Fraudebestrijding: stand van zaken 2004; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29810, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

29-09-2004

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2004-2005

29810 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudSAMENVATTINGRegie en coördinatiePreventieOpsporingVervolgingReacties en nawoord Algemene Rekenkamer1 INLEIDING1.1 Achtergrond van het onderzoek1.2 Verantwoordelijkheden1.3 De keten van fraudebestrijdingPreventieControle(Opsporings-)onderzoekVervolgingBerechtingTenuitvoerlegging1.4 Reikwijdte van het onderzoek1.5 Inhoud van het rapport2 REGIE EN COÖRDINATIE VAN DE FRAUDEBESTRIJDING2.1 Inleiding2.2 Handhavingsarrangementen2.3 Aansturing door het Openbaar Ministerie2.3.1 Algemeen2.3.2 Fiscale fraude2.3.3 Horizontale fraudeTabel 2.1 Taakverdeling opsporing horizontale fraude 2.3.4 Fraude op SZW-terrein2.4 Beleidsmatige aansturing op SZW-terrein2.4.1 Coördinatie opsporingsbeleid2.4.2 Aansturing SVB en UWV2.4.3 Aansturing Arbeidsinspectie2.5 Conclusie3 PREVENTIE VAN FRAUDE3.1 Inleiding3.2 Preventie-instrumenten3.2.1 Fiscale fraude3.2.2 Horizontale fraude3.2.3 Fraude op SZW-terrein3.2.3.1 Spontane naleving van regels3.2.3.2 Fraudealertheid en de bekendheid van regels en
plichten3.2.3.3 Ervaren controlekans3.3 Inschatting van de omvang van fraude3.3.1 Inleiding3.3.2 Fiscale fraude3.3.3 Horizontale fraude3.3.4 Fraude op SZW-terrein3.4 Conclusie4 VASTSTELLEN VAN FRAUDE4.1 Inleiding4.2 Fiscale fraude4.2.1 Fraudesignalen4.2.2 Fraudeonderzoeken en fraudeconstateringenTabel 4.1: Processen-verbaal fiscale fraude 4.3 Horizontale fraude4.3.1 Fraudesignalen4.3.2 Fraudeonderzoeken en fraudeconstateringenTabel 4.2: Fraudesignalen en processen-verbaal horizontale
fraude 4.3.3 FIOD-ECD4.4 Fraude op SZW-terrein4.4.1 Fraudesignalen4.4.1.1 Arbeidsinspectie4.4.1.2 SVB4.4.1.3 UWV4.4.2 Fraudeonderzoek en fraudeconstateringen4.4.2.1 Algemeen4.4.2.2 ArbeidsinspectieTabel 4.3: Processen-verbaal Wet Arbeid Vreemdelingen 4.4.2.3 SVBTabel 4.4 Processen-verbaal SVB14.4.2.4 Werknemersfraude UWVTabel 4.5 Constateringen werknemersfraude UWV Tabel 4.6 Processen-verbaal werknemersfraude UWV 4.4.2.5 Werkgeversfraude UWVTabel 4.7 Constateringen werkgeversfraude UWV Tabel 4.8 Processen-verbaal werkgeversfraude UWV 4.5 Pakkans4.6 Conclusies5 AFDOENING VAN FRAUDE5.1 Inleiding5.2 Bestuurlijke afdoening5.2.1 Inleiding5.2.2 Lichte fraudezaken5.2.2.1 Fiscale fraude5.2.2.2 Fraude op SZW-terrein: SVB en UWV5.2.3 Zware fraudezaken5.2.3.1 Algemeen5.2.3.2 Fiscale fraude5.2.3.3 Fraude op SZW-terrein5.2.4 Inning5.3 Strafrechtelijke afdoening5.3.1 Inleiding5.3.2 Doorlooptijden Openbaar Ministerie5.3.3 Strafrechtelijke strafkans5.3.3.1 Inleiding5.3.3.2 Fiscale fraude5.3.3.3 Horizontale fraude 5.3.3.4 Fraude op SZW-terrein 5.3.4 Terugmelding door het Openbaar Ministerie5.4 Totale sanctiekans5.4.1 Inleiding5.4.2 Fiscale fraude5.4.3 Horizontale fraude5.4.4 Illegale tewerkstelling5.4.5 Fraude met volksverzekeringen (SVB)5.4.6 Fraude met werknemersverzekeringen (UWV)5.5 Conclusies6 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN6.1 Conclusies6.2 Aanbevelingen6.2.1 Minister van Justitie6.2.2 Bewindspersonen van Financiën6.2.3 Bewindspersonen van Sociale Zaken en Werkgelegenheid6.2.4 Raad van Bestuur SVB6.2.5 Raad van Bestuur UWV7 REACTIES EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER7.1 Reactie minister van Justitie7.2 Reactie staatssecretaris van Financiën7.3 Reactie staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid7.4 Reactie Sociale Verzekeringsbank7.5 Reactie Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen7.6 Nawoord Algemene RekenkamerBIJLAGE 1 Berekening pakkansPakkans illegaal tewerkgestelden:Pakkans fraude met de volksverzekeringen:Tabel 1: Resterend misbruikrisico als percentage van uitkeringslast Tabel 2: Financieel belang AOW, Anw en AKW in 2003 Tabel 3: Terugvorderingen in 2003 Pakkans fraude met de werknemersverzekeringen:Tabel 4: Lopende uitkeringen BIJLAGE 2 Strafkans per beleidsterrein in cijfersTabel 5.1 Afhandeling fiscale strafzaken naar jaar van
1e beoordeling (= jaar indiening proces-verbaal). Tabel 5.2 Afhandeling horizontale strafzaken naar jaar
van 1e beoordeling (= jaar indiening proces-verbaal). Tabel 5.3 Afhandeling horizontale bancaire strafzaken
naar jaar van 1e beoordeling (= jaar indiening proces-verbaal). Tabel 5.4 Afhandeling horizontale verzekeringsstrafzaken
naar jaar van 1e beoordeling (= jaar indiening proces-verbaal). Tabel 5.5 Afhandeling WAV-strafzaken naar jaar van 1e
beoordeling (= jaar indiening proces-verbaal). Tabel 5.6 Afhandeling SVB uitkeringsstrafzaken naar jaar
van 1e beoordeling (= jaar indiening proces-verbaal). Tabel 5.7 Afhandeling UWV uitkeringsstrafzaken naar jaar
van 1e beoordeling (= jaar indiening proces-verbaal). Tabel 5.8 Afhandeling UWV werkgeversfraude zaken naar
jaar van 1e beoordeling (= jaar indiening proces-verbaal). BIJLAGE 3 Overzicht conclusies, aanbevelingen, reacties
en nawoord
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29810Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 986 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 810Fraudebestrijding: stand van zaken 2004nr. 2RAPPORTInhoudSamenvatting5   1Inleiding111.1Achtergrond van het onderzoek111.2Verantwoordelijkheden11 1.3De keten van fraudebestrijding12 1.4Reikwijdte van het onderzoek141.5Inhoud van het rapport15    2Regie en coördinatie van de fraudebestrijding162.1Inleiding16 2.2Handhavingsarrangementen162.3Aansturing door het Openbaar Ministerie172.3.1Algemeen17 2.3.2Fiscale fraude172.3.3Horizontale fraude17 2.3.4Fraude op SZW-terrein18 2.4Beleidsmatige aansturing op SZW-terrein18 2.4.1Coördinatie opsporingsbeleid182.4.2Aansturing SVB en UWV19 2.4.3Aansturing Arbeidsinspectie20 2.5Conclusie20   3Preventie van fraude223.1Inleiding22 3.2Preventie-instrumenten223.2.1Fiscale fraude22 3.2.2Horizontale fraude233.2.3Fraude op SZW-terrein23 3.3Inschatting van de omvang van fraude24 3.3.1Inleiding243.3.2Fiscale fraude24 3.3.3Horizontale fraude243.3.4Fraude op SZW-terrein24 3.4Conclusie25   4Vaststellen van fraude274.1Inleiding27 4.2Fiscale fraude274.2.1Fraudesignalen27 4.2.2Fraudeonderzoeken en fraudeconstateringen27 4.3Horizontale fraude294.3.1Fraudesignalen29 4.3.2Fraudeonderzoeken en fraudeconstateringen29 4.3.3FIOD-ECD304.4Fraude op SZW-terrein304.4.1Fraudesignalen30 4.4.2Onderzoek en fraudeconstateringen31 4.5Pakkans344.6Conclusies35    5Afdoening van fraude375.1Inleiding37 5.2Bestuurlijke afdoening37 5.2.1Inleiding37 5.2.2Lichte fraudezaken37 5.2.3Zware fraudezaken385.2.4Inning40 5.3Strafrechtelijke afdoening415.3.1Inleiding41 5.3.2Doorlooptijden Openbaar Ministerie42 5.3.3Strafrechtelijke strafkans435.3.4Terugmelding door het Openbaar
Ministerie495.4Totale sanctiekans50 5.4.1Inleiding505.4.2Fiscale fraude50 5.4.3Horizontale fraude505.4.4Illegale tewerkstelling51 5.4.5Fraude met volksverzekeringen
(SVB)51 5.4.6Fraude met werknemersverzekeringen
(UWV)51 5.5Conclusies52   6Conclusies en aanbevelingen556.1Conclusies55 6.2Aanbevelingen556.2.1Minister van Justitie56 6.2.2Bewindspersonen van Financiën56 6.2.3Bewindspersonen van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid56 6.2.4Raad van Bestuur SVB56 6.2.5Raad van Bestuur UWV57    7Reacties en nawoord Algemene Rekenkamer587.1Reactie minister van Justitie58 7.2Reactie staatssecretaris van Financiën60 7.3Reactie staatssecretaris van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid61 7.4Reactie Sociale Verzekeringsbank63 7.5Reactie Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen64 7.6Nawoord Algemene Rekenkamer66    Bijlage 1Berekening pakkans69Bijlage 2Strafkans per beleidsterrein in cijfers72Bijlage 3Overzicht conclusies, aanbevelingen, reacties en nawoord74SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar Fraudebestrijding als
vervolg op het rapport Opsporing en vervolging van fraude uit 2000.1 Het onderzoek richt zich
op drie terreinen: fiscale fraude, fraude op het terrein van de sociale zekerheid
en horizontale fraude, zoals bank- en verzekeringsfraude. In aanvulling op
het onderzoek uit 2000 is ook gekeken naar de handhaving van de Wet arbeid
vreemdelingen (WAV) door de Arbeidsinspectie. De WAV is gericht op de bestrijding
van illegale tewerkstelling, waarbij tevens vaak sprake is van premie- en
belastingontduiking. In dit deel van het onderzoek kon de Algemene Rekenkamer
ook teruggrijpen op haar onderzoek Aanpak illegale arbeid uit 1999.2Voor de onderzochte fraudeterreinen zijn vier ministers verantwoordelijk.
De minister van Justitie heeft een coördinerende
rol bij de fraudebestrijding. Onder zijn verantwoordelijkheid valt ook het
Openbaar Ministerie, dat het gezag voert over de opsporing en vervolging van
fraude. De minister van Financiën is verantwoordelijk
voor het bestrijden van fiscale fraude door de Belastingdienst. Daarnaast
is hij verantwoordelijk voor de bestrijding van enkele soorten horizontale
fraude. De opsporing van deze fraudesoorten en van fiscale fraude is een taak
van de FIOD-ECD.3 De minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is beheersmatig verantwoordelijk
voor de regionale politiekorpsen en de zogeheten Interregionale Fraudeteams
(IFT's), die gezamenlijk belast zijn met de opsporing van diverse soorten
horizontale fraude. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(SZW) is verantwoordelijk voor fraudebestrijding in de sociale zekerheid
door onder andere de Sociale Verzekeringsbank (SVB), het Uitvoeringsinstituut
Werknemersverzekeringen (UWV) en de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst
(SIOD). De SIOD is belast met de opsporing van zeer zware, georganiseerde
fraude in de sociale zekerheid. Onder de verantwoordelijkheid van de minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid valt ook de Arbeidsinspectie.De Algemene Rekenkamer is in dit onderzoek nagegaan in hoeverre de fraudebestrijding
in vier jaar is verbeterd, waarbij gekeken is naar:• de regie en coördinatie van de fraudebestrijding;• het inzicht in de geleverde prestaties, vooral die bij de (opsporings-)
onderzoeken en afdoening van fraude;• de geleverde prestaties zelf.De belangrijkste conclusie van het onderzoek is dat de ministers met de
beschikbare informatie geen goed antwoord kunnen geven op de vraag wat de
resultaten van de fraudebestrijding zijn en of die resultaten verbeteren.De kans dat gepleegde fraude ook wordt geconstateerd (de pakkans) verschilt
tussen de diverse terreinen, maar ligt niet erg hoog. De kans dat geconstateerde
fraude wordt bestraft (de strafkans) varieert van 65% tot 87%.Regie en coördinatieDe regie en coördinatie van de fraudebestrijding is op alle onderzochte
terreinen verbeterd door het maken van handhavingsafspraken en door de komst
van het Functioneel Parket. Met dit parket hebben de FIOD-ECD en de SIOD één
aanspreekpunt bij het Openbaar Ministerie gekregen. Op fiscaal terrein is
hierdoor het risico afgenomen dat zware zaken ten onrechte niet
worden geselecteerd voor vervolging door het Openbaar Ministerie.Op het SZW-terrein is de komst van het Functioneel Parket van beperkte
betekenis, omdat de Arbeidsinspectie, UWV en de SVB bij de afdoening van strafzaken
vrijwel altijd te maken hebben met de negentien arrondissementen van het Openbaar
Ministerie. Ook de opsporing en vervolging van horizontale fraude is nog versnipperd
over de diverse politie- en justitie-organisaties. In de huidige opzet verloopt
de samenwerking tussen deze instanties vaak moeizaam.De minister van SZW stuurt de Arbeidsinspectie, SVB en UWV nog niet resultaatgericht
aan. Het ontbreekt op onderdelen aan duidelijke doelstellingen voor de handhaving
en aan meetbare prestatie-indicatoren. De Algemene Rekenkamer meent dat de
minister van SZW zijn handhavingsdoelen op afzienbare termijn alleen kan bereiken
als hij bereid is de regie in eigen handen te nemen en die niet in zo grote
mate overlaat aan de uitvoeringsinstellingen.PreventieDe uitvoeringsorganisaties op de diverse fraudeterreinen verrichten duidelijk
inspanningen om fraude te voorkomen. De organisaties meten echter nog onvoldoende
de bekendheid van regels en plichten en de controlebeleving bij doelgroepen.
Door zich meer te informeren over de bekendheid van regels en de controlebeleving
bij de doelgroep zouden de organisaties hun handhavingsstrategie waar nodig
kunnen aanpassen en daarmee de effectiviteit van de handhaving kunnen vergroten.De Algemene Rekenkamer acht het voor de bepaling van de controlestrategie
ook van belang dat er zicht bestaat op de mogelijke fraudeomvang. Voor het
fiscale terrein is het onmogelijk de fraudeomvang te bepalen. Voor horizontale
fraude is, ondanks het voornemen hiertoe, geen inschatting gemaakt van de
mogelijke fraudeomvang. Dit staat volgens de Algemene Rekenkamer een goede
bepaling van de capaciteitsinzet op het terrein van horizontale fraude in
de weg.Op het SZW-terrein ontbreekt vooralsnog een schatting van de omvang van
fraude met uitkeringen die de SVB verstrekt en van premiefraude door werkgevers
bij UWV. Wel is de omvang van illegale tewerkstelling in beeld gebracht, evenals
de omvang van uitkeringsfraude bij UWV. Deze blijken de afgelopen periode
sterk, respectievelijk enigszins te zijn toegenomen.OpsporingDe Algemene Rekenkamer stelt vast dat zich bij de verschillende organisaties
nog tekortkomingen voordoen bij de opsporing en vaststelling van fraude. Het
inzicht bij de verschillende organisaties in de stroom aan fraudezaken, van
signaal via (opsporings-)onderzoek tot aan fraudeconstatering is weliswaar
verbeterd maar nog steeds niet volledig.Vanwege capaciteitsgebrek worden niet alle signalen onderzocht en komen
ook niet alle zware fraudezaken in het strafrechtelijk traject terecht.Zowel de SVB als de Belastingdienst kampen met een blinde vlek wat betreft
de kleinere fraudezaken. Het is onbekend om hoeveel fraudeconstateringen het
hierbij gaat, zodat ook de afdoening van deze zaken op dit moment niet inzichtelijk
is. Bij UWV en SVB is daarnaast de categorie «geen fraude geconstateerd»
enigszins vervuild omdat er zaken worden meegeteld waarbij wel degelijk van
fraude sprake is of kan zijn. Deze punten vormen een belemmering
bij de evaluatie en aansturing van fraudebestrijding.Uit de wel beschikbare cijfers over de opsporing komt een wisselend beeld
naar voren. Door de toekenning van minder capaciteit en prioriteit aan werkgeversfraude
door UWV neemt volgens de Algemene Rekenkamer de kans af dat gepleegde fraude
op dit terrein ook wordt ontdekt.Het aantal door de Interregionale Fraudeteams opgepakte zware horizontale
fraudezaken is weliswaar gestegen maar blijft achter bij de verwachtingen.
Omdat het zicht op de opsporingsprestaties van de Interregionale Fraudeteams
en van de politiekorpsen ontbreekt, kan de minister van Justitie de opsporing
van horizontale fraude niet goed aansturen. Dit gebrek aan inzicht in de resultaten
zet ook de aangiftebereidheid van private partijen onder druk.De prestaties van de Arbeidsinspectie bij de opsporing van illegale tewerkstelling
staan niet in verhouding tot de omvang en de groei van het fenomeen in de
verschillende branches.De onderzochte organisaties blijken, een uitzondering bij UWV daargelaten,
niet of nauwelijks inzicht te hebben in de pakkans: de kans dat zij gepleegde
fraude daadwerkelijk constateren. De pakkans is een belangrijke indicator
voor de effectiviteit van de fraudebestrijding. Uit eigen berekeningen van
de Algemene Rekenkamer, blijkt dat de pakkans uiteenloopt op de diverse terreinen
maar over het algemeen niet erg hoog ligt. Zo schat de Algemene Rekenkamer
de pakkans voor illegale tewerkstelling tussen de 5% en 10%, voor fraude met
de volksverzekeringen op minimaal 15% en voor zwarte fraude met werknemersverzekeringen
(zwart werken naast een WW- of WAO-uitkering) op minder dan 1 procent.
Deze schattingen duiden op een lage prioriteit voor fraudebestrijding.De door UWV berekende pakkans voor witte uitkeringsfraude (een witte baan
naast een WW- of WAO-uitkering) ligt met 95% beduidend hoger.VervolgingDe bewindspersonen zijn de meeste toezeggingen met betrekking tot de afdoening
van fraudezaken nagekomen. De Algemene Rekenkamer constateert vooral nog tekortkomingen
in het inzicht bij de drie organisaties die fraudezaken ook bestuurlijk kunnen
afdoen: de Belastingdienst, SVB en (in mindere mate) UWV.Zowel de Belastingdienst als de SVB hebben nog steeds (te) weinig inzicht
in de bestuurlijke afdoening van lichte fraudezaken, van zware, niet bij het
OM aangegeven fraudezaken en van geseponeerde strafzaken. Verder hebben de
Belastingdienst, UWV en de SVB nog steeds geen of onvoldoende inzicht in de
inning van opgelegde boetes, naheffingen of terugvorderingen bij fraudezaken.De Algemene Rekenkamer concludeert dat het gebrek aan inzicht in een belangrijk
deel van de afdoening kan leiden tot een blinde vlek bij de aansturing en
evaluatie van fraudebestrijding. Ook kan – net als in 2000 – nog
steeds niet worden aangetoond dat zware fraude altijd wordt bestraft.UWV heeft de afdoening van werknemersfraude verbeterd, maar heeft nog
aanzienlijke problemen met de afdoening van werkgeversfraude. De kans dat
frauderende werkgevers die gepakt zijn een boete of straf krijgen opgelegd
ligt nu tussen de 65% en 80%.Het Openbaar Ministerie heeft het inzicht in de afdoening van fraudezaken
verbeterd ten opzichte van 2000. Het is moeilijk om de prestaties van het
Openbaar Ministerie in de jaren 2000–2003 te beoordelen, omdat een aanzienlijk
deel van de zaken uit 2002 en 2003 nog openstaat. Het hangt veelal van de
afloop van deze zaken af, of de balans in positieve of negatieve zin moet
worden opgemaakt.De afdoening van fiscale fraudezaken uit 2000–2001 vertoont een
ongunstig beeld. Het Openbaar Ministerie seponeerde 30% van de zaken. Voor
2002 en 2003 komt de strafkans uit op maximaal 79%.Het Openbaar Ministerie slaagt er in om zowel horizontale fraudezaken
als overtredingen van de Wet arbeid vreemdelingen redelijk succesvol af te
doen. De strafkansen zijn met 80% respectievelijk 87% relatief hoog en deze
zijn ook stabiel over de jaren.De afdoening van zowel SVB-zaken als UWV-werkgeverszaken uit 2000 vertoont
een minder gunstig beeld. Het Openbaar Ministerie seponeerde 30% van de zaken.
Voor de in 2003 beoordeelde zaken komt de strafkans voor beide terreinen uit
op maximaal circa 76%. De afdoening van UWV-uitkeringsfraudezaken uit 2000
verliep relatief goed, met een strafkans van ruim 80%. Bij de zaken uit de
jaren daarna lijkt echter enige verslechtering op te treden.Het Openbaar Ministerie seponeert dus nog steeds veel zaken. Positief
is dat het Openbaar Ministerie fraudezaken gemiddeld steeds sneller in behandeling
neemt, maar nog wel langzamer dan voor het SZW-terrein was afgesproken.Al met al kunnen de prestaties van het Openbaar Ministerie nog verbeterd
worden.De onderzochte uitvoeringsorganisaties kunnen nauwelijks informatie over
de mate van recidive verstrekken. Alleen op het terrein van illegale tewerkstelling
zijn gegevens beschikbaar; deze wijzen op hoge recidive. Pas in 2005 zal hierin,
door de invoering van de hogere bestuurlijke boete bij de Wet arbeid vreemdelingen,
verbetering kunnen optreden. Mede door het gebrek aan inzicht in recidive
kunnen organisaties de vraag in hoeverre zij erin slagen fraude effectief
aan te pakken, niet goed beantwoorden.In het verlengde van bovenstaande conclusies heeft de Algemene Rekenkamer
diverse aanbevelingen geformuleerd voor de betrokken bewindspersonen en organisaties.
Deze zijn opgenomen in hoofdstuk 6.Reacties en nawoord Algemene RekenkamerHet conceptrapport is voorgelegd aan de bewindspersonen van de ministeries
van Justitie, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Financiën en
Sociale Zaken en Werkgelegenheid en aan de voorzitters van de Raad van Bestuur
van de Sociale Verzekeringsbank en het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen.4De bewindspersonen geven in hun reacties aan dat maatregelen nodig zijn
om de effectiviteit van fraudebestrijding te verhogen. De Algemene Rekenkamer
constateert echter dat de bewindspersonen onvoldoende concrete voornemens
noemen om pakkansen te verhogen en afdoeningsresultaten te verbeteren.De Algemene Rekenkamer signaleert dat de voornemens van de staatssecretaris
van Financiën nog niet leiden tot een volledig
beeld van de door de Belastingdienst vastgestelde fraudegevallen.
De staatssecretaris betrekt hierin namelijk niet die fraudegevallen waarbij
geen vergrijpboete is opgelegd. Deze gevallen moeten volgens de Algemene Rekenkamer
ook worden betrokken in de informatievoorziening over fraudebestrijding.De minister van Justitie wijst in zijn reactie op de jarenlange samenwerking
tussen private partijen, het OM en de politie via het frauderegistratie- en
informatiesysteem (FRIS). Daarnaast geeft hij aan dat met alle politiekorpsen
is afgesproken dat ze meer fraudezaken aan het OM gaan leveren. De Algemene
Rekenkamer blijft echter van mening dat het ontbreken van inzicht in de aard
en omvang van horizontale fraude een goede bepaling van de capaciteitsinzet
en de aansturing van de opsporing in de weg staat. Dit gebrek aan inzicht
wordt onder andere veroorzaakt doordat FRIS nog niet goed werkt.De minister van Justitie is ook van mening dat er reeds sprake is van
één loket voor het coördineren van horizontale fraudezaken
van Interregionale Fraudeteams en dat het bedrijfsleven daarnaast aanspreekpunten
heeft binnen de regiokorpsen van de politie en binnen het OM.De Algemene Rekenkamer vindt de totale coördinatie van horizontale
fraudezaken nog onvoldoende. Het betreft hier zowel de coördinatie van
de zware fraudezaken die door de Interregionale Fraudeteams worden opgepakt
alsook de coördinatie van zaken die de 26 regiokorpsen van de politie
en de FIOD-ECD behandelen.De staatssecretaris van SZW zegt toe de aansturing voor wat betreft het
handhavingsbeleid te versterken door met de SVB en UWV te werken aan een eenduidige
set van prestatiegegevens en voor illegale tewerkstelling te werken aan kwantitatieve
doelstellingen. De Algemene Rekenkamer is verheugd over deze toezegging, maar
acht deze nog weinig concreet.De Algemene Rekenkamer is blij met de positieve reactie van UWV en de
toezegging van de SVB over de voorgenomen monitoring van pakkansen.De staatssecretaris meldt verder in zijn reactie dat een aparte verantwoording
over fraudebestrijding niet past in de SUWI-systematiek. De Algemene Rekenkamer
concludeert dat op deze wijze niet is voorzien in een periodieke evaluatie
van het gehele handhavingsprogramma. De afzonderlijke jaarverslagen van de
verschillende organisaties bieden hiervoor geen afdoende alternatief.De staatssecretaris van SZW geeft aan dat de taken van het voormalig Bureau
Opsporingsbeleid nu door de directie Uitvoeringsbeleid (UB) worden uitgevoerd.
De Algemene Rekenkamer ziet hierin een risico voor de coördinatie van
de fraudebestrijding. De directie UB richt zich namelijk primair op de aansturing
van UWV, SVB en CWI en niet op de Arbeidsinspectie en de SIOD. Voor de directie
UB is handhaving bovendien slechts één van de vele onderwerpen
die de aandacht opeisen.De staatssecretaris van SZW noemt een aantal acties die tot een betere
aansturing van de bestrijding van illegale tewerkstelling moeten leiden. De
Algemene Rekenkamer zal met grote interesse volgen in hoeverre deze plannen
ook daadwerkelijk leiden tot een transparant beeld van de risicosectoren en
de ingezette instrumenten en welke resultaten daarbij worden behaald.De staatssecretaris van SZW geeft in zijn reactie aan dat bestrijding
van fraude door werkgevers meer prioriteit verdient en dat hij UWV zal verzoeken
de aandacht voor werkgeversfraude tot januari 2006 te bestendigen. UWV onderkent
de noodzaak om de continuïteit in de bestrijding van werkgeversfraude
dit en volgend jaar nauwlettend te volgen, maar zal de inzet bij de bestrijding
van werkgeversfraude niet verhogen. De in 2004 en 2005 te realiseren processen
verbaal werkgeversfraude staan onder druk. De staatssecretaris van Financiën
is van mening dat met de overgang van medewerkers van UWV naar de Belastingdienst
de bestrijding van werkgeversfraude zoveel mogelijk geoptimaliseerd wordt.
De Algemene Rekenkamer is niet gerust op de voorgenomen inspanningen van SZW
en UWV en stelt vast dat zo de dalende lijn in de prestaties bij werkgeversfraude
niet zal worden gekeerd.1 INLEIDING1.1 Achtergrond van het onderzoekHet onderzoek Fraudebestrijding is een vervolg
op het rapport Opsporing en vervolging van fraude
dat de Algemene Rekenkamer in december 2000 uitbracht.5 Het onderzoek richt zich net als het vorige onderzoek op drie terreinen:
fiscale fraude (zoals het opzettelijk verzwijgen van inkomsten), fraude op
het terrein van de sociale zekerheid (zoals zwart werken naast een uitkering
en ontduiking van sociale premies) en zogenoemde horizontale fraude. Bij deze
laatste vorm van fraude is niet de overheid, maar zijn bedrijven of particulieren
het slachtoffer. Voorbeelden zijn bancaire fraude (waaronder pinpasfraude)
en verzekeringsfraude (zoals het opgeven van niet gestolen goederen).Fraude kent vele verschijningsvormen. De essentie ervan is echter steeds
dat mensen zich geld toe-eigenen waarop ze geen recht hebben en zo de overheid
of bedrijven benadelen. Ze tasten ook de rechten van anderen aan, omdat fraude
de premies omhoog drijft of de belastinginkomsten drukt.Fraude die aan het licht kan komen door vergelijking van bestanden, wordt
witte fraude genoemd. Een voorbeeld is het hebben van een officiële baan
naast een uitkering. Bij zwarte fraude wordt elke registratie ontdoken en
levert bestandsvergelijking niets op.De Algemene Rekenkamer is nagegaan in hoeverre de fraudebestrijding in
vier jaar is verbeterd, waarbij gekeken is naar:• de regie en coördinatie van de fraudebestrijding;• het inzicht in de geleverde prestaties, vooral die bij de (opsporings-)
onderzoeken naar en afdoening van fraude;• de geleverde prestaties zelf.Het onderzoek past in het streven van de Algemene Rekenkamer om meer aandacht
te schenken aan de effectiviteit van haar eigen werk. In het onderzoek is
daarom nagegaan in hoeverre de bewindspersonen toezeggingen zijn nagekomen
die zij deden naar aanleiding van het vorige rapport.De Algemene Rekenkamer heeft het rapport op 22 juli 2004 gestuurd
aan de bewindspersonen van de ministeries van Justitie, Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties, Financiën en Sociale Zaken en Werkgelegenheid
en aan de voorzitters van de Raad van Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank
en het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen. Zij reageerden eind augustus/begin
september 2004.6 De antwoorden zijn verwerkt in
dit rapport en staan samengevat weergegeven in hoofdstuk 7.1.2 VerantwoordelijkhedenVier ministers hebben verantwoordelijkheden voor de onderzochte fraudeterreinen.De minister van Justitie heeft een coördinerende
rol bij de fraudebestrijding. Onder zijn verantwoordelijkheid valt ook het
Openbaar Ministerie, dat het gezag voert over de opsporing en vervolging van
fraude.De minister van Financiën is verantwoordelijk
voor preventie, opsporing en bestuurlijke sanctionering van fiscale fraude
door de Belastingdienst, waaronder fraude met de loon- en inkomstenbelasting,
de omzetbelasting en de vennootschapsbelasting. Daarnaast is hij verantwoordelijk
voor de bestrijding van enkele soorten horizontale fraude, waaronder
faillissementsfraude en een deel van de verzekeringsfraude. De opsporing van
deze fraudesoorten en van fiscale fraude is een taak van de FIOD-ECD, de dienst
die is ontstaan uit het samengaan van de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst
(FIOD) en de Economische Controledienst (ECD).De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is beheersmatig verantwoordelijk voor de regiokorpsen van de politie
en de zogeheten Interregionale Fraudeteams (IFT's), die belast zijn met de
opsporing van diverse soorten horizontale fraude, waaronder bancaire fraude
en een deel van de verzekeringsfraude.De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) is verantwoordelijk voor preventie, opsporing en bestuurlijke sanctionering
van fraude in de sociale zekerheid, waaronder de fraudebestrijding door de
Sociale Verzekeringsbank (SVB), het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
(UWV) en de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (SIOD). De SIOD is belast
met de opsporing van zeer zware, georganiseerde fraude in de sociale zekerheid.
Onder de verantwoordelijkheid van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
valt ook de Arbeidsinspectie, die zich aan de hand van de Wet arbeid vreemdelingen
richt op de bestrijding van illegale tewerkstelling, waarbij vaak sprake is
van ontduiking van belastingen en sociale premies.De SVB voert op SZW-terrein de volksverzekeringen uit: de Algemene ouderdomswet,
de Algemene nabestaandenwet en de Algemene Kinderbijslagwet. UWV voert de
werknemersverzekeringen uit, waarvan de Werkloosheidswet, de Wet op de arbeidsongeschiktheid
en de Ziektewet de belangrijkste zijn.1.3 De keten van fraudebestrijdingDe fraudebestrijdingsketen bestaat uit een aantal schakels. Deze staan
beschreven in figuur 1 en worden vervolgens toegelicht. Het spreekt vanzelf
dat de verschillende organisaties die in het onderzoek betrokken zijn, hun
eigen procesgang kennen. Figuur 1 is bedoeld om aan te geven hoe de fraudebestrijding
in grote lijnen verloopt.PreventieHet voorkómen van fraude heeft de voorkeur boven het bestrijden
van eenmaal gepleegde fraude. Doel van preventie is dat zoveel mogelijk betrokkenen
de wet spontaan naleven.ControleBestandsvergelijkingen, inspecties en controles zijn belangrijke instrumenten
om fraude zo snel mogelijk te signaleren en financiële schade te voorkomen.
Daarnaast kan fraude aan het licht komen door tips van burgers of signalen
van andere organisaties.(Opsporings-)onderzoekDe handhavende instantie neemt naar aanleiding van signalen en naar aanleiding
van controles zaken in onderzoek. Aan de hand van de zwaarte van de vermoede fraude moeten sommige instanties de keus maken
voor bestuurlijke afdoening of opsporingsonderzoek, dat kan leiden tot strafrechtelijke
afdoening. Op het terrein van horizontale fraude en voor de overtredingen
van de WAV die de Arbeidsinspectie vaststelt, is (vooralsnog) alleen sprake
van strafrechtelijke afdoening en niet van bestuurlijke afdoening. Opsporingsonderzoek
vindt onder gezag van het Openbaar Ministerie plaats en leidt in principe
tot een proces-verbaal en strafrechtelijke vervolging. De bestuurlijke afdoening
kan bestaan uit het corrigeren en terugvorderen van bedragen, het opleggen
van een boete of het geven van een waarschuwing. Bij strafrechtelijke
afdoening moet het opsporingsonderzoek leiden tot het bewijs van fraude in
strafrechtelijke zin.VervolgingHet opsporingsonderzoek kan leiden tot indiening van een proces-verbaal
bij het Openbaar Ministerie, dat vervolgens overgaat tot dagvaarding van de
verdachte voor de rechter, een transactie of het seponeren van de zaak. Geseponeerde
zaken komen in bepaalde gevallen alsnog in aanmerking voor bestuurlijke afdoening.BerechtingIn geval van dagvaarding besluit de rechter tot veroordeling, vrijspraak
of ontslag van rechtsvervolging. De rechtbank kan de verdachte ook schuldig
verklaren zonder oplegging van een straf of besluiten tot nietigheid van de
dagvaarding, onbevoegdheid van de rechter, niet-ontvankelijkheid van het Openbaar
Ministerie of schorsing.TenuitvoerleggingOpgelegde boetes, vrijheids- en taakstraffen moeten vervolgens ook worden
geïnd of uitgevoerd om tot een goede afronding van de zaak te komen.1.4 Reikwijdte van het onderzoekDe opsporing en vervolging van fraude namen in het vorige onderzoek van
de Algemene Rekenkamer een centrale plaats in. In dit vervolgonderzoek is
ook nadrukkelijk aandacht geschonken aan de andere schakels in de keten: preventie,
controles en signalen, bestuurlijke afdoening en de inning van bestuurlijke
boetes en terug te vorderen bedragen.Een tweede verschil met het vorige onderzoek is dat op het terrein van
de sociale zekerheid een onderwerp is toegevoegd en een onderwerp is weggelaten.
Toegevoegd is de Wet arbeid vreemdelingen, die zich richt op de bestrijding
van illegale tewerkstelling. De reden om dit onderwerp toe te voegen is dat
illegale tewerkstelling vaak gepaard gaat met het ontduiken van loonbelasting
en het frauderen met sociale premies. In dit deel van het onderzoek kon de
Algemene Rekenkamer bovendien teruggrijpen op haar rapport Aanpak illegale arbeid uit 1999.7De bestrijding van bijstandsfraude is in dit vervolgonderzoek niet meegenomen,
vanwege de ingrijpende wijzigingen als gevolg van de invoering per 1 januari
2004 van de Wet werk en bijstand. Gemeenten zijn hierdoor financieel volledig
verantwoordelijk geworden voor de bijstandsuitkeringen, inclusief de bestrijding
van fraude.De Wet werk en bijstand was tijdens de uitvoering van het onderzoek te
jong om zinvolle, op onderzoek gebaseerde uitspraken te doen over de vraag
of de fraudebestrijding onder de nieuwe wet andere resultaten laat zien dan
onder de oude wet.Tot slot heeft de Algemene Rekenkamer het vervolgonderzoek voor wat betreft
het terrein van horizontale fraude toegespitst op bancaire fraude en verzekeringsfraude. 1.5 Inhoud van het rapportIn hoofdstuk 2 van dit rapport staat de regie en coördinatie van
de fraudebestrijding centraal, met thema's als de totstandkoming van handhavingsarrangementen
en de aansturing van de opsporing door het Openbaar Ministerie. Bijzondere
aandacht gaat in dit hoofdstuk uit naar de beleidsmatige aansturing op SZW-terrein,
vanwege de versnippering die de Algemene Rekenkamer in 2000 op dit terrein
constateerde.In de hoofdstukken 3, 4 en 5 komen de schakels van de handhavingsketen
aan de orde. Hoofdstuk 3 gaat in op de preventie van fraude en op wat bekend
is over de omvang van fraude op de diverse terreinen. In hoofdstuk 4 staat
het onderzoek naar fraude centraal, tot en met de indiening van een proces-verbaal
bij het Openbaar Ministerie. Hoofdstuk 5 behandelt de afdoening van fraude,
waarbij zowel de strafrechtelijke vervolging aan de orde komt als de bestuurlijke
afdoening en de inning van door de organisaties opgelegde boetes.Elk hoofdstuk besluit met conclusies. De slotconclusies en de aanbevelingen
die de Algemene Rekenkamer doet aan de betrokken bewindspersonen en organisaties
zijn opgenomen in hoofdstuk 6.In hoofdstuk 7 worden de reacties van de minister van Justitie, de bewindspersonen
van Financiën en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de voorzitters
van de Raad van Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank en van het Uitvoeringsinstituut
Werknemersverzekeringen besproken.8 Dit hoofdstuk
sluit af met een nawoord van de Algemene Rekenkamer.2 REGIE EN COÖRDINATIE VAN DE FRAUDEBESTRIJDING2.1 InleidingNaar aanleiding van het rapport uit 2000 zegden de betrokken ministers
en organisaties toe om de regie en coördinatie van de fraudebestrijding
te bevorderen. Deze toezeggingen betroffen:• het maken van afspraken tussen de handhavende instanties en het
Openbaar Ministerie over onder meer het aantal in te dienen processen-verbaal
en de afdoening ervan;• versterking van de aansturing door het Openbaar Ministerie van
de opsporingsdiensten;• het op SZW-terrein creëren van één instantie
voor het opsporingsbeleid.De Algemene Rekenkamer is nagegaan in hoeverre deze toezeggingen zijn
nagekomen.2.2 HandhavingsarrangementenDe partijen in de fiscale fraudeketen maakten
in 2000 al afspraken over onder meer het aantal fraudezaken dat de Belastingdienst
aan de FIOD-ECD aanlevert en over het aantal zaken dat het Openbaar Ministerie
van de FIOD-ECD aangeboden krijgt en afhandelt. Deze afspraken maken de partijen
nog steeds. De afspraken hebben ook betrekking op doelen, thema's en resultaten
van de opsporing. Eén van de afspraken is dat het Openbaar Ministerie
maximaal 10% van de fraudezaken seponeert. De overige 90% van de zaken leiden
zoveel mogelijk tot een dagvaarding en anders tot een transactie.Op het terrein van de horizontale fraude hebben
de Nederlandse Vereniging van Banken en het Openbaar Ministerie in oktober
2000 een handhavingsarrangement voor 2001–2002 gesloten. In dit eerste
arrangement tussen deze partijen zijn afspraken vastgelegd over het aantal
fraudezaken dat in opsporing en vervolging wordt genomen. Voor 2003–2004
is een conceptarrangement opgesteld, dat kwalitatieve afspraken bevat en geen
afspraken over aantallen zaken. Het Openbaar Ministerie verplicht zich in
dit concept om de banken tijdig in te lichten over de afloop van zaken. Dit
heeft onder meer tot doel het voor de banken gemakkelijker te maken om de
schade te verhalen op de verdachte.Het Verbond van Verzekeraars en het Openbaar Ministerie hebben door een
verschil van mening nog geen handhavingsarrangement afgesloten. De beoogde
samenwerking kan niet effectief plaatsvinden zolang de informatie-uitwisseling
tussen politie, Justitie en de verzekeraars niet goed geregeld is, zo stellen
de verzekeraars en het Openbaar Ministerie vast in een gezamenlijke intentieverklaring
uit 2001. In deze verklaring zijn wel afspraken vastgelegd over het aantal
zaken dat in opsporing en vervolging wordt genomen.Op het terrein van de sociale zekerheid maakten
de handhavende organisaties tot en met 2001 elk afzonderlijk afspraken met
het Openbaar Ministerie over de vervolging van opgespoorde fraude. Vanaf 2002
gebeurt dit jaarlijks in een gezamenlijk handhavingsarrangement. Het meest
recente arrangement, dat voor 2004, is ondertekend door het Openbaar Ministerie,
het Ministerie van SZW, de SIOD, de Arbeidsinspectie, de SVB en UWV. In het arrangement staan onder meer afspraken over aantallen bij het Openbaar
Ministerie aan te leveren zaken en de kwaliteit en afhandeling ervan.Het Openbaar Ministerie streeft ernaar in beginsel geen sepotbeslissingen
te nemen en in 90% van de ingediende zaken binnen drie maanden een beslissing
te nemen over het vervolg. In geval van dagvaarding of een transactie (geldbedrag
of taakstraf) volgt vervolgens binnen drie maanden de zitting of het transactievoorstel.Het Openbaar Ministerie streeft er verder naar om de uitvoerende instantie
zo spoedig mogelijk een bericht te zenden over de afloop van een zaak.2.3 Aansturing door het Openbaar Ministerie2.3.1 AlgemeenDe minister van Justitie gaf in zijn reactie op het rapport uit 2000 aan
bezig te zijn om de opsporingsdiensten sterker en meer eenduidig aan te sturen.
De grote opsporingsdiensten zouden één aanspreekpunt bij het
Openbaar Ministerie krijgen.Sinds 1 januari 2003 is conform dit voornemen bij het Openbaar Ministerie
het Functioneel Parket ingesteld, dat belast is met de aansturing van de vier
bijzondere opsporingsdiensten, waaronder de SIOD en de FIOD-ECD. Het Functioneel
Parket is ook belast met de vervolging van fiscale fraude, de zwaarste zaken
sociale-zekerheidsfraude (de zaken van de SIOD) en enkele soorten horizontale
fraude.2.3.2 Fiscale fraudeIn het rapport uit 2000 wees de Algemene Rekenkamer ten aanzien van het fiscale terrein op het risico dat de Belastingdienst,
de FIOD-ECD en het Openbaar Ministerie niet de zwaarste zaken, maar een dwarsdoorsnede
van zwaardere zaken zouden selecteren voor vervolging door het Openbaar Ministerie.
Eén van de oorzaken was dat de selectie van zware zaken verdeeld was
over diverse arrondissementenparketten van het Openbaar Ministerie. Geselecteerde
zware zaken in het ene parket zouden minder zwaar kunnen zijn dan niet geselecteerde
zaken in een ander parket. Door de komst van het Functioneel Parket vindt
de selectie centraal plaats, waardoor het risico is afgenomen dat de zwaarste
zaken ten onrechte niet in opsporing worden genomen.2.3.3 Horizontale fraudeDe opsporing van horizontale fraude vindt plaats door diverse opsporingsinstanties
onder het gezag van verschillende onderdelen van het Openbaar Ministerie (OM),
zoals blijkt uit tabel 2.1.Tabel 2.1 Taakverdeling opsporing horizontale fraude Soort zakenOpsporing doorOnder OM-gezag van Lichte zaken26 Regiokorpsen
van de politie19 Arrondissementsparketten Zware zaken6 Interregionale
Fraude Teams6 Arrondissementsparketten Zware zakenNationale
rechercheLandelijk parket Zware zakenFIOD-ECDFunctioneel parketElk Interregionaal Fraude Team (IFT) is samen met het bijbehorende arrondissementsparket
van het Openbaar Ministerie landelijk verantwoordelijk voor één
of twee soorten horizontale fraude. In de praktijk blijkt de indeling in deze
inhoudelijke loketten op problemen te stuiten. De diverse fraudesoorten komen
in alle arrondissementen voor, terwijl de landelijke verantwoordelijkheid
per fraudesoort belegd is bij één van de arrondissementenparketten.
Het verantwoordelijke parket heeft geen landelijke bevoegdheden en is dus
afhankelijk van de medewerking van andere arrondissementenparketten. De samenwerking
tussen de parketten en tussen de IFT's blijkt in de praktijk moeizaam te verlopen.
Dit leidt er vaak toe dat in een regio die voor een bepaalde fraudesoort niet
landelijk verantwoordelijk is, de opsporing en vervolging van deze fraudesoort
weinig aandacht krijgt. Volgens het Verbond van Verzekeraars heeft dit tot
gevolg dat verzekeringsfraude buiten Noord- en Oost-Nederland niet of nauwelijks
wordt aangepakt en dat er met name in het westen van Nederland veel wordt
geseponeerd wegens gebrek aan prioriteit. Als gevolg hiervan doen volgens
de verzekeraars in het westen van Nederland weinig verzekeraars aangifte van
fraude.De banken en de verzekeraars geven aan dat er een duidelijke behoefte
bestaat aan één loket binnen het Openbaar Ministerie dat zich
richt op horizontale fraude. De huidige versnippering belemmert de integrale
bestrijding van horizontale fraude.2.3.4 Fraude op SZW-terreinOp het terrein van de sociale zekerheid is de bestrijding van de zwaarste
zaken sinds 1 januari 2002 de verantwoordelijkheid van de SIOD. Deze
dienst heeft in 2003 68 onderzoeken afgerond. Een groot deel (23 onderzoeken)
kwam voort uit fraudemeldingen van UWV. De onderzoeken van de SIOD richten
zich op onder meer op identiteitsfraude en werkgeversfraude.Met de komst van het Functioneel Parket is in de sociale zekerheid de
aansturing van de opsporing van zeer zware fraude bij het Openbaar Ministerie
in één hand komen te liggen en heeft de SIOD bij het Openbaar
Ministerie één aanspreekpunt gekregen. Het Functioneel Parket
is voor UWV, de SVB en de Arbeidsinspectie het aanspreekpunt voor beleidsmatige
zaken.Deze drie organisaties blijven bij de afdoening van de strafzaken die
zij niet aan de SIOD overdragen echter te maken hebben met de negentien verschillende
arrondissementsparketten van het Openbaar Ministerie. Voor SVB ging het in
2003 om circa 500 bij het Openbaar Ministerie ingediende processen-verbaal,
en voor zowel UWV als de Arbeidsinspectie om circa 750.2.4 Beleidsmatige aansturing op SZW-terrein2.4.1 Coördinatie opsporingsbeleidConform de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer uit 2000 heeft het Ministerie
van SZW één instantie gecreëerd voor het opsporingsbeleid:
het Bureau Opsporingsbeleid. Dit bureau is op 1 januari 2002 ontstaan
en op 1 januari 2004 als zelfstandige eenheid weer verdwenen. Het is
opgegaan in de directie Uitvoeringsbeleid die de taken van het bureau heeft
overgenomen. Het Bureau Opsporingsbeleid coördineerde het SZW-brede opsporingsbeleid
en was centraal aanspreekpunt voor het Openbaar Ministerie voor zaakoverstijgende
aangelegenheden. Een belangrijke taak van het bureau was daarnaast het opstellen
van het jaarlijkse Opsporingsbeleidsplan. Ook coördineerde
het de totstandkoming van het jaarlijkse handhavingsarrangement en bereidde
het de jaarlijkse rapportage aan de Tweede Kamer over de realisatie ervan
voor.92.4.2 Aansturing SVB en UWVDe minister van SZW heeft het beleid voor de lange termijn vastgelegd
in het Handhavingsprogramma 2003–2006, dat hij in december 2003 naar
de Tweede Kamer heeft gezonden.10 De algemene
doelen van dit beleid zijn:• zoveel mogelijk mensen leven de regels na («preventie/naleving»);• wie toch fraudeert heeft een grote kans gepakt te worden («pakkans»);• wie is gepakt, wordt bestraft («strafkans»).De verantwoordelijkheid voor de aansturing van UWV en de SVB is op het
ministerie van SZW belegd bij de directie Uitvoeringsbeleid. Het ministerie
hanteert als uitgangspunt dat het de SVB, UWV en de andere Suwi-instellingen
resultaatgericht en op hoofdlijnen aanstuurt.11
In het Suwi-stelsel van sturing en verantwoording spelen prestatie-indicatoren
een belangrijke rol.Voor UWV zijn prestatie-indicatoren, inclusief streefwaarden, voor handhaving
tot stand gekomen. UWV vermeldt deze in het jaarplan 2003:• bekendheid van regels en plichten (tenminste 40%);• controlebeleving (tenminste 40% schat de controlekans hoog in);• fysieke controles verzekerden (7 500).UWV heeft in zijn jaarverslag 2003 geen resultaten over de eerste twee
indicatoren opgenomen. De meting ervan is uitgesteld tot 2004, overigens zonder
dat UWV dit in het jaarverslag vermeldt.De streefwaarde bij de derde indicator heeft UWV na verschijning van het
jaarplan in overleg met het Ministerie van SZW bijgesteld tot 4 500 controles.
Dit aantal staat ook in het SZW-handhavingsprogramma. Deze streefwaarde is
voor 100% gerealiseerd, de oorspronkelijke (7 500) voor 64%.Met de SVB zijn geen kwantitatieve indicatoren voor handhaving afgesproken.
De SVB richt zich liever op kwalitatieve informatie, omdat kwantitatieve indicatoren
vaak voor meer dan één uitleg vatbaar zouden zijn. De SVB geeft
in de Rapportage Handhaving 2003 aan hoe haar prestaties beoordeeld moeten
worden. Zij formuleert drie punten, waarvan er één is dat «handhavingsbeleid
en -activiteiten evenredig verdeeld [moeten] zijn over de handhavingsketen».
Door de keten op te splitsen in preventie, detectie en sanctionering sluit
de SVB op dit punt overigens wel aan bij de hoofddoelen van het SZW-meerjarenbeleid.Het Ministerie van SZW heeft in haar begroting voor 2004 de mate van afdoening
als prestatie-indicator voor de fraudebestrijding door de SVB en UWV (alleen
werknemersfraude) opgenomen.12 Het streefcijfer
is 100% afdoening. Deze prestatie-indicator is niet doorvertaald naar afspraken
met de SVB en UWV.De minister van SZW legt via de Suwi-rapportages periodiek verantwoording
af aan de Tweede Kamer over onder andere de handhavingsresultaten van de SVB
en UWV. Dit gebeurt daarnaast jaarlijks via de rapportage Opsporing en vervolging SZW en via de Integrale
Rapportage Handhaving. Deze rapportages beperken zich niet tot de
Suwi-instellingen, maar gaan ook in op de handhaving door de SIOD en de Arbeidsinspectie. De Integrale Rapportage Handhaving bevat onder andere volumegegevens
over fraudebestrijding op SZW-terrein. Het past volgens de staatssecretaris
van SZW niet in de Suwi-systematiek om op deze wijze apart te rapporteren
over handhaving, omdat het geen recht doet aan sturen en verantwoorden op
hoofdlijnen. Op aandringen van de Tweede Kamer heeft hij echter ook in 2003
een Integrale Rapportage Handhaving (over 2002) aan de Tweede Kamer gezonden.
De staatssecretaris heeft daarin aangegeven dat hij na zal gaan hoe informatie
uit de integrale rapportages een plek kan krijgen in de reguliere Suwi-verslaggeving.Onduidelijk is wat dit gaat betekenen voor de informatievoorziening over
de fraudebestrijding door de niet Suwi-instellingen, waaronder de Arbeidsinspectie
en de SIOD.2.4.3 Aansturing ArbeidsinspectieBij de bestrijding van illegale tewerkstelling door de Arbeidsinspectie
is een rol weggelegd voor de directie Algemeen Arbeidsmarktbeleid van het
Ministerie van SZW. Deze directie is beleidsmatig verantwoordelijk voor de
uitvoering van de Wet arbeid vreemdelingen. In het rapport Aanpak illegale arbeid uit 1999 kwam de Algemene Rekenkamer tot de
conclusie dat deze directie zich passief opstelde in de ontwikkeling van een
strategie voor de beleidsuitvoering en geen actieve rol speelde ter verkrijging
van betrouwbare informatie over de handhaving van de wet. Daarnaast werd bij
de centrale planning en programmering door de Arbeidsinspectie onvoldoende
gebruik gemaakt van meetbare handhavingsdoelstellingen.De directie Algemeen Arbeidsmarktbeleid heeft geen kaders opgesteld voor
het verkrijgen van betrouwbare beleidsinformatie over de uitvoering van de
Wet arbeid vreemdelingen en vormt zich ook geen oordeel over de prestaties
van de Arbeidsinspectie. De directie ontvangt van de Arbeidsinspectie projectverslagen,
die branchegericht zijn en incidenteel verschijnen. Naast het jaarverslag
ontvangt de directie gedurende het jaar echter geen periodieke rapportages
waarin de Arbeidsinspectie de realisatie tegen de planning afzet en waarin
zij in samenhang (over de branches heen) rapporteert over de uitvoering van
de Wet arbeid vreemdelingen.Tot slot zijn voor of door de Arbeidsinspectie geen meetbare doelstellingen
en bijbehorende prestatie-indicatoren geformuleerd. Aan de hand hiervan zou
de Arbeidsinspectie de inzet van haar capaciteit per branche kunnen bepalen
en de beleidsdirectie zou de resultaten van de handhaving kunnen beoordelen.De minister van SZW is van plan in de SZW-begroting voor 2005 concrete
doelstellingen op te nemen over de handhaving van de Wet arbeid vreemdelingen.2.5 ConclusieDe regie en coördinatie van de bestrijding van fraude op SZW-terrein
en van fiscale en horizontale fraude is verbeterd door het instellen van het
Functioneel Parket. Met de komst van dit parket hebben de FIOD-ECD en de SIOD
één aanspreekpunt bij het Openbaar Ministerie gekregen.Op fiscaal terrein is hierdoor het risico afgenomen dat zware zaken ten
onrechte niet worden geselecteerd voor vervolging door het Openbaar Ministerie.De komst van het Functioneel Parket heeft op het terrein van de sociale
zekerheid beperkte betekenis voor de Arbeidsinspectie, UWV en de SVB. Deze
instanties blijven bij de afdoening van strafzaken voor het merendeel te maken hebben met de negentien arrondissementen van het Openbaar
Ministerie.Ook de opsporing en vervolging van horizontale fraude is nog versnipperd
over diverse politie- en justitieorganisaties. In de huidige opzet verloopt
de samenwerking tussen deze instanties vaak moeizaam. Bovendien is de verantwoordelijkheid
voor de verschillende soorten horizontale fraude verdeeld over het land, wat
leidt tot regionale verschillen in de kans dat fraude wordt opgespoord en
vervolgd.Sinds het vorige rapport van de Algemene Rekenkamer uit 2000 is op alle
fraudeterreinen bereikt dat uitvoeringsinstanties en het Openbaar Ministerie
in handhavingsarrangementen afspraken maken over opsporing en vervolging.
Op het terrein van de sociale zekerheid is het Bureau Opsporingsbeleid in
het leven geroepen voor het coördineren van deze afspraken en voor het
opsporingsbeleid. Maar op 1 januari 2004 is deze instantie als zelfstandige
eenheid verdwenen en opgegaan in een directie die de Suwi-instellingen aanstuurt
en niet de Arbeidsinspectie en de SIOD. Door het opgaan van het bureau in
deze directie is het onzeker of de taken van het bureau uitgevoerd blijven
worden.De minister van SZW stuurt het handhavingsbeleid als geheel niet daadkrachtig
en eenduidig aan. Hij heeft zijn meerjarenbeleid voor handhaving alleen voor
UWV vertaald in meetbare prestatie-indicatoren, maar deze sluiten niet één
op één aan op hoofddoelen van dat beleid. Bovendien heeft UWV
de meting van twee van de drie prestaties uitgesteld naar 2004. De SVB krijgt
van het ministerie de ruimte om anders dan met meetbare prestatie-indicatoren
inzicht te geven in de resultaten van handhaving. De minister van SZW kan
UWV en de SVB dus nog niet resultaatgericht aansturen.Ook voor de opsporing van illegale tewerkstelling heeft het ministerie
van SZW nog steeds geen duidelijke doelstellingen geformuleerd waarmee het
de uitvoering kan aansturen en waarmee verantwoording over de resultaten kan
worden afgelegd. Net als in 1999 in het rapport Aanpak
illegale arbeid concludeert de Algemene Rekenkamer dat de verantwoordelijke
beleidsdirectie van het ministerie zich passief opstelt tegenover de Arbeidsinspectie.De Algemene Rekenkamer meent dat de minister van SZW zijn handhavingsdoelen
op afzienbare termijn alleen kan bereiken als hij bereid is de regie in eigen
handen te nemen en die niet in zo'n grote mate overlaat aan de uitvoeringsinstellingen. 3 PREVENTIE VAN FRAUDE3.1 InleidingFraudebestrijding begint bij het voorkómen van fraude: preventie.Om onbewuste overtredingen te voorkomen, is
allereerst de bekendheid van regels bij doelgroepen van belang. Een tweede
belangrijke factor is de fraudealertheid van de medewerkers die bijvoorbeeld
belastingaangiften, aanvragen van een uitkering of schadeclaims behandelen.Tot slot is het belangrijk dat de doelgroepen het idee hebben dat de controle-
of pakkans, de kans dat frauduleus gedrag ontdekt wordt, groot is. De verleiding
om overtredingen te begaan, is dan logischerwijs kleiner.Dit hoofdstuk gaat in op de vraag in hoeverre de handhavende organisaties
aandacht besteden aan bovengenoemde factoren en inzicht hebben in de resultaten
van hun preventie-inspanningen. Daarnaast wordt ingegaan op het zicht dat
de organisaties hebben op de potentiële omvang van het fraudeprobleem:
waar en in welke mate doet zich fraude voor op het betreffende beleidsterrein?
Dit maakt het voor de organisaties mogelijk hun capaciteit zo effectief mogelijk
in te zetten.De preventie van fraudebestrijding maakte geen deel uit van het onderzoek
uit 2000.3.2 Preventie-instrumenten3.2.1 Fiscale fraudeBij de Belastingdienst komt het belang van fraudepreventie tot uitdrukking
in haar strategische doelstelling, die gericht is op het bevorderen van compliance; het onderhouden en versterken van de bereidheid
van belastingplichtigen tot nakoming van wettelijke verplichtingen. De Belastingdienst
zet verschillende voorlichtingsinstrumenten in om belastingplichtigen en belastingadviseurs
te informeren. Het primaire proces van de Belastingdienst is onder meer gericht
op het voorkomen van belastingfraude. Zo worden aangiften standaard op mogelijke
onvolkomenheden gecontroleerd aan de hand van contra-informatie van bijvoorbeeld
banken. Ook traint de Belastingdienst de medewerkers op fraudealertheid. Tot
slot wijst de Belastingdienst in de toelichting bij aangifteformulieren op
de sancties bij het niet nakomen van verplichtingen of bij het onjuist verstrekken
van informatie.De Belastingdienst verricht geen metingen naar de bekendheid van regels
en plichten bij belastingbetalers. Zij beschikt via de zogeheten Fiscale Monitor wel over actuele cijfers over de ervaren controlebeleving
bij haar doelgroepen. De door belastingplichtigen en belastingadviseurs ingeschatte
kans dat de fiscus onvolkomenheden ontdekt, blijkt ondanks de aandacht voor
preventie, te zijn afgenomen van 90% en 75% in 2002 tot respectievelijk 65%
en 55% in 2003. Deze daling kan volgens de Belastingdienst sterk beïnvloed
zijn door de berichtgeving in de betreffende periode over onder andere beursfraudezaken
en de bouwfraude. Deze cijfers moeten dan ook met de nodige voorzichtigheid
worden gehanteerd. 3.2.2 Horizontale fraudeBij horizontale fraude zijn het de private partijen zelf, zoals banken
en verzekeraars, die ervoor moeten zorgen dat hun diensten en producten zo
min mogelijk fraudegevoelig zijn. Zij doen dit door bijvoorbeeld technische
aanpassingen aan producten en diensten of interne controlemaatregelen in systemen
en procedures. De Algemene Rekenkamer heeft, gezien de eigen verantwoordelijkheid
van de private partijen, geen onderzoek verricht naar de bekendheid met regelgeving
en de controlebeleving van klanten bij instellingen die met horizontale fraude
te maken hebben.3.2.3 Fraude op SZW-terrein3.2.3.1 Spontane naleving van regelsBij het Ministerie van SZW komt het belang van fraudepreventie tot uitdrukking
in het Handhavingsprogramma 2003–2006. Hierin
is de bevordering van compliance, de spontane naleving van regels, aangemerkt
als één van de hoofddoelen van het meerjarenbeleid. Alleen bij
UWV is dit hoofddoel, via prestatie-indicatoren, doorvertaald naar een streefwaarde.
Voor de Arbeidsinspectie en de SVB ontbreekt deze doorvertaling.3.2.3.2 Fraudealertheid en de bekendheid van regels en
plichtenZowel de SVB als UWV hebben de afgelopen periode inspanningen verricht
om de fraudealertheid van hun medewerkers in het primair proces te vergroten.
Zo worden er trainingen gericht op fraudealertheid gegeven en monitoren de
organisaties hun fraudealertheid.Daarnaast doen het ministerie van SZW en de Arbeidsinspectie, de SVB en
UWV aan voorlichting om bij hun doelgroepen de bekendheid met rechten en plichten
te bevorderen. Hiertoe worden brochures verspreid en andere voorlichtingsinstrumenten
ingezet; in 2001 is bijvoorbeeld campagne gevoerd over de Wet Boeten.13De organisaties op SZW-terrein hebben voor een deel zicht op de bekendheid
van regels en plichten bij hun doelgroepen.Gegevens over de bekendheid bij werkgevers van regels en plichten bij
de tewerkstelling van vreemdelingen dateren uit 1999. Uit een enquête
onder werkgevers bleek een grote meerderheid bekend te zijn met de regels.
Van het bestaan en de precieze inhoud van de Wet arbeid vreemdelingen was
men echter minder op de hoogte.14De bekendheid van regels en plichten bij de uitkeringsgerechtigden van
UWV maakt deel uit van het Periodiek Onderzoek Regel Overtreding Sociale Zekerheid
(POROSZ). Dit onderzoek onder de ontvangers van een bijstands-, WW- of WAO-uitkering
is, in opdracht van het Ministerie van SZW, in 2000 voor het eerst verricht.
Uit POROSZ 2000 en 2002 bleek dat de meerderheid van alle UWV-uitkeringsgerechtigden
slecht bekend is met de regels en plichten.15
UWV heeft – zoals in hoofdstuk 2 is vermeld – een nieuwe meting
naar de bekendheid met regels en plichten uitgesteld tot 2004. UWV heeft geen
informatie over de bekendheid van regels en plichten bij premieplichtige werkgevers.
De SVB weet niet hoe het met de bekendheid van regels en plichten bij haar
doelgroepen staat. Dit zal het Ministerie van SZW wel meenemen in het eerstvolgende
POROSZ, dat gepland staat voor 2004.3.2.3.3 Ervaren controlekansDe Arbeidsinspectie noch de SVB hebben inzicht in de door hun doelgroepen
ervaren controlekansen. Hetzelfde geldt voor de bij UWVingeschreven
premieplichtige werkgevers. Het eerder genoemde POROSZ-onderzoek meet alleen
de ervaren controlekansen en het effect daarvan op de kans op regelovertreding
door WW- en WAO-uitkeringsgerechtigden. Slechts iets meer dan éénderde
van de WW-ers en WAO-ers achtte in 2002 de kans groot om door UWV gecontroleerd
te worden. De kans op een huisbezoek werd laag ingeschat, maar wel beschouwd
als de belangrijkste factor bij de afweging om al dan niet regels te overtreden.
Deze uitkomsten waren voor het ministerie van SZW aanleiding om bij UWV aan
te dringen op het doen van meer huisbezoeken.3.3 Inschatting van de omvang van fraude3.3.1 InleidingGegevens over de fraudeomvang zijn van belang bij de bepaling van de gewenste
handhavingsactiviteiten. Ook zijn deze gegevens nodig om, zoals in het volgende
hoofdstuk aan de orde komt, een beeld te verkrijgen van de pakkans; de kans
dat gepleegde fraude daadwerkelijk wordt opgespoord. In 1999 beval de Algemene
Rekenkamer in haar rapport Aanpak illegale arbeid aan
om wetenschappelijk onderzoek te verrichten naar de aard en omvang van het
verschijnsel illegale arbeid.163.3.2 Fiscale fraudeHet is niet goed mogelijk om een inschatting te maken van de omvang van
fiscale fraude. Hiertoe is het namelijk nodig om de theoretisch maximale belastingopbrengst
vast te stellen en pogingen hiertoe hebben geen wetenschappelijk verantwoord
model opgeleverd. Ook kent de controle van de Belastingdienst grenzen. Het
streven is dan ook niet de belastingopbrengsten te maximaliseren, wel om deze
te optimaliseren. De Belastingdienst richt zich daarom op beheersing van de
financiële en fiscale risico's. Hiertoe stelt de dienst risicoprofielen
op aan de hand waarvan zij de risico's voor non-compliance inschat en controles
uitvoert.3.3.3 Horizontale fraudeHet ontbreekt aan inzicht in de omvang van horizontale fraude. Het ministerie
van Justitie heeft wel een onderzoek naar fraude met inboedelverzekeringen
ingesteld, maar heeft verder geen acties ondernomen om de aard en omvang van
andere soorten horizontale fraude in te schatten.17
Ook de Interregionale Fraudeteams hebben geen inspanningen op dit gebied verricht,
hoewel zij bij hun instelling de opdracht hadden meegekregen om inzicht te
krijgen in de aard en omvang van de fraudesoorten waarvoor zij landelijke
verantwoordelijkheid hebben.3.3.4 Fraude op SZW-terreinNog niet voor alle SZW-fraudeterreinen zijn op onderzoek gebaseerde schattingen
over de omvang van fraude beschikbaar. Voor fraude door ontvangers van een
uitkering van de SVB ontbreken deze vooralsnog, hetzelfde geldt voor premiefraude
door de bij UWV geregistreerde werkgevers.Wel heeft het ministerie van SZW in 2001 een extern bureau onderzoek laten
uitvoeren naar de omvang van illegale arbeid in Nederland.18 De Arbeidsinspectie heeft de uitkomsten ervan gebruikt voor haar
controleprogramma. De Algemene Bond Uitzendondernemingen (ABU) liet hetzelfde
onderzoeksbureau recent de omvang in beeld brengen van illegale
tewerkstelling door malafide uitzendbureau's.19
Voor beide onderzoeken geldt dat de cijfers behoedzaam moeten worden gehanteerd,
omdat illegale tewerkstelling zich grotendeels in het onzichtbare afspeelt.Het onderzoek in opdracht van de ABU bevat een update van het onderzoek
uit 2001, dat de totale omvang van de illegale tewerkstelling in ons land
becijferde en naar sector uitsplitste. De geactualiseerde cijfers wijzen op
een forse toename van illegale tewerkstelling sinds 1999. Een toename van
het arbeidsaanbod, in de zin van bijvoorbeeld het aantal personen dat hier
illegaal verblijft en althans voor een deel van zijn/haar tijd arbeid verricht
of wil verrichten, zou hieraan ten grondslag liggen. De werkgevers in de diverse
sectoren hebben dit aanbod volgens de onderzoekers in verhoogde mate ingeschakeld.
Hiermee zou de omvang van illegale tewerkstelling in arbeidsjaren zijn gegroeid
van 35 000 à 50 000 in 1999 tot 48 500 à 79 300
in 2004. De groei doet zich volgens het onderzoek vooral voor in sectoren
als de bouw, de zware industrie en de haven.Het ministerie van SZW heeft met de eerdergenoemde POROSZ-onderzoeken
de omvang van fraude door ontvangers van een WAO- of WW-uitkering in beeld
gebracht. Hieruit blijkt dat in 2000 6% van de WAO-ers en 7% van de WW-ers
wel eens zwart werkte. In 2002 ging het om 8% respectievelijk 11%, een lichte
stijging dus. UWV tekent bij deze cijfers aan, dat ze aan de hoge kant lijken,
omdat het zelf bij aselecte huisbezoeken veel minder vaak zwart werk vaststelt.
Het hebben van een officiële baan of het verrichten van uitzendwerk naast
de uitkering, witte fraude, komt daarentegen bijna niet voor: in 2002 bij
1% respectievelijk bijna 0% van alle WW-ers en WAO-ers. In 2000 lagen deze
percentages iets hoger.Inschattingen van
fraudeomvang in het buitenlandZowel het Verenigd Koninkrijk
(VK) als de Verenigde Staten (VS) hebben een systeem waarmee zij periodiek
de mate van regelovertreding bij bepaalde sociale zekerheidsuitkeringen in
beeld brengen.20In het VK neemt het Department for Work and Pensions sinds 1998 twee keer per jaar een
steekproef van enige tienduizenden verstrekte uitkeringen, die op fouten en
op fraude worden gecontroleerd. Deze cijfers worden geëxtrapoleerd tot
een nationale schatting. Aan de hand van deze schattingen worden doelstellingen
geformuleerd en wordt de voortgang op het gebied van fraudebestrijding gemeten. In de VS maakt het Department of Labor via het systeem van Benefit
Accuracy Measurement op vergelijkbare wijze periodiek een inschatting
van de omvang van fraude met werkloosheidsuitkeringen.20 Zie «Tackling benefit fraud» Report by the comptroller
and auditor general, National Audit Office, February 2003 en «Unemployment
Insurance. Increased focus on program integrity could reduce billions in overpayment»,
United States General Accounting Office, July 2002.Deze buitenlandse voorbeelden laten zien dat het goed mogelijk is om frequent
regelovertreding in de sociale zekerheid te meten en hieraan het succes van
bepaalde onderdelen van de fraudebestrijding af te lezen.3.4 ConclusieDe uitvoeringsorganisaties op de diverse fraudeterreinen verrichten duidelijk
inspanningen om fraude te voorkomen. De organisaties hebben echter nog niet
de gewoonte om vanuit preventie-oogpunt belangrijke punten als de bekendheid
van regels en plichten en de controlebeleving bij doelgroepen te meten. Alleen
UWV beschikt (voor wat betreft de uitkeringsontvangers, niet voor de premieplichtige
werkgevers) over gegevens omtrent de ervaren controlekans bij de doelgroep;
deze blijkt nogal laag te liggen. De Belastingdienst is de enige die de ervaren
pakkans kent; deze kans is tussen 2002 en 2003 gedaald. Gegevens over de bekendheid bij werkgevers van regels en plichten bij
de tewerkstelling van vreemdelingen zijn beschikbaar bij de Arbeidsinspectie,
maar deze zijn gedateerd. UWV beschikt over gegevens over de bekendheid van
regels bij uitkeringsontvangers. Deze groep blijkt slecht bekend te zijn met
de WW- en WAO-regels.Door zich meer te informeren over de bekendheid van regels en de controlebeleving
bij de doelgroep zouden de organisaties hun handhavingsstrategie kunnen aanpassen
en daarmee de effectiviteit van de handhaving kunnen vergroten.Op fiscaal terrein is het theoretisch onmogelijk gebleken de fraudeomvang
te bepalen. De Belastingdienst richt zich daarom op beheersing van de financiële
en fiscale risico's. Hiertoe stelt de dienst risicoprofielen op aan de hand
waarvan zij de risico's voor non-compliance inschat en controles uitvoert.Voor horizontale fraude is geen inschatting van de omvang van fraude gemaakt,
ondanks het voornemen hiertoe. Dit staat volgens de Algemene Rekenkamer een
goede bepaling van de capaciteitsinzet op het terrein van horizontale fraude
in de weg.Op het SZW-terrein ontbreekt deze schatting vooralsnog voor fraude met
uitkeringen die de SVB verstrekt en voor premiefraude door werkgevers bij
UWV. Wel is op SZW-terrein de omvang van illegale tewerkstelling in beeld
gebracht, evenals de omvang van uitkeringsfraude bij UWV. De afgelopen periode
bleek hierbij sprake van een sterke respectievelijk lichte stijging. De betreffende
instanties hebben de genoemde onderzoeken ook gebruikt bij de bepaling van
hun controlestrategie.4 VASTSTELLEN VAN FRAUDE4.1 InleidingDit hoofdstuk gaat in op de vraag hoe de onderzochte organisaties presteren
bij het vaststellen van gepleegde fraude. Hiervoor
is inzicht nodig in de jaarlijkse doorstroom van fraudezaken, van eerste signaal
(van derden of uit eigen controles) via nader (opsporings-)onderzoek tot een
fraudeconstatering. Bij strafrechtelijke zaken slaat deze fraudeconstatering
neer in een proces-verbaal dat vervolgens bij het Openbaar Ministerie wordt
ingediend. De afdoening van deze processen-verbaal
en de bestuurlijke afdoening van fraudeconstateringen komt aan bod in hoofdstuk
5.De kans dat organisaties gepleegde fraude ook daadwerkelijk vaststellen,
de pakkans, is een belangrijke indicator voor de effectiviteit van de fraudebestrijding.
Deze kans kan worden weergegeven door het aantal fraudeconstateringen af te
zetten tegen de geschatte omvang van de fraude. De organisaties zouden volgens
de Algemene Rekenkamer inzicht moeten hebben in deze kans.In haar rapport uit 2000 concludeerde de Algemene Rekenkamer dat het inzicht
in het vaststellen van fraude nog verbeterd zou kunnen worden.De bewindspersonen van Justitie, van SZW en van Financiën en de uitvoeringsorganisaties
op SZW-terrein zegden toe het inzicht in de jaarlijkse stroom aan fraudezaken
te verbeteren.De SVB zegde toe de administratieve kosten van het genereren van doorstroomgegevens
te zullen onderzoeken en vanaf 2001 het totale aantal fraudesignalen
te zullen meten.Het Lisv (inmiddels UWV) gaf aan in december 2000 een onderzoek te starten
naar de selectie en prioritering van fraudesignalen en hierover een mededeling
te doen aan de uitvoeringsinstellingen.De Algemene Rekenkamer is nagegaan of deze toezeggingen zijn nagekomen
en in hoeverre sinds 2000 het inzicht in de prestaties en de prestaties zelf
zijn verbeterd. Per handhavende organisatie wordt hiertoe om te beginnen stil
gestaan bij de behandeling van signalen en vervolgens bij de ontwikkeling
in het aantal fraudeonderzoeken en fraudeconstateringen.4.2 Fiscale fraude4.2.1 FraudesignalenDe Belastingdienst selecteert aangiften voor controle op basis van een
risicoselectie. Bij deze selectie wordt onder meer gebruik gemaakt van fraudesignalen.
Het gaat hierbij om signalen die de Belastingdienst zelf genereert, om signalen
afkomstig van andere organisaties en om tips en klikbrieven. De afhandeling
en registratie van laatstgenoemde signalen verschilt per regio-eenheid van
de Belastingdienst.4.2.2 Fraudeonderzoeken en fraudeconstateringenSignalen worden meegenomen in het controleproces van de Belastingdienst
waarbij, grotendeels automatisch, de risicovolle posten voor controle worden
geselecteerd. Controles kunnen leiden tot een correctie op de aangifte. Zo
was in 2003 bij 6,7% van de 7,8 miljoen opgelegde aanslagen bij particulieren
sprake van een correctie. Bij deze correcties kan sprake zijn
geweest van een fraudepoging, maar bijvoorbeeld ook van een slordigheid in
de aangifte. Op het moment van de correctie heeft de Belastingdienst nog geen
financieel nadeel geleden omdat er nog geen (dus ook niet te weinig) belasting
is geheven. De Belastingdienst registreert niet welk deel van deze correcties
fraude betreft.Uit controles kunnen (vermoedelijke) fraudezaken aan het licht komen.
Indien deze zaken voldoen aan de aanmeldingscriteria uit de richtlijnen voor
aanmelding, transactie en vervolging (de ATV-richtlijnen) moeten ze worden
aangemeld bij het zogeheten Selectie-Overleg tussen medewerkers van de Belastingdienst
en de FIOD-ECD. Het gaat hierbij om zaken waarbij opzet in het spel is en
sprake is van een benadelingsbedrag boven de € 5 500 voor particulieren
en boven de € 11 500 voor ondernemers. De overige, kleinere
fraudezaken worden binnen de regio afgehandeld en niet afzondelijk als fraude
geregistreerd. Ook de afloop van zware fraudezaken die niet door de FIOD in
opsporingsonderzoek worden genomen en teruggaan naar de regio-eenheden voor
bestuurlijke afdoening, werd tot en met 2003 niet vastgelegd. Hierdoor bestond
er tijdens de onderzochte periode geen volledig zicht op het totaal aantal
fraudezaken en fraudeconstateringen. Een indicatie voor het aantal fraudeconstateringen
wordt overigens wel gegeven via het aantal vergrijpboeten; de Belastingdienst
kan een vergrijpboete opleggen bij fraudezaken die zij bestuurlijk afdoet.
Ook de informatie over de opgelegde vergrijpboeten was vooralsnog onvolledig.In het Selectie-Overleg worden aan de hand van vastgestelde (opsporings)criteria
jaarlijks circa 500 zaken geselecteerd voor opsporingsonderzoek door de FIOD-ECD
onder leiding van het Openbaar Ministerie, conform de afspraken uit het handhavingsarrangement
tussen deze partijen. De overige zaken worden terugverwezen naar de regio-eenheden
voor bestuurlijke afdoening, eventueel in combinatie met een boete. In 2003
werden 1 696 zaken ingebracht in het Selectie-Overleg. Meer dan tweederde
van deze zware fraudezaken wordt dus bij de regio-eenheden afgehandeld, waarbij
minder zware opsporingsmethoden gebruikt kunnen worden dan voor de zaken die
in opsporingsonderzoek worden genomen.Het aantal opsporingszaken dat de FIOD-ECD uiteindelijk heeft afgerond
met de indiening van een proces-verbaal bij het Openbaar Ministerie is weergegeven
in tabel 4.1.Tabel 4.1: Processen-verbaal fiscale fraude  2000200120022003Processen-verbaal452462451396Bron: Beheersverslag Belastingdienst 2003, Jaarverslag FIOD-ECD 2003De tabel laat zien dat het aantal processen-verbaal, behoudens een daling
in 2003, vrij constant is geweest. De FIOD-ECD gaf als verklaring voor de
daling van het aantal processen-verbaal in 2003, dat zij vooruitliep op de
koerswijziging voor 2004 van minder fiscale zaken, naar meer goederen- en
financieel-economische zaken. 4.3 Horizontale fraude4.3.1 FraudesignalenBij horizontale fraude geven private partijen, zoals banken en verzekeraars,
fraudesignalen door aan de fraudemeldpunten van het Openbaar Ministerie en
aan de regiokorpsen van de politie. Het gaat hierbij onder andere om fraude
met pinpassen, fraude met creditcards en fraude met reisverzekeringen (onterechte
schadeclaims).Banken en verzekeraars geven echter niet alle gevallen door en de fraudemeldpunten
registreren vanwege hun beperkte capaciteit ook niet alle aangeleverde fraudesignalen.
Bij de fraudemeldpunten bestaat dus geen volledig inzicht in de fraudesignalen.4.3.2 Fraudeonderzoeken en fraudeconstateringenDe fraudemeldpunten van het Openbaar Ministerie hebben de taak om het
aantal gestarte, lopende en afgeronde opsporingsonderzoeken van de IFT's en
de resultaten daarvan te registreren in het Fraude Registratie en Informatie
Systeem van het Openbaar Ministerie (FRIS). Deze registratie is niet actueel,
niet betrouwbaar en niet volledig. Hierdoor is op landelijk niveau niet bekend
in welke fase opsporingsonderzoeken zich bevinden en welke resultaten deze
opsporingsonderzoeken hebben behaald. De belangrijkste oorzaak is een gebrek
aan capaciteit en prioriteit bij de fraudemeldpunten en de arrondissementsparketten.
Hierdoor voldoet het FRIS nog niet aan de verwachtingen.Daarnaast is er geen volledige en betrouwbare informatie over de lichte
horizontale fraudezaken die de 26 regiokorpsen van de politie behandelen.
Dit komt met name doordat de regiokorpsen zaken registreren naar soort delict
en fraude niet als delict is omschreven in het Wetboek van Strafrecht. Horizontale
fraudezaken worden dan ook geregistreerd onder categorieën waar ook andere
zaken dan horizontale fraudezaken onder vallen.Op landelijk niveau bestaat derhalve geen volledig en betrouwbaar inzicht
in de prestaties van de opsporing van horizontale fraudezaken, wat de effectieve
aanpak van horizontale fraude belemmert en wat demotiverend kan werken op
de aangiftebereidheid van private partijen, zoals banken en verzekeraars.
Ook worden private partijen nauwelijks op de hoogte gesteld van de voortgang
en uitkomsten van aangemelde individuele zaken. Dit tast hun aangiftebereidheid
aan.Het aantal door de IFT's (geregistreerde) opgestarte opsporingsonderzoeken
naar horizontale fraude is in de periode 2000–2002 gestegen van 80 naar
118 onderzoeken. Het aantal afgesloten onderzoeken verdubbelde van 66 naar
133.Tabel 4.2 bevat het aantal gemelde fraudesignalen door banken en verzekeraars
en het door het Openbaar Ministerie geregistreerde aantal processen-verbaal
dat uiteindelijk is ingediend door de regiokorpsen, de FIOD-ECD en de IFT's. Tabel 4.2: Fraudesignalen en processen-verbaal horizontale
fraude  2000200120022003Bancaire fraude    Fraudesignalen35 55034 10032 55036 800Processen-verbaal312148218Verzekeringsfraude    Fraudesignalen4376068321 466Processen-verbaal43454759Bron: fraudesignalen zijn opgegeven door Nederlandse Vereniging van Banken
en Verbond van Verzekeraars, cijfers processen-verbaal zijn afkomstig van
Openbaar MinisterieHet grote verschil tussen het aantal fraudesignalen en het aantal opsporingsonderzoeken
door de IFT's wordt met name veroorzaakt door de zwaarte van de aangemelde
fraudezaken: de meeste zaken worden bij weging door de IFT's en het Openbaar
Ministerie te licht bevonden en worden via de regiokorpsen van de politie
afgedaan. De IFT's en het Openbaar Ministerie verklaren het lage aantal zware
fraudezaken door òf een beperktere omvang van horizontale fraude dan
voorheen is ingeschat òf een lage aangiftebereidheid van private partijen
voor zware zaken. De Nederlandse Vereniging van Banken en het Verbond van
Verzekeraars wijzen op de geringe opnamebereidheid van de politie en het Openbaar
Ministerie, wat volgens hen voortkomt uit de beperkte beschikbare capaciteit
en de lage prioriteit voor horizontale fraude.4.3.3 FIOD-ECDDe FIOD-ECD spoort faillissementsfraude, intellectuele eigendomsfraude
(zoals het illegaal kopiëren van software) en een aantal soorten verzekeringsfraude
op. Sinds 2002 beschikt de FIOD-ECD over een volledige en betrouwbare registratie
van fraudesignalen en van opsporingsonderzoeken. Uit de registratie van zaken
verzekeringsfraude over de periode 2002–2003 blijkt dat de FIOD-ECD
de doelstelling van 7 processen-verbaal heeft gerealiseerd: in 2002 zijn 9
en in 2003 zijn 8 processen-verbaal ingediend bij het Openbaar Ministerie.4.4 Fraude op SZW-terrein4.4.1 Fraudesignalen4.4.1.1 ArbeidsinspectieDe Arbeidsinspectie heeft pas in 2003 voorgeschreven hoe fraudesignalen
moeten worden geregistreerd en behandeld. De regio's van de Arbeidsinspectie
bleken de signalen verschillend te registreren en te behandelen. Ook registreren
zij niet alle signalen.De Arbeidsinspectie stelt dat zij de zwaarste signalen van illegale tewerkstelling
onderzoekt en in het controleprogramma opneemt. De Arbeidsinspectie heeft
echter geen overzicht van het aantal signalen dat niet is onderzocht, maar
mogelijk wel onderzoekswaardig was. Ook heeft de Arbeidsinspectie pas in 2003
beschreven hoe de onderzoekswaardigheid van een signaal moet worden vastgesteld.Signalen die de Arbeidsinspectie onderzoekt, leiden in iets minder dan
eenderde van de gevallen tot een proces-verbaal.4.4.1.2 SVBDe SVB registreert alleen de fraudesignalen die de eigen afdeling opsporing
in behandeling neemt. Enig inzicht in het totale aantal aan de afdeling
opsporing aangeboden signalen heeft de SVB wel, doordat zij sinds 2003 periodiek
een meting verricht naar de fraudealertheid van de medewerkers in het primaire
proces. De signalen over de lichtere vermoedelijke fraudes, die niet aan de
afdeling opsporing hoeven te worden overgedragen, zijn niet in deze meting
betrokken. De toezegging om met ingang van 2001 het totaal aantal fraudesignalen
te meten is de SVB dus slechts ten dele nagekomen. Een registratie van alle
signalen uit het primaire proces en van derden ontbreekt.Uit het volgen van de fraudealertheid van de medewerkers blijkt dat de
afdeling opsporing 80% van de signalen uit het primaire proces niet in behandeling
neemt.De Algemene Rekenkamer heeft geen nader onderzoek gedaan naar de aard
van deze signalen en de reden van het niet in behandeling nemen. Het aantal
signalen dat de afdeling opsporing in behandeling neemt, is in de loop der
jaren wel toegenomen.4.4.1.3 UWVUWV heeft als uitgangspunt dat het signalen van witte werknemersfraude
(een verzwegen witte baan naast de uitkering) altijd onderzoekt. Voor zwarte
werknemersfraude (zwart werken naast de uitkering) heeft UWV, in lijn met
de toezegging van het Lisv uit 2000, in 2003 een richtlijn voor de prioritering
van signalen opgesteld. Voor werkgeversfraude is dit al in 2001 gebeurd. Het
aantal signalen werkgeversfraude dat UWV niet in onderzoek neemt, schommelt
al jaren rond de 50%. De Algemene Rekenkamer heeft dit punt niet nader onderzocht.De registratie van signalen is bij UWV onvolledig.4.4.2 Fraudeonderzoek en fraudeconstateringen4.4.2.1 AlgemeenUWV en SVB verrichten zowel binnen het primaire proces onderzoek (dat
gericht is op bestuurlijke afdoening) als opsporingsonderzoek door de recherche-afdelingen
(dat op strafrechtelijke vervolging is gericht). De Arbeidsinspectie kent
voor illegale tewerkstelling alleen afdoening via het strafrechtelijk traject.
Naar verwachting krijgt de Arbeidsinspectie in de nabije toekomst ook de mogelijkheid
om zaken bestuurlijk af te doen.214.4.2.2 ArbeidsinspectieBij de Arbeidsinspectie vinden, afgezien van signalen, de onderzoeken
meestal plaats in het kader van landelijke branchegewijze projecten. Bij deze
onderzoeken gaat het veelal om controles ter plaatse. Het aantal door de Arbeidsinspectie
verrichte onderzoeken is gedurende de onderzochte periode ruwweg constant
geweest. De onderzoeken zijn erop gericht werkgevers, die aan illegale tewerkstelling
doen en daarmee de WAV overtreden,22 op te sporen.
Indien bij een werkgever een overtreding wordt geconstateerd, wordt in beginsel
altijd proces-verbaal opgemaakt. Ook het aantal processen-verbaal is de afgelopen
jaren ruwweg constant geweest, zoals blijkt uit onderstaande tabel.Tabel 4.3: Processen-verbaal Wet Arbeid Vreemdelingen  2000200120022003Processen-verbaal718739658731Bron: Jaarverslagen Arbeidsinspectie De aantallen processen-verbaal liggen iets boven wat met het Openbaar
Ministerie is afgesproken in het handhavingsarrangement. Het aantal hierbij
betrokken illegaal tewerkgestelden steeg tot 2002 licht en schommelde tussen
de 2 000 en 3 000. Daarnaast heeft de SIOD in 2003 bij haar opsporingsactiviteiten
enkele honderden illegaal tewerkgestelden aangetroffen.Jaarlijks verricht de Arbeidsinspectie bij bedrijven in uiteenlopende
branches ongeveer 3 500 controles ter plaatse. De verdeling van de inzet
over de branches is niet in overeenstemming met de omvang en de uit recent
onderzoek gebleken groei van illegale tewerkstelling per branche (zie hoofdstuk
3). Zo richt de Arbeidsinspectie haar controle-inspanningen met name op de
horeca en de land- en tuinbouw en nauwelijks op de bouwsector en de zware
industrie, waar illegale arbeid toeneemt.Bij de Arbeidsinspectie kan uit de beschikbare documenten niet altijd
een goed beeld verkregen worden van de gerealiseerde prestaties bij de onderzoeken
naar illegale tewerkstelling. Dit komt onder andere doordat zij niet consequent
dezelfde eenheden en grootheden hanteert, bijvoorbeeld waar het de inzet van
de controlecapaciteit over de diverse branches betreft.4.4.2.3 SVBBij de SVB bestaat geen volledig zicht op het aantal verrichte fraudeonderzoeken
en fraudeconstateringen. In de eerste plaats houdt de SVB, net als de Belastingdienst,
geen registratie bij van de kleine fraudezaken die bestuurlijk worden afgedaan.23 In de tweede plaats boekt de SVB zaken die de afdeling
opsporing afsluit alleen als fraude als het benadelingsbedrag boven de aangifterichtlijn
van € 6 000 ligt en als bewezen kan worden dat sprake was van
opzet. Zaken die de afdeling opsporing afsluit en bestuurlijk afdoet wegens
een gebrek aan capaciteit of prioriteit en grotere zaken waarbij de opzet
niet kan worden bewezen boekt de SVB standaard als niet-fraudezaken. Mogelijke
fraudeconstateringen onder de kleine zaken en onder de bestuurlijk afgeronde
zware zaken zijn hierdoor niet als zodanig herkenbaar.Zowel het aantal vooronderzoeken als het aantal opsporingsonderzoeken
dat de sociale recherche verricht, stijgt sinds 2000. In 2003 ging het om
2 689 vooronderzoeken en 685 opsporingsonderzoeken. Het aandeel zaken
dat de SVB afboekte wegens gebrek aan capaciteit of prioriteit steeg echter
ook, tot 191 in 2003. Bij deze zaken vindt overigens indien mogelijk nog wel
bestuurlijke afdoening plaats. Een tweede kanttekening is dat het aantal verrichte
onderzoeken naar overtredingen van de Algemene Kinderbijslagwet de laatste
jaren relatief achterblijft.Tabel 4.4 Processen-verbaal SVB1 2000200120022003Processen-verbaal375390433533Bron: rapportages Handhaving SVB1 De cijfers hebben betrekking op het aantal personen tegen
wie proces-verbaal is opgemaakt.In lijn met de toename in het aantal verrichte onderzoeken, steeg volgens
de bovenstaande tabel ook het aantal opgemaakte processen-verbaal. De laatste
jaren overtrof de SVB hiermee de met het Openbaar Ministerie overeengekomen
aantallen. 4.4.2.4 Werknemersfraude UWVBij UWV is sprake van een fraudeconstatering als de werknemer de inlichtingenplicht
overschrijdt. Dit is het geval als hij onjuiste of onvolledige gegevens verstrekt
waardoor de uitkeringsverstrekking niet goed kan plaatsvinden.Bij UWV is de registratie van onderzoeken naar mogelijke werknemersfraude
onvolledig. Het aantal fraudeconstateringen dat uit de onderzoeken voorvloeit
is wel bekend.Tabel 4.5 Constateringen werknemersfraude UWV  2000200120022003Fraudeconstateringen25 24836 50248 19136 110Bron: diverse rapportages UWVDe fraudeconstateringen zijn, blijkens de tabel, eerst gestegen, maar
in 2003 weer afgenomen. Het gaat bij deze constateringen om zowel zeer lichte
overtredingen als om zware fraudezaken. De daling is goeddeels te wijten aan
de daling van het ziekteverzuim in de uitzendbranche, waardoor het aantal
te late herstelmeldingen afnam. Bijna 500 van de fraudeconstateringen betroffen
in 2003 zogeheten zwarte fraude bij de WAO en de WW. Dit cijfer ligt hoger
dan in de jaren daarvoor.De ontwikkeling in het aantal opgemaakte processen-verbaal is in onderstaande
tabel weergegeven.Tabel 4.6 Processen-verbaal werknemersfraude UWV  2000200120022003Processen-verbaal717522505603Bron: diverse rapportages UWVVan de in 2003 gedane fraudeconstateringen, 36 110, heeft UWV in
603 gevallen proces-verbaal bij het Openbaar Ministerie ingediend. Dit is
iets minder dan UWV in het handhavingsarrangement is overeengekomen met het
Openbaar Ministerie. Het aantal ligt beduidend hoger dan in 2002.4.4.2.5 Werkgeversfraude UWVDe registratie van onderzoeken naar werkgeversfraude bij UWV is onvolledig.
De beschikbare cijfers laten zien dat het aantal onderzoeken vanaf 2000
sterk is afgenomen, van 1 117 tot 826 in 2003.Net als bij de SVB is een kanttekening op zijn plaats bij de registratie
van fraudeconstateringen. In de categorie «geen fraude geconstateerd»
blijken ook die zaken te zijn geboekt waarbij UWV het onderzoek had gestaakt
of de verdachte niet meer kon traceren. «Wel fraude» blijkt bovendien
soms alsnog geen fraude te zijn. Tabel 4.7 Constateringen werkgeversfraude UWV  2000200120022003Fraudeconstateringen585546517465Bron: diverse rapportages UWVEr is sprake van een daling van het aantal fraudeconstateringen tussen
2000 en 2003. Ruim eenderde (168) van de constateringen van werkgeversfraude
resulteerde in 2003 in de indiening van een proces-verbaal bij het Openbaar
Ministerie. Dit is veel minder dan was overeengekomen in het handhavingsarrangement
met het Openbaar Ministerie. Uit onderstaande tabel blijkt met name ten opzichte
van het «piekjaar» 2001 een daling in de bij het Openbaar Ministerie
ingediende aangiften.Tabel 4.8 Processen-verbaal werkgeversfraude UWV  2000200120022003Processen-verbaal140258160168Bron: diverse rapportages UWVHet dalende beeld in de prestaties op het terrein van werkgeversfraude
ten opzichte van 2001 verklaart UWV door een vermindering in de capaciteit
en prioriteit die het aan dit onderwerp toekent in verband met de toekomstige
overgang van de premie-inning naar de Belastingdienst. Ook de overdracht van
zaken en de overgang van capaciteit naar de SIOD speelt hierbij een rol.4.5 PakkansDe kans dat gepleegde fraude ook daadwerkelijk vastgesteld wordt, de pakkans,
acht de Algemene Rekenkamer een belangrijke indicator voor de effectiviteit
van de fraudebestrijding. Voor de berekening van deze kans moeten gegevens
uit het vorige hoofdstuk over de geschatte omvang van de fraude (het dark number) worden gecombineerd met gegevens over het
aantal fraudeconstateringen. De organisaties die in dit onderzoek betrokken
zijn, berekenen geen pakkansen, met uitzondering van UWV dat hiertoe voor
een deel van haar werkterrein wel is overgegaan. De Algemene Rekenkamer heeft
op basis van de haar beschikbare informatie getracht om – voorzover
mogelijk – toch een pakkans te berekenen voor een aantal terreinen.
In bijlage 1 staat beschreven aan de hand van welke cijfers de Algemene Rekenkamer
deze berekeningen heeft uitgevoerd.De uitkomsten zijn indicatief, omdat de Algemene Rekenkamer de ontbrekende
gegevens op grond van wel beschikbaar materiaal moest reconstrueren of inschatten.De uitkomsten laten zien dat de pakkans nogal uiteenloopt op de diverse
terreinen. De Algemene Rekenkamer schat de pakkans voor illegaal tewerkgestelde
vreemdelingen op 5 à 10%. Voor fraude met de volksverzekeringen kan
deze kans op minimaal 15% worden geschat. Voor zwart werken naast de WW- of
WAO-uitkering schat de Algemene Rekenkamer de pakkans op minder dan 1%. Volgens
UWV ligt de pakkans voor witte fraude, het hebben van een baan of uitzendwerk
naast de WW- of WAO-uitkering, met 95% beduidend hoger dan de pakkans voor
zwarte fraude.Voor fiscale en horizontale fraude is de berekening van de pakkans niet
mogelijk (zie hoofdstuk 3).4.6 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer stelt vast dat bij de verschillende organisaties
zich nog tekortkomingen voordoen bij de opsporing en vaststelling van fraude.Het inzicht bij de verschillende organisaties in de stroom aan fraudezaken –
van signaal via (opsporings)onderzoek tot aan fraudeconstatering – is
weliswaar verbeterd, maar nog steeds niet volledig.Bij horizontale fraude en bij de organisaties op SZW-terrein was gedurende
de onderzochte periode (nog steeds) sprake van onderregistratie van signalen.
Zo is er geen volledig zicht op de totale werkvoorraad aan signalen en is
het onzeker of de organisaties alle relevante signalen afhandelen. Duidelijk
is wel dat de capaciteit om alle signalen (diepgaand) te onderzoeken, bij
de organisaties veelal ontbreekt. Ofschoon de organisaties bij de selectie
van signalen gebruik maken van wegingsprocedures bestaat hierbij toch het
risico dat gevallen van fraude niet worden onderzocht.Ook zijn bij de Belastingdienst en de SVB de gegevens over het aantal
fraudeconstateringen niet volledig, met name betreffende de kleinere fraudezaken
die bestuurlijk worden afgedaan. Een probleem dat zowel bij UWV als de SVB
speelt, is dat de categorie «geen fraude geconstateerd» ook gevallen
bevat waarbij mogelijk wel sprake is geweest van fraude. Het bovenstaande
betekent in feite dat de organisaties geen maximaal beeld hebben van de mate
waarin fraude op hun terrein voorkomt. Dit vormt een belemmering bij de aansturing
en evaluatie van fraudebestrijding.Uit de wel beschikbare cijfers over de opsporing komt een wisselend beeld
naar voren. De aantallen bij het OM ingediende processen-verbaal, blijken
over het algemeen te stroken met de in de handhavingsarrangementen overeengekomen
aantallen. Een uitzondering hierop doet zich voor bij UWV-werkgeversfraude,
waarbij dit aantal in 2003 beduidend lager lag dan het overeengekomen aantal.
Op fiscaal terrein geldt dat de FIOD-ECD sinds kort bewust minder fiscale
zaken in opsporing neemt om meer zaken op de andere handhavingsterreinen te
kunnen doen.De aanpak van werkgeversfraude door UWV vertoont sinds kort een dalende
lijn. UWV kent dit onderwerp in veel mindere mate dan in het verleden prioriteit
en capaciteit toe. In 2003 werden beduidend minder processen-verbaal werkgeversfraude
ingediend dan in 2001. Aannemelijk is dat een deel van de gepleegde werkgeversfraude
uit het zicht is verdwenen.Door de toekenning van minder capaciteit en prioriteit aan werkgeversfraude
neemt de kans af, dat gepleegde fraude op dit terrein ook wordt ontdekt.Het aantal door de Interregionale Fraudeteams opgepakte zware horizontale
fraudezaken is weliswaar gestegen, maar blijft achter bij de verwachtingen
en behelst maar een fractie van het aantal fraudesignalen. Hoewel deze trechter
grotendeels wordt veroorzaakt door het geringe gewicht van de aangemelde zaken,
bestaat hierbij het risico dat het ook zwaardere zaken betreft die niet in
opsporing worden genomen. Omdat de bulk van de zaken wordt afgehandeld door
de regiopolitie, bestaat er geen zicht op het resultaat van deze zaken. Dit
heeft een negatieve invloed op de bereidheid van private partijen
om aangifte te doen van horizontale fraude. Omdat ook het zicht op de opsporingsprestaties
van de Interregionale Fraudeteams ontbreekt, kan de minister van Justitie
de opsporing van horizontale fraude niet goed aansturen.De prestaties van de Arbeidsinspectie bij de opsporing van illegale tewerkstelling
vertonen een stabiel beeld, maar staan niet in verhouding tot de omvang en
de groei van het fenomeen in de verschillende branches.Bij sociale zekerheidsfraude tekent zich bij de SVB een verbetering af
door een toename van het aantal verrichte onderzoeken en opgemaakte processen-verbaal.
Dit geldt ook voor de prestaties van UWV op het terrein van de werknemersfraude.
Een punt van zorg is dat bij de SVB ook het aantal wegens capaciteit of prioriteit
afgeboekte onderzoeken is toegenomen.De onderzochte organisaties blijken met een enkele uitzondering bij UWV
niet of nauwelijks inzicht te hebben in de pakkans, de kans dat zij gepleegde
fraude daadwerkelijk constateren. Behalve inzicht in de fraudeomvang is voor
het berekenen van deze kans inzicht in het aantal fraudeconstateringen nodig.
Op fiscaal terrein is het niet mogelijk om de omvang van de fraude in te schatten.
Voor horizontale fraude ontbreken de gegevens om pakkansen te berekenen. De
minister van SZW hanteert een grote pakkans wel als één van
de algemene doelen van zijn handhavingsbeleid, maar hanteert (zoals in hoofdstuk
2 is vastgesteld) deze niet als een uitgangspunt voor de aansturing van de
handhaving. De minister van SZW kan al met al niet aangeven of één
van de algemene doelen van het handhavingsbeleid – een zo hoog mogelijke
pakkans – wordt gerealiseerd.Uit eigen berekeningen van de Algemene Rekenkamer blijkt dat de pakkans
nogal uiteenloopt op de diverse terreinen. Zo berekent de Algemene Rekenkamer
deze kans voor illegaal tewerkgestelden tussen de 5 en 10%, voor fraude met
volksverzekeringen op minimaal 15% en voor zwarte fraude met werknemersverzekeringen
op minder dan 1%. De pakkans voor witte uitkeringsfraude (een baan naast de
WW- of WAO-uitkering) ligt met 95% beduidend hoger.Een verklaring voor de vaak lage pakkansen kan liggen in de onbekendheid
met de aard en omvang van fraude en de ontwikkelingen daarbinnen, waardoor
controle-, onderzoeks- en opsporingscapaciteit niet daar wordt ingezet waar
fraude het meeste gepleegd wordt. Een andere verklaring kan zijn dat de doorstroom
van fraudezaken niet optimaal verloopt, waardoor fraudesignalen onterecht
niet gevolgd worden door fraudeonderzoeken of opsporingsonderzoeken.Tot slot meent de Algemene Rekenkamer dat de uitkomsten, hoe voorzichtig
ook geïnterpreteerd, laten zien dat fraudebestrijding lage prioriteit
geniet.5 AFDOENING VAN FRAUDE5.1 InleidingDit hoofdstuk beantwoordt de vraag of op geconstateerde fraude een tijdige
en passende sanctie volgt. De Algemene Rekenkamer acht dit noodzakelijk voor
een effectieve en geloofwaardige fraudebestrijding.Uit het onderzoek uit 2000 bleek voor alle drie de onderzochte terreinen
dat de verantwoordelijke bewindspersonen (de ministers van Justitie, van SZW
en van Financiën) nog weinig inzicht hadden in de totale afdoening en
in de afdoening van opgespoorde fraude door het Openbaar Ministerie en door
de rechter. Uit de wel aanwezige informatie over de strafrechtelijke afdoening
van fiscale fraude en sociale zekerheidsfraude bleek dat, afhankelijk van
het fraudeterrein, 15% tot 35% van de aangiften bij het Openbaar Ministerie
had geleid tot een sepot. Onduidelijk was of de handhavende instanties geseponeerde
zaken, waar dat mogelijk was, alsnog bestuurlijk afdeden. De Algemene Rekenkamer
concludeerde daarom dat het risico bestond dat een geconstateerd geval van
zware fraude onbestraft blijft.Naar aanleiding van het rapport uit 2000 deden de betrokken ministers
en organisaties verschillende toezeggingen waarmee zij het inzicht wilden
verbeteren in:• de bestuurlijke afdoening van fraudezaken die niet leiden tot een
dagvaarding of transactie;• de oorzaken van het niet sanctioneren van fraude door werknemers;• de resultaten van strafzaken.De Algemene Rekenkamer is nagegaan of de bewindspersonen deze toezeggingen
zijn nagekomen en of de afdoening van fraudezaken is verbeterd in vergelijking
met 2000.5.2 Bestuurlijke afdoening5.2.1 InleidingIn deze paragraaf staat de bestuurlijke afdoening van lichte en zware
fraude centraal. De Belastingdienst, de SVB en UWV kunnen geconstateerde fraudezaken
zowel strafrechtelijk, door aangifte bij het Openbaar Ministerie, als bestuurlijk,
door naheffing of terugvordering en bestuurlijke sancties, afdoen. Bij fraude
met de Wet arbeid vreemdelingen en horizontale fraude is bestuurlijke afdoening
(vooralsnog) niet aan de orde. De afdoening van fraude verloopt op deze terreinen
geheel via het strafrecht, ongeacht de hoogte van het benadelingsbedrag.5.2.2 Lichte fraudezaken5.2.2.1 Fiscale fraudeDe Belastingdienst registreert lichte fraudezaken niet. Het betreft de
zaken, waarbij het bedrag aan vermoedelijk ontdoken belasting onder de getalscriteria
ligt die zijn opgenomen in de aangifte-, transactie- en vervolgings (ATV)-richtlijnen
van de Belastingdienst: € 5 500 voor particulieren en € 11 500
voor ondernemers. De Belastingdienst beschikt derhalve niet over informatie
betreffende het aantal geconstateerde lichte fraudezaken. Deze lichte zaken
doet de Belastingdienst altijd bestuurlijk af. Hierbij kan zij een zogenaamde
vergrijpboete opleggen. De Belastingdienst beschikt over beperkte
informatie over het aantal opgelegde vergrijpboeten, voor zover het de omzetbelasting,
loonbelasting en vennootschapsbelasting betreft. Cijfers voor de inkomstenbelasting
ontbreken. De beschikbare cijfers zijn nog te jong om er conclusies aan te
verbinden.Al met al is niet bekend hoe vaak de Belastingdienst kleinere fraudeurs,
terecht of onterecht, geen vergrijpboete oplegt.5.2.2.2 Fraude op SZW-terrein: SVB en UWVDe SVB en UWV moeten bij de afhandeling van geconstateerde (vermoedelijke)
uitkeringsfraude de richtlijn «strafvordering sociale zekerheidsfraude»
van het Openbaar Ministerie in acht nemen. Deze bepaalt dat aangifte bij het
Openbaar Ministerie moet worden gedaan vanaf een benadelingsbedrag van € 6 000.
Bij de afhandeling van werkgeversfraude moet UWV de richtlijn «premiefraude
werkgevers» in acht nemen, die de grens voor aangifte bij € 12 000
legt.De SVB en UWV handelen de lichte fraudezaken zelf bestuurlijk af. Dit
geldt ook voor allerlei andere overtredingen van de inlichtingenplicht, die
niet als fraude kunnen worden aangemerkt.24
De wet Boeten, Maatregelen, terug- en invordering (BMTi) is van toepassing
op alle overtredingen, inclusief lichte fraude, door uitkeringsgerechtigden.
Deze bepaalt dat bij financiële benadeling in beginsel een boete moet
worden opgelegd. Hierbij hoeft de uitvoeringsorganisatie niet te bewijzen
dat er opzet of schuld in het spel is, maar geldt een omgekeerde bewijslast:
de cliënt moet in een eventuele bezwaarprocedure aantonen dat hem niets
te verwijten viel. In bepaalde gevallen mogen de uitvoeringsorganisaties,
gemotiveerd, afzien van een boete.De SVB kan niet inzichtelijk maken dat zij cliënten, die vanwege
een overtreding van de inlichtingenplicht ten onrechte een (te hoge) uitkering
hebben gekregen, in beginsel een boete oplegt. De registraties geven namelijk
geen inzicht in het totale aantal geconstateerde overtredingen van de inlichtingenplicht,
maar slechts in het aantal opgelegde boetes. Hieruit volgt dat het ook onzeker
is of de SVB kleinere fraudeurs als regel beboet.UWV heeft wel inzicht in de afdoening van kleinere fraudezaken. Het registreert
namelijk alle overtredingen van de inlichtingenplicht, het benadelingsbedrag
en de wijze van afdoening, ongeacht of sprake is van opzet. Het betreft vrijwel
allemaal lichte overtredingen, waarbij de opzet niet hoeft te worden onderzocht.
UWV sanctioneert 96% van de geconstateerde lichte overtredingen door werknemers
met een waarschuwing of boete.Bij werkgevers registreert UWV zaken waarbij sprake is van opzet of grove
schuld wel apart. Naar de afdoening van de kleinere van deze zaken heeft de
Algemene Rekenkamer geen onderzoek gedaan.5.2.3 Zware fraudezaken5.2.3.1 AlgemeenEen aanzienlijk deel van de zaken die in eerste instantie het strafrechtelijk
traject in zou kunnen gaan haalt de «eindstreep» (aangifte bij
het Openbaar Ministerie en vervolgens transactie of dagvaarding) niet. Een
deel van de zaken wordt namelijk niet in opsporingsonderzoek genomen of leidt
na opsporingsonderzoek niet tot een proces-verbaal. Redenen hiervoor zijn
bijvoorbeeld gebrek aan capaciteit, onvoldoende prioriteit of het
niet kunnen bewijzen van opzet. Ook seponeert het Openbaar Ministerie een
deel van de zaken die zij aangeleverd krijgt.Deze zware zaken dienen de Belastingdienst, de SVB en UWV, voor zover
mogelijk en gewenst, (alsnog) bestuurlijk te sanctioneren. Het gebrek aan
informatie over de afloop hiervan was één van de belangrijkste
conclusies uit het vorige rapport.5.2.3.2 Fiscale fraudeBij de Belastingdienst wordt, na een selectieproces waarbij ook het Openbaar
Ministerie betrokken is, 25% tot 30% van de aangemelde zware fraudezaken geselecteerd
voor opsporing en vervolging. De rest (in 2003 ruim 1 200 zaken) wordt
terugverwezen naar de eenheden van de Belastingdienst voor bestuurlijke afdoening.
De Belastingdienst heeft tot en met 2003 geen inzicht in de afdoening van
deze teruggegeven zaken, hoewel de staatssecretaris in 2000 toezegde dit te
verbeteren. De Belastingdienst registreert de afloopgegevens van deze zaken
pas vanaf 1 januari 2004. Deze nieuwe registratie heeft ook betrekking
op de bestuurlijk afdoening van zaken die het Openbaar Ministerie seponeert.
Ook hierin had de Belastingdienst tot en met 2003 geen inzicht. De Belastingdienst
kan dus vooralsnog niet aantonen dat zij zware fraudegevallen, die niet via
het strafrecht worden afgedaan, alsnog bestuurlijk afdoet.In het verleden hebben zowel de Algemene Rekenkamer als de Interne Accountantsdienst
Belastingen tekortkomingen gesignaleerd in het naleven van de ATV-richtlijnen
en het boetebeleid. Als gevolg hiervan heeft de Belastingdienst medio 2002
een verplicht boete-advies ingesteld voor zaken die voldoen aan de getalscriteria
uit de ATV-richtlijnen. Ongeacht de vraag of er sprake is van opzet moeten
deze zaken worden voorgelegd aan de boete-fraudecoördinator van de eenheid
voor een verplicht boete-advies. In de praktijk leven de eenheden deze verplichting
nog niet altijd na en komt het toezicht op de naleving nog onvoldoende uit
de verf. Dit blijkt uit intern onderzoek van de Belastingdienst en wordt bevestigd
in het onderzoek van Algemene Rekenkamer. Ook is het verplichte boete-advies
nog niet op alle eenheden ingevoerd.Om op landelijk niveau inzicht te krijgen in de kwaliteit van de rechtstoepassing
heeft de Belastingdienst een fiscaal-technische kwaliteitsindex (FIX) ontwikkeld.
In dit kader onderwerpt de Belastingdienst jaarlijks een aantal eerder geregelde
en afgedane aangiften aan een herbeoordeling. Uit het FIX-onderzoek van 2003
blijkt dat de naleving van het boetebeleid en de ATV-richtlijnen nog verre
van volmaakt is.5.2.3.3 Fraude op SZW-terreinMedewerkers van de SVB moeten signalen van fraude boven € 6 000
doorgeven aan de afdeling opsporing. Van de signalen die de afdeling opsporing
in behandeling neemt, leidt ongeveer 25% tot de indiening van een proces-verbaal
bij het Openbaar Ministerie. De overige zaken, in 2002 ruim 1 000, gaan
terug naar het primair proces voor bestuurlijke afdoening. Een klein deel
(58) hiervan betrof als fraude gedefinieerde, zware fraudezaken. De SVB kiest,
al dan niet in overleg met het Openbaar Ministerie, bij een steeds groter
deel van deze zaken voor afdoening «binnenshuis» in plaats van,
zoals de aangifterichtlijn voorschrijft, voor een proces-verbaal. In 2000
gebeurde dit namelijk bij 9% van alle zware zaken, en in 2002 bij 21%. Verder
is er onder de als niet-fraude afgesloten zaken, die altijd teruggaan naar
het primaire proces, mogelijk ook een aantal zware fraudezaken.25De SVB heeft het inzicht in de afdoening van deze zaken verbeterd. De
medewerkers in het primaire proces moeten de afhandeling terugmelden aan de
afdeling opsporing. In circa 10% van de gevallen verzuimen zij echter om te
beoordelen of een boete moest worden opgelegd. In die gevallen blijft een
vervolgcontrole door de afdeling opsporing achterwege. Het systeem van terugmelding
is dus niet sluitend. Hierdoor blijft er bij de SVB een risico bestaan dat
een gepakte, zware, fraudeur strafrechtelijk noch bestuurlijk wordt gesanctioneerd.De SVB krijgt jaarlijks ongeveer 45 geseponeerde strafzaken teruggemeld
van het Openbaar Ministerie. De informatie over de afdoening hiervan is nog
steeds gebrekkig: de SVB kan niet aangeven hoeveel van deze zaken voor beboeting
in aanmerking kwamen en of dit ook daadwerkelijk gebeurd is. Verder heeft
het Openbaar Ministerie in zijn registratie ruwweg tweemaal zoveel SVB-sepots
staan als de SVB in haar registratie heeft staan. De oorzaak van dit verschil
is onduidelijk.De SVB kan door de geconstateerde tekortkomingen niet aantonen dat zij
zware fraudegevallen, die niet via het strafrecht worden afgedaan, alsnog
bestuurlijk afdoet.Ook UWV handelt een deel van de zware fraudezaken bestuurlijk af. In 2003
betrof dit bij werknemersfraude 19% (145) van alle zware zaken. UWV legde
in bijna 80% van deze zaken een boete op. Bij zware werkgeversfraude deed
UWV in minstens 7% van de gevallen geen aangifte. Het gemiddelde benadelingsbedrag
van deze gevallen bedraagt € 72 000, hetgeen fors hoger is
dan wat de aangifterichtlijn als grens bepaalt voor aangifte bij het Openbaar
Ministerie. UWV legde bij deze zaken wel een boete op.UWV heeft inzicht in de bestuurlijke afdoening van door het Openbaar Ministerie
teruggemelde beleidssepots, van zowel werknemers- als werkgeversfraude. Dit
is een verbetering ten opzichte van de situatie in 2000. UWV legt in circa
80% van de gevallen alsnog een boete op (in 2002 43 keer bij werknemersfraude
en 6 keer bij werkgeversfraude). Net als bij de SVB heeft het Openbaar Ministerie
in haar registratie echter ruwweg twee keer zoveel UWV-beleidssepots als uit
de registratie van UWV blijkt. De oorzaak van deze discrepantie is ook hier
onduidelijk.Verder heeft UWV nog steeds geen informatie over de bestuurlijke afdoening
van technische sepots.26 Een (onbekend) deel
hiervan betreft zaken waarbij bestuurlijke afdoening mogelijk is.UWV kan dus nog niet aantonen dat zij alle zware fraudegevallen die niet
via het strafrecht worden afgedaan, alsnog bestuurlijk afdoet.5.2.4 InningNaheffingen, terugvorderingen en boetes moeten ook worden geïnd.
Zij hebben anders geen effect en bovendien loopt de overheid inkomsten mis.
De Algemene Rekenkamer ging na in hoeverre de Belastingdienst, de SVB en UWV
weten in hoeverre zij bedragen daadwerkelijk innen. Daarbij bleek dat het
inzicht in dit sluitstuk van de bestuurlijke afdoening zeer beperkt is.De Belastingdienst heeft inzicht in het totaal aan openstaande terugvorderingen
en boetes, maar kan geen onderscheid maken naar fraudezaken. Ingaande 2004
heeft de Belastingdienst een beter inzicht in de invordering bij zware fraudezaken,
doordat wordt overgegaan tot registratie ervan.De SVB heeft geen informatie over het totaal aan openstaande posten en
weet niet welk deel van de opgelegde terugvorderingen en boetes uiteindelijk
ook wordt betaald.Ook UWV kan geen volledige informatie geven over de inning van boetes, terugvorderingen en naheffingen. Uit onderzoek over 2001 bleek wel
dat het voormalige Gak slechts 43% van het totaal aan opgelegde boetes en
terugvorderingen had geïnd.275.3 Strafrechtelijke afdoening5.3.1 InleidingDeze paragraaf gaat in op de strafrechtelijke vervolging van fraude. De
Algemene Rekenkamer concludeerde in het vorige onderzoek dat dit beeld, voor
zover bekend, ongunstig was. De Algemene Rekenkamer beval in 2000 de handhavingspartners
(ook die in de keten voor sociale zekerheidsfraude) aan om zich te bezinnen
op de toen geldende afspraak om 90% van de fiscale fraudezaken te willen dagvaarden.De Algemene Rekenkamer vindt dat onnodige sepots zoveel mogelijk voorkomen
moeten worden. Het gaat bijvoorbeeld om sepots wegens lage prioriteit bij
het Openbaar Ministerie of verjaring van de zaak. De Minister van Justitie
gaf bij de behandeling in de Tweede Kamer van het vorige onderzoek aan, dat
het aantal zaken dat daadwerkelijk tot vervolging leidt, inderdaad nog te
laag is.28 Het betrof sepotpercentages van 16%
(UWV werknemersfraude) tot 34% (fiscale fraude).De Algemene Rekenkamer onderzocht de afdoening van fraudezaken en de naleving
van afspraken en richtlijnen door het Openbaar Ministerie in de jaren 2000
tot en met 2003. 5.3.2 Doorlooptijden Openbaar MinisterieHet Openbaar Ministerie heeft het inzicht in de vervolging en berechting
van fraudezaken verbeterd. Het is nu mogelijk de afloop van zaken per fraudeterrein
te volgen.Alleen voor fraude op SZW-terrein zijn tussen het Openbaar Ministerie
en de uitvoeringsorganisaties afspraken gemaakt over doorlooptijden.29 In de SZW-Handhavingsarrangementen is vastgelegd dat
het Openbaar Ministerie in 90% van de zaken binnen drie maanden een eerste
beslissing neemt over het vervolg.Uit de cijfers in figuur 2 blijkt dat het Openbaar Ministerie op alle
onderzochte fraudeterreinen steeds sneller tot een eerste beoordeling van
zaken komt. Het Openbaar Ministerie beoordeelde in 2003 meer dan 80% van de zaken
van de Arbeidsinspectie en van horizontale fraude binnen drie maanden. Voor
de Arbeidsinspectie ligt het percentage nog net iets onder de beoogde 90%. De Algemene Rekenkamer constateert verder dat het Openbaar Ministerie
een deel van de zaken pas na meer dan een jaar na indiening van het proces-verbaal
beoordeelt. Dit komt bij zowel fiscale fraude als UWV-werkgeversfraude in
ongeveer 20% van alle ingediende zaken voor. Deze langlopende zaken kwamen
in 2000 ongeveer even vaak voor: hierin zijn de prestaties dus niet verbeterd.
Bij de andere terreinen beoordeelt het Openbaar Ministerie de strafzaken nu
wel vaker binnen één jaar.5.3.3 Strafrechtelijke strafkans5.3.3.1 InleidingHet Openbaar Ministerie committeert zich in de handhavingsarrangementen
voor fiscale fraude en voor fraude op SZW-terrein aan de afspraak, dat het
Openbaar Ministerie in beginsel geen sepotbeslissingen neemt. Voor fiscale
fraude is afgesproken dat het Openbaar Ministerie ernaar streeft in 90% van
de zaken te dagvaarden of een transactie aan te bieden. Het beleid van het
Openbaar Ministerie schrijft bovendien voor dat bij sociale-zekerheidsfraude
in beginsel steeds wordt gedagvaard, waarbij een vrijheidsstraf wordt gevorderd.30De Algemene Rekenkamer beval in 2000 de handhavingspartners aan om zich
te bezinnen op de toen geldende afspraak om 90% van de fiscale zaken te dagvaarden.
In een Algemeen Overleg van 20 februari 2001 met de betrokken vaste commissies
van de Tweede Kamer, waarin onder meer het rapport Opsporing
en vervolging van fraude werd besproken, gaf de staatssecretaris
van Financiën aan, dat bij deze norm niet alleen moest worden uitgegaan
van dagvaardingen, maar ook van transacties.31
De afspraak in het fiscale handhavingsarrangement is inmiddels op deze wijze
aangepast.De Algemene Rekenkamer heeft de benadering van de staatssecretaris van
Financiën als uitgangspunt genomen om de ontwikkeling in afhandeling
van fraudezaken door het Openbaar Ministerie in beeld te brengen. De dagvaardingen
en transacties uit de jaren 2000–2003 die begin 2004 waren uitgevoerd,
zijn hiertoe bij elkaar opgeteld. De uitkomst is de kans op een straf en is
voor de verschillende terreinen weergegeven in de figuren 3 tot en met 8.32 De openstaande zaken in de figuren betreffen vooral
zaken waarbij in de eerste beoordeling is besloten tot dagvaarding of transactie,
maar waarbij de zitting nog moet plaatsvinden of de transactie nog moet worden
afgerond. De ervaring leert dat, naarmate de tijd vordert, een deel van deze
zaken alsnog wordt geseponeerd.5.3.3.2 Fiscale fraudeVanwege het grote aantal nog openstaande zaken is het niet goed mogelijk
een uitspraak te doen over de afdoening van fiscale zaken; 18% van de in 2002
en 49% van de in 2003 beoordeelde zaken staan nog open.De in 2000 en 2001 beoordeelde zaken leidden in veel gevallen, bijna 30%,
tot een sepot. Op basis van de huidige informatie blijkt een lichte verbetering
bij de zaken uit 2002 en 2003. Indien de nog openstaande zaken alle daadwerkelijk
tot dagvaarding of transactie leiden, komt de strafkans in 2002 en 2003 uit
op 79% (tegenover rond de 70% in 2000 en 2001) en daalt het percentage sepots
naar 20%. Indien echter alsnog een deel wordt geseponeerd, kan dus nog een
ander (negatiever) beeld ontstaan. Duidelijk is wel dat het streven, om 90%
van de zaken met een dagvaarding of transactie af te doen, nog niet wordt
gerealiseerd.Het Openbaar Ministerie heeft bij fiscale fraudezaken relatief veel moeite
om zaken tijdig en succesvol af te ronden. In het algemeen gaat het om grote
en complexe zaken. 5.3.3.3 Horizontale fraude Bij horizontale fraude leidden de in 2000 en 2001 beoordeelde zaken in
ongeveer één op de vijf gevallen tot een sepot. De strafkans
kwam uit op rond de 80%. Bij de zaken uit 2002 tekent zich voorzichtig een
lichte verbetering af. Voor 2003 is het beeld, net als bij de Belastingdienst,
onduidelijk, omdat ongeveer één op de drie zaken nog openstaat.
Het hangt van de afdoening van deze zaken af, of sprake zal zijn van verdere
verbetering. 5.3.3.4 Fraude op SZW-terrein De afdoening van overtredingen van de Wet arbeid vreemdelingen laat een
stabiel en positief beeld zien. Bijna 90% van de in de jaren 2000–2002
beoordeelde zaken leidde tot een straf, meestal een transactie. Omdat ongeveer
één op de vier zaken uit 2003 nog openstaat, is de realisatie
voor deze zaken nog niet bekend. De SVB-strafzaken uit 2000 leidden in 30% van de gevallen tot een sepot,
terwijl de strafkans op 68% uitkomt. Voor 2001 en 2002 lijkt sprake te zijn
van een verbetering, maar er staan nog veel zaken open. Van de zaken uit 2003
staat nog 40% open, waardoor een oordeel hierover niet mogelijk is. De strafkans
komt voor dat jaar uit op maximaal 75%. Dit zal alleen worden gerealiseerd
als alle nog openstaande zaken daadwerkelijk leiden tot dagvaarding of transactie,
hetgeen onwaarschijnlijk is. Indien er niet wordt geseponeerd, kiest het Openbaar
Ministerie in ongeveer één op de drie gevallen voor transactie
in plaats van dagvaarding. Bij de UWV-uitkeringsfraudezaken die beoordeeld zijn in 2000 en 2001 is
het beeld positiever dan bij de SVB-zaken. De strafkans komt uit op ruim 80%.
Daarna lijkt er echter een lichte verslechtering op te treden, maar dit hangt
nog af van de afdoening van openstaande zaken. Van de in 2003 beoordeelde
zaken staat 48% nog open. Indien er niet wordt geseponeerd, kiest het Openbaar
Ministerie in ongeveer één op de drie gevallen voor transactie
in plaats van dagvaarding. UWV-werkgeversfraudezaken uit 2000 leidden in 30% van de gevallen tot
een sepot, de strafkans was 65%. Voor 2001 is sprake van een lichte verbetering.
Voor de jaren daarna lijkt sprake van een verdere verbetering, waarbij de
strafkans op maximaal 77% uitkomt. Ook hier is dit echter weer afhankelijk
van de afdoening van de openstaande zaken. Respectievelijk 10% en 53% van
de zaken uit 2002 en 2003 staan nog open.5.3.4 Terugmelding door het Openbaar MinisterieIn alle handhavingsarrangementen is afgesproken dat het Openbaar Ministerie
de afloop van de in vervolging genomen zaken alsmede de geseponeerde zaken
terugmeldt aan de handhavende instantie.Bij fiscale fraude is de terugmelding verbeterd ten opzichte van 2000.
Deze verloopt nu goed. Een ten tijde van het vorige onderzoek ingestelde gezamenlijke
werkgroep om de problemen hieromtrent op te lossen, heeft haar opdracht in
2001 afgerond. De beheersverslagen van de Belastingdienst beschrijven sinds
2001 afloopgegevens van de strafzaken. Banken en verzekeraars hebben het beeld dat het Openbaar Ministerie te
weinig doet aan horizontale fraudezaken, waardoor deze te lang blijven liggen
en civiele procedures in gevaar komen. De cijfers van het Openbaar Ministerie
over doorlooptijd en afloop van in behandeling genomen zaken laten echter
een positief beeld zien. Het verschil tussen het beeld van de private sector
en de cijfers van het Openbaar Ministerie kan verklaard worden door het ontbreken
van een structurele terugmelding van vervolgingsresultaten door het Openbaar
Ministerie aan de private sector. Dit werkt volgens de Nederlandse Vereniging
van Banken en het Verbond van Verzekeraars frustrerend voor de aangiftebereidheid.
Omdat een belangrijk deel van de aangemelde fraudezaken lichtere zaken zijn,
die vervolgd worden door de 19 arrondissementsparketten van het Openbaar Ministerie
is het voor de private sector lastig om zicht te krijgen op de resultaten
van de vervolging.Het Verbond van Verzekeraars geeft aan dat bij fraudezaken die de FIOD-ECD
opspoort onder het gezag van het Functioneel Parket de resultaten van het
opsporings- en vervolgingstraject wel worden teruggemeld.5.4 Totale sanctiekans5.4.1 InleidingDeze paragraaf gaat in op de vraag hoe groot de totale kans per onderzocht
fraudeterrein is, dat een gepakte fraudeur een sanctie krijgt opgelegd. Voor
fraude op het terrein van de Wet arbeid vreemdelingen en voor horizontale
fraude is deze kans gelijk aan de in paragraaf 5.3 beschreven strafkans,
omdat op deze terreinen fraude alleen strafrechtelijk kan worden afgedaan.
Voor fiscale fraude, fraude met de volksverzekeringen en fraude met werknemersverzekeringen
moeten voor het berekenen van de totale kans op een sanctie ook de bestuurlijke
boetes worden meegeteld.5.4.2 Fiscale fraudeDe Belastingdienst heeft, zoals blijkt uit paragraaf 5.2, slechts
beperkt inzicht in de bestuurlijke afdoening van lichte fraudezaken en tot
2004 geen inzicht in de bestuurlijke afdoening van zware fraudezaken. De Algemene
Rekenkamer kon bij deze organisatie dus niet nagaan hoe groot de kans op een
sanctie is. Al met al is onbekend in welke mate belastingfraudeurs (terecht
of onterecht) helemaal geen sanctie opgelegd krijgen.5.4.3 Horizontale fraudeDe strafkans bij horizontale fraude was in 2000–2002 ongeveer 80%
(zie paragraaf 5.3.3.3). Dit relatief positieve cijfer heeft betrekking
op de door het Openbaar Ministerie behandelde zaken. De Algemene Rekenkamer
constateert dat dit slechts een fractie is van het totale aantal door de private
sector ingediende aangiften. Bij bank- en creditcardfraude ging het in 2003
om totaal 36 800 aangiften tegenover 218 strafzaken. Bij verzekeringsfraude
ging het om 1 466 aangiften tegenover 59 strafzaken. Hoewel een (onbekend)
deel van de ingediende aangiften niet als fraudeconstateringen, maar als signalen
moeten worden beschouwd, geeft dit toch aan dat de feitelijke strafkans bij
deze fraudesoorten zeer laag is. Dit wordt ten dele verklaard doordat het
Openbaar Ministerie veel zaken te licht vindt om in behandeling te nemen.
Het is onbekend wat er met de overige aangiften gebeurt en waarom deze niet
tot een strafzaak leiden. 5.4.4 Illegale tewerkstellingDe strafkans bij in 2002 aangegeven overtreders van de Wet arbeid vreemdelingen
was 87% (zie figuur 5.4). Bij deze strafkans is het echter de vraag of de
opgelegde straffen effectief zijn. In 1999 concludeerde de Algemene Rekenkamer
reeds dat de mogelijkheden om frauderende werkgevers te bestraffen tekort
schoten. Ook volgens de Arbeidsinspectie was de hoogte van de gevorderde bedragen
te laag om afschrikwekkend te zijn. Ondanks overleg met het Openbaar Ministerie
en de opname in het proces-verbaal van een zogeheten voordeelberekening zijn
de boete- en transactiebedragen de afgelopen periode slechts ongeveer 10%
gestegen.33 De hoogte van de opgelegde boete
bedraagt thans€ 980 per illegaal tewerkgestelde.Een indicatie van de geringe afschrikwekkende werking van de sancties
is de hoge mate van recidive die blijkt uit door de Arbeidsinspectie uitgevoerde
hercontroles. Van de 327 hercontroles die de Arbeidsinspectie sinds november
2002 bij werkgevers die in overtreding waren, heeft uitgevoerd, werd bij 34%
opnieuw een proces-verbaal opgemaakt. Deze hercontroles vonden overigens plaats
voordat de sanctie, volgend uit de eerste overtreding, was opgelegd. Hoe hoog
de recidive is in zuiver strafrechtelijk zin, dat wil zeggen nadat de sanctie
is opgelegd, is niet bekend.Inmiddels is, onder meer ter verhoging van de strafmaat, een wetsvoorstel
voor de invoering van een bestuurlijke boete voor de Wet arbeid vreemdelingen
bij de Tweede Kamer ingediend.34 De hierin beoogde
hoogte van de werkgeversboete bedraagt € 3 500 per illegaal
tewerkgestelde.De andere handhavende organisaties bleken geen enkel inzicht te hebben
in de mate van recidive op hun terrein.5.4.5 Fraude met volksverzekeringen (SVB)De SVB heeft beperkt inzicht in de bestuurlijke afdoening van lichte en
zware fraudezaken. De Algemene Rekenkamer kon bij deze organisatie dus niet
nagaan hoe groot de totale kans op een sanctie is. Al met al is onbekend in
welke mate het voorkomt dat fraudeurs op dit terrein (terecht of onterecht)
helemaal niet worden gesanctioneerd.Het Ministerie van SZW heeft in haar begroting voor 2004 echter wel de
mate van non-afdoening als prestatie-indicator voor de fraudebestrijding door
SVB opgenomen.35 Het streefcijfer is 100% afdoening.
Zij geeft aan dat, omdat de SVB kleinere fraudegevallen en de non-afdoening
niet registreert, de afdoening voor 2002 en 2003 voor 100% gerealiseerd is.
De Algemene Rekenkamer concludeert dat de onderbouwing voor deze realisatiecijfers
ontbreekt.5.4.6 Fraude met werknemersverzekeringen (UWV)De sanctionering van frauderende uitkeringsgerechtigden door UWV is ten
opzichte van 2000 verbeterd. De meeste constateringen (circa 95%) van werknemersfraude
worden nu gevolgd door een bestuurlijke sanctie of, in een enkel geval, door
een proces-verbaal. Verder is UWV de toezegging nagekomen om onderzoek te
doen naar de non-afdoening van werknemersfraude. Uit dit onderzoek bleek dat
UWV non-afdoening meestal motiveert, conform de Wet BMTi.36 De Algemene Rekenkamer constateert wel dat UWV bij 30
zware werknemersfraudezaken geen sanctie oplegde (4% van alle zware werknemersfraudezaken).
De Algemene Rekenkamer heeft de achtergronden hiervan niet onderzocht.In 2000 legde UWV bij werkgeversfraude in 22% van de gevallen geen sanctie
op. In 2003 was dit 37%, een verdere verslechtering dus. Recent dossieronderzoek
door UWV toont echter aan dat deze informatie onbetrouwbaar is.37 Verder telt UWV een proces-verbaal als een sanctie, ook als de zaak
geseponeerd wordt.De Algemene Rekenkamer heeft berekend dat de totale kans op een sanctie
van werkgeversfraude tussen de 65% en 80% ligt.De belangrijkste oorzaak van de gebrekkige sanctionering is dat UWV-Guo
tot eind 2003 helemaal geen bestuurlijke boetes oplegde bij werkgeversfraude.
(Licht) frauderende werkgevers in de landen tuinbouw werden hierdoor tot eind
2003 niet beboet (12% van alle fraudeconstateringen). Een andere belangrijke
oorzaak is dat UWV boetes soms niet oplegt als fraude toch niet bewezen kan
worden of als werkgevers tussentijds alsnog jaaropgaven indienen (10% van
alle fraudeconstateringen). Deze laatste reden beschouwt UWV niet als non-afdoening
maar alsnog als «geen fraude». UWV berekent hierdoor zelf 12%
geen sanctie bij werkgeversfraude in 2003. De Algemene Rekenkamer vraagt zich
af of het terecht is om de groep die tussentijds alsnog jaaropgaven indient,
niet te beboeten. Zij schat de non-afdoening dus op minimaal 12 en maximaal
22%.5.5 ConclusiesDe bewindspersonen zijn de meeste toezeggingen met betrekking tot de afdoening
van fraudezaken nagekomen. Hierdoor is op verschillende punten het inzicht
in dit deel van de fraudebestrijding verbeterd. De Algemene Rekenkamer constateert
vooral nog tekortkomingen in het inzicht bij de drie organisaties die fraudezaken
ook bestuurlijk kunnen afdoen: de Belastingdienst, de SVB en in mindere mate
UWV.Zowel de Belastingdienst als de SVB hebben nog steeds (te) weinig inzicht
in de bestuurlijke afdoening van lichte fraudezaken, van zware, niet bij het
Openbaar Ministerie aangegeven fraudezaken en van geseponeerde strafzaken.
De Algemene Rekenkamer kan hierdoor niet goed nagaan in hoeverre fraudeurs
op deze terreinen, terecht of onterecht, niet gesanctioneerd worden. UWV heeft
wel een goed inzicht in de bestuurlijke afdoening, maar wat betreft de sepots
is verdere verbetering gewenst. Verder hebben alle drie de organisaties nog
steeds geen of onvoldoende inzicht in de inning van opgelegde boetes, naheffingen
of terugvorderingen bij fraudezaken.De Algemene Rekenkamer concludeert dat het gebrek aan inzicht in een belangrijk
deel van de afdoening kan leiden tot een blinde vlek bij de aansturing en
evaluatie van fraudebestrijding. Een stap in de goede richting is dat de Belastingdienst
vanaf 2004 inzicht zal hebben in de bestuurlijke afdoening van zware
fraudezaken, inclusief de inning.UWV heeft de afdoening van werknemersfraude verbeterd ten opzichte van
2000. Bijna alle overtredende werknemers krijgen een boete of een waarschuwing.
UWV heeft wel, net als in 2000, aanzienlijke problemen met de afdoening van
werkgeversfraude. Ook is de beleidsinformatie op dit punt onbetrouwbaar. UWV
doet 12 tot 22% van de opgespoorde werkgeversfraude noch met een boete, noch
met een proces-verbaal af. De Algemene Rekenkamer stelt vast dat de kans dat
frauderende werkgevers uiteindelijk een bestuurlijke of strafrechtelijke
sanctie krijgen opgelegd nu tussen de 65% en 80% ligt.De Algemene Rekenkamer kan niet aangeven of de toekomstige overdracht
van de premie-inning naar de Belastingdienst tot verbetering bij de afdoening
van werkgeversfraude zal leiden, omdat zij de afdoeningsprestaties van de
Belastingdienst niet goed kan vaststellen. De Algemene Rekenkamer constateert
wel dat ook bij de Belastingdienst de bestuurlijke afdoening op onderdelen
nog niet vlekkeloos verloopt.Het Openbaar Ministerie heeft het inzicht in de afdoening van fraudezaken
verbeterd ten opzichte van 2000. Het is niet goed mogelijk om de prestaties
van het Openbaar Ministerie in de jaren 2000–2003 te beoordelen, omdat
een aanzienlijk deel van de zaken uit 2002 en 2003 nog openstaat. Het hangt
veelal van de afloop van deze zaken af, of de balans in positieve of negatieve
zin moet worden opgemaakt.De afdoening van fiscale fraudezaken uit 2000–2001 vertoont een
ongunstig beeld. Van de zaken werd 30% geseponeerd, waarmee de (strafrechtelijke)
strafkans uitkomt op 70%. Voor 2002 en 2003 is het beeld vanwege de vele openstaande
zaken nog onduidelijk, maar komt de strafkans uit op maximaal 79%.Het Openbaar Ministerie slaagt er in om zowel horizontale fraudezaken
als overtredingen van de Wet arbeid vreemdelingen redelijk succesvol af te
doen. De strafkansen zijn met 80% respectievelijk 87% relatief hoog en deze
zijn ook stabiel over de jaren.De afdoening van zowel SVB-zaken als UWV-werkgeversfraudezaken uit 2000
vertoont een ongunstig beeld. Van de zaken werd 30% geseponeerd, waardoor
de (strafrechtelijke) strafkans circa 70% was. Op beide terreinen lijkt een
mogelijke verbetering op te treden, maar alleen indien de nog openstaande
zaken niet voor een deel alsnog worden geseponeerd. Voor de in 2003 beoordeelde
zaken komt de strafkans voor beide terreinen uit op maximaal circa 76%. De
afdoening van UWV-uitkeringsfraudezaken uit 2000 verliep relatief goed, met
een strafkans van ruim 80%. Bij de zaken uit de jaren daarna lijkt echter
enige verslechtering op te treden.Al met al seponeert het Openbaar Ministerie nog steeds veel zaken en haalt
zij de gemaakte afspraken over het vermijden van sepots niet.Positief is dat het Openbaar Ministerie fraudezaken gemiddeld steeds sneller
in behandeling neemt, maar nog wel langzamer dan voor het SZW-terrein was
afgesproken.Al met al kunnen de prestaties van het Openbaar Ministerie nog verbeterd
worden.De aanbeveling van de Algemene Rekenkamer tot een herbezinning van de
handhavingspartners op de norm om bij 90% van alle fiscale strafzaken te dagvaarden,
heeft geleid tot een bijstelling van deze norm op het terrein van fiscale
fraude. De Algemene Rekenkamer stelt vast dat bij sociale zekerheidsfraude
(uitkeringsfraude SVB en UWV) beleid en uitvoeringspraktijk op dit punt nog
niet met elkaar in overeenstemming zijn. Terwijl de norm is dat in beginsel
altijd moet worden gedagvaard, gebeurt dit in de praktijk maar ongeveer bij
de helft van de zaken.Het recidive-percentage is een maat voor de effectiviteit van fraudebestrijding.
Het hoge recidivepercentage bij Wet arbeid vreemdelingen overtredende werkgevers
is een indicatie dat de bestraffing op dit terrein (te) weinig effect heeft.
De Algemene Rekenkamer acht de invoering van de (hogere) bestuurlijke boete
in 2005 een positieve ontwikkeling. Er zijn echter kostbare jaren
verloren gegaan, omdat eerdere pogingen om de straffen te verzwaren zijn mislukt.De andere onderzochte uitvoeringsorganisaties kunnen geen informatie over
de mate van recidive verstrekken. Deze organisaties kunnen mede hierdoor de
vraag in hoeverre zij erin slagen fraude effectief aan te pakken, niet goed
beantwoorden.6 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN6.1 ConclusiesDe ministers en organisaties die verantwoordelijk zijn voor de bestrijding
van fiscale, horizontale en sociale-zekerheidsfraude hebben sinds 2000 op
diverse onderdelen verbeteringen aangebracht. Deze verbeteringen hebben onder
meer betrekking op de aansturing van de handhaving door het Openbaar Ministerie
en op onderdelen van de informatievoorziening.Toch is het totaalbeeld niet gunstig, omdat de betrokken partijen de voornaamste
tekortkomingen waarop de Algemene Rekenkamer in 2000 wees maar voor een deel
hebben weggewerkt.Het belangrijkste probleem is dat de ministers met de beschikbare informatie
geen goed antwoord kunnen geven op de vraag wat de resultaten van de fraudebestrijding
zijn en of die resultaten verbeteren.De Algemene Rekenkamer heeft daarom getracht zelf de benodigde gegevens
te verzamelen en de kans te berekenen dat gepleegde fraude wordt geconstateerd
(de pakkans) en dat geconstateerde fraude uiteindelijk wordt bestraft (de
strafkans). Op onderdelen kon zij gebruik maken van cijfers van UWV, de enige
organisatie die – recent – ertoe overgegaan is pakkansen te berekenen.De uitkomsten laten een wisselend beeld zien, voor een groot deel gebaseerd
op schattingen. De pakkans lijkt het grootst bij witte fraude (een witte baan
naast een WW- of WAO-uitkering, pakkans 95%) en het kleinst bij zwart werken
naast een WW- of WAO-uitkering (minder dan 1%). De pakkans bij illegale tewerkstelling
(5 à 10%) en fraude met de volksverzekeringen (minimaal 15%) bevinden
zich daartussenin.Deze uitkomsten, hoe voorzichtig ook geïnterpreteerd, laten zien
dat fraudebestrijding lage prioriteit geniet.Voor fiscale en horizontale fraude ontbreken gegevens om een berekening
te kunnen maken.De kans dat fraudeurs tegen wie proces-verbaal is opgemaakt uiteindelijk
door de rechter een straf krijgen opgelegd, ligt op de onderzochte terreinen
tussen de 65% en 87%. Dit is een kleine verbetering ten opzichte van 2000.Een blinde vlek bij de Belastingdienst en de SVB is de kans dat zware
fraudezaken die de handhavende instanties zelf afdoen, daadwerkelijk leiden
tot een boete of waarschuwing. Vooral de Belastingdienst doet veel zware fraude,
zoals afgesproken met het OM, bestuurlijk af.De instanties registreren deze bestuurlijke afdoening niet, onvoldoende
of pas sinds kort. Dit betekent dat – net als in 2000 – nog steeds
niet kan worden aangetoond dat zware fraude altijd wordt bestraft.6.2 AanbevelingenDe Algemene Rekenkamer beveelt de betrokken bewindspersonen aan om de
aansturing van fraudebestrijding op hun terreinen te verbeteren door:• inzicht in de aard, omvang en pakkans van fraude te gebruiken bij
de aansturing van handhavingsactiviteiten;• de samenwerking tussen het ministerie, de diverse uitvoeringsorganisaties
en het Openbaar Ministerie verder te versterken door het maken van concrete
en realistische afspraken;• de handhavende organisaties te stimuleren om na te gaan in hoeverre
informatie over recidive de effectiviteit van fraudebestrijding kan verbeteren;• maatregelen te nemen opdat de bestrijding van door werkgevers gepleegde premiefraude zowel tót als ná 2006 (het jaar
waarin de verantwoordelijkheid hiervoor overgaat van UWV naar de Belastingdienst)
meer prioriteit krijgt dan thans het geval is.6.2.1 Minister van JustitieDe Algemene Rekenkamer beveelt de minister van Justitie aan, in het kader
van zijn coördinerende verantwoordelijkheid voor de hele fraudebestrijding,
en voor het strafrechtelijke traject:• het streven om sepots te voorkomen verder uit te werken en over
de uitkomst afspraken te maken in de handhavingsarrangementen;• met de SVB en UWV na te gaan hoe de terugmelding van sepots op
zaaksniveau en de registratie van teruggemelde sepots verbeterd kan worden,
zodat de SVB en UWV de sepots die daarvoor in aanmerking komen bestuurlijk
kunnen afdoen.De Algemene Rekenkamer beveelt de minister van Justitie vanuit zijn verantwoordelijkheid
voor het bestrijden van horizontale fraude aan om:• de bestrijding van horizontale fraude aan te sturen op basis van
inzicht in de aard en omvang van deze fraude en op basis van de beoogde resultaten
van opsporing en vervolging;• de regie en coördinatie verder te versterken door binnen het
Openbaar Ministerie één loket voor de bestrijding van horizontale
fraude aan te wijzen.6.2.2 Bewindspersonen van FinanciënDe Algemene Rekenkamer beveelt de bewindspersonen Financiën aan om:• over de bestuurlijke afdoening van zware fraudezaken te rapporteren
in het Beheersverslag 2004 van de Belastingdienst en indien nodig deze afdoening
te verbeteren;• het inzicht te verbeteren in de bestuurlijke afdoening van lichte
fraudezaken.6.2.3 Bewindspersonen van Sociale Zaken en WerkgelegenheidDe Algemene Rekenkamer beveelt de bewindspersonen van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid aan om de aansturing van fraudebestrijding te verbeteren door:• het veel strakker aansturen van de handhavingsactiviteiten vanuit
de hoofddoelen van het handhavingsbeleid, door voor alle handhavende organisaties meetbare prestatie-gegevens te formuleren
die bij deze hoofddoelen aansluiten;• de resultaten te verzamelen en te evalueren en hierover aan de
Tweede Kamer periodiek te rapporteren;• te waarborgen dat de taken van Bureau Opsporingsbeleid uitgevoerd
blijven worden, ook voor de SIOD en de Arbeidsinspectie;• de controle-inspanningen van de Arbeidsinspectie meer te baseren
op de omvang van illegale tewerkstelling in de diverse branches.6.2.4 Raad van Bestuur SVBDe Algemene Rekenkamer beveelt de Raad van Bestuur SVB aan om:• prestatie-indicatoren (kwantitatief) te formuleren die aansluiten
op de handhavingsdoelen van het ministerie van SZW;• het inzicht in de bestuurlijke afdoening van zware fraudezaken
verder te verbeteren en inzicht te geven in de bestuurlijke afdoening
van geseponeerde zaken.6.2.5 Raad van Bestuur UWVDe Algemene Rekenkamer beveelt de Raad van Bestuur UWV aan om:• de betrouwbaarheid van beleidsinformatie in het Jaarverslag over
fraudebestrijding te verbeteren en deze uit te splitsen naar lichte en zware
zaken en de afdoening daarbij zichtbaar te maken. 7 REACTIES EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMERDe Algemene Rekenkamer heeft haar conceptrapport op 22 juli 2004
verzonden aan de bewindspersonen van Justitie, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK), Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en Financiën en aan de
voorzitters van de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
(UWV) en de Sociale Verzekeringsbank (SVB). Hieronder is de inhoud van de
reacties die de Algemene Rekenkamer eind augustus/begin september 2004 op
haar rapport ontving in verkorte vorm weergegeven en voorzien van een nawoord
van de Algemene Rekenkamer.387.1 Reactie minister van JustitieOp 25 augustus 2004 heeft de minister van Justitie gereageerd op
het conceptrapport. De minister reageert op de volgende punten:• gebruik van inzicht in aard en omvang van fraude bij aansturing
van handhavingsactiviteiten;• versterken van de samenwerking tussen ministeries, uitvoeringsorganisaties
en het OM (Openbaar Ministerie);• uitwerken van het streven om sepots te voorkomen;• verbeteren van terugmelding en registratie van sepots op zaaksniveau
voor bestuurlijke afdoening door de SVB en UWV;• aansturen van bestrijding van horizontale fraude op basis van inzicht
in aard en omvang en beoogde resultaten van opsporing en vervolging;• versterken van de regie en coördinatie door het aanwijzen
van één loket voor de bestrijding van horizontale fraude binnen
het OM.Over de aansturing van handhavingsactiviteiten op basis van inzicht in
aard en omvang van fraude zegt de minister toe de Interdepartementale Stuurgroep
fraude en financieel-economische criminaliteit te verzoeken om nog dit jaar
een plan uit te werken voor een Fraudemonitor. In deze monitor zou volgens
de minister gemeten moeten worden hoe het staat met de omvang en toe- of afname
van fraude met rechten, zoals het recht op uitkering, fraude met plichten,
zoals afdracht van belastingen en premies en fraude in de contractensfeer,
zoals verzekeringsfraude.De minister is het met de Algemene Rekenkamer eens dat de effectiviteit
van de inspanningen op het terrein van fraudebestrijding verder kan worden
verbeterd. De minister verwijst hierbij naar zijn brief van 26 augustus
2003 (Kamerstukken II, 17 050 en 28 244, nr. 252) aan de Tweede
Kamer. Daarin heeft hij aangegeven hoe hij aankijkt tegen de organisatie van
opsporing en vervolging van financieel-economische criminaliteit, en de wijze
van prioritering binnen het bredere domein van de strafrechtelijke handhaving.
De eindconclusie van deze brief is dat een versterking van de aanpak van financieel-economische
criminaliteit vooral gezocht moet worden in verdere kwaliteitsverbetering
en versterking van de organisatie en niet zozeer in een uitbreiding van capaciteit.
Dit geldt volgens de minister nog steeds.De minister acht het positief dat de Algemene Rekenkamer van oordeel is
dat de regie en coördinatie van de fraudebestrijding op alle onderzochte
terreinen verbeterd is door het hanteren van handhavingsafspraken en door
de komst van het Functioneel Parket. De lijn om expertise en capaciteit bij
de fraudebestrijding te concentreren zal volgens de minister worden doorgezet.
Hij vindt dat de huidige samenwerkingsvorm leidt tot concrete
werkafspraken en tot realistische afspraken over de inzet van capaciteit.Volgens de minister is het inherent aan strafrechtelijk onderzoek dat
bij aanvang niet vaststaat of het noodzakelijk wettig en overtuigend bewijs
zal worden gevonden. Ook kunnen volgens hem specifieke omstandigheden aan
het licht komen waardoor verdere vervolging niet opportuun is. Juist bij meer
ernstige strafbare feiten zal niet te snel worden besloten dat een zaak niet
«haalbaar» is, maar zal eerst een serieuze poging worden ondernomen
om klaarheid te brengen in de zaak, aldus de minister. In verschillende fasen
van het strafrechtelijk onderzoek wordt volgens de bewindspersoon getoetst
of verder onderzoek te rechtvaardigen is, waarbij het professioneel oordeel
van betrokken rechercheurs en officieren van Justitie doorslaggevend is.De minister onderkent dat op dit vakgebied specialisatie noodzakelijk
is gelet op de aard en omvang van de fraudebestrijding. Hij geeft verder aan
dat hij voor wat betreft het Openbaar Ministerie de stap heeft gezet naar
landelijke opschaling van expertise en capaciteit binnen het functioneel parket.De minister zegt toe bij het afsluiten van nieuwe handhavingsarrangementen
te bezien of de huidige sepotafspraken moeten worden heroverwogen, waarbij
meer rekening zal worden gehouden met de aard en zwaarte van het type fraudezaak.Ook zegt de minister toe het OM te vragen via SZW in overleg te treden
met de SVB en UWV om de procedure voor het terugmelden en registreren van
sepots te verbeteren.Wat betreft de aansturing van horizontale fraude merkt de minister op
dat private partijen, het OM en de politie al jaren samenwerken via het frauderegistratie
en informatiesysteem (FRIS), waarin meldingen van fraude worden geregistreerd.
Het OM kan volgens de minister hierbij zelf invloed uitoefenen op partijen
om alsnog aangifte te doen.De minister geeft aan dat over de aansturing van de bestrijding van horizontale
fraude in het veiligheidsprogramma geen afspraken zijn gemaakt met de politiekorpsen.
Wel is in het veiligheidsprogramma en het landelijk kader Nederlandse politie
2003–2006 met alle politiekorpsen afgesproken dat in 2006 landelijk
40 000 extra zaken door de politie aan het OM worden aangeleverd ten
opzichte van het jaar 2002. Het OM heeft bij de invulling van deze kwantitatieve
afspraak het voortouw, aldus de minister.De minister geeft aan dat aandacht en behandeling van fraudezaken wordt
gestimuleerd door aangiften door het bedrijfsleven. Daarom vindt de minister
dat het bedrijfsleven geen terughoudende opstelling moet aannemen. Uit het
rapport van de Algemene Rekenkamer blijkt dat dit nu wel het geval is.Volgens de minister is voor wat betreft de regie en coördinatie van
horizontale fraude in feite al sprake van één loket, omdat de
coördinatie en toedeling van zwaardere zaken plaatsvindt in het Bovenregionaal
Recherche Overleg (BRO).Verder is in concrete fraudegevallen op regioniveau het aanspreekpunt
voor de benadeelde het desbetreffende regiokorps. In algemene zin zijn met
de korpsen afspraken gemaakt over hun inzet op specifieke fraudeterreinen,
in het verlengde van de planning- en controlcyclus die het College van PG's
heeft met de hoofdofficieren. Indien een groep van benadeelden (bijvoorbeeld een branchevereniging)
in structurele zin afspraken wil maken met het OM over de kwaliteit en de
kwantiteit van de strafrechtelijke afhandeling van fraudegevallen, is één
van de procureurs-generaal het eenduidige aanspreekpunt. Deze laat zich op
een aantal belangrijke terreinen assisteren, sinds kort door het Functioneel
Parket.7.2 Reactie staatssecretaris van FinanciënOp 1 september 2004 heeft de staatssecretaris van Financiën
gereageerd op het conceptrapport. De bevindingen die in het rapport zijn opgenomen
geven de staatssecretaris geen aanleiding tot op- of aanmerkingen. Hij geeft
daarbij aan dat de noodzakelijk geachte bestuurlijke informatievoorziening
voor het toezichtsbeleid tot dusver inderdaad niet voorzag in de structurele
vastlegging van de zogenoemde kleinere fraudezaken.De staatssecretaris is van mening dat het risico dat de zwaarste fiscale
fraudezaken ten onrechte niet in opsporing worden genomen tot verwaarloosbare
proporties is gereduceerd. Dit vanwege de centrale intake van fiscale fraudezaken
door de komst van het Functioneel Parket in combinatie met de afspraak tussen
het Functioneel Parket en de FIOD-ECD dat voor echt zware zaken altijd ruimte
zal worden gemaakt.Verder is de staatssecretaris met de Algemene Rekenkamer van oordeel dat
inzicht in het totaal van de geconstateerde fraude noodzakelijk is voor een
adequate aansturing en evaluatie van de fraudebestrijding door de Belastingdienst.
Naar zijn mening geven het aantal gevallen waarin een vergrijpboete is opgelegd
samen met het aantal in opsporing genomen zaken een volledig beeld van het
aantal fraudegevallen, dat de Belastingdienst vaststelt. De Belastingdienst
beschikt, aldus de staatssecretaris, over de daarvoor noodzakelijke bestuurlijke
informatie, behalve het aantal in de IB opgelegde vergrijpboetes. Zeer onlangs
is echter gebleken dat er informatie over vergrijpboetes in een bepaalde vorm
uit de IB-systemen kan worden gehaald. De staatssecretaris zegt toe te onderzoeken
of deze recente informatie over vergrijpboetes voldoende is voor een adequate
aansturing en evaluatie van het fraudebeleid of dat daarvoor aanvullende maatregelen
nodig zijn. Hij hecht hieraan vanwege hetgeen hij in zijn aan de Tweede Kamer
toegezonden contra legembrief over de boeteoplegging heeft beslist. Daarin
staat dat het zogenaamde uitonderhandelen van correcties en terecht belopen
boetes er niet meer toe mag leiden dat de boete niet wordt opgelegd. De staatssecretaris
is van mening dat met de recent gebleken mogelijkheid tot het genereren van
informatie over vergrijpboetes in de IB en het onderzoek naar de toereikendheid
van deze informatie het inzicht in de bestuurlijke afdoening van lichte fraudezaken
beter wordt en bruikbaar wordt voor een effectiever fraudebestrijdingsbeleid.De constatering van de Algemene Rekenkamer dat niet bekend is hoe vaak
de Belastingdienst kleinere fraudeurs, al dan niet terecht, geen vergrijpboete
oplegt, nuanceert de staatssecretaris. De eenheden van de Belastingdienst
beschikken op lokaal niveau over de mogelijkheid om bij ondernemersposten
te controleren of een boete terecht is opgelegd dan wel achterwege is gelaten.
In het najaar van 2003 is besloten dat alle regiokantoren de afloopcontrole
op een juiste sanctionering periodiek gaan uitvoeren.In 2000 zegde Financiën toe om inzicht te geven in de bestuurlijke
afdoening van de aangemelde en voor bestuurlijke afdoening terugverwezen zaken.
Dit is pas geëffectueerd op 1 januari 2004. Volgens de staatssecretaris
heeft dit te maken met verschillende factoren, zoals het meenemen
van deze aanbeveling in de werkzaamheden van een projectgroep die de effectiviteit
van het fraudebeleid in de volle breedte beoordeelt, de reorganisatie van
de Belastingdienst en het traject voor automatiseringsaanpassingen dat tenminste
anderhalf jaar duurt. In dit verband merkt de staatssecretaris op dat nog
in 2004 de database bestuurlijke boete zal worden ingevoerd. Deze database
ondersteunt het verplichte boeteadvies, genereert bestuurlijke informatie
en kan met ingang van 2005 onder meer worden gebruikt om resultaten van regiokantoren
onderling te vergelijken. Het doel hiervan is betere stuurinformatie en meer
aandacht op bestuurlijk niveau. De staatssecretaris gaat ervan uit dat de
diverse maatregelen zullen leiden tot een adequaat niveau van informatie,
bestuurlijke aandacht en sturing.De staatssecretaris zal nagaan in hoeverre informatie over recidive de
effectiviteit van de fraudebestrijding door de Belastingdienst kan verbeteren.De staatssecretaris hecht zeer aan de bestendiging van de afspraak met
het College van procureurs-generaal om 90% van de door de Belastingdienst
aangebrachte en voor vervolging geaccepteerde zaken met een dagvaarding of
een transactie af te doen.Wat betreft de aanbeveling om de aansturing van de fraudebestrijding te
verbeteren door inzicht in aard, omvang en pakkans van fraude te gebruiken,
merkt de staatssecretaris op dat de Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld
dat de theoretische omvang van belastingfraude niet kan worden berekend. Naar
zijn mening is het dus ook niet mogelijk om de omvang en de pakkans te berekenen.
Hij beschouwt deze vaststelling als een ondersteuning van zijn beleid en zal
de handhavingscapaciteit met name in blijven zetten op die terreinen waar
de fiscale en financiële risico's het grootst zijn.In 2006 gaat de verantwoordelijkheid voor de bestrijding van de door werkgevers
gepleegde premiefraude over van UWV naar de Belastingdienst. Daarbij gaan
800 UWV-medewerkers over naar de Belastingdienst, voor een belangrijk deel
(zo'n 475) controlemedewerkers. Het is de bedoeling deze in te zetten voor
de controle bij werkgevers, boven op de controlecapaciteit die de Belastingdienst
reeds inzet voor de loonheffing.De staatssecretaris neemt de aanbeveling om over de bestuurlijke afdoening
van zware fraudezaken te rapporteren in het Beheersverslag 2004 van de Belastingdienst
en indien nodig deze afdoening te verbeteren over.7.3 Reactie staatssecretaris van Sociale Zaken en WerkgelegenheidOp 2 september 2004 reageerde de staatssecretaris van SZW mede namens
de minister op het conceptrapport. De staatssecretaris reageert op de volgende
acht aanbevelingen:• gebruik het inzicht in de aard, omvang en pakkans van fraude bij
de aansturing van handhavingsactiviteiten;• versterk de samenwerking tussen het ministerie, de diverse uitvoeringsorganisaties
en het Openbaar Ministerie verder met het maken van concrete en realistische
afspraken;• stimuleer de handhavende instanties om na te gaan in hoeverre informatie
over recidive de effectiviteit van fraudebestrijding kan verbeteren;• neem maatregelen zodat de bestrijding van door werkgevers gepleegde
premiefraude zowel tót als ná 2006 prioriteit krijgt;• stuur de handhavingsactiviteiten strakker aan vanuit de hoofddoelen van het handhavingsbeleid, door voor alle handhavende organisaties
meetbare prestatie-gegevens te formuleren die bij de hoofddoelen aansluiten;
verzamel en evalueer de resultaten en rapporteer hierover periodiek aan de
Tweede Kamer;• waarborg dat de taken van Bureau Opsporingsbeleid uitgevoerd blijven
worden, ook voor de Arbeidsinspectie (AI) en de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst
(SIOD);• baseer de controle-inspanningen van de AI meer op de omvang van
illegale tewerkstelling in de diverse branches.De staatssecretaris vindt het positief dat de regie en coördinatie
van fraudebestrijding is verbeterd. Vervolgens reageert hij op de aanbevelingen
in het concept-rapport.De staatssecretaris is met de Algemene Rekenkamer van mening dat de pakkans
één van de indicatoren is om de effectiviteit van fraudebestrijding
zichtbaar te maken. Hij geeft aan binnenkort met UWV en de SVB afspraken te
zullen maken over de ontwikkeling en vaststelling van prestatie-indicatoren
die inzicht geven in de pakkans. Het POROSZ-onderzoek levert hiertoe bouwstenen
aan. Verder verwacht de staatssecretaris de komende jaren de effecten van
de intensievere controles op de bestrijding van zwart werk en premiefraude
door werkgevers.Wat betreft de aanbeveling om de samenwerking tussen het ministerie, de
uitvoeringsorganisaties en het Openbaar Ministerie verder te versterken met
het maken van concrete en realistische afspraken geeft de staatssecretaris
aan vast te zullen houden aan de vastlegging van afspraken in de zogenoemde
handhavingsarrangementen.De staatssecretaris neemt de aanbeveling over om de handhavende instanties
te stimuleren na te gaan in hoeverre informatie over recidive bij kan dragen
aan de effectiviteit van de fraudebestrijding.De staatssecretaris onderschrijft de noodzaak dat de bestrijding van door
werkgevers gepleegde fraude meer prioriteit verdient. Hij vermeldt hierbij
dat de reeds voor 2005 voorziene capaciteitsoverdracht van UWV naar de Belastingdienst
een grote druk legt op de bestrijding van werkgeversfraude tot januari 2006.
Hij zal UWV verzoeken de aandacht voor de bestrijding van de werkgeversfraude
tot die datum te bestendigen.De staatssecretaris is het met de Algemene Rekenkamer eens dat de aansturing
eenduidig en resultaatgericht moet zijn. Doelstellingen voor handhaving zijn
vastgelegd in het Handhavingsprogramma 2003–2006. Zowel UWV als de SVB
hebben dit programma vertaald naar een set van (kwantitatieve of kwalitatieve)
prestatiegegevens voor handhaving. Zo heeft UWV prestatie-indicatoren inclusief
streefwaarden opgenomen; bij SVB is een kwalitatief oordeel door de Raad van
Bestuur inclusief kwantitatieve kengetallen afgesproken.In de SZW-begroting 2005 zijn prestatie-indicatoren voor het nalevingsniveau
van regelgeving opgenomen. Voor de werknemersverzekeringen wordt hierbij gebruik
gemaakt van de via POROSZ verkregen nulmeting. Voor de volksverzekeringen
zal een dergelijke nulmeting eind 2004 plaatsvinden en waarschijnlijk worden
opgenomen in de SZW-begroting 2006. De staatssecretaris deelt de conclusie
van de Algemene Rekenkamer dat in de verantwoording verdere verbeteringen
mogelijk zijn. De staatssecretaris zegt toe de aansturing te verscherpen door
met UWV en SVB te werken aan een eenduidige set van (meetbare) prestatiegegevens
voor handhaving.De staatssecretaris deelt slechts gedeeltelijk de conclusie dat er geen
duidelijke doelstellingen zijn voor de opsporing van illegale tewerkstelling.
Er zijn inmiddels kwalitatieve doelstellingen geformuleerd, en er wordt gewerkt
aan de kwantitatieve invulling daarvan. De staatssecretaris plaatst daarbij
de kanttekening dat de totale omvang van illegale tewerkstelling slechts bij
benadering kan worden ingeschat. In de SZW begroting 2005 zijn concrete doelstellingen
en prestatie-indicatoren opgenomen voor het gewenste nalevingsniveau van de
Wet arbeid vreemdelingen door werkgevers. Voorts zijn in de eerste helft van
2004 concrete afspraken gemaakt over het gezamenlijk vormgeven van het handhavingsbeleid
met betrekking tot de bestrijding van illegale tewerkstelling en over het
verantwoorden van resultaten.De staatssecretaris staat ook stil bij de conclusie dat de prestaties
van de Arbeidsinspectie niet in verhouding staan tot de omvang en groei van
de illegale tewerkstelling en bij de aanbeveling om de controle-inspanningen
meer te baseren op de omvang van het fenomeen in de diverse branches. Zo wijst
hij op de capaciteitsuitbreiding tot 170 inspecteurs in 2005. Een groter deel
van de inspectiecapaciteit zal worden ingezet in de bouwsector. Naast de onderzoeken
die de Algemene Rekenkamer aanhaalt, maakt de Arbeidsinspectie bij de capaciteitsverdeling
over de sectoren gebruik van andere bronnen, zoals ervaringsgegevens (ook
uit andere EU-landen) en signalen van derden. De inzet van de inspectiecapaciteit
is de laatste jaren gericht geweest op die sectoren waar in het nabije verleden
grote misstanden voorkwamen en die in de politieke en publicitaire belangstelling
stonden, aldus de staatssecretaris.Wat betreft de aanbeveling om de resultaten van fraudebestrijding te evalueren
en hierover periodiek aan de Tweede Kamer te rapporteren stelt de staatssecretaris
dat een aparte verantwoording over fraudebestrijding niet past in de Suwi-systematiek.
Met UWV en de SVB zijn afspraken gemaakt zodat zij zich in de toekomst volledig
via de reguliere Suwi-rapportages over handhaving zullen verantwoorden. Voor
SVB is 2004 een overgangsjaar; per 2005 zal ook SVB zich volledig via de reguliere
Suwi-systematiek verantwoorden over handhaving.De staatssecretaris gaat met de SVB afspraken maken zodat de bestuurlijke
afdoening van overtredingen, lichte en zware fraudezaken én van geseponeerde
zaken meer zichtbaar wordt.De verantwoording over de fraudebestrijding door de Arbeidsinspectie en
de SIOD past naar mening van de staatssecretaris niet goed in het Suwi-verantwoordingstraject.
De Arbeidsinspectie rapporteert jaarlijks aan de Tweede Kamer via haar Jaarverslag.Bij de aanbeveling om te waarborgen dat de taken van het Bureau Opsporingsbeleid
uitgevoerd blijven worden, ook voor de SIOD en de Arbeidsinspectie, merkt
de staatssecretaris op dat de coördinerende taken van dit bureau nu worden
uitgevoerd door de directie Uitvoeringsbeleid.7.4 Reactie Sociale VerzekeringsbankDe voorzitter van de Raad van Bestuur van de SVB reageerde op 26 augustus
2004 op het conceptrapport. De SVB vindt dat het rapport onvoldoende aandacht
besteedt aan het gebruik van risico-analyse. De SVB maakt hiervan uitdrukkelijk
gebruik en faciliteert hierdoor het gericht inzetten van de handhavingscapaciteit.Verder vindt de SVB de berekening van de pakkans, die in het rapport gemaakt
wordt, onvoldoende betrouwbaar. De grootheden, die gebruikt zijn voor de berekening,
gaan gepaard met onzekerheden. Voor een meer feitelijke indicatie van de pakkans
op SVB-terrein zal het volgende POROSZ moeten worden afgewacht. De SVB wil
de pakkans berekend op basis van POROSZ-gegevens blijvend gaan monitoren.
De SVB is tevens van plan om onderzoek te verrichten naar de
bekendheid met regels en plichten. Het doel is de ontwikkeling hierin te volgen
en daarmee een oordeel over de effectiviteit van haar handhavingsinspanningen
te geven.Vervolgens reageerde de SVB op twee specifieke aanbevelingen. Wat betreft
de aanbeveling om het inzicht in de bestuurlijke afdoening van zware fraudezaken
verder te verbeteren en inzicht te geven in de bestuurlijke afdoening van
sepots, zegt de SVB toe vanaf 2005 te zullen bewaken dat de procedure
voor bestuurlijke afdoening sluitend is.Over de aanbeveling om (kwantitatieve) prestatie-indicatoren te formuleren
die aansluiten op de handhavingsdoelen van het Ministerie van SZW, zegt de
SVB bij handhaving kwalitatieve indicatoren te hanteren. Een kwalitatieve
beschrijving van de handhaving gaat in de richting van een bedrijfsvoeringsmededeling.
Volgens de SVB biedt dit een betere benadering van sturing en beheersing dan
de schijnzekerheid van kwantitatieve indicatoren die multi-interpretabele
gegevens opleveren. In de Rapportage Handhaving SVB 2003 is voor het eerst
een kwalitatief beoordelingskader geformuleerd aan de hand waarvan het geheel
van beleid en activiteiten is beoordeeld. Aan de hand van dat kader heeft
de SVB nogmaals overleg met het departement gevoerd. Om aan de bestendige
behoefte aan kwantitatieve gegevens van SZW te voldoen, is afgesproken dat
de SVB in haar kwartaal- en jaarverslaglegging, naast de kwalitatieve verantwoording,
ook een kwantitatieve verantwoording zal afleggen in de vorm van een aantal
kerncijfers.7.5 Reactie Uitvoeringsinstituut WerknemersverzekeringenDe voorzitter van de Raad van Bestuur van UWV heeft op 27 augustus
2004 gereageerd op het conceptrapport. UWV constateert dat het rapport een
duidelijk beeld schetst van de ontwikkeling in de afgelopen vier jaar van
de fraudebestrijding in de sociale zekerheid. UWV ziet verschillende aanknopingspunten
in het rapport om haar prestaties verder te verbeteren. Zo start zij een project
om in het komende anderhalf jaar de geconstateerde tekortkomingen weg te werken
en de benodigde kwaliteitsverbeteringen door te voeren.UWV reageert op de specifiek voor UWV gedane aanbeveling en tevens op
de volgende twee aanbevelingen die gericht zijn aan de bewindspersonen:• Gebruik het inzicht in de aard, omvang en pakkans van fraude bij
de aansturing van handhavingsactiviteiten.• Neem maatregelen opdat de bestrijding van door werkgevers gepleegde
premiefraude zowel tót als ná 2006 meer prioriteit krijgt dan
nu het geval is.UWV onderschrijft de aanbeveling om het inzicht in de aard, omvang en
pakkans van fraude bij de aansturing van handhavingsactiviteiten te gebruiken.
Hiertoe biedt het rapport volgens UWV een unieke kans, omdat voor het eerst
een relatie is gelegd tussen de omvang van het fenomeen van zwarte uitkeringsfraude
en de opsporing en bestrijding ervan. Hierdoor is volgens UWV duidelijk geworden
dat de effectiviteit van de opsporing van zwarte fraude aandacht verdient.
De berekening in het rapport is volgens UWV een goed uitgangspunt voor een
herbezinning op de uitvoeringsmogelijkheden bij de bestrijding van zwarte
fraude. De voorgenomen uitbreiding van fysieke controles, uitbreiding van
de toepassing van risico-analyses en onderzoek naar de effectiviteit van een
aantal opsporingsmethoden passen hier volgens UWV goed bij. UWV onderschrijft
dat uitkeringsgerechtigden nog te weinig merken van haar controle-inspanningen,
maar geeft aan dat hierin recent wel verbeteringen hebben plaatsgevonden.
UWV zegt toe de communicatie met uitkeringsgerechtigden nog verder uit te
breiden.UWV is van mening dat er ook opnieuw gekeken zou moeten worden naar het
wettelijk instrumentarium dat hen ter beschikking staat bij de bestrijding
van fraude, en is van mening dat bestuurlijke afdoening een prominentere plaats
in zou moeten nemen.UWV plaatst wel kanttekeningen bij de conclusie van de Algemene Rekenkamer
dat deze gegevens duiden op een lage prioriteit voor fraudebestrijding. UWV
heeft immers de prestaties bij de bestrijding van werknemersfraude verbeterd
en richtte daarvoor recent een apart directoraat voor fraudebestrijding op.UWV is het niet eens met de conclusie dat zij door de overgang van de
premie-inning naar de Belastingdienst minder prioriteit geeft aan de bestrijding
van werkgeversfraude. De verminderde productie van processen-verbaal werkgeversfraude
in 2003 is, volgens UWV, in hoofdzaak een direct uitvloeisel van de meerjarige
financiële kaderstelling die UWV met de minister heeft afgesproken. Hierdoor
heeft UWV, overeenkomstig het SZW Handhavingsprogramma 2003–2006 prioriteit
gegeven aan de samenwerkingsverbanden (Rif's en SIOD) en de bestrijding van
werknemersfraude. UWV geeft ook aan dat de controledichtheid van werkgevers
is toegenomen, en dat de trefkans op overtredingen ook groter is.UWV onderkent wel de noodzaak om de continuïteit van de collecterende
functie in zijn totaliteit, vooral bezien in het licht van de overgang naar
de Belastingdienst, dit jaar en volgend jaar nauwlettend te volgen. Dit geldt
vanzelfsprekend ook voor de opsporing van werkgeversfraudes. UWV zal echter
niet, de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer letterlijk volgend, dit of
komend jaar de inzet bij de bestrijding van werkgeversfraude extra verhogen.
UWV verwacht dat de afspraken in het handhavingsarrangement 2004 nagekomen
kunnen worden. In het kader van de overgang naar de Belastingdienst zal de
personele uitfasering en de voorbereidende scholing van medewerkers een forse
impact hebben op de aantallen processen-verbaal, die in 2005 gerealiseerd
moeten worden. Het aantal processen-verbaal, dat in het Handhavingsarrangement
staat geraamd, kan onder invloed van veranderde omstandigheden en afspraken
tussen UWV en Belastingdienst dan ook wijzigen.UWV gaat met de Belastingdienst afspraken maken die ertoe leiden dat signalen
over en het doen van fraudeonderzoeken naar «oude jaren», over
en weer goed worden opgepakt. Ook over het signaleren van uitkeringsfraudes,
die bij onderzoeken naar premiefraude aan het licht komen, worden procedures
vastgesteld.De betrouwbaarheid van de beleidsinformatie zal volgens UWV vanaf 2004
flink verbeteren doordat de oude systemen worden vervangen door één
nieuw registratiesysteem. UWV verwacht dat het nieuwe registratiesysteem haar
in staat stelt om in kwartaalrapportages en jaarverslag een duidelijker onderscheid
aan te brengen tussen vormen van regelovertreding, lichte fraude en zware
fraude. UWV ziet tevens mogelijkheden om «witte vlekken» in de
beleidsinformatievoorziening, zoals gegevens omtrent recidivekans, de incassokans
van opgelegde sancties en de oorzaken en afdoening van technische sepots,
gaandeweg op te lossen.UWV onderkent dat de afdoening van werkgeversfraude een punt van zorg
is. Dit betreft volgens UWV met name de onzuivere registratie van als «non-afdoening» geregistreerde zaken. UWV zegt in de rapportage«Onderzoek
Non-afdoening werkgeversfraude 2003» te hebben aangetoond dat het percentage
onbestrafte fraudezaken in 2003 12 procent is. UWV geeft aan dat het cijfer
37 procent non afdoening werkgeversfraude in het jaarverslag 2003 hierdoor
in een ander daglicht komt te staan. UWV constateert dat de Algemene Rekenkamer
deze bevindingen in twijfel trekt. UWV is van mening dat het niet opportuun
is als deze twijfels in het rapport blijven staan omdat overleg over deze
twijfels niet heeft plaatsgevonden.7.6 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer heeft met belangstelling kennis genomen van de
reacties van de bewindspersonen en van de voorzitters van de Raad van Bestuur
van de SVB en van UWV. De Algemene Rekenkamer is verheugd dat de reacties
de nodige aanzetten tot verbetering bevatten, maar constateert tegelijkertijd
dat er nog onvoldoende concrete voornemens genoemd worden om pakkansen te
verhogen en afdoeningsresultaten te verbeteren.De Algemene Rekenkamer blijft van mening dat het ontbreken van inzicht
in de aard en omvang van horizontale fraude en in de opsporingsprestaties
een goede bepaling van de capaciteitsinzet en de aansturing van de opsporing
in de weg staat. Dit gebrek aan inzicht wordt onder andere veroorzaakt doordat
het frauderegistratie- en informatiesysteem (FRIS) nog niet goed werkt. Daarbij
benadrukt zij nogmaals dat de bestrijding van horizontale fraude aan effectiviteit
zou winnen door de instelling van één loket voor zowel het aanmelden
als het selecteren en coördineren van zaken. Uit het onderzoek van de
Algemene Rekenkamer blijkt dat de totale coördinatie van horizontale
fraudezaken nog onvoldoende plaats vindt. Het betreft hier zowel de coördinatie
van de zware fraudezaken die door de Interregionale Fraudeteams worden opgepakt
alsook de coördinatie van zaken die de 26 regiokorpsen van de politie
en de FIOD-ECD behandelen.De Algemene Rekenkamer signaleert dat de voornemens van de staatssecretaris
van Financiën nog niet leiden tot een volledig beeld van de door de Belastingdienst
vastgestelde fraudegevallen. De Staatssecretaris geeft namelijk aan dat het
aantal gevallen waarin de Belastingdienst een vergrijpboete oplegt en het
aantal in opsporing genomen fraudezaken tezamen een volledig beeld geeft van
het aantal door de Belastingdienst vastgestelde fraudegevallen. De geconstateerde
fraudegevallen waarbij geen boete is opgelegd blijven zo echter buiten beeld.
Deze gevallen moeten volgens de Algemene Rekenkamer ook worden betrokken in
de informatievoorziening over fraudebestrijding.De Algemene Rekenkamer is blij met de toezegging van de staatssecretaris
om over de bestuurlijke afdoening van zware fiscale fraudezaken te rapporteren
in het Beheersverslag 2004 van de Belastingdienst en indien nodig deze afdoening
te verbeteren.De Algemene Rekenkamer is verheugd over de toezegging van de staatssecretaris
van SZW dat hij de aansturing zal verscherpen door met UWV en de SVB te werken
aan een eenduidige set prestatiegegevens voor handhaving. De Algemene Rekenkamer
juicht ook de voornemens van UWV en de SVB om pakkansen te gaan monitoren
toe. De Algemene Rekenkamer concludeert echter dat het voornemen van de staatssecretaris om de aansturing te verscherpen weinig concreet is ingevuld.
Er ontbreekt namelijk een tijdpad, waarin is aangegeven wanneer en hoe de
doelstellingen van het gehele SZW-handhavingsprogramma doorvertaald worden
naar prestatie-indicatoren en streefcijfers voor alle
betrokken uitvoeringsorganisaties. De staatssecretaris voorziet ook niet in
een periodieke evaluatie van het gehele handhavingsprogramma. De Algemene
Rekenkamer meent dat de afzonderlijke jaarverslagen van de verschillende organisaties
hiervoor geen afdoende alternatief bieden.De staatssecretaris van SZW noemt een aantal acties die tot een betere
aansturing van de bestrijding van illegale tewerkstelling moeten leiden. De
Algemene Rekenkamer zal met grote interesse volgen in hoeverre deze plannen
ook daadwerkelijk leiden tot een transparant beeld van de risicosectoren en
de ingezette instrumenten en welke resultaten daarbij worden behaald.De staatssecretaris van SZW geeft aan dat de taken van het voormalig Bureau
Opsporingsbeleid nu door de directie Uitvoeringsbeleid worden uitgevoerd.
De Algemene Rekenkamer ziet hierin een risico voor de coördinatie van
de fraudebestrijding. Deze directie richt zich namelijk primair op de aansturing
van CWI, SVB en UWV en niet op de Arbeidsinspectie en de SIOD. Voor de directie
Uitvoeringsbeleid is handhaving bovendien slechts één van de
vele onderwerpen die de aandacht opeisen.Bij de bedenkingen van de SVB over de betrouwbaarheid van de in het rapport
opgenomen pakkans voor de volksverzekeringen, merkt de Algemene Rekenkamer
op dat zij noodzakelijkerwijs gebruik heeft moeten maken van schaars beschikbare
gegevens en van aannames. Voor wat betreft het hanteren van het geschatte
misbruikrisico heeft de Algemene Rekenkamer rekening gehouden met het feit
dat deze schatting een maximum betreft door aan te geven dat het gepresenteerde
cijfer de minimale pakkans betreft. Voor wat betreft het hanteren van het
bedrag aan terugvorderingen heeft de Algemene Rekenkamer niet het totale bedrag
aan terugvorderingen gebruikt, maar slechts het bedrag aan terugvorderingen
als gevolg van handhavingsactiviteiten. Deze terugvorderingen hebben een duidelijke
relatie met begane overtredingen van de inlichtingenplicht.Volgens de Algemene Rekenkamer geeft de op deze wijze berekende pakkans
een redelijke indicatie van de mate waarin fraudeurs worden gepakt. Dit neemt
niet weg dat het inzicht in de pakkansen voor verbetering vatbaar is. De Algemene
Rekenkamer juicht dan ook de voornemens van de SVB en UWV om pakkansen te
gaan monitoren toe.Overigens wordt in bijlage 1 van het rapport ingegaan op de wijze waarop
de pakkansen voor de verschillende terreinen berekend zijn.De Algemene Rekenkamer vindt het positief dat de SVB vanaf 2005 zal
bewaken of de procedure voor bestuurlijke afdoening sluitend is. Zij benadrukt
dat de afdoening van sepots ook in deze procedure betrokken dient te zijn
en dat de informatie over deze afdoeningen dient te worden verbeterd. Verder
nemen de bewindspersonen van Justitie en SZW vooralsnog geen actie om het
gat te dichten dat op dit moment bestaat tussen de gangbare praktijk en de
richtlijn strafvervolging sociale zekerheidsfraude. Deze richtlijn schrijft
voor dat van fraude verdachte personen in principe worden gedagvaard, terwijl
het OM nu relatief vaak een transactie voorstelt, zodat de verdachte niet
bij de rechter voor hoeft te komen.De Algemene Rekenkamer is verheugd dat de voorzitter van de Raad van Bestuur
van UWV meerdere concrete toezeggingen doet om de geconstateerde
onvolkomenheden op te lossen. De erkenning van de noodzaak om zwarte werknemersfraude
effectiever te gaan aanpakken is hierbij, gezien de nu nog erg lage pakkans,
van het allergrootste belang.De Algemene Rekenkamer blijft bij haar conclusie dat UWV bij minimaal
12% en maximaal 22% van alle geconstateerde werkgeversfraudes geen boete of
proces-verbaal oplegde. De Algemene Rekenkamer komt tot deze conclusie op
grond van de gegevens in het UWV-onderzoeksrapport uit juni 2004.De Algemene Rekenkamer is niet gerust op de voorgenomen inspanningen van
UWV en SZW om de werkgeversfraude in de nabije toekomst te bestrijden. Het
aantal processen verbaal te realiseren in 2004 betekent een halvering ten
opzichte van het jaar 2003. Het aantal voor 2005 te realiseren processen verbaal
zal mogelijk neerwaarts worden bijgesteld. De Algemene Rekenkamer constateert
dat SZW en UWV minder prioriteit aan de bestrijding van werkgeversfraude toekennen
zodat de dalende lijn in de prestaties op dit terrein niet zal worden gekeerd.BIJLAGE 1 Berekening pakkansDe kans dat gepleegde fraude ook daadwerkelijk vastgesteld wordt, de pakkans,
acht de Algemene Rekenkamer een belangrijke indicator voor de effectiviteit
van de fraudebestrijding. De handhavende instanties berekenen deze kans echter
niet, met uitzondering van UWV voor een aantal overtredingen. De organisaties
beschikken ook slechts gedeeltelijk over de gegevens die inzicht kunnen bieden
in de pakkans.De Algemene Rekenkamer heeft op basis van de haar beschikbare informatie
getracht om op de onderzochte terreinen toch een pakkans te berekenen. Voor
fiscale fraude is het berekenen van een pakkans onmogelijk. Voor horizontale
fraude is het berekenen van een pakkans niet gelukt, vanwege het ontbreken
van de benodigde gegevens.De pakkans kan op meerdere manieren berekend worden. Zo kan het aantal
gepakte fraudeurs worden afgezet tegen het veronderstelde totaal aantal fraudeurs.
Ook kan de pakkans worden weergegeven door het bedrag aan opgespoorde fraude
af te zetten tegen het veronderstelde totale fraudebedrag. Per terrein heeft
de Algemene Rekenkamer, afgaand op cijfers die voorhanden waren, een bepaalde
berekeningsvariant gekozen.De berekeningen van de Algemene Rekenkamer zijn indicatief, omdat de pakkansen
op grond van beschikbaar materiaal gereconstrueerd of ingeschat moesten worden.
De uitkomsten van de berekeningen moeten dan ook met de nodige voorzichtigheid
gehanteerd worden.Pakkans illegaal tewerkgestelden:De Arbeidsinspectie richt zich bij de handhaving van de Wet arbeid vreemdelingen
op het opsporen en verbaliseren van frauderende werkgevers. Idealiter zou
de pakkans dan ook berekend moeten worden op basis van het aantal opgespoorde
frauderende werkgevers in relatie tot een schatting van het totaal aantal
frauderende werkgevers. Hiervoor is echter onvoldoende informatie beschikbaar.
De Algemene Rekenkamer heeft daarom de pakkans berekend aan de hand van het
totaal aantal bij overtredingen aangetroffen illegaal tewerkgestelden ten
opzichte van het totaal in Nederland ingeschatte aantal illegaal tewerkgestelden
in arbeidsjaren. Hierbij zijn cijfers gebruikt uit twee rapporten van Research
voor Beleid, waarin in opdracht van het ministerie van SZW en van de Algemene
Bond van Uitzendondernemingen schattingen zijn gemaakt over de omvang van
illegale tewerkstelling in ons land.39 In het
rapport uit 2001 wordt de omvang van illegale tewerkstelling geraamd op 35 000
tot 50 000 illegale voltijdbanen en in het rapport uit 2004 op 48 500
tot 79 300 arbeidsjaren. Uit haar registratie blijkt dat in 2003 de Arbeidsinspectie
ongeveer 2 500 illegaal tewerkgestelden opspoorde.De pakkans voor illegale tewerkstelling kan op grond van de bovenstaande
gegevens voor 2003 als volgt geschat worden: 2 500 x 100% = 5%50 000Aangezien ook de SIOD bij haar opsporingsactiviteiten jaarlijks enkele
honderden illegalen aantreft, schat de Algemene Rekenkamer de pakkans voor
illegaal tewerkgestelden tussen de 5 en 10%.Pakkans fraude met de volksverzekeringen:Er zijn voor de volksverzekeringen geen gegevens beschikbaar over de omvang
van fraude en het aantal fraudeplegers. Wel berekent de SVB jaarlijks welke
risico's overblijven per volksverzekering ná afdekking door controle-
en verificatiemaatregelen. Voor 2003 betreft het onderstaande percentages:Tabel 1: Resterend misbruikrisico als percentage van uitkeringslast  AOWAnwAKW20030,331,180,14Bron: Rapportage Handhaving SVB 2003.Voor het inschatten van de maximale omvang van het misbruik van volksverzekeringen –
ná afdekking door controle- en verificatiemaatregelen – zijn
de percentages uit bovenstaande tabel vermenigvuldigd met de uitkeringslast
van de volksverzekeringen in 2003 (zie tabel 2).Tabel 2: Financieel belang AOW, Anw en AKW in 2003 WetAantal gerechtigdenUitkeringen in € mln.AOW2 446 49722 427 Anw151 3321 586AKW1 918 1773 217Totaal4 516 00627 230Bron: (concept) Rapportage Handhaving SVB 2003.Dit resulteert voor 2003 in een misbruikomvang van maximaal € 100,7
miljoen ná afdekking door controle- en verificatiemaatregelen. Voor
het inschatten van de totale omvang van het misbruik moet ook het benadelingsbedrag
dat resulteert uit het controle- en verificatieproces meegenomen worden. De
SVB registreert het totaal aan terugvorderingen naar aanleiding
van handhavingsactiviteiten. Dit bedrag kan als indicatie dienen
voor het totale benadelingsbedrag dat resulteert uit controle en verificatie.Tabel 3: Terugvorderingen in 2003 TerugvorderingenJaar17,32003Bron: Rapportage Handhaving SVB 2003.De minimale pakkans voor fraude met de volksverzekeringen kan voor 2003
als volgt geschat worden:17,3 x 100% = (afgerond) 15%100,7 + 17,3Uiteraard zal niet bij alle terugvorderingen sprake zijn (geweest) van
doelbewuste fraude. Hierover is echter geen nadere informatie beschikbaar.
Al met al is de Algemene Rekenkamer van mening dat dit cijfer een redelijke
indicatie geeft van de opgespoorde fraudes en overtredingen en derhalve
gebruikt kan worden ten behoeve van een schatting van de pakkans.Pakkans fraude met de werknemersverzekeringen:In 2000 en 2002 heeft het Ministerie van SZW onderzoek laten uitvoeren
naar regelovertreding door ontvangers van een WW-, WAO- of bijstandsuitkering,
het Periodiek Onderzoek RegelOvertreding Sociale Zekerheid (POROSZ). Dit onderzoek
schat het totale aantal overtredingen in de populatie uitkeringsgerechtigden
in. Uit het POROSZ-onderzoek 2002 is af te leiden dat 11% en 8% van alle WW-ers
respectievelijk WAO'ers naast de uitkering wel eens zwart heeft gewerkt.In tabel 4 staat het totale aantal mensen dat een uitkering op basis van
de WAO en WW ontvingen in 2003:Tabel 4: Lopende uitkeringen Aantal lopende uitkeringen2003Arbeidsongeschiktheid980 800Werkloosheid280 300Bron: Kroniek van de sociale verzekeringen 2003.Extrapolatie van de mate van zwart werken op het totaal aantal lopende
WW- en WAO-uitkeringen laat zien dat in 2003 minimaal
80 000 arbeidsongeschikten en 30 000 WW-ers naast de uitkering wel
eens zwart werkten.UWV heeft in 2003 494 gevallen van zwarte fraude geconstateerd. De pakkans
van zwart werk (=zwarte fraude) kan dan berekend worden door de vergelijking
van het aantal constateringen zwarte fraude (494) met het aantal geschatte
zwart werkende WW'ers en WAO'ers (110 000). De pakkans bij zwart werk
is dan:494 x 100% = (afgerond) 0,5%.110 000 BIJLAGE 2 Strafkans per beleidsterrein in cijfersDe Algemene Rekenkamer heeft het Openbaar Ministerie beleidsinformatie
gevraagd over de doorlooptijd en afloop van fraudestrafzaken in de periode
2000–2003.Het Openbaar Ministerie maakt bij deze selectie gebruik van de maatschappelijke
classificatiecodes over fraude. De onderstaande tabellen beschrijven per fraudeterrein
de gedetailleerde resultaten die gebruikt zijn voor de figuren 5.2 tot en
met 5.7.De tabellen beschrijven de stand van zaken per eind februari 2004 van
de strafzaken ingedeeld naar aangiftejaar. Als het Openbaar Ministerie bijvoorbeeld
eind 2003 besloot tot seponering van een strafzaak uit 2002 telt dit mee voor
het resultaat in 2002, ook al vond het sepot zelf in 2003 plaats. De tabellen
betreffen dus doorstroomgegevens.Het aantal strafzaken is groter dan het aantal ingestuurde processen-verbaal.
Dit komt doordat een proces-verbaal op meerdere personen betrekking kan hebben.
Het Openbaar Ministerie telt dit als twee of meer ingediende strafzaken. Het
is ook mogelijk dat één persoon meerdere strafzaken heeft lopen:
bij een beslissing tot dagvaarding kunnen deze worden samengevoegd tot één
dagvaarding.In onderstaande tabellen tellen de percentages per jaar door afrondingsverschillen
soms niet op tot exact 100%.Tabel 5.1 Afhandeling fiscale strafzaken naar jaar van
1e beoordeling (= jaar indiening proces-verbaal). Jaar 1e beoordelingAantal beoordeelde
strafzaken (=100%)OpenstaandAfgerondDagvaardingOverigDagvaardingTransactieSepotVoegen/overdracht20005281%0%64%8%26%1%20016645%0%55%9%29%2%200264717%1%52%9%20%2%200349445%4%26%4%20%2%Tabel 5.2 Afhandeling horizontale strafzaken naar jaar
van 1e beoordeling (= jaar indiening proces-verbaal). Jaar 1e beoordelingAantal beoordeelde
strafzaken (=100%)OpenstaandAfgerondDagvaardingOverigDagvaardingTransactieSepotVoegen/overdracht20001 0721%0%62%19%17%1%20011 5092%0%60%15%21%2%20022 2574%1%58%22%15%1%20033 18921%8%26%36%8%1%Tabel 5.3 Afhandeling horizontale bancaire strafzaken
naar jaar van 1e beoordeling (= jaar indiening proces-verbaal). Jaar 1e beoordelingAantal beoordeelde
strafzaken (=100%)OpenstaandAfgerondDagvaardingOverigDagvaardingTransactieSepotVoegen/overdracht200030%0%100%0%0%0%2001128%0%83%0%8%0%20021488%1%68%7%13%3%200321854%6%28%5%6%1%Tabel 5.4 Afhandeling horizontale verzekeringsstrafzaken
naar jaar van 1e beoordeling (= jaar indiening proces-verbaal). Jaar 1e beoordelingAantal beoordeelde
strafzaken (=100%)OpenstaandAfgerondDagvaardingOverigDagvaardingTransactieSepotVoegen/overdracht2000430%0%72%16%12%0%2001452%0%60%24%13%0%2002474%2%51%19%19%4%20035941%7%19%15%10%8%Tabel 5.5 Afhandeling WAV-strafzaken naar jaar van 1e
beoordeling (= jaar indiening proces-verbaal). Jaar 1e beoordelingAantal beoordeelde
strafzaken (=100%)OpenstaandAfgerondDagvaardingOverigDagvaardingTransactieSepotVoegen/overdracht20006330%1%36%51%11%0%20017482%0%38%47%13%1%20027613%0%35%52%10%1%200378118%5%19%48%8%1%Tabel 5.6 Afhandeling SVB uitkeringsstrafzaken naar jaar
van 1e beoordeling (= jaar indiening proces-verbaal). Jaar 1e beoordelingAantal beoordeelde
strafzaken (=100%)OpenstaandAfgerondDagvaardingOverigDagvaardingTransactieSepotVoegen/overdracht20002770%0%52%16%30%2%20012762%1%47%24%26%1%20024067%2%44%26%20%1%200339426%14%23%12%22%2%Tabel 5.7 Afhandeling UWV uitkeringsstrafzaken naar jaar
van 1e beoordeling (= jaar indiening proces-verbaal). Jaar 1e beoordelingAantal beoordeelde
strafzaken (=100%)OpenstaandAfgerondDagvaardingOverigDagvaardingTransactieSepotVoegen/overdracht20008130%1%71%13%13%2%20015711%0%61%19%17%2%20026065%3%47%26%18%1%200356424%24%26%11%14%1%Tabel 5.8 Afhandeling UWV werkgeversfraude zaken naar
jaar van 1e beoordeling (= jaar indiening proces-verbaal). Jaar 1e beoordelingAantal beoordeelde
strafzaken (=100%)OpenstaandAfgerondDagvaardingOverigDagvaardingTransactieSepotVoegen/overdracht2000990%0%41%24%30%4%2001972%2%55%14%24%3%20021449%1%47%20%20%3%200312045%8%12%12%22%2%BIJLAGE 3 Overzicht conclusies, aanbevelingen, reacties
en nawoordConclusiesAanbevelingenReacties bewindspersonen Nawoord Algemene Rekenkamer Alle bewindspersonen   1. De onderzochte organisaties hebben
met enkele uitzonderingen niet of nauwelijks inzicht in de aard, omvang en
pakkans van fraude. Dit staat volgens de Algemene Rekenkamer een goede aansturing
van handhavingsactiviteiten in de weg. Berekening van de pakkansen door de
Algemene Rekenkamer laten wisselende uitkomsten zien, voor een groot deel
gebaseerd op schattingen. De pakkans lijkt het grootst bij witte fraude (een
witte baan naast een WW- of WAO-uitkering, pakkans 95%) en het kleinst bij
zwart werken naast een WW- of WAO-uitkering (minder dan 1%). De pakkans bij
illegale tewerkstelling (5 à 10%) en fraude met de volksverzekeringen
(minimaal 15%) bevinden zich daartussenin. Deze uitkomsten, hoe voorzichtig
ook geïnterpreteerd, laten zien dat fraudebestrijding lage prioriteit
geniet. Voor fiscale en horizontale fraude ontbreken gegevens om een berekening
te kunnen maken.Gebruik het inzicht in de aard,
omvang en pakkans van fraude bij de aansturing van handhavingsactiviteiten.SZW gaat
afspraken maken met UWV en SVB over prestatie- indicatoren die samenhangen
met pakkans. SZW verwacht positieve effecten van intensivering controles op
zwart werken en premiefraude. SVB plaatst kanttekeningen
bij de berekening van de pakkans door de Algemene Rekenkamer. De SVB verwacht
een beter inzicht in de pakkans te krijgen met de gegevens uit POROSZ 2004.
De SVB zegt toe de pak- kans en de bekendheid met regels en plichten blijvend
te gaan monitoren. UWV onderschrijft de aanbeveling.
Volgens UWV is nu duide- lijk geworden dat de effectiviteit van de opsporing
van zwarte fraude aandacht verdient. UWV plaatst wel kanttekeningen bij de
conclusie dat fraude-bestrij- ding een lage prioriteit geniet. Justitie is het met de Algemene Rekenkamer eens dat de effec- tiviteit
van de inspanningen op het terrein van fraude-bestrij- ding verder kan worden
verbe- terd. Justitie gaat de Stuurgroep fraude en financieel-economi- sche
criminaliteit vragen nog in 2004 een plan voor een Fraude- monitor uit te
werken. Financiën is het ermee eens dat de
theoretische omvang van belastingfraude niet kan wor- den berekend en dus
ook de omvang en pakkans niet. Financiën beschouwt deze vaststelling
als een ondersteuning van zijn beleid om de handhavingscapaciteit met name
in te zetten op die ter- reinen waar de fiscale en financiële risico's
het grootst zijn. De Algemene Rekenkamer
consta- teert dat de bewindspersonen onvoldoende concrete voornemens noemen
om pakkansen te vergroten en afdoeningsresultaten te verbeteren. Wel is zij
verheugd over de voornemens van de bewindspersonen van SZW en van UWV en de
SVB om prestatie-indicatoren voor pakkansen vast te stellen. De erkenning
van UWV over de noodzaak om zwarte werknemersfraude effectiever te gaan aanpakken
is volgens de Algemene Rekenkamer van het allergrootste belang. Bij de berekende
pakkansen heeft de Algemene Rekenkamer gebruik gemaakt van de schaars beschikbare
gegevens en van aannames. De aldus berekende pakkansen geven hiermee een indicatie
van de mate, waarin fraudeurs worden gepakt.     2. Bij sociale-zekerheidsfraude (uitkeringsfraude
SVB en UWVB) moet in beginsel altijd worden gedagvaard, maar gebeurt dit in
de praktijk bij ongeveer de helft van de zaken. Buiten het terrein van de
fiscale fraude heeft nog geen herbezinning plaatsgevonden op de norm om bij
90% van alle strafzaken te dagvaarden. Versterk
de samenwerking tussen het ministerie, de diverse uitvoeringsorganisaties
en het Openbaar Ministerie verder met het maken van concrete en realistische
afspraken. SZW houdt vast aan de afspra- ken in het handhavingsarrangement. Justitie vindt dat de huidige samenwerkingsvorm leidt
tot concrete werkafspraken en tot realistische afspraken over de inzet van
capaciteit.De Algemene Rekenkamer constateert
dat een verschil blijft bestaan tussen de nu gangbare praktijk en de richtlijn
strafvervolging sociale zekerheidsfraude, omdat de bewindspersonen op dit
terrein geen acties aankondigen.     3. De onderzochte uitvoeringsorganisaties
hebben een gebrek- kig inzicht in de mate van recidive. Mede hierdoor kunnen
deze organisaties de vraag in hoeverre zij erin slagen fraude effectief aan
te pakken niet goed beantwoorden.Stimuleer de
handhavende organisaties om na te gaan in hoeverre informatie over recidive
de effectiviteit van fraudebestrijding kan verbeteren. SZW zegt toe de handhavende instanties stimuleren na te
gaan of informatie over recidive kan bijdragen aan de effectiviteit. UWV ziet mogelijkheden om met het nieuwe registratiesysteem
witte vlekken, zoals recidivekans, gaandeweg op te lossen. Financiën geeft aan dat recidive extra prioriteitspunten oplevert
voor de selectie van vervolgingswaardige zaken en is bereid na te gaan in
hoeverre informatie over recidive de effectiviteit van fraudebestrijding door
de Belastingdienst verbeteren.      4. De Algemene Rekenkamer stelt vast dat de kans
dat frauderende werkgevers uiteindelijk een bestuurlijke of strafrechtelijke
sanctie krijgen opgelegd nu tussen de 65% en 80% ligt. De Algemene Rekenkamer
kan niet aangeven of de toekomstige overdracht van de premie-inning naar de
Belastingdienst tot verbetering bij de afdoening van werkgeversfraude zal
kunnen leiden, omdat zij de afdoeningsprestaties van de Belastingdienst niet
goed vast kan stellen. De Algemene Rekenkamer constateert wel dat ook bij
de Belastingdienst de bestuurlijke afdoening op onderdelen nog niet vlekkeloos
verloopt. Neem maatregelen opdat
de bestrijding van door werkgevers gepleegde premiefraude zowel tót
als ná 2006 (het jaar waarin de verantwoordelijkheid hier- voor overgaat
van UWV naar de Belastingdienst) meer prioriteit krijgt dan thans het geval
is.SZW
onderschrijft dat de bestrij- ding van door werkgevers gepleegde fraude meer
prioriteit verdient. SZW zal UWV verzoe- ken de aandacht voor werkge- vers-fraude
tot januari 2006 te bestendigen. UWV onderkent
de noodzaak om de continuïteit dit jaar en volgend jaar nauwlettend te
volgen. UWV zal echter niet dit of komend jaar de inzet bij de bestrijding
van werkgeversfraude extra verhogen. UWV geeft aan te verwachten dat de afspraken
in het handhavings-arrangement 2004 nagekomen kunnen worden. De ramingen voor
2005 kunnen echter nog wijzigen in verband met de overgang van personeel naar
de Belastingdienst. UWV zegt toe om afspraken te gaan maken met de Belastingdienst
over signalen uitkeringsfraude en over de afhandeling van oude zaken. Financiën is van mening dat met de overgang van 800
UWVmedewerkers naar de Belastingdienst, die waarschijnlijk voor een belangrijk
deel als extra capaci- teit worden ingezet bij de controle van werkgevers,
de bestrijding van de werkgeversfraude zoveel mogelijk geoptimaliseerd wordt. De Algemene Rekenkamer is niet gerust
op de voorgenomen inspanningen van UWV en SZW om de werkgeversfraude te bestrij-
den. Het aantal processen verbaal te realiseren in 2004 betekent een halvering
ten opzichte van het jaar 2003. Het aantal voor 2005 te realiseren processen
verbaal wordt mogelijk neerwaarts bijgesteld. De Algemene Rekenkamer constateert
dat SZW en UWV minder prioriteit aan de bestrijding van werkgeversfraude toekennen
zodat de dalende lijn in de prestaties op dit terrein niet zal worden gekeerd.    Minister van Justitie   5. Al met al seponeert het Openbaar Ministerie nog
steeds veel zaken en haalt zij de gemaakte afspraken over het vermijden van
sepots niet. Werk het streven om sepots te voorkomen
verder uit en maak over de uitkomst afspraken in de handhavingsarrangementen. Justitie
zegt toe bij het afsluiten van nieuwe handhavingarrange- menten te bezien
of de huidige sepotafspraken moeten worden heroverwogen, waarbij meer rekening
zal worden gehouden met de aard en zwaarte van het type fraudezaak.   Financiën hecht zeer aan het bestendigen van de 90%
norm (90% van de voor vervolging door het OM wordt afgedaan met een dagvaarding
of een transactie)     6. De SVB en UWV hebben nog steeds (te) weinig inzicht
in de bestuurlijke afdoening van geseponeerde strafzaken. De Algemene Rekenkamer
kan hierdoor niet goed nagaan in hoeverre fraudeurs op deze terreinen, terecht
of onterecht, niet gesanctioneerd worden. Ga met de SVB en UWV na hoe de terugmelding van sepots op zaakniveau en de
registratie van teruggemelde sepots verbeterd kan worden, zodat de SVB en
UWV de sepots die daarvoor in aanmerking komen ook bestuur- lijk kunnen afdoen.Justitie neemt de
aanbeveling over en zal het OM vragen via SZW in overleg te treden met de
SVB en UWV om de procedure te verbeteren. SZW
gaat met de SVB afspraken maken zodat de bestuurlijke afdoening van overtredingen,
lichte en zware fraudezaken én van geseponeerde zaken meer zichtbaar
wordt.     7. Voor horizontale fraude is het inschatten van
de aard en omvang van fraude, ondanks het voornemen hiertoe, niet gebeurd.
Dit staat volgens de Algemene Rekenkamer een goede bepaling van de capaciteitsinzet
op het terrein van horizontale fraude in de weg. Verder ontbreekt het inzicht
in de opsporingsprestaties van de Interregionale Fraudeteams en de regiokorpsen
van de politie. Hierdoor kan de minister van Justitie de opsporing van horizontale
fraude niet goed aansturen. Stuur
de bestrijding van horizon- tale fraude aan op basis van inzicht in de aard
en omvang van deze fraude en op basis van de beoogde resultaten van opsporing
en vervolging.Justitie wijst erop dat private partijen, het OM en de politie al
jaren samenwerken via het frauderegistratie en informatiesysteem (FRIS). Verder
is met alle politiekorpsen afgesproken in 2006 ten opzichte van 2002 40 000
meer zaken aan het OM aan te leveren. Bestrijding van horizontale fraude wordt
gesti- muleerd door aangiften door het bedrijfsleven, dat dan ook geen afwachtende
houding zou moeten innemen. De Algemene
Rekenkamer blijft van mening dat het ontbreken van inzicht in de aard en omvang
van horizontale fraude en in de opspo- ringsprestaties een goede bepaling
van de capaciteitsinzet en de aansturing van de opsporing in de weg staat.
Dit gebrek aan inzicht wordt onder andere veroorzaakt doordat het FRIS nog
niet goed werkt.     8. De opsporing en vervolging van horizontale
fraude is nog versnipperd over diverse politie- en justitieorganisaties. In
de huidige opzet verloopt de samen- werking tussen deze instanties vaak moeizaam.
Bovendien is de verantwoordelijkheid voor de verschillende soorten horizontale
fraude verdeeld over het land, wat leidt tot regionale verschillen in de kans
dat fraude wordt opgespoord en vervolgd. Versterk de regie en coördinatie verder door binnen het Open- baar Ministerie
één loket voor de bestrijding van horizontale fraude aan te
wijzen.Justitie is van mening dat één loket al bestaat, namelijk bij
het Bovenregionaal Recherche Overleg (BRO). Op regioniveau is het betreffende
regiokorps het aanspreekpunt en indien een branche afspraken wil maken met
het OM is één van de Procu- reurs-generaal aanspreekpunt die
hierbij sinds kort wordt ondersteund door het Functioneel Parket. De bestrijding van horizontale fraude kan
aan effectiviteit winnen door de instelling van één loket voor
zowel het aanmelden, selec- teren en coördineren van zaken. De totale
coördinatie van hori- zontale fraudezaken vindt nu nog onvoldoende plaats.
Het betreft niet alleen de coördinatie van zaken die door de Interregionale
fraudeteams worden behandeld, maar ook de zaken die door de 26 regiokorpsen
van de politie en door de FIOD-ECD worden behan- deld. Bewindspersonen van Financiën   9. De Belastingdienst heeft nog steeds
(te) weinig inzicht in de bestuurlijke afdoening van zware, niet bij het Openbaar
Ministerie aangegeven fraudezaken en van geseponeerde strafzaken. De Algemene
Rekenkamer kan hierdoor niet goed nagaan in hoeverre fraudeurs terecht of
onterecht, niet gesanctioneerd worden. Zij concludeert dat het gebrek aan
inzicht in een belang- rijk deel van de afdoening kan leiden tot een blinde
vlek bij de aansturing en evaluatie van fraudebestrijding. Een stap in de
goede richting is dat de Belastingdienst vanaf 2004 inzicht zal hebben
in de bestuurlijke afdoe- ning van zware fraudezaken, inclusief de inning. Rapporteer over de bestuurlijke afdoening van
zware fraudezaken in het Beheersverslag 2004 van de Belastingdienst en verbeter
indien nodig deze afdoening.Financiën geeft aan dat de nood- zakelijk geachte
bestuurlijke informatievoorziening voor het toezichtsbeleid tot dusver inder-
daad niet voorzag in de structu- rele vastlegging van de zoge- noemde kleinere
fraudezaken. De staatssecretaris van Finan- ciën is van mening dat met
de recent gebleken mogelijkheid tot het genereren van informatie over vergrijpboetes
in de IB en het door hem te initiëren onder- zoek naar de toereikendheid
van deze informatie het inzicht in de bestuurlijke afdoening van lichte fraudezaken
wordt verbeterd en bruikbaar wordt gemaakt voor een effectiever fraudebestrij-
dingsbeleid. De staatssecretaris van Financiën zegt toe over de bestuurlijke
afdoening van zware fraudezaken te rapporteren in het Beheersverslag 2004
van de Belastingdienst en indien nodig deze afdoening te verbeteren. De Algemene Rekenkamer signa- leert dat de
voornemens van de staatssecretaris van Financiën nog niet leiden tot
een volledig beeld van de door de Belastingdienst vastgestelde fraudegevallen.
Voor een volledig beeld moeten ook de zaken waarbij geen boete is opgelegd
worden meegenomen. De Algemene Rekenkamer is blij met de toezegging van de
staats- secretaris om over de bestuurlijke afdoening van zware fiscale fraudezaken
te rapporteren in het Beheersverslag 2004 van de Belastingdienst en indien
nodig deze afdoening te verbeteren.     Bewindspersonen
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid10. De minister van SZW stuurt het handhavingsbeleid
als geheel niet daadkrachtig en eenduidig aan. Hij heeft zijn meerjarenbeleid
voor handhaving alleen voor UWV vertaald in meetbare presta- tie-indicatoren,
maar deze sluiten niet één op één aan op hoofddoelen
van dat beleid. De SVB krijgt van het ministerie de ruimte om anders dan met
meetbare presta- tie-indicatoren inzicht te geven in de resultaten van handhaving.
Ook voor de opsporing van illegale tewerkstelling heeft het ministerie van
SZW nog steeds geen duidelijke doelstellingen geformuleerd waarmee het de
uitvoering kan aansturen en waarmee het zich over de resul- taten kan verantwoorden.
De Algemene Rekenkamer meent dat de minister van SZW zijn handhavingsdoelen
op afzienbare termijn alleen kan bereiken als hij bereid is de regie in eigen
handen te nemen en die niet in zo'n grote mate overlaat aan de uitvoeringsinstellingen. Stuur de handhavingsactiviteiten
veel strakker aan vanuit de hoofddoelen van het handha- vingsbeleid, door
voor alle handhavende organisaties meetbare prestatie-gegevens
te formuleren die bij deze hoofd- doelen aansluiten. Verzamel
en evalueer de resultaten en rapporteer hierover periodiek aan de Tweede Kamer. SZW onderschrijft
dat de aansturing daadkrachtig en eenduidig moet zijn. Voor UWV zijn indicatoren
met streef-waarden afgesproken en bij de SVB is een kwalitatief oordeel inclusief
kengetallen afgesproken. SZW zegt toe de aansturing te verscherpen door met
UWV en SVB te werken aan een eendui- dige set van prestatie-gegevens. SZW
geeft aan dat er voor de opsporing van illegale tewerkstelling gewerkt wordt
aan kwantitatieve doelstellingen. SZW meldt dat een aparte verantwoording over fraude-bestrijding niet past
in de Suwi systematiek. Ook de verantwoording van de AI en SIOD past hier
niet in. De AI rapporteert middels een jaarverslag aan de Tweede Kamer.De Algemene Rekenkamer is verheugd over de
toezegging van de staatssecretaris van SZW om de aansturing te verscherpen
en over de voornemens van UWV en de SVB omtrent de monitoring van pakkansen.
Het voornemen van de staatssecretaris om de aansturing te verscherpen is echter
weinig concreet ingevuld. Er ontbreekt een tijdpad, waarin is aangegeven wanneer
en hoe de doelstellingen van het gehele SZW-handhavings- programma doorvertaald
worden naar prestatie-indicatoren en streefcijfers voor alle betrokken uitvoeringsorganisaties. De staats- secretaris voorziet
niet in een periodieke evaluatie van het gehele handhavingsprogramma. De Algemene
Rekenkamer meent dat de afzonderlijke jaarverslagen van de verschillende organisaties
hiervoor geen afdoende alternatief bieden.    11. Op 1 januari 2004 is het Bureau
Opsporingsbeleid dat de handhavingsafspraken en opspo- ringsbeleid het SZW-terrein
coör- dineert als zelfstandige eenheid verdwenen en opgegaan in een directie
die de Suwi-instellingen aanstuurt en niet de Arbeidsinspectie en de SIOD.
Door het opgaan van het bureau in deze directie is het onzeker of de taken
van het bureau uitgevoerd blijven worden.Waarborg
dat de taken van Bureau Opsporingsbeleid uitgevoerd blijven, ook voor de SIOD
en de Arbeidsinspectie, die geen deel uitmaken van de Structuur uitvoering
werk en inkomen.SZW geeft aan dat de coördinerende taken van Bureau Opspo- ringsbeleid
nu worden uitgevoerd door de directie Uitvoe- ringsbeleid. De Algemene Rekenkamer ziet hierin een risico voor de coördinatie
van de fraudebestrijding. Deze directie richt zich namelijk primair op de
aansturing van CWI, SVB en UWV en niet op de Arbeidsinspectie en de SIOD.
Voor de directie UB is handhaving bovendien slechts één van
de vele onderwerpen die de aandacht opeist.     12. De prestaties van de Arbeids- inspectie
bij de opsporing van illegale tewerkstelling vertoonden een stabiel beeld,
maar staan niet in verhouding tot de omvang en de groei van het fenomeen in
de verschillende branches. Baseer
de controle-inspanningen van de Arbeidsinspectie meer op de omvang van illegale
tewerk- stelling in de diverse branches. SZW wijst op de in gang gezette capaciteitsuitbreiding,
waarbij een groter deel zal worden ingezet op de bouwsector. De Algemene Rekenkamer zal met grote interesse volgen
in hoeverre de plannen van de staatssecretaris ook daadwerkelijk leiden tot
een transparant beeld van de risico- sectoren en ingezette instrumenten en
welke resultaten daarbij worden behaald.     Raad
van Bestuur SVB13. De SVB krijgt van het mini- sterie
de ruimte om anders dan met meetbare prestatie-indicato- ren inzicht te geven
in de resul- taten van handhaving. Formuleer prestatie-indicatoren
(kwantitatief) die aansluiten op de handhavingsdoelen van het Ministerie van
SZW. SVB
hanteert kwalitatieve indicatoren bij handhaving. Dat biedt een betere benadering
van sturing en beheersing dan de schijnzekerheid die kwantitatieve indicatoren
bieden. Op verzoek van SZW gaat SVB nu ook kwan- titatieve gegevens verstrekken
in haar kwartaal- en jaarverslaglegging.      14. De SVB heeft nog steeds (te) weinig
inzicht in de bestuurlijke afdoening van lichte fraudezaken en van zware,
niet bij het Open- baar Ministerie aangegeven fraudezaken en van geseponeerde
strafzaken.De Algemene Rekenkamer kan hierdoor niet goed nagaan in hoeverre
fraudeurs op deze terreinen, terecht of onterecht, niet gesanctioneerd worden.
De Algemene Rekenkamer concludeert dat het gebrek aan inzicht in een belangrijk
deel van de afdoe- ning kan leiden tot een blinde vlek bij de aansturing en
evaluatie van fraudebestrijding. Het risico bestaat dat de aandacht vooral
bij de strafrechtelijke afdoening ligt, terwijl de fraudebestrijding als geheel
gebaat is bij aandacht voor alle zaken.Verbeter
het inzicht in de bestuurlijke afdoening van zware fraudezaken verder en geef
inzicht in de bestuurlijke afdoening van geseponeerde zaken. SVB zegt toe vanaf 2005 te gaan
bewaken dat de procedure voor bestuurlijke afdoening sluitend is. SZW gaat met de SVB afspraken maken zodat de bestuurlijke
afdoening van overtredingen, lichte en zware fraudezaken én van geseponeerde
zaken meer zichtbaar wordt. De Algemene Rekenkamer
is blij met de toezegging van de SVB en benadrukt dat de afdoening van sepots
bij deze procedure betrokken dient te worden. Raad
van Bestuur UWV15. UWV heeft net als in 2000 aanzienlijke problemen
met de afdoening van werkgeversfraude. Ook is de beleidsinformatie op dit
punt onbetrouwbaar. Verbeter de betrouwbaarheid
van de beleidsinformatie in het Jaarverslag over fraudebestrij- ding en splits
deze uit naar lichte en zware zaken en maak de afdoening daarbij zichtbaar. UWV verwacht
dat de betrouwbaarheid van de beleidsinforma- tie vanaf 2004 is verbeterd
door- dat één nieuw registratiesysteem de tot nu toe gebruikte
meerdere oude systemen gaat vervangen. Het nieuwe registra- tiesysteem moet
UWV in staat stellen om in kwartaalrappor- tages en jaarverslag een duide-
lijker onderscheid aan te bren- gen tussen vormen van regel- overtreding,
lichte fraude en zware fraude. UWV onderkent dat de afdoening van werkgeversfraude
een punt van zorg is. Dit betreft volgens UWV met name de onzuivere registratie
van als «non-afdoening» geregistreerde zaken. UWV zegt te hebben
aangetoond in de rapportage Onderzoek Non-afdoening werkgeversfraude
2003 dat het percentage fraudezaken dat in 2003 onbestraft is gebleven
12% is, en niet 37% zoals in het jaarverslag 2003 staat vermeld. De Algemene Rekenkamer blijft bij haar conclusie
dat UWV bij minimaal 12% en maximaal 22% van alle geconstateerde werkge- versfraudes
geen boete of procesverbaal oplegde. De Algemene Rekenkamer komt tot deze
conclusie op grond van de gegevens in het UWV-onderzoeks- rapport uit juni
2004.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 555, nrs. 1–2.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 617, nrs. 1–2.XNoot3De FIOD-ECD is ontstaat uit het samengaan van de Fiscale inlichtingen-
en opsporingsdienst (FIOD) en de Economische controledienst (ECD).XNoot4Het rapport is ter informatie aan de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK) gestuurd, omdat er geen conclusies en aanbevelingen
in zijn richting zijn geformuleerd. De minister van BZK heeft geen reactie
gegeven op het rapport.XNoot5«Opsporing en vervolging van fraude». Tweede Kamer, vergaderjaar
2000–2001, 27 555, nrs. 1–2.XNoot6Het rapport is ter informatie aan de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK) gestuurd, omdat er geen conclusies en aanbevelingen
in zijn richting zijn geformuleerd. De minister van BZK heeft geen reactie
gegeven op het rapport.XNoot7Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 617, nrs. 1–2.XNoot8Het rapport is ter informatie aan de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK) gestuurd, omdat er geen conclusies en aanbevelingen
in zijn richting zijn geformuleerd. De minister van BZK heeft geen reactie
gegeven op het rapport.XNoot9De meest recente rapportage, Opsporing en vervolging SZW 2002, is in december
2003 naar de Tweede Kamer gezonden (SOZA-03-419).XNoot10SOZA-02-847.XNoot11Suwi staat voor Structuur uitvoering werk en inkomen, die op 1 januari
2001 is ingevoerd.XNoot12Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 200 hoofdstuk XV,
nr. 2.XNoot13De wet Boeten, Maatregelen, Terug- en invordering (BMTi) is van toepassing
op alle overtredingen, inclusief lichte fraude, door uitkeringsgerechtigden.
Deze wet bepaalt dat bij financiële benadeling in beginsel een boete
moet worden opgelegd.XNoot14J. Klaver en E. Visser, «Evaluatie wet arbeid vreemdelingen»,
Regioplan, juni 1999.XNoot15Het Periodiek Onderzoek Regel Overtreding Sociale Zekerheid (POROSZ) rapportages
2000 en 2002 en Eindrapportage Campagne Wet Boeten, Maatregelen, Terug- en
invordering, UWV, augustus 2002.XNoot16Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 617, nrs. 1–2.XNoot17W. Faber en A. A. A. van Nunen (2002) Het ei van Columbo, p.
231.XNoot18Research voor Beleid, «Illegale tewerkstelling verkend», eindrapport,
maart 2001.XNoot19Research voor beleid, «Over de grens. Een onderzoek naar illegale
activiteiten op het gebied van uitzendarbeid», april 2004.XNoot21Wetsvoorstel invoering bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen, Tweede
Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 523, nrs. 1–3.XNoot22Tewerkstelling van vreemdelingen afkomstig uit landen buiten de Europese
Economische Ruimte, is illegaal als niet aan de vergunningsplicht van de Wet
arbeid vreemdelingen is voldaan. Een werkgever moet bijvoorbeeld over een
tewerkstellingsvergunning voor de vreemdeling beschikken. Bij illegale tewerkstelling
kunnen zowel illegaal in Nederland verblijvende personen betrokken zijn, als
legaal in Nederland verblijvende.XNoot23Het betreft de zaken met een benadelingsbedrag beneden de grens van de
richtlijn strafvordering sociale-zekerheidsfraude (€ 6000).XNoot24Er is geen duidelijke scheidslijn tussen overtreding en fraude. Bovendien
hanteren de verschillende uitvoeringsorganisaties hiervoor verschillende criteria.XNoot25Het gaat dan bijvoorbeeld om zaken die de SVB wegens capaciteits- of prioriteitsoverwegingen
versneld afhandelt, deze worden altijd als «geen fraude» geboekt.
Ook kunnen dit zaken zijn met een hoog schadebedrag, waarbij de SVB de opzet
niet hard kan maken.XNoot26Dit zijn sepots die te wijten zijn aan de kwaliteit van het opsporingsonderzoek
of proces-verbaal.XNoot27UWV Trendrapportage handhaving 2002, p. 69. Dit cijfer betreft alleen
openstaande posten bij de uitkeringen, niet bij de premie-inning.XNoot28Tweede Kamer, 2000–2001, 17 050 en 27 555, nr. 214XNoot29Voor fiscale fraude is in het Handhavingsarrangement 2004 afgesproken
uiterlijk op 1 mei 2004 afspraken over de beoordelingstermijn te maken.XNoot30Openbaar Ministerie, Richtlijn voor strafvordering sociale zekerheidsfraude.XNoot31Tweede Kamer, 17 050, nr. 214.XNoot32De Algemene Rekenkamer is uitgegaan van alle dagvaardingen. Voor de berekening
van de strafkans van fraudeurs zouden de door de rechter vrijgesproken verdachten
niet moeten worden meegerekend. Dit levert echter, vanwege de lage aantallen
hiervan, nagenoeg dezelfde percentages op als wanneer uitgegaan wordt van
alle dagvaardingen.XNoot33De voordeelberekening is een indicatie van het door de werkgever genoten
financiële voordeel door het omzeilen van het CAO-loon en het ontduiken
van premies en belastingen.XNoot34Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 523, nrs. 1–3.XNoot35Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 200 hoofdstuk XV,
nr. 2.XNoot36Verweij Jonker instituut. Misbruik mag niet lonen. Juli 2003.XNoot37UWV, juni 2004. Onderzoek non-afdoening werkgeversfraude 2003.XNoot38Het rapport is ter informatie aan de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK) gestuurd, omdat er geen conclusies en aanbevelingen
in zijn richting zijn geformuleerd. De minister van BZK heeft geen reactie
gegeven op het rapport.XNoot39Research voor Beleid, «Illegale tewerkstelling verkend», eindrapport,
maart 2001 en Research voor beleid, «Over de grens. Een onderzoek naar
illegale activiteiten op het gebied van uitzendarbeid» april 2004. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29810-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl