Aanvullende maatregelen inzake onder meer de terugzending van Antilliaanse en Arubaanse risicojongeren; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30962, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

20-02-2007

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2006-2007

30962 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaam1. Algemeen2. De problematiek van Antilliaanse en Arubaanse
risicojongeren in Nederland3. Geen generieke toelatingsregeling4. Juridisch kader mogelijkheid van terugzending5. Bijzondere voorwaarde bij strafrechtelijke veroordeling6. De voogdijregeling7. Consultatieronde8. Administratieve lastenArtikelenArtikel 1Artikel 2Artikel 3Artikel 4Artikel 5Artikel 6Artikelen 7 en 8Artikel 9Artikel 10Ondertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30962Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 101 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 962Aanvullende maatregelen inzake onder meer de terugzending van Antilliaanse
en Arubaanse risicojongerennr. 3MEMORIE VAN TOELICHTING1. AlgemeenBij brief van 13 mei 2005 (Kamerstukken II, 2004–2005, 26 283,
nr. 20) heeft het kabinet maatregelen aangekondigd in verband met de
toegang tot en de vestiging in Nederland van Antilliaanse jongeren zonder
kans op werk en zonder serieuze studievoornemens. De maatregelen moeten voorkomen
dat jongeren met weinig opleiding zich vestigen in Nederland en vervolgens
afglijden naar de criminaliteit.De situatie van een deel van de jonge Antilliaanse en Arubaanse Nederlanders
die zich min of meer recent in Nederland hebben gevestigd, is zorgwekkend.
Er is sprake van een groep uiterst moeilijke risicojongeren met zeer weinig
perspectief op onderwijs en werk, mede vanwege een onvoldoende beheersing
van de Nederlandse taal. Deze jongeren zijn vaak weinig honkvast en wisselen
regelmatig van verblijfplaats in de onderscheiden landsdelen, hebben geen
of irreguliere inkomsten en leven in een criminele omgeving (notitie Antilliaanse
Risicojongeren, Kamerstukken II, 2004–2005, 26 283, nr. 19).
De criminaliteit onder Antilliaanse en Arubaanse jongeren is meer dan vier
keer zo groot als gemiddeld onder jongeren.De centrale overheid en enkele gemeenten hebben in de afgelopen jaren
in samenwerking met de Antilliaanse en Arubaanse gemeenschap de nodige projecten
gestart om deze jongeren een nieuwe kans te geven. Voorbeelden van deze activiteiten
zijn taal- en opvoedingscursussen voor jonge alleenstaande Antilliaanse moeders,
intensieve gezinsbegeleiding, handhaving van de leerplicht, inzet van Antilliaanse
mentoren en het opsporen van probleemjongeren. Deze specifieke activiteiten
vormen een aanvulling op de gemeentelijke taken op het gebied van maatschappelijke
zorg, onderwijs en arbeidstoegeleiding.1 Voorts
zijn in de zomer van 2005 met de 21 Antillianen Gemeenten afspraken gemaakt
om schooluitval, werkloosheid en criminaliteit onder Antilliaanse jongeren
fors terug te dringen. Deze afspraken zijn vastgelegd in bestuurlijke arrangementen.
De minister voor Integratie, Jeugdbescherming, Preventie en Reclassering,
stelt hiervoor tot en met 2008 € 18 miljoen, ofwel€ 4,5
miljoen per jaar, beschikbaar in de vorm van co-financiering.De geschetste problemen die door een deel van de Antilliaanse en Arubaanse
jongeren in Nederland worden veroorzaakt zijn evenwel niet goed oplosbaar
wanneer het verblijf in Nederland van risicojongeren zonder kansen
op werk of zonder participatie in onderwijsprogramma’s op de Antillen,
Aruba of in Nederland niet aan banden wordt gelegd. De thans voorgestelde
regeling houdt de mogelijkheid in dat de minister voor Integratie, Jeugdbescherming,
Preventie en Reclassering, bepaalde risicojongeren terugzendt naar het buiten
Nederland gelegen grondgebied van het Koninkrijk. De vestiging van andere
Antilliaanse en Arubaanse jongeren, met inbegrip van de jongeren die in Nederland
onderwijs willen volgen of op de arbeidsmarkt kunnen en willen participeren,
wordt door de maatregel niet geraakt.De Nederlandse maatregelen ter voorkoming van het verblijf in Nederland
van Antilliaanse en Arubaanse risicojongeren vormen een aanvulling op de maatregel
die de Antillen reeds zelf hebben genomen. Op 23 juni 2005 stemden de
Staten van de Nederlandse Antillen in met de Landsverordening Sociale Vormingsplicht
die jongeren in de leeftijdsgroep van 16 tot en met 24 jaar met onvoldoende
kansen op de arbeidsmarkt verplicht deel te nemen aan scholingstrajecten gericht
op het vergroten van algemene en sociale kennis en het verkrijgen van de noodzakelijke
beroepsvaardigheden.1Achtergrond van de Antilliaanse maatregelen is dat een zeer grote groep
jongeren zich in sociaal en economisch opzicht in een vrijwel kansloze positie
bevindt. Slechts 40% van de Antilliaanse jeugd verlaat het voortgezet
onderwijs met een diploma. 60% beschikt niet over de sociale en technische
vaardigheden om een baan te kunnen krijgen of te behouden. Een deel wordt
al op zeer jonge leeftijd moeder of vader. Een deel gaat zich bewegen in het
drugscircuit, hetzij als gebruiker, hetzij als koerier of kleine dealer. Sommigen
worden een gemakkelijke prooi voor het overige criminele circuit. Omdat de
situatie in het onderwijs niet verbeterd is, beproeven deze jongeren hun geluk
in Nederland (aldus de memorie van toelichting op het voorstel voor de Landsverordening).De Antilliaanse regering is zich ervan bewust dat de aanwezigheid van
een productief jong potentieel arbeidskrachten de enige manier is het land
duurzaam te ontwikkelen. Het verzekeren van een gezonde start en levensstijl
onder jongeren vereist dat zij een minimaal opleidingsniveau hebben bereikt.
Volgens de Antilliaanse regering sluiten de getroffen maatregelen aan bij
vergelijkbare grootschalige opleidingsprogramma’s voor kansloze jongeren
in Latijns-Amerika en de Caribische eilanden.De invoering van de sociale vormingsplicht, en dus ook de eventuele integrale
invoering op alle eilanden van de Nederlandse Antillen, is een initiatief
en de verantwoordelijkheid van de Antilliaanse regering, waarbij Nederland
ondersteuning biedt. Deze ondersteuning betreft financiering van zowel een
pilot die in mei 2005 van start is gegaan (deelneming van 200 jongeren op
Curaçao, Bonaire en Sint Maarten), als een integrale invoering. Voor
de komende vijf jaar is hiervoor van Nederlandse zijde een bedrag van € 19
miljoen gereserveerd.Hoewel de Nederlandse regeling aansluit bij de Antilliaanse regeling voor
de sociale vormingsplicht, beoogt zij allereerst te voorkomen dat kansloze
jongeren uit de andere Koninkrijksdelen inreizen zonder perspectief op werk
of opleiding en zijn de eisen die aan Antilliaanse en Arubaanse jongeren worden
gesteld als zij zich hier willen vestigen, afgestemd op de Nederlandse omstandigheden
op de arbeidsmarkt. Uitgangspunt is dat men een voldoende opleidingsniveau
moet hebben om een redelijke kans te maken op het verkrijgen van werk in Nederland.
De opleidingseisen zullen in een algemene maatregel van bestuur worden geconcretiseerd.
De terugzending in verband met onvoldoende opleiding vindt uitsluitend plaats
ten aanzien van Antilliaanse en Arubaanse jongeren die evident maatschappelijk
ongewenst gedrag vertonen dat blijkt uit een ernstige verdenking van het plegen
van strafbare feiten dan wel het zich onttrekken aan overheidsprogramma’s
terzake opleiding, arbeidsparticipatie of integratie. Voorts is een overgangsregeling
opgenomen die inhoudt dat de regeling uitsluitend van toepassing is op personen
die zich vanaf zes maanden na de datum van de indiening van dit
wetsvoorstel bij de Tweede Kamer als ingezetene inschrijven in de gemeentelijke
basisadministratie in Nederland. In verband met de eisen van de rechtszekerheid
wordt voorgesteld de jongeren die voor die datum reeds in Nederland verblijven
en als ingezetene staan ingeschreven, buiten de regeling te laten vallen.Voorts wordt voor de toepassing van het strafrecht voorgesteld om het
mogelijk te maken dat als bijzondere voorwaarde voor een voorwaardelijke straf
een verplichte terugreis wordt opgelegd aan Antillianen en Arubanen die zich
hier te lande in de korte periode dat zij hier gevestigd zijn al schuldig
hebben gemaakt aan criminele activiteiten. Deze bijzondere sanctie is niet
aan een leeftijdsgrens gebonden en is voorts gericht op het individuele gedrag
van de betrokken persoon, dat bij voortgezet verblijf onvoldoende perspectief
biedt op verbetering. De rechter bepaalt hierbij dat de desbetreffende persoon
na terugkeer moet deelnemen aan een door hem aan te wijzen opvangprogramma,
zoals bijvoorbeeld de sociale vormingsplicht, zodat zoveel mogelijk in een
behoorlijke opvang en begeleiding van de persoon in kwestie wordt voorzien.Ten aanzien van minderjarige Antilliaanse en Arubaanse jongeren moet worden
voorkomen dat niet in hun gezag is voorzien. In verband daarmee bestaan al
geruime tijd afspraken met de Antillen om te voorkomen dat deze jongeren zich
in Nederland vestigen zonder dat hier te lande in hun gezag is voorzien. Deze
jongeren zijn door hun situatie veelal niet in staat behoorlijk onderwijs
te volgen en zijn kwetsbaar voor verkeerde invloeden. Met de Antillen is een
verscherping van de voogdijregeling afgesproken die inhoudt dat reeds voor
het vertrek van de minderjarige naar Nederland een voogd wordt benoemd. Mocht
de minderjarige die zich in Nederland wil vestigen, zich aan deze regeling
willen onttrekken, dan kan teruggeleiding naar de gezagsdragers op de Antillen
volgen. Een en ander behoeft geen nadere wettelijke regeling. Voor een toelichting
wordt verwezen naar paragraaf 6. Ook met Aruba vinden gesprekken plaats
over de totstandkoming van voogdijafspraken.2. De problematiek van Antilliaanse en Arubaanse
risicojongeren in NederlandDe problemen die door Antilliaanse risicojongeren worden veroorzaakt zijn
door de Antilliaanse en Nederlandse autoriteiten erkend en onderkend. Aan
beide zijden van de oceaan worden maatregelen genomen om deze problemen aan
te pakken. Het gaat, zoals aangegeven in een memorandum van de regering van
de Nederlandse Antillen naar aanleiding van de onderhavige voorstellen, om
een kleine groep Antillianen die zich door gebrek aan opleiding, kennis van
de Nederlandse taal en sociale en emotionele geborgenheid niet staande kan
houden in de Nederlandse samenleving. Het gaat volgens het memorandum vooral
om jongeren zonder werk en zonder opleiding die een verhoogde kans hebben
om in de criminaliteit te vervallen.In het memorandum zijn de maatregelen geschetst die de Nederlandse Antillen
heeft geïnitieerd dan wel nog zal initiëren: preventieprogramma’s
op het gebied van drugs en veilige scholen, leer/werk en sociale vormingstrajecten,
stimulering van volwasseneneducatie en naschoolse opvang, aandacht voor het
school- en buurtklimaat.Aan de Nederlandse zijde zijn en worden eveneens in overleg met de 21
Antillianen Gemeenten de nodige initiatieven genomen om de in Nederland verblijvende
Antilliaanse en Arubaanse risicojongeren op te vangen en te begeleiden naar
werk of opleiding. Het beleid van de Nederlandse Antillen voor een structurele
oplossing op de Antillen wordt ondersteund, o.a. door het stimuleren van de
economische ontwikkeling en het oplossen van knelpunten in het huidige onderwijs
(zie de brief aan de Tweede Kamer van 4 oktober 2004, Kamerstukken II,
2004–2005, 26 283, nr. 19). Daar komt de steun
in verband met de invoering van een sociale vormingsplicht bij.Geconstateerd moet worden dat de situatie van de Antilliaanse en Arubaanse
risicojongeren in Nederland zorgelijk blijft. In de criminaliteitscijfers
zijn Antillianen en Arubanen oververtegenwoordigd. Er is ook sprake van grote
voortijdige schooluitval. In 2005 verscheen het WODC-onderzoek «Verdacht
van criminaliteit, Allochtonen en autochtonen nader bekeken» waarin
het aandeel van autochtone en allochtone bevolkingsgroepen in de bij de politie
geregistreerde criminaliteit is beschreven. Daaruit blijkt voor 2002 dat de
Dominicaanse (5,9%) en Antilliaanse/Arubaanse (5,6%) bevolkingsgroepen
het hoogste percentage geregistreerde verdachten kent. Daarna volgen Angola
(4,9%), Kongo (4,5%), Siërra Leone (3,9%), Tunesië
(3,7%), Algerije (3,7%), Marokko (3,3%) en Kaapverdië
(3,3%). Bij de jongeren vormen vooral de Antillianen/Arubanen en de
Marokkanen een probleemgroep. Bij de Marokkanen zijn zowel de eerste als de
tweede generatie vaker dan andere groepen verdachte van een misdrijf en gaat
het relatief vaak om vermogensdelicten. Bij de Antillianen/Arubanen gaat het
voornamelijk om jongeren van de eerste generatie, met een opvallend hoog percentage
meisjes (4,5%). Zowel bij de eerste als tweede generatie Antillianen/Arubanen
zijn de 15–17 jarigen relatief vaak verdacht. In de leeftijdsgroep 12–17
jaar is het verdachtenpercentage voor Antilliaanse/Arubaanse jongens 10,1%
(tegenover 2% van autochtonen), bij de 18–24 jarigen is dat 13,
respectievelijk 3,8. Bij Antillianen/Arubanen gaat het naast vermogensdelicten
relatief vaak om «overige delicten» waaronder ook drugsdelicten
(WODC Cahier 2005, 2, blz. 75–76 en 116).Uit het onderzoek «Vuurwapens gezocht, Vuurwapengebruik, -bezit
en -handel in Nederland 1998–2000» (IVA-Tilburg, juli 2002, uitgevoerd
in opdracht van het WODC) blijkt dat in het bijzonder jonge mannen die recent
vanuit vooral Curaçao naar Nederland zijn gekomen (en op de Antillen
zijn geboren), zich schuldig maken aan vuurwapencriminaliteit. Van de aangehouden
verdachten van vuurwapencriminaliteit is 13% van Antilliaanse afkomst.
Dat is een oververtegenwoordiging van 18 maal zo vaak als het aandeel in de
bevolking. Volgens de onderzoekers is het risico op betrokkenheid bij vuurwapenincidenten
in de eerste plaats bepaald door het feit dat de jonge, recent geïmmigreerde
Antilliaanse mannen die als verdachte zijn aangehouden vrijwel allemaal actief
zijn in de drugswereld, de prostitutie en met het plegen van overvallen. In
de tweede plaats leiden beledigingen in het openbaar vaak tot langdurige gewelddadige
conflicten met wraak over en weer. Mogelijk speelt een «eercultuur»
hier een rol, maar waarschijnlijker is dat deze groep zodanig los staat van
de Nederlandse (en Antilliaanse) gemeenschap dat het ontbreekt aan reguliere
verbanden waarin conflicten op vreedzame wijze kunnen worden beslecht, aldus
de onderzoekers. Een vergelijkbaar beeld als hiervoor beschreven komt naar
voren uit het rapport van april 2005 «Illegale vuurwapens. Gebruik,
bezit en handel in Nederland 2001–2003 (IVA Beleidsonderzoek en -advies
te Tilburg) en een recent rapport van M. van San, J. de Boom, A. van Wijk,
Verslaafd aan een flitsende levensstijl, Criminaliteit van Antilliaanse Rotterdammers
(Risbo/EUR, februari 2007) dat in opdracht van de gemeente Rotterdam is uitgebracht.Zowel op de Antillen als in Nederland is geconstateerd dat juist de jongeren
waarop de getroffen maatregelen zich richten, niet geneigd zijn vrijwillig
mee te werken. Zij onttrekken zich aan de maatregelen door naar Nederland
en, omgekeerd, naar de Antillen te vertrekken. De bedoelde maatregelen zullen
daardoor nimmer volledig effect hebben zolang het mogelijk blijft tussen de
gebieden van het Koninkrijk heen en weer te «pendelen».Door de 21 Antillianen Gemeenten is herhaaldelijk aangedrongen op beperkingen
van de inreis van nieuwe groepen kansloze jongeren. De thans voorgestelde
maatregelen strekken ertoe dat dergelijke jongeren kunnen worden
teruggezonden. De voorgestelde maatregelen moeten vooralsnog worden beschouwd
als het sluitstuk van de maatregelen tot aanpak van de problematiek van deze
categorie jongeren.De maatregelen vormen een aanvulling op de maatregelen die op de Antillen
zijn genomen, in het bijzonder de sociale vormingsplicht. Op Aruba hebben
de autoriteiten vooralsnog niet voorzien in vergelijkbare aanvullende opleidingstrajecten
voor jongeren. Deze beslissing is ingegeven door het oordeel van de Arubaanse
autoriteiten dat voor dergelijke initiatieven in Aruba onvoldoende aanleiding
bestaat. Dat laat evenwel onverlet dat ook voor de Arubaanse jongeren geldt
dat wanneer zij relatief weinig opleiding hebben genoten, aannemelijk is dat
zij bij vestiging in Nederland onvoldoende kansen hebben om zich staande te
houden in de Nederlandse samenleving. Wanneer zij voorts evident maatschappelijk
ongewenst gedrag vertonen nadat zij in Nederland zijn aangekomen, kan het
voor hun verdere ontwikkeling beter zijn wanneer zij terug gaan naar de voor
hun vertrouwde omgeving van Aruba dan dat zij in Nederland blijven. De kans
op ontsporing is dan kleiner. De voorgestelde regeling is daarom ook van toepassing
op Arubaanse jongeren in de leeftijdscategorie van 16 tot en met 24 jaar,
die niet aan de door Nederland gestelde opleidingseisen voldoen en het eerdergenoemde
ongewenste gedrag vertonen.3. Geen generieke toelatingsregelingDe Tweede Kamer heeft op 21 december 2004 de motie-Sterk (Kamerstukken
II 2004–2005, 29 800 VI, nr. 79), waarin de regering wordt
verzocht zo spoedig mogelijk te komen met een voorstel voor een toelatingsregeling,
aangenomen. In de motie wordt verwezen naar de nota migratie Antilliaanse
jongeren uit 1998 (Kamerstukken II 1998–1999, 26 283, nr. 1).
De bijlage bij deze nota bevat een uitgebreide uiteenzetting van de juridische
instrumenten die de komst van Antillianen naar Nederland kunnen reguleren.
De conclusie van deze uiteenzetting is dat een toelatingsregeling in juridische
zin mogelijk is. Het toenmalige kabinet heeft evenwel geoordeeld dat eerst
tot beperking van de toelating behoort te worden overgegaan indien andere,
minder ingrijpende instrumenten geen oplossing kunnen bieden. Die instrumenten
betroffen enerzijds maatregelen waarover met de Antilliaanse regering in overleg
zou worden getreden, zoals ontmoediging van de uitreis naar Nederland, voorziening
in de voogdij van minderjarige uitreizenden, uitschrijving uit het Antilliaanse
bevolkingsregister, inburgeringscursussen op de Antillen vóór
vertrek naar Nederland, realistische voorlichting en informatie-uitwisseling
tussen Nederland en de Antillen. Anderzijds betrof het maatregelen die op
lokaal niveau in Nederland zouden worden genomen. Voor het geval deze maatregelen
niet tot het gewenste effect zouden leiden, sloot het toenmalige kabinet de
inzet van aanvullende juridische instrumenten niet uit.In zijn brief van 11 juni 2001 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
heeft de toenmalige minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid uiteengezet
op grond van welke overwegingen het kabinet besloten had niet over te gaan
tot het instellen van een generieke toelatingsregeling voor Antillianen. Aan
deze beslissing lag ten grondslag dat een regeling gericht op een strikte
regulering van het personenverkeer van de Antillen (en/of Aruba) zou inhouden
dat een ieder die vanuit de Antillen Nederland wil binnenreizen, aan de grens
zou (moeten) worden gecontroleerd en alleen met toestemming van de Nederlandse
autoriteiten zou mogen binnenkomen en verblijven in Nederland. De regeling
zou gepaard gaan met de invoering van een apart paspoort voor Antillianen,
een visumplicht (voor kort verblijf) en een verblijfsdocument (voor langer
verblijf) en verlies van status van begunstigd EU-onderdaan voor Antilliaanse
werknemers. Dit werd destijds niet wenselijk geacht.Reeds hier zij opgemerkt dat het onderhavige voorstel, dat geen alomvattende
regulering van het personenverkeer omvat en zich richt op een afgebakende
groep risicojongeren zonder werk of opleiding, van geheel andere orde is dan
de generieke toelatingsregeling waarop het toenmalige kabinet het oog had.
In de brief van de minister voor Integratie, Jeugdbescherming, Preventie en
Reclassering van 4 oktober 2004 (Kamerstukken II 2004–2005, 26 283,
nr. 19) is deze groep geschetst. Het gaat in de praktijk met name om
een groep Antilliaanse en Arubaanse jongeren zonder vaste woonplaats in Nederland
en de Nederlandse Antillen of Aruba. Men heeft weinig opleiding en zeer slechte
perspectieven op onderwijs en werk, mede vanwege een onvoldoende beheersing
van de Nederlandse taal. Men heeft geen of weinig inkomsten, hoge uitgaven
en dus vaak schulden of (interesse in) irreguliere en criminele inkomsten.
Men leeft in of in de buurt van criminele milieus (drugs, zwaar geweld, winkeldiefstal).
Verschillende reeds uitgevoerde maatregelen aan Nederlandse zijde zijn gericht
op deze risicojongeren, hebben tot doel afname van het aantal voortijdige
schoolverlaters, daling van de werkloosheid en afname van de door deze jongeren
veroorzaakte overlast en criminaliteit. De maatregelen variëren van gezinsondersteuningsprogramma’s
en begeleid-wonenvoorzieningen tot een betere informatie-uitwisseling tussen
de verschillende instanties. Voor nieuw binnengekomen Antillianen en Arubanen
van 16 jaar en ouder zijn, indien zij niet meer volledig leerplichtig zijn,
inburgeringsprogramma’s beschikbaar gesteld voor hun verplichte inburgering.
Voor zogenoemde oudkomers bestaan eveneens inburgeringsprogramma’s,
die zich in het bijzonder richten op opvoeders en werklozen.In de genoemde brief van 4 oktober 2004 is aangekondigd dat met de
Antilliaanse regering is afgesproken dat een gemengde Antilliaanse-Nederlandse
commissie zou worden ingesteld die zou adviseren over een effectieve aanpak
vanuit beide landen van de problematiek van Antilliaanse jongeren die in Nederland
afglijden. De Commissie had mede tot taak zich te buigen over migratieregulerende
maatregelen.De commissie, die op 4 oktober 2004, is ingesteld, heeft niet tot
een gezamenlijk advies kunnen komen. Wel was voor de commissie de ernst van
de problematiek helder en was het duidelijk dat het om een complex probleem
gaat dat niet eenvoudig is op te lossen zonder een brede aanpak tussen beide
landen, waarbij de uitreis naar Nederland zou worden ontmoedigd voor voornamelijk
risico/probleemjongeren door het stellen van extra voorwaarden bij binnenkomst
in Nederland. Naar de mening van de Antilliaanse delegatie mocht het ontmoedigingsbeleid
in Nederland echter niet leiden tot een verkapte toelatingsregeling. De wijze
waarop de terugkeer van deze groep jongeren zou moeten worden afgedwongen
bleef in de commissie een discussiepunt waarover geen overeenstemming kon
worden bereikt.In de hiervoor al eerder genoemde brief van 13 mei 2005 heeft de
minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie de Kamer bericht dat het kabinet
maatregelen zal nemen die erop gericht zijn te voorkomen dat kansarme of criminele
Antilliaanse en Arubaanse jongeren in Nederland naar de criminaliteit afglijden
en dat aan Antilliaanse zijde genomen maatregelen (de sociale vormingsplicht)
kunnen worden ontdoken door naar Nederland af te reizen. Voorts is in de brief
aangekondigd dat de voogdijregeling aan beide zijden van de oceaan zou worden
aangescherpt, hetgeen inmiddels is geschied (Kamerstukken II, 2004–2005,
26 283, nr. 23, zie ook paragraaf 6).4. Juridisch kader mogelijkheid van terugzendingBij de algehele grondwetsherziening van 1983 is uitdrukkelijk onder ogen
gezien dat de Nederlandse wetgever de mogelijkheid behoudt de inreis van Antilliaanse
Nederlanders aan beperkingen te onderwerpen. De grondwetgever
achtte het van belang de ruimte te behouden om aan de hand van een beoordeling
van de omstandigheden te beslissen of regulering van de toelating al dan niet
wenselijk zou zijn. Zou, zo werd overwogen, een onverkorte toelatingswaarborg
voor personen met de Nederlandse nationaliteit tot Nederland in de Grondwet
worden opgenomen, dan zou een eventueel wenselijk geachte toelatingsregeling
onmogelijk worden. Het niet-opnemen van enige bepaling in de Grondwet laat
de wetgever ook de bevoegdheid om de uitzetting van de uit de Nederlandse
Antillen afkomstige Nederlanders te regelen (Kamerstukken II, 1976–1977,
14 200 (R 1048), nrs. 3 en 7).Om dezelfde reden – het behoud van de vrijheid om de immigratie
van Antilliaanse Nederlanders te reguleren – heeft Nederland bij de
ratificatie van het Vierde protocol bij het Europese verdrag tot bescherming
van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) gebruik gemaakt
van de mogelijkheid om Nederland en de Nederlandse Antillen als afzonderlijke
landen aan te merken. Het protocol opent uitdrukkelijk de mogelijkheid de
verschillende landen waaruit het Koninkrijk bestaat, voor de toepassing van
de artikelen 2 en 3 te beschouwen als afzonderlijke gebieden. Artikel 2 van
het protocol bevat het recht van een ieder zich binnen een staat vrij te bewegen.
Artikel 3 van het protocol bevat de waarborg dat niemand de toegang mag worden
belet tot het grondgebied van de staat waarvan hij onderdaan is. Van deze
mogelijkheid om onderscheid te maken heeft Nederland gebruik gemaakt.Hetzelfde geldt voor het Internationale Verdrag inzake burgerrechten en
politieke rechten (IVB PR). Ook hier heeft Nederland het voorbehoud gemaakt
dat voor het recht op bewegingsvrijheid binnen een staat (het Koninkrijk)
en het recht op toegang tot het eigen land, de gebieden van het Koninkrijk
als afzonderlijke grondgebieden en dus als afzonderlijke landen worden aangemerkt.
De beide verdragen staan aldus een Nederlandse toelatingsregeling niet in
de weg.Niet anders geldt dit voor het Statuut van het Koninkrijk der Nederlanden.
Blijkens de toelichting op het Statuut is altijd uitgangspunt geweest dat
aan de landen een grote vrijheid wordt gelaten in het toelatingsbeleid van
Nederlanders uit andere delen van het Koninkrijk. Het toelatingsbeleid van
de landen is evenmin gebonden aan het principe van de reciprociteit; de overwegingen
van de Nederlandse Antillen om de toelating van andere Nederlanders aan voorwaarden
te onderwerpen, zijn vooral van economische aard geweest.Het in het Europese recht verankerde vrije personenverkeer tussen de lidstaten
verzet zich als zodanig niet tegen een regulering van het verkeer binnen het
Koninkrijk, al vloeien er wel beperkingen van praktische aard uit voort. Dat
is ook uitgangspunt geweest van de voorbehouden bij het EVRM en het IVBPR
die zijn gemaakt tegen de achtergrond van de vrijheid van personenverkeer
van het EG-Verdrag.De betrokken Antilliaanse en Arubaanse jongeren beschikken, als gevolg
van de keuze voor een ongedeelde nationaliteit van het Koninkrijk, over het
burgerschap van de Unie (artikel 17 EG-Verdrag). Het ingezetenschap van de
in deel IV van het EG-Verdrag bedoelde landen en gebieden overzee staat, aldus
ook de Raad van State, niet vanzelf in de weg aan de uitoefening van de in
het EG-Verdrag omschreven rechten als burger van de Unie. Daartoe behoort
het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven,
onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij het EG-Verdrag
en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld (artikel 18, eerste
lid EG-Verdrag). Zoals de Raad terecht opmerkt wordt in het Besluit van de
Raad van 27 november 2001 betreffende de associatie van de LGO met de
EEG (PbEG 2002, L 314) bij de definitie van «inwoners van een LGO»
vastgelegd dat deze definitie onverlet laat de rechten die voortvloeien uit
het burgerschap van de Unie (artikel 45, eerste lid, onderdeel b, van het
LGO-besluit). De rechten die aan het burgerschap van de Unie ontleend kunnen
worden, bepalen uiteraard de grenzen die bij de vormgeving van
dit voorstel in acht moeten worden genomen. Hetzelfde geldt voor de Antilliaanse
en Arubaanse Nederlanders die als ingezetene van de Unie de rechten geniet
van het EG-Verdrag. Van belang daarbij is de ten tijde van zijn advisering
nog bij het Hof van Justitie aanhangige zaak C300/04 (Eman en Sevinger), waarin
het Hof op 12 september 2006 uitspraak heeft gedaan. Antilliaanse en
Arubaanse Nederlanders die Nederlandse ingezetenen zijn geworden, zijn overigens
geen «inwoners van een LGO» meer.In de genoemde uitspraak heeft het Hof bevestigd dat burger van de Unie
is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat heeft (artikel 17 EG) en
dat het in dit verband niet ter zake doet dat de onderdaan van een lidstaat
ingezetene van of woonachtig is in een gebied dat behoort tot de LGO bedoelde
in artikel 299 lid 3 EG-Verdrag. Van belang in dit verband is voorts dat,
zoals het Hof overweegt, het beginsel van gelijke behandeling of non-discriminatie
dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht vereist,
dat behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend
en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld. In het licht hiervan
dient de vraag te worden beantwoord of ten aanzien van de EU-burgers die tot
de doelgroep van het wetsvoorstel behoren, beperkingen kunnen worden gesteld
aan het recht Nederland of andere landen behorende tot de EU in te reizen
en daar te verblijven. Het voorstel betreft een problematiek die niet goed
oplosbaar is zonder aanvullende maatregelen in de vorm van de voorgestelde
terugzendregeling. De problemen van inreizende jongeren zonder opleiding behoeven
zowel hier als op de Antillen een aanpak die deze jongeren aanzet tot opleiding
en werk. Het voorstel houdt niet een algemene reisbeperking, maar een maatregel
die telkens aangrijpt bij het individuele gedrag van de betreffende persoon.
De afbakening van de kring van personen in het voorstel brengt normaal gesproken
met zich dat deze personen niet de hoedanigheid van werknemer of zelfstandige
in communautaire zin hebben: zou dat het geval zijn, dan zouden zij immers
buiten de termen van het wetsvoorstel vallen. Om die reden raakt het wetsvoorstel
niet aan de vrije vestiging of het vrije werknemers- en dienstenverkeer. Naar
het oordeel van het kabinet vormen het EG-Verdrag en de regeling van het burgerschap
van de Unie dan ook geen absoluut beletsel voor het onderhavige voorstel,
ook al brengt het burgerschap van de Unie mee dat de betrokkenen vrijelijk
andere EU-lidstaten kunnen inreizen om daar hun rechten uit te oefenen. De
feitelijke terugkeer via een andere EU-lidstaat kan niet worden belet. Verwacht
mag echter worden dat – zeker na herhaalde terugzending – de animo
op termijn zal ontbreken.In zijn uitspraak van 24 november 2000 (NJ 2001, 376) heeft de Hoge
Raad de Antilliaanse Landsverordening toelating en uitzetting getoetst aan
de eerdergenoemde verdragen. In die Landsverordening wordt onderscheiden tussen
Nederlanders die samengevat krachtens geboorte een band met de Nederlandse
Antillen hebben en andere Nederlanders. Voor de andere Nederlanders geldt
een vergunningsvereiste voor toelating. De Hoge Raad moest beoordelen of hier
sprake was van een ontoelaatbaar discriminatoir onderscheid. Het oordeel luidde
dat dat niet het geval was.De Hoge Raad wees er op dat artikel 5 van de Staatsregeling van de Nederlandse
Antillen de regeling van de toelating en uitzetting van Nederlanders als bedoeld
in artikel 3 lid 1 aanhef en onder f van het Statuut voor het Koninkrijk der
Nederlanden, opdraagt aan de wetgever. Daaraan is door de Nederlandse Antillen
uitvoering gegeven in de Landsverordening houdende regeling van de toelating
tot en uitzetting uit de Nederlandse Antillen.De Hoge Raad bevestigde dat een onderscheid tussen Antillianen en andere
Nederlanders is toegestaan omdat Nederland en de Nederlandse Antillen voor
de toepassing van artikel 3 van het vierde protocol EVRM en artikel 12 lid
4 IVBPR zijn aangemerkt als afzonderlijke gebieden. In de conclusie
van de advocaat-generaal wordt aangegeven dat de mogelijkheid om afzonderlijke
gebieden aan te wijzen is opgenomen omdat in bepaalde staten onderdanen weliswaar
een gezamenlijke nationaliteit hebben, maar zij ieder afzonderlijk de nationaliteit
uitsluitend ontlenen aan het feit dat zij een speciale band hebben met slechts één
van de samenstellende gebiedsdelen van die staat. Onderdanen die een speciale
band hebben met één gebiedsdeel behoeven dan niet te worden
toegelaten in, respectievelijk kunnen worden uitgezet uit de overige samenstellende
gebiedsdelen. Naar het oordeel van de advocaat-generaal staat daarmee vast
dat de Nederlandse Antillen krachtens het Statuut bevoegd zijn algemene regels
te stellen ten aanzien van de toegang van andere Nederlanders, hetgeen wordt
bevestigd door artikel 3 lid 1 sub f van het Statuut en de officiële
toelichting daarop. Het gaat dan om een toegestane landsregeling. Ook in het
onderhavige wetsvoorstel gaat het om een regeling die betrekking heeft op
(een bepaalde groep jonge) Nederlanders die een speciale band hebben met een
onderdeel van het Koninkrijk, te weten de Nederlandse Antillen of Aruba.Wat betreft de relatie van de thans voorgestelde regeling die strekt tot
de terugzending van bepaalde Antilliaanse en Arubaanse risicojongeren met
het gelijkheidsbeginsel kan het volgende worden opgemerkt. De Raad van State
heeft er op gewezen dat het onderscheid dat met het wetsvoorstel wordt gemaakt
tussen Nederlanders onderling gerechtvaardigd moet zijn en voorts een passend
middel moet zijn voor het beoogde doel. De bijzondere behandeling van de bedoelde
risicojongeren ten opzichte van andere jongeren is gerechtvaardigd aangezien
de voorgestelde regeling aansluit bij de Antilliaanse sociale vormingsplicht.
Op grond van die sociale vormingsplicht worden slecht opgeleide jongeren uit
dezelfde leeftijdsgroep als relevant voor de regeling in artikel 1 van het
wetsvoorstel (16 tot en met 24 jaar), door de Nederlandse Antillen verplicht
om mee te werken aan een opleidingsprogramma. In aansluiting op het advies
van de Raad van State is het opleidingscriterium in artikel 1 daarnaast aangevuld
met de voorwaarde dat de desbetreffende jongere evident maatschappelijk ongewenst
gedrag vertoont dat blijkt uit een ernstige verdenking van het plegen van
strafbare feiten of het zich onttrekken aan een overheidsprogramma terzake
opleiding, arbeidsparticipatie of integratie.Het doel van de met het wetsvoorstel voorgestelde regeling is gelegen
in het voorkomen dat deze jongeren door onvoldoende opleiding afglijden naar
de criminaliteit. De maatregelen zijn passend aangezien juist deze groep jongeren
problemen veroorzaakt, zo blijkt ook uit het genoemde WODC-onderzoek. De maatregelen
zijn proportioneel gezien het feit dat andere getroffen maatregelen, zoals
hierboven is aangegeven, niet voldoende bleken om een oplossing te bieden
voor deze problemen. De maatregelen strekken tenslotte niet verder dan voor
het doel noodzakelijk is.De voorgestelde regeling moet gezien worden in het licht van artikel 1,
vierde lid van het Internationale Verdrag inzake de uitbanning van elke vorm
van rassendiscriminatie dat in artikel 5, onder (d) en (i) eist dat het recht
zich vrijelijk te verplaatsen en te verblijven binnen een staat verzekerd
is. Deze bepaling opent de mogelijkheid dat bijzondere maatregelen worden
getroffen ter bescherming van een bepaalde groep mensen. Het oogmerk van de
terugzending zal steeds zijn dat jongeren terugkeren naar een voor hen vertrouwde
omgeving waar opvang mogelijk is en waar zij betere mogelijkheden hebben om
een voor hen passende opleiding of werk te vinden.De voorgestelde mogelijkheid van terugzending is voorts getoetst aan het
Verdrag inzake de rechten van het kind (Verdrag van 20 november 1989,
Trb 1990, 170 en 1997, 83). De voorgestelde regeling is met dat Verdrag verenigbaar.
Op grond van het Verdrag moet de overheid bij alle maatregelen ten aanzien
van personen jonger dan 18 jaar, de belangen van het kind voorop stellen (artikel
3 lid 1 Verdrag). Het kind moet zijn verzekerd van de bescherming
en zorg die nodig is voor zijn of haar welzijn (artikel 3 lid 2 Verdrag).
Daarbij worden de verantwoordelijkheden, rechten en plichten van de ouders
(of bijvoorbeeld de wettige voogd) geëerbiedigd waar dat betreft het
geven van passende leiding en begeleiding van het kind bij de uitoefening
van de rechten uit het Verdrag (artikel 5 Verdrag). In het Verdrag is onder
meer een recht op gezinshereniging neergelegd (artikel 10 Verdrag).In verband met het wetsvoorstel geldt dat minderjarigen tot 16 jaar van
de voorgestelde regeling zijn uitgesloten. Minderjarigen in de leeftijd van
16–18 jaar vallen binnen de reikwijdte van het Voogdijprotocol en het
onderhavige wetsvoorstel. De voogdijregeling is er op gericht dat in het gezag
over een minderjarige wordt voorzien, voordat deze zich vestigt in Nederland.
Aldus wordt vorm gegeven aan de verplichting om de bescherming en de zorg
die nodig is voor het welzijn van een minderjarige te bewerkstelligen (vgl.
artikel 3 Verdrag). Afgesproken is dat de Raad voor de Kinderbescherming drie
maanden na aankomst in Nederland controleert of de voogd in staat is zijn
verantwoordelijkheid waar te maken. Daarbij kan bijvoorbeeld worden bezien
of de minderjarige schoolgaand is. De minderjarige die naar school gaat kan
niet naar de Nederlandse Antillen of Aruba worden terug gezonden (artikel
1 lid 3, onderdeel b wetsvoorstel). Het wetsvoorstel eerbiedigt overigens
ook het eventueel nog bestaande gezag van de ouders over een kind (vgl. artikel
5 Verdrag); een recht op terugzending ontbreekt wanneer de minderjarige beroep
kan doen op een recht op gezinshereniging (artikel 1, lid 3, onderdeel c wetsvoorstel
jo. artikel 10 Verdrag).De staatkundige verhoudingen binnen het Koninkrijk zullen veranderen.
De eilanden die thans deel uitmaken van de Nederlandse Antillen zullen een
andere status krijgen. Sommige eilanden kiezen naar verwachting voor de status
van een gemeente, andere geven de voorkeur aan een status aparte. Gewijzigde
staatkundige verhoudingen kunnen uiteraard consequenties hebben voor de inhoud
van de voorgestelde regeling en de uitvoering ervan. Dat vergt een afzonderlijke
afweging met inachtneming van de dan bestaande verhoudingen en omstandigheden.
Het wetsvoorstel kan daarop thans nog niet vooruitlopen. Het wetsvoorstel
gaat overigens uit van een neutrale omschrijving van de gebieden overzee:
terugzending vindt plaats naar het buiten Nederland gelegen grondgebied van
het Koninkrijk waar de desbetreffende persoon recht op verblijf heeft.5. Bijzondere voorwaarde bij strafrechtelijke veroordelingNaast de mogelijkheid van terugzending van Antilliaanse en Arubaanse jongeren
die niet voldoen aan bepaalde opleidingseisen en die daarnaast evident maatschappelijk
ongewenst gedrag vertonen, bevat dit wetsvoorstel ook een maatregel in de
strafrechtelijke sfeer, namelijk de mogelijkheid voor de rechter om in het
kader van een voorwaardelijke veroordeling de voorwaarde op te leggen dat
de veroordeelde zijn verblijf in Nederland beëindigt om deel te nemen
aan een door de rechter aan te wijzen opvangprogramma op de Nederlandse Antillen
of Aruba. Zoals in het voorgaande al is gebleken neemt de groep Antillianen
en Arubanen een relatief groot aandeel in de criminaliteit voor haar rekening.
Volgens cijfers van het WODC hebben op de Nederlandse Antillen geboren Antillianen
tussen de 12 en 24 jaar een ruim vier maal zo grote kans in de criminaliteit
te belanden als personen in de totale bevolkingsgroep in Nederland in diezelfde
leeftijdscategorie. Ook indien wordt geabstraheerd van leeftijd, vormen Antillianen
een relatief grote groep in de populatie verdachten van strafbare feiten,
in het bijzonder indien wordt gekeken naar verdachten die kort in Nederland
verblijven (zie ook § 2). Het behoeft geen betoog dat de eerder
in deze toelichting beschreven (zwakke) sociale positie van de groep eerste
generatie Antillianen een belangrijke factor is die de kans om te belanden
in de criminaliteit vergroot.Deze situatie rechtvaardigt het om het sanctie-instrumentarium van de
strafrechter aan te vullen met een instrument specifiek gericht op de groep
Antillianen en Arubanen die zich in Nederland schuldig maakt aan een misdrijf
terwijl men nog maar relatief kort in Nederland verblijft. Het gaat om een
sanctie (in de neutrale zin van het woord: reactie op een strafbaar feit)
die het mogelijk maakt om in voorkomend geval een persoon die zich schuldig
maakt aan criminaliteit terug te sturen naar de Nederlandse Antillen of Aruba.
Zij vertoont gelijkenis met de bestuursrechtelijke maatregel van terugzending,
zoals die hier wordt voorgesteld, in zoverre dat beide maatregelen ertoe strekken
te bewerkstelligen dat een Antilliaan of Arubaan die nog maar kort in Nederland
verblijft, terugkeert naar de Nederlandse Antillen of Aruba. De strafrechtelijke
bijzondere voorwaarde moet echter van de bestuursrechtelijke maatregel worden
onderscheiden omdat zij eerst en vooral een reactie is op een strafbaar feit
van de betrokken persoon. Of de rechter de bijzondere voorwaarde oplegt wordt
bepaald door het strafbaar feit en de persoon en de omstandigheden van de
betrokkene. Anders dan bij de bestuursrechtelijke maatregel is niet doorslaggevend
of de betrokkene aan de bepaalde opleidingseisen voldoet, al zal een gebrek
aan opleiding wel een rol spelen bij het antwoord op de vraag of oplegging
van de bijzondere voorwaarde van terugkeer in het concrete geval een adequate
strafrechtelijke reactie is. Verder verschilt de strafrechtelijke bijzondere
voorwaarde van de bestuursrechtelijke maatregel hierin dat geen leeftijdsgrenzen
zijn gesteld aan de omschrijving van de doelgroep. Overigens zullen de doelgroepen
in de praktijk deels samenvallen.Gekozen is voor inpassing in het kader van de voorwaardelijke veroordeling
(zie artikel 14a e.v. WvSr en voor minderjarigen artikel 77x WvSr). Voorwaardelijke
veroordeling houdt in dat de rechter bepaalt dat de voor het feit opgelegde
straf (voor meerderjarigen gevangenisstraf tot ten hoogste 4 jaren, hechtenis,
taakstraf of geldboete) onder het stellen van voorwaarden geheel of gedeeltelijk
niet wordt tenuitvoergelegd. Naast de algemene voorwaarde, die steeds geldt,
dat de veroordeelde zich voor het einde van de proeftijd niet opnieuw schuldig
maakt aan een strafbaar feit, maakt artikel 14c, tweede lid, WvSr een aantal
bijzondere voorwaarden mogelijk, die alle in meer of mindere mate het gedrag
van de veroordeelde betreffen. Het voorstel voegt hier nu aan toe, specifiek
voor de toepassing van deze wet, de bijzondere voorwaarde dat de veroordeelde
binnen een termijn van vier weken na het onherroepelijk worden van de einduitspraak
zijn verblijf in Nederland beëindigt en niet naar Nederland terugkeert
voor het einde van de proeftijd. De rechter bepaalt daarbij dat de betrokken
persoon terug moet keren naar de Nederlandse Antillen of Aruba teneinde deel
te nemen aan een door hem aan te wijzen opvangprogramma, zoals bijvoorbeeld
de sociale vormingsplicht. De achterliggende gedachte is dat de betrokkene
aldus na zijn terugkeer de noodzakelijke stappen zet waardoor zijn opvang
vorm krijgt.De nieuwe voorwaarde past bij het tweeledige karakter van de voorwaardelijke
veroordeling: in de eerste plaats gericht op vergelding van verwijtbaar onrecht
door de oplegging van een straf van een bepaalde maat en soort, maar daarnaast,
bij de concrete invulling van de opgelegde straf, gericht op speciale preventie
dat wil zeggen op het in positieve zin bijsturen van het gedrag van de veroordeelde
opdat hij zich verder van strafbaar gedrag onthoudt (zie over de voorwaardelijke
veroordeling in het algemeen en de oplegging van bijzondere voorwaarden in
het bijzonder F. W. Bleichrodt, Onder voorwaarde, Een onderzoek naar
de voorwaardelijke veroordeling en andere voorwaardelijke modaliteiten, diss.
KUN, Deventer 1996).Ook bij de berechting van Antillianen en Arubanen die verdacht worden
van een strafbaar feit, staat voorop dat een adequate straf wordt opgelegd
die uitdrukking geeft aan de maatschappelijke afkeuring voor het gepleegde
feit. De nieuwe bijzondere voorwaarde geeft de rechter daarnaast
een instrument in handen om in individuele gevallen te trachten de criminele
carrière van de betrokken persoon om te buigen door hem de voorwaarde
op te leggen het Nederlandse deel van het Koninkrijk te verlaten en terug
te keren naar de Nederlandse Antillen of Aruba. De dreiging van de tenuitvoerlegging
van de voorwaardelijk opgelegde straf is daarbij de stok achter de deur. Oplegging
van de voorwaarde zal niet in alle gevallen waarin de verdachte tot de doelgroep
behoort, gepast en evenredig zijn. Of dit het geval is dient steeds weer,
in elk concreet geval, door de rechter te worden beoordeeld en is afhankelijk
van diverse factoren zoals: de mate waarin de Antilliaan of Arubaan in de
korte tijd dat hij in Nederland is, banden met Nederland heeft opgebouwd:
de aanwezigheid van naaste verwanten, zijn banden met zijn land van herkomst,
zijn sociale positie en omstandigheden in Nederland (heeft hij een vaste woonplaats,
opleiding of werk, beheerst hij het Nederlands?). De bijzondere voorwaarde
staat in de sleutel van speciale preventie: gedragsverbetering van de betrokkene
met als neveneffect dat de Nederlandse samenleving verschoond blijft van verder
crimineel gedrag.Niet ontkend kan worden dat de oplegging van de bijzondere voorwaarde
een ingrijpende inperking van de vrijheid van de betrokken persoon meebrengt.
Gedurende de proeftijd van (maximaal) drie jaar (maximaal twee jaar voor minderjarigen)
kan hij immers niet terugkeren naar Nederland op straffe van tenuitvoerlegging
van de straf. Ook kan aan deze persoon – ingeval hij voor het einde
van de proeftijd Nederland weer poogt binnen te komen – de toegang worden
geweigerd (artikel 3 onder b van het wetsvoorstel). Bovendien kan de bijzondere
voorwaarde reeds worden opgelegd bij de eerste veroordeling voor een misdrijf
waarop gevangenisstraf is gesteld; dit criterium sluit aan bij het aangescherpte
vreemdelingenrechtelijke openbare-ordebeleid en de daarin gehanteerde glijdende
schaal. Het is aan de rechter om de voorwaarde in die gevallen op te leggen
dat dit als een proportionele reactie op het strafbaar feit kan worden aangemerkt,
in het licht van de persoon van de dader en de omstandigheden van het geval.
Zoals aangegeven zal de rechter de voorwaarde alleen opleggen als hij van
oordeel is dat betrokkene in de Nederlandse Antillen of Aruba beter op zijn
plaats is en verzekerd is van voldoende opvang (via de sociale vormingsplicht,
de plaatselijke reclasseringsambtenaren of anderszins). In haar algemeenheid
is de sanctie dan ook niet als disproportioneel aan te merken. Het komt op
de toepassing in concrete gevallen aan, welke toepassing aan de maatstaf van
evenredigheid dient te voldoen. Dat de bijzondere voorwaarde onder omstandigheden
mede een punitief karakter kan hebben, althans door de betrokkene zo wordt
ervaren, wordt niet ontkend. Door de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak
is gesteld (vgl. paragraaf 7) dat dit niet past bij een bijzondere voorwaarde.
In de praktijk worden echter regelmatig bijzondere voorwaarden opgelegd die
een zeker bestraffend element in zich dragen, zoals straatverboden, partiële
rijontzeggingen en alternatieve sancties.De voorwaarde levert ook geen ongerechtvaardigde inbreuk op grondrechten
op. Zoals in § 4 is aangegeven kan het recht van Nederlanders om
zich vrijelijk binnen en tussen de landen van het Koninkrijk te bewegen worden
beperkt afhankelijk van het land waaruit men afkomstig is. Ook «de staatkundige
vrijheid» van de veroordeelde, bedoeld in artikel 14c, derde lid, WvSr
(«De bijzondere voorwaarden mogen... de staatkundige vrijheid niet beperken»)
wordt niet aangetast. Uit de geschiedenis van deze bepaling blijkt dat hiermee
alleen de politieke vrijheidsrechten, zoals het kiesrecht en het recht van
vereniging en vergadering, zijn bedoeld (zie F. W. Bleichrodt, a.w.,
p. 91).Evenmin kan gesproken worden van een schending van het gelijkheidsbeginsel
doordat een bijzondere voorwaarde in het leven wordt geroepen voor een beperkte,
mede naar geografische afkomst gedefinieerde groep personen. Het is in het
strafrecht zeker niet ongewoon om sancties te creëren die
slechts bij een bepaalde groep personen mogelijk dan wel zinvol zijn; denk
aan de vroegere Strafrechtelijke Opvang van Verslaafden (SOV) en de taakstraf
(waarachter allerlei heel«doel(groep)gerichte» werk- en leerprojecten
schuil kunnen gaan). In de consultatieronde zijn door de Nederlandse Vereniging
voor Rechtspraak en de Raad voor de rechtspraak vraagtekens geplaatst bij
deze vergelijking met andere strafrechtelijke sancties. Volgens de Raad voor
de rechtspraak was bij de SOV-maatregel het gedrag(spatroon) van de betrokkene
het onderscheidende kenmerk. De voorgestelde bijzondere voorwaarde kan volgens
de Raad voor de rechtspraak daarentegen alleen worden opgelegd aan personen
van één bepaalde etnische/geografische afkomst, ongeacht het
gedrag. Daartegen kan worden aangevoerd dat weliswaar de doelgroep van de
bijzondere voorwaarde naar geografische afkomst is afgebakend, maar de grond
voor oplegging is gelegen in het plegen van een misdrijf binnen een relatief
korte periode van verblijf in Nederland. Voorts is niet sprake van een categorische
maatregel, maar is het aan de rechter om te bepalen of oplegging in het concrete
geval gepast en evenredig is. De abstracte criteria ter afbakening van de
doelgroep vormen daarmee slechts de buitenste grenzen waarbinnen een bij uitstek
geïndividualiseerde straftoemeting dient plaats te vinden.Meer in het algemeen oordeelt de Raad voor de rechtspraak negatief over
de keuze voor een vorm van strafrechtelijke afdoening. De Raad is van mening
dat beslissingen omtrent het verblijf in Nederland een zodanig sterk bestuurlijk
karakter hebben dat de desbetreffende bevoegdheid aan een minister behoort
te zijn opgedragen. De strafrechtelijke procedure zou onvoldoende zijn ingericht
op het in voldoende mate in beeld te krijgen van de relevante feiten en omstandigheden.Hierbij kan worden aangetekend dat de voorgestelde bijzondere voorwaarde
een sanctie-instrument aan de strafrechter biedt – naast andere instrumenten –
om adequaat te reageren op een gepleegd strafbaar feit en op de omstandigheden
van de dader. De rechter zal in het individuele geval bij veroordeling bezien
of in het geheel van het sanctiepakket de oplegging van de bijzondere voorwaarde
van terugkeer naar de Nederlandse Antillen of Aruba een passend onderdeel
vormt. De bijzondere voorwaarde past in algemeen aanvaarde doeleinden van
bestraffing zoals speciale en generale preventie. Het doorknippen van de band
tussen de terugzending en het criminele gedrag waarop de terugzending een
reactie is, zoals de Raad voorstelt, heeft als nadeel dat de strafrechter
het zicht verliest op de gevolgen van zijn uitspraak. Overigens heeft de Raad
gelijk dat het voor een goede rechterlijke beoordeling noodzakelijk is dat
de rechter een behoorlijk beeld heeft van de situatie van de betrokken persoon,
in het bijzonder ook in de Nederlandse Antillen of Aruba. Vandaar dat het
wetsvoorstel, mede naar aanleiding van het advies van de Raad van State, is
aangescherpt in die zin dat de maatregel gekoppeld wordt aan het volgen van
een door de rechter aan te wijzen opvangprogramma, zoals de sociale vormingsplicht.6. De voogdijregelingIn de brief van de Tweede Kamer van 13 mei 2005 is aangekondigd dat
in overleg met de Nederlandse Antillen de zogenoemde voogdijregeling zou worden
aangescherpt. De praktijk in verband met de voogdijregeling was destijds als
volgt. Ten behoeve van de regeling van het gezag over een minderjarige Antilliaan
die zich zonder ouders in Nederland wilde vestigen, moest de minderjarige
zich vóór vertrek wenden tot de Voogdijraad voor een verklaring
van geen bezwaar. De Voogdijraad vroeg vervolgens de Raad voor de Kinderbescherming
in Nederland om een onderzoek in te stellen naar de bereidheid en geschiktheid
van de beoogde voogd in Nederland. De Raad rapporteerde zijn bevindingen aan
de Voogdijraad die vervolgens besliste over de afgifte van de verklaring van
geen bezwaar. Met deze verklaring kon de minderjarige naar Nederland
afreizen.Na aankomst in Nederland moest nog daadwerkelijk in het gezag over de
minderjarige in Nederland worden voorzien. Drie maanden na afgifte van de
verklaring van geen bezwaar controleerde de Raad of de minderjarige in Nederland
in het gezagsregister was opgenomen. Indien dat niet het geval was, dan stelde
de Raad een nieuw onderzoek in op basis waarvan zonodig alsnog initiatief
werd genomen om een (tijdelijke) voogd voor de minderjarige te benoemen.Geconstateerd is dat deze procedure niet in alle gevallen bewerkstelligde
dat een voogd voor de minderjarige is benoemd. Gebleken is dat bij een aantal
jongeren (in 2004: 45) de procedure eerst is gestart na aankomst in Nederland.
Bij hen was dus niet bij inreis in Nederland tijdig in het gezag voorzien.
Controle op het bezit van een verklaring van geen bezwaar bij binnenkomst
in Nederland vond evenmin plaats. Teruggeleiding van minderjarigen zonder
voogd heeft niet plaatsgevonden. De effectiviteit van de Voogdijregeling moest
derhalve worden versterkt. In het tripartiete justitieel overleg tussen de
minister van Justitie van Nederland, de minister van Justitie van de Nederlandse
Antillen en de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties
van 27 juni 2005 is overeengekomen dat de uitvoering zodanig zou worden
bijgesteld dat voor minderjarige Antillianen die voornemens zijn zich in Nederland
te vestigen de voogdij reeds vóór vertrek volledig is geregeld.
Deze afspraak heeft geleid tot de ondertekening op 11 januari 2006 van
een gewijzigd Protocol inzake de samenwerking op het gebied van voogdijvoorzieningen
tussen Nederland en de Nederlandse Antillen. Met Aruba heeft begin 2005 een
eerste gesprek plaatsgevonden over de totstandkoming van soortgelijke afspraken
voor Arubaanse minderjarigen.Met de ondertekening van het gewijzigde protocol is de aangekondigde aanscherping
van de voogdijregeling gerealiseerd. Zij krijgt geen nadere wettelijke regeling.
Op basis van het protocol zou aan Nederlandse zijde bijvoorbeeld bij binnenkomst
via Schiphol kunnen worden gevraagd of de minderjarige zich hier wil vestigen
en of in dat geval aantoonbaar in het gezag is voorzien (een verklaring van
geen bezwaar van de Voogdijraad kan worden getoond). Indien dat laatste niet
het geval is, kan de minderjarige door tussenkomst van een nader aan te wijzen
instelling naar de Antillen of Aruba worden teruggeleid, na contact met de
familie of de Voogdijraad over de opvang op de Antillen of Aruba. Beoogd wordt
dat de afhandeling van het onderzoek naar de vraag wie het gezag over de minderjarige
heeft en of teruggeleiding mogelijk is, binnen een termijn van 48 uur wordt
afgerond. Gedurende die periode wordt de minderjarige opgevangen. Wanneer
het onderzoek naar de identiteit van degene die het gezag over de minderjarige
heeft is afgerond en is gebleken dat teruggeleiding op verantwoorde wijze
kan plaatsvinden en derhalve geen contra-indicaties zijn geconstateerd, zal
zo snel mogelijk voor teruggeleiding van de minderjarige worden zorggedragen.
In de gevallen dat teruggeleiding niet op zeer korte termijn mogelijk blijkt,
zal in Nederland worden voorzien in de (tijdelijke of voorlopige) voogdij
van de minderjarige.7. ConsultatierondeHet wetsvoorstel is toegezonden aan de Gevolmachtigd Minister van de Nederlandse
Antillen alsmede de Gevolmachtigd Minister van Aruba. Verschillende instanties
hebben desgevraagd advies over het wetsvoorstel uitgebracht.1De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
heeft bij brief van 13 maart 2006 aangegeven geen aanleiding te zien
voor het uitbrengen van advies omdat in het wetsvoorstel geen bijzondere voorschriften
inzake hoger beroep (bij de Afdeling bestuursrechtspraak) zijn bepaald.Op 8 maart jl. is het wetsvoorstel besproken met de 21 Antillianen
Gemeenten. De overgrote meerderheid van deze gemeenten beoordeelt het wetsvoorstel
positief, zo blijkt uit een brief van 14 maart 2006. De 21 Antillianen
Gemeenten zien de voorgestelde maatregelen als een sluitstuk voor beleid dat
is gericht op Antilliaanse risicogroepen en meer specifiek als een extra instrument
voor een persoongerichte aanpak voor gemeenten, politie en de rechter. Deze
Gemeenten geven aan dat het wetsvoorstel tegemoet komt aan hun vraag aan het
Rijk om de komst van kansloze Antilliaanse risicojongeren naar Nederland te
beperken. Wel is aandacht gevraagd voor verschillende uitvoeringsaspecten
(wanneer en waar controleren op criteria voor terugzending?) en voor ondersteuning
van de ontwikkeling van de Nederlandse Antillen door flankerend beleid. Daarnaast
wordt ervoor gepleit de inburgering van Antilliaanse en Arubaanse Nederlanders,
dat onderdeel uitmaakte van het wetsvoorstel dat ter consultatie is uitgezet,
niet in dit wetsvoorstel op te nemen. Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG) vraagt in haar brief van 9 maart 2006 vooral om duidelijkheid ten
aanzien van de uitvoering van de regeling, in het bijzonder de taak van de
gemeenten. Over de uitvoeringsaspecten hebben inmiddels twee bijeenkomsten
plaatsgevonden (één met de gemeente Rotterdam en één
met een meer landelijke opzet) met vertegenwoordigers van verschillende gemeentelijke
diensten, politie en de Koninklijke marechaussee. Als direct gevolg van deze
gesprekken is de memorie van toelichting aangevuld met een beschrijving van
de positie die de politie, de Koninklijke marechaussee en de gemeenten innemen
bij de uitvoering van de regeling. Voor de volledigheid wordt nog opgemerkt
dat de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie ten behoeve van de uitvoeringsaspecten
een projectorganisatie in het leven heeft geroepen.Het Overlegorgaan Caribische Nederlanders (OCaN) is tegenstander van een
terugzendregeling omdat deze discriminatoir en niet proportioneel zou zijn,
zo blijkt uit een brief van 14 maart 2006. De voorgestelde maatregelen
zouden het probleem dat door risicojongeren wordt veroorzaakt niet oplossen.
Volgens OCaN is migratie het gevolg van een arm deel van het Koninkrijk in
het Caribische gebied en een rijk deel in Europa. Grote verschillen zijn niet
aanvaardbaar, aldus OCaN. OCaN adviseert de gemeenschappelijke zorg van de
drie landen van het Koninkrijk ten behoeve van de groep risicojongeren en
de verlening van wederkerige bijstand bij de aanpak daarvan. Volgens OCaN
moeten primair armoede en sociale uitsluiting op de Antillen worden bestreden
en niet de criminaliteit. Een vergelijkbaar standpunt wordt ingenomen door
de Kerngroep Antilliaanse Gemeenschap (KAG), bij brief van 13 maart 2006.
KAG stelt dat de maatregelen niet effectief zijn, niet eenzijdig kunnen worden
vastgesteld, ten onrechte onderscheid maken tussen verschillende groepen Nederlanders
en pleit voor overleg met de Nederlandse Antillen en Aruba.In deze reacties is in het bijzonder de proportionaliteit en de noodzaak
van verbetering van de positie van deze jongeren belicht. Op de voorgeschiedenis
van dit voorstel en op het karakter van het voorstel, als aanvulling op andere
maatregelen zowel hier als overzee ter verbetering van de positie van deze
groep jongeren, is hiervoor in de paragrafen 1, 2 en 3 uitgebreid ingegaan.
Daarbij is ook gewezen op de omstandigheid dat een dergelijke maatregel eerst
zou worden genomen als andere maatregelen geen oplossing zouden brengen, alsmede
dat een gemengde Antilliaanse-Nederlandse commissie is ingesteld om over een
gezamenlijke aanpak te adviseren. Die commissie heeft echter geen overeenstemming
bereikt over een gezamenlijk advies.Het College van procureurs-generaal onderschrijft in zijn advies van 24 maart
2006 dat een kleine groep probleemjongeren in de praktijk voor veel overlast
zorgt. Wel vraagt het College om een nadere invulling van het handhavingsinstrumentarium
om te voorkomen dat jongeren aan de regeling kunnen ontsnappen. Indien de
daadwerkelijke terugzending van een risicojongere op grond van
artikel 1 en 2 onvoldoende wordt gewaarborgd, vreest het College dat veel
capaciteit van politie en justitie moet worden ingezet om tot een strafrechtelijke
vervolging over te gaan. Dit advies alsmede het advies van de Raad van State
hebben geleid tot schrapping van het artikel dat strafbaarstelling inhield
van een overtreding van een bestuursrechtelijk besluit tot terugzending. Daarnaast
is ook tijdens de twee uitvoeringstoetsen opgemerkt dat het noodzakelijk is
te voorzien in een regeling die inhoudt dat personen ten aanzien van wie een
besluit tot terugzending is genomen, voor beperkte duur de vrijheid van beweging
moet kunnen worden ontnomen, te weten tot het moment dat voor vervoer naar
de Nederlandse Antillen c.q. Aruba is zorggedragen. Zou een dergelijke mogelijkheid
ontbreken, dan wordt gevreesd dat de desbetreffende jongeren veelal niet aan
hun terugzending zullen meewerken en met de noorderzon vertrekken. Vanwege
het advies van het College en vergelijkbare opmerkingen tijdens de uitvoeringstoetsen
is het wetsvoorstel aangevuld. Verwezen wordt naar de toelichting op artikel
2 lid 4, waarin de mogelijkheid van bewaring voor de maximale duur van twee
weken, in het belang van de openbare orde en de nationale veiligheid, is opgenomen.De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) heeft in haar advies
opmerkingen van zowel principiële aard als technische aard gemaakt. Het
advies heeft tot een aantal aanpassingen van het wetsvoorstel en de toelichting
geleid. In het wetsvoorstel betreft dat in het bijzonder de artikelen 1, leden
4, 5 en 6, (het begrip oogmerk), de termijnen in artikel 2 lid 2, artikel
2 lid 4 (vrijheidsbeperkende en vrijheidsontnemende maatregelen) en de schrapping
van het aanvankelijk opgenomen artikel 3 onder c
(onmiddellijke terugzending). In de toelichting is de verhouding tot de Algemene
wet bestuursrecht verduidelijkt. De NVvR gaat uitgebreid in op de legitimiteit
van het voorstel in het licht van proportionaliteit en subsidiariteit. Aan
het juridische kader en de verhouding tot internationale en communautaire
regelgeving is, zoals in het advies gesignaleerd, in paragraaf 4 aandacht
besteed. Deze toelichting is mede naar aanleiding van de opmerkingen van de
NVvR uitgebreid. De toetsing aan proportionaliteit en subsidiariteit kan niet
los worden gezien van de aard van de voorgestelde maatregel als aanvullend
op andere al genomen maatregelen voor een in beginsel beperkte groep. Op de
problematiek van deze jongeren is uitgebreid ingegaan. Tijdens de consultatieronde
is door de 21 Antillianen Gemeenten en het openbaar ministerie de urgentie
van de maatregel benadrukt en aanscherping van het bestuursrechtelijke instrumentarium
bepleit. De jongeren waarop de maatregel zich richt, zijn nauwkeurig in de
wet omschreven. De maatregel heeft een aanvullend karakter naast andere maatregelen
die zowel hier als overzee voor dezelfde groep zijn en worden getroffen. Het
betreft een categorie jongeren van wie ook op de Antillen de problematiek
wordt onderkend en voor wie bijzondere maatregelen als noodzakelijk zijn en
worden genomen. Van een ongerechtvaardigd onderscheid met andere groepen of
individuele personen kan niet worden gesproken. Ten behoeve van de rechterlijke
toetsing op proportionaliteit en subsidiariteit in het concrete geval, waarop
het advies wijst, is het evenwel wenselijk dat bij iedere individuele beslissing
de rechtvaardiging ervan in dit licht wordt aangegeven.De Raad voor de rechtspraak ontraadt in zijn advies van 19 april
2006 de invoering van een bijzondere voorwaarde voor een voorwaardelijke straf.
De Raad prefereert afdoening via een bestuurlijk traject. De strafrechtelijk
procedure zou onvoldoende zijn ingericht om de relevante feiten en omstandigheden
waarop de strafrechter acht moet slaan, in beeld te krijgen. Het strafdossier
en de reclassering zouden maar ten dele in de informatiebehoefte kunnen voorzien.
In deze memorie van toelichting (paragraaf 5) is in dat verband aangegeven
dat het wetsvoorstel is aangepast in die zin dat een verband is gelegd met
de verplichting voor de betrokken persoon om deel te nemen aan een opvangprogramma
dat door de rechter wordt aangewezen, zodat een behoorlijke opvang
mogelijk is. Ook het Openbaar Ministerie, die de bijzondere voorwaarde dient
te vorderen, dient over de nodige informatie over bijvoorbeeld de opvang op
Aruba/Nederlandse Antillen te beschikken (zie ook de toelichting op artikel
6). Vervolgens kan aan de hand van het individuele geval worden beoordeeld
of de bijzondere voorwaarde een geschikt onderdeel is van de straf. De Raad
voor de rechtspraak heeft opgemerkt dat er vele verstekvonnissen kunnen zijn,
waardoor het vonnis eerst na langere tijd onherroepelijk zal worden. Die mogelijkheid
is echter geen reden om de bijzondere voorwaarde bij voorbaat uit te sluiten.
Voor een deel van de veroordeelde personen zal de bijzondere voorwaarde immers
wel een geschikt instrument kunnen zijn. Overigens zijn verstekvonnissen in
de praktijk niet beperkt tot de groep personen waarop het onderhavige wetsvoorstel
ziet; in zoverre is geen sprake van een uitzonderlijke situatie. In verband
met de opmerking van de Raad voor de rechtspraak dat geen vrijheidsontneming
is geregeld bij de bestuursrechtelijke maatregel van terugzending geldt dat
het wetsvoorstel is aangevuld met de mogelijkheid van bewaring voor de duur
van maximaal twee weken.8. Administratieve lastenAdministratieve lasten voor burgers worden uitgedrukt in uren en euro’s
die burgers moeten besteden om te voldoen aan informatieverplichtingen jegens
de overheid en deze verplichtingen voortvloeien uit wet- en regelgeving. Het
gaat om zowel het nakomen van verplichtingen als het uitoefenen van rechten.
De administratieve lasten hebben betrekking op het verzamelen, bewerken, registreren,
bewaren en het ter beschikking stellen van informatie. Daarnaast behoren tot
de administratieve lasten ook kopieerkosten, postzegels etc.In verband met dit wetsvoorstel kan van administratieve lasten worden
gesproken wanneer een Antilliaanse of Arubaanse jongere beroep wenst te doen
op artikel 1 lid 3, dat wil zeggen de gevallen waarin geen terugzending behoort
plaats te vinden. De regeling bepaalt dat geen terugzending plaatsvindt wanneer
werk wordt verricht, een opleiding of studie wordt gevolgd, sprake is van
gezinshereniging of van tijdelijk verblijf. Zoals eerder is aangegeven dient
de jongere om een en ander aan te tonen te beschikken over respectievelijk
een arbeidsovereenkomst of bewijs van inschrijving als ondernemer bij het
handelsregister, een bewijs van inschrijving bij een onderwijsinstelling,
inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie dan wel een relevant vervoersbewijs.Bij brief van 5 juli 2005 (Kamerstukken II 2004–2005, 26 283,
nr. 24) is aan de Tweede Kamer informatie verschaft over de instroom
van Antillianen en Arubanen. In die brief is aangegeven dat in 2004 1226 Antillianen
en Arubanen van 18 t/m 24 jaar immigreerden naar Nederland. Van diezelfde
leeftijdsgroep emigreerden er 730. Dat betekent dat er in 2004 een migratieoverschot
was van 496 personen. Voor de administratieve lasten is het aantal immigranten
van belang (in 2004 1226 personen van 18 tot en met 24 jaar volgens cijfers
van het CBS, die gebaseerd zijn op inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie).1 Daarbij kan er op worden gewezen dat het aantal immigranten
in de genoemde leeftijdsgroep is afgenomen van 2564 in het jaar 2000 tot vervolgens
2231 (jaar 2001), 1854 (jaar 2002) en 1509 (jaar 2003). Er is derhalve sprake
van een dalende lijn. In dezelfde brief is overigens aangegeven dat uit cijfers
uit 2002/2003 kan worden opgemaakt dat een ruime meerderheid van de personen
in de genoemde leeftijdsgroep voor studiedoeleinden of werk naar Nederland
komt (destijds ontving 61% van de personen studiefinanciering en 8%
had werk).De administratieve lasten zijn in dit verband gering. Wanneer een jongere
meent dat hij voldoet aan een van de genoemde voorwaarden, behoeft hij –
wanneer hem daarom wordt gevraagd – in beginsel slechts een kopie van de relevante stukken te overleggen. De stukken zelf heeft hij
dan reeds in zijn bezit. Zowel in tijd als in geld zijn de administratieve
lasten per persoon dan zeer beperkt. In tijd leidt dit tot de volgende lasten:
(1226 personen) x (0,4 uur) = 490 uur. De kosten worden geraamd op (1226 personen)
x (€ 0,5) = € 613.Voorts bestaat de mogelijkheid dat de jongere in beroep gaat bij de rechter
tegen een besluit tot terugzending. Ervan uitgaand dat op basis van de eerdergenoemde
cijfers ongeveer 70% van de relevante jongeren buiten de regeling vallen,
wordt geschat dat maximaal 30% van 1226 personen kan worden geconfronteerd
met een besluit tot terugzending.1 Het gaat derhalve
naar verwachting om ongeveer 400 personen die op jaarbasis gebruik kunnen
maken van het recht om beroep in te stellen. Het beroepschrift is relatief
eenvoudig op te stellen. Voor de procedure is met name van belang of de jongere
bewijsstukken kan overleggen waaruit naar voren komt dat hij buiten de regeling
van het wetsvoorstel valt (ouder dan 24 jaar, voldoende opgeleid, voldoende
lang ingeschreven geweest bij de gemeentelijke basisadministratie), dan wel
beroep kan doen op een uitzonderingsgrond (zoals het geval dat hij staat ingeschreven
bij een opleidingsinstituut). Voor het opstellen van het beroepschrift, het
verzamelen en kopiëren van relevante stukken en het indienen daarvan
wordt verondersteld dat daarmee ongeveer 10 uur gemoeid is. De administratieve
lasten worden daarmee geraamd op (400 personen) x (10 uur) = 4000 uur. De
kosten zijn geraamd op (400 personen) x (€ 40) = € 16 000.Het Adviescollege toetsing administratieve lasten heeft op 23 maart
2006 geadviseerd het wetsvoorstel in te dienen.ArtikelenArtikel 1In dit artikel staat de mogelijkheid tot terugzending van bepaalde Antilliaanse
en Arubaanse risicojongeren centraal. Daarbij is het opleidingsniveau van
de jongeren in beginsel doorslaggevend te zamen met de omstandigheid dat terugzending
slechts plaatsvindt als de jongere evident maatschappelijk ongewenst gedrag
vertoont dat blijkt uit een ernstige verdenking van het plegen van een strafbaar
feit dan wel doordat hij zich onttrekt aan een overheidsprogramma terzake
opleiding, arbeidsparticipatie of integratie. Met de formulering dat het gaat
om het «zich onttrekken aan» een relevant overheidsprogramma wordt
aangegeven dat het programma een verplichtend karakter dient te hebben. Een
enkele verkeersovertreding of een enkele onttrekking aan een overheidsprogramma
kan een besluit tot terugzending niet rechtvaardigen. In verband met de proportionaliteit
van een besluit tot terugzending moeten alle omstandigheden van het geval
telkens worden gewogen. Wanneer de persoon in kwestie echter meer structureel
verdacht wordt van strafbare feiten of de onttrekking aan programma’s
die zijn functioneren in de maatschappij moeten ondersteunen meer stelselmatig
optreedt, dan kan terugzending een laatste redmiddel zijn. Dan zal ook sprake
zijn van evident maatschappelijk ongewenst gedrag. Er dient op grond van het
voorgaande niet alleen getoetst te worden of er sprake is van een ernstige
verdenking van een strafbaar feit en/of onttrekking aan een overheidsprogramma,
maar ook of de desbetreffende omstandigheden kunnen kwalificeren als evident
maatschappelijk ongewenst gedrag. Het gaat hier om cumulatieve vereisten.Wanneer tot terugzending wordt beslist, heeft de desbetreffende persoon
niet het recht om bestendig in Nederland te verblijven. Terugzending geschiedt
naar het buiten Nederland gelegen grondgebied van het Koninkrijk (artikel
2).De kring van personen waarop de regeling zich richt, is in beginsel gelijk aan de doelgroep van de Landsverordening Sociale Vormingsplicht. Die
groep jongeren is in de Landverordening feitelijk aangemerkt als risicogroep.
Het gaat om de jongeren van 16 tot en met 24 jaar die niet beschikken over
een opleidingsniveau dat een reële kans biedt op het vinden en behouden
van arbeid. Dat niveau zal in overleg met het ministerie van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap nader omschreven worden in een algemene maatregel van bestuur.
Waar de Landsverordening Sociale Vormingsplicht specifiek gericht is op de Antilliaanse (arbeidsmarkt)omstandigheden, gaat het bij
de Nederlandse regeling om Antilliaanse en Arubaanse jongeren die naar Nederland
afreizen en die een plaats op de Nederlandse arbeidsmarkt
moeten verwerven. Daarom zal de Nederlandse regeling met de Nederlandse arbeidsmarktomstandigheden rekening moeten houden. Dat
vergt een zelfstandige afweging. Uitgangspunt is een minimum opleidingsniveau
dat het meest haalbaar is voor Antillianen en Arubanen gelet op de aansluiting
van de verschillende onderwijssystemen en de Sociale Vormingsplicht. Gedacht
wordt aan een MBO-2 of een daaraan gelijkwaardig diploma. In dat verband zal
ook worden bezien of differentiatie naar leeftijd (bijvoorbeeld onderscheid
tussen het vereiste opleidingsniveau voor 16 en 17 jarigen ten opzichte van
18 tot en met 24 jarigen) opportuun is.Geïnspireerd door de Landsverordening is de regeling van toepassing
op alle jongeren (van 16 tot en met 24 jaar) die samengevat ingezetene zijn
van de Nederlandse Antillen of Aruba. Lid 2 omschrijft wie voor de toepassing
van de wet als Antilliaan of Arubaan kan worden beschouwd: dat zijn zij van
wie mag worden aangenomen dat zij een onvoorwaardelijk recht van verblijf
op de Antillen of Aruba hebben. Bovendien moet hun verblijf in Nederland niet
zo lang geduurd hebben dat zij al een sterke band met Nederland hebben ontwikkeld.
Lid 2 sluit daarom de jongere die reeds geruime tijd in Nederland woonachtig
is geweest van de regeling uit, hetgeen moet blijken uit een inschrijving
in de gemeentelijke basisadministratie. Wanneer iemand al drie jaar als ingezetene
staat ingeschreven in de Nederlandse gemeentelijke basisadministratie wordt
verondersteld dat hij zodanig verknoopt is met Nederland dat terugzending
niet aan de orde is. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat de wet niet
eist dat het verblijf in Nederland aanééngesloten is. De jongere
die na twee jaar verblijf in Nederland terugkeert om werk te zoeken op de
Antillen of Aruba verspeelt daarmee niet opgebouwde rechten.Lid 3 geeft in samenhang met de leden 4, 5, 6 en 7 aan wanneer terugzending
achterwege blijft, hoewel nog niet wordt voldaan aan de opleidingseisen van
artikel 1 lid 1. Voor jongeren met serieuze en reële voornemens om in
Nederland arbeid te verrichten waardoor zij in het eigen levensonderhoud kunnen
voorzien dan wel een opleiding te volgen (lid 3 onderdelen a en b jo. lid
4 en lid 5) geldt geen beperking van het recht op verblijf. Voor een beroep
op deze uitzonderingen moet een werkgeversverklaring, een bewijs van inschrijving
als ondernemer (eigenaar of vennoot) in het handelsregister of een bewijs
van inschrijving van een onderwijsinstelling kunnen worden overgelegd. De
mogelijkheid van terugzending ontbreekt ook ten aanzien van jongeren die gebruik
maken van de mogelijkheid van gezinshereniging (lid 3, onderdeel c). De voorgestelde
maatregel heeft immers specifiek het oog op jongeren die door gebrek aan opleiding
en sociale en emotionele geborgenheid zich in de (Nederlandse) samenleving
niet staande kunnen houden. Daarvan is geen sprake als men inreist in het
kader van gezinshereniging. In dat geval zal de jongere deel gaan uitmaken
van een gezin waarvan aannemelijk is dat het voldoende wortels in de Nederlandse
samenleving heeft, zodat na binnenkomst in Nederland een relatief stabiele
omgeving gegarandeerd is. De beoogde gezinshereniging moet blijken uit een
inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie (lid 6). Vanzelfsprekend
wordt ook een persoon die reeds deel uitmaakt van een gezin en daarmee in
Nederland verblijft niet terug gezonden; verbreking van een gezinssituatie
wordt niet beoogd; een besluit tot terugzending mag vanzelfsprekend
niet in strijd met artikel 8 EVRM worden genomen. Ook jongeren die op familiebezoek
komen, op doorreis zijn of anderszins een bezoek aan Nederland brengen voor
een maximale duur van drie maanden, worden niet terug gezonden. Een overschrijding
van deze drie maanden termijn wordt verondersteld wanneer de jongere niet
is voorzien van (reis)bescheiden waaruit blijkt dat zijn vertrek binnen die
termijn is beoogd (lid 7). De bewijslast dat een jongere voldoet aan de voorwaarden
om zich te beroepen op een uitzondering als bedoeld in artikel 1 lid 3 rust
op de jongere. Er is voorts sprake van een omkering van de bewijslast via
de vermoedens zoals bepaald in de leden 4, 5, 6 en 7. Tegenbewijs is hier
echter mogelijk.De omstandigheden waaronder terugzending uitblijft op grond van lid 3,
kunnen bij algemene maatregel van bestuur nader worden uitgewerkt. Daarvoor
kan onder meer worden gedacht aan de aard en het tijdsbeslag van de opleiding
(voltijd/deeltijd, al dan niet in combinatie met het verrichten van werk,
en de gevolgen van bijvoorbeeld onderbreking door ziekte).De uitzonderingen op de mogelijkheid van terugzending – wanneer
een opleiding wordt gevolgd of arbeid wordt verricht – bevorderen dat
de jongere serieus via studie of werk in zijn toekomst investeert. De strekking
van de regeling verzet zich ertegen dat onmiddellijk van de bevoegdheid tot
terugzending gebruik wordt gemaakt zodra de studie wordt onderbroken, de studie
met succes wordt afgerond of de jongere door hem niet toe te rekenen omstandigheden
zijn werk moet staken. Indien de opleiding of het werk wordt beëindigd,
kan alsnog tot terugzending worden overgegaan, maar pas nadat de termijn van
drie maanden in verband met toegestaan tijdelijke verblijf is verstreken.
In die termijn kan de jongere een andere opleiding regelen of ander werk zoeken.
Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat de jongere die bijvoorbeeld op 18
jarige leeftijd een opleiding afrondt waarmee hij voldoet aan de opleidingseisen
zoals bij algemene maatregel van bestuur bepaald (lid 1), vanzelfsprekend
wel recht heeft op voortzetting van zijn verblijf in Nederland. Hij voldoet
immers aan de hoofdregel van lid 1: recht op voortzetting van verblijf bij
voldoende opleiding.Artikel 1 dient in samenhang met artikel 9 worden bezien. Artikel 9 geeft
een overgangsregeling. Deze regeling heeft tot gevolg dat Antilliaanse en
Arubaanse jongeren die al langere tijd in Nederland verblijven (en zijn ingeschreven
in de gemeentelijke basisadministratie) niet achteraf kunnen worden geconfronteerd
met een besluit tot terugzending. Met het oog op de rechtszekerheid is bepaald
dat de nieuwe regeling slechts geldt voor de Antilliaanse en Arubaanse jongeren
die zich in Nederland willen vestigen vanaf zes maanden na het tijdstip waarop
het onderhavige wetsvoorstel wordt ingediend bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
Jongeren die voor die datum als ingezetene staan ingeschreven in de gemeentelijke
basisadministratie in Nederland, worden door het wetsvoorstel niet geraakt.Bij de bestuurlijke maatregel rust de verantwoordelijkheid voor de terugzending
bij de minister. Voor de toepassing van de strafrechtelijke maatregel van
artikel 6 ligt het initiatief bij het OM en de rechter in Nederland. In verband
met de verhouding tussen de bestuurlijke maatregel en de strafrechtelijke
maatregel wordt het volgende opgemerkt. Wanneer de rechter de terugzending
als bijzondere voorwaarde voor een voorwaardelijke straf stelt, en de veroordeelde
zich houdt aan de voorwaarde, dan behoeft de minister niet op te treden. Het
kan ook zijn dat de rechter slechts een gedeeltelijk voorwaardelijke straf
oplegt. Het onvoorwaardelijke deel van de straf – bijvoorbeeld gevangenisstraf –
zal dan voorafgaand aan de terugkeer naar de NAA moeten worden uitgezeten.
Overigens moet voorkomen worden dat een persoon die van een ernstig misdrijf
wordt verdacht, als gevolg van de terugzending door de minister op vrije voeten
wordt gesteld op de NAA. Een besluit tot terugzending vergt een
zelfstandige afweging van de omstandigheden van het geval, waarbij getoetst
moet worden of voldaan wordt aan de voorwaarden van een onvoldoende opleiding
en evident maatschappelijk ongewenst gedrag. Dat laat echter onverlet dat
aan een strafrechtelijke vervolging voorrang zal worden verleend boven de
terugzending. Voordat het besluit tot terugzending ten uitvoer zal worden
gelegd, zal worden nagegaan of de persoon in kwestie beter nog enige tijd
in Nederland blijven, teneinde het OM in de gelegenheid te stellen tot vervolging
over te gaan.Artikel 2Artikel 2 houdt in dat de terugzending van risicojongeren als bedoeld
in artikel 1 slechts kan plaatsvinden naar het grondgebied van de Antillen
of Aruba waar hij wel recht van verblijf heeft. Zou de jongere recht op verblijf
hebben in meerdere landsdelen, ligt voor de hand dat terugzending plaatsvindt
naar het Koninkrijksdeel waarmee de jongere de sterkte sociale banden heeft.
Het voorstel houdt niet in dat het personenverkeer van de Antillen of Aruba
naar Nederland strikt wordt gereguleerd en dat aan alle binnen- en buitengrenzen
controle op binnenkomst wordt ingevoerd. Kern van het voorstel is dat de komst
van kansloze Antilliaanse en Arubaanse risicojongeren aan banden wordt gelegd
en zij aldus worden ontmoedigd «op de bonnefooi» naar Nederland
af te reizen.Het besluit tot terugzending wordt genomen door de minister voor Integratie,
Jeugdbescherming, Preventie en Reclassering, na raadpleging van het college
van burgemeesters en wethouders van de gemeente waar de jongere verblijft.
Raadpleging is gericht op het nemen van een besluit dat rekening houdt met
de specifieke omstandigheden van de persoon in kwestie. De gemeente zal in
belangrijke mate over deze informatie beschikken. Signalering van de desbetreffende
jongere zal in de regel plaatsvinden zodra hij in aanraking komt met de politie,
bijvoorbeeld in het kader van strafrechtelijk onderzoek. Signalering kan ook
het gevolg zijn van andere omstandigheden, zoals het onttrekken aan een overheidsprogramma
terzake opleiding, arbeidsparticipatie of integratie. In zoverre is de maatregel
het sluitstuk van de instrumenten die de gemeenten ter beschikking staan om
deze groep jongeren aan te pakken. Op het besluit van de minister zijn de
bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.Lid 2 heeft tot gevolg dat terugzending kan plaatsvinden onder voorwaarden.
Een voorwaarde betreft in het bijzonder de periode waarbinnen het land moet
zijn verlaten en waarbinnen terugkeer niet mogelijk is. Bij het bepalen van
die termijn kan rekening worden gehouden met de omstandigheden van het geval.
De termijn waarvoor een jongere het verblijf in Nederland kan worden ontzegd
vanwege onvoldoende opleiding verstrijkt in ieder geval wanneer hij 25 jaar
oud wordt (vgl. de leeftijdsgrens van de sociale vormingsplicht op de Nederlandse
Antillen). Overigens wordt in het wetsvoorstel rekening gehouden met het (tussentijds)
alsnog bereiken van het opleidingsniveau als bedoeld in artikel 1 lid 1. Daarnaast
zou de periode in het besluit tot terugzending ook kunnen verwijzen naar de
afronding van een bepaald opvang- of opleidingsprogramma dat gericht is op
ondersteuning van de positie van de desbetreffende persoon op de arbeidsmarkt.De minister is bevoegd om bij de uitoefening van zijn bevoegdheid tot
terugzending de daartoe benodigde handelingen te verrichten (lid 3). Dat kan
ook inhouden dat degene ten aanzien van wie een besluit tot terugzending is
genomen, met de sterke arm wordt begeleid naar Schiphol en aldaar op een vliegtuig
wordt gezet.Het vierde lid van artikel 2 biedt de uitdrukkelijke mogelijkheid om de
jongere tijdelijk in bewaring te stellen. Inbewaringstelling kan nodig zijn
om te voorkomen dat de jongere zich aan terugzending onttrekt door zijn verblijfplaats
in Nederland te veranderen, zonder de autoriteiten daarvan op
de hoogte te stellen en zich daarna niet meer te melden. Het belang van deze
maatregel ligt in het voorkomen van verblijf waardoor de openbare orde wordt
verstoord. Hiermee kan deze maatregel als noodzakelijk in een democratische
samenleving worden beoordeeld.De inbewaringstelling moet proportioneel zijn ten opzichte van het te
bereiken doel. Belangrijk is in dit verband dat het onderhavige voorstel de
termijn van inbewaringstelling beperkt tot maximaal twee weken, omdat vluchten
naar de Nederlandse Antillen en Aruba met grote regelmaat plaatsvinden. Naar
verwachting zal de duur van de bewaring normaliter tot enkele dagen kunnen
worden beperkt. Een dergelijk termijn dient naar het oordeel van de regering
als proportioneel te worden beschouwd ten einde de bescherming van de openbare
orde te waarborgen.Vanuit het oogpunt van subsidiariteit dient voorafgaand aan de inbewaringstelling
te worden bekeken of minder ingrijpende middelen niet voldoende uitkomst bieden.
Dit betekent bijvoorbeeld dat eerst gekeken zal moeten worden of vrijheidsbeperkende
middelen afdoende zijn om terugzending te kunnen garanderen (zie hieronder
over vrijheidsbeperkende maatregelen). Vrijheidsontneming mag in dit verband
enkel als «ultimum remedium»1 worden
ingezet.Voor minderjarigen geldt als uitgangspunt dat inbewaringstelling ook in
die gevallen mogelijk is. Er zal dan echter – met het oog op het VN-kinderrechten
verdrag – moeten worden aangetoond dat er geen maatregelen voor handen
zijn die het belang van het kind beter beschermen en tegelijk de garantie
bieden dat deze toch kan worden uitgezet. Daarnaast gelden ook hiervoor de
hierboven omschreven voorwaarden van proportionaliteit en subsidiariteit.Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld omtrent
een beperking van de bewegingsvrijheid. Een beperking van de bewegingsvrijheidkan
bijvoorbeeld vorm krijgen door een verbod of juist een gebod om in een bepaalde
gemeente te verblijven, dan wel een verplichting om zich periodiek in een
bepaalde gemeente te melden bij de politie. Een (feitelijke) beperking van
de bewegingsvrijheid die niet berust op een maatregel op grond van artikel
2 lid 4 van het wetsvoorstel is niet toegestaan.De bewaring of een beperking van de bewegingsvrijheid vindt niet plaats,
dan wel wordt beëindigd, als de betrokkene te kennen geeft Nederland
te willen verlaten en hiertoe voor hem ook de gelegenheid bestaat (lid 5).Artikel 3Artikel 3 vormt een aanvulling op artikel 1 door voor enkele evidente
gevallen waarin geen recht op verblijf in Nederland bestaat, te preciseren
dat alsdan de toegang tot Nederland kan worden geweigerd. De regeling in artikel
3 betreft allereerst situaties waarin ten aanzien van de betrokken persoon
reeds in een eerder stadium door de minister een besluit tot terugzending
is genomen. In die gevallen is het niet nodig dat opnieuw aan artikel 1 wordt
getoetst, maar kunnen de uitvoerende organen op grond van de eerdere beslissing
de toegang tot Nederland weigeren. Voorts betreft artikel 3 gevallen waarin
de stafrechter op grond van artikel 6 het vertrek uit Nederland als bijzondere
voorwaarde voor een voorwaardelijke straf heeft bepaald.Voor de uitvoering van artikel 3 op Schiphol kunnen in het bijzonder ambtenaren
van de Koninklijke marechaussee worden aangewezen (artikel 5 lid 1).Artikel 4Tegen de beslissing tot terugzending door de minister voor Integratie,
Jeugdbescherming, Preventie en Reclassering, kan bezwaar worden aangetekend.
Naar aanleiding van de beslissing in de bezwaarschriftprocedure
kan beroep worden ingesteld bij de rechtbank. Het bezwaar noch het beroep
heeft schorsende werking (artikel 6:16 Awb).Er kan ook bezwaar en beroep worden ingesteld in verband met een maatregel
die strekt tot bewaring dan wel de beperking van de vrijheid van beweging
van een persoon ten opzichte van wie een besluit tot terugzending is genomen
vanwege het belang van de openbare orde of de nationale veiligheid. Daartoe
wordt de desbetreffende maatregel in lid 1 gelijkgesteld aan een besluit in
de zin van artikel 8:1 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht. Daarmee is
de rechtsgang van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Ook het weigeren
van de toegang tot Nederland op grond van artikel 3 wordt aangemerkt als een
besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Aldus is voorzien in
een passende rechtsbescherming voor de betrokken personen Teneinde de snelle
afhandeling van een beroep tegen de bewaring te bevorderen, bepaalt artikel
4 lid 2 dat de rechtbank onmiddellijk het tijdstip van het onderzoek ter zitting
bepaalt indien tegen de bewaring beroep is ingesteld. Een en ander laat onverlet
dat voor de terugzending het beroep tegen de bewaring niet behoeft te worden
afgewacht. De terugzending kan ondanks het ingestelde beroep reeds plaatsvinden.Het derde lid van artikel 4 bepaalt dat de rechtbank mondeling of schriftelijk
uitspraak doet binnen zeven dagen na de sluiting van het onderzoek. Ook hiermee
wordt bevestigd dat een spoedige afhandeling van een ingesteld beroep van
belang is.Artikel 5Met de uitvoering van de terugzending van Antilliaanse en Arubaanse jongeren
zijn belast de politieambtenaren en de ambtenaren van de Koninklijke marechaussee
(lid 1). Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nog andere ambtenaren worden
aangewezen. Er kunnen nadere aanwijzingen worden gegeven in verband met de
uitvoering van de wet, bijvoorbeeld ten aanzien van de registratie van de
voor de regeling relevante personen.Hoe zal de uitvoering in de praktijk plaatsvinden? De politie zal bijvoorbeeld
met de regeling in aanraking kunnen komen wanneer een Antilliaanse of Arubaanse
risicojongere wordt aangetroffen die eerder is vertrokken uit Nederland vanwege
een uitspraak van de strafrechter waarbij hem een voorwaardelijke straf is
opgelegd, met als bijzondere voorwaarde het vertrek uit Nederland. In dat
geval kan sprake zijn van een schending van die voorwaarde. Het voorwaardelijke
deel van de straf zal dan alsnog ten uitvoer kunnen worden gelegd.Het is ook denkbaar dat een jongere in aanraking komt met de politie vanwege
het plegen van een delict, zoals bijvoorbeeld diefstal. Los van dat delict
kan de vraag rijzen of de jongere valt in de categorie risicojongeren ten
aanzien waarvan de minister kan besluiten tot terugzending. Is dat geval is
het van belang dat de politie een voorlopige inschatting maakt ten aanzien
van de vraag of de jongere behoort tot de categorie personen die op grond
van artikel 1 lid 1 en lid 2 geen recht op verblijf in Nederland hebben. De
jongere kan worden verzocht zich te legitimeren, zodat zijn leeftijd wordt
vastgesteld. Er kan hem worden gevraagd wat zijn opleiding is, c.q. welke
activiteiten hij in Nederland ontplooit. Indien de politie vermoed dat de
jongere wellicht geen recht heeft op verblijf, kan de desbetreffende informatie
worden gemeld aan de door de minister aangewezen ambtenaren die belast zijn
met de voorbereiding van een eventueel besluit tot terugzending.De politie kan voorts met de regeling in aanraking komen wanneer aan een
jongere een beperking van de bewegingsvrijheid is opgelegd (artikel 2 lid
4), bijvoorbeeld de verplichting om zich periodiek te melden bij de politie.Zoals in de toelichting op artikel 3 is aangegeven, kan de toegang tot Nederland aan een zeer specifieke groep personen worden geweigerd.
Het gaat om de personen die al eerder zijn terug gezonden bij besluit van
de minister (artikel 1) en de personen die op grond van een strafrechtelijke
bijzondere voorwaarde gedurende een bepaalde periode niet naar Nederland mogen
terugkeren (artikel 6). Omdat deze regeling een specifieke en beperkte groep
personen betreft, zal de handhaving van deze regeling kunnen plaatsvinden
wanneer de namen van deze personen ter beschikking worden gesteld aan de Koninklijke
marechaussee. Wanneer de desbetreffende personen de grens van Nederland willen
passeren, kan hen op basis van de bedoelde namenlijst de toegang worden geweigerd.
In de praktijk zal het hier gaan om personen die toegang proberen te krijgen
via de luchthaven Schiphol.Ook gemeenten kunnen met de regeling in aanraking komen, bijvoorbeeld
wanneer een jongere zich in een gemeente vestigt, zich niet houdt aan de leerplicht
of een uitkering aanvraagt. Daarbij kan de vraag rijzen of de aanvrager recht
heeft op verblijf. Moet bijvoorbeeld worden ingegaan op een verzoek tot inschrijving
in de gemeentelijke basisadministratie (vgl. artikel 33 Wet gemeentelijke
basisadministratie persoonsgegevens)? Gemeenten kunnen aan de voorgestelde
regeling op gemeentelijk niveau een nadere uitwerking geven.Gemeenten die zich voor de vraag zien gesteld of inschrijving in de gemeentelijke
basisadministratie moet plaatsvinden, dienen inzage te hebben in het register
betreffende terug gezonden personen. Enerzijds om in de gemeentelijke basisadministratie
te kunnen registreren dat een persoon is vertrokken en derhalve geen ingezetene
meer is (artikel 48 Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens),
anderzijds om te voorkomen dat een nieuwe inschrijving plaatsvindt. Ten aanzien
van personen die niet zijn terug gezonden, kunnen gemeenten – indien
wordt geconstateerd dat een persoon lijkt te voldoen aan de criteria van een
risicojongere die geen recht heeft op verblijf in Nederland – de relevante
informatie overleggen aan de minister voor Integratie, Jeugdbescherming, Preventie
en Reclassering. Deze kan vervolgens een besluit omtrent terugzending voorbereiden,
wanneer wordt vastgesteld dat inderdaad sprake is van een risicojongere. In
zoverre is de maatregel het sluitstuk van de instrumenten die de gemeenten
ter beschikking staan om de bedoelde groep probleemjongeren aan te pakken.
In artikel 2 lid 1 van het wetsvoorstel is opgenomen dat de minister de gemeente
waar de desbetreffende jongere verblijft raadpleegt wanneer ten aanzien van
hem een besluit tot terugzending wordt overwogen.Voor de uitvoering van het wetsvoorstel is vooral van belang dat relevante
informatie over Antilliaanse en Arubaanse risicojongeren centraal wordt verzameld
ten behoeve van de minister voor Integratie, Jeugdbescherming, Preventie en
Reclassering, omdat voor deze jongeren kenmerkend is dat zij geen vaste woon-
of verblijfplaats hebben en telkens in een andere stad dan wel een ander deel
van het Koninkrijk verblijven. Voor de uitvoering is het opzetten van een
gedegen informatiesysteem dan ook cruciaal (vgl. de artikelen 7 en 8).Artikel 6In aanvulling op § 5 van het algemeen deel wordt nog het volgende
opgemerkt. De voorgestelde bijzondere voorwaarde is een specifieke aanvulling
op de algemene regeling van de voorwaardelijke veroordeling van de artikelen
14a e.v. en 77x e.v. WvSr. Artikel 91 WvSr maakt een dergelijke aanvulling
bij bijzondere wet mogelijk.De Raad voor de rechtspraak heeft aangevoerd dat artikel 91 op zichzelf
onvoldoende basis biedt voor het opnemen van de nieuwe bijzondere voorwaarde
in een bijzondere wet. Naar zijn oordeel doet de regeling daarmee afbreuk
aan de overzichtelijkheid en inzichtelijkheid van het strafrechtsysteem. Tegen
dit standpunt kan worden aangevoerd dat het aan artikel 91 WvSr
ten grondslag liggende codificatiebeginsel vooral beoogt de algemene leerstukken
van het strafrecht centraal en consistent te regelen. Bij bijzondere wettelijke
regelingen dient daarvan zo min mogelijk te worden afgeweken. Hier is echter
geen sprake van een afwijking maar van een heel specifieke aanvullende strafrechtelijke
regeling, die nauw verbonden is met de materie die overigens in het onderhavige
wetsvoorstel is geregeld. Een ander, bekend voorbeeld van een buiten het Wetboek
van Strafrecht geregelde, op een heel specifiek terrein betrekking hebbende,
sanctie is de bijkomende straf van ontzegging van de rijbevoegdheid (artikel
179 Wegenverkeerswet 1994).Opmerking verdient dat de Hoge Raad zich eenmaal moest uitspreken over
een bijzondere voorwaarde vergelijkbaar met de thans voorgestelde (HR 26 november
1968, NJ 1970, 123, m.nt. Enschede). De rechtbank had de verdachte –
een Ghanees – wegens onder andere poging tot doodslag veroordeeld tot
tien maanden gevangenisstraf, waarvan vier maanden voorwaardelijk, met als
bijzondere voorwaarde «dat hij binnen twaalf uur na zijn invrijheidstelling
Nederland verlaat en daarin binnen de proeftijd niet terugkeert». De
Hoge Raad vernietigde deze uitspraak op de grond dat hij het stellen van een
dergelijke voorwaarde ontoelaatbaar achtte «omdat deze voorwaarde niet
valt aan te merken als strekkende ter bevordering van een goed levensgedrag
van de veroordeelde noch te betreffen een gedraging waartoe de veroordeelde
uit een oogpunt van maatschappelijke betamelijkheid gehouden moet worden geacht
en dus niet is een voorwaarde betreffende het gedrag van de veroordeelde als
bedoeld in art. 14c Sr.» De situatie in dit arrest moet echter op twee
punten worden onderscheiden van de thans voorgestelde bijzondere voorwaarde
en is daarom niet maatgevend voor de aanvaardbaarheid van dit voorstel. Ten
eerste betrof het een vreemdeling. Hierbij is van belang – maar de Hoge
Raad kwam aan dit punt niet toe – dat met betrekking tot vreemdelingen
van wie het verblijf in Nederland ongewenst wordt geacht, een speciale wettelijke
regeling bestond en nog bestaat, namelijk die van de (bestuursrechtelijke)
ongewenstverklaring in de Vreemdelingenwet 2000. De maatregel van ongewenstverklaring
kan niet worden opgelegd aan Antillianen en Arubanen. Ten tweede stond de
Hoge Raad voor de vraag of de door de rechtbank geconstrueerde voorwaarde
was te brengen onder de bestaande wettelijke regeling, met name onder de categorie «andere
bijzondere voorwaarden, het gedrag van de veroordeelde betreffende»
(thans artikel 14c, tweede lid, onder 5° WvSr). Het arrest laat daarmee
onverlet dat het de wetgever vrijstaat nieuwe, specifieke voorwaarden te creëren.Bij de toepassing van de nieuwe bijzondere voorwaarde komt het openbaar
ministerie een belangrijke rol toe. Het OM zal bij de rechter in voorkomend
geval moeten aangeven of oplegging van de bijzondere voorwaarde een wenselijke
en gepaste reactie is. Daarbij zal rapportage over de persoon en zijn omstandigheden
een belangrijke rol spelen, zoals bijvoorbeeld het persoonlijke netwerk waarop
de veroordeelde persoon terugvalt wanneer hij terugkeert naar de Nederlandse
Antillen of Aruba. Daarbij zullen ook factoren als de ernst van het feit en
de hoogte van de te vorderen straf, recidive en de duur van het verblijf van
de betrokkene in Nederland mogelijk een rol spelen. Voor de toepassing van
de regeling is van belang dat het OM vertrouwen heeft in de opvang aldaar
via de sociale vormingsplicht of door de plaatselijke reclasseringsambtenaren.
Het is van belang dat de opvang en ondersteuning van de terug gezonden persoon
ook op de Nederlandse Antillen of Aruba kan plaatsvinden. Er zal worden onderzocht
hoe de samenwerking met de Antilliaanse en Arubaanse autoriteiten op dit punt
nader kan worden vormgegeven, zodat de Nederlandse rechter van adequate informatie
over de persoon van de verdachte wordt voorzien en de oplegging van de bijzondere
voorwaarde door de Nederlandse rechter in de Antillen en Aruba kan worden
ondersteund. De NVvR vroeg in haar advies naar dit punt.Relevant voor de toepassing van de voorgestelde regeling is of een misdrijf
is gepleegd op een tijdstip dat betrokkene nog geen twee jaar als ingezetene
is ingeschreven in de GBA (zie artikel 6, eerste lid). Op grond van de artikelen
14b, tweede lid, en 77y, eerste lid, bedraagt de proeftijd ten hoogste drie
jaren, onderscheidenlijk, indien artikel 77x van het Wetboek van Strafrecht
wordt toegepast, ten hoogste twee jaren.Het derde lid bepaalt dat de termijn (van vier weken na het onherroepelijk
worden van de rechterlijke uitspraak) waarbinnen de veroordeelde Nederland
dient te verlaten, niet loopt gedurende de tijd dat de veroordeelde rechtens
zijn vrijheid is ontnomen of zich aan die vrijheidsontneming onttrekt. Deze
bepaling ziet op de situatie dat de betrokkene tevens is veroordeeld tot een
(gedeeltelijk) onvoorwaardelijke vrijheidsstraf. Deze dient eerst uitgezeten
te zijn voordat de bijzondere voorwaarde van kracht wordt. Gedurende deze
periode kan uiteraard de situatie van betrokkene – in Nederland zowel
als in de Nederlandse Antillen of Aruba – veranderen. In beginsel blijft
de bijzondere voorwaarde evenwel van kracht. Wel bestaat de mogelijkheid dat
de rechter, op vordering van het OM of op verzoek van de veroordeelde, wijziging
brengt in de opgelegde voorwaarde of deze opheft (artikel 14f WvSr).Artikelen 7 en 8De terugzending bij besluit van de minister (artikel 2) en de weigering
van de toegang tot Nederland (artikel 3) kan niet goed plaatsvinden zonder
de ontwikkeling van een gedegen informatiesysteem. Het doel van het opzetten
van een informatiesysteem is:– het verzamelen van relevante gegevens van bijvoorbeeld de politie
of de gemeente over Antilliaanse en Arubaanse jongeren die mogelijk in aanmerking
komen voor terugzending bij besluit van de minister;– het registreren van personen ten aanzien van wie de minister een
besluit tot terugzending heeft genomen dan wel de rechter een voorwaardelijke
straf heeft opgelegd met als bijzondere voorwaarde het vertrek uit Nederland.Het wetsvoorstel biedt een grondslag voor het inrichten van het benodigde
informatiesysteem. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur zullen
nadere regels worden gesteld omtrent de aard van de gegevens die aan het informatiesysteem
worden toegevoegd alsmede de verwerking daarvan. In algemene zin zijn voor
de toepassing van de regeling relevant: de leeftijd van de persoon, de plaats
van geboorte, de duur van de inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie,
het opleidingsniveau, of sprake is van een uitzonderingssituatie op grond
waarvan geen terugzending dient plaats te vinden etc.Het is noodzakelijk dat het informatiesysteem ook gevoelige persoonsgegevens
kan bevatten, namelijk of de minister een besluit tot terugzending heeft genomen
dan wel dat vertrek uit Nederland een bijzondere voorwaarde was voor een voorwaardelijke
straf uitgesproken door de strafrechter. Daarbij moet ook de duur van de terugzending
worden aangegeven. Wanneer de registratie van een terugzending zou ontbreken,
zou een terug gezonden persoon eenvoudig naar Nederland kunnen terugkeren
en zou de politie en de Koninklijke marechaussee daarop niet kunnen controleren.
Dat zou de regeling onuitvoerbaar maken. De registratie van deze specifieke
gegevens kan dan ook niet worden gemist.Bij ministeriële regeling zullen nadere regels worden gesteld ter
waarborging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen. Daarbij
is bijvoorbeeld van belang hoe lang de gegevens zullen worden bewaard. Daarvoor
moet worden gedifferentieerd ten aanzien van de reden voor de terugzending.
Er is geen reden gegevens te bewaren ten aanzien van de opleiding van een
Antilliaanse of Arubaanse jongere die de leeftijd van 25 jaar heeft bereikt.
Hij valt vanaf dat moment buiten de regeling van artikel 1. Er is ook geen
reden om de registratie van de terugzending van een persoon door
de strafrechter te behouden, wanneer de termijn van de terugzending inmiddels
is verstreken.Voorts is van belang aan wie de gegevens kunnen worden verstrekt. Het
ligt voor de hand dat aan de Koninklijke marechaussee, de politie en de gemeenten
slechts informatie wordt verstrekt over eerdere besluiten tot terugzending
cq strafrechtelijke veroordelingen die tot terugzending hebben geleid. Deze
instanties moeten kunnen achterhalen of en zo ja hoe lang een persoon geen
recht heeft op toegang tot Nederland. Er is geen aanleiding om deze uitvoeringsinstanties
daarnaast toegang te verstrekken tot gegevens terzake bijvoorbeeld het opleidingsniveau
van de geregistreerde personen, omdat de desbetreffende uitvoeringsinstanties
niet zelf een besluit tot terugzending nemen.Artikel 9Dit artikel bevat een overgangsregeling. Op grond van artikel 1 zou de
bevoegdheid tot terugzending ook kunnen gelden ten aanzien van Antilliaanse
en Arubaanse jongeren die onvoldoende opleiding hebben genoten maar wel reeds
in Nederland verblijven en dat kunnen aantonen door hun inschrijving in de
gemeentelijke basisadministratie. Dit zou voor de reeds in Nederland gevestigde
jongeren veel onzekerheid kunnen opleveren. Om te voorkomen dat het recht
op verblijf wordt aangetast voor reeds in Nederland ingeschreven Antilliaanse
en Arubaanse jongeren is bepaald dat de regeling van artikel 1 uitsluitend
rechtsgevolg heeft voor de jongeren die zich vanaf zes maanden na de datum
van indiening van het wetsvoorstel inschrijven als ingezetene in de GBA in
Nederland. Vanaf de desbetreffende datum dienen de Antilliaanse en Arubaanse
jongeren die dat aangaat, met de (toekomstige) regeling rekening houden.De overgangsregeling geldt niet voor de strafrechtelijke regeling van
artikel 6. Deze maatregel kan na inwerkingtreding van deze wet dus ook worden
opgelegd aan personen die vóór indiening van dit wetsvoorstel
reeds in Nederland woonachtig waren en zich na inwerkingtreding aan strafbare
feiten hebben schuldig gemaakt.Artikel 10Dit artikel geeft aan dat het tijdstip van de inwerkingtreding van de
wet wordt bepaald bij koninklijk besluit. Daarbij kan voor de verschillende
artikelen of onderdelen daarvan een verschillend tijdstip worden vastgesteld.De Minister voor Integratie, Jeugdbescherming, Preventie en Reclassering,M. C. F. VerdonkDe Minister van Justitie,E. M. H. Hirsch BallinDe Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties,A. NicolaïXNoot1De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft bij brief van 1 juli
2005 aan de Tweede Kamer bericht dat het kabinet voornemens is ter uitvoering
van de motie Verhagen c.s. een leer/werkplicht in te voeren voor jongeren
tot 23 jaar zonder startkwalificatie. Deze leer/werkplicht heeft, evenals
de Antilliaanse maatregel, tot doel jongeren zonder voldoende startkwalificatie
naar werk of opleiding te geleiden (zie Kamerstukken II, 2004–2005,
26 695 en 29 454, nr. 24, alsmede het nader rapport bij het
wetsvoorstel Wijziging van de Leerplichtwet 1969 en de Wet Inburgering in
verband met de invoering van een kwalificatieplicht (Kamerstukken II, 30 901,
nr. 4).XNoot1Landsverordening van de 7de juli 2005 houdende een regeling van de sociale
vormingsplicht van jongeren en jong volwassenen (Landsverordening sociale
vormingsplicht), Publicatieblad A° 2005, N° 72.XNoot1Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.XNoot1Personen die zich in Nederland vestigen zonder zich in te schrijven in
de gemeentelijke basisadministratie kunnen ook onder de reikwijdte van de
voorgestelde regeling vallen. Geschat wordt dat dit voor 2004 368 nieuwe
personen betreft. Daarnaast moet eenmalig rekening worden gehouden met personen
die zich reeds in het verleden in Nederland hebben gevestigd en thans niet
staan ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie. Dat aantal wordt
geschat op 7280 relevante personen. Wanneer zij zich alsnog tijdig inschrijven,
vallen zij buiten de voorgestelde regeling (vgl. artikel 9 wetsvoorstel).XNoot1Ook bij dit aantal personen moet rekening worden gehouden met personen
die zich niet hebben ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie,
vgl. de vorige voetnoot.XNoot1Hilda Hofsteinsdottir v Iceland, 8 juni 2004. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30962-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl