Mensenhandel ; Brief regering; Reactie op 7de rapportage van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2014-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST140122
 2009-2010
 
 28 638
 Mensenhandel
 
 
 
 
 Nr. 
 47
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 21 januari 2010
 Inleiding
 Op 29 oktober 2009 heeft de Nationaal Rapporteur Mensenhandel (NRM)
de 7de rapportage gepresenteerd en aangeboden aan het kabinet. In de jaarlijkse
rapportages van de NRM wordt gerapporteerd over de aard en omvang van mensenhandel
en over de effecten van het beleid op dit terrein. Daarnaast doet de NRM aanbevelingen
om de aanpak van mensenhandel te verbeteren. In deze brief reageer ik, mede
namens de staatssecretaris van Justitie, de minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties, de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
de minister voor Jeugd en Gezin en de staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport op de 7de rapportage, die als bijlage bij deze brief is gevoegd.
 
 Onderstaand geef ik eerst een algemene reactie op de rapportage. Daarna
ga ik specifiek in op een aantal aanbevelingen.
 Algemene reactie
 De 7de rapportage geeft een goed en uitgebreid inzicht in de ernst, omvang
en aanpak van mensenhandel in Nederland. De NRM constateert terecht dat mensenhandel
volop in de belangstelling staat en dat in de maatschappij het besef groeit
dat mensenhandel een ernstig probleem is, waarbij inbreuk wordt gemaakt op
de menselijke waardigheid en integriteit. De verhoging van de strafmaat voor
mensenhandel – die bij wetswijziging op 1 juli 2009 in werking
is getreden – ligt in het verlengde van dit groeiende besef.
 
 Ik onderschrijf de constatering van de NRM dat op allerlei fronten inmiddels
is geïnvesteerd in de versterking van de aanpak van mensenhandel. De
NRM noemt hierbij in het bijzonder de Taskforce aanpak mensenhandel, die ik
samen met de staatssecretaris van Justitie op 27 februari 2008 heb ingesteld
om knelpunten in de bestrijding van mensenhandel te signaleren
en oplossingen aan te dragen. Volgens de NRM levert de Taskforce «een
wezenlijke bijdrage aan de bestrijding van mensenhandel.» Ik ben met
de NRM van mening dat de Taskforce veel in gang heeft gezet en een concrete
bijdrage levert aan de bestrijding van mensenhandel.
 
 Ook verwacht ik dat de Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden
seksbranche – waarvan het voorstel op 10 november 2009 bij koninklijke
boodschap aan uw Kamer is aangeboden – het bestuur en de handhavingsdiensten
beter in staat zal stellen om misstanden in de prostitutie te voorkomen en
tegen te gaan. Het wetsvoorstel leidt ertoe dat – kort gezegd –
alle prostituees zich moeten registreren, dat alle vormen van prostitutie
en seksbedrijven vergunningplichtig worden en dat klanten van illegale prostituees
strafbaar zijn. De wet zal ertoe leiden dat er meer zicht en grip ontstaat
op de seksbranche, dat het onderscheid tussen het legale en illegale deel
van de branche wordt verduidelijkt en dat het toezicht en de handhaving zal
worden versterkt. Dit zal een afschrikwekkende werking hebben op mensenhandelaren
om hun activiteiten in de seksbranche uit te voeren. Ook zullen signalen van
mensenhandel eerder kunnen worden opgemerkt.
 
 Ondanks bovengenoemde positieve ontwikkelingen moet ik tegelijkertijd
constateren dat er nog veel moet gebeuren op het gebied van de bestrijding
van mensenhandel. In de 7de rapportage worden hiervoor diverse aanzetten gegeven.
De NRM doet 47 aanbevelingen op – onder meer – het gebied van
wetgeving, vreemdelingenbeleid, handhaving en lokaal beleid, bewustwording
en signalering, training en opleiding, hulpverlening aan slachtoffers, opsporing,
verbeteren kwaliteit aangiften, vervolging, berechting, registratie van slachtoffers
en dataverzameling en mensenrechtelijke benadering. De aanbevelingen worden
ter hand genomen door de betrokken ministeries en diensten. Een aantal aanbevelingen
is tevens onderdeel van het plan van aanpak van de Task force aanpak mensenhandel.
Dat plan van aanpak zal de komende tijd verder worden uitgevoerd. Onderstaand
ga ik in op de belangrijkste aanbevelingen, die naar mijn mening de meest
wezenlijke bijdrage leveren aan de bestrijding van mensenhandel of de versterking
van de positie van slachtoffers. Hieronder bevinden zich ook de aanbevelingen
waar de NRM bij de presentatie van de 7de rapportage de nadruk op heeft gelegd.
 Deze aanbevelingen richten zich op de hulpverlening aan slachtoffers van
mensenhandel, de versterking van de positie van slachtoffers in het kader
van het vreemdelingenbeleid en het strafproces, de bewustwording van mensenhandel,
de vervolging en de berechting.
 
 Ik ga hier niet nader in op de aanbevelingen die zich richten op het toezicht
op de prostitutiesector. De aanbevelingen van de NRM op dit gebied zijn reeds
meegenomen bij de totstandkoming van het huidige wetsvoorstel op het gebied
van de regulering van de prostitutie en de bestrijding van misstanden in de
seksbranche.
 Reactie op de belangrijkste aanbevelingen
 Hulpverlening aan slachtoffers
 
 De NRM beveelt ten aanzien van dit onderwerp aan om
de «pilot categorale opvang slachtoffers» snel van start te laten
gaan, gelet op het tekort aan opvangplaatsen voor deze groep. Daarnaast beveelt
de NRM aan om in deze opvang onderscheid te maken naar sekse, leeftijd en
aard van de uitbuiting en om ook minderjarige slachtoffers bij de pilot te
betrekken. Ook beveelt de NRM aan om de capaciteit van de opvang en de doorstroommogelijkheden
te vergroten voor zowel minder- als meerderjarige slachtoffers.
 
 Pilot «categorale opvang slachtoffers mensenhandel»
 De NRM legt terecht de nadruk op het grote belang van een goede opvang
voor slachtoffers van mensenhandel. Momenteel wordt hard gewerkt aan het aanbestedingstraject
dat moet leiden tot 50 opvangplekken voor vrouwen, mannen en eventueel meegekomen
kinderen in het kader van de twee jaar durende «pilot categorale opvang
slachtoffers mensenhandel». Binnen de pilot – die wordt uitgevoerd
op initiatief van de Staatssecretarissen van Justitie en VWS – worden
de slachtoffers opgevangen door hulpverleners met specifieke kennis over deze
groep. Verder zal hen ook de nodige rust, veiligheid en begeleiding worden
geboden. Naar verwachting zal de pilot in het voorjaar van 2010 van start
gaan.
 
 Vooruitlopend hierop zijn op 1 december jongstleden 17 noodopvangplekken gerealiseerd. Hiermee is een tijdelijke oplossing
gecreëerd voor de meest dringende behoefte aan opvangplekken voor vrouwelijke
slachtoffers van mensenhandel.
 
 Tevens zijn in het kader van de «pilot mannenopvang» in de
steden Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht 8 opvangplaatsen beschikbaar
voor mannelijke slachtoffers van mensenhandel. Hoewel deze pilot formeel tot
1 januari 2010 duurde zijn de opvangplaatsen nog beschikbaar. De staatssecretaris
van VWS is momenteel met de betrokken partijen in overleg over verlenging
van de pilot.
 
 Binnen de pilot categorale opvang slachtoffers mensenhandel wordt een
onderscheid aangebracht naar sekse, maar niet naar leeftijd of aard van de
uitbuiting. Voor de meeste minderjarige slachtoffers zijn reeds andere opvangvoorzieningen
beschikbaar die hieronder aan bod komen. Hoe de opvang van slachtoffers van
mensenhandel structureel het beste kan worden geregeld, wordt nader onderzocht.
Het Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum (WODC) gaat de pilot
evalueren. Daarbij zal aandacht worden besteed aan de vraag in hoeverre de
opvang binnen de pilot voldoende is toegesneden op de aard van de problematiek
van slachtoffers van mensenhandel en in hoeverre binnen de structurele opvang
naar leeftijd en aard van de uitbuiting een onderscheid moet worden gemaakt.
 Slachtoffers pooierboys
 Voor minderjarige slachtoffers van pooierboys zijn in ons land diverse
meldpunten en ambulante hulpverleningsprojecten beschikbaar, waarbij ten aanzien
van de problematiek gerichte hulp wordt verleend. Indien hiertoe aanleiding
is worden de meisjes aangemeld bij bureau jeugdzorg. In de jeugdzorg zijn
er hulpverleningsprogramma’s die erop zijn gericht meisjes die gevoelig
zijn voor pooierboys meer weerbaar te maken. Deze worden in de reguliere jeugdzorg
aangeboden. Als geslotenheid nodig is om te voorkomen dat de jongere zich
aan de zorg onttrekt of daaraan zal worden onttrokken, dan kan de jongere
in de gesloten jeugdzorg worden opgenomen.
 De jeugdzorg kent geen specifieke plekken voor meisjes die het slachtoffer
zijn van pooierboys. Dat laat onverlet dat zowel in de open als de gesloten
jeugdzorg capaciteit beschikbaar is voor deze doelgroep. Daarbij hebben urgente
plaatsingen voorrang. In de open jeugdzorg kan, als dat nodig is gebruik gemaakt
worden van ongeveer 30 plaatsen waarbij de verblijfplaats geheim blijft. In
de gesloten jeugdzorginstellingen wordt voor iedere individuele jongere bezien
wat zijn of haar problematiek is en welke behandeling daar het best bij past.
Dit geldt ook voor meisjes die slachtoffer zijn van pooierboys. Er zijn 2
instellingen die uitsluitend meisjes behandelen, Harreveld, Alexandra (60
plekken) en De Lindehorst (54 plekken). Dit zijn onder andere
meisjes van wie het zeker is of het vermoeden bestaat dat zij slachtoffer
zijn van pooierboy praktijken. Per 14 december jongstleden is daar de
locatie Overberg bijgekomen. De gesloten jeugdzorgaanbieders hebben per zorgregio
een acceptatieplicht voor slachtoffers van pooierboys. Daarnaast is er een
categorale vrouwenopvangvoorziening voor slachtoffers van pooierboys, namelijk
Asja van Fier Fryslân.
 
 Tijdens de begrotingsbehandeling van de Minister voor Jeugd en Gezin op
4 november jongstleden is overigens de motie Langkamp (Kamerstuk 32 123
XVII, nr. 9) aangenomen, waarin de Kamer de regering verzoekt een plan
te ontwikkelen voor het stimuleren van meer preventieve zorg, begeleiding
en opvangplekken voor slachtoffers van pooierboys. Conform deze motie wordt
de Kamer over een half jaar over de voortgang geïnformeerd.
 «Pilot beschermde opvang»
 Ook is op 1 januari 2008 de «pilot beschermde opvang»
gestart waar alleenstaande minderjarige vreemdelingen (AMV’s), die (mogelijk)
slachtoffer zijn van mensenhandel, besloten worden opgevangen. Het betreft
hier 48 opvangplaatsen voor de duur van 2 jaar. In de pilot worden maatregelen
getroffen ter bescherming van AMV’s die risico lopen betrokken te worden
bij mensenhandel en mensensmokkel. Het doel van de pilot is het beschermen
van jongeren en zodoende het voorkomen van de verdwijning van de AMV’s
uit de opvang en het (wederom) belanden van deze jongeren in een situatie
van uitbuiting. Er wordt een inspanning gepleegd voor het versterken van de
competenties van de jongeren en de voorbereiding op de toekomst, waarvan terugkeer
naar het land van herkomst onderdeel uitmaakt. Op dit moment wordt de pilot
geëvalueerd door het WODC. De pilot zal in zijn huidige vorm in ieder
geval doorlopen totdat resultaten van de evaluatie van het WODC met de Tweede
Kamer gedeeld zijn, naar verwachting voor het zomerreces van 2010.
 Overige opvangvoorzieningen
 Buiten de hiervoor genoemde voorzieningen zijn er nog opvangvoorzieningen
voor slachtoffers van mensenhandel in onder meer Amsterdam en Rotterdam. Daarnaast
kunnen slachtoffers van mensenhandel ook in de reguliere instellingen voor
vrouwenopvang terecht.
 
 Alle bovengenoemde opvangvoorzieningen en initiatieven, inclusief de «pilot
categorale opvang slachtoffers mensenhandel», bieden naar verwachting
voldoende capaciteit om zowel de minder- als meerderjarige slachtoffers van
mensenhandel op te vangen. Ook is de verwachting dat na de start van de pilot
categorale opvang de doorstroming binnen de opvang zal verbeteren. Momenteel
nemen sommige slachtoffers – die in de categorale opvang thuishoren –
namelijk nog «doorstromingsplekken» in bezit. Nadat deze slachtoffers
bij – bijvoorbeeld – de categorale opvang zijn ondergebracht,
komen er weer doorstromingsplekken vrij voor andere slachtoffers. Naar verwachting
zal de doorstroming in de gehele keten na aanvang van de pilot op gang komen.
Zoals hiervoor gemeld zullen de effecten van de pilot worden geëvalueerd
en zal op basis van de uitkomsten hiervan worden beoordeeld in hoeverre en
in welke vorm de categorale opvang moet worden voortgezet.
 Versterking van de positie van slachtoffers in het kader
van het vreemdelingenbeleid
 De NRM beveelt aan de positie van slachtoffers te verbeteren door middel
van aanpassing van de Vreemdelingencirculaire. Kort gezegd komt de aanbeveling
er op neer dat het moment waarop slachtoffers duidelijkheid krijgen over hun
aanvraag voor een voortgezet verblijf moet worden vervroegd van het moment
dat de verdachten in hun zaak zijn veroordeeld naar het moment dat de verdachten
worden vervolgd.
 
 De B9-regeling is een verblijfsregeling voor slachtoffers van mensenhandel
die aangifte doen of op andere wijze medewerking verlenen aan opsporings-
of vervolgingsonderzoek ter zake van mensenhandel. Gedurende deze periode
ontstaat dan op basis van de B9-regeling rechtmatig verblijf en recht op opvang
zorg, huisvesting en arbeid. Voor zowel het opsporings- als het vervolgingsonderzoek
is het van groot belang dat slachtoffers die aangifte doen of op andere wijze
medewerking willen verlenen gedurende langere tijd beschikbaar blijven voor
het OM om de bewijsvoering te kunnen afronden. De B9-regeling dient op deze
manier een tweeledig doel: bieden van rust, veiligheid en bescherming aan
het slachtoffer door verstrekking van een verblijfsvergunning voor bepaalde
tijd en tegelijkertijd ook het kunnen opsporen en vervolgen van daders van
dit ernstige misdrijf.
 
 Ook de verlengingsaanvraag van de B9-vergunning is gekoppeld aan de omstandigheid
of er nog steeds sprake is van een strafrechtelijk opsporings- of vervolgingsonderzoek
of berechting in feitelijke aanleg. Het verblijfsrecht op grond van de B9-vergunning
eindigt zodra de strafzaak door het OM wordt geseponeerd of tegen de uitspraak
van de rechtbank in het proces tegen de verdachte geen beroep is ingesteld
dan wel het gerechtshof uitspraak heeft gedaan. Nadat de grond aan het verblijf
op grond van de B9-vergunning is komen te vervallen (bij sepot is dit doorgaans
binnen drie jaar) dan wel nadat betrokkene drie jaar of langer in het bezit
is geweest van een B9-vergunning, kan een aanvraag om voortgezet verblijf
worden gedaan.
 
 De gronden voor verlening van voortgezet verblijf zijn de laatste jaren
aanzienlijk verruimd. Met de mogelijkheid na drie jaar voortgezet verblijf
te vragen ook als de strafzaak nog loopt, is rekening gehouden met het feit
dat het slachtoffer niet langer dan noodzakelijk voor zijn verblijfspositie
afhankelijk mag worden gemaakt van het verloop van de strafzaak. Iets dat
het slachtoffer zelf immers niet in de hand heeft.
 
 Overigens zijn de rechten die een slachtoffer gedurende het verblijf op
grond van de B9-regeling heeft (huisvesting, zorg, arbeid) identiek aan de
rechten die een slachtoffer ontleent aan voortgezet verblijf. Het verschil
zit in het moment waarin permanente verblijfszekerheid wordt geboden, niet
in de feitelijke aanspraken van het slachtoffer.
 
 Ik onderschrijf het belang om juist bij een kwetsbare groep als slachtoffers
onzekerheid over de verblijfsrechtelijke positie zoveel mogelijk te beperken.
 
 De vraag is of het verlenen van verblijf voor onbepaalde duur, zodra de
verdachte tegen wie het slachtoffer aangifte heeft gedaan wordt gedagvaard,
hiervoor de meest geëigende methode is. Dit zou namelijk impliceren dat
een slachtoffer in dat geval (al na een betrekkelijk korte periode van verblijf)
een ongeclausuleerd recht op voortgezet verblijf in Nederland heeft, ook als
hij/zij nadien geen medewerking meer verleent aan de strafzaak. Een slachtoffer
dat aangifte doet en gemotiveerd is tot medewerking, maar dit doet in een
zaak waarin onvoldoende opsporingsindicaties blijken, kan echter alleen voortgezet
verblijf krijgen indien hij/zij zich in zeer bijzondere, individuele omstandigheden
bevindt.
 
 De verschillen in verblijfspositie tussen slachtoffers nemen in dat geval
toe, terwijl niet zonder meer mag worden aangenomen dat een slachtoffer in
een vervolgbaar geachte zaak slachtoffer is met een daarbij behorende onbepaald
verblijfrecht en een slachtoffer in een niet vervolgbare zaak niet.
 
 De aanbeveling ten aanzien van voortgezet verblijf impliceert naar mijn
mening dan ook meer dan alleen het vervroegen van het moment van verlening
van voortgezet verblijf. Het brengt ook een gewijzigde opvatting over het
(tijdelijke) verblijfsrecht van de B9-regeling met zich mee. Zoals aangegeven
is een zelfstandige vergunning voor voortgezet verblijf niet afhankelijk van
de beschikbaarheid van een slachtoffer voor het OM en kan bij het versneld
afgeven van voortgezet verblijf het belang van opsporing en vervolging juist
geraakt worden. Dit is naar mijn mening niet wenselijk.
 
 Momenteel wordt door de ketenpartners onderzocht hoe in de praktijk recht
kan worden gedaan aan de aanbeveling om een slachtoffer van mensenhandel zo
snel mogelijk duidelijkheid te verschaffen over een aanspraak op voortgezet
verblijf, zonder dat hierbij het belang van opsporing en vervolging van daders
van dit ernstige misdrijf wordt geschaad.
 
 
 Daarnaast beveelt de NRM aan om bij vreemdelingenrechtelijke
beslissingen omtrent slachtoffers die tevens daders zijn rekening te houden
met slachtofferschap en de relatie tussen het door het slachtoffer gepleegde
strafbaar feit en de mensenhandelsituatie. Ieder slachtoffer dat meewerkt
aan het strafrechtelijk onderzoek tegen de mensenhandelaar moet in aanmerking
komen voor de rechten in de B9-regeling, in beginsel ook indien het slachtoffer
criminele antecedenten heeft. Daarnaast dient bij een eventuele beslissing
tot ongewenstverklaring of over het recht op voortgezet verblijf ten aanzien
van een slachtoffer dat een strafbaar feit pleegde, het slachtofferschap en
de relatie tussen het strafbare feit en de mensenhandelsituatie expliciet
te worden meegewogen, en kan niet worden volstaan met de enkele verwijzing
naar een strafrechtelijke veroordeling als beslissingsgrond.
 
 
 Deze aanbeveling onderschrijf ik. Een slachtoffer dat verdacht wordt van
een strafbaar feit, een slachtoffer tegen wie een strafzaak loopt of een slachtoffer
dat veroordeeld is terzake van een strafbaar feit heeft het recht aangifte
te doen van mensenhandel. In de B9-regeling is nu al opgenomen dat de aanvraag
om verlening van een B9-vergunning in eerste aanleg niet wordt afgewezen wegens
gevaar voor de openbare orde, indien er sprake is van een inbreuk op de openbare
orde die rechtstreeks verband houdt met het feit waarvan aangifte is gedaan.
Indien eenmaal sprake is van eerste toelating op grond van de B9-regeling,
waarna strafbare feiten zich voordoen, kan op maat een beoordeling gegeven
worden voor de aanspraak op verlenging dan wel voortgezet verblijf waarbij
ook het risico van represailles bij terugkeer naar het land van herkomst worden
gewogen.
 
 In de praktijk komt het – ten aanzien van openbare-orde-feiten –
voor dat een slachtoffer illegaal werkend is aangetroffen of niet in het bezit
is van de vereiste documenten ter staving van de identiteit. Uit de casuïstiek
zoals omschreven in de 7de rapportage blijkt evenwel dat het ook kan gaan
om zeer schrijnende situaties waarin een slachtoffer zelf ook als dader van
een ernstig geweldsdelict wordt veroordeeld.
 Verschillende scenario’s zijn hierbij denkbaar. Het slachtoffer
doet aangifte of verleent medewerking in een strafzaak die naar aanleiding
daarvan wordt opgestart of in een lopende strafzaak. In dat geval biedt naar
mijn mening de huidige B9-regeling – zoals hierboven besproken –
voldoende kader om te beoordelen of openbare-orde-feiten aan een
B9 vergunning in de weg staan.
 Indien een slachtoffer eerst na een veroordeling van de daders aangifte
doet van mensenhandel, ligt het – gelet ook op de systematiek van de
regeling – niet in de rede om alsnog toegang te verlenen tot de B9-regeling.
De strafzaak is immers dan al beëindigd. Vanzelfsprekend kunnen bijzondere
en complexe situaties zoals ook beschreven in de casuïstiek van de NRM
dan wel meegewogen worden bij een aanvraag om verlening van verblijf op humanitaire
gronden. Indien de dader veroordeeld is als gevolg van de medewerking van
het slachtoffer zal hier zeker gewicht aan worden gegeven, ondanks een veroordeling
van het slachtoffer zelf.
 Bewustwording en signalering van mensenhandel
 De NRM beveelt aan om de verschillende – bij de aanpak van mensenhandel –
betrokken diensten meer bewust te laten worden van mensenhandel en meer alert
te laten zijn op signalen van mensenhandel. Deze signalen dienen door te worden
gegeven aan het Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel, een samenwerkingsverband
van het Korps Landelijke Politiediensten, Koninklijke Marechaussee, Immigratie-
en Naturalisatiedienst en de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst.
 
 Ik onderschrijf ook de constatering van de NRM dat de diverse betrokken
diensten meer bewust moeten zijn van signalen van mensenhandel en deze signalen
vervolgens op een juiste manier moeten doorgeven. De NRM gaat specifiek in
op het verbeteren van het bewustzijn bij de aanpak van uitbuiting in andere
sectoren dan de seksindustrie. Mede op initiatief van de Task force aanpak
mensenhandel zijn op dit terrein diverse maatregelen in gang gezet. Zo heeft
het ministerie van Sociale zaken en Werkgelegenheid (SZW) in 2009 een informatiekaart «Arbeid
en uitbuiting» ontwikkeld. Deze is gericht op slachtoffers en hun sociale
omgeving en bevat informatie over signalen van arbeidsuitbuiting en over de
rechten van slachtoffers. De kaart is onder meer verspreid onder gemeenten,
politiekorpsen en non-gouvernementele organisaties en beschikbaar gesteld
aan inspecteurs van de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (SIOD) en
de Arbeidsinspectie. Ook is de kaart via «Postbus 51» te bestellen.
Daarnaast investeert SZW komend jaar opnieuw in de opleiding van inspecteurs
van zowel de Arbeidsinspectie als de SIOD op het gebied van het signaleren
van arbeidsgerelateerde uitbuitingssituaties. De SIOD is daarnaast in 2009
met een programma mensenhandel gestart waarin de aanpak vanuit de SIOD in
al zijn facetten wordt doorgelicht en waar acties in gang worden gezet om
de uitvoering te versterken.
 
 Ook wordt momenteel een instructiefilm ontwikkeld voor alle functionarissen
die beroepsmatig te maken kunnen krijgen met signalen van mensenhandel en
arbeidsgerelateerde uitbuiting. Deze film richt zich vooral op het vergroten
van de alertheid bij de politie, Koninklijke Marechaussee, Arbeidsinspectie
en SIOD.
 
 De komende jaren zullen de activiteiten met betrekking tot voorlichting
en opleiding worden voortgezet op zowel het gebied van seksuele als overige
uitbuiting. Zo zal een door de Task force ontwikkelde «toolkit» –
een CD-ROM met informatie en concrete voorbeelden over de aanpak van en informatiewisseling
bij mensenhandel – onder de betrokken organisaties (waaronder met name
gemeenten) worden verspreid. Ook zal via het organiseren van workshops en
conferenties de bewustwording bij de betrokken gemeenten en diensten worden
vergroot.
 
 In 2010 zal het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verder
starten met het geven van voorlichting in de vorm van een zogenaamde attenderingsactie. Hierbij worden burgers en specifieke doelgroepen,
zoals vakbonden en ondernemingsraden, bewust gemaakt van het bestaan van arbeidsuitbuiting
in Nederland. Tevens worden zij geattendeerd op informatie over arbeidsuitbuiting
op de website van het ministerie en gewezen op de mogelijkheid om vermoedens
van arbeidsuitbuiting te melden. Eind 2010 wordt de attenderingsactie geëvalueerd
met – onder andere – behulp van gegevens van Meld Misdaad Anoniem.
 
 Daarnaast zal de komende tijd door de Arbeidsinspectie en de SIOD in samenwerking
met andere diensten een aantal bestuursrechtelijke en strafrechtelijke onderzoeken
worden verricht naar uitbuiting in overige sectoren. Momenteel wordt al onderzoek
verricht naar het signaleren en informeren van moeilijk bereikbare slachtoffers
van uitbuiting in overige sectoren en (sociaal-wetenschappelijk) onderzoek
naar de mate en wijze waarop uitbuiting in de Chinese beauty-branch voorkomt.
Doel van deze onderzoeken is – onder meer – om het bewustzijn
en de kennis over overige uitbuiting te vergroten.
 
 Buiten bovengenoemde maatregelen op het gebied van opleiding, voorlichting
en onderzoek op het gebied van mensenhandel (en uitbuiting in overige sectoren
in het bijzonder) is nog vermeldenswaard dat, als onderdeel van de intensivering
van de aanpak van georganiseerde misdaad in de regio Drechtsteden, een zogenaamde
proeftuin is gestart op het gebied van uitbuiting
in overige sectoren. Hierbij wordt beoogd om door samenwerking in de keten
het fenomeen in beeld te brengen en aan te pakken. Het is de bedoeling dat
landelijk wordt geprofiteerd van de best practises die in deze proeftuin worden
opgedaan.
 
 Het onderwerp mensenhandel is overigens ook bij de Regionale Informatie-
en Expertisecentra (RIEC’s) als prioriteit benoemd. Dit houdt in dat
het bestuur, de betrokken opsporingsdiensten en het Openbaar Ministerie op
regionaal niveau samenwerken en informatie uitwisselen om mensenhandel te
bestrijden. Deze wijze van samenwerking en informatie-uitwisseling zal het
bewustzijn en de deskundigheid over mensenhandel vergroten en de aanpak van
mensenhandel versterken.
 Opsporing en vervolging
 Aangiften
 De NRM constateert dat aangiften van mensenhandel, waarbij de B9-regeling
van toepassing is, in relatief veel gevallen nauwelijks informatie bevat die
leidt tot een succesvolle opsporing en vervolging. In deze aangiften wordt
wel veel personeelscapaciteit van OM en politie (en opvangcapaciteit) gestoken,
omdat in de Aanwijzing mensenhandel van het OM is opgenomen dat signalen van
mensenhandel in ieder geval dienen te worden gevolgd door opsporing en –
zo mogelijk – vervolging. De NRM beveelt met betrekking tot deze aangiften
aan om op korte termijn de bestaande regelingen intact te laten, maar de procedures
(sepot, beklag) zoveel mogelijk te versnellen. Nader onderzoek moet worden
gedaan naar de oorzaken voor het gebrek aan opsporingsindicaties en naar de
lage aangiftebereidheid onder slachtoffers mensenhandel. Voorts dient een
pilot te worden uitgevoerd waarin – ten aanzien van een beperkt aantal
aangiften met weinig opsporingsindicaties – meer kwalitatief wordt geïnvesteerd
in deze aangiften, om te bezien of dit kan leiden tot meer opsporingsindicaties.
In een dergelijke pilot kan worden betrokken of meer specifieke hulpverlening
in categorale opvang kan bijdragen tot betere aangiften.
 
 De NRM heeft een verkennend onderzoek gedaan naar het probleem van deze
aangiften, die zij zelf als «kansloze aanvragen» (om in aanmerking
te komen voor de B9-regeling) typeert. De NRM constateert dat het niet valt
uit te sluiten dat er misbruik wordt gemaakt van de B9-regeling. Toch heeft
zij onvoldoende aanwijzingen aangetroffen die bevestigen dat sprake is van
misbruik.
 
 Bij het Openbaar Ministerie bestaat de indruk dat het aantal discutabel
lijkende beroepen op de B9-regeling toeneemt. Dat is niet alleen zorgelijk
in verband met de toegang tot deze regeling, maar ook een punt van zorg vanuit
het oogpunt van beslag op de opvangcapaciteit voor echte slachtoffers en het
beslag op de beschikbare opsporingscapaciteit. Vanuit deze zorg wordt door
het OM, met betrokkenheid van enkele ketenpartners, gewerkt aan het in kaart
brengen van de omvang van de problematiek, de procedures (zoals sepot en beklag),
het werkproces en de mogelijkheid om daarbinnen te versnellen. Hiermee wordt
onder meer beoogd de uitvoering van de B9-regeling zodanig te verbeteren dat
de duur – en daarmee het beslag op opsporings- en opvangcapaciteit –
van een «kansloze aanvraag» (waarbij de aangifte dus geringe opsporingsindicaties
bevat) niet langer duurt dan strikt noodzakelijk voor een zorgvuldige afwikkeling.
Het voornemen is de bevindingen en aanbevelingen te bespreken in de Task force
en waar mogelijk verbeteringsmaatregelen door de leden van de Task force te
initiëren.
 
 Met betrekking tot de lage aangiftebereidheid bij slachtoffers spreekt
de NRM in de 7de rapportage de verwachting uit, dat de categorale opvang en
het regelen van rechtshulp de bereidheid van het doen van aangifte zal vergroten.
De categorale opvang is momenteel in voorbereiding en het verbeteren van de
rechtspositie is als maatregel in het plan van aanpak van de Task force opgenomen.
Deze maatregelen zullen naar verwachting leiden tot een hogere aangiftebereidheid
waardoor een pilot met betrekking tot dit onderwerp niet nodig zal zijn.
 «Non punishmentbeginsel»
 De NRM besteedt een hoofdstuk van de 7de rapportage aan het zogenaamde «non
punishment-beginsel». Dit beginsel houdt in dat het mogelijk moet zijn
om slachtoffers niet te straffen, indien zij ook als dader betrokken zijn
bij strafbare feiten. De NRM constateert dat slachtoffers van mensenhandel
soms ook als dader betrokken zijn bij strafbare feiten die verband houden
met de mensenhandelsituatie. Bijvoorbeeld in het geval dat een slachtoffer
wordt gedwongen een vals paspoort te gebruiken of hennep te knippen. De NRM
beveelt onder meer aan om aan dit beginsel meer aandacht («een vaste
plek») te geven bij de organisaties die bij de aanpak van mensenhandel
zijn betrokken.
 
 Zoals de NRM in haar 7de rapportage constateert, biedt de Nederlandse
wetgeving voldoende mogelijkheden om het non punishment-beginsel toe te passen.
Zo heeft een officier van justitie de mogelijkheid om op grond van de artikelen
167, lid 2 en 242, lid 2, van het Wetboek van strafvordering een strafzaak
tegen een verdachte te seponeren, indien – bijvoorbeeld – de verdachte
tevens slachtoffer van mensenhandel is. Daarnaast heeft de rechter de mogelijkheid
om op grond van artikel 9a van het Wetboek van strafrecht rekening te houden
met de omstandigheden waaronder het strafbare feit is begaan en op grond hiervan
geen straf of maatregel op te leggen.
 
 In de praktijk maakt zowel het OM als de rechtspraak gebruik van bovengenoemde
wettelijke mogelijkheden om te seponeren of geen straffen op te leggen. Slachtoffers
en daders van mensenhandel bevinden zich veelal in omstandigheden,
waarvan het in een individueel geval zeer moeilijk te bepalen is of en, zo
ja, in hoeverre een dader tevens slachtoffer is en andersom. Zo blijkt uit
enkele cases die de NRM heeft onderzocht dat slachtoffers bij een verscheidenheid
van delicten betrokken kunnen zijn. Ook is het in bepaalde gevallen zeer moeilijk
te bepalen in hoeverre een dader door de omstandigheden was gedwongen strafbare
feiten te plegen.
 
 Het is in de eerste plaats een verantwoordelijkheid van het OM om van
geval tot geval de vaak complexe afweging te maken waar slachtofferschap eindigt
en waar daderschap begint (en vice versa). Het seponeren van een zaak tegen
een slachtoffer dat tevens dader is en strafbare feiten pleegde als gevolg
van de uitbuitingssituatie, kan het resultaat zijn van die afweging. In de
praktijk komt dat regelmatig voor.
 
 Hierbij staat elke casus op zich en kan niet in algemene termen worden
weergegeven wanneer wel of niet het non punishment-beginsel moet worden toegepast.
Het is, met andere woorden, een zeer complexe materie waaraan met name bij
de vervolging (en berechting) van verdachten van mensenhandel de nodige aandacht
moet worden gegeven.
 
 Het OM zal bezien in hoeverre bij het hanteren van het beginsel verbeteringen
mogelijk zijn, bijvoorbeeld waar het gaat om het formuleren van nadere uitgangspunten
voor toepassing van het beginsel en het opnemen daarvan in de Aanwijzing Mensenhandel,
de opleiding, het interne werkproces en de samenwerking met ketenpartners
als politie en de Immigratie- en Naturalisatiedienst. Hierbij komt ook de
vraag aan de orde of de bestaande sepot-codes van de Aanwijzing gebruik sepotgronden
voldoende geschikt zijn voor toepassing van het non punishment-beginsel.
 
 Voor wat betreft de ZM is het met name van belang dat er voldoende expertise
beschikbaar is met betrekking tot mensenhandel om in dergelijke strafzaken
tot een afgewogen vonnis te komen voor wat betreft de strafbaarheid van het
slachtoffer. Hieronder wordt hierop ingegaan.
 
 
 In het kader van het vreemdelingenbeleid is het, zoals
hiervoor besproken, overigens ook mogelijk om rekening te houden met het slachtofferschap
en de relatie tussen het door het slachtoffer gepleegde strafbaar feit en
de mensenhandelsituatie.
 
 Berechting
 In de 7de rapportage constateert de NRM dat artikel 273f in het Wetboek
van Strafrecht, waarin mensenhandel strafbaar is gesteld, geen eenvoudig artikel
is. Uit onderzoek van de NRM naar jurisprudentie op het gebied van mensenhandel
blijkt onder meer dat juridische vraagstukken soms op een verschillende manier
worden benaderd. Door de complexiteit van de materie is het van belang dat
binnen de Zittende Magistratuur (ZM) specialisatie op dit gebied wordt opgebouwd.
 De NRM doet daarom in de 7de rapportage de aanbeveling om mensenhandel
ook bij de ZM een specialisatie te laten zijn. Tevens beveelt ze aan om aandacht
te hebben voor de mogelijkheden om, gegeven het aantal zaken op jaarbasis,
opgedane expertise vast te houden. Daarnaast beveelt de NRM aan om –
ten behoeve van een consistente straftoemeting – oriëntatiepunten
te ontwikkelen. Op basis van deze oriëntatiepunten kan de ZM in individuele
strafzaken de strafmaat bepalen.
 
 Een van de maatregelen in het plan van aanpak van de Task force aanpak
mensenhandel ziet op het vergroten van de kennis en expertise bij zowel het OM als de ZM. Dit heeft er inmiddels toe geleid dat in 2009 het
Studiecentrum Rechtspleging (SSR) te Zutphen in het opleidingsaanbod een basiscursus
en een verdiepingscursus met betrekking tot mensenhandel heeft opgenomen.
Dit opleidingsaanbod is zowel voor het OM als de ZM beschikbaar.
 Bij het OM is mensenhandel geborgd als specialisme op regioniveau. Daartoe
is op ieder regioparket een officier van justitie aangesteld als portefeuillehouder
mensenhandel. Daarnaast zijn bij het Functioneel Parket en bij het Landelijk
Parket officieren mensenhandel aangesteld en is er een advocaat-generaal met
dit specialisme aangesteld.
 
 Door de ZM zijn echter tot op heden geen maatregelen getroffen die er
toe leiden dat mensenhandel binnen de rechtspraak een specialisatie wordt.
Evenals bij complexe milieuzaken – waarover ik op 8 december jongstleden
aan de Kamer tijdens het vragenuur heb meegedeeld dat er gespecialiseerde
rechters komen – acht ik het geboden dat de ZM ook met betrekking tot
mensenhandel gespecialiseerde rechters inzet.
 Inmiddels heb ik hierover gesproken met de voorzitter van het Landelijk
Overleg Voorzitters Straf (LOVS). In dit overleg kwam naar voren dat de NRM
een toelichting heeft gegeven aan het LOVS over de aanbevelingen uit de 7de
rapportage en dat het LOVS onderzoekt in hoeverre specialisatie en concentratie
van deskundigheid en kennis op het gebied van mensenhandel binnen de ZM kan
worden gerealiseerd. Bij dit laatste wordt onder meer gedacht aan uitbreiding
van het bestaande Kenniscentrum Cybercrime van de ZM met het taakaccent mensenhandel.
 
 Ook onderzoekt het LOVS of het mogelijk is om oriëntatiepunten te
ontwikkelen ter bevordering van rechtseenheid in de straftoemeting van overeenkomstige
mensenhandelzaken. Daarnaast is het OM gestart met de voorbereidingen voor
het opstellen van een richtlijn voor strafvordering in mensenhandelzaken.
Het doel is om deze eind 2010 af te ronden.
 
 De activiteiten die de ZM onderneemt op het gebied van specialisatie en
het ontwikkelen van oriëntatiepunten worden meegenomen in de voortgangsrapportages
van de Task force aanpak mensenhandel (waarin de ZM is vertegenwoordigd).
Door middel van de voortgangsrapportages rapporteert de Task force aan mij
over de voortgang van de activiteiten, die voortkomen uit haar plan van aanpak.
 
 De minister van Justitie,
 E. M. H. Hirsch Ballin
 
 
 
 
 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 Letterlijke tekst uit de 7de rapportage van de NRM: In de a-grond van de Vreemdelingencirculaire onder B16/7 dienen de woorden «tot
een veroordeling hebben geleid» te worden vervangen door de woorden «tot
een vervolging hebben geleid». De b-grond komt als gevolg hiervan te
vervallen en de toelichting dient te worden aangepast. Bij wijziging van de
a-grond moeten wel waarborgen worden gecreëerd teneinde ervoor te zorgen
dat het slachtoffer beschikbaar blijft en bereid blijft mee te werken aan
opsporing en vervolging. Deze aanpassing behoeft gelet op de inhoud van de
regeling niet te leiden tot meer toekenningen van aanvragen tot voortgezet
verblijf. De onzekerheid voor slachtoffers over hun toekomstperspectief zou
hiermee aanzienlijk worden verkort. Bovendien zou er een positieve werking
ten aanzien van de aangiftebereidheid van kunnen uitgaan. Ook de vervolgingsbeslissing
is een objectief criterium ten aanzien van het slachtofferschap. Ten slotte
wordt met deze aanpassing ook het probleem ondervangen dat het voor slachtoffers
niet eenvoudig is om het vonnis over te leggen van de hen betreffende mensenhandelzaak.
 
 
 Een innovatieve onderzoeksomgeving waarbij politie en OM niet alleen opsporen
met innovatieve opsporingsmethoden, maar ook andere partners als bestuur,
Belastingdienst en Kamer van Koophandel betrekken bij de aanpak van mensenhandel.