Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen; Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30034, nr. 4

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

22-03-2005

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2004-2005

30034 nr. 4

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamOndertekeningBijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no. W12.04 0570/IV
met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30034Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 139 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 034Bevordering van het naar arbeidsvermogen verrichten van werk of van
werkhervatting van verzekerden die gedeeltelijk arbeidsgeschikt zijn en tot
het treffen van een regeling van inkomen voor deze personen alsmede voor verzekerden
die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn (Wet werk en inkomen naar
arbeidsvermogen)nr. 4ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 17 december
2004 en het nader rapport d.d. 14 maart 2005, aangeboden aan de Koningin
door de minister van Buitenlandse Zaken. Het advies van de Raad van State
is cursief afgedrukt.Bij Kabinetsmissive van 24 november 2004, no. 04 004430, heeft
Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet
tot bevordering van het naar arbeidsvermogen verrichten van werk of van werkhervatting
van verzekerden die gedeeltelijk arbeidsgeschikt zijn en tot het treffen van
een regeling van inkomen voor deze personen alsmede voor verzekerden die volledig
en duurzaam arbeidsongeschikt zijn (Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen),
met memorie van toelichting.Dit voorstel (in het vervolg: WIA) vervangt het bij Kabinetsmissive van
17 september 2004, no.04 003515, aan de Raad voorgelegde voorstel
van wet (no.W12.04 0451/IV). De reden hiervan is dat in het thans voorliggende
voorstel het akkoord is verwerkt dat het kabinet op 5 november 2004 heeft
gesloten met vertegenwoordigers van de sociale partners.Op de voet van artikel 22 van de Wet op de Raad van State heeft een delegatie
van de Raad op 18 november 2004 met de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid over het voorstel beraadslaagd.Het wetsvoorstel strekt ertoe arbeidsgeschiktheid te activeren en bij
arbeidsongeschiktheid inkomensbescherming te bieden. De verzekering van werknemers
tegen de gevolgen van arbeidsongeschiktheid is de afgelopen decennia een beladen
onderwerp geweest. In dit licht is, na het rapport van de commissie-Donner
uit 20012 en het advies van de Sociaal-Economische
Raad (SER) uit 20023, ook het akkoord van 5 november
2004, waarvan een vernieuwing van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering
(WAO) deel uit maakt, van betekenis.De Raad beoordeelt in dit advies het wetsvoorstel op zijn inhoudelijke
merites, vanuit de vraag: heeft de WIA ten opzichte van het thans geldende,
en onlangs reeds ingrijpend aangepaste, wettelijke stelsel een zodanige toegevoegde
waarde, dat daarmee een wijziging van dat stelsel, op korte termijn, gerechtvaardigd
kan worden?De Raad spitst zijn advies in het bijzonder toe op twee aspecten:– de mate waarin en de wijze waarop het voorstel voorziet in nieuwe
impulsen tot activering van (gedeeltelijk) arbeidsongeschikte werknemers; – de voorgestelde toedeling van de verantwoordelijkheid voor het
treffen van voorzieningen in verband met het risico van arbeidsongeschiktheid,
onderscheiden naar oorzaak (binnen dan wel buiten de sfeer van de arbeid)
en naar publieke en private partijen.De Raad is van oordeel dat het voorstel in verband met zijn opmerkingen
nader dient te worden overwogen.Dit advies heeft de volgende inhoud:1. Probleemanalyse: inhoud en effecten (volume en financiële last)
van de WIAa. Probleemanalyseb. Inhoud van het voorstelc. Effecten van het voorstel: volume en financiële last2. Toetsingskadera. Voorlopig sluitstuk van een ruim 20 jaar durende discussieb. Ook een beginpunt van een toekomstbestendig stelsel van sociale zekerheid?3. Activeringa. Hardheid van de prognosesb. Verdiencapaciteit als uitgangspuntc. Categorisering werknemers naar mate van arbeidsongeschiktheid; volledige
en duurzame arbeidsongeschiktheidd. Reïntegratie4. Toekomstbestendigheid van het voorstel: de verantwoordelijkheidsverdelinga. «Risque social»b. Verantwoordelijkheid: publiek of privaat5. Gevolgen voor de uitvoeringsinstanties6. Overige opmerkingena. nvoeringswetb. Continueren WAO naast WIAc. Delegatied. Maatregelen eigenrisicodragere. Overgangsbepalingf. Conflictgevoeligheidg. Inwerkingtredingbepaling7. Samenvattend oordeelBlijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 24 november
2004, nr. 04.004430, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 17 december 2004, nr. W12.04 0570/IV, bied
ik U hierbij aan.Naar aanleiding van het advies van de Raad van State merk ik het volgende
op.1. Probleemanalyse; inhoud en effecten (volume en financiële last)
van de WIAa. ProbleemanalyseIn 1967 is de WAO ingevoerd. De Ongevallenwet tegen beroepsziekten en
arbeidsongelukken (die het «risque professionnel» verzekerde)
werd toen samengevoegd met de Invaliditeitswet, die betrekking had op overige
ziekten en gebreken. Aanleiding voor de nieuwe wet was destijds de opvatting,
dat niet zozeer de oorzaak maar het gevolg van arbeidsongeschiktheid, het
verlies van verdiencapaciteit, bepalend moet zijn voor het recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering.
Aldus ontstond een brede werknemersverzekering, met inkomensafhankelijke uitkeringen,
waarin bescherming tegen zowel het «risque social» als het «risque
professionnel» besloten lag: de WAO kent geen onderscheid naar oorzaak
van het ontstaan van de arbeidsongeschiktheid binnen dan wel buiten de sfeer
van de arbeid.De toelichting op het wetsvoorstel WIA bevat slechts een beperkte analyse
van het probleem dat zich naar het oordeel van de regering thans met de WAO
voordoet. Een dergelijke analyse is van belang voor het antwoord op de vraag
of het wetsvoorstel de gebreken van de WAO kan ondervangen. De toelichting
bevat een verwijzing naar het rapport van de commissie-Donner. Dit rapport
bevat wèl een uitvoerige analyse van het functioneren van de WAO tot
nu toe. «De WAO-uitkeringen waren hoog, de toekenningscriteria
ruim geformuleerd en deze werden soepel toegepast.»1 Het zogenaamde verdisconteringsartikel, dat gold tot 1987, betekende
in de praktijk dat de positie van een gedeeltelijk arbeidsongeschikte niet
zoveel verschilde van die van een volledig arbeidsongeschikte: de slechtere
positie op de arbeidsmarkt van een gedeeltelijk arbeidsongeschikte ten opzichte
van volledig inzetbare werknemers werd verdisconteerd in zijn uitkeringsrechten.
De commissie-Donner: «De WAO is gaan werken als een panacee voor een
groot aantal heterogene problemen in arbeidsorganisaties en daarbuiten. Mensen
die moeilijk of niet adequaat functioneren of niet (meer) volledig mee kunnen,
worden zo in een fuik meegezogen en uiteindelijk afgeschreven, terwijl dat
met enige investeringen voorkomen had kunnen worden. Niemand heeft effectief
greep op het proces waarbij de WAO in veel gevallen de weg van de minste weerstand
wordt.»2De WAO kent derhalve een onbalans tussen inkomensbescherming enerzijds
en activering van de resterende arbeidscapaciteit anderzijds. Voorts is gebleken
dat de verantwoordelijkheidstoedeling in de WAO diffuus is: de WAO «is
van niemand», doch blijkt wel heel behulpzaam te zijn geweest voor het
oplossen van arbeidsproblemen, doorgaans naar tevredenheid van werkgever en
werknemer. De kosten werden veelal afgewenteld op de sociale fondsen.Inmiddels is overigens in de vorm van flankerende wetgeving al een reeks
maatregelen getroffen ter activering van de resterende arbeidsgeschiktheid.
Het betreft in het bijzonder de Wet premiedifferentiatie en marktwerking bij
de arbeidsongeschiktheidsverzekering (PEMBA; 1998), de Wet verbetering poortwachter
(2002) en de aanscherping van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten,
per 1 oktober 2004.3b. Inhoud van het voorstelDe WIA betekent een nieuw wettelijk regime voor nieuwe arbeidsongeschikt
geworden werknemers waarin, meer dan in de WAO, het accent wordt gelegd op
(resterende) arbeidsgeschiktheid in plaats van op de ingetreden arbeidsongeschiktheid.
Aanleiding voor de WIA is de bezorgdheid van de regering over het toenemende
beroep in de laatste jaren op de arbeidsongeschiktheidsverzekering en de verwachting
dat dit beroep bij ongewijzigd beleid onvoldoende zal verminderen. De WIA
zal, evenals de WAO, het verlies van verdiencapaciteit als gevolg van arbeidsongeschiktheid
verzekeren.Het wetsvoorstel onderscheidt drie categorieën arbeidsongeschikte
werknemers:– de werknemers met een verlies aan verdiencapaciteit tot 35%; zij
blijven tot de verantwoordelijkheid van de arbeidsorganisatie behoren;– de werknemers met een verlies aan verdiencapaciteit tussen 35%
en 80%; zij krijgen een op activering gerichte uitkering krachtens de zogenaamde
regeling Werkhervatting voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten (WGA);– de werknemers die duurzaam en volledig een verlies aan verdiencapaciteit
hebben van 80% of meer; zij krijgen een uitkering krachtens de zogenaamde
regeling Inkomensvoorziening voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten
(IVA).De uitkeringen gaan in nadat de werkgever eerst gedurende een periode
van twee jaar het loon van een zieke werknemer heeft moeten doorbetalen. Het
UWV beoordeelt in deze periode of werkgever en werknemer voldoende activiteiten
hebben ontwikkeld gericht op reïntegratie van de zieke werknemer in het
arbeidsproces (poortwachterstoets). Indien deze toets negatief uitvalt omdat
de werkgever verwijtbaar in gebreke is gebleven, dan wordt de plicht tot loondoorbetaling
verlengd. Indien de werknemer onvoldoende meewerkt, dan kan hij ontslagen
worden zonder rechten uit hoofde van de WIA. Indien de poortwachterstoets
positief uitvalt, dan volgt een verzekeringsgeneeskundige beoordeling en vervolgens
een arbeidskundige beoordeling. Een afzonderlijke beslissingsautoriteit bij
het UWV beslist over een eventuele toelating tot de IVA-regeling.c. Effecten van het voorstel: volume en financiële lastDe toelichting op het wetsvoorstel vermeldt volume-effecten van de WIA
ten opzichte van ongewijzigd beleid tot 2040. Prognoses over een zo lange
periode zijn uiteraard met grote onzekerheden omgeven. Dit geldt in dit geval
temeer omdat thans nog niet toereikend kan worden aangegeven wat
de effecten in de toekomst zullen zijn van de hiervoor, onder a. genoemde
ingrijpende wijzigingen in het stelsel van sociale zekerheid die de laatste
jaren al zijn doorgevoerd.De toelichting berekent het aantal uitkeringsgerechtigden in 2040 krachtens
de WAO (die blijft gelden voor alle oude gevallen) en de WIA samen op ruim
600 000. Dit is ten opzichte van de schatting van het aantal bij ongewijzigd
beleid in 2040 (ruim 820 000) een reductie van ruim 25%. Wat betreft
de financiële last: in 2040 zullen de lasten van WAO/WIA 0,4 miljard
euro geringer kunnen zijn dan de last bij ongewijzigd beleid. Dit is ongeveer
5% van de totale collectieve lasten van de WAO/WIA van ongeveer 8 miljard
euro. Dit verschil in de prognoses voor volume respectievelijk financiële
last tussen WIA/WAO en ongewijzigd beleid wordt veroorzaakt door het verhoudingsgewijs
grote aantal IVA-gerechtigden in de WIA (in 2040: 385 000, ten opzichte
van 208 000 in de WGA). Zij krijgen een volledige inkomensafhankelijke
uitkering voor een lange reeks van jaren.In de schatting van de financiële last is nog geen rekening gehouden
met de verhoging van de IVA-uitkering van 70% naar 75%, onder de voorwaarde
dat in 2006 de jaarlijkse instroom in de IVA zal zijn teruggebracht tot onder
25 000.1 De additionele kosten hiervan, zo
blijkt uit de toelichting, bedragen ca. 550 mln. euro.2 Hierdoor is het niet uitgesloten dat de financiële last van de
WAO/WIA in feite hoger zal uitkomen dan de last bij ongewijzigd beleid.In deze weergave van de effecten naar volume en financiële last is
bovendien nog geen rekening gehouden met de wijzigingen als gevolg van het
op 5 november 2004 gesloten sociaal akkoord tussen kabinet en sociale
partners. Twee aanpassingen zijn in dit verband relevant: ook de groep die
een «geringe kans op herstel» heeft, wordt begrepen onder het
begrip «duurzaam» arbeidsongeschikt. Hierdoor zal de IVA-groep
groter worden. Daarnaast zal het nieuwe Schattingsbesluit toegepast worden
op bestaande gevallen vanaf 50 jaar, in plaats van vanaf 55 jaar.1. Probleemanalyse: inhoud en effecten (volume en financiële last)
van de WIAa. ProbleemanalyseMet de verwijzing in de memorie van toelichting naar het rapport van de
Commissie Donner heeft de regering beoogd aan te geven dat zij haar analyse
over het WAO-probleem grotendeels deelt. Sinds de publicatie van het rapport
in 2001 zijn enkele maatregelen genomen waardoor de activerende werking van
het arbeidsongeschiktheidsstelsel is vergroot. De eerste stap was de invoering
van de Wet verbetering poortwachter op 1 april 2002. In 2004 volgden
de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003 en een wijziging
van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten. Het wetsvoorstel sluit
naadloos aan op deze maatregelen om de activerende werking van het stelsel
te vergroten. Ook na de loondoorbetalingsperiode moet een omslag worden gemaakt
naar het leggen van de nadruk op arbeidsgeschiktheid in plaats van arbeidsongeschiktheid.De probleemanalyse van de Commissie Donner, die ook door de SER wordt
onderschreven (zie zijn advies «Werken aan arbeidsgeschiktheid»,
publicatienummer 5, 22 maart 2002, blz. 74), komt kort samengevat op
het volgende neer. De oorzaak van arbeidsongeschiktheid ligt primair in het
feit dat al snel nadat iemand zich ziek heeft gemeld, er een proces tot stand
komt dat onafwendbaar tot de WAO leidt. De direct betrokkenen hebben geen
greep op het proces waarbij de WAO in veel gevallen de weg van de minste weerstand
is. Dit is volgens de Commissie te wijten aan een combinatie van regelgeving
en omstandigheden. Ziekte is in de huidige arbeidswetgeving nog vrijwel de
enige geldige, niet effectief controleerbare grond om de arbeid te onderbreken.
Dat het ziekteverzuim daarbij voor alle mogelijke andere redenen dan ziekte
wordt gebruikt, is volledig geaccepteerd. Als eenmaal voor ziekteverzuim is
gekozen, zal dat vaak «gerechtvaardigd» moeten worden met een
ziektegevoel en eventueel een bezoek aan de dokter («medicalisering»).
Ziekteverzuim is tevens de formele en materiële ingang tot arbeidsongeschiktheid.
Als gevolg daarvan wordt door alle direct betrokkenen sterk de nadruk gelegd
op de vraag of iemand door ziekte of gebrek arbeidsongeschikt is. Het proces
van verzuim wordt daardoor minder beheersbaar. Werkgever en werknemer worden
niet gedwongen of geïnstrumenteerd om er samen uit te komen
en de betrokken instanties en professionals richten zich vrijwel uitsluitend
op het vaststellen van de ziekte en de arbeidsongeschiktheid, en niet op spoedige
werkhervatting. Naarmate dit proces langer duurt, gaat de WAO voor alle betrokkenen
steeds aantrekkelijker ogen dan de alternatieven, waardoor de hoop op terugkeer
naar werk wordt opgegeven. Voor vervanging is dan al gezorgd, terwijl ook
de «zieke» werknemer zich heeft aangepast aan zijn nieuwe situatie
en daarin wordt bevestigd. Bovendien bouwt de werknemer naarmate het verzuim
langer duurt,«rechten» op, die bij werkhervatting verloren dreigen
te gaan of weer van voren af aan opgebouwd moeten worden, zoals aanspraken
op reïntegratie-instrumenten of bemiddeling naar andere arbeid. Werknemers
worden zodoende vrijwel automatisch in de richting van de WAO gedreven. Dat
gebeurt meestal niet bewust of met opzet, maar eenvoudig omdat de WAO er nu
eenmaal is en omdat door het bestaan daarvan niemand gedwongen wordt om de
problemen adequater op te lossen. De combinatie van ziekteverzuim en WAO werkt
als «fuik», in de zin dat tijdelijke ziekte en moeilijkheden bij
de arbeid vaak onnodig tot langdurig verzuim en instroom in de WAO leiden.Het voorgaande leidt tot allerlei ongewenste gevolgen. Werknemers worden
buiten het arbeidsproces geparkeerd met een vaak blijvende WAO-uitkering,
terwijl dit met een tijdige en gerichte aanpak had kunnen worden voorkomen.
In veel gevallen kunnen zieke werknemers volgens de Commissie Donner aan het
arbeidsproces blijven deelnemen door het aanpassen van de arbeid. Doordat
gepaste maatregelen echter achterwege blijven, worden zij permanent uitgesloten
van het arbeidsproces. Dit leidt voor hen niet alleen tot een relatief mindere
inkomenspositie, maar ook tot een beperking van hun mogelijkheden tot maatschappelijke
participatie. Tijdelijke klachten en moeilijkheden kunnen hierdoor gevolgen
hebben voor de rest van het leven. Volgens de Commissie is niemand hiermee
gediend. Het is zowel schadelijk voor de betrokken werknemers als voor de
betrokken werkgevers omdat deze worden geconfronteerd met een belangrijke
en nog steeds groeiende schadepost in verband met arbeidsuitval door ziekte
en arbeidsongeschiktheid. Voorts leidt de groei van de WAO tot verstoring
van de werking van de arbeidsmarkt, aldus de Commissie. Door de WAO komt een
aanzienlijk deel van de beroepsbevolking improductief buiten het maatschappelijke
verkeer te staan. De Commissie noemt dit een verspilling, omdat het in de
meeste gevallen gaat om mensen met een aanzienlijk productief vermogen. Bovendien
worden daardoor noodzakelijke aanpassingen op de arbeidsmarkt uitgesteld.
Daar voegt de Commissie aan toe dat de problematiek rond ziekte en arbeidsongeschiktheid
zich in de toekomst nog zal verscherpen onder invloed van de vergrijzing.
Het toenemende beroep op de WAO in verband met de toenemende arbeidsparticipatie
zal in de toekomst voor nog meer problemen zorgen. Afsluitend merkt de Commissie
op dat het onnodig afschrijven van personen met resterende verdiencapaciteit
niet alleen schrijnend is voor betrokkenen zelf, maar eveneens een luxe is
die de samenleving zich moeilijk kan permitteren.De regering deelt, als gezegd, de analyse van de Commissie Donner, ook
al is de problematiek nu minder scherp door de sinds de publicatie van het
rapport genomen wettelijke maatregelen. Naar aanleiding van het advies van
de Raad van State is dit expliciet in hoofdstuk 1 van de memorie van toelichting
aangegeven.b. inhoud van het voorstelDe samenvatting die de Raad geeft, noopt de regering niet tot met maken
van nadere opmerkingen.c. Effecten van het voorstel: volume en financiële lastTerecht stelt de Raad van State dat de langetermijnprognoses uit de memorie
van toelichting met grote onzekerheden omgeven zijn. Dit geldt zowel voor
de raming van ongewijzigd beleid als voor de raming van de Wet Werk en Inkomen
naar Arbeidsvermogen (WIA). De onzekerheid betreft bijvoorbeeld de langetermijnontwikkeling
van de beroepsbevolking. Als die lager uitvalt dan geraamd, zal het aantal
arbeidsongeschikten ook lager uitkomen dan geraamd, zowel bij ongewijzigd
beleid als bij de Wet WIA. Het omgekeerde geldt als de beroepsbevolking hoger
is dan geraamd.Voor het maken van een langetermijnraming van het aantal arbeidsongeschikten
moet een aanname gedaan worden over de ontwikkeling van de beroepsbevolking.
Het UWV heeft ten behoeve van het SER-advies uit 20041 op basis van onder meer gegevens van het CPB zo'n langetermijnscenario
uitgewerkt. In de financiële paragraaf van de Wet WIA is bij dit SER-scenario
aangesloten.De Wet WIA bespaart naar verwachting structureel € 1,0 miljard
als er geen uitkeringsverhoging in de regeling Inkomensvoorziening volledig
arbeidsongeschikten (IVA) plaatsvindt en € 0,5 miljard als dat wel
het geval is. Hierbij is rekening gehouden met de gevolgen van het sociaal
akkoord. De herbeoordeling van het zittende WAO-bestand speelt in de memorie
van toelichting van de Wet WIA geen rol; de effecten van de herbeoordelingsoperatie
zijn reeds beschreven in de memorie van toelichting bij de Wet wijziging systematiek
herbeoordelingen arbeidsongeschiktheidswetten2.De besparingen van de Wet WIA zijn relatief laag omdat de IVA geen vervolguitkering
kent. Dat beperkt de daling van de collectieve uitgaven, maar betekent tegelijkertijd
dat er buiten de collectieve sfeer sprake is van een lastendaling voor werkgevers
en werknemers, omdat geen hiaatverzekeringen meer afgesloten hoeven te worden.
De hiaatuitkeringen vertegenwoordigen op termijn een waarde van bijna € 1
miljard; de kosten van de verzekeringen zijn nog een stuk hoger. Om een reëel
beeld van de effecten van de Wet WIA te krijgen, kan deze verschuiving van
private naar collectieve lasten ook in het beeld worden betrokken. De besparing
op de uitkeringen bedraagt dan € 1,9 miljard als er geen uitkeringsverhoging
in de IVA plaatsvindt en € 1,4 miljard als dat wel het geval is.Ook als de uitkeringsverhoging in de IVA wordt meegeteld, blijft er in
de berekeningen, zoals gepresenteerd in de memorie van toelichting een besparing
over. Die besparing bestaat voor een deel uit directe effecten en voor een
deel uit veronderstelde gedragseffecten. Ook in alle eerdere berekeningen
van de gevolgen van de stelselherziening WAO, van onder meer het CPB en de
SER, is rekening gehouden met gedragseffecten. Van besparingen door gedragseffecten
is bijvoorbeeld sprake in de regeling Werkhervatting gedeeltelijk arbeidsgeschikten
(WGA) waar werken aantrekkelijker wordt gemaakt dan in de WAO het geval is.
Deze toename van de arbeidsparticipatie leidt op termijn tot een lager beroep
op uitkeringen, onder meer omdat gedeeltelijk werken vaak de sleutel is tot
vroegtijdiger volledige reïntegratie.2. Toetsingskadera. Voorlopigsluitstuk van een ruim 20 jaar durende discussieDe discussie over wenselijke aanpassingen van de WAO startte niet lang
nadat deze wet was ingevoerd. De volumeontwikkeling bleek al snel omvangrijker
te zijn dan waarop was gerekend: 150 000 uitkeringsgerechtigden kort
na de invoering, oplopend tot 500 000 eind jaren zeventig en tot bijna
1 miljoen in de jaren negentig, inclusief die onder de Algemene arbeidsongeschiktheidswet,
later, na l997, de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen, en
de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten.In de jaren tachtig en negentig spitste de discussie tot beheersing van
de volumeontwikkeling zich toe op een andere balans tussen inkomensbescherming
en activering dan aanvankelijk in de WAO besloten lag. In deze beleidsaanpassingen
lag het accent in de jaren tachtig op de hoogte en de duur van de uitkeringen:
prikkels gericht op werknemers. In de jaren negentig werd het accent gelegd
op gedragsbeïnvloeding van werkgevers en op de uitvoeringsorganisaties.
De laatste jaren zijn, zoals al eerder genoemd, enige diep ingrijpende wijzigingen
doorgevoerd die een substantieel effect teweegbrengen in de instroom van nieuwe
WAO-ers: de premiedifferentiatie (PEMBA; 1998), de Wet verbetering poortwachter
(2002), en zeer recent (1 oktober 2004), de aanscherping van het Schattingsbesluit.Dit beleid is niet zonder resultaat gebleven: de jaarlijkse instroom in
de WAO is door deze aanpassingen inmiddels teruggebracht van meer dan 100 000
personen in 1998 naar 62 000 in 2004. Het Centraal Plan Bureau schat
het effect van het op 1 oktober 2004 gewijzigde Schattingsbesluit
op23 000 in 2005, zodat dan per saldo jaarlijks een nieuwe instroom van
circa 40 000 personen verwacht mag worden.1
Bij elkaar is dat een vermindering over 7 jaar met 60%. Afgewacht moet worden
in welke mate deze effecten structureel van aard zullen zijn.Ten opzichte van dit reeds geldende beleid is de kern van de WIA een verdere
aanscherping van de prikkels tot beïnvloeding van het gedrag van werkgevers
en werknemers, gericht op het zo lang mogelijk (zo nodig gedeeltelijk) blijven
doorwerken van de werknemer die gedeeltelijk arbeidsongeschikt is geworden.
Het voorstel laat zich verstaan als het voorlopige sluitstuk van een beleid
dat de afgelopen (ruim) 20 jaar in ons land is gevoerd. Daarin is steeds meer
het accent verschoven van inkomensbescherming voor de arbeidsongeschikt geworden
werknemer naar activering van zijn resterende arbeidsgeschiktheid.b. Ook een beginpunt van een toekomstbestendig stelsel van sociale zekerheid?De vraag is of de WIA ook in voldoende mate zal kunnen voldoen aan de
eisen die voor de (nabije) toekomst gesteld moeten worden aan het stelsel
van sociale zekerheid. Uit een oogpunt van de gewenste zekerheid voor de betrokken
partijen (werknemers, werkgevers en uitvoeringsinstanties) is het immers van
groot belang dat nieuwe wetgeving op het terrein van de arbeidsongeschiktheid
voor een reeks van jaren mee kan, zonder dat al op korte termijn weer ingrijpende
aanpassingen van het stelsel nodig zijn.De analyse van de problemen met het functioneren van de WAO, zoals hierboven
in lijn met de bevindingen van de commissie-Donner aangegeven, concentreert
zich op twee kernthema's:– de WAO kent een te groot accent op inkomensbescherming in verhouding
tot de impulsen tot activering naar de arbeidsmarkt;– de bestaande verantwoordelijkheidsverdeling over publieke en private
partijen frustreert een volumebeperkende uitvoeringspraktijk.De vraag is of opzet en inrichting van de WIA in voldoende mate een antwoord
zijn op deze gebreken in het functioneren van de WAO.Bij de beantwoording van deze vraag is naar het oordeel van de Raad ook
aandacht nodig voor het belang om, indien enigszins mogelijk, de uitvoeringsinstanties
(UWV en reïntegratiebedrijven) de tijd te gunnen die zij nodig hebben
om eerst de nog maar kort geleden aangebrachte wijzigingen in de WAO te verwerken
in en tot een effectieve uitvoeringspraktijk. Dit is slechts anders indien
de te verwachten toegevoegde waarde van de WIA zodanig substantieel is, dat
daarin een rechtvaardiging ligt om het ongemak en de risico's van het opnieuw
ingrijpend aanpassen van de uitvoeringspraktijk voor de uitvoeringsinstanties
te laten wijken voor het belang van een snelle invoering van die WIA.De Raad bespreekt hieronder de inhoud en effecten van de WIA ten aanzien
van de twee bovengenoemde kernthema's:– de voorgestelde aanscherping van de impulsen tot activering van
uitkeringsgerechtigden naar de arbeidsmarkt (paragraaf 3);– de voorgestelde toedeling van de verantwoordelijkheid, onderscheiden
naar oorzaak van de arbeidsongeschiktheid («risque social» en
«risque professionnel») en naar publieke en private partijen om
voorzieningen te treffen in verband met het risico van arbeidsongeschiktheid,
een en ander met name bezien vanuit een oogpunt van de toekomstbestendigheid
van het voorstel (paragraaf 4).2. Toetsingskadera. Voorlopig sluitstuk van een ruim 20 jaar durende discussieDe analyse die de Raad geeft, noopt de regering niet tot met maken van
nadere opmerkingen.b. Ook een beginpunt van een toekomstbestendig stelsel van sociale zekerheid?De regering zal hierna onder punt 4b uitgebreid ingaan op de toekomstbestendigheid
van het nieuwe arbeidsongeschiktheidsstelsel, waarvan het wetsvoorstel
onderdeel uitmaakt. Alvorens in te gaan op de effectiviteit van het wetsvoorstel,
zal de regering eerst ingaan op de urgentie ervan in verhouding tot de belangen
van de uitvoeringsinstanties.Noodzaak tot urgentieDe regering is van mening dat een spoedige aanpak van de WAO-problematiek
zeer dringend geboden is. Hiervoor is onder punt 1a bij de probleemanalyse
betoogd dat het arbeidsongeschiktheidsstelsel, zoals dat was vormgegeven tot
de inwerkingtreding van de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij
ziekte 2003 op 1 januari 2004, tot een hogere instroom in de WAO heeft
geleid en nog steeds leidt dan nodig is. Dit leidt tot allerlei ongewenste
gevolgen, zowel voor de werknemer en de werkgever als voor de samenleving.
Deze ongewenste gevolgen zijn als zodanig al voldoende reden om het wetsvoorstel,
dat in het verlengde ligt van de laatstgenoemde wet, snel in te voeren. De
instroom in de WAO is door een aantal wettelijke maatregelen de afgelopen
jaren weliswaar afgenomen, maar de verwachting is dat de instroom, na een
aanvankelijk scherpe daling als gevolg van de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting
bij ziekte 2003, door een aantal maatschappelijke ontwikkelingen in de toekomst
weer zal gaan stijgen. Ten eerste zal de beroepsbevolking groeien van ongeveer
7,4 miljoen mensen in 2003 naar ongeveer 8,0 miljoen mensen in 2020. Dit betekent
dat bij een gelijkblijvende instroomkans het aantal WAO-gerechtigden met 8%
zal toenemen. Die instroomkans zal echter stijgen doordat de samenstelling
van de beroepsbevolking zal veranderen vanwege de vergrijzing en de toenemende
arbeidsparticipatie van vrouwen. Een en ander zal ertoe leiden dat het aantal
WAO-gerechtigden, ondanks de verlenging van de loondoorbetaling bij ziekte,
uiteindelijk zal stabiliseren op een niveau van ongeveer 750 000 personen.
Deze verwachting wordt in paragraaf 13.1 van de memorie van toelichting
op het wetsvoorstel cijfermatig onderbouwd. Het beheersen van het beroep op
de arbeidsongeschiktheidsregelingen heeft daarom nog steeds een zeer hoge
prioriteit voor de regering. Alles op alles moet worden gezet om vermijdbare
instroom te voorkomen. Dit vergt een fundamentele wijziging van het stelsel.Ook de Commissie Donner en de SER hebben op spoed aangedrongen. Op basis
van haar probleemanalyse concludeert de Commissie Donner dat het huidige systeem
van arbeidsongeschiktheidsregelingen op den duur onhoudbare gevolgen zal hebben
en dat het «WAO-vraagstuk» dringend moet worden aangepakt. Het
is onwenselijk dat WAO-toetreding vaak neerkomt op een fluwelen uitsluiting
uit het arbeidsproces van mensen met moeilijkheden. Dit is een ongewenste
ontwikkeling, omdat zo een deel van de beroepsbevolking vrijwel permanent
uit het arbeidsproces wordt uitgeschakeld. Dit tast bovendien de legitimiteit
van het arbeidsongeschiktheidsstelsel aan. De Commissie beschouwt haar voorstellen
als een aanzet voor «een dringend noodzakelijke verandering».De SER heeft zich bij de Commissie Donner aangesloten. De SER stelt vast
dat de sinds 1990 getroffen maatregelen een zeker effect hebben gehad. Ondanks
deze positieve effecten hebben de genomen maatregelen volgens de SER niet
kunnen voorkomen dat het aantal arbeidsongeschikten in de afgelopen jaren
weer is gegroeid. Zo is het aantal arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, na een
aanvankelijke daling, vanaf 1996 weer toegenomen. Wat de WAO betreft:
met uitzondering van de periode 1994–1996 overtrof de instroom de uitstroom
tot 2003 trendmatig, waardoor het WAO-bestand uiteraard ook trendmatig toenam.
Voorts is de instroomkans van de totale verzekerde populatie in de uiteenlopende
arbeidsongeschiktheidsregelingen, waaronder de WAO, na 1996 tot 2003 geleidelijk
en onafgebroken toegenomen. Deze constateringen brengen de SER tot de conclusie
dat – ondanks alle getroffen maatregelen en beleidsintensiveringen –
een daadwerkelijke beheersing van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen
in de huidige omstandigheden nog niet is bereikt. Naar het oordeel van de
SER kan met de huidige wet- en regelgeving niet afdoende worden ingespeeld
op de huidige en toekomstige problemen inzake ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid,
zoals de veroudering of vergrijzing van de beroepsbevolking en de toenemende
arbeidsparticipatie van vrouwen. Door deze veranderde samenstelling van de
beroepsbevolking stijgen de gemiddelde instroomkansen trendmatig. Al met al
verwacht de SER dat de huidige trendmatige en te verwachten toekomstige ontwikkelingen
het nagenoeg onmogelijk maken om op basis van alleen de huidige
wet- en regelgeving en het daarop gebaseerde beleid de problematiek van ziekteverzuim
en arbeidsongeschiktheid te beheersen. Naar zijn oordeel gaat het hierbij
om een urgent en majeur maatschappelijk probleem met uiteenlopende dimensies.
Volgens de SER is een aanpak van de WAO-problematiek dan ook zeer urgent.Urgentie versus belangen uitvoeringsinstantiesDe regering acht het dus evident dat een snelle aanpak van het «WAO-vraagstuk»
geboden is. Daarbij kan naar het oordeel van de regering niet worden volstaan
met een wijziging van de huidige WAO. Een fundamentele wijziging van het bestaande
arbeidsongeschiktheidsstelsel is nodig. Ook in dit standpunt wordt de regering
bevestigd door de Commissie Donner en de SER. Naar het oordeel van de Commissie
Donner heeft een deel van de maatregelen om het beroep op de WAO te beperken
weliswaar aantoonbaar succes gehad, maar een fundamentele verandering is haars
inziens vereist. De getroffen maatregelen zijn volgens de Commissie namelijk
niet afdoende gebleken om de instroom in de WAO structureel te keren en om
de verantwoordelijkheden en mogelijkheden zodanig te verdelen dat gekozen
wordt voor andere oplossingen in het arbeidsproces. Volgens de Commissie is
een drastische ingreep nodig om een grote omslag te bewerkstelligen.Ook de SER is van mening dat niet kan worden volstaan met een intensivering
en vernieuwing van het huidige beleid. De SER acht een fundamentele wijziging
van de inrichting van de verantwoordelijkheden en regelingen ten aanzien van
ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid noodzakelijk. Daarbij dienen activering
van arbeidsgeschiktheid en het garanderen van een adequate inkomensbescherming
op evenwichtige wijze samen te gaan. Volgens de SER dient een toekomstgericht
beleid gericht op deze doelstellingen een veelomvattend karakter te hebben.
Het moet betrekking hebben op de inrichting, financiering en uitvoering van
de regelingen in hun onderlinge samenhang en als onderdeel van een breder
complex van sociale wetgeving ten aanzien van arbeid en inkomensbescherming.Afrondend merkt de regering op dat dus niet alleen een snelle aanpak van
de WAO noodzakelijk is, maar ook dat deze aanpak fundamenteel van karakter
moet zijn om de instroom in de arbeidsongeschiktheidsregelingen te kunnen
beheersen. De daarmee verbonden belangen van werknemer, werkgever en samenleving
wegen naar het oordeel van de regering zwaarder dan het belang van de uitvoeringsinstanties
om de volgens de Raad van State nog maar kort geleden aangebrachte wijzigingen
in de WAO te verwerken in en tot een effectieve uitvoeringspraktijk. Dit laat
onverlet dat de regering zeer groot belang hecht aan een goede uitvoering
van de Wet WIA. Zoals hierna onder punt 5 nog aan de orde zal komen, vindt
over de invoering van het wetsvoorstel intensief overleg plaats met het UWV.
Zo is reeds met het UWV afgesproken dat het transformatieproces zal worden
getemporiseerd als dat nodig is met het oog op de implementatie van het beleidsprogramma.
Ook de private verzekeraars hebben aangegeven dat zij op tijd klaar zijn om
het wetsvoorstel uit te voeren. Tot slot veranderen de werkzaamheden voor
de reïntegratiebedrijven niet principieel door het wetsvoorstel. Voor
een nadere toelichting op de ontwikkelingen in de reïntegratiemarkt,
wordt verwezen naar punt 3d van het nader rapport.Effectiviteit nieuwe arbeidsongeschiktheidsstelselMet betrekking tot de vraag of het voorgestelde stelsel de gebreken in
het functioneren van de WAO oplost, merkt de regering het volgende op. Bij
de opzet en inrichting van het stelsel heeft de regering de volgende uitgangspunten
gehanteerd. In de eerste plaats staat voorop dat ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid
zoveel mogelijk dienen te worden voorkomen dan wel aangepakt binnen het kader
van de arbeidsrelatie. De werkgever en de werknemer zijn daarom, in ieder
geval zolang het dienstverband duurt, verantwoordelijk voor de reïntegratie
van de werknemer. In de tweede plaats leidt de prioriteit voor werkhervatting
tot een fundamenteel andere benadering van de arbeidsongeschiktheidsregeling.
In het wetsvoorstel is een principieel onderscheid aangebracht tussen personen
die niet meer tot arbeid in staat zijn en personen die nog wel in staat zijn
om arbeid te verrichten. De eerstgenoemde groep – de volledig
en duurzaam arbeidsongeschikten – heeft aanspraak op een wettelijke
uitkering die voorziet in een permanente en adequate inkomensbescherming.
Voor de laatstgenoemde groep – de gedeeltelijk arbeidsgeschikten –
bevat het wetsvoorstel financiële prikkels, zoals de loonaanvulling,
om de werkhervatting te bevorderen.Voornoemde uitgangspunten, die ook door de SER zijn gehanteerd, leiden
tot de volgende driedeling. Het eerste deel heeft betrekking op de relatie
tussen werkgever en werknemer. Zij beiden zijn, als gezegd, verantwoordelijk
voor de reïntegratie van de zieke werknemer, in ieder geval zolang het
dienstverband duurt. Het activeren van de beschikbare arbeidsgeschiktheid
dient daarbij voorrang te hebben op het verzekeren van arbeidsongeschiktheid.
Dit vindt plaats door een gerichte aanpak van de klachten waardoor de terugkeer
naar de eigen arbeid wordt bevorderd of, als dat laatste niet meer tot de
mogelijkheden behoort, door het vinden van aangepast of ander werk, zo nodig
bij een andere werkgever. Werkgever en werknemer moeten alles in het werk
stellen om te voorkomen dat de werknemer als gevolg van gezondheidsbelemmeringen
of een arbeidshandicap onnodig lang of blijvend buiten het arbeidsproces komt
te staan. In het stelsel zijn daartoe, naast wettelijk verankerde rechten
en plichten, financiële prikkels ingebouwd voor werkgevers en werknemers.Het tweede deel heeft betrekking op de inkomensbescherming voor volledig
en duurzaam arbeidsongeschikten. Alleen werknemers die duurzaam niet meer
tot arbeid in staat zijn en waarbij reïntegratie-inspanningen niet mogelijk
zijn, krijgen toegang tot een regeling waarbij de inkomensbescherming voorop
staat. Voor deze groep werknemers draagt de overheid naar het oordeel van
de regering de verantwoordelijkheid voor een adequate en permanente inkomensbescherming.
Hier geldt uitdrukkelijk en uitsluitend een publieke verantwoordelijkheid
voor het garanderen van een goede uitkering.Het derde deel heeft betrekking op de werkhervatting en de inkomensbescherming
voor gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemers. De inkomensbescherming van
deze groep staat volledig in het teken van (de bevordering van) duurzame werkhervatting.
Dit vereist – zoals de SER terecht opmerkt – een participatiebevorderende
incentivestructuur, dat wil zeggen dat de inkomensregeling vanaf de eerste
tot de laatste ziektedag een zodanige vormgeving moet hebben dat deze enerzijds
werknemers stimuleert om – naar hun vermogen en rekening houdend met
hun arbeidsbeperkingen – te (blijven) werken en anderzijds werkgevers
stimuleert om werknemers met arbeidsbeperkingen in dienst te houden of te
nemen. Deze gedachte heeft ten grondslag gelegen aan de in het wetsvoorstel
neergelegde regeling met betrekking tot de inkomensbescherming van gedeeltelijk
arbeidsgeschikte werknemers.Deze uitgangspunten hebben tot de volgende opzet en inrichting van het
nieuwe arbeidsongeschiktheidsstelsel geleid:• Effectieve en adequate instrumenten voor werkgevers en werknemers
om hun verantwoordelijkheid voor preventie van het ziekteverzuim en de werkhervatting
van zieke werknemers waar te kunnen maken. Deze instrumenten zijn in hoofdstuk
6 van de memorie van toelichting op het voorstel geschetst. Kort gezegd komt
het erop neer dat de individuele werkgever en individuele werknemer primair
verantwoordelijk zijn voor de reïntegratie van de zieke werknemer, zolang
het dienstverband duurt. Daartoe hebben zij onder meer aanspraken op elkaars
zorg en medewerking. Door deze wederzijdse aanspraken wordt ieders positie
in de onderlinge arbeidsrelatie zodanig versterkt dat werkgever en werknemer
greep krijgen op het verzuim en zo «het afglijden in arbeidsongeschiktheid»
kunnen voorkomen.• Een verlenging van de wettelijk verplichte loondoorbetalingsperiode
bij ziekte tot twee jaar. Dit is geregeld in de op 1 januari 2004 ingevoerde
Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003. Tijdens deze
periode gelden de hiervoor genoemde, en in het verlengde van de Wet verbetering
poortwachter liggende, aangescherpte en verduidelijkte reïntegratieverplichtingen
voor werkgever en werknemer. De verlenging van de loondoorbetalingsperiode
vergroot de financiële prikkel voor de werkgever om in een
zo vroeg mogelijk stadium de werkhervatting van de zieke werknemer ter hand
te nemen. Bovendien voorkomt de verlenging dat werknemers na het eerste ziektejaar
nagenoeg automatisch de WAO instromen. Behalve voor de werkgever wordt ook
voor de zieke werknemer de financiële prikkel vergroot om het werk zo
snel mogelijk te hervatten. De in de Stichting van de Arbeid vertegenwoordigde
centrale organisaties van werkgevers en werknemers hebben afgesproken om de
aanvulling op de wettelijke loondoorbetaling te beperken, in die zin dat de
totale loondoorbetaling aan de werknemer over de twee ziektejaren tezamen
gemeten niet meer dan 170% van het laatstverdiende loon zal bedragen als hij
niet werkt.• Alleen de werknemer die na twee jaar ziekte volledig en duurzaam
arbeidsongeschikt is, krijgt toegang tot de IVA. Tot deze groep behoren personen
die geen of een geringe kans op herstel hebben. De groep met een geringe kans
op herstel wordt gedurende een periode van vijf jaar jaarlijks herbeoordeeld.
Als een dergelijke werknemer op een gegeven moment gedeeltelijk arbeidsgeschikt
is, gaat deze over naar de WGA. Indien na vijf jaar geen overgang naar de
WGA is gerealiseerd, behoudt deze groep aanspraak op een IVA-uitkering. De
hoogte van deze uitkering bedraagt 70% van het dagloon en kan uiterlijk tot
het 65e jaar worden ontvangen. De IVA voorziet daarmee in een adequate en
sociaal verantwoorde inkomensbescherming.• De werknemer die na twee jaar ziekte ten minste 35%, maar niet
volledig en duurzaam, arbeidsongeschikt is, krijgt toegang tot de regeling
WGA. Deze regeling is zodanig vormgegeven dat werken altijd lonend is, voor
zowel de werknemer als de werkgever. Bovendien bevat deze regeling een financiële
prikkel voor de werknemer om zijn resterende verdiencapaciteit zoveel mogelijk
te benutten, omdat hij dan de hogere loonaanvulling in plaats van de vervolguitkering
ontvangt. Ook voor de werkgever is dat laatste gunstig; werk vergroot de kans
op volledig herstel aanzienlijk. In dat geval is hij geen gedifferentieerde
premie meer verschuldigd. De WGA ondersteunt zodoende de werknemer om (gedeeltelijk)
aan het werk te blijven en stimuleert de werkgever om deze werknemer in dienst
te houden of te nemen. In de paragrafen 8.1, 8.2, 10.2. en 12.1 van de memorie
van toelichting op het wetsvoorstel wordt dit nader onderbouwd.ConcluderendNaar het oordeel van de regering is met bovenstaande voorstellen een balans
aangebracht tussen enerzijds inkomensbescherming en anderzijds activering
van de resterende verdiencapaciteit. Activerende werking is het uitgangspunt
van de Wet WIA. Zo is in de Wet WIA, anders dan in de WAO, (meer) werken altijd
lonend. Bovendien bevat de WGA, anders dan de WAO, een financiële prikkel
voor de werknemer en de werkgever om de resterende verdiencapaciteit zoveel
mogelijk te benutten. Voorts is er in de voorstellen sprake van een heldere
en duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling over publieke en private partijen.
Anders gezegd, met deze voorstellen wordt voorkomen dat mensen in geval van
ziekte of gebrek in de fuik van de wettelijke arbeidsongeschiktheidsregelingen
worden gezogen en permanent buiten het arbeidsproces worden gehouden.3. Activeringa. Hardheid van de prognosesDe toelichting op het wetsvoorstel geeft aan (zie hiervoor, onder 1.c),
dat de WIA ten opzichte van ongewijzigd beleid, naar verwachting, in 2040
kan leiden tot 25% minder uitkeringsgerechtigden; de beperking van de financiële
last in 2040 zal ongeveer 5% kunnen zijn. Indien de uitkeringen voor volledig
en duurzaam arbeidsongeschikten verhoogd gaan worden tot 75%, dan zal de financiële
last van de WIA overigens hoger kunnen uitvallen dan die bij ongewijzigd beleid.De Raad is van oordeel dat deze cijfers met de nodige relativering bezien
dienen te worden. Niet alleen vanwege de aanzienlijke lengte van de periode
tot 2040, maar ook vanwege het feit dat de effecten van de recent doorgevoerde
wijzigingen in het stelsel van sociale zekerheid nog niet volledig overzien
kunnen worden.Vaststaat inmiddels al wel, dat de effecten van de Wet PEMBA, de Wet verbetering
poortwachter en het gewijzigde Schattingsbesluit substantieel zijn. De
uitvoeringsorganisaties (UWV en reïntegratiebedrijven) zijn thans volop
bezig deze wijzigingen in de dagelijkse uitvoeringspraktijk te verwerken.
In zoverre zou er voldoende reden zijn het uiteindelijke effect van een en
ander af te wachten alvorens over te gaan tot een nieuwe en ingrijpende stelselwijziging.b. Verdiencapaciteit als uitgangspuntDe impulsen tot activering van uitkeringsgerechtigden hangen nauw samen
met het uitgangspunt dat in de WIA is gekozen ter vaststelling van de mate
van arbeidsongeschiktheid: het criterium van de zogenoemde verdiencapaciteit.De toelichting gaat in het geheel niet in op de ervaringen met dit uitgangspunt;
een motivering van het handhaven van dit uitgangspunt van de WAO in de WIA
ontbreekt evenzeer. De enkele constatering dat verdiencapaciteit ook al het
uitgangspunt was in de WAO volstaat niet bij een zo ingrijpende wetswijziging.Het criterium van de verdiencapaciteit houdt in, dat niet het verlies
aan arbeidscapaciteit als zodanig wordt verzekerd, maar het inkomensverlies
(ten opzichte van het voorheen verdiende inkomen) dat als gevolg van arbeidsongeschiktheid
ontstaat. Dit uitgangspunt sluit aan bij het gevolg van het ontstaan van arbeidsongeschiktheid
in de vorm van het ingetreden verlies aan vermogen om nog het oude inkomen
te verdienen. Bezien vanuit het hoofddoel van de WIA, het benadrukken van
het benutten van wat de betrokkene nog wèl kan, leidt de gekozen systematiek
evenwel tot moeilijk te rechtvaardigen verschillen.Dit criterium leidt er bijvoorbeeld toe, dat twee werknemers die een verschillend
inkomen hadden, en als gevolg van een ongeval zodanig arbeidsongeschikt worden
dat ieder van hen nog hetzelfde resterend arbeidsvermogen heeft, niettemin
in een verschillend WIA-regime terecht kunnen komen: de één
in de IVA, de ander in de WGA. Een voorbeeld kan dit verduidelijken.Stel: twee werknemers, de één met een inkomen van 75 000
euro, de ander van 30 000 euro. Beiden worden duurzaam arbeidsongeschikt.
De arbeidsongeschiktheid houdt voor ieder van hen in dat zij nog een resterend
arbeidsvermogen hebben waarmee alleen nog maar functies vervuld kunnen worden
waarmee een inkomen van 15 000 euro verdiend kan worden. De werknemer
die voorheen nog een inkomen had van 75 000 euro komt dan in de IVA,
omdat zijn resterende verdiencapaciteit 20% is. Daarentegen verliest de werknemer
van 30 000 euro 50% verdiencapaciteit (de helft van 30 000 euro)
en komt daarmee in de WGA. De IVA-uitkeringsgerechtigde behoeft niet meer
deze functie van 15 000 euro te aanvaarden; de ander doet er, gelet op
de WGA-systematiek, verstandig aan dat wèl te doen.Naar het oordeel van de Raad blijft er resterend arbeidsvermogen zolang
de betrokken werknemer ten minste nog het minimumloon kan verdienen. Daarom
meent de Raad dat voor de vraag of er sprake is van (een bepaalde mate van)
arbeidsongeschiktheid niet het inkomensverlies beslissend behoort te zijn.
Gelet op het hoofddoel van de WIA om resterende arbeidsgeschiktheid te benutten,
ligt het immers voor de hand het resterende vermogen om arbeid te verrichten
als uitgangspunt te nemen voor het vaststellen van ingetreden (gedeeltelijke)
arbeidsongeschiktheid, met voorbijgaan aan het inkomensverschil ten opzichte
van wat voorheen verdiend werd. Vervolgens zou een eventuele compensatie van
het inkomensverlies tot uitdrukking kunnen komen in de hoogte van de uitkering,
onder toepassing van het equivalentiebeginsel met het daarbij behorende maximum
dagloon.De Raad signaleert dat alleen Zwitserland een soortgelijk criterium van
resterende verdiencapaciteit kent.1 Overal elders
is het uitgangspunt het vaststellen van een resterend vermogen om arbeid te
verrichten. Naar het oordeel van de Raad ligt ook hierin een reden het verlies
aan arbeidscapaciteit als uitgangspunt te nemen. Vervolgens kan wat betreft
de resterende arbeidscapaciteit worden aangesloten bij het begrip«gangbare
arbeid» in de Werkloosheidswet.De Raad is, alles bijeen, van oordeel dat het criterium van de resterende
verdiencapaciteit niet in overeenstemming is met het hoofddoel van de WIA, dat is gericht op activering naar arbeid. Hij adviseert dit criterium
te heroverwegen en het voorstel dienovereenkomstig aan te passen.c. Categorisering van werknemers naar mate van arbeidsongeschiktheid;
volledige en duurzame arbeidsongeschiktheidOnverlet de hierboven weergegeven opvatting van de Raad over het criterium
van de verdiencapaciteit, gaat hij hieronder in op enige aspecten van de wijze
waarop dit criterium in de WIA is uitgewerkt.De gekozen systematiek onderscheidt drie categorieën: tot 35%, tussen
35% en 80% en boven 80% verlies aan verdiencapaciteit. De Raad acht het een
gemis dat de toelichting niet duidelijk maakt op grond waarvan de desbetreffende
percentages zijn gekozen. Dit gemis klemt temeer nu de gevolgen voor de desbetreffende
werknemers in deze drie categorieën zozeer van elkaar verschillen.De Raad zal hierna met name ingaan op de categorie arbeidsongeschikten
met een resterende verdiencapaciteit van minder dan 20%: de IVA-gerechtigden.
Later, onder 4a, zal hij ten aanzien van de WGA-categorie de verenigbaarheid
van het voorstel met de ILO-verdragen 121 en 128 aan de orde stellen. In paragraaf 5
gaat de Raad in op de complexiteit van de WGA.Binnen de categorie IVA-gerechtigden zijn twee subcategorieën te
onderscheiden:1. Zij die in het geheel niet meer in staat zijn tot enige arbeidDeze categorie bestaat uit personen die op medische gronden in het geheel
niet (meer) in staat geacht moeten worden tot enige arbeid. Paragraaf 4.2.1
van de toelichting stelt: «Hieronder worden verstaan personen die zijn
opgenomen in een inrichting, personen die bedlegerig zijn, personen die lichamelijk
niet zelfredzaam (dat wil zeggen dat zij de zeer basale dagelijkse activiteiten
zoals eten, wassen, toiletgang, die van belang zijn voor de primaire fysieke
zelfstandigheid, niet kunnen verrichten) en personen met een ernstige psychische
stoornis waarbij sprake is van onvermogen tot persoonlijk en sociaal functioneren.
Voor deze groep is het op voorhand duidelijk dat zij dusdanige ernstige medische
beperkingen hebben dat zij niet kunnen werken; een arbeidskundig onderzoek
is dan niet nodig. Dit is uiteraard een zeer kleine groep.» De Raad
is van oordeel dat de subcategorie van deze personen terecht tot de IVA-categorie
behoort. Hij laat deze subcategorie verder buiten bespreking.2. Zij die nog wél enige capaciteit tot arbeid hebbenDe vraag is allereerst of het verenigbaar is met het hoofddoel van de
WIA om iemand die nog een resterend arbeidsvermogen heeft, waarmee nog (ten
hoogste) 20% van het voorheen verdiende inkomen genoten kan worden, in alle
gevallen volledig af te schrijven voor de arbeidsmarkt, zoals in het thans
voorliggende wetsvoorstel gebeurt. Daarbij moet bedacht worden dat 20% restcapaciteit,
zeker naarmate het vroegere inkomen van de arbeidsongeschikt geworden werknemer
hoger was, zowel van betekenis kan zijn voor de betrokken arbeidsongeschikte
werknemer zelf, als ook voor de arbeidsmarkt. In het hierboven gegeven voorbeeld:
een werknemer die 75 000 euro verdiende, wordt ontmoedigd arbeid te aanvaarden
die past bij zijn resterende arbeidscapaciteit tegen een inkomen van 15 000
euro.Onderkend moet uiteraard worden dat geschikte werkzaamheden in dit soort
gevallen niet altijd (onmiddellijk) beschikbaar zullen zijn. Maar moet op
voorhand worden uitgesloten dat (speciale) omscholing en reïntegratie
voor deze groep onmogelijk is? De toelichting vermeldt alleen dat de betrokkenen
zelf kunnen opteren voor de mogelijkheid hun resterende arbeidscapaciteit
te gebruiken. Kennelijk acht ook de regering het mogelijk dat er resterende
arbeidsgeschiktheid voor deze groep blijft, die benut kan worden.Hierboven is gesteld dat het criterium «volledig» arbeidsongeschikt
vragen oproept in het geval van een resterende capaciteit van 20%. Daarnaast
vraagt ook het criterium«duurzaam» de aandacht. De toelichting
vermeldt dat dit criterium van toepassing is op twee categorieën arbeidsongeschikten:
degenen, voor wie herstel uitgesloten is (binnen een periode van vijf jaar kunnen geen reële mogelijkheden tot herstel worden verwacht)
en degenen voor wie na twee jaar ziekte een geringe kans op herstel is op
lange termijn.De Raad vraagt aandacht voor de kwetsbaarheid van het oordeel «duurzaam»
volledig arbeidsongeschikt. De gevolgen van dit oordeel zijn namelijk ver
strekkend, omdat aan een dergelijk oordeel blijvend rechten op de IVA-uitkering
ontleend kunnen worden zonder enige inspanningsverplichting tot het benutten
van een resterende capaciteit. De toelichting maakt niet duidelijk of de verstrekkendheid
van de gevolgen van dat oordeel voldoende is onderkend en afgewogen.Dit brengt de Raad, gelet op het oogmerk van de WIA om resterend arbeidsvermogen
zoveel mogelijk te benutten, tot de vraag waarom de scheidslijn tussen de
WGA- en de IVA-categorie zo scherp getrokken is. Zou niet, gegeven dit uitgangspunt,
moeten worden uitgegaan van een meer glijdende schaal, van toenemende arbeidsongeschiktheid,
zodat ook resterend arbeidsvermogen tot 20% zoveel mogelijk benut kan worden?
In deze lijn zou voor alle arbeidsongeschikt geworden werknemers een periodieke
medische herkeuring voorgeschreven dienen te worden. Daarbij kan de periodiciteit
afhankelijk gesteld worden van de aard en de omvang van de arbeidsongeschiktheid
zoals die bij de professionele medische keuring wordt vastgesteld. Aldus wordt
voorkomen dat ook diegenen als duurzaam arbeidsongeschikt worden afgeschreven,
voor wie niet uitgesloten kan worden dat dit oordeel na verloop van tijd anders
zal kunnen of moeten luiden. Het akkoord van 5 november 2004 heeft ertoe
geleid dat in het wetsvoorstel is opgenomen dat voor de nieuwe groep arbeidsongeschikten
met een «geringe kans op herstel» toetreding tot de IVA-categorie
vergezeld gaat van het voorschrift dat betrokkenen wel periodiek worden herkeurd.
Niet valt in te zien waarom andere personen in de IVA-categorie bij voorbaat
van zo'n periodieke herkeuring zouden moeten worden uitgesloten.Gevreesd moet worden dat de gekozen indeling in drie categorieën,
met elk zulke verschillende gevolgen, de keuringspraktijk onder zware druk
zal plaatsen. In het bijzonder rond de grenzen van 35% en 80% zijn er belangen
van werknemers, werkgevers en verzekeraars waarvan druk kan uitgaan om bijvoorbeeld
net boven deze grenzen uit te komen. De claimbeoordeling, zo merkt de toelichting
op, is geen kwestie van mathematische precisie van de voorgeschreven criteria:
er is altijd sprake van een professionele beoordelingsruimte en van individuele
beoordeling.1Het voorstel is kennelijk een reactie op de WAO, die een sterke groei
kende van het aantal volledig arbeidsongeschikten. De WIA schermt de IVA-categorie
zo goed mogelijk af van de werknemers in de WGA-categorie, die geacht worden
wél de resterende verdiencapaciteit aan te wenden. De Raad heeft de
indruk, dat de hierboven geschetste risico's onvoldoende zijn betrokken bij
de wijze waarop aan het doel van het voorstel thans vorm wordt gegeven.De Raad adviseert in het licht van het voorgaande de scherpe scheidslijn
tussen de WGA-categorie en de IVA-categorie voor werknemers met nog enig resterend
arbeidsvermogen te heroverwegen. Indien de regering toch meent hieraan te
moeten vasthouden, dan adviseert de Raad deze keuze in ieder geval overtuigender
te motiveren. In het verlengde hiervan adviseert de Raad een regime van periodieke
medische keuringen te laten gelden voor allen in de IVA-categorie die nog
enig resterend arbeidsvermogen hebben.d. ReïntegratieDe toelichting besteedt ruime aandacht aan de (ondersteuning bij) reïntegratie
van gedeeltelijk arbeidsgeschikten en de rol van het UWV daarbij. De Raad
wijst in dit verband op de ontwikkelingen op de reïntegratiemarkt.Deze markt is volop in beweging; er zijn zoveel ondernemingen actief,
dat een sanering in de nabije toekomst verwacht kan worden. Op deze nog onrustige
markt worden de reïntegratiebedrijven geconfronteerd met partijen met
een vraag naar reïntegratieprojecten (UWV, gemeenten, werkgevers) die
nog niet zo lang ervaring hebben met aanbesteden. Er zijn voorts aanwijzingen
dat waar reïntegratie van gedeeltelijk arbeidsongeschikten vooral maatwerk
vereist, de beweging op de reïntegratiemarkt juist de andere kant opgaat:
omvangrijke aanbestedingsprojecten van grote aantallen tegelijk, en een toenemende
gerichtheid op de meer perspectiefrijke gevallen en op snelle plaatsing,
met een dreigend gevaar dat het belang van (bij)scholing naar de achtergrond
verdwijnt. De budgetten beschikbaar voor reïntegratie zijn krap. In het
recent uitgebrachte rapport van de Algemene Rekenkamer worden aanbevelingen
gedaan voor verbetering van de reïntegratieactiviteiten van de Centrale
organisatie werk en inkomen en het UWV.1In het verlengde van het voorgaande vraagt de Raad ook aandacht voor het
belang van individuele reïntegratietrajecten (de zogenaamde IRO's). Waar
mogelijk, kunnen IRO's een instrument zijn voor meer maatwerk in de aanpak
van de reïntegratie. Daartoe is transparantie van het aanbod in deze
voor velen nog ondoorzichtige markt van grote betekenis.De Raad vraagt hier met name ook aandacht voor, omdat de geprivatiseerde
reïntegratiemarkt nog jong is en op tal van punten (nog) niet in evenwicht,
terwijl de WIA zo voluit het accent legt op activering en reïntegratie
van gedeeltelijk arbeidsgeschikten. Ook de situatie op de reïntegratiemarkt
noopt tot een zorgvuldige afweging tussen de toegevoegde waarde van een stelselherziening,
op korte termijn, als die van de WIA enerzijds en het belang van de effectiviteit
van de uitvoeringspraktijk anderzijds.Succesvolle reïntegratie vraagt ook aan de vraagkant om reële
kansen op arbeid. De WIA bevat vele, vooral financiële, maatregelen om
het voor werkgevers aantrekkelijk te maken gedeeltelijk arbeidsgeschikten
in dienst te nemen. In dit verband vraagt de Raad aandacht voor de positie
van werknemers op of net boven het minimumloon die gedeeltelijk arbeidsongeschikt
worden. De Raad acht het van belang dat voor hen ook arbeidsplaatsen of andere
maatschappelijk nuttige werkzaamheden beschikbaar komen, ook indien het daarbij
behorende inkomen onder het wettelijk minimumloon ligt. Bij aanvaarding van
deze functies zal door de aanvullende uitkering per saldo het inkomen boven
het voor de betrokkenen geldende sociale minimum uitkomen. Op deze wijze wordt
voorkomen dat deze werknemers, wanneer zij gedeeltelijk arbeidsongeschikt
worden, vrijwel altijd volledig arbeidsongeschikt worden verklaard omdat voor
hun resterend arbeidsvermogen geen officiële functies zijn te duiden
door de arbeidskundige.De Raad adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan, en het
voorstel daarop zo nodig aan te passen.3. Activeringa. Hardheid van de prognoseHiervoor is de regering onder punt 2b reeds uitvoerig ingegaan op de urgentie
om het nieuwe arbeidsongeschiktheidsstelsel in te voeren.b. Verdiencapaciteit als criteriumDe Raad wijst er op dat bij de Wet WIA, evenals bij de WAO, het kan voorkomen
dat een werknemer die nog het minimumloon kan verdienen, toch volledig arbeidsongeschikt
is omdat hij ten minste 80% van zijn verdiencapaciteit heeft verloren. Indien
deze arbeidsongeschiktheid ook duurzaam is, krijgt hij een uitkering op grond
van de IVA.Een werknemer daarentegen die voor zijn ziekte het minimumloon verdiende,
is met een resterende verdiencapaciteit van het minimumloon in het geheel
niet arbeidsongeschikt.Dit verschil in uitkomst is het gevolg van de keuze voor het verzekerde
risico van de Wet WIA (en ook de WAO). Verzekerd is immers het risico van
loonderving als gevolg van arbeidsongeschiktheid. Hierbij past dat het verlies
van verdiencapaciteit bepalend is voor de uitkomst van de vraag of iemand
al dan niet arbeidsongeschikt is. Het verlies van verdiencapaciteit geeft
immers aan welk loonverlies iemand lijdt als gevolg van arbeidsongeschiktheid.De Raad daarentegen pleit ervoor om het verlies van arbeidsvermogen te
hanteren als het verzekerde risico van de Wet WIA. In de beleidsvoorbereiding
heeft het idee geleefd om over te gaan op arbeidscapaciteit in plaats van
verdiencapaciteit voor de groep volledig en duurzaam arbeidsongeschikten.
Arbeidscapaciteit zou dan bijvoorbeeld gedefinieerd kunnen worden als: ten
minste het minimumloon per uur kunnen verdienen. Dit idee is verlaten na het
SER-advies van februari 2004. De reden hiervoor is dat de regering, gehoord de argumenten van de SER, geconstateerd heeft dat werkgevers en werknemers
als direct betrokkenen principieel belang hechten aan het criterium verdiencapaciteit
én aan de grens van 80% verlies verdiencapaciteit.Het gevolg van deze keuze is, zoals de Raad terecht opmerkt, dat beide
hierboven genoemde werknemers verschillende gevolgen ondervinden van hun ziekte
of gebrek. De eerste werknemer kan zijn oude baan of een andere baan op hetzelfde
loonniveau niet meer vervullen. Hij lijdt dus grote inkomensschade door zijn
arbeidsongeschiktheid. De tweede werknemer lijdt daarentegen – ondanks
zijn ziekte – geen inkomensverlies.De afweging tussen arbeidscapaciteit en verdiencapaciteit is een principiële
keuze. Voor beide uitgangspunten zijn goede argumenten te geven, waarbij geen
van deze argumenten onvermijdelijk tot de ene dan wel de andere keuze leidt.
Alles afwegende, en gehoord de SER, heeft de regering gekozen om verdiencapaciteit
te handhaven als verzekerd risico voor de WIA.De Raad signaleert voorts dat het criterium van verdiencapaciteit meebrengt
dat een IVA-uitkeringsgerechtigde geen passende arbeid behoeft te aanvaarden,
terwijl een WGA-gerechtigde er – gelet op de WGA-systematiek –
verstandig aan doet dat wel te doen. Dit verschil vloeit voort uit het feit
dat de regering een principieel onderscheid heeft gemaakt tussen mensen waarvan
wordt aangenomen dat zij niet meer tot arbeid in staat zijn en mensen die
nog wel arbeid kunnen verrichten. De consequentie van deze keuze is dat volledig
en duurzame arbeidsongeschikten met een IVA-uitkering geen passende arbeid
behoeven te aanvaarden. Zij zijn ook niet verplicht reïntegratieactiviteiten
te ontplooien. Door de keuze voor het begrip verdiencapaciteit kan het inderdaad
zo zijn dat iemand volledig en duurzaam arbeidsongeschikt wordt bevonden,
terwijl hij nog wel het minimumloon zou kunnen verdienen. Daarbij dient wel
bedacht te worden dat het aantal arbeidsongeschikten dat volledig arbeidsongeschikt
is maar toch nog ten minste het minimumloon zou kunnen verdienen, zeer klein
is (ca. 6 % van de groep volledig arbeidsongeschikten).De SER heeft bij het voorgaande wel benadrukt dat zoveel mogelijk moet
worden voorkomen dat mensen volledig arbeidsongeschikt worden omdat er geen
voldoende, passende functies zijn te duiden. De regering onderschrijft dit
streven, en heeft daarom in oktober 2004 het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten
aangescherpt. Hierdoor is de arbeidskundige schatting scherper geworden en
zal het dus minder vaak voorkomen dat werknemers volledig arbeidsongeschikt
worden op loonkundige gronden. Het door de Raad geschetste risico zal zich
derhalve in de ogen van de regering slechts in beperkte mate voordoen.De principiële keuze van de regering heeft als consequentie dat reïntegratie-inspanningen
worden toegespitst op de groep werknemers die wél mogelijkheden tot
het verrichten van arbeid hebben, te weten de personen met een WGA-uitkering.
Van de groep personen met een IVA-uitkering heeft het overgrote deel geen
mogelijkheden meer tot het verrichten van arbeid; reïntegratie is voor
deze groep niet aan de orde. Voor de kleine groep personen met een IVA-uitkering
waar op termijn nog wel een toename van de mogelijkheden tot het verrichten
van arbeid wordt geconstateerd (personen met een «geringe kans»)
geldt dat zij, indien dit het geval is, vanaf dat moment recht hebben op een
WGA-uitkering en dus uit dien hoofde ook recht op reïntegratie krijgen.
Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat de reïntegratie-instrumenten die
ter beschikking staan voor werkgevers, zoals de no-riskpolis, in beginsel
ook gelden voor de werknemers met een IVA-uitkering.Onder verwijzing naar het rapport van de Commissie Donner signaleert de
Raad dat, naast Nederland, alleen Zwitserland verdiencapaciteit als het beslissend
criterium voor de vaststelling van de mate van arbeidsongeschiktheid hanteert.
Deze verwijzing is niet geheel correct weergegeven. De betreffende passage
in het rapport vangt aan met «Nederland behoort met Zwitserland tot
de weinige landen [....]». In feite wordt verlies van verdiencapaciteit
als criterium eveneens toegepast in België, Frankrijk, Oostenrijk, Griekenland
en Portugal. De wijze waarop in Nederland de mate van arbeidsongeschiktheid
wordt vastgesteld, is dus geenszins uitzonderlijk. Concluderend is de regering van mening dat het ongewenst zou zijn het
criterium van verdiencapaciteit te verlaten. De memorie van toelichting is
op dit punt aangepast.c. Categorisering van werknemers naar mate van arbeidsongeschiktheid;
volledige en duurzame arbeidsongeschiktheidDe Raad merkt op dat het wetsvoorstel onderscheid maakt tussen drie categorieën,
te weten volledig en duurzaam arbeidsongeschikten, werknemers die ten minste
35% arbeidsongeschikt zijn en werknemers die minder dan 35% arbeidsongeschikt
zijn. Hiervoor is onder punt 2b reeds aangegeven dat het wetsvoorstel een
principieel onderscheid aanbrengt tussen enerzijds personen die niet meer
tot arbeid in staat zijn en anderzijds personen die nog wel in staat zijn
om arbeid te verrichten. Bij de eerstgenoemde groep – de volledig en
duurzaam arbeidsongeschikten – staat de inkomensbescherming voorop;
bij de laatstgenoemde groep – de gedeeltelijk arbeidsgeschikten –
staat werkhervatting voorop. Of, zoals de SER dat uitdrukt, met deze indeling
wordt een onderscheid gemaakt tussen werknemers al naar gelang hun kansen
op de arbeidsmarkt (zie «Werken aan arbeidsgeschiktheid», publicatienummer
5, 22 maart 2002, blz. 77). Volledig en duurzaam arbeidsongeschikte werknemers
hebben (vrijwel) geen kans meer op de arbeidsmarkt en hebben daarom aanspraak
op een langdurige inkomensbescherming. Bij de werknemers met (tijdelijke)
arbeidsbeperkingen staat arbeidsdeelname centraal, dat wil zeggen dat hun
verdiencapaciteit moet worden benut en uitkeringsafhankelijkheid zoveel mogelijk
moet worden vermeden en verminderd.Binnen deze laatste groep kan onderscheid worden gemaakt tussen werknemers
met substantiële arbeidsbeperkingen respectievelijk lichte arbeidsbeperkingen
(zie «Werken aan arbeidsgeschiktheid», publicatienummer 5, 22 maart
2002, blz. 155). Het is zinvol en verantwoord dat degenen die met relatief
zware beperkingen worden geconfronteerd, via afzonderlijke regelingen extra
worden gesteund dan wel gestimuleerd om betaalde arbeid te blijven of te gaan
verrichten. Elke grens is uiteraard arbitrair, maar de regering heeft –
in navolging van het voorstel van de SER dienaangaande – ervoor gekozen
om de grens bij een verlies van 35 procent van de verdiencapaciteit te leggen.Binnen de groep IVA-gerechtigden maakt de Raad onderscheid tussen personen
die volledig arbeidsongeschikt zijn op medische gronden (bijvoorbeeld degenen
die in een inrichting zijn opgenomen; deze groep is omschreven in artikel
2 van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten) en personen die
nog wel enige capaciteit tot arbeid hebben.Bij deze laatste categorie gaat het om mensen die niet meer dan 20% van
hun oude inkomen kunnen verwerven, ofwel omdat voor hen in het geheel geen
functies geduid kunnen worden (zij hebben op zich nog wel mogelijkheden, maar
deze zijn onvoldoende om in arbeid te kunnen functioneren) ofwel omdat er
weliswaar functies geduid kunnen worden, maar zij daarmee niet meer dan 20%
kunnen verdienen van hun oude inkomen.De onderscheiden groepen zijn qua mogelijkheden dus verschillend. Bijna
alle IVA-gerechtigden zitten overigens in de eerste twee groepen. De laatste
groep, de groep die volledig arbeidsongeschikt is op loonkundige gronden,
kan inderdaad, zoals de Raad stelt, in een baan functioneren waarmee ten minste
het minimumloon verdiend kan worden. Op deze groep is hiervoor onder punt
3b over het gekozen beginsel van de verdiencapaciteit al ingegaan.Voor de volledigheid zij nog vermeld dat er nog een groep volledig arbeidsongeschikten
is, namelijk de groep die niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is en
daarom een uitkering op grond van de WGA ontvangt. Van deze groep is de verwachting
dat hun arbeidsmogelijkheden op termijn zullen toenemen. Voor deze groep is
het dus belangrijk dat zij werken aan hun medisch herstel en aan hun revalidatie,
zodat zij weer geheel of gedeeltelijk arbeidsgeschikt worden. Zolang zij echter
volledig arbeidsongeschikt zijn, zijn zij niet verplicht te werken.Daarnaast vraagt de Raad aandacht voor de toepassing van het begrip «duurzaam».
Het is inderdaad zo dat het duurzaam zijn van de volledige arbeidsongeschiktheid
bepalend is voor het toekennen van een IVA-uitkering. De regering is zich
bewust van het belang van dit element. Dit belang is echter niet gelegen in
de hoogte van de inkomensbescherming. Deze is gelijk voor de duurzame en niet-duurzame
volledig arbeidsongeschikten. In beide gevallen bestaat recht op een uitkering
ter hoogte van 70% van het dagloon.De Raad merkt op dat het verschil verstrekkend is omdat de personen met
een IVA-uitkering geen inspanningsverplichting hebben tot het benutten van
de resterende capaciteit, terwijl de volledig, maar niet duurzaam arbeidsongeschikten
in de WGA deze wel hebben. De Raad bepleit daarom een minder scherpe scheidslijn
tussen de WGA- en de IVA-doelgroep.De regering hecht er aan om haar standpunt nogmaals uiteen te zetten waarom
dit onderscheid juist essentieel is. De essentie van het nieuwe stelsel is
de oriëntatie op werk. De oriëntatie wordt in de huidige WAO onvoldoende
toegepast, omdat de WAO geen helder onderscheid maakt tussen groepen waarop
deze oriëntatie wel en niet van toepassing is. Immers, van de groep volledig
arbeidsongeschikten kan niet worden gevraagd om werk te hervatten. Van de
andere kant zijn velen van deze groep wel in staat om op termijn te reïntegreren.
Juist vanwege het feit dat de WAO geen onderscheid maakt binnen de groep volledig
arbeidsongeschikten wordt op deze toekomstige reïntegratiemogelijkheid
onvoldoende geanticipeerd.Het argument voor deze verschillende behandeling is derhalve gelegen in
het feit dat personen met een IVA-uitkering ook op termijn geen verbetering
van hun mogelijkheden tot het verrichten van arbeid hebben, waar dit voor
personen met een WGA-uitkering wel geldt. Deze laatste groep wordt derhalve
gestimuleerd deze mogelijkheden te benutten. De regering ziet het verschil
tussen deze groepen derhalve als een essentieel onderdeel van de Wet WIA.
De volledig en duurzaam arbeidsongeschikten krijgen een adequate inkomensbescherming
en hebben, omdat zij niet meer op een grotere verdiencapaciteit kunnen rekenen,
geen verplichting om te werken. Bij de groep gedeeltelijk arbeidsgeschikten
is daarentegen alles er op gericht hen te stimuleren zoveel mogelijk te reïntegreren
en hun resterende verdiencapaciteit te benutten.Conform het advies van de Raad is in de toelichting het onderscheid tussen
de IVA-groep en de WGA-groep sterker gemotiveerd.De Raad adviseert voorts om voor alle arbeidsongeschikten een periodieke
herbeoordeling voor te schrijven. De regering maakt ten aanzien van herbeoordelingen
ook hier het principiële onderscheid tussen volledig en duurzaam arbeidsongeschikten
en gedeeltelijk arbeidsgeschikten. Voor de eerste groep zijn herbeoordelingen
niet aan de orde; herstel is immers niet aan de orde. Een welbewuste uitzondering
hierop betreft de groep personen met een «geringe kans op herstel»;
zij worden, althans gedurende de eerste vijf jaar, wel jaarlijks herbeoordeeld.Alle gedeeltelijk arbeidsgeschikten worden wel periodiek herbeoordeeld,
zij het dat deze herbeoordelingen niet – zoals tot oktober 2004 in de
WAO het geval was – op wettelijk vastgelegde momenten dienen plaats
te vinden, maar ingepland worden op momenten dat dit volgens de verzekeringsarts
en arbeidsdeskundige aangewezen is. De wettelijke herbeoordelingen in de WAO
zijn afgeschaft, omdat gebleken is dat de wettelijke termijnen geen zinvolle
herbeoordelingen opleverden. De wettelijke herbeoordelingen waren verworden
tot min of meer administratieve handelingen in plaats van gerichte beoordelingen.
In het nieuwe stelsel zal dus bij elke beoordeling een tijdstip voor een herbeoordeling
worden vastgelegd. Hierdoor kan optimaal worden aangesloten bij de individuele
situatie en mogelijkheden.De enige uitzondering op de regel van herbeoordelingen op professioneel
vastgestelde in plaats van op wettelijk bepaalde momenten is, zoals hierboven
aangegeven, de bepaling dat volledig arbeidsongeschikten met een geringe kans
op herstel ieder jaar beoordeeld worden. Op die manier kan onderzocht worden
of de geringe kans op herstel al is opgetreden en betrokkenen minder arbeidsongeschikt
zijn geworden.De Raad stelt dat volledig en duurzaam arbeidsongeschikten die in een
stabiele situatie verkeren, niet zouden mogen worden afgeschreven. Het is
de regering niet geheel duidelijk wat met deze opmerking bedoeld
wordt. Het gaat hier om personen waarbij uit een zorgvuldig medisch en arbeidskundig
onderzoek gebleken is dat herstel van arbeidsmogelijkheden uitgesloten is
en die om die reden inkomensbescherming krijgen. In de praktijk mag niet worden
uitgesloten dat het professionele oordeel in zeer uitzonderlijke gevallen
onjuist kan blijken te zijn, maar deze uitzonderingen mogen er niet toe leiden
dat de principiële aanpak wordt verlaten. Maar afgezien van dergelijke
onbedoelde grote uitzonderingen geldt de IVA alleen voor degenen voor wie
verbetering van hun verdiencapaciteit niet aan de orde is. Voor wie dat wel
geldt, is er de WGA. Juist in de WGA is alles gericht op reïntegratie.
Als zodanig wordt er derhalve niemand «afgeschreven».Het is juist, zoals de Raad stelt, dat mensen belang hebben bij de uitkomst
van de claimbeoordeling, vooral rond de grenzen van 35% en 80% arbeidsongeschiktheid.
De regering is er echter niet, zoals de Raad, bevreesd voor dat eventuele
zware druk van werkgevers, werknemers of verzekeraars zal leiden tot onrechtmatige
uitkeringen. De suggestie dat verzekeringsartsen of arbeidsdeskundigen voor
druk zouden bezwijken, komt de regering niet als realistisch voor. Inderdaad
is het zo dat het door de Raad geschetste risico groter zou zijn als de keuring,
met het spreekkamercontact, en de beslissing na afloop van de keuring door
één en dezelfde persoon zou worden genomen. In de Wet WIA wordt,
althans wat betreft de IVA, aan deze situatie echter een einde gemaakt. Het
finale oordeel komt immers exclusief in handen van de beslissingsautoriteit.
De regering heeft er derhalve vertrouwen in dat het door de Raad gestelde
risico klein is door de organisatorische uitvoeringsstructuur van het UWV,
met de beslissingsautoriteit die beslist over de toekenning van de IVA-uitkering
(zie paragraaf 5.3 van de memorie van toelichting), de strenge en duidelijke
regels en de kwaliteitsborgingssystemen.d. ReïntegratieDe Raad wijst op ontwikkelingen in de reïntegratiemarkt, gezien de
ruime aandacht voor activering en reïntegratie in de toelichting op het
wetsvoorstel. Daarbij uit de Raad de zorg dat er sprake is van een nog jonge
en onrustige markt die nog volop in beweging is. De Raad wijst op het feit
dat reïntegratiebedrijven geconfronteerd worden met partijen die nog
niet zo lang ervaring hebben met aanbesteden. Tevens onderkent de Raad zorgelijke
ontwikkelingen op de reïntegratiemarkt als omvangrijke aanbestedingsprojecten
van grote aantallen tegelijk, een toenemende gerichtheid op de meer perspectiefrijke
gevallen en op een snelle plaatsing, en het dreigend gevaar dat het belang
van (bij)scholing naar de achtergrond verdwijnt. De situatie op de reïntegratiemarkt
noopt volgens de Raad tot een zorgvuldige afweging tussen de toegevoegde waarde
van een stelselherziening en het belang van effectiviteit van de uitvoeringspraktijk.Door het voor invoering van SUWI beperkte aantal opdrachtgevers werd de
reïntegratiemarkt gekenmerkt door een zekere eenzijdigheid doordat (vele)
opdrachtnemers afhankelijk zijn van enkele grote opdrachtgevers. Met invoering
van de Wet verbetering poortwachter en de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting
bij ziekte 2003 krijgen ook de werkgevers een steeds grotere verantwoordelijkheid
voor reïntegratie. Zij zijn daardoor meer als opdrachtgever voor reïntegratiediensten
gaan fungeren. Vooruitlopend op en door de aanscherping van de verantwoordelijkheid
van de gemeenten voor reïntegratie via de WWB is het aantal opdrachtgevers
op de reïntegratiemarkt inmiddels toegenomen. Ook de introductie van
resultaatfinanciering in 2003 heeft een belangrijke impuls gegeven aan deze
markt, omdat prijzen en prestaties zijn gaan domineren, zodat er een zakelijke
basis tot stand is gekomen voor de diensten op deze markt.De regering verwacht dat vooruitlopende op en na de inwerkingtreding van
het wetsvoorstel WIA de ontwikkeling van de reïntegratiemarkt zal doorgaan.
Daarbij verwacht de regering dat de introductie van het wetsvoorstel WIA het
aantal opdrachtgevers op de reïntegratiemarkt verder zal vergroten en
daardoor een positieve rol zal spelen bij het tot stand komen van een volwaardige
markt. Naast gemeenten en het UWV zal sprake zijn van werkgevers die als eigenrisicodrager
opdrachtgever van reïntegratie worden. Ook verzekeraars die het risico
van arbeidsongeschiktheid verzekeren zullenals opdrachtgever
op de reïntegratiemarkt opereren. Het relatieve belang van aanbesteden
in opdracht van een publieke opdrachtgever neemt af, terwijl het UWV tegelijkertijd
de aanbesteding verbetert.In dat verband zijn ook stappen gezet ten aanzien van aspecten als het
frequenter aanbesteden, het contracteren van meerdere reïntegratiebedrijven
voor dezelfde doelgroepen en het aanbesteden van meer homogene doelgroepen,
zodat voor meer cliënten van het UWV maatwerk gerealiseerd kan worden.
Met homogene groepen is het bovendien mogelijk juist ook de moeilijk plaatsbare
groepen afzonderlijk en tegen marktconforme prijzen aan te besteden. Hiermee
wordt het risico dat reïntegratiebedrijven zich richten op de meer perspectiefrijke
gevallen ondervangen. Met het aanbesteden van meer homogene doelgroepen kan
ook de juiste inhoud van trajecten voor de juiste doelgroep gerealiseerd worden.
Waar scholing nodig is, kunnen reïntegratiebedrijven de prijs van scholing
in hun offertes verwerken en zal de verzorging van noodzakelijke scholing
worden veilig gesteld. Maatwerk is hierbij nodig: scholing leidt niet per
definitie tot een grotere kans op werk of op een duurzame plaatsing. Dat komt
omdat scholing geen panacee is voor alles. Het blijft van belang om in individuele gevallen
passende maatregelen te vinden. Van degenen die na een periode van arbeidsongeschiktheid
aan het werk zijn gegaan en die scholing hebben gevolgd, geeft ongeveer de
helft aan dat scholing een rol heeft gespeeld bij het feit dat men weer werkt
en de andere helft meent dat scholing geen rol heeft gespeeld. Uit onderzoek
naar de effectiviteit van de reïntegratietrajecten en scholing komt naar
voren dat trajecten gericht op bemiddeling doorgaans effectiever zijn dan
trajecten met aanbodversterking (UWV: epidemiologie van de arbeidsongeschiktheid,
Algemene Rekenkamer inzake de terugkeer van arbeidsongeschikten in het arbeidsproces,
UWV: Gericht reïntegreren).De regering ziet met de Raad op dit punt ook het belang van de individuele
reïntegratieovereenkomst (IRO). Juist dit instrument kan een bijdrage
leveren in het streven te komen tot maatwerk. De regering merkt op dat met
de IRO ook cliënten van het UWV in zekere zin als opdrachtgever van reïntegratiediensten
gaan fungeren (althans binnen de afgesproken kaders). Daarbij is het van belang
dat er voor de cliënten als opdrachtgever sprake is van een transparante
reïntegratiemarkt. De RWI zet zich samen met Borea, het UWV en de gemeenten
in om de transparantie te verbeteren. Tegelijkertijd heeft de introductie
van de IRO tot gevolg dat reïntegratiebedrijven zich zowel op cliënten
als nieuwe vragers van hun diensten moeten richten. Dit betekent een verruiming
voor de werkwijze van reïntegratiebedrijven (klantgericht in plaats van
opdrachtgevergericht) die bijdraagt aan het totstandkomen van een goed werkende
reïntegratiemarkt. De invoering van de Wet WIA met de sterke nadruk op
reïntegratie, zal het belang van de IRO op de ontwikkeling van de reïntegratiemarkt
verder positief beïnvloeden.De Raad spreekt tenslotte zijn zorg uit over de positie van werknemers
op of net boven het minimumloon die gedeeltelijk arbeidsgeschikt bevonden
worden. Ook voor deze groep acht de Raad het van belang dat werkgelegenheid
wordt gecreëerd, ook indien het inkomen onder het wettelijke minimumloon
ligt. De regering herkent de zorg van de Raad met betrekking tot de positie
van (gedeeltelijk arbeidsgeschikte) werknemers die aangewezen zijn op werk
aan de onderkant van de arbeidsmarkt.Enkele zeer specifieke groepen aan de onderkant van de arbeidsmarkt komen
in aanmerking voor een vorm van loonkostensubsidie. Te denken is aan mensen
die in WSW-verband werken of Wajonggerechtigden waarvoor de werkgever loondispensatie
heeft ontvangen. Het gaat hierbij om groepen die verschillen met de WIA-doelgroep.
De groep Wajonggerechtigden kenmerkt zich door het ontbreken van werkervaring,
terwijl de WSW-doelgroep zich beperkt tot personen die niet in staat zijn
te reïntegreren naar een reguliere arbeidsplaats of met behulp van kleine
aanpassingen een reguliere arbeidsplaats te vervullen.Voor de WGA-doelgroep geldt dat zij wel een arbeidsverleden en resterende
verdiencapaciteit hebben. Voor het vaststellen van resterende verdiencapaciteit
is het wettelijk minimumloon de norm. Het creëren van arbeid onder het
minimumloon met een vorm van loonkostensubsidie is voor de WGA-doelgroep
dus niet nodig. Doel is nu juist om deze personen toe te leiden naar een volwaardige
baan met een daarbij behorend inkomen tegen ten minste het minimumloon.In dat kader is het dan ook belangrijk dat er voldoende baanmogelijkheden
voor deze doelgroep worden gecreëerd. Waar de hoogte van de beloning
in relatie tot de te verwachten prestatie(s) tijdelijk een knelpunt mocht
vormen, zouden sociale partners bij de totstandkoming van CAO's kunnen overwegen
aanloopschalen of doelgroepenschalen (op een lager beloningsniveau) te creëren,
waarin de werknemer uit de doelgroep tijdelijk zou kunnen worden geplaatst.
Voor de loonvorming en dus ook voor de totstandkoming van dergelijke schalen
zijn de sociale partners immers primair verantwoordelijk.De regering is van mening dat het reïntegratie-instrumentarium voldoende
maatregelen biedt die het voor werkgevers aantrekkelijk maken gedeeltelijk
arbeidsgeschikten in dienst te nemen (no-riskpolis, premiekorting, vergoeding
van werkplekaanpassingen). De instrumenten zijn gericht op het stimuleren
van werkgevers om gedeeltelijk arbeidsgeschikten in reguliere arbeid in dienst
te nemen.4. Toekomstbestendigheid van het voorstel: de verantwoordelijkheidsverdelingDe toelichting bij het voorstel bevat geen beschouwing over de ingrijpende
veranderingen in de samenleving en in opvattingen over de rol van de overheid
en de eigen verantwoordelijkheid van de burgers, ten opzichte van de tijd
waarin de WAO is ontworpen en ingevoerd, in de jaren zestig van de vorige
eeuw. Dat is begrijpelijk in zoverre de WIA vooral gezien kan worden als een
voorlopig sluitstuk van de afgelopen periode, waarin ten opzichte van het
oorspronkelijke karakter van de WAO de resterende verdiencapaciteit nog verder
wordt geactiveerd.Dit neemt echter niet weg dat, gelet op de hiervoor bedoelde veranderingen,
een beschouwing in de toelichting op het voorstel over de houdbaarheid van
de WIA uit een oogpunt van de toekomstbestendigheid van de verantwoordelijkheidsverdeling
(publiek of privaat) wordt gemist. Dit gemis klemt temeer omdat voorkomen
moet worden, dat al korte tijd na de invoering van een ingrijpende stelselwijziging
als de WIA (per 1 januari 2006) het stelsel van sociale zekerheid opnieuw
ingrijpend gewijzigd moet worden.De Raad zal hierna het voorstel bezien uit een oogpunt van toekomstbestendigheid.
Hij gaat daartoe eerst in op het te verzekeren risico, en vervolgens op de
vraag wie verantwoordelijk gehouden dient te worden voor het treffen van voorzieningen
in verband met de te onderscheiden risico's van arbeidsongeschiktheid en op
de wijze waarop hieraan kan worden vormgegeven.a. «Risque social»De WIA kent, evenals de WAO, geen onderscheid naar oorzaak van de arbeidsongeschiktheid.
In zoverre is er (ook) sprake van het verzekeren van het «risque social».
De toelichting gaat niet in op de ervaringen van de afgelopen decennia met
dit brede bereik van de WAO als werknemersverzekering met inkomensafhankelijke
regelingen. Deze uitkeringsvoorwaarden (uitkeringen zijn inkomensafhankelijk)
en de financiering (werkgeverspremies) duiden onmiskenbaar op een werknemersverzekering.
Het brede bereik van de WIA wat betreft het «risque social» tendeert
naar een volksverzekering.Deze mengvorm van typen verzekeringen van zo onderscheiden karakter maakt
de WAO tot een unieke vorm van sociale zekerheid. Zo uniek, dat een dergelijk
systeem elders in de wereld niet voorkomt.1De Raad is van oordeel dat een beschouwing over dit uitgangspunt, dat
zozeer afwijkt van wat overal elders gebruikelijk is, in de onderbouwing van
een nieuwe wettelijke regeling voor het opvangen van de gevolgen van arbeidsongeschiktheid
niet mag ontbreken. Mede bezien tegen de achtergrond van een toenemende europeanisering
van de arbeidsmarkt, roept dit uitgangspunt van de WIA uit een oogpunt van
toekomstbestendigheid vragen op. De Raad adviseert de toelichting in het licht
van het voorgaande aan te vullen, en het voorstel zo nodig aan te passen. Nadere analyse op dit punt is ook nodig in verband met de vraag naar de
verenigbaarheid van de WIA met de ILO-verdragen 121 en 128. In deze ILO-verdragen
worden normen gesteld voor inkomensbescherming bij arbeidsongeschiktheid.
Verdrag 121 geeft bescherming aan slachtoffers van bedrijfsongevallen en beroepsziekten
(«risque professionnel»); Verdrag 128 gaat over niet-arbeidsgerelateerde
arbeidsongeschiktheid («risque social»). Verdrag 121 kent hogere
normen dan Verdrag 128. Nu het voorstel geen onderscheid maakt naar oorzaak
van de arbeidsongeschiktheid en aldus in feite het «risque social»
en het «risque professsionnel» beide besloten liggen in de WIA,
moet de WIA voldoen aan de normen van Verdrag 121. Artikel 9 van Verdrag 121
bepaalt dat de uitkering moet worden verleend zolang het risico zich voordoet;
de uitkering mag niet afhankelijk gesteld worden van de duur van het dienstverband.
Voorts volgt uit artikel 19, dat de uitkering in een loondervingstelsel als
de WIA ten minste 60 procent van het laatst verdiende loon dient te bedragen.De Raad mist een beschouwing over de verenigbaarheid van de voorgestelde
WGA met de relevante ILO-bepalingen. Hij adviseert deze analyse alsnog te
maken en in de toelichting op te nemen, en het voorstel zo nodig aan te passen.b. Verantwoordelijkheid: publiek of privaatOok om een andere reden kan een fundamentele analyse ten behoeve van een
passende verantwoordelijkheidsverdeling voor de toekomst niet gemist worden.In september 2004 heeft het kabinet de nota op het terrein van werk en
inkomen (hierna: «Nieuwe Accenten»-nota) uitgebracht.1 Hierin worden bouwstenen aangedragen voor, wat genoemd
wordt, een toekomstbestendig stelsel van sociale zekerheid dat solide (dat
is:«te allen tijde betaalbaar») en solidair zal moeten zijn: het
moet bestaanszekerheid garanderen voor burgers die door onbeïnvloedbare
tegenspoed worden getroffen. De nota bepleit meer eigen verantwoordelijkheid
voor burgers daar waar het ontstaan van deze risico's binnen hun beïnvloedingssfeer
ligt.2 Deze aanpak kan, zo stelt de nota, gepaard
gaan met een versobering van de collectieve arrangementen.3Daarbij kunnen tegelijkertijd spaaren/of verzekeringselementen worden
geïntroduceerd. Achtergrond van deze nieuwe benadering is, aldus de nota,
dat de huidige arrangementen in de verzorgingsstaat nog in hoge mate zijn
afgestemd op het maatschappelijk patroon van de jaren zestig en begin van
de jaren zeventig wat betreft leren, werken en zorgen.De nota laat zich niet uit over de consequenties van deze benadering voor
het wettelijke stelsel van arbeidsongeschiktheid voor werknemers. Ze wil een
bouwstenennota zijn, waarin voor de komende jaren een nieuw perspectief wordt
geschetst voor werk en inkomen.Het heeft de aandacht van de Raad getrokken dat de toelichting op het
voorstel geheel voorbijgaat aan deze nota en aan de daarin aangesneden vraagstukken.
Het ontbreken van zo'n beschouwing betekent onder meer dat in de toelichting
niet wordt ingegaan op de vraag of, redenerend in de geest van de «Nieuwe
Accenten»-nota, voor de toekomst een wettelijke inkomensafhankelijke
regeling voor een arbeidsongeschiktheidsverzekering voor werknemers nog wel
nodig is. Ook een andere verantwoordelijkheidsverdeling laat zich immers denken:
een stelsel waarin werkgevers en werknemers zich tegen de mogelijke (inkomens)gevolgen
van arbeidsongeschiktheid kunnen verzekeren op basis van een privaatrechtelijke
verzekeringsovereenkomst. Een en ander zou al dan niet in CAO-verband kunnen
worden afgesproken, waarbij werknemers ook een voorziening kunnen treffen
ten behoeve van het investeren in andere aspecten, zoals scholing en vormen
van verlof.Een dergelijke benadering kan aansluiten bij recente ontwikkelingen in
de arbeidsverhoudingen, waarin het accent komt te liggen op het niveau van
de arbeidsorganisatie (desgewenst ondersteund door CAO-afspraken). Op dat
niveau liggen ook de aanknopingspunten voor een effectief preventiebeleid,
in de vorm van goede arbeidsomstandigheden. Inspanningen gericht op reïntegratie
indien ziekte of arbeidsongeschiktheid ontstaan, alsmede het overeenkomen
van de voorwaarden waaronder uitkeringen bij ziekte en arbeidsongeschiktheid
worden verstrekt, kunnen hierop aansluiten. Nu al wordt de samenhang tussen
deze activiteiten binnen arbeidsorganisaties steeds meer zichtbaar. De Raad adviseert de toelichting in het licht van het voorgaande aan te
vullen met een beoordeling van de toekomstbestendigheid van de WIA wat betreft
de voorgestelde verantwoordelijkheidsverdeling, en het voorstel zo nodig te
heroverwegen.4. Toekomstbestendigheid van het voorstel: de verantwoordelijkheidsverdelinga. «Risque social»De Raad merkt terecht op dat de WAO geen onderscheid maakt naar de oorzaak
van arbeidsongeschiktheid. Daarmee wijkt de Nederlandse situatie af van het
buitenland, omdat in buitenlandse stelsels aparte wettelijke verzekeringen
bestaan tegen het «risque professionnel» respectievelijk het «risque
social». In Nederland worden in beide gevallen de inkomensgevolgen voor
werknemers gedekt door de Wet WIA. Naar het oordeel van de regering is de
Wet WIA te kenschetsen als een «gewone» werknemersverzekering,
omdat enkel werknemers ingevolge deze wet zijn verzekerd tegen de inkomensgevolgen
van arbeidsongeschiktheid.De Raad constateert terecht dat de internationale invalshoek een nadere
analyse vergt. Het spreekt voor zich dat voorgenomen wetgeving dient te voldoen
aan de verplichtingen die Nederland bij verdrag is aangegaan. Om die reden
heeft bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel een studie plaatsgevonden
naar internationaal-rechtelijke vragen rond dit wetsvoorstel. Met name betreft
het hier de vraag in hoeverre de Wet WIA de toets aan ILO verdrag nr. 121,
inzake arbeidsongevallen en beroepsziekten, alsmede Deel VI van de Europese
Code inzake sociale zekerheid, kan doorstaan. In dit verband wordt verwezen
naar de notitie «Internationale bestendigheid arbeidsongeschiktheidsverzekering»,
die mede in het kader van de SER-advisering is opgesteld. Bij brief van 18 december
2003 is deze notitie ook aan het parlement toegezonden. De conclusie van de
regering is dat het wetsvoorstel, zoals het thans voorligt, voldoet aan de
eisen die daaraan vanuit internationaal-rechtelijk oogpunt worden gesteld.
Personen die onder de Wet WIA vallen komen in aanmerking voor een uitkering
die qua hoogte en uitkeringsvoorwaarden valt binnen de kaders, die de toepasselijke
normverdragen stellen. Om deze reden heeft de regering vastgehouden aan het
uitgangspunt dat de oorzaak van de arbeidsongeschiktheid geen rol speelt in
de beoordeling op het recht op uitkering.De memorie van toelichting van het wetsvoorstel is conform het advies
van de Raad van State aangevuld met een aparte passage ter zake. Daarin is
beschreven wat de belangrijkste inhoudelijke eisen van de normverdragen zijn
en op welke wijze in dit wetsvoorstel aan de daaruit voortvloeiende verplichtingen
vorm is gegeven. Tevens is in deze passage een beschouwing gewijd aan het
al dan niet ten principale onderscheid maken tussen risque social en risque
professionnel.b. Verantwoordelijkheid: publiek of privaatIn de notitie «Nieuwe accenten op het terrein van werk en inkomen»
waarnaar de Raad verwijst, heeft het kabinet de overwegingen en doelstellingen
geschetst die ten grondslag liggen aan zijn beleid op het terrein van werk
en inkomen. Daartoe wordt een aantal bouwstenen aangedragen voor een toekomstbestendige
Nederlandse verzorgingsstaat. De notitie bevat geen concrete beleidsdoelstellingen
voor de korte termijn, maar zij schetst een toekomstperspectief.De notitie noemt de volgende redenen waarom er nieuwe accenten op het
terrein van werk en inkomen nodig en wenselijk zijn. Nieuwe accenten zijn
nodig vanwege langetermijnontwikkelingen als de internationalisering van de
economie en de vergrijzing. Beide trends vergen een hogere arbeidsparticipatie
en een hogere arbeidsproductiviteit om een adequaat niveau van collectieve
voorzieningen te kunnen waarborgen. Nieuwe accenten zijn wenselijk vanwege
de groeiende rol van de burger. Burgers zijn mondiger geworden, hebben een
betere opleiding gekregen, zijn welvarender geworden en zijn meer en uiteenlopende
eisen gaan stellen aan hun directe leefomgeving. Mede daardoor is een grotere
verscheidenheid ontstaan aan individuele voorkeuren wat betreft leefvorm,
levensloop en sociale zekerheid. Dit alles mag echter niet ten
koste gaan van de kwetsbare groepen in de samenleving.Vanwege voornoemde trends is een versterking nodig van het economisch
en maatschappelijk draagvlak voor de sociale zekerheid. Dit betekent allereerst
dat een verhoging van de arbeidsparticipatie nodig is. Dit vereist op haar
beurt het wegnemen van participatiebelemmerende factoren en een toenemende
dynamiek op de arbeidsmarkt. Sociale zekerheid heeft daarbij de rol om de
werking van de arbeidsmarkt te ondersteunen. Dit vergt een solide en solidair
stelsel van sociale zekerheid. Dit kan worden bereikt door in de vormgeving
van de sociale verzekeringen rekening te houden met de mate waarin risico's
door het individu kunnen worden beïnvloed. De snelheid van werkhervatting
bijvoorbeeld is het resultaat van de werking van de arbeidsmarkt én
het eigen gedrag. Centrale beleidsopgave voor de toekomst van de sociale zekerheid
is dan ook om een grotere plaats in te ruimen voor de eigen verantwoordelijkheid
van de burger, zodanig dat het stelsel tegemoet komt aan de wens van de burgers
om gezamenlijk, met elkaar een solidair stelsel van inkomensverzekeringen
in stand te houden, op een wijze die daartoe aan sociale partners de ruimte
geeft zonder in de valkuil te belanden dat afwentelingsmechanismen op de samenleving
als geheel ontstaan en die daartoe tevens de burgers ook op hun eigen verantwoordelijkheid
aanspreekt. Via een nieuwe balans tussen inkomensbescherming en eigen verantwoordelijkheid
zou het activerende karakter van het stelsel kunnen worden versterkt.Op basis van deze beleidsfilosofie zijn in voornoemde notitie enkele mogelijke
beleidsrichtingen geschetst. Uitgangspunt daarbij is dat een toekomstbestendig
stelsel niet alleen de gewenste inkomensbescherming biedt, maar daarnaast
de burgers (en werkgevers) aanmoedigt om hun eigen risico's ten gunste te
beïnvloeden, en dus vermijdbaar of onbedoeld gebruik van de sociale zekerheid
terug te dringen.Het nieuwe arbeidsongeschiktheidsstelsel, waarvan de Wet WIA onderdeel
uitmaakt, is naar het oordeel van de regering in lijn met voornoemde notitie.
Een participatiebevorderende sociale zekerheid vergt, als gezegd, een solide
en solidair stelsel. Alleen een wettelijke regeling kan garanderen dat alle
werknemers te allen tijde tegen een betaalbare premie zijn verzekerd tegen
de inkomensgevolgen van ziekte en arbeidsongeschiktheid. Deze wettelijke regeling
dient in ieder geval de hoogte en de duur van de uitkering te bepalen. De
verantwoordelijkheid voor de hoogte en de duur van de uitkering bij ziekte
of arbeidsongeschiktheid kan niet uitsluitend aan het CAO-niveau worden overgelaten,
omdat niet alle werknemers onder een CAO vallen. Bovendien is een CAO per
definitie een tijdelijke regeling. De CAO-partijen kunnen uiteraard wel telkens
tot verlenging beslissen, maar niet gewaarborgd is dat van een continue en
blijvende verzekering sprake is. Daarover zal elke keer opnieuw moeten worden
onderhandeld. Tot slot kan een regeling per CAO de arbeidsmobiliteit belemmeren,
omdat in de ene bedrijfstak een (veel) betere regeling kan zijn afgesproken
dan in een andere bedrijfstak.De verantwoordelijkheid voor de hoogte en duur van de uitkering bij ziekte
of arbeidsongeschiktheid kan evenmin uitsluitend aan de individuele werknemer
en/of individuele werkgever worden overgelaten. Zonder nadere wettelijke waarborgen
zullen mensen met ernstige arbeidsbeperkingen als gevolg van hun gezondheidstoestand,
zoals chronisch zieken, zich niet of slechts tegen een zeer hoge premie kunnen
verzekeren. Om te garanderen dat iedere werknemer tegen een betaalbare premie
is verzekerd tegen de inkomensgevolgen van ziekte en arbeidsongeschiktheid,
is derhalve een wettelijke regeling nodig. Doordat op deze manier alle werknemers
verplicht verzekerd zijn, gaan solidariteit en soliditeit hier hand in hand.De noodzaak van een wettelijke regeling betekent echter niet dat er geen
keuzevrijheid mogelijk is. Binnen het nieuwe arbeidsongeschiktheidsstelsel
is gekozen voor een zo groot mogelijke keuzevrijheid van de individuele werknemer
en individuele werkgever. Vooral op de gebieden van reïntegratie en uitvoering
hebben de werkgever en de werknemer keuzevrijheid. Zo dienen zij in onderling
overleg af te spreken hoe de werkhervatting wordt bevorderd, als de werknemer
zijn bedongen arbeid niet kan verrichten wegens ziekte. Zij worden
daarbij ondersteund door een arbodienst, die de werkgever met instemming van
de ondernemingsraad in de arm heeft genomen. Voorts kan de werkgever ervoor
kiezen of hij zijn loondoorbetalingsverplichting gedurende de eerste 104 weken
al dan niet privaat verzekert. In aansluiting daarop kan de werkgever ervoor
kiezen om het risico voor de Wet WIA zelf te dragen en hij kan dit vervolgens
eventueel bij een private verzekeraar onderbrengen. Het eigenrisicodragerschap
brengt mee dat de werkgever verantwoordelijk blijft voor de reïntegratie
van de werknemer.De Wet WIA is, met inbegrip van de hierboven genoemde randvoorwaarden,
in lijn met de centrale beleidsfilosofie van de notitie «Nieuwe accenten
op het terrein van werk en inkomen». Voor werkgever en werknemer is
een grotere plaats voor hun eigen verantwoordelijkheid ingeruimd. Zo zijn
beiden vanaf 1 januari 2004 gedurende de eerste 104 weken van ziekte
volledig verantwoordelijk voor de reïntegratie en de inkomensbescherming
van de werknemer. Ook kunnen werkgever en werknemers in onderling overleg
beslissen welke andere partijen, zoals arbodiensten, reïntegratiebedrijven
en private verzekeraars, ze daarbij inschakelen. En als ze willen kunnen ze
ook na 104 weken ziekte verantwoordelijk blijven voor de reïntegratie
en de inkomensbescherming van de werknemer. De incentivestructuur is daarop
toegesneden: het stelsel bevat zowel voor de werkgever als voor de werknemer
financiële prikkels om hun verantwoordelijkheid waar te maken.Het stelsel is dus zodanig vormgegeven dat de werkgever en werknemer grote
keuzevrijheid hebben, met behoud van de waarborgfunctie (inkomensbescherming)
van het stelsel. In lijn met de genoemde notitie zijn daarin voorts de volgende
bouwstenen verwerkt. Ten eerste is in het wetsvoorstel WIA een strikt stelsel
van rechten en plichten opgenomen. De kans op onbedoeld gebruik wordt daarmee
zeer verkleind. Voorts bevat het wetsvoorstel WIA financiële prikkels
voor uitkeringsgerechtigden. In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel
is daar in de paragrafen 8.1 en 8.2 uitgebreid ingegaan, evenals in paragraaf 12.1
in reactie op de uitvoeringstoets van het UWV. Dit is gepaard gegaan met een
versobering van aanspraken, meer in het bijzonder is de WGA-vervolguitkering
lager dan de huidige vervolguitkering op grond van de WAO. Tot slot bevat
de Wet WIA (nog) meer verzekeringselementen dan de huidige WAO: behalve de
premiedifferentiatie en de relatie tussen hoogte van de loongerelateerde uitkering
en het dagloon, is de duur van de loongerelateerde uitkering gerelateerd aan
de duur van het arbeidsverleden.Overigens realiseert de regering zich dat een stelsel van sociale zekerheid
steeds opnieuw onderwerp zal zijn van maatschappelijke discussie. Dat is ook
goed. De regering is daarbij van mening dat met de Wet WIA een robuust en
toekomstbestendig stelsel wordt vormgegeven. Gelet op bovenstaande uiteenzetting
is de memorie van toelichting in hoofdstuk 3 verduidelijkt wat betreft de
relatie tot de notitie «Nieuwe accenten op het terrein van werk en inkomen».5. Gevolgen voor de uitvoeringsinstantiesBijzondere aandacht vraagt de extra belasting van een stelselwijziging
als voorgesteld voor de uitvoeringsinstanties, die de afgelopen jaren al zwaar
onder druk zijn gezet. De uitvoeringstoets vermeldt dat aanvankelijk substantiële
bedenkingen zijn geuit over de gevolgen van de WIA voor de uitvoering door
het UWV. De toelichting vermeldt dat die bezwaren na overleg zijn ingetrokken.
Er wordt echter op geen enkele wijze duidelijk gemaakt op grond waarvan de
bezwaren zijn verminderd of verdwenen.Daarnaast verdienen de ontwikkelingen op de reïntegratiemarkt aparte
aandacht. De verhoudingen tussen de vraag (gemeenten, UWV en werkgevers) enerzijds
en het aanbod anderzijds (geprivatiseerde reïntegratiebedrijven) zijn
allerminst in evenwicht. Beide partijen zoeken hun weg op een terrein dat
de laatste jaren onderhevig is geweest aan tal van vernieuwingen: de Wet werk
en bijstand (WWB) en de rol van gemeenten; het UWV als nieuwe organisatie
van voorheen verschillende uitkeringsinstanties; en ten slotte een veelheid
van geprivatiseerde reïntegratiebedrijven, ontstaan na een moeizaam functioneren
van het gemengd (publiek-privaat) samengestelde Centraal Bestuur Arbeidsvoorziening
in de jaren negentig. De toelichting op de WIA bevat geen afweging tussen de (beperkte) effecten
op lange termijn van de invoering van deze wet voor het beheersen van de collectieve
uitgaven (en mogelijk zelfs hogere uitgaven in vergelijking met de schattingen
bij ongewijzigd beleid) en de belastende gevolgen op korte termijn voor tal
van uitvoeringsinstanties, die grote moeite hebben en nog veel inspanningen
moeten leveren om toe te groeien naar een doelmatige uitvoering van het huidige
stelsel.De Raad wijst in dit verband ook op het complexe karakter van de WIA.
Dit is op zichzelf al problematisch, maar verzwaart bovendien de last voor
de uitvoeringsinstanties. Binnen de WGA bestaan verschillende uitkeringsregimes.
Deze regeling kent een uitkering voor de loongerelateerde fase, waarvan de
duur afhankelijk is van het arbeidsverleden (waarbij de duur van de loongerelateerde
WGA-uitkering in bepaalde gevallen kan worden verlengd), en een uitkering
voor de fase daarna. Binnen de WGA wordt in beide fasen nog een onderscheid
gemaakt tussen werkende en niet-werkende gedeeltelijk arbeidsongeschikten,
waarbij de uitkering in het laatste geval mede afhankelijk is van het arbeidsongeschiktheidspercentage.
Verder kan de toe- of afname van de mate van gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid
op minstens zes verschillende manieren gevolgen hebben voor de WGA-uitkering,
nog los van de mogelijke overgang van de WGA naar de IVA en andersom. Tevens
zijn er ten minste vijf situaties te onderscheiden die zich kunnen voordoen
als iemand twee dienstbetrekkingen heeft. Al met al is de WIA weinig doorzichtig
en, ook blijkens de uitvoeringstoets van het UWV, niet eenvoudig uit te voeren.De Raad is er niet van overtuigd dat wat met de WIA wordt beoogd –
het maximaal benutten van resterend arbeidsvermogen – een zo ingewikkelde
uitkeringssystematiek onvermijdelijk maakt. Hij adviseert de desbetreffende
keuzes nader te motiveren, en het voorstel op dit punt zo nodig te heroverwegen.De Raad adviseert voorts, wat betreft de belastende effecten voor de uitvoeringsinstanties,
alsnog in te gaan op de vraag of het verantwoord is (al) op korte termijn
over te gaan tot een ingrijpende stelselherziening, en het voornemen tot een
spoedige invoering zo nodig te heroverwegen.5. Gevolgen voor de uitvoeringsinstantiesExtra belasting stelselwijzigingIn algemene zin onderschrijft de regering de stelling van de Raad dat
de uitvoeringsinstanties, meer in het bijzonder het UWV, voor een zware opgave
worden gesteld. In het kort komt het erop neer dat het UWV tegelijkertijd
de UWV-vorming moet afronden en Walvis/SUB/Wfsv en de Wet WIA moet implementeren.
In het kader van de bespreking over het Jaarplan 2005 van het UWV is geconstateerd
dat deze gecombineerde opgave te omvangrijk is voor het UWV. In overleg met
het UWV is daarom besloten dat het UWV in 2005 voorrang geeft aan de implementatie
van het beleidsprogramma, waaronder Walvis/SUB/Wfsv en Wet WIA. Daartegenover
staat dat het UWV in 2005 de transformatie kan temporiseren voorzover dit
noodzakelijk is om uitvoering te geven aan de implementatie van het beleidsprogramma.
De nadere consequenties van de keuze van implementatie van het beleidsprogramma
boven doorvoering van het transformatieprogramma zijn opgenomen in het Jaarplan
2005 van het UWV.Naar aanleiding van zijn uitvoeringstoets over het conceptwetsvoorstel
WIA, heeft intensief overleg met het UWV plaatsgevonden. Dit overleg heeft
geleid tot wijziging van het conceptwetsvoorstel op verschillende onderdelen.
Het gaat hierbij onder meer om de indeling in arbeidsongeschiktheidsklassen
bij de vervolguitkering, de maandelijkse vaststelling van het inkomen vanwege
het recht op loonaanvulling of vervolguitkering, de hantering van lijsten
en de rol van de beslissingsautoriteit in het claimbeoordelingsproces. Al
deze wijzigingen hebben ertoe geleid dat de Wet WIA naar het oordeel van het
UWV uitvoerbaar is. Dit is in paragraaf 12.1 van de memorie van toelichting
aangegeven. Daarnaast leidt met name het financieringhoofdstuk van het concept wetsvoorstel
Invoeringswet WIA tot een interferentie tussen het WIA-complex en Walvis/SUB/Wfsv.
Deze interferentie is zodanig dat zowel UWV als Belastingdienst heeft aangegeven
dat er sprake is van omvangrijke uitvoeringstechnische risico's bij integrale
invoering van het WIA-complex. Deze signalen hebben het kabinet doen besluiten,
na daarover ook overleg gevoerd te hebben met het UWV en het Verbond van Verzekeraars,
om in 2006 een overgangssituatie voor de financieringssystematiek te hanteren.
Deze overgangssituatie sluit voor een belangrijk deel aan bij de nu gehanteerde
Pemba-systematiek en komt daarmee tegemoet aan de uitvoeringstechnische bezwaren
van de uitvoerders.Ontwikkelingen reïntegratiemarktHierop is hiervoor onder punt 3d reeds uitvoerig ingegaan.Afwegingen tussen effecten op korte versus lange termijn Naar aanleiding
van de constatering van de Raad dat de toelichting op de Wet WIA geen afweging
bevat tussen de (beperkte) effecten op lange termijn en de belastende gevolgen
op korte termijn voor tal van uitvoeringsinstanties merkt de regering het
volgende op. In financiële zin wordt de door de Raad bedoelde afweging
gemaakt in de memorie van toelichting op het wetsvoorstel Invoeringswet WIA.
Daarin wordt een totaalbeeld met betrekking tot de uitvoeringskosten, inclusief
de benodigde implementatiekosten, gegeven. Op de vraag of het verantwoord
is op korte termijn over te gaan tot een ingrijpende stelselherziening, merkt
de regering op deze stelselherziening noodzakelijk te achten om de activerende
werking van het stelsel te bevorderen. Voor een uitgebreide motivering wordt
verwezen naar hetgeen hiervoor onder punt 2b is geschreven. Daar voegt de
regering aan toe dat de invoering per 29 december 2005 aansluit op het
moment dat de eerste uitkeringsgerechtigden de twee ziektejaren hebben doorlopen.Voor wat betreft de verantwoording van de stelselherziening en de belastende
effecten voor het UWV, wordt verwezen naar de hierboven geschetste prioriteitstelling
van het beleidsprogramma boven het transformatieprogramma. Mochten gedurende
het implementatietraject risico's worden geconstateerd dan zal in overleg
met het UWV worden bezien wat dit betekent voor een verantwoorde invoering
van het stelsel.Complex karakter Wet WIAMet betrekking tot het oordeel van de Raad dat de Wet WIA complex van
karakter is, merkt de regering het volgende op. De uitkeringssystematiek van
de Wet WIA oogt ingewikkeld. Zonder aan de kwalificatie van de Raad iets te
willen afdoen, wil de regering echter memoreren dat de Wet WIA ook vele vereenvoudigingen
kent ten opzichte van de huidige situatie. Ten eerste is het WAO-gat vervallen,
voor zowel volledig en duurzaam arbeidsongeschikten als werkende gedeeltelijk
arbeidsgeschikten. De betrokkene behoeft derhalve – naast zijn wettelijke
uitkering – niet meer een private uitkering te ontvangen om een totale
uitkering te ontvangen die 70% van zijn verlies aan verdiencapaciteit dekt.
Behalve dat dit een vereenvoudiging is, zal dit de reïntegratie bevorderen
doordat de besparing in de uitkeringen als gevolg van werkhervatting nu zullen
neerslaan bij één partij, te weten de uitvoerder van de wettelijke
regeling, in plaats van bij twee partijen.Ten tweede behoeft de gedeeltelijk arbeidsgeschikte straks geen beroep
meer te doen op de WAO én de WW. Doordat de werkloosheidsuitkering
is geïncorporeerd in de arbeidsongeschiktheidsuitkering, kan de gedeeltelijk
arbeidsgeschikte volstaan met het aanvragen van één uitkering.
Dit maakt het niet alleen voor hem transparanter en inzichtelijker, maar maakt
het ook voor het UWV eenvoudiger om de dienstverlening te organiseren.Ten derde behoeft de gedeeltelijk arbeidsgeschikte geen beroep meer te
doen op de TW én de IOAW. Dit zal overigens worden geregeld in de Invoeringswet
WIA. In plaats daarvan kan de gedeeltelijk arbeidsgeschikte volstaan met een
beroep op de TW. Dit betekent niet alleen dat de gedeeltelijk arbeidsgeschikte
één uitkering minder ontvangt, terwijl hij wel evenveel aan
uitkering ontvangt, maar ook dat hij zich niet meer tot meerdere loketten
behoeft te wenden, te weten het UWV en de gemeente. Ook dit is derhalve een
aanmerkelijke vereenvoudiging ten opzichte van de huidige situatie. Ten vierde zijn de gevolgen van de toename van de mate van arbeidsongeschiktheid
aanzienlijk vereenvoudigd. Dit is in de WAO zeer complex geregeld. Het antwoord
op de vraag of in de huidige situatie een toename van de mate van arbeidsongeschiktheid
tot een verhoging van de WAO-uitkering moet leiden, is namelijk afhankelijk
van vele factoren: of de mate van arbeidsongeschiktheid voor de toename meer
of minder dan 45% is, of de toename voortvloeit uit dezelfde of een andere
oorzaak en of de betrokkene al dan niet werkt naast zijn uitkering. Bovendien
dient – als de WAO-uitkering moet worden verhoogd – deze verhoging
soms direct, soms na vier weken en soms pas na 104 weken plaats te vinden.
In het onderhavige wetsvoorstel is dit vergaand vereenvoudigd. Alleen de vraag
of de mate van arbeidsongeschiktheid is toegenomen is relevant; de hiervoor
genoemde factoren zijn niet meer relevant, evenmin als andere factoren. Voorts
geldt er een uniforme wachttijd van twee maanden bij een toename van de arbeidsongeschiktheid.
Dit laatste zal bovendien veel minder vaak dan nu nodig zijn, omdat de arbeidsongeschiktheidsklassen
in de loongerelateerde uitkering en de loonaanvulling zijn afgeschaft.De complexiteit van de Wet WIA is dus vooral gelegen in de soorten uitkeringen.
Daar zijn echter goede argumenten voor. Ten eerste maakt de Wet WIA onderscheid
tussen een regeling voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten, de IVA,
en gedeeltelijk arbeidsgeschikten, de WGA. Volledig en duurzaam arbeidsongeschikte
werknemers hebben aanspraak op een adequate en sociaal verantwoorde inkomensbescherming.
Op grond van het wetsvoorstel ontvangen zij daarom een uitkering van 70% van
het dagloon.Daarentegen staat bij gedeeltelijk arbeidsgeschikten de arbeidsdeelname
voorop, dat wil zeggen dat het streven erop gericht is dat zij hun verdiencapaciteit
benutten. Dit heeft tot de volgende vormgeving van de WGA-uitkering geleid.
Deze uitkering bestaat uit twee fasen: een loongerelateerde fase en een vervolgfase.
Alleen na de loongerelateerde fase is de WGA anders vormgegeven dan de huidige
situatie: de gedeeltelijk arbeidsgeschikte heeft dan hetzij aanspraak op een
loonaanvulling, hetzij aanspraak op een WGA-vervolguitkering, terwijl nu alleen
aanspraak bestaat op een WAO-vervolguitkering. Daarbij geldt dat de loonaanvulling
hoger en de WGA-vervolguitkering lager is dan de huidige WAO-vervolguitkering.
De reden daarvoor is om de gedeeltelijk arbeidsgeschikte een financiële
prikkel te geven om (meer) te gaan werken. Voor een nadere toelichting op
het activerende karakter daarvan wordt verwezen naar de uitgebreide reactie
van de regering op de uitvoeringstoets van het UWV (zie paragraaf 12.1
van de memorie van toelichting).Concluderend merkt de regering op dat derhalve alleen de fase na de loongerelateerde
uitkering in de WGA anders is vormgegeven dan de WAO. Daar staat echter tegenover
dat de Wet WIA, zoals aangegeven, in andere opzichten veel eenvoudiger is.Tot slot wordt het volgende opgemerkt met betrekking tot de opmerkingen
van de Raad over toe- en afname van de mate van gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid
en twee dienstbetrekkingen. Hiervoor is reeds aangegeven dat de systematiek
van de toename van de mate van arbeidsongeschiktheid in de WGA duidelijk eenvoudiger
is dan in de WAO. Het is niet zo dat een toe- of afname op (minstens) zes
verschillende manieren gevolgen heeft voor de WGA-uitkering, maar er zijn
WGA-uitkeringen (loongerelateerde uitkering, loonaanvulling en vervolguitkering)
die verhoogd of verlaagd kunnen worden als de mate van arbeidsongeschiktheid
respectievelijk toe- of afneemt. Ook dit is niet ingewikkelder dan de huidige
situatie; de WAO-uitkering kan dan ook toe- of afnemen. Als gezegd, er is
eerder sprake van een vereenvoudiging omdat bij een toename van de mate van
arbeidsongeschiktheid – anders dan nu – andere factoren geen rol
meer spelen bij het al dan niet verhogen van de uitkering, de uitkering in
veel minder gevallen dan nu zal worden verhoogd of verlaagd vanwege de afschaffing
van de arbeidsongeschiktheidsklassen in de loongerelateerde uitkering en de
loonaanvulling en – als de uitkering wordt verhoogd – een uniforme
wachttijd van twee maanden kent.Wat de onderscheiden situaties bij twee dienstbetrekkingen betreft: in
paragraaf 9.5 van de memorie van toelichting worden vijf situaties onderscheiden. De situaties verschillen al naar gelang de werknemer wegens
ziekte zijn werkzaamheden in beide dienstbetrekkingen tegelijkertijd neerlegt
dan wel volgtijdelijk. Anders gezegd, de situaties worden niet door de WGA
veroorzaakt maar zijn mogelijke praktijksituaties. Als men een dergelijke
analyse voor de WAO zou maken, dan zou men derhalve dezelfde situaties kunnen
onderscheiden. In de desbetreffende paragraaf wordt de vraag beantwoord hoe
in de WGA met de verschillende mogelijke situaties omgaat. Daaruit blijkt
dat, met uitzondering van één situatie, in alle situaties –
evenals nu – één recht op uitkering ontstaat. De enige –
zich zelden voordoende – uitzondering doet zich voor als iemand met
een WGA-vervolguitkering aanspraak maakt op een (tweede) loongerelateerde
WGA-uitkering die hoger is.De regering merkt afrondend op dat de indruk kan ontstaan dat de Wet WIA
ingewikkelder is dan de huidige WAO. Terecht vraagt de Raad hiervoor aandacht.
Zoals hierboven al is aangegeven, heeft de regering getracht de uitkeringssystematiek
zo eenvoudig mogelijk te maken. In veel opzichten is de Wet WIA eenvoudiger
dan de huidige WAO. Dit geldt ook voor de regelgeving ten aanzien van toe-
of afname van de mate van arbeidsongeschiktheid. In de memorie van toelichting
wordt uitgebreid ingegaan op alle mogelijke situaties die zich kunnen voordoen.Tevens heeft de regering uitgebreid geanalyseerd hoe een meer activerende
uitkeringssystematiek op een zo eenvoudig mogelijke wijze kan worden bereikt.
Hier heeft het activerende karakter de doorslag gegeven, reden waarom de WGA
na de loongerelateerde fase twee uitkeringshoogten kent. Het voorstel van
de Raad om deze systematiek te heroverwegen, neemt de regering daarom niet
over.Ten aanzien van de uitvoerbaarheid tenslotte heeft uitgebreid overleg
met het UWV plaatsgevonden. Dit heeft ertoe geleid dat, gegeven de doelstellingen
van de regering, de uitkeringsystematiek op sommige punten is vereenvoudigd.6. Overige opmerkingena. InvoeringswetBelangrijke elementen van het nieuwe stelsel zullen worden geregeld in
de Invoeringswet WIA. Deze is nog niet aan de Raad voorgelegd.De Raad merkt op dat een invoeringswet het geëigende instrument is
om wijzigingen in andere wetten die voortvloeien uit een nieuw wetsvoorstel
tot uitvoering te brengen.1Wezenlijke onderdelen
van zo'n nieuw voorstel behoren echter al in dat voorstel zelf te worden geregeld.
Dat uitgangspunt lijkt in de WIA niet ten volle te worden gevolgd. In zoverre
wordt afbreuk gedaan aan het scheppen van een compleet beeld van het nieuwe
stelsel. Als voorbeelden wijst de Raad op de nadere invulling van het eigenrisicodragen
en de premiedifferentiatie in de WGA en de verdeling van de premielasten tussen
werkgevers en werknemers2, en het ontbreken
van een totaalbeeld van de administratieve lasten en de uitvoeringskosten
als gevolg van het nieuwe arbeidsongeschiktheidsstelsel3, dat eerst bij de Invoeringswet volledig bekend zal zijn.4 De Raad adviseert het voorstel in verband met het voorgaande
nader te bezien en zo nodig aan te passen.b. Continueren WAO naast WIADe toelichting stelt dat voor de bestaande gevallen in de WAO het rechtszekerheidsbeginsel
(behoud van bestaande rechten) dient te prevaleren boven het gelijkheidsbeginsel
(de bestaande gevallen laten overgaan naar de WIA). De bestaande gevallen
zullen wel worden herbeoordeeld overeenkomstig het op 1 oktober 2004
van kracht geworden nieuwe Schattingsbesluit, maar zij gaan niet over naar
de WIA. De WAO blijft derhalve gelden voor alle oude gevallen. Dit betekent
dat gedurende een groot aantal jaren (tot na 2050) twee systemen naast elkaar
blijven bestaan.De Raad onderkent het gewicht voor de huidige uitkeringsgerechtigden van
het rechtszekerheidsbeginsel. De vraag verdient echter de aandacht of vasthouden
van dit uitgangspunt er zonder meer toe zou moeten leiden dat deze «oude»
gevallen niet in aanmerking komen voor de activeringsimpulsen zoals de WIA,
meer dan de WAO, die biedt. Nagegaan zou moeten worden of behoud van uitkeringsaanspraken
ingevolge de WAO zich laat combineren met inspanningen van betrokkenen
tot activering zoals de WIA die verlangt en beoogt te bevorderen. Voorts valt
te overwegen om een leeftijdsgrens (bijvoorbeeld 50 jaar) te trekken waarboven
het WAO-regime onverkort blijft gelden.Bij dit alles merkt de Raad op dat het volledig naast elkaar laten bestaan
van twee systemen gedurende vele jaren bezwaarlijk geacht moet worden vanwege
de extra last voor de uitvoeringsinstanties.De Raad adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan, en het
voorstel op dit punt zo nodig te heroverwegen.c. DelegatieIn de WIA wordt op acht plaatsen geregeld dat bij – of krachtens –
algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling afwijkende
regels kunnen worden gesteld. Tevens is vier keer een ongeclausuleerde delegatiebevoegdheid
opgenomen: bij – of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen
over een artikel of zelfs een hoofdstuk (nadere) regels worden gesteld. Daarnaast
wordt er op een aantal plaatsen gebruik gemaakt van subdelegatie, zonder dat
dit (voldoende) wordt gemotiveerd. Zo kunnen op grond van artikel 9.5 bij
algemene maatregel van bestuur, ongeclausuleerd, nadere en zonodig afwijkende
regels worden gesteld met betrekking tot hoofdstuk 9, over het eigenrisicodragen
door de werkgever. Ingevolge artikel 1.2.3, vierde lid, kunnen verder voor
de beoordeling van de arbeidsongeschiktheid bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur nadere en zo nodig afwijkende regels worden gesteld die voor volledig
en duurzaam arbeidsongeschikten en gedeeltelijk arbeidsongeschikten verschillend
kunnen zijn. Blijkens de artikelsgewijze toelichting wordt hiermee ruimte
geboden voor de uitwerking van methodieken die op een uitvoerbare wijze zo
goed mogelijk tot het resultaat leiden dat met de definities van deze categorieën
wordt beoogd. Dit betekent echter wel dat een van de belangrijkste onderdelen
van de WIA, de beoordeling van de arbeidsongeschiktheid, – afwijkend –
bij algemene maatregel van bestuur of zelfs bij ministeriële regeling
kan worden geregeld, zij het dat in de toelichting op deze laatste mogelijkheid
niet wordt ingegaan.De Raad merkt op dat elke delegatie van regelgevende bevoegdheid in de
delegerende regeling zo concreet en nauwkeurig mogelijk dient te worden begrensd
(Aanwijzing voor de regelgeving 25). Dit geldt temeer voor de bevoegdheid
om af te wijken van de wet. In het verlengde hiervan dient delegatie aan de
minister van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften
beperkt te blijven tot ondermeer voorschriften van administratieve aard en
uitwerking van details (Aanwijzing voor de regelgeving 26).De Raad adviseert de delegatiebepalingen in de WIA zo concreet en nauwkeurig
mogelijk te begrenzen en de mogelijkheden van subdelegatie nader te motiveren
en zo nodig te laten vervallen.d. Maatregelen eigenrisicodragerDe WIA kent aan de eigenrisicodrager de bevoegdheid toe tot het opleggen
van sancties, te weten het weigeren van de uitkering, met uitzondering van
het blijvend geheel weigeren. De eigenrisicodrager kan hiertoe overgaan indien
de verzekerde verplichtingen in het kader van ondermeer het voorkomen van
de arbeidsongeschiktheid, verlies van arbeid en inschakeling in arbeid niet
of niet behoorlijk is nagekomen.De Raad maakt in dit verband de volgende opmerkingen.1. Artikel 10.2 geeft de eigenrisicodrager de bevoegdheid tot het opleggen
van maatregelen. De toelichting1 spreekt in
dit verband van een keuze om de eigenrisicodrager, binnen bepaalde voorwaarden,
verantwoordelijk te maken voor het sanctiebeleid. De sanctiebevoegdheden van
de eigenrisicodrager zijn afgeleid van die van het UWV (zie artikel 10.1).
Het UWV heeft ter zake gedetailleerde uitvoeringsregels vastgelegd (Maatregelenbesluit
UWV, Stcrt. 26 augustus 2004, 163). Verder worden de bevoegdheden van
het UWV beperkt door artikel 10.3 en de op grond van het derde lid van dat
artikel bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen nadere
regels. Artikel 10.2 wordt in artikel 10.3, eerste lid, niet genoemd. De Raad
neemt, mede gelet op het gestelde in paragraaf 6.6.4, laatste alinea,
van de toelichting, aan dat is bedoeld dit artikellid ook op de sanctiebevoegdheid
van de eigenrisicodrager als geregeld in artikel 10.2 van toepassing te laten
zijn. Hij adviseert artikel 10.3 in deze zin aan te vullen. Weliswaar
kunnen op grond van artikel 10.2 bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
nadere regels worden gesteld, maar gelet op de eerdergenoemde opmerking in
de toelichting is daarmee nog niet duidelijk op welke wijze de uitvoering
van het sanctiebeleid nu precies zal worden vormgegeven, en in hoeverre deze
uitvoering aan de afzonderlijke eigenrisicodragers wordt overgelaten. Daarbij
is onder meer van belang hoe wordt voorkomen dat ongewenste onderlinge verschillen
ontstaan in de toepassing van de sanctiebevoegdheden door de afzonderlijke
eigenrisicodragers.2. De sanctiebevoegdheid van de eigenrisicodragers is beperkt tot de maatregel;
het opleggen van een boete is voorbehouden aan het UWV. In de toelichting
is in dit verband aangegeven dat gezien het punitieve karakter van de bestuursrechtelijke
boete en de waarborgen van artikel 6 EVRM die in acht moeten worden genomen,
besloten is om deze sanctie voor te behouden aan het UWV.1 Daarbij heeft ook meegewogen dat het strafkarakter van de bestuursrechtelijke
boete, de relatie tussen de eigenrisicodrager en de gedeeltelijk arbeidsgeschikte
ernstig kan verstoren. Bovendien is bestraffing voorbehouden aan de overheid.De Raad merkt in dit verband op dat de kwalificatie van een bepaalde sanctie
als maatregel nog niet de garantie geeft dat deze – ook door de rechter –
steeds is op te vatten als een niet-bestraffende, en dus reparatoire sanctie
(in de terminologie van het Wetsvoorstel vierde tranche Awb: herstelsanctie).
Artikel 5.0.2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Wetsvoorstel vierde
tranche Awb definieert de bestraffende sanctie als de bestuurlijke sanctie
die beoogt de overtreder leed toe te voegen. De herstelsanctie wordt gedefinieerd
als de bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan
maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling
van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen
van een overtreding (artikel 5.0.2, eerste lid, aanhef en onder b). De herstelsanctie
strekt daarmee, kort samengevat, tot het ongedaan maken van een rechtens onjuiste
situatie. Met betrekking tot de vraag of er ruimte is voor een herstelsanctie
speelt de vraag of en in hoeverre sprake is van verwijtbaarheid aan de zijde
van de overtreder geen rol. De sanctie heeft immers niets meer en niets minder
tot doel dan de beëindiging van een situatie die niet strookt met het
recht; zij is niet mede gericht op bestraffing van de «dader».
Een bepaling als artikel 10.3, eerste lid, van de WIA, waarin is voorgeschreven
dat een maatregel moet worden afgestemd op de mate waarin de verzekerde de
gewraakte gedraging valt te verwijten, draagt dan ook onmiskenbaar punitieve
elementen in zich.In het verlengde hiervan constateert de Raad dat in het wetsvoorstel geen
rekening is gehouden met het Wetsvoorstel vierde tranche Awb, meer in het
bijzonder met de afdeling 5.2 en 5.4. In feite is volstaan met het overnemen
van de bestaande regelingen als artikel 29 en volgende van de WAO. Ook wordt
verwezen naar een niet meer bestaande artikel als artikel 28, onderdeel f,
van de WAO.3. Maatregelen zijn besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht
(Awb). De eigenrisicodrager zal hiermee bij het nemen van een beslissing rekening
moeten houden.2 De in het wetsvoorstel gemaakte
keuze heeft tot gevolg dat iedere werkgever die als eigenrisicodrager in de
zin van het wetsvoorstel kan worden aangemerkt een bestuursorgaan is voor
zover sprake is van het opleggen van sancties (een bestuursorgaan: persoon
of college met enig openbaar gezag bekleed). Daarmee ontstaan even zovele
organen met een hybride karakter, nu deze slechts voor een deel, namelijk
alleen voor de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden, aan de Awb
zijn onderworpen.Daarnaast rijst de vraag of het opleggen van een sanctie zich naar zijn
aard leent voor uitoefening door iedere willekeurige eigenrisicodrager. Bij
de erkenning als eigenrisicodrager zijn op dit punt in de Wet financiering
sociale verzekeringen geen vereisten of criteria opgenomen (artikel 3.5.1.1).3 Verder blijkt uit de toelichting niet of, mede bezien
vanuit een oogpunt van de administratieve lastendruk voor de betrokken bedrijven,
andere mogelijkheden zijn overwogen, die niet leiden tot het regime van de
Awb (met zijn bezwaar- en beroepsprocedures). Anders dan ten aanzien van de
Raad voor de Rechtspraak geeft de toelichting geen inzicht in de reactie van
de Nationale Ombudsman op een ontwerp van het wetsvoorstel. De
Raad adviseert alsnog daarop in te gaan.De Raad geeft in overweging in de toelichting op het voorgaande punten
in te gaan en artikel 10.2 zo nodig te heroverwegen. De Raad adviseert tevens
het voorstel en de toelichting te actualiseren in verband met het Wetvoorstel
vierde tranche Awb.e. OvergangsbepalingArtikel 13.1 bevat een overgangsbepaling, op grond waarvan een aanvraag
voor een verkorte wachttijd alleen kan worden gedaan door personen die ziek
worden op of na de datum van de inwerkingtreding van de wet. De zogenoemde
flexibele keuring geldt voor zieke werknemers voor wie het al in een eerder
stadium dan na twee jaar ziekte duidelijk is dat zij volledig en duurzaam
arbeidsongeschikt zijn.Om redenen van uitvoeringstechnische aard (om te voorkomen dat het UWV
direct na de inwerkingtreding te maken zou krijgen met aanvragen) wijkt het
wetsvoorstel op dit punt af van het algemene uitgangspunt dat de WIA van toepassing
is op degene die al ziek is op het moment van inwerkingtreding.1Het opnemen van deze overgangsbepaling op deze plaats wekt bevreemding;
het overige overgangsrecht zal immers worden opgenomen in de Invoeringswet.
Nog afgezien daarvan kan een probleem in de uitvoeringssfeer geen toereikende
reden zijn onderscheid aan te brengen in groepen uitkeringsgerechtigden. Indien
nodig dient de inwerkingtreding (zo nodig alleen voor dit onderdeel) te worden
verschoven naar een zodanig tijdstip dat uitvoering wél realiseerbaar
is.De Raad adviseert het artikel aan te passen.f. ConflictgevoeligheidDe Raad heeft in dit advies een aantal kenmerken van het voorstel –
zoals de categorisering, de complexiteit van de WGA en het langdurig naast
elkaar bestaan van twee systemen – aan de orde gesteld die tevens van
belang kunnen zijn uit een oogpunt van conflictgevoeligheid. Conflicten bij
en naar aanleiding van de uitvoering van de WIA hebben hun doorwerking op
de taak en de belasting van de rechter.De Raad adviseert, gezien deze kenmerken, in te gaan op de mate van conflictgevoeligheid
van het voorstel, en daarbij voorts de stelling in paragraaf 12.6 van
de toelichting nader te onderbouwen dat, daargelaten de betekenis van het
aantal aanvragen voor het aantal juridische geschillen, de verwachting gerechtvaardigd
is dat het aantal juridische geschillen door de invoering van de WIA zal afnemen.g. InwerkingtredingbepalingHet is de Raad opgevallen dat in artikel 15.4 van het voorstel wordt geregeld
dat de wet in werking treedt op een bij of krachtens koninklijk besluit te
bepalen tijdstip. De Raad acht subdelegatie bij de inwerkingtreding van een
wet onwenselijk (zie ook Aanwijzing voor de regelgeving 180).De Raad adviseert de subdelegatiemogelijkheid in artikel 15.4 te laten
vervallen.6. Overige opmerkingena. Invoeringswet Wet WIATen aanzien van de opvatting van de Raad dat een aantal onderdelen van
het nieuwe stelsel die hun uitwerking zullen krijgen in het wetsvoorstel Invoeringswet
Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Invoeringswet Wet WIA) niet daar
maar in de Wet WIA zelf geregeld moeten worden, heeft de regering een andere
afweging gemaakt. In het wetsvoorstel Invoeringswet Wet WIA worden de wijzigingen
in andere wetten die verband houden met de Wet WIA geregeld. De door de Raad
als voorbeeld genoemde invulling van de financiering van het nieuwe stelsel
betreft de wijziging van een zelfstandige wet, te weten de Wfsv. Een dergelijke
wetswijziging behoort naar het oordeel van de regering thuis in het wetsvoorstel
Invoeringswet Wet WIA en niet in de Wet WIA zelf die zich immers beperkt tot
de WIA-verzekering en de daaruit voortvloeiende (uitkerings)rechten en plichten.
Ook voor wat de administratieve lasten betreft deelt de regering het oordeel
van de Raad niet. Een totaalbeeld van de administratieve lasten
kan immers pas gegeven worden als duidelijk is wat de gevolgen zijn van zowel
de hoofdwet als de daarmee verband houdende wijzigingen van andere wetten.
Dit totale beeld kan eerst worden gegeven als ook de wijzigingen die in de
Invoeringswet Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen bekend zijn. In het
wetsvoorstel Invoeringswet Wet WIA zal uitgebreid op de gevolgen voor de administratieve
lasten worden ingegaan.b. Continueren WAO naast WIADe regering stelt voorop dat in de memorie van toelichting op het wetsvoorstel
Invoeringswet Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen, die nog ter advisering
aan de Raad zal worden voorgelegd, uitgebreid wordt ingegaan op het continueren
van de WAO naast de Wet WIA. Vooruitlopend daarop wordt hier opgemerkt dat
het nieuwe stelsel ertoe strekt de WAO-problematiek primair beheersbaar te
maken door middel van een beperking van de instroom. Preventie en vroegtijdige
aanpak van (potentiële) arbeidsongeschiktheid staan in het nieuwe stelsel
voorop. Daarom moet worden ingegrepen vanaf het moment dat de symptomen van
het ontstaan van arbeidsongeschiktheid optreden. Die benadering is niet steekhoudend
indien de arbeidsongeschiktheid al bestaat, zoals bij personen met een WAO-uitkering.Het ontbreken van een arbeidsrelatie voor de huidige WAO-gerechtigden
is voor de regering, in overeenstemming met het advies van de SER, het doorslaggevende
argument geweest om bestaande WAO-rechten te eerbiedigen. De regering acht
het niet aangewezen haar standpunt, zoals verwoord in haar brief van 12 maart
2004 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II, 2003–2004, 28 333, nr.
19), in de door de Raad van State bedoelde zin te wijzigen. Inherent aan de
door de regering gemaakte keuze is dat gedurende een lange periode twee uitkeringsregimes
naast elkaar blijven bestaan.Het feit dat bestaande WAO-rechten worden geëerbiedigd wil overigens
niet zeggen dat beleidsmatig wenselijke wijzigingen in het geheel geen weerslag
zullen hebben op de huidige WAO(-gerechtigden). Waar het binnen het kader
van de WAO mogelijk is om bij de beoordeling van de arbeidsongeschiktheid
meer gewicht toe te kennen aan de arbeidsmogelijkheden van bestaande arbeidsongeschikten,
zal dit worden gerealiseerd. Met het oog daarop is het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten
voor de huidige arbeidsongeschiktheidswetten per 1 oktober 2004 aangescherpt.
In het kader van de daaruit voortvloeiende herbeoordelingsoperatie worden
bestaande gevallen door het UWV actief benaderd voor reïntegratie op
de arbeidsmarkt.Zoals hierboven is aangegeven, zal in de memorie van toelichting op het
wetsvoorstel Invoeringswet Wet WIA uitgebreid worden ingegaan op het continueren
van de WAO naast de Wet WIA en de overwegingen die daarbij voor de regering
de doorslag hebben gegeven. Deze overwegingen gelden voor alle WAO-gerechtigden.
De regering neemt dan ook niet de suggestie van de Raad over om een leeftijdsgrens
te hanteren voor de huidige WAO-gerechtigden. Het belangrijkste argument voor
het continueren van de WAO, te weten het ontbreken van een arbeidsrelatie,
gaat immers voor alle WAO-gerechtigden op. De regering erkent dat dit een
belasting betekent voor de uitvoering.c. DelegatieDoor de Raad wordt een aantal opmerkingen gemaakt in verband met de in
de Wet WIA opgenomen delegatiebepalingen. Voordat hierop wordt ingegaan merkt
de regering op dat bij het opstellen van de wettekst, conform de Aanwijzingen
voor de regelgeving en conform het uitgangspunt van terughoudendheid met wetgeving,
steeds is onderzocht in hoeverre een delegatiebepaling in een desbetreffend
geval noodzakelijk is. Dit heeft er toe geleid dat er in de Wet WIA, in vergelijking
met de WAO, minder delegatiebepalingen zijn opgenomen. Desalniettemin valt
er bij een dergelijk omvangrijk wetsvoorstel niet aan te ontkomen delegatiebepalingen
op te nemen, mede gelet op het feit dat het grootste gedeelte van de lagere
regelgeving die onder de Wet WIA komt te vallen, kan worden gerealiseerd door
middel van aanpassing van, met name op grond van de WAO (en in mindere mate
WW) bestaande algemene maatregelen van bestuur en ministeriële
regelingen, waardoor in vergelijking met die wetten, voor eenzelfde delegatiebepaling
gekozen zal moeten worden.De Raad maakt met betrekking tot de diverse delegatiebepalingen een drietal
opmerkingen.Ten eerste constateert de Raad dat op een achttal plaatsen wordt gesteld
dat afwijkende regels kunnen worden gesteld. De regering gaat ervan uit dat
de Raad hiermee doelt op de bepalingen in artikelen 1.2.3, vierde lid, 1.5.2,
derde lid, 4.2.4, vierde lid, 5.4, derde lid, 6.2.2, vijfde lid, 7.2.3, negende
lid. 8.2.2, vierde lid en 9.5. De regering is van mening dat de mogelijkheid
tot het treffen van afwijkende regels in die bepalingen terecht is opgenomen.
In een aantal gevallen bestaan op dit moment al nadere en afwijkende regels,
zoals in het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten, die via een daartoe
strekkende bepaling in de Invoeringswet Wet WIA ook hun wettelijke basis in
de Wet WIA zullen krijgen (artikelen 1.2.3, vierde lid, 5.4, derde lid, 8.2.2,
vierde lid, 9.5). Voor de overige gevallen zal nog een dergelijk nieuw besluit
worden getroffen.Ten tweede constateert de Raad dat in de Wet WIA viermaal een ongeclausuleerde
delegatiebepaling is opgenomen. De regering gaat ervan uit dat de Raad met
deze opmerking doelt op de artikelen 4.2.3, vierde lid, 4.2.4, vierde lid,
9.5 en 10.2. In deze gevallen is terecht een dergelijke relatief ruime delegatiebepaling
gekozen. Voor de drie eerstgenoemde bepalingen is het de bedoeling dat de
op grond van de Wet REA en de WAO bestaande algemene maatregelen van bestuur
ook hun wettelijke basis zullen krijgen in de Wet WIA. Deze besluiten laten
geen ruimte tot nadere clausulering van de delegatiebepalingen in de Wet WIA.
Ook de laatstgenoemde delegatiebepaling, te weten die in artikel 10.2, kan
niet worden geclausuleerd, omdat de beleidsvoorbereiding ter zake nog niet
is afgerond.Ten derde constateert de Raad dat er op een aantal plaatsen gebruik wordt
gemaakt van subdelegatie zonder dat dit (voldoende) wordt gemotiveerd. Een
nadere analyse van deze bepalingen heeft ertoe geleid dat er voor de subdelegatie
in de artikelen 1.3.2, tweede lid, 1.3.4, vierde lid, 3.3, tiende lid, 5.4,
derde lid, 8.2.7, tweede lid en 10.4, zevende lid, onvoldoende redenen zijn.
Deze bepalingen zijn aangepast. Omdat deze bepalingen veelal corresponderen
met vergelijkbare bepalingen in andere wetten, zullen ook die bepalingen worden
aangepast.Tot slot wordt in reactie op de opmerkingen van de Raad met betrekking
tot artikel 1.2.3, vierde lid, opgemerkt dat dit onderdeel beoogt de wettelijke
basis te worden van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten en
de daarop gebaseerde Regeling nadere invulling algemeen gebruikelijke bekwaamheden.
Abusievelijk is in de toelichting bij artikel 1.2.3 van deze laatste regeling
geen melding gemaakt. Dit zal worden aangepast. Met betrekking tot medische
beoordeling van de diverse doelgroepen in de Wet WIA wordt op dit moment met
het UWV nog nader overleg gevoerd of ten behoeve van de verschillende doelgroepen
verschillen in de wijze van beoordelen zouden moeten worden gemaakt. Omdat
dit overleg nog niet is afgerond is het op dit moment niet mogelijk een meer
concrete of nauwkeurige delegatiebepaling te maken.d. Maatregelen eigenrisicodrager1. De Raad neemt aan dat is bedoeld artikel 10.3, eerste lid, ook op de
sanctiebevoegdheid van de eigenrisicodrager als geregeld in artikel 10.2 van
toepassing te laten zijn en adviseert artikel 10.3 in deze zin aan te vullen.
Naar aanleiding van deze opmerking van de Raad zijn artikel 10.3, eerste lid,
en de artikelsgewijze toelichting op dat artikel aangepast.Het is de Raad niet duidelijk op welke wijze de uitvoering van het sanctiebeleid
wordt vormgegeven en in hoeverre de uitvoering aan afzonderlijke eigenrisicodragers
wordt overgelaten. Daarbij acht de Raad het onder meer van belang hoe wordt
voorkomen dat ongewenste onderlinge verschillen ontstaan in de toepassing
van de sanctiebevoegdheden door de afzonderlijke eigenrisicodragers. De Wet WIA heeft voor het UWV geen ingrijpende wijzigingen in de uitvoering
van het sanctiebeleid tot gevolg. Evenals thans geldt voor de WAO, is het
UWV verplicht om bij geconstateerde overtreding van verplichtingen een sanctie
op te leggen. De sanctie kan bestaan uit een maatregel of een bestuurlijke
boete.Na de eerste twee jaar van de ziekte blijft de werkgever die eigenrisicodrager
is, verantwoordelijk voor de reïntegratie. Om deze verantwoordelijkheid
ten volle te kunnen uitoefenen, is het noodzakelijk dat de eigenrisicodrager
daarbij over middelen beschikt om de gedeeltelijk arbeidsgeschikte tot medewerking
aan reïntegratieactiviteiten aan te sporen om zo zijn financiële
schadelast te beperken. Om die reden wordt in de Wet WIA aan eigenrisicodragers
een zelfstandige bevoegdheid gegeven tot het opleggen van maatregelen ingeval
van niet of onvoldoende naleving van reïntegratieverplichtingen door
de werknemer. Evenals het UWV zal de eigenrisicodrager de maatregel die hij
wil opleggen, afstemmen op de ernst van de gedraging en de mate waarin de
gedraging de betrokkene verweten kan worden. Ook zal de eigenrisicodrager
afzien van het opleggen van een maatregel indien elke vorm van verwijtbaarheid
ontbreekt. Omdat de eigenrisicodrager een financiële prikkel heeft om
de gedeeltelijk arbeidsgeschikte te reïntegreren en op die wijze zijn
financiële schadelast te beperken, kan volstaan worden met een bevoegdheid
tot sanctioneren in plaats van een sanctieplicht (zoals het UWV wel heeft).
Dit is in lijn met de sanctiebevoegdheden die de werkgever tijdens de eerste
twee jaar van de ziekte van de werknemer heeft in het kader van het Burgerlijk
Wetboek (BW).Het sanctiebeleid met betrekking tot het niet of niet volledig naleven
van reïntegratieverplichtingen kent bij de Wet WIA derhalve twee soorten
uitvoerders: het UWV en de eigenrisicodragers. Dit impliceert dat bij de uitvoering
verschillen kunnen ontstaan. De regering verwacht niet dat uitvoering door
verschillende organen leidt tot ongewenste verschillen. Immers tegen beslissingen
van het UWV en eigenrisicodragers staat eenzelfde rechtsgang open. Uiteindelijk
zal de bestuursrechter beoordelen of een opgelegde maatregel in overeenstemming
is met de ernst en verwijtbaarheid van de gedraging, waardoor wordt voorkomen
dat ongewenste onderlinge verschillen ontstaan. Zoals onder 3 nader wordt
toegelicht, behoeft ook op grond van de ervaringen uit de praktijk niet voor
het ontstaan van dergelijke verschillen te worden gevreesd.2. De Raad merkt op dat de kwalificatie van een bepaalde sanctie als maatregel
nog niet de garantie geeft dat deze – ook door de rechter – steeds
is op te vatten als een niet-bestraffende, en dus reparatoire sanctie. De
Raad wijst op de definitie van de bestraffende sanctie en de herstelsanctie
in artikel 5.0.2 van het Wetsvoorstel Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht.
De Raad merkt op dat met betrekking tot de vraag of er ruimte is voor een
herstelsanctie de vraag of en in hoeverre sprake is van verwijtbaarheid aan
de zijde van de overtreder geen rol speelt en merkt verder op dat artikel
10.3, eerste lid, van de Wet WIA onmiskenbaar punitieve elementen in zich
draagt. De Raad adviseert het voorstel en de toelichting te actualiseren in
verband met het Wetsvoorstel vierde tranche Algemene wet bestuursrecht.De Raad merkt terecht op dat de kwalificatie van een bepaalde sanctie
als maatregel nog niet de garantie geeft dat deze – ook door de rechter –
steeds is op te vatten als een niet-bestraffende, en dus reparatoire sanctie.
In dit verband wordt opgemerkt dat paragraaf 6.6.4 van de memorie van
toelichting op de Wet WIA ten onrechte spreekt van het «punitieve karakter
van de bestuursrechtelijke boete». Bedoeld is hier duidelijk te maken
dat de bestuurlijke boete een sanctie is die valt onder het begrip «criminal
charge» en de maatregel niet. De memorie van toelichting is naar aanleiding
van deze opmerking van de Raad aangepast.De aanbeveling om het voorstel en de toelichting te actualiseren in verband
met het Wetsvoorstel Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht is niet overgenomen.
De reden hiervan is dat de in dit wetsvoorstel opgenomen bepalingen inzake
de bestuurlijke sancties – vooralsnog – slechts van toepassing
zijn op de in de Algemene wet bestuursrecht geregelde sancties, te weten de
bestuurlijke boete, last onder dwangsom en bestuursdwang (Kamerstukken II
2003/04, 29 702, nr. 2 en 3). Na inwerkingtreding van het Wetsvoorstel Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht
kan de bijzondere wetgever de afdelingen 5.1 – welke afdeling hier wordt
genoemd omdat gemeend wordt dat de Raad heeft bedoeld te verwijzen naar deze
afdeling in plaats van naar afdeling 5.2 – en 5.4 van dat wetsvoorstel
ook van toepassing verklaren op andere dan in de Algemene wet bestuursrecht
geregelde bestuurlijke sancties. Mocht daartoe noodzaak bestaan dan zal deze
toepasselijkheid niet slechts de sancties uit de Wet WIA, maar uit alle socialeverzekeringswetten
omvatten en worden opgenomen in de nog op stellen aanpassingswetgeving.Tenslotte wijst de Raad erop dat in de memorie van toelichting wordt verwezen
naar een niet meer bestaand artikel 28, onderdeel f, van de WAO. De toelichting
is naar aanleiding van deze opmerking niet aangepast, omdat artikel 28, onderdeel
f, van de WAO nog bestaat.3. De Raad merkt op dat door eigenrisicodragers een sanctiebevoegdheid
te geven zij voor deze bevoegdheid als een bestuursorgaan worden aangemerkt.
Hierdoor ontstaan organen met een hybride karakter, nu deze slechts voor een
deel, namelijk alleen voor de uitvoering van publiekrechtelijke bevoegdheden,
aan de Algemene wet bestuursrecht zijn onderworpen. Tevens vraagt de Raad
zich af of het opleggen van een sanctie zich naar zijn aard leent voor uitoefening
door iedere willekeurige eigenrisicodrager. Ook merkt de Raad op dat uit de
toelichting niet blijkt of, mede bezien vanuit een oogpunt van de administratieve
lastendruk voor de betrokken bedrijven, andere mogelijkheden zijn overwogen,
die niet leiden tot het regime van de Algemene wet bestuursrecht.Met de Raad is de regering van mening dat eigenrisicodragers met betrekking
tot de uitoefening van de sanctiebevoegdheid zijn aan te merken als bestuursorgaan.
Met betrekking tot de vraag of een sanctie zich naar haar aard leent voor
uitoefening door iedere willekeurige eigenrisicodrager wordt het volgende
opgemerkt. Sinds de invoering van de Wet uitbreiding loondoorbetaling bij
ziekte (Wulbz) zijn werkgevers verantwoordelijk voor de loondoorbetaling bij
ziekte. Indien een werknemer niet of niet voldoende meewerkt aan reïntegratie
zijn werkgevers bevoegd het loon geheel of gedeeltelijk in te houden. Gebleken
is dat werkgevers in de afgelopen periode weloverwogen en prudent van deze
sanctiemogelijkheden gebruik hebben gemaakt. Op basis van deze ervaringen
heeft de regering er vertrouwen in dat ook eigenrisicodragers dit zelfde zullen
doen met de sanctiebevoegdheden, die zij op grond van de Wet WIA krijgen.
In dit kader is nog van belang op te merken dat de arbeidsrechtelijke sanctiemogelijkheden
verder strekken dan de sanctiemogelijkheden voor eigenrisicodragers in de
Wet WIA. Immers op grond van het BW kan de werkgever besluiten om, indien
de werknemer niet meewerkt aan reïntegratie, het loon geheel te weigeren
of – in het uiterste geval – besluiten hem te ontslaan. De ervaringen
sinds de invoering van de Wet verbetering poortwachter, waarin de sanctiemogelijkheden
van de werkgever werden uitgebreid, laten zien dat werkgevers in het algemeen
zorgvuldig en weloverwogen omgaan met sanctietoepassing. Tot slot is nog van
belang te vermelden, dat onder de Wet WIA zowel de werkgever als de werknemer
een direct belang hebben bij een succesvolle reïntegratie. Dit belang,
in de vorm van beperking van de schadelast en het verkrijgen van recht op
de loonaanvulling, zal er toe leiden dat beiden zich maximaal zullen inzetten
voor het succes van de reïntegratie zodat situaties, waarin de werknemer
zich niet of niet voldoende inzet, zich nauwelijks zullen voordoen.Bij de uitwerking van het wetsvoorstel is met betrekking tot het sanctiebeleid
een aantal varianten bezien. Een belangrijk uitgangspunt dat is gehanteerd
is dat degene die verantwoordelijk is voor reïntegratie én de
uitkering moet betalen, ook zelf directe invloed moet kunnen uitoefenen op
een eventueel op te leggen sanctie. Dit heeft tot gevolg gehad dat de optie
dat het UWV op verzoek van de eigenrisicodrager de sanctie oplegt (en daarmee
ook de bezwaar- en beroepsprocedure voert) niet is gekozen. Hoewel de administratieve
lastendruk voor de eigenrisicodrager in deze variant beperkt(er) is, heeft
de gewenste invloed op de sanctieoplegging in dezen zwaarder gewogen. Daarnaast
is van belang dat deze variant belemmerend werkt op het voeren van
een lik-op-stuk beleid, doordat altijd eerst voorlegging aan het UWV moet
plaatsvinden alvorens een sanctie kan worden geëffectueerd.Voor de regering is een belangrijk argument voor de gemaakte keuze geweest,
dat in deze variant voor alle betrokkenen in het kader van de Wet WIA een
en dezelfde rechtsgang geldt. Deze biedt de mogelijkheid bij onvoldoende medewerking
aan reïntegratie snel te kunnen optreden maar omkleedt dit optreden met
voldoende waarborgen.Naar aanleiding van de opmerking van de Raad is de memorie van toelichting
verduidelijkt.Tot slot merkt de regering op dat in onderling overleg met de Nationale
Ombudsman is besloten hem het wetsontwerp ter kennisneming te doen toekomen.e. OvergangsbepalingConform de aanbeveling van de Raad is artikel 13.1 komen te vervallen.
Tevens is een wijziging aangebracht in de bepaling die de flexibele keuring
regelt. De mogelijkheid om een flexibele keuring aan te vragen voor mensen
die menen volledig arbeidsongeschikt te zijn en in een stabiele situatie te
verkeren, wordt nu ook begrensd (afgezien van de al eerder voorgestelde eis
van minimaal zes maanden ziekte) door de eis dat dit uiterlijk kan gebeuren
voor afloop van 18 maanden ziekte. De reden voor dit laatste is te voorkomen
dat mensen (bij een afwijzing van hun aanvraag) binnen een half jaar nogmaals
gekeurd moeten worden. Ook worden zo mogelijke uitvoeringsproblemen voorkomen.f. ConflictgevoeligheidDe beginperiode van een nieuwe wet geeft veelal een toename te zien van
juridische geschillen, omdat nieuwe begrippen om nadere uitleg van de rechter
vragen. De gevarieerdheid aan situaties die zich in de praktijk zullen voordoen,
valt nu eenmaal niet voor de wetgever te overzien.De Raad voor de rechtspraak merkt in zijn advies op dat de Wet WIA naar
verwachting geen grote werklastgevolgen met zich mee zal brengen voor de rechtspraak.
In de fase na inwerkingtreding zullen weliswaar rechtsvragen rijzen over nieuwe
begrippen, maar verschillende (in paragraaf 13.12 van het algemene deel
van de memorie van toelichting genoemde) factoren dragen bij aan een verlichting
voor de rechterlijke macht.g. InwerkingtredingbepalingArtikel 15.4 is aangepast overeenkomstig de aanbeveling van de Raad.7. Samenvattend oordeelTer afronding van dit advies zal de Raad hierna een samenvattende beoordeling
geven van het wetsvoorstel.a. De Raad is allereerst van oordeel dat het voorstel op gespannen voet
staat met het uitgangspunt dat aan de WIA ten grondslag ligt, namelijk het
maximaal benutten van het resterende arbeidsvermogen van werknemers die gedeeltelijk
arbeidsongeschikt zijn geworden. De Raad doelt in dit verband in het bijzonder
op:– het blijven hanteren van het criterium van de resterende verdiencapaciteit,
in plaats van uit te gaan van het resterend arbeidsvermogen. Hierdoor wordt
arbeidsvermogen dat nog aanwezig is niet benut, en bovendien leidt het tot
moeilijk te rechtvaardigen verschillen in het effect van dit criterium al
naar gelang het voorheen genoten inkomen;– de verdeling van arbeidsongeschikten over de categorieën
WGA en IVA (met de daardoor te verwachten grote druk op de keuringspraktijk);– het niet voorschrijven van een periodieke keuring van alle werknemers
die eenmaal zijn aangemerkt als volledig en duurzaam arbeidsongeschikt op
eventueel – weer – aanwezig arbeidsvermogen (behoudens zij die
in het geheel niet meer in staat zijn en zullen zijn tot enige arbeid);– het handhaven van de WAO voor alle oude gevallen.De Raad is van oordeel dat het voorstel gezien deze discrepanties tussen
uitgangspunten en uitwerking heroverweging verdient. b. De Raad is voorts van oordeel dat het voorstel ten onrechte voorbijgaat
aan enkele vragen die van wezenlijk belang zijn uit een oogpunt van de toekomstbestendigheid:– de vraag naar de oorzaak van de arbeidsongeschiktheid. De WIA
dekt, evenals de WAO, zowel het »risque professionnel» als het
«risque social». Daarmee dringt zich onder meer ook de vraag op
naar de verenigbaarheid van de WGA met ILO-verdrag 121;– de vraag of voortzetting van een wettelijke inkomensafhankelijke
regeling voor een arbeidsongeschiktheidsverzekering voor werknemers, zoals
ook de WAO die kent, voor de toekomst nodig en passend is. De Raad heeft erop
gewezen dat, onder meer ook gezien de «Nieuwe Accenten»-nota,
zich een andere verdeling laat denken van verantwoordelijkheid over de overheid
respectievelijk private partijen op de arbeidsmarkt.De Raad is van oordeel dat deze vragen alsnog behandeling verdienen in
de toelichting, met zo nodig aanpassing van het voorstel. Hij wijst er op
dat met het handhaven van de systematiek van de verdiencapaciteit en van het
«risque social» een wijze van sociale verzekering wordt voortgezet
die elders in de wereld niet voorkomt. Het mogelijke belang van het behoud
van zo'n unieke positie wordt niet aangetoond, noch worden de mogelijke bezwaren
ervan besproken.c. De Raad kan zich voorstellen dat de beantwoording van de hiervoor genoemde
vragen, en met name ook de doordenking en uitwerking van de «Nieuwe
Accenten»-nota, enige tijd zal vragen alvorens er op dit punt goed gefundeerde
beslissingen kunnen worden genomen. Mocht dat het geval zijn, dan meent hij
dat het van groot belang is dat de wetgever die tijd ook neemt. Immers, er
is een zwaarwegend maatschappelijk belang in gelegen dat wordt voorkomen dat
een ingrijpende wijziging van het stelsel van sociale zekerheid al op korte
termijn wordt gevolgd door een nieuwe stelselwijziging.In aansluiting hierop merkt de Raad op dat het, indien nodig, nemen van
enige tijd ook in het belang kan zijn van de uitvoeringsinstanties (met inbegrip
van de reïntegratiebedrijven). Het zou hun namelijk meer tijd geven om
de recente wijzigingen in het WAO-regime adequaat te verwerken in hun uitvoeringspraktijk.
Dat laatste is een voorwaarde voor hen om voorbereid en toegerust te zijn
om daarna eventuele nieuwe veranderingen adequaat op te pakken. De Raad geeft
in dit advies blijk van bezorgdheid over een soepele uitvoering van veranderingen
in de socialezekerheidswetgeving. Hij meent dat de ervaring op voorhand voldoende
reden geeft om eventuele optimistische scenario's ten aanzien van de uitvoering
kritisch te bezien.De Raad onderkent dat aan de beheersing van de volumes en de financiële
lasten een groot gewicht toekomt. Hij meent echter dat in dit geval aan dat
argument op zichzelf geen dringende reden kan worden ontleend om al op zeer
korte termijn over te gaan tot een nieuwe stelselwijziging. Immers, de intussen
al doorgevoerde wijzigingen kunnen de ontwikkeling van de lasten de komende
paar jaren voldoende beheersbaar houden. In zoverre bestaat er gelukkig voldoende
ruimte om, mocht er nog enige tijd nodig zijn voor een adequate doordenking
en uitwerking als hiervoor genoemd, dit verantwoord te doen zijn.7. Samenvattend oordeela. Met betrekking tot de door de Raad genoemde punten waarop het wetsvoorstel
op gespannen voet zou staan met het uitgangspunt dat aan de Wet WIA ten grondslag
ligt, merkt de regering het volgende op:• Hiervoor is onder punt 3b uiteengezet dat het bij de strekking
van een loondervingsverzekering, te weten compensatie bieden voor loonverlies
als gevolg van een bepaald onzeker voorval, hoort om bij de bepaling van de
mate van arbeidsongeschiktheid uit te gaan van het verdiencapaciteit als criterium.
Het verlies van verdiencapaciteit geeft immers aan welk loonverlies iemand
lijdt als gevolg van arbeidsongeschiktheid. Daarvoor biedt de Wet WIA, evenals
de WAO, gedeeltelijke compensatie. Deze compensatie bedraagt 70% van het dagloon
als de betrokkene volledig arbeidsongeschikt is. Van dit laatste is sprake
als het verlies van verdiencapaciteit van de betrokkene ten minste 80% bedraagt. • Hiervoor is onder punt 3c uiteengezet dat de regering niet bevreesd
is dat verzekeringsartsen bezwijken onder eventuele zware druk van werknemers,
werkgever of private verzekeraars. Een rechtmatige claimbeoordeling is gewaarborgd
door de organisatorische inbedding van de claimbeoordeling, met de beslissingsautoriteit
die beslist over de toekenning van het recht op IVA-uitkering, de strenge
en duidelijke regels, en de kwaliteitsborgingsystemen.• Voorts is hiervoor onder punt 3c betoogd dat alle gedeeltelijk
arbeidsgeschikten worden herbeoordeeld. Deze herbeoordelingen vinden niet
met een bepaalde wettelijke frequentie plaats, maar bij iedere beoordeling
wordt een tijdstip voor een volgende beoordeling vastgesteld. Zodoende kan
een herbeoordeling plaatsvinden afhankelijk van de individuele situatie en
omstandigheden.• Hiervoor is onder punt 6b opgemerkt dat eerbiediging van bestaande
rechten niet betekent dat WAO-gerechtigden niet in aanmerking komen voor activeringsimpulsen
zoals de Wet WIA biedt. Zo worden de huidige WAO-gerechtigden in het kader
van de herbeoordelingsoperatie actief door het UWV benaderd voor reïntegratie.b. Met betrekking tot de wezenlijke vragen waaraan de toelichting naar
het oordeel van de Raad ten onrechte voorbijgaat, merkt de regering het volgende
op:• Naar het oordeel van de regering is voor een loondervingsverzekering
nog steeds van belang dat een werknemer (gedeeltelijk) arbeidsongeschikt is,
en is het niet relevant hoe deze arbeidsongeschiktheid is ontstaan. Voorts
is hiervoor onder punt 4a betoogd dat de Wet WIA naar het oordeel van de regering
in overeenstemming is met ILO-verdrag nr. 121.• Hiervoor is onder punt 4b, onder verwijzing naar de notitie «Nieuwe
accenten op het terrein van werk en inkomen», uitvoerig betoogd dat
een wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekering nog steeds noodzakelijk is.
Zonder een wettelijke regeling zullen groepen werknemers niet verzekerd zijn
tegen de inkomensgevolgen, ofwel omdat ze niet onder een CAO vallen, ofwel
omdat ze worden uitgesloten door private verzekeraars. De Wet WIA is echter
zodanig vormgegeven dat werkgevers en werknemers binnen het wettelijk kader,
dat zich vooral beperkt tot een verzekeringsplicht en een regeling omtrent
de voorwaarden voor het recht op uitkering alsmede de hoogte en duur ervan,
een zo groot mogelijke keuzevrijheid hebben.• Hiervoor is onder punt 3b aangegeven dat ook in andere landen,
bijvoorbeeld België en Frankrijk, verdiencapaciteit wordt gebruikt als
criterium voor de vaststelling van de mate van arbeidsongeschiktheid. Bovendien
kennen alle Europese landen een «risque social» verzekering. In
zoverre is Nederland niet uniek. Wel is het zo dat Europese landen daarnaast
nog een aparte «risque professionnel» verzekering kennen. Dat
berust overigens niet op principiële gronden, maar op pragmatische gronden.
Op grond van ILO-verdrag nr. 128 worden aan een «risque social»
verzekering namelijk lagere eisen gesteld dan aan een «risque professionnel»
verzekering.c. Hiervoor is onder de punt 2b, onder verwijzing naar de Commissie Donner
en de SER, aangetoond dat de urgentie om het nieuwe arbeidsongeschiktheidsstelsel
in te voeren, zeer hoog is. De instroom in de WAO is nog steeds hoger dan
nodig is. Alleen dat is al voldoende reden om tot een snelle invoering over
te gaan. Daar komt bij dat vanwege een aantal maatschappelijke ontwikkelingen,
zoals vergrijzing en toenemende arbeidsparticipatie van vrouwen, de instroom
in de WAO bij ongewijzigd beleid nog verder zal toenemen. De regering is van
mening dat alles er aan moet worden gedaan om de vermijdbare instroom in de
WAO terug te dringen. Nodeloze uitsluiting uit het arbeidsproces moet zoveel
als mogelijk worden voorkomen. Dat is niet alleen in het belang van de desbetreffende
werknemer, maar ook van de werkgever en de samenleving.8. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies
behorende bijlage. 8. De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn, met uitzondering van
de hieronder te bespreken onderwerpen, overgenomen. Op de volgende kanttekeningen
van de Raad geeft de regering graag een reactie:• Bij het eerste gedachtestreepje (algemeen) geeft de Raad in overweging
de artikelen doorlopend te nummeren. Hoewel de suggestie van de Raad begrijpelijk
is heeft de regering er, ter voorkoming van eventuele ingrijpende vernummeringen
tijdens de parlementaire behandeling, voor gekozen de aan de Raad voorgelegd
nummering te handhaven. Wel is in hoofdstuk 15 een bepaling conform Ar 251
opgenomen, om nadien een doorlopende nummering te kunnen aanbrengen. De paragraafnummering
is al wel aangevuld met de hoofdstuknummers.• Bij het vijfde gedachtestreepje (artikel 1.1.1, onderdeel n) wordt
in overweging gegeven de definitie van ziekte aan te passen. Na heroverweging
heeft de regering besloten om de definitie van het begrip «ziekte»
te schrappen. Voorts is voor de vaststelling van de wachttijd een met artikel
19, vijfde en zesde lid, WAO overeenkomstige bepaling opgenomen.• Bij het twaalfde gedachtestreepje (artikel 1.5.2, eerste lid) wordt
voorgesteld het begrip «loonopgavetijdvak» te definiëren.
Inmiddels is duidelijk geworden dat in het, onder andere op artikel 1.5.2,
te baseren dagloonbesluit, zal worden uitgegaan van de term «aangiftetijdvak».
Deze term zal in dat besluit nader worden gedefinieerd. In verband hiermee
is in artikel 1.5.2, eerste lid, de term «loonopgavetijdvak» vervangen
door «aangiftetijdvak».• Bij het twintigste en eenentwintigste gedachtestreepje (artikel
4.1.1 en 4.2.1) wordt in overweging gegeven in hoofdstuk 4 het begrip uitkering
te definiëren en de zinsnede «op grond van deze wet» te schrappen.
Deze suggestie is niet overgenomen omdat in het wetsvoorstel niet alleen verwezen
wordt naar uitkeringen op grond van de Wet WIA maar ook naar uitkeringen op
grond van andere wetgeving.• Bij het drieëndertigste gedachtestreepje (artikel 8.2.1, derde
lid) is de suggestie de zinsnede «Onverminderd het tweede lid»
te laten vervallen, niet overgenomen; de term beoogt immers de verhouding
tussen het tweede en derde lid weer te geven. Deze verhouding zal in de artikelsgewijze
toelichting nader worden uiteengezet.• Bij het vijfenveertigste gedachtestreepje (artikel 12.1.1, eerste
lid) is de suggestie de zinsnede «Onverminderd artikel 12.1.2»
te laten vervallen niet overgenomen. Dit artikel is noodzakelijk om de verhouding
met artikel 12.1.3 te regelen.Tenslotte is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in het wetsvoorstel
technische en tekstuele verbeteringen aan te brengen. Voorts is de memorie
van toelichting geactualiseerd naar de laatste stand van zaken.De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.De Vice-President van de Raad van State,H. D. Tjeenk WillinkIk moge U verzoeken het hierbij gevoegde, gewijzigde voorstel van wet
en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,A. J. de Geus Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no. W12.04 0570/IV
met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.– Algemeen: De artikelen doorlopend nummeren (aanwijzing 95 van
de aanwijzingen voor de regelgeving (Ar)). De paragraafnummering wel aanvullen
met het hoofdstuknummer.– Hoofdstuk 1, algemeen: In het wetsvoorstel wordt zowel het begrip
«algemeen geaccepteerde arbeid» als «passende arbeid»
gebruikt, terwijl in artikel 4.1.2, vierde lid, alleen wordt geregeld wat
in hoofdstuk 4 onder passende arbeid wordt verstaan. Het voorstel bezien op
eenduidig gebruik van deze begrippen.– Artikel 1.1.1, onderdeel f: Niet als definitie vormgeven, maar
als een uitzonderingsbepaling (bij artikel 5.1).– Artikel 1.1.1, onderdeel l: De zinsnede «bedoeld in artikel
7.1.1» vervangen door: bedoeld in hoofdstuk 7.– Artikel 1.1.1, onderdeel n: In een definitie niet het te definiëren
begrip herhalen. Desgewenst vormgeven als een gelijkstellingsbepaling (bij
artikel 3.1). Verder «ongeschikt» vervangen door: ongeschiktheid.– Artikel 1.1.1, onderdeel p: Afstemmen op de definitie van reïntegratie
in onderdeel o.– Artikel 1.1.1, onderdeel t: In een onderdeel niet met een nieuwe
zin beginnen (aanwijzing 100 Ar). Deze bepaling opnemen in paragraaf 1.5.– Artikel 1.1.2, eerste lid, aanhef: Afsluiten met een dubbele punt.– Artikel 1.1.3, tweede lid: De zinsnede «schepen, die»
vervangen door: schepen die.– Artikel 1.4.1, derde lid: Afsluiten met een punt.– Artikel 1.5.1, eerste lid, onderdeel b: De zinsnede «genoemde
wet» vervangen door: laatstgenoemde wet.– Artikel 1.5.2, eerste lid: Het begrip «loonopgavetijdvak»
definiëren.– Artikel 1.6.1, negende lid, onder 3: Afsluiten met een punt in
plaats van een puntkomma.– Artikel 2.1.1: Aan de zinsnede «op grond van paragraaf 2»
toevoegen: van dit hoofdstuk.– Artikel 2.2.1, vijfde lid, aanhef: De zinsnede «onderdeel
c respectievelijk d» vervangen door: onderdelen c en d.– Artikel 2.2.1, zesde lid: De zinsnede «in het genot is van
een uitkering» vervangen door: een uitkering ontvangt.– Artikel 2.2.5: De zinsnede «op het in deze paragraaf bepaalde»
vervangen door op deze paragraaf« (aanwijzing 52 Ar).– Artikel 3.1, vierde lid: De zinsnede «als bedoeld in het
derde lid» vervangen door: als bedoeld in het derde lid, onderdeel b.– Artikel 3.3, vijfde lid: De zinsnede «of een arbodienst»
vervangen door: of door een arbodienst.– Artikel 4.1.1, algemeen: het begrip «uitkering» definiëren
en «een recht heeft op een uitkering op grond van deze wet» vervangen
door: recht heeft op een uitkering.– Artikel 4.2.1: Zie de kanttekening bij artikel 4.1.1, algemeen.– Artikel 4.2.3, tweede lid, onderdeel b: De zinsnede «visuele
en/of auditieve» vervangen door «visuele of auditieve» (aanwijzing
63 Ar).– Artikel 4.3.1: De zinsnede «Deze voorschriften mogen niet
verder gaan» vervangen door «Deze voorschriften gaan niet verder»
(aanwijzing 53 Ar).– Artikel 4.3.2, vijfde en zesde lid: Het begrip «besluit»
vervangen door: beschikking.– Artikel 5.1, onderdeel a: Aanwijzing voor de regelgeving 100 correct
toepassen.– Artikel 5.1, onderdeel b: De zinsnede «of bezoldiging»
vervangen door «, op bezoldiging» en «of ziekengeld»
vervangen door: of op ziekengeld.– Artikel 6.2.3: De zinsnede «een althans voorlopig blijvende
toestand» vervangen door: een blijvende of voorlopig blijvende toestand.– Artikel 7.1.1, vierde lid: Afsluiten met een punt.– Artikel 7.1.5, vierde lid: De zinsnede «kunnen regels worden
gesteld», gezien de tweede volzin, vervangen door: worden regels gesteld.– Artikel 7.2.3, derde lid: De zinsnede «ten minste 50%»
vervangen door: ten minste 50% van.– Artikel 7.2.3, vijfde lid: Afsluiten met een punt. – Artikel 7.2.5: Zie de kanttekening bij artikel 6.2.3.– Artikel 8.2.1, derde lid: De zinsnede «Onverminderd het
tweede lid» laten vervallen of toelichten (aanwijzing 85 Ar).– Artikel 8.2.10, eerste lid: De zinsnede «of instelling»
vervangen door: of de instelling.– Artikel 8.2.10, derde lid: De zinsnede «in de onderdelen
a en b» vervangen door: onderdelen a en b.– Artikel 8.2.10, zevende lid: De zinsnede «onder voorwaarden
die bij ministeriële regeling kunnen worden gesteld» vervangen
door: onder bij ministeriële regeling te stellen voorwaarden.– Artikel 8.2.11, eerste lid: De zinsnede «het Tweede Boek»
vervangen door: Boek 2.– Artikel 9.1, tweede en derde lid: Voor «de in het eerste
lid genoemde periode» invoegen: de van toepassing zijnde.– Artikel 9.2, tweede lid: De zinsnede «aan vervolguitkering
als bedoeld» vervangen door «van de vervolguitkering, bedoeld»
en na «de loonaanvullinguitkering» invoegen: , bedoeld in hoofdstuk
7.– Artikel 9.3, derde lid: Het woord «of» aan het slot
van onderdeel a verplaatsen naar het slot van onderdeel b.– Hoofdstuk 10: Aangezien dit hoofdstuk slechts één
paragraaf bevat, is een onderverdeling in paragrafen overbodig. Zo nodig in
het opschrift van paragraaf 1 «arbeidsongeschikte» vervangen
door: verzekerde.– Artikel 10.1: De verhouding tussen het eerste, tweede en derde
lid verduidelijken.– Artikel 10.4, eerste lid: De zinsnede «EUR 2 269»
vervangen door: € 2269.– Artikel 11.2, opschrift: De zinsnede «eigen risicodrager»
vervangen door: eigenrisicodrager.– Artikel 12.1.1, eerste lid: De zinsnede «Onverminderd artikel
12.1.2» laten vervallen (aanwijzing 85 Ar) .– Artikel 15.4: De zinsnede «Deze wet treedt» vervangen
door «De artikelen van deze wet treden» (aanwijzing 180 Ar).– Artikelen 1.1.1, onderdeel h, onder 1 en 2, 1.1.2, vijfde lid,
2.2.1, derde lid, artikel 4.1.1, tweede lid, onderdeel a, 5.5, tweede lid,
onderdeel b, 7.1.5, tweede lid, 8.1.1, derde lid, 8.1.3, derde lid, 8.2.8,
vijfde lid, 12.1.2, tweede lid, 13.1 en 14.1: aanwijzing 82 Ar correct toepassen. XNoot1De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.XNoot2Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid (commissieDonner), Werk maken van
arbeidsgeschiktheid, Den Haag, 30 mei 2001.XNoot3Sociaal-Economische Raad (SER), Werken aan arbeidsgeschiktheid, publicatienummer
02/05, Den Haag, 22 maart 2002.XNoot1Rapport commissie-Donner, bladzijde 21.XNoot2Rapport commissie-Donner, bladzijde 55.XNoot3Dit geldt ook voor de effecten van de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting
bij ziekte 2003, die vanaf 2005 kunnen gaan optreden.XNoot1Memorie van toelichting, paragraaf 13.3.XNoot2Memorie van toelichting, paragraaf 13.3.XNoot1Advies Verdere uitwerking WAO-beleid – reactie op enkele kabinetsvoornemens,
bijlage 8.XNoot2Kamerstukken II, 2003/04, nr. 29 498.XNoot1Macro Economische Verkenning 2005, september 2004.XNoot1Rapport commissie-Donner, bladzijde 37.XNoot1Memorie van toelichting, paragraaf 5.5.XNoot1Algemene Rekenkamer, Bemiddeling en reïntegratie van werklozen, Den
Haag, 3 november 2004.XNoot1Rapport commissie-Donner, bladzijden 36/37.XNoot1Kamerstukken II 2004/05, 29 804, nr. 1.XNoot2«Nieuwe accenten»-nota, bladzijde 24: «Centraal staat
daarbij de notie dat individuele burgers (of werkgevers) risico's als (de
duur van) werkloosheid, ziekte en ook arbeidsongeschiktheid in meer of mindere
mate zelf kunnen beïnvloeden. Naarmate het zicht scherper wordt op de
mate waarin mensen in staat zijn om deze – traditionele – sociale
zekerheidsrisico's te beïnvloeden, liggen verdere aanpassingen van het
sociale zekerheidsstelsel in de rede.»XNoot3«Nieuwe accenten»-nota, bladzijde 25.XNoot1Zie paragraaf 6.1 van de memorie van toelichting betreffende de aanpassingen
in de Wet REA, de Wet SUWI en de Wet financiering sociale verzekeringen.XNoot2Memorie van toelichting, paragrafen 10.2 en 10.4. Zie ook paragraaf 13.8
van de toelichting waarin wordt aangegeven dat de gevolgen van een aantal
maatregelen (de financiering van de WIA, de uitbreiding van d no-risk polis,
de premiekorting en het aanvragen van een arbeidsplaatsvoorziening bij het
UWV) nog niet zijn doorberekend.XNoot3Memorie van toelichting, paragraaf 12.3.XNoot4Memorie van toelichting, paragraaf 13.7.XNoot1Memorie van toelichting, paragraaf 6.6.XNoot1Memorie van toelichting, paragraaf 6.6.4.XNoot2Memorie van toelichting, paragraaf 6.6.4, slot paragraaf 12.5 en
de artikelsgewijze toelichting.XNoot3Kamerstukken I 2003/04, 29 529, A.XNoot1Memorie van toelichting, paragraaf 7.3 en de artikelsgewijze toelichting. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30034-4.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl