldoet gewenst. Naar
verwachting zal dit in het eerste kwartaal, begin tweede kwartaal, van 2009
zijn beslag kunnen krijgen.Aan voorschrift 2.1a kan uitsluitend toepassing worden gegeven indien
onherroepelijk vast is komen te staan dat voor Nederland het uitstel, bedoeld
in artikel 22, eerste lid, van de richtlijn, van toepassing is, dat wil zeggen
nadat de in het vierde lid, tweede volzin, van dat artikel genoemde periode
is verstreken en de Europese Commissie in die periode geen bezwaren heeft
gemaakt. Aan voorschrift 2.1a kan voorts uitsluitend toepassing worden gegeven
voor de zones en agglomeraties en tot de tijdstippen waarvoor Nederland blijkens
de procedure, bedoeld in artikel 22, vierde lid, van de richtlijn, aan de
daarvoor gestelde voorwaarden voldoet. Dat betreft de gebieden van Nederland
die in het NSL zijn opgenomen. Totdat vaststaat dat het uitstel van toepassing
is geldt voorschrift 2.1 voor geheel Nederland (voor alle zones en agglomeraties).Voor de bij amvb aangewezen zones en agglomeraties gelden met ingang van
het tijdstip van de inwerkingtreding van die amvb en zolang als het uitstel
van toepassing is (uiterlijk tot 1 januari 2015) niet langer de grenswaarden
van voorschrift 2.1 maar gelden de in voorschrift 2.1a, onder a en b, opgenomen
maximale overschrijdingsmarges annex plandrempels, genoemd in artikel 22,
derde lid, en opgenomen in bijlage XI, onder B). Deze maximale overschrijdingsmarges
gelden gedurende de gehele looptijd van het uitstel en nemen derhalve niet
jaarlijks af. Deze worden als tijdelijke grenswaarde geïmplementeerd.
Gedurende het uitstel wordt via het toetsingskader van artikel 5.16, eerste
lid, van de Wm aan deze maximale overschrijdingsmarges getoetst. Ook gaat
het NSL uit van deze maximale overschrijdingsmarges.In zones en agglomeraties waar geen uitstel van toepassing is blijven
zoals opgemerkt de normen van voorschrift 2.1 en de plandrempels annex overschrijdingsmarges
als opgenomen in de voorschriften 2.2 en 2.3 van toepassing. In die gevallen
zijn de plannen als bedoeld in artikel 5.9 (of 5.13) het daarvoor bestemde
kader in geval van eventuele (dreigende) overschrijding van de plandrempels. Artikel III, onder C (wijziging voorschrift 2.2 van bijlage
2 van de Wm)Met de hier voorgestelde wijziging wordt de werking van voorschrift 2.2
en de daarin opgenomen plandrempels beperkt tot die gebieden en plaatsen waar
het uitstel krachtens artikel 22, eerste en vierde lid, van de richtlijn,
niet van toepassing is. In zones en agglomeraties waar bedoeld uitstel wél
van toepassing is geldt voorschrift 2.1a met de daarin opgenomen plandrempel
annex maximale overschrijdingsmarges (zie hiervoor, onder B).Artikel III, onder D (wijziging voorschrift 2.3 van bijlage
2 van de Wm) Sub 1Met de hier voorgestelde wijziging wordt de werking van voorschrift 2.3
en de daarin opgenomen plandrempels beperkt tot die gebieden en plaatsen waar
het uitstel krachtens artikel 22, eerste en vierde lid, van de richtlijn,
niet van toepassing is. In zones en agglomeraties waar bedoeld uitstel wél
van toepassing is geldt voorschrift 2.1a met de daarin opgenomen plandrempel
annex maximale overschrijdingsmarges (zie hiervoor, onder B).Sub 2. Dit betreft een technische correctie.Artikel III, onder E (wijziging voorschrift 3.1 van bijlage
2 van de Wm)De voorgestelde wijziging van voorschrift 3.1 (analoog aan de wijziging
van voorschrift 1.2, ingevolge onderdeel A) volgt uit bijlage III, onder B,
sub 2, van de richtlijn.Artikel III, onder F, sub 1 (wijziging opschrift § 4
van bijlage 2 van de Wm)Deze wijziging hangt samen met de invoering ingevolge de richtlijn van
richtwaarden, een grenswaarden en een blootstellingsconcentratieverplichting
voor zwevende deeltjes (PM2,5).Artikel III, onder F, sub 2 (nieuw voorschrift 4.2 e.v.
van bijlage 2 van de Wm)Subonderdeel F voorziet in nieuwe voorschriften 4.2 tot en met 4.7.Het nieuwe voorschrift 4.2 volgt uit de nieuwe EG richtlijn luchtkwaliteit
en de krachtens artikel 22, tweede lid juncto vierde lid, van die richtlijn
toe te passen vrijstelling van de verplichting om aan de grenswaarden voor
zwevende deeltjes (PM10) te voldoen (derogatie). Voorschrift 4.2
en de daarop te baseren algemene maatregel van bestuur bevatten de omzetting
in nationaal recht van de krachtens artikel 22 van de richtlijn toe te passen
vrijstelling. De vrijstelling is van toepassing indien Nederland de Commissie
van de Europese Gemeenschappen ervan in kennis heeft gesteld dat volgens Nederland
artikel 22, tweede lid, van de richtlijn van toepassing is en het daartoe
een luchtkwaliteitsplan met de gegevens als bedoeld in dat lid heeft overgelegd,
met inbegrip van alle relevante gegevens die de Commissie nodig heeft om te
beoordelen of aan de desbetreffende voorwaarden is voldaan (artikel 22, vierde
lid, van de richtlijn). Wanneer de Commissie binnen negen maanden na de ontvangst
van de kennisgeving geen bezwaren heeft gemaakt wordt aan de desbetreffende
voorwaarden voor toepassing van het tweede lid van artikel 22 van de richtlijn
geacht te zijn voldaan en geldt vrijstelling van de ingangsdata voor de grenswaarden
voor zwevende deeltjes (PM10) tot uiterlijk drie jaar na de inwerkingtreding
van de richtlijn. De richtlijn is op 11 juni 2008 in werking
getreden. De vrijstelling zou derhalve van toepassing zijn tot uiterlijk 11 juni
2011. Indien vaststaat dat Nederland aan de voorwaarden voor toepassing van
de vrijstelling voldoet en de betreffende amvb van kracht is geworden heeft
dat tot gevolg dat, met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van die
amvb, de grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10), zoals opgenomen
in voorschrift 4.1, niet langer gelden binnen de zones en agglomeraties waar
de vrijstelling van toepassing is, en wel zolang als de vrijstelling daar
geldt (uiterlijk tot 11 juni 2011).Toepassing van de vrijstelling volgt (na een daartoe strekkende politieke
afweging en besluitvorming door de ministerraad, gevolgd door een kennisgeving
aan de Commissie en indiening van een luchtkwaliteitsplan met de bijbehorende
gegevens) rechtstreeks uit de richtlijn en uit het niet maken van bezwaar
door de Commissie, waardoor Nederland krachtens artikel 22, vierde lid, van
de richtlijn aan de voorwaarden voor de vrijstelling voldoet.Zoals toegelicht bij artikel II, onder Q (wijziging artikel 20.2 van de
Wm) staat tegen een besluit houdende een kennisgeving aan de Commissie geen
beroep open.In een op voorschrift 4.2 te baseren algemene maatregel van bestuur worden
de zones en agglomeraties aangewezen waarvoor, en het tijdstip of de tijdstippen
tot welke, de vrijstelling van toepassing is. Evenals in het voorgestelde
voorschrift 2.1a gaat het hierbij om een materiële invulling van de wettelijke
normstelling, binnen door de wet gegeven kaders.Voor de aanwijzing bij amvb van de gebieden waar, en de tijdstippen tot
welke, de vrijstelling van toepassing is, is gekozen om, zo kort mogelijk
nadat is vast komen te staan dat Nederland voldoet aan de voorwaarden voor
de vrijstelling, deze ook te kunnen implementeren. Door de keuze voor nadere
invulling, binnen het wettelijke kader, bij amvb kunnen eventuele onzekerheden
worden opgevangen en kunnen tot in een laat stadium eventuele wijzigingen
worden verwerkt, zonder dat de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel
moet wachten op de uitkomsten van de vrijstellingsprocedure. Indien ook de
aanwijzing van gebieden en bijbehorende tijdstippen voor de vrijstelling bij
formele wet zou moeten worden geregeld zou dat tot ten minste een jaar vertraging
bij de implementatie van de vrijstelling kunnen leiden. Dit zou tot verdere
vertraging van het NSL en van de in het NSL genoemde projecten (en projecten
nibm onder de 3% grens) kunnen leiden. Om die situatie te voorkomen
is een implementatie van de vrijstelling direct nadat is vast komen te staan
dat Nederland aan de voorwaarden voldoet gewenst. Naar verwachting zal dit
in het eerste kwartaal, begin tweede kwartaal van 2009 zijn beslag kunnen
krijgen.Aan voorschrift 4.2 kan voorts uitsluitend toepassing worden gegeven indien
onherroepelijk vast is komen te staan dat voor Nederland de vrijstelling,
opgenomen in artikel 22, tweede lid, van de richtlijn, van toepassing is,
dat wil zeggen nadat de in het vierde lid, tweede volzin van dat artikel genoemde
periode is verstreken en de Europese Commissie in die periode geen bezwaren
heeft gemaakt. Aan voorschrift 4.2 kan voorts uitsluitend toepassing worden
gegeven voor de zones en agglomeraties en tot de tijdstippen waarvoor dit
wordt toegestaan volgens de procedure, bedoeld in artikel 22, vierde lid,
van de richtlijn. Dat betreft de in het NSL aangewezen gebieden. Totdat vaststaat
dat de vrijstelling van toepassing is geldt voorschrift 4.1 voor geheel Nederland
(voor alle zones en agglomeraties).Voor de bij amvb aangewezen zones en agglomeraties gelden met ingang van
het tijdstip van de inwerkingtreding van die amvb en zolang als de vrijstelling
van toepassing is (uiterlijk tot 1 mei 2011) niet langer de grenswaarden van voorschrift 4.1 maar gelden de in voorschrift 4.2, onder
a en b, opgenomen maximale overschrijdingsmarges annex plandrempels. Het gaat
hierbij om de maximale overschrijdingsmarges, genoemd in bijlage XI, onder
B, van de richtlijn waarnaar in artikel 22, derde lid, wordt verwezen. Deze
gelden gedurende de gehele periode van vrijstelling en worden als tijdelijke
grenswaarde geïmplementeerd. Gedurende de vrijstelling wordt via het
toetsingskader van artikel 5.16, eerste lid, van de Wm aan deze maximale overschrijdingsmarges
getoetst. Ook gaat het NSL uit van deze maximale overschrijdingsmarges.Daar waar geen vrijstelling van toepassing is blijven de normen van voorschrift
4.1 van toepassing.Artikel III, onder F, sub 2 (nieuw voorschrift 4.3 van
bijlage 2 van de Wm)Voorschrift 4.3 volgt uit de richtlijn (bijlage XIV, onder C), met dien
verstande dat ook hier in plaats van «streefwaarde» het begrip
richtwaarde is gebruikt. Inhoudelijk is er geen verschil.Artikel III, onder F, sub 2 (nieuw voorschrift 4.4 van
bijlage 2 van de Wm)Voorschrift 4.4 volgt eveneens uit de richtlijn (bijlage XIV, onder D).
Deze grenswaarde wordt met ingang van 1 januari 2015 van toepassing.
Vóór die tijd wordt niet door middel van artikel 5.16 getoetst
aan deze grenswaarde, ook niet indien een besluit betrekking heeft op een
project dat ook na 1 januari 2015 gevolgen voor de luchtkwaliteit heeft.
Het NSL voorziet indien nodig in maatregelen om aan deze grenswaarde te voldoen
en te blijven voldoen met ingang van genoemde datum. De wettelijke uitvoeringsplicht
voor in het NSL opgenomen maatregelen blijft immers van kracht zolang als
nodig om aan de grenswaarden te (blijven) voldoen, ook na afloop van de periode
waarop het NSL betrekking heeft.Artikel III, onder F, sub 2 (nieuw voorschrift 4.5 van
bijlage 2 van de Wm)De plandrempel als opgenomen in voorschrift 4.5 volgt uit bijlage XIV,
onder E, van de richtlijn. Deze werkt indien nodig door in het programma,
bedoeld in artikel 5.12, eerste lid, van de Wm (het NSL). Indien de plandrempel
wordt overschreden geldt de verplichting tot het opstellen van een plan. Aan
de plandrempel word niet getoetst bij het nemen van besluiten met toepassing
van artikel 5.16 of 5.17. Dit geldt voor alle in bijlage 2 van de Wm
opgenomen plandrempels.De verantwoordelijkheid van de minister van VROM, conform artikel 23,
eerste lid, van de richtlijn, voor de naleving van de plandrempel van voorschrift
4.5 van bijlage 2 van de Wm volgt uit artikel 5.12, eerste lid, van de Wm.
In geval van een (dreigende) overschrijding van een in bijlage 2 opgenomen
grenswaarde dient krachtens die bepaling een programma te worden opgesteld,
gericht op het bereiken van die grenswaarde. De plandrempel is gericht op
het per 1 januari 2015 bereiken van de grenswaarde. Indien de plandrempel
wordt overschreden is sprake van een dreigende overschrijding van de grenswaarde
en is artikel 5.12 van toepassing. Deze plandrempel bestaat uit een jaarlijks
afnemende waarde (overschrijdingsmarge) die ertoe leidt dat met ingang van
1 januari 2015 aan de dan ingaande grenswaarde voor zwevende deeltjes
(PM2,5) wordt voldaan. De grenswaarde is opgenomen in voorschrift
4.4 van genoemde bijlage 2. Voor alle duidelijkheid: de plandrempel speelt
geen enkele rol bij het nemen of toetsen van besluiten met toepassing van
artikel 5.16 maar leidt in geval van een overschrijding uitsluitend tot een
verplichting voor de minister van VROM om een programma op te
stellen om uiterlijk met ingang van 1 januari 2015 de grenswaarde te
bereiken. De minister kan dat programma opnemen in het NSL en gebruik maken
van de in het NSL opgenomen maatregelen met het oog op PM10 of
PM2,5, dan wel daaraan maatregelen toevoegen. Binnen de programmasystematiek
kan dit inhouden dat ook andere ministers of decentrale overheden maatregelen
moeten nemen. In het kader van het NSL wordt er zoals eerder toegelicht vooralsnog
van uitgegaan dat de maatregelen gericht op het voldoen aan de grenswaarde
voor zwevende deeltjes (PM10) tevens zullen leiden tot het tijdig
voldoen aan de normstelling voor PM2,5 (zie bijlage 2 van het NSL-kabinetstandpunt).
Dit wordt nog nader onderzocht.Het NSL zal tevens het kader vormen voor het voldoen aan de richtwaarde
voor zwevende deeltjes (PM2,5) die ingaat met ingang van 1 januari
2010. Uit de begripsomschrijving van «richtwaarde» volgt dat het
hierbij gaat om het voor zover mogelijk voldoen aan die waarde, door middel
van maatregelen die geen buitensporige (maatschappelijke) kosten met zich
meebrengen. Ook deze richtwaarde zal niet doorwerken bij het nemen of toetsen
van individuele besluiten. Dit wordt nader toegelicht bij de voorgestelde
wijziging van artikel 5.17 van de Wm ingevolge artikel II, onder I. Vooruitlopend
op het van kracht worden van de grenswaarde voor zwevende deeltjes (PM2,5) zijn derhalve een (afnemende) overschrijdingsmarge annex plandrempel
van kracht én een richtwaarde. De plandrempel verloopt van 30 μg/m3 bij het van kracht worden van de richtlijn in jaarlijks gelijke stappen
tot 25 μg/m3 met ingang van 1 januari 2015. De richtwaarde
bedraagt 25 μg/m3 met ingang van 1 januari 2010. Aan de
samenloop tussen overschrijdingsmarge annex plandrempel en de richtwaarde
zal aldus invulling worden gegeven, dat de overschrijdingsmarge annex plandrempel
bindend zal zijn voor het programma en dat daarnaast voor zover mogelijk aan
de (lagere) richtwaarde voldaan zal worden met maatregelen die geen buitensporige
kosten met zich meebrengen. Dit laatste zal bij of krachtens amvb op grond
van artikel 5.17 van de Wm worden geregeld.Artikel III, onder F, sub 2 (nieuw voorschrift 4.6 van
bijlage 2 van de Wm)In het voorgestelde voorschrift 4.6 is ten hoogste 20 microgram per m3 als blootstellingsconcentratieverplichting opgenomen. Deze betreft
de (als gemiddelde blootstellingsindex gedefinieerde) ten hoogste toegestane
concentraties in de buitenlucht waaraan de mens mag worden blootgesteld. De
lidstaten moeten verzekeren dat deze waarde met ingang van 1 januari
2015 is bereikt.De blootstellingsconcentratieverplichting van 20 mg/m3 geldt
voor het landelijk gemiddelde van de stedelijke achtergrondconcentraties (gemiddeld
over drie jaar).Zoals opgemerkt in het algemeen deel van deze memorie van toelichting
laten eerste schattingen door het MNP zien dat de huidige PM2,5-concentraties
in Nederland zeer wel mogelijk al onder de 20 mg/m3 liggen gemiddeld
voor het stedelijk gebied (zie bijlage 5 van het NSL-kabinetstandpunt). Het
is dan ook waarschijnlijk dat bij het vaststaande beleid in 2015 aan deze
verplichting kan worden voldaan.De waarde van 20 mg/m3 is conform bijlage XIV van de richtlijn
gedefinieerd als gemiddelde blootstellingsindex en geldt met ingang van 1 januari
2015. Er is sprake van een resultaatverplichting («exposure concentration
obligation»). Hoewel inhoudelijk daarmee overeenkomend is deze niet
als grenswaarde («limit value») in de richtlijn opgenomen. Om
die reden, maar ook omdat de blootstellingsconcentratieverplichting niet op
het niveau van individuele overheden kan worden bewaakt en nageleefd, wordt
deze verplichting niet als grenswaarde geïmplementeerd. Artikel 5.16 van de Wm is derhalve niet van toepassing. Bij de uitoefening
van bevoegdheden of de toepassing van wettelijke voorschriften vindt derhalve
geen toetsing aan de te bereiken waarde plaats. Het voldoen aan deze verplichting
is primair een verantwoordelijkheid van het rijk. Reden hiervoor is dat de
blootstellingsconcentratieverplichting aan de hand van het landelijk gemiddelde
van de stedelijke achtergrondconcentraties (gemiddeld over drie jaar) is vormgegeven.
Bij individuele besluiten kan hier met andere woorden niet op een zinnige
wijze aan worden getoetst. Dit kan wel op landelijk (programma) niveau. Dit
wordt vastgelegd in het voorgestelde artikel 5.12a van de Wm, waarbij de primaire
verantwoordelijkheid voor het (laten) nemen van maatregelen bij de minister
van VROM wordt gelegd.De voorschriften uit bijlage XIV van de richtlijn met betrekking tot het
vaststellen van de gemiddelde blootstellingsindex zullen worden geïmplementeerd
in de Regeling beoordeling luchtkwaliteit.Artikel III, onder F, sub 2 (nieuw voorschrift 4.7 in
bijlage 2 van de Wm)In het voorgestelde voorschrift 4.7 is de richtwaarde inzake vermindering
van de blootstelling van de mens voor zwevende deeltjes (PM2,5)
opgenomen. Deze richtwaarde volgt uit bijlage XIV van de nieuwe richtlijn.
Het betreft hier de zogenoemde «nationale streefwaarde inzake vermindering
van de blootstelling» van de richtlijn. In artikel 2, onder 22, van
de richtlijn wordt daar onder verstaan: «een procentuele vermindering
van de gemiddelde blootstelling van de bevolking van een lidstaat die voor
het referentiejaar wordt vastgesteld met het doel de schadelijke gevolgen
voor de menselijke gezondheid te verminderen en die waar mogelijk binnen een
bepaalde termijn moet worden bereikt».In plaats van de term «streefwaarde» wordt in het Nederlandse
luchtkwaliteitsrecht de meer gebruikelijke term richtwaarde aangehouden. Inhoudelijk
is er geen verschil. Deze richtwaarde heeft een specifiek karakter (op nationale
schaal uitgemiddeld en na te streven) en wijkt in dit opzicht af van andere
richtwaarden. Artikel 5.17 van de Wm (als gewijzigd) en de daarop te baseren
amvb van de Wm zal voorzien in de verplichting voor de minister om waar mogelijk
deze richtwaarde binnen de gestelde termijn te bereiken.De hoogte van de richtwaarde is afhankelijk van de vastgestelde gemiddelde
blootstellingsindex. In de richtlijn wordt daaronder verstaan: een gemiddeld
niveau dat wordt bepaald op basis van metingen op stedelijkeachtergrondlocaties
verspreid over het gehele grondgebied van een lidstaat en dat de blootstelling
van de bevolking weergeeft (deze omschrijving wordt ook in artikel 5.7 van
de Wm opgenomen). De gemiddelde-blootstellingsindex wordt gebruikt om (1)
de richtwaarde inzake vermindering van de blootstelling en (2) de blootstellingconcentratieverplichting
(zie voorschrift 4.6, hiervoor) te berekenen. Artikel 5.17 en de daarop te
baseren amvb regelen de wijze waarop deze richtwaarde voor zover mogelijk
wordt bereikt. De minister van VROM draagt in gevallen waarin de richtwaarde
inzake vermindering van blootstelling wordt overschreden of dreigt te worden
overschreden zorg voor het nemen van maatregelen die geen buitensporige kosten
met zich meebrengen met het doel die richtwaarde te bereiken. Deze maatregelen
kunnen deel uitmaken van het programma, bedoeld in artikel 5.12, eerste lid.
Onder «redelijkerwijs geschikte» maatregelen (onderdeel b) worden
verstaan maatregelen die passend, geschikt zijn om de richtwaarde te bereiken
zonder onredelijk hoge kosten («appropriate»). Kosten dienen ruim
te worden opgevat: niet alleen de directe kosten van maatregelen maar ook
alle overige economische en maatschappelijke kosten als gevolg van een maatregel. Vaststelling van de gemiddelde-blootstellingsindex gebeurt conform het
bepaalde in bijlage XIV van de richtlijn. De betreffende voorschriften zullen
worden geïmplementeerd in de Regeling beoordeling luchtkwaliteit.Artikel III, onder G (wijziging voorschriften 8.1 en 8.2
van bijlage 2 van de Wm)De nieuwe richtlijn luchtkwaliteit bevat voor de langetermijndoelstellingen
(of: richtwaarde zonder specifieke ingangsdata) voor ozon (bijlage VII, onder
C) geen specifieke ingangsdata. De voorschriften 8.1, onder b, en 8.2, onder
b, worden hierop aangepast.Artikel III, onder H (wijziging voorschriften 9.1 tot
en met 12.1 van bijlage 2 van de Wm)Deze wijziging hangt samen met de ingevolge de richtlijn gewijzigde definitie
voor richtwaarde en het daarin opgenomen criterium «voor zover mogelijk».Artikel III, onder I (wijziging voorschrift 13.1 van bijlage
2 van de Wm)Wijziging van voorschrift 13.1, onderdeel a, is noodzakelijk om de verplichting
voor burgemeester en wethouders tot het opstellen van plannen als bedoeld
in artikel 5.9 (de plandrempelplannen) te beperken tot gebieden of plaatsen
waarin het uitstel van de verplichting om aan de grenswaarden voor stikstofdioxide
te voldoen niet van toepassing is. In zones en agglomeraties waar het uitstel
wél van toepassing is gelden de hogere plandrempels annex maximale
overschrijdingsmarges zoals opgenomen in voorschrift 2.1a.Artikel III, onder J (vervallen voorschrift 13.2 van bijlage
2 van de Wm)De inhoud van voorschrift 13.2 wordt opgenomen in de algemene maatregel
van bestuur als bedoeld in artikel 5.17, tweede lid, van de Wm, zoals dat
artikel komt te luiden ingevolge artikel II, onder I. Om die reden kan voorschrift
13.2 vervallen. Inhoudelijk is er geen verschil.Artikel IV (Wijziging artikel 53 Wlv)Artikel 5.18 tweede en derde lid van de Wm (nadere regels over mededeling
aan het publiek bij overschrijding van een alarm- of informatiedrenpel en
korte termijn actieplannen bij overschrijding grenswaarde of alarmdrempel)
en artikel 53 van de Wet inzake de luchtverontreiniging (regels over maatregelen
bij (dreigende) overschrijding alarmdempels) regelen nagenoeg hetzelfde, met
dien verstande dat de Wm regeling bij ministeriële regeling en de WLV
bij amvb mogelijk maken. Dit wordt opgelost door de tweede volzin van artikel
53 te schrappen.Artikel VZoals aangegeven in het algemeen deel van deze memorie van toelichting
bestaat momenteel nog veel onzekerheid rond zwevende deeltjes (PM2,5). In 2009 zullen naar verwachting voldoende betrouwbare meet- en rekenmethoden
zijn ontwikkeld zodat vanaf 2010 de eerste GCN-kaarten met de achtergrondconcentraties
voor PM2,5 kunnen worden vastgesteld. Op basis daarvan kan de normstelling
voor PM2,5 worden verwerkt in de programmasystematiek en kan bij
besluitvorming met toepassing van artikel 5.16 of 5.17 van
de Wm mede worden getoetst aan de normstelling voor PM2,5, op de
in die artikelen bepaalde wijze.Het voorgaande houdt in dat artikelonderdelen met bepalingen en voorschriften
met betrekking tot PM2,5 eerst van kracht zullen worden indien
deze in voldoende mate uitvoerbaar en handhaafbaar zijn, rekening houdend
met de implementatietermijn en ingangsdata van de desbetreffende normen. Op
het tijdstip waarop de voorgestelde wet naar verwachting grotendeels in werking
zal treden (begin 2009) zullen de op PM2,5 betrekking hebbende
artikelonderdelen daarom nog niet in werking treden. Deze zullen zoveel later
als nodig, rekening houdend met de periode waarbinnen de implementatie moet
hebben plaatsgehad, inwerkingtreden. Hierin zal bij het koninklijk besluit
dat de inwerkingtreding regelt worden voorzien.Concreet betekent dit dat artikel II, voor zover betrekking hebbend op
het voorgestelde artikel 5.12a van de Wm, in samenhang met artikel III, voor
zover betrekking hebbend op de voorschriften 4.3, 4.5, 4.6 en 4.7 van bijlage
2 van de Wm, eerst in werking treden op het tijdstip dat de bedoelde GCN-kaarten
en meet- en rekenmethodiek zijn vastgesteld, rekening houdend met de periode
waarbinnen de nieuwe richtlijn moet zijn geïmplementeerd en met de ingangsdata
waarop de normen van toepassing worden. Voorschrift 4.4 zal binnen de implementatietermijn
in werking treden maar eerst van toepassing worden met ingang van 1 januari
2015. Vóór die ingangsdatum wordt zoals opgemerkt niet getoetst
aan voorschrift 4.4, eerste lid.De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,J. M. Cramer XNoot1Richtlijn nr. 2004/107/EG van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 15 december 2004 betreffende arseen, cadmium, kwik,
nikkel en polycyclische aromatische koolwaterstoffen in de lucht (PbEG L
23).XNoot2PB L 296 van 21.11.1996, blz. 55. Richtlijn gewijzigd bij Verordening
(EG) nr. 1882/2003 van het Europees Parlement en de Raad (PB L 284 van 31.10.2003,
blz. 1).XNoot3PB L 163 van 29.6 1999, blz. 41. Richtlijn gewijzigd bij Beschikking
2001/744/EG van de Commissie (PB L 278 van 23.10.2001, blz. 35).XNoot1PB L 313 van 13.12.2000, blz. 12.XNoot2PB L 67 van 9.3.2002, blz. 14.XNoot3PB L 35 van 5.2.1997, blz. 14. Beschikking gewijzigd bij Beschikking 2001/752/EG
van de Commissie (PB L 282 van 26.10.2001, blz. 69).XNoot4Richtwaarden zonder specifieke ingangsdatum.XNoot1(Kamerstukken II 2005/2006, 30 489, nr. 2 en Kamerstukken I 2006/2007,
30 489, A).XNoot1Review Saneringstool versie 1.2. MNP-rapportnr. 500133003/2007.XNoot1PbEG L 393; richtlijn gewijzigd bij richtlijn 2007/30/EG van het Europees
Parlement en de Raad (PbEG L 165).XNoot1Omdat «lucht» in artikel 2, onder 1, van de richtlijn, wordt
gedefinieerd als «de buitenlucht in de troposfeer, met uitzondering
van plaatsen als gedefinieerd in richtlijn 89/654/EEG van de Raad, waarop
bepalingen betreffende gezondheid en veiligheid op de arbeidsplaats van toepassing
zijn en waartoe leden van het publiek gewoonlijk geen toegang hebben».
Het laatste deel van de definitie van de richtlijn dat begint met «met
uitsluiting van» wordt ingevolge onderdeel A opgenomen in artikel 5.6,
tweede lid, van de Wm, dat de werkingssfeer van titel 5.2 regelt.XNoot11 Een uitleg van artikel 20, waarbij alleen bijdragen van natuurlijke
bronnen worden afgetrokken indien een overschrijding daar volledig aan te
wijten zou zijn, is te restrictief en gaat voorbij aan de tekst van overweging
15 en de bedoelingen van de richtlijngever. De woorden «geheel of gedeeltelijk»
in overweging 15 zijn gedurende de totstandkoming van de richtlijn ter verduidelijking
aan de tekst toegevoegd nadat dit punt uitdrukkelijk aan de orde is gekomen
bij de desbetreffende raadswerkgroepen. De richtlijngever heeft verzuimd de
toevoeging in artikel 20 op te nemen. Hoewel deze toevoeging niet met zoveel
woorden is herhaald in artikel 20, eerste en tweede lid, van de richtlijn,
mag hieraan zeker niet de gevolgtrekking worden verbonden dat de richtlijngever
in dit artikel een van overweging 15 afwijkende regel heeft willen invoeren
en dat voor «toe te schrijven aan» in dat artikel enkel zou moeten worden gelezen: «geheel toe te schrijven aan». Uit overweging 15 en de duidelijke
bedoeling van de richtlijngever volgt dat artikel 20 moet worden gelezen in
de context van overweging 15 en dat onder «toe te schrijven aan»
dient te worden verstaan: geheel of gedeeltelijk
toe te schrijven aan. Het is derhalve de bedoeling van de richtlijngever
om bij het beoordelen of de grenswaarden worden nageleefd de bijdragen van
natuurlijke bronnen en bijdragen afkomstig van opwervelingen door het strooien
van zand of zout op de wegen in de winter steeds in aftrek te brengen. Een
restrictieve uitleg zoals gevolgd in het advies van de Raad van State is zeker
niet bedoeld door de richtlijngever en ook om andere redenen ongewenst, omdat
deze kan leiden tot ongerijmde verschillen in saneringsopgaven in vergelijkbare
gevallen en tot een ook internationaal afwijkende (zwaardere) saneringsopgave
voor Nederland dan voor andere lidstaten (staat ook in
de hoofdtekst). De restrictieve uitleg leidt daarnaast tot onnodige
juridische belemmeringen voor projecten door een onevenredig hoge saneringslast
in gevallen waarin een overschrijding bij een project niet geheel kan worden
toegerekend aan bijdragen van natuurlijke bronnen. Een dergelijke uitleg zou
immers tot ongerijmde en niet door de richtlijngever beoogde verschillen in
nagenoeg dezelfde uitgangssituaties kunnen leiden. Deze zou er bijvoorbeeld
toe kunnen leiden dat (uitgaande van een jaargemiddelde grenswaarde van 40
microgram/m3) in: a) een situatie met een vastgestelde concentratie
van 44 microgram inclusief een concentratiebijdrage van natuurlijke bronnen
van 3 microgram (zeezout), die 3 microgram niet zou mogen worden afgetrokken
en er dus een saneringsopgaaf van 4 microgram zou resteren, terwijl in b)
een situatie met een vastgestelde concentratie van 44 microgram inclusief
een concentratiebijdrage van natuurlijke bronnen van 4 microgram (zeezout)
er geen overschrijding meer zou resteren en dus ook geen sanering zou hoeven
plaats te hebben. De gevolgtrekking onder a is niet een door de richtlijn
beoogde uitkomst, want zou betekenen dat in die situatie sprake zou zijn van
een onevenredig zwaardere saneringsopgave (4 microgram) dan in de situatie
onder b (nul microgram), terwijl de uitgangssituatie slechts één
microgram (zeezout) verschilt. De richtlijn beoogt dit niet. Deze beoogt dat
in beide gevallen de bijdragen van natuurlijke bronnen worden afgetrokken
bij het bepalen of aan de norm wordt voldaan. In geval a resteert dan een
te saneren overschrijding van 1 microgram, in geval b resteert dan geen overschrijding.XNoot1(Zie ook artikel II, onder A, bij de voorgestelde wijziging van artikel
5.6 van de Wm in verband met de werkingssfeer van de richtlijn, waar de uitzondering
onder b op aansluit).XNoot1Dit betreft onder meer de eis dat bemonsteringspunten zich op een zodanige
plaats bevinden dat gegevens worden verkregen over de gebieden binnen zones
en agglomeraties waar de hoogste concentraties voorkomen waaraan de bevolking
rechtstreeks of onrechtstreeks kan worden blootgesteld gedurende een periode
die in vergelijking met de middelingstijd van de grenswaarde(n) niet verwaarloosbaar
is. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31589-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl