Reorganisatie van het openbaar ministerie; Brief minister bij de aanbieding van de 7e voortgangsrapportage over de reorganisatie van het openbaar ministerie
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 24034, nr. 31

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

09-06-1999

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1998-1999

24034 nr. 31

20-05-1999

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamZevende voortgangsrapportage reorganisatie OM 1 Inleiding2 Beoordeling van de stand van zaken: terugblik en vooruitblikFunctioneert het OM meer als één organisatie?Is het OM sterker «maatschappelijk georiënteerd»?Werkt het OM professioneler?Is het gezag over de opsporing versterkt?Conclusie3 Uitkomsten van de audits 3.1 De arrondissementsparkettenGestelde doelenWijze van uitvoering van de auditBevindingen Externe positieScore arrondissementsparketten m.b.t. externe positieProfessionaliteitScore arrondissementsparketten m.b.t. professionaliteitPrimair procesOrganisatieDe parkettenConclusie3.2 De ressortsparkettenGestelde doelenWijze van uitvoering van de auditBevindingenKerntaak: de behandeling van zaken in hoger beroepDe organisatie van de parkettenDe parkettenConclusie3.3 Het parket-generaalGestelde doelenWijze van uitvoering van de auditBevindingenOntwikkelingBeheerBesturingExterne relatiesOrganisatieConclusie4 FinanciënFinanciële rapportage 1998Overzicht van de besteding van de reorganisatiemiddelen
1996–19985 Epiloog
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 24034Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 75 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
24 034Reorganisatie van het openbaar ministerienr. 31BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIEAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal's-Gravenhage, 20 mei 1999Hierbij bied ik u de 7e voortgangsrapportage over de reorganisatie
van het openbaar ministerie aan.Met deze afrondende voortgangsrapportage en de recente aanvaarding door
de Eerste Kamer van het wetsvoorstel Reorganisatie openbaar ministerie wordt
in formele zin de reorganisatie van het openbaar ministerie voltooid.Uit de rapportage volgt dat op onderdelen de organisatie-ontwikkeling
van het openbaar ministerie nog niet volledig afgerond is. Gesteld mag daarbij
worden dat een organisatie als het openbaar ministerie voortdurend zal worden
beïnvloed door externe omstandigheden.Toch kan vooropgesteld worden dat met de aanvaarding van de wet en de
stand van zaken zoals geschetst in de rapportage het reorganisatieproces in
engere zin is voltooid conform de doelstellingen die in 1995 werden geformuleerd.De Minister van Justitie,A. H. Korthals Zevende voortgangsrapportage reorganisatie OM 1Inleiding3   2Beoordeling van de stand van zaken: terugblik en vooruitblik3   3Uitkomsten van de audits7 3.1De arrondissementsparketten73.2De ressortsparketten12 3.3Het parket-generaal15   4Financiën17    5Epiloog201 InleidingIn mei van het jaar 1995 is aangegeven dat de reorganisatie in 1998 klaar
zou zijn: «het jaar ... waarin de reorganisatie op alle terreinen is
doorgevoerd en het OM als één organisatie functioneert».
(Plan van Aanpak p.32). Einde 1998 en begin 1999 zijn audits verricht teneinde
te bepalen in hoeverre dat is gelukt. Over de uitkomsten van die audits bericht
ik u in deze afsluitende voortgangsrapportage (hoofdstuk 3). Hieraan voorafgaand
geeft hoofdstuk 2 een totaalevaluatie, waarbij niet alleen de bevindingen
van de audits tegen het licht worden gehouden, maar ook hetgeen in voorgaande
voortgangsrapportages over reorganisatie is gezegd. 2 Beoordeling van de stand van zaken: terugblik en vooruitblikBeoogd is dat op 1 juni van dit jaar de wet die de positie van het openbaar
ministerie regelt, in werking treedt. Dat vormt een historisch moment in de
reorganisatie van het openbaar ministerie. Formeel is daarmee bekrachtigd
waar de laatste jaren al praktisch vorm aan is gegeven.Nu ligt er de vraag of de reorganisatie van het OM het beoogde resultaat
heeft opgeleverd. Is er sedert mei 1995, toen het plan van aanpak voor de
reorganisatie het licht zag, voldoende gebeurd om met een gerust hart de toekomst
onder ogen te zien? In de voorgaande zes rapportages over de voortgang van
de reorganisatie is steeds een beeld geschetst van de stand van zaken van
dat moment. In de eerste rapportages lag het accent op de plannen tot vernieuwing.
In de latere rapportages verschuift de nadruk naar de invoering van die plannen.
Nu de reorganisatie in formele zin is afgerond, is het moment gekomen waarop
resultaten zichtbaar moeten zijn.Bij het tonen van die resultaten past een kanttekening. De reorganisatie
is een omvangrijke organisatie, waarin niet alleen het openbaar ministerie
tot één organisatie moet worden gesmeed (van een «non-organisatie»
naar een organisatie), maar waarin tevens een omslag nodig is in de cultuur
en houding van het OM (van afstandelijk en vrijblijvend naar betrokken en
zich verantwoordend). Beoogd is derhalve een transformatie van zowel de «harde
aspecten» (als struktuur en systemen) van het openbaar ministerie als
van de «zachte» (als leiderschap en cultuur ..). Bij een zo omvattende
omvorming is het vanzelfsprekend dat het openbaar ministerie niet in een paar
jaar al op alle fronten uitstekend zal presteren, zeker niet op de aspecten
die niet behoren tot de klassieke cultuur van het OM. De volledige doorwerking
van de genomen maatregelen vraagt een langere incubatietijd. Deze kanttekening
is niet bedoeld om op voorhand de doeleinden van de reorganisatie te relativeren:
het doel van een onberispelijke taakuitoefening van het openbaar ministerie
in de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde blijft onverminderd de
maatlat waartegen de prestaties van het OM worden afgezet. Een «zesje»
is te mager, het uiteindelijke doel is tenminste «een acht».1Voor mij is de centrale vraag dan ook niét of het openbaar ministerie
al volledig voldoet aan wat uiteindelijk voor ogen staat, maar of hetgeen
tot dusver is bereikt een voldoende basis oplevert om – zonder dat nog
formeel van een reorganisatie sprake is – met vertrouwen verder te gaan.
Hierbij past uiteraard ook de vraag, op welke punten nog risico's bestaan
die bijzondere zorg vragen opdat de gewenste verdere ontwikkeling ook daadwerkelijk
plaatsvindt.In het navolgende worden de vier doelen van de reorganisatie besproken. Functioneert het OM meer als één organisatie?Het openbaar ministerie moet veranderen van een verzameling van individueel
opererende professionals tot een echte organisatie, omdat de samenleving zwaardere
eisen stelt aan de samenhang, de consistentie en de kwaliteit van de taakuitoefening
door het OM. Het volgende is tot stand gebracht.:– Het OM heeft zijn eigen leiding gekregen in de vorm van het college
van procureurs-generaal, dat wordt ondersteund door een behoorlijk werkende
staf op het parket-generaal (zie 3.3);– Het OM heeft met de overgang van het beheer van het departement
eigen budget- en beheersverantwoordelijkheid gekregen, alsmede een eigen verantwoordelijkheid
voor het personeelsbeleid. Deze beheersovergang is zonder meer goed geslaagd.– Het OM heeft een werkende cyclus van planning en verantwoording
opgezet. Deze cyclus bevat de landelijke thema's zoals die na overleg met
het college zijn vastgesteld. Hieraan ten grondslag ligt een visie op sturing,
waarin op landelijk niveau de noodzákelijke eenheid wordt aangebracht,
onder erkenning dat er nadrukkelijk ruimte moet zijn om op lokaal niveau samen
met de handhavingspartners maatgericht de aldaar liggende problemen in de
handhaving van de rechtsorde aan te pakken.1– Tevens blijkt het OM er in te slagen een coherentie visie te ontwikkelen
op de wijze waarop het zijn taken optimaal uitvoert – onderdeel daarvan
vormt een maatschappelijk verantwoorde invulling van de wijze waarop het OM
het opportuniteitsbeginsel hanteert.2– De benutting van de capaciteit wordt bekeken vanuit het perspectief
dat het OM één organisatie is. Er zijn en worden daartoe samenwerkingsverbanden
opgezet om efficiënter met de beschikbare (specialistische) deskundigheid
om te gaan (niet ieder parket doet alles). Tegelijkertijd zijn landelijke
taken niet geconcentreerd op het parket-generaal, maar zijn ten dele verbonden
aan arrondissementsparketten die van daar uit een functie voor het gehele
OM hebben (expertisecentra).– Het adviesstelsel is opnieuw georganiseerd (commissies, platformen)
en heeft een meer zakelijke en doelgerichte opzet gekregen (voortgangsberichten,
activiteitenplanning).– De richtlijnen van het OM, welke een belangrijk instrument vormen
ter verkrijging van de noodzakelijke eenheid, zijn doorgelicht en gemoderniseerd.
Ten behoeve van meer gelijkheid in de straffen die door het OM worden gevraagd
(en de transacties die worden aangeboden) is een geheel nieuw systeem ontwikkeld
(dat dit jaar invoering krijgt). – Het personeelsbeleid is nieuw vormgegeven (eenduidige competentieprofielen
en loopbaanpaden), «gaten in de personeelsopbouw» zijn gedicht.
De officieren van justitie enkelvoudige zaken zijn momenteel reeds geselecteerd.Geconcludeerd kan worden, dat de afgelopen jaren veel tot stand is gebracht:
het openbaar ministerie blijkt daadwerkelijk als één organisatie
te werken. In het verlengde van de conclusie van dhr. Kottman (zie de voorgaande
voortgangsrapportage) is nader vorm gegeven aan de meer op strategische vragen
gerichte agenda van het college. De inwerkingtreding van de wet RO, waardoor
de procureur-generaal niet meer verbonden is aan een ressort, stelt «de
procureurs-generaal in staat zich te concentreren op de landelijk organiserende
en regisserende taken» (p. 7). Hierbij wordt de relatie tussen college
en hoofden van parketten op een meer intensieve en betrokken wijze georganiseerd.
Zo vinden regelmatig bijeenkomsten plaats, met als doel de parkethoofden sterker
te betrekken bij de bepaling van de strategie van het OM. Tevens wordt hiermee
beoogd meer tot een lerende organisatie te komen, door uitwisseling van «best
practices» en door bespreking van «gevoelige zaken» die
een weerslag op het gehele OM hebben. Voorts is de «mandaatconstructie»
uitgewerkt waarmee helderheid wordt geschapen in de rol die het college respectievelijk
de parkethoofden spelen in portefeuilles zoals milieu, verkeer en fraude.Er ligt evenwel één punt van zorg waaraan niet voorbij kan
worden gegaan. Om de beschikbare deskundigheid optimaal in te zetten, is in
het kader van de reorganisatie bepaald dat de ressortsparketten een belangrijke
rol zouden krijgen in de bevordering van de juridische kwaliteit van de arrondissementsparketten.
Het blijkt dat dit onvoldoende van de grond is gekomen (zie 3.2). Hoewel er
verschillende redenen zijn om te verklaren waarom dat zo is, kan er niet zonder
meer op vertrouwd worden dat deze taak tot kwaliteitsbevordering in de toekomst
wél adequaat ter hand zal worden genomen. Dit vraagt duidelijk regie
van de leiding van het openbaar ministerie (net zoals ten aanzien van de nog
onvoldoende betrokkenheid van de ressortsparketten bij de landelijke beleidsvorming –
zie 3.2). Inmiddels heeft het college van procureurs-generaal de hoofden van
de ressortsparketten gevraagd om op zeer korte termijn een plan van aanpak
op te stellen, opdat de vernieuwing met kracht wordt doorgezet. Is het OM sterker «maatschappelijk georiënteerd»?Beoogd is dat het openbaar ministerie zich actief richt op de maatschappelijke
problematiek waarbij de inzet van het strafrecht wenselijk is om tot een effectieve
aanpak te komen. Dat veronderstelt onder meer dat het OM een betere en intensievere
band heeft met het openbaar bestuur, de politie en andere maatschappelijke
partners, opdat niet alleen een gedeeld zicht bestaat op de bestaande problemen
maar ook dat in samenhang maatregelen getroffen worden om daar wat aan te
doen. Maar ook veronderstelt dit, dat medewerkers van het OM duidelijk zijn
in wat wel en wat niet van hen verwacht kan worden, gegeven hun taak en hun
taakopvatting. In eerdere voortgangsrapportages is uitvoering aan de orde
gekomen welke maatregelen ingezet zijn om dit te bereiken. Uit de verrichte
audits blijkt dat op dit punt forse vooruitgang is geboekt. Er bestaan betere
en meer intensieve banden met de «partners in de handhaving» (zie
3.1). Overigens blijkt dit tevens uit de ontwikkeling in de parketplannen,
waarbij steeds sterker blijkt van projecten en afspraken op lokaal niveau
(al dan niet in het kader van het grotestedenbeleid). Uiteraard: het kan nóg
meer, het kan nóg beter. Dat blijkt uit het feit dat een aantal parketten
hierop beter scoren dan kon worden verwacht. Dit zal verder de goede kant
op zal gaan, zeker wanneer er gerichte aandacht is voor de paar parketten
die duidelijk achter zijn gebleven op dit punt. Werkt het OM professioneler?Met de reorganisatie is voorts beoogd de professionaliteit in het handelen
van het openbaar ministerie te versterken. In het verlengde van het hierboven
vermelde is de bestuurlijke professionaliteit van de parketten
duidelijke toegenomen (zie 3.1).De juridische professionaliteit van de ressortsparketten is
inhoudelijk op orde (zie 3.2). Er zijn enige zorgen over de juridische kwaliteit
van de arrondissementsparketten (zie 3.1), zowel in de relatie tot de politie
als met betrekking tot de terechtzitting. Dit blijkt vooral terug te voeren
zijn op de omstandigheid dat betrekkelijk onervaren officieren al snel zware
klussen krijgen. Deze nieuwe officieren worden geconfronteerd met gemiddeld
zwaardere zaken. De door de reorganisatie versterkte mobiliteit binnen het
OM heeft geleid tot een verhoogde instroom van ervaren zaaksofficieren naar
de tweede lijn en het leidinggevend niveau op de arrondisementsparketten.
Ook hebben ervaren mensen gebruik gemaakt van de mogelijkheid tot reorganisatieontslag
op basis van het sociaal plan. Er is een versterkte instroom gekomen
van nieuwe officieren van justitie als gevolg van de aanvullend aan het OM
ter beschikking gestelde middelen.Hoewel dit vooral een tijdelijk probleem lijkt te vormen dat zich in de
tijd vanzelf oplost, lijkt het mij toch van belang kritisch te kijken naar
de mate waarin onervaren officieren begeleid worden: het openbaar ministerie
kan het zich bepaald niet permitteren om in het opsporingsonderzoek en bij
de behandeling ter zitting steken te laten vallen. Ik heb het OM gevraagd
hier nadrukkelijk maatregelen op te nemen, waarbij naast het verder introduceren
van instrumenten als coaching en intercollegiale toetsing ook het nader betrekken
van de ressortsparketten een deel van de oplossing kan vormen.De kwaliteit van de bedrijfsvoering bij de zaaksbehandeling
is iets verbeterd, doch er is duidelijk nog ruimte om dit op een hoger niveau
te krijgen (zie 3.1 en 3.2). Er kan hier nog winst worden geboekt, wanneer
nog sterker op het primaire proces wordt gestuurd. Ik zal het openbaar ministerie
verzoeken om de bedrijfsvoering van uitstekend werkende parketten als voorbeeld
te stellen aan de parketten die zich kennelijk nog lenen voor verbetering. Is het gezag over de opsporing versterkt?In concrete strafzaken, maar ook aan «de sturing en prioriteitstelling
van de opsporingswerkzaamheden door de politie moet het openbaar ministerie
meer invulling geven», zo stelde de commissie Donner. Hieromtrent valt
het volgende te melden:– De inrichting van de cyclus van planning en verantwoording bij
het OM ziet nadrukkelijk ook op de prioriteiten in de opsporing. Tijdig worden
deze vastgesteld (in januari van ieder jaar), opdat ze feitelijk een rol spelen
in de planvorming bij de politie. Bij de opzet van het Beleidsplan Nederlandse
Politie en de jaarlijkse politiebrief van de minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties en mijzelf, wordt er nauw op gelet dat de landelijke
beleidsthema's op het terrein van de strafrechtelijke handhaving sporen met
hetgeen in de plancyclus van het OM staat. Dit geeft een waarborg voor een
verstérking van het gezag over de opsporing van het OM.– Op alle parketten is de functie van rechercheofficieren van justitie
ingevuld, die tot doel heeft het toezicht op en bevordering van de recherchekwaliteit
op een hoger peil te brengen.– Het gebruik van bijzondere opsporingsbevoegdheden is aan een strakker
toezicht en explicietere besluitvormingsprocedures gebonden.– Op veel plaatsen is intensiever contact tot stand gekomen tussen
politie en openbaar ministerie, in het bijzonder daar waar parketsecretarissen
op het politiebureau werken. Dit werkt niet alleen spoedige beoordeling van
wat er met de door de politie aangebrachte zaken moet gebeuren, ook leidt
dat tot een directe terugkoppeling omtrent de kwaliteit van de gemaakte processen-verbaal.
Hetzelfde affect wordt verkregen door politiefunctionarissen actief te betrekken
bij parkettaken.De hier gesignaleerde ontwikkeling is in de bedoelde richting: politie
en openbaar ministerie zijn sterker op elkaar gebonden. Het openbaar ministerie
bezit niet slechts gezag in formele zin, maar oefent dit daadwerkelijk uit
op basis van kennis en ervaring. Ook hier geldt, dat het OM zal moeten streven
om meer dan een «voldoende» te halen. Gerichte aandacht is nodig
voor de op dit punt minder sterk scorende parketten. En maatregelen zijn nodig
zodat vermeden wordt dat nog te weinig ervaren officieren zonder toereikende
begeleiding zware opsporingsonderzoeken leiden. ConclusieHet openbaar ministerie is met de reorganisatie voldoende opgeschoven
in de richting die op grond van de aanbevelingen van de commissie Donner noodzakelijk
is geacht. Met vertrouwen kan de toekomst tegemoet worden gezien, waarin het
OM zich ontwikkelt tot een meer dan voldoende presterende organisatie. Daarbij
is het wel zaak de beweging die het OM heeft ingezet met kracht door te zetten.
In het bijzonder is aandacht geboden voor de parketten die nog te weinig vooruitgang
boekten. De wijze waarop dat het meest effectief kan geschieden blijkt uit
de verrichte audits. De kritische factor blijkt te liggen in het personeelsbeleid,
in het bijzonder in het kweken, selecteren en aanstellen van leiders die vanuit
de bestaande visie op de «gemoderniseerde» taakuitoefening daadwerkelijk
de professionaliteit van het openbaar ministerie kunnen organiseren.Bij de verder ontwikkeling van het openbaar ministerie is het werken met
de methodiek van het Instituut Nederlandse Kwaliteit van belang. Daarmee is
verzekerd dat de parketten periodiek zélf de stand van zaken opmaken.
Maar dat is niet voldoende. Ik zal me, door middel van de reguliere methode
van planning en verantwoording, blijvend laten informeren over de mate waarin
het OM voldoet aan de aan hem gestelde eisen. 3 Uitkomsten van de audits 3.1 De arrondissementsparkettenDe ambities ten aanzien van de arrondissementsparketten zijn geformuleerd
vanuit het reorganisatieproject «Ideaaltypisch Parket» (maart
1996). Daarbij is gebruik gemaakt van een onderzoek naar het functioneren
van de parketten in 1995/96. De resultaten zijn vervat in het rapport «Audit
Ideaal Typisch Parket II. Beelden, percepties en feiten» (Den Haag,
maart 1999). Gestelde doelenDe doelen voor de arrondissementsparketten zijn:– versterking van de externe positie van het parket, ten opzichte
van het lokale bestuur, de politie, de zittende magistratuur, de slachtoffers
van misdrijven, de advocatuur, de reclassering en de lokale samenleving;– professionalisering van de organisatie, zowel wat betreft de bestuurlijke
als de juridische en bedrijfsmatige kwaliteit;– verbetering van de inrichting van het primaire proces (zaaksbehandeling),
gericht op efficiency en snelheid van afdoening;– versterking van de organisatie en het management. Wijze van uitvoering van de auditDe audit sluit aan op de doorlichting van enkele jaren geleden: die laatste
vormde de «nulmeting». Dezelfde onderwerpen, dezelfde criteria
en dezelfde normeringen zijn gebruikt, zodat goed te zien is welke vorderingen
zijn gemaakt. Ook is daartoe zo veel als mogelijk met dezelfde externe partners
van het parket gesproken (dat is voor 75% gelukt).De audit is uitgevoerd in de periode van november 1998 tot en met februari
1999. De werkzaamheden zijn onder regie van een speciaal team verricht door
speciale auditteams van 3 tot 5 personen. Hierbij hebben naast functionarissen
van de arrondissementsparketten ook mensen van ressortsparketten, het parket-generaal
en externe adviseurs meegedaan. Gewerkt is met geactualiseerde en extern getoetste
vragenlijsten (per functiecategorie). Van ieder parket is gesproken met personen
uit alle geledingen: in totaal zijn zo'n 500 gesprekken gevoerd.
Daarnaast is met externe relaties van het parket gesproken: burgemeesters,
politiefunctionarissen, advocaten, rechters, advocaten-generaal – in
totaal 275 gesprekken. Voordat een parket onder de loep is genomen, zijn allerlei
documenten bestudeerd, zoals parketplannen, jaarverslagen en interne documenten.De bevindingen zijn besproken met de hoofdofficier, op grond waarvan aperte
onjuistheden zijn gewijzigd. Bevindingen Externe positieOver de gehele linie blijken de parketten hun externe positie te hebben
versterkt, zowel in hun visievorming daaromtrent (gevoel voor verhoudingen,
samenwerking, actieve opstelling, «elkaar aanspreken» op gemaakte
afspraken), als in het maken van concrete plannen (concrete «integrale
planvorming», gebaseerd op eenduidige informatie, afstemming met landelijke
prioriteiten) en het geven van uitvoering daarvan (actieve deelname aan overleg,
gestruktureerd overleg, interne coördinatie inspanningen). Uitgedrukt
in beoordelingscijfers gaan de parketten van een 0,4 in 1995 (niet voldoende)
naar een +0,2 in 1998 (voldoende).1Score arrondissementsparketten m.b.t. externe positie(in beoordelingscijfers: – 2 = «sterk achterblijvend
bij norm», 0 = «voldoet aan de norm», +2 = «ver boven
de norm»)  19951998verschilTotaal– 0,4+ 0,2+ 0,6 politie– 0,6+ 0,3+ 0,9reclassering– 0,6+ 0,2+ 0,8 lokale
samenleving– 0,8– 0,1+ 0,7 lokaal
bestuur– 0,2+ 0,3+ 0,5 zittende
magistratuur0  + 0,5+ 0,5 advocatuur– 0,2+ 0,1+ 0,3slachtoffers– 0,1+ 0,2+ 0,3 strafmaat– 0,3– 0,30 Enkele kanttekeningen hierbij:– De contacten met de politie worden als zakelijk, open en direct
beleefd – soms blijft de omgang met de politie stroef door persoonlijke
verhoudingen; vooral is de relatie met de politie verbeterd door feitelijke
samenwerking onder andere door aanwezigheid van parketsecretarissen op het
politiebureau.– Vooral ook in de concrete uitvoering van plannen met de reclassering
is vooruitgang geboekt.– Een meer actieve voorlichting en verantwoording leidt tot grotere
verbinding met de lokale samenleving.– Het lokale bestuur: in het bijzonder lijkt hier de succesfactor
de intensiteit en fijnmazigheid van de contacten, minder of er al daadwerkelijk
een «criminele kaart» aanwezig is of dat er in gebiedsgebonden
teams wordt gewerkt.– De relatie tot de rechtbank was al redelijk, en is steviger geworden.
De verhoudingen zijn doorgaans goed, doch concrete afspraken zijn niet altijd
te maken met name wanneer de rechtbank uitgaat van een «strikte scheiding
der machten».– Vrijwel overal worden slachtoffers gezien als «primaire
doelgroep» van het werk. Wel meent men dat er tegen moet worden gewaakt
dat het OM zich als «zaakwaarnemer» of als «hulpverlener»
zou gaan opstellen. Ook ziet men dat het rekening houden met de belangen van
het slachtoffer een efficiënte rechtsgang kan bemoeilijken. Succes in
het slachtofferbeleid van het parket lijkt vooral de mate waarin partners
betrokken zijn in het vinden van externe mogelijkheden tot slachtofferzorg.– Strafmaat: het bereiken van eenheid in de soort en hoogte van
de te vorderen straf leeft niet erg binnen de parketten – vaak wordt
geleund op voorgeprogrammeerde normen en richtlijnen hieromtrent.De beweging naar een sterkere externe positionering is waarneembaar bij
alle parketten. Niet alle parketten scoren hierbij echter even hoog. Ook hebben
niet alle parketten zich in even sterke mate ontwikkeld. Dit blijkt niet afhankelijk
van de gekozen organisatiestruktuur (teamindeling of werkstromenmodel). De
kritische factor ligt in de mate waarin het leiderschap in de organisatie
een uitgesproken idee heeft over de wenselijkheid en vormgeving van adequate
relaties met externe partijen. ProfessionaliteitWaar de professionaliteit enkele jaren geleden nog net of net niet een
voldoende scoorde, is dat omgebogen in een duidelijk voldoende score volgens
de geraadpleegde externe partners van het parket. Score arrondissementsparketten m.b.t. professionaliteit(in beoordelingscijfers: –2 = «sterk achterblijvend bij norm»,
0 = «voldoet aan de norm», +2 = «ver boven de norm»)  19951998verschilTotaal– 0,5+ 0,2+ 0,7 bestuurlijke
kwaliteit– 0,6+ 0,7+ 1,3 juridische
kwaliteit– 0,7– 0,1+ 0,6 bedrijfsmatige
kwaliteit– 0,4– 0,1+ 0,3In het bijzonder is de bestuurlijke kwaliteit toegenomen: dat
is het vermogen tot het leveren van een zinvolle bijdrage in de relatie tot
externe partners. Alle parketten (op één na) behalen nu een
voldoende. De verhoudingen zijn verbeterd (al is wisseling van OM-gesprekspartners
een blijvend punt van zorg), men vindt het openbaar ministerie beter geïnformeerd
(over de lokale situatie) en de aangenomen houding in het overleg is doorgaans
positief, de inbreng van het openbaar ministerie is actiever en sturender
geworden (maar vaak wel erg voorzichtig en nogal eens beperkt tot de strafrechtelijke
invalshoek).Verschillen tussen parketten worden teweeggebracht door het belang dat
de leiding hecht aan effectief bestuurlijk optreden van het parket en het
treffen van daarop gerichte organisatorische voorzieningen.De juridische kwaliteit is weliswaar vooruitgegaan, maar scoort
nog bepaald niet «excellent». Dit geldt zowel de kwaliteit van
de sturing van de opsporing, als de kwaliteit van hetgeen ter zitting wordt
gebracht (telastelegging, requisitoir, presentatie, voorbereiding). Het uitoefening
van het gezag over de opsporing blijkt vooral onder druk te staan doordat
onervaren officieren van justitie of RAIO's soms te snel met grote en complexe
zaken worden belast. Ook komt voor dat de officier van justitie te weinig
zijn intermediaire rol speelt in het gerechtelijk vooronderzoek, zodat de
rechter-commissaris rechtstreeks met de politie contact moet opnemen. Wanneer
officieren met meer ervaring een zware of specialistische zaak
leiden, dan blijken externe partijen te spreken over de kwaliteit van het
werk.De kwaliteit van het optreden ter zitting is vooral afhankelijk van de
persoon van de officier. Ook hier geldt het bezwaar van onervarenheid in belangrijke
zaken. Maar meer algemeen ziet men een gebrek aan voorbereiding in lichtere
zaken, waardoor te zeer op «standaardbehandeling» wordt geleund.Verschillen tussen parketten komen vooral voort uit de mate waarin (on)ervaren
officieren deel uitmaken van het parket.De bedrijfsmatige kwaliteit is licht verhoogd. De dossiers
zijn iets beter geordend en tijdiger aangeleverd, het parket wordt veelal
als een betrouwbare partner gezien, terugkoppeling naar de politie geschiedt
(soms altijd, soms alleen bij speciale zaken), de telefonische bereikbaarheid
is weliswaar beter geworden maar blijft een punt van zorg.Door de parketten worden hogere kwaliteitseisen gesteld aan de zaken die
de politie aanlevert, hetgeen bevorderd wordt door aanwezigheid van het parket
op het politiebureau. Ook is de logistieke afstemming met de rechtbank vanzelfsprekender
geworden. Er zijn doorgaans afspraken over de zittingscapaciteit vastgelegd,
het OM brengt zaken sneller op de zitting – soms té snel, zo
menen advocaten.Waar gericht op het primaire proces gestuurd wordt, blijken positieve
resultaten. Ook schaalgrootte lijkt van belang: kleine en middelgrote parketten
scoren relatief hoog. Primair procesHet primaire proces is bekeken op basis van statistische informatie die
ontleend is aan het bedrijfsprocessensysteem van het openbaar ministerie (Compas/Rapsody).
De voornaamste conclusies zijn:– Het aantal te behandelen zaken is (t.o.v. 1995) gelijk gebleven.
Wel is de samenstelling van de zaken sterk veranderd. Daaruit blijkt een toegenomen
aandacht voor zaken betreffende geweld, jeugd, drugs en verkeer.– De wijze van afhandeling geeft geen grote verschuivingen te zien.
Alleen neemt, doordat minder is geseponeerd, de mate toe waarin een justitiële
reaktie plaatsvindt.– Het aantal snelle behandelingen («aanhouden en uitreikenaanpak»)
is sterk toegenomen (tot 29% van de zaken). Dit heeft echter nog slechts een
beperkt effect op de totale doorlooptijden.– De «produktiviteit» voor zover betrekking hebbend
op de afdoening van zaken, is met ruim 7% teruggelopen. Daarentegen wordt
duidelijk meer, zoals gewenst, energie gestoken in de relatie tot (onder andere)
bestuur en politie. OrganisatieHet gebiedsgebonden werken blijkt bij alle parketten een belangrijk uitgangspunt
in de ordening van het werk. Opvallend is de grote verscheidenheid in de gekozen
organisatiestruktuur – doorgaans zijn er mengvormen tussen territoriale
teams en werkstromeneenheden. Steeds is gezocht naar een optimale vorm, waarbij
schaalgrootte, capaciteit van medewerkers, het ook werken met nevenvestigingen
of justitie in de buurtprojekten, van belang zijn. Dit gebrek aan uniformiteit
is niet bezwaarlijk. De gekozen organisatiestruktuur blijkt immers niet doorslaggevend
in het bereiken van een goede externe positie en voldoende kwaliteit in het
werk. Daarvoor is de aard van het leiderschap veel belangrijker. Dat is nog
duidelijk in ontwikkeling, van een onduidelijke of «laissez
faire»-stijl, naar een meer sturend en coachend leiderschap. De leidinggevenden
blijken met vallen en opstaan duidelijk op zoek naar het laatste.Het ambitieniveau in het personeelsbeleid is hoog. Er was echter
veel achterstand op dit terrein binnen het openbaar ministerie. Er is een
samenhangend personeelsbeleid geformuleerd, op basis waarvan opleidings- en
loopbaanplannen zijn gemaakt op de meeste parketten. Er is op vele parketten
een aanzet gemaakt om te komen tot strukturele intervisie en intercollegiale
toetsing. Dit is evenwel nog niet echt van de grond gekomen (al zijn er plannen
om daar dit jaar weer mee te beginnen). De parkettenIn het voorgaande is aandacht gegeven aan de totale ontwikkeling van de
arrondissementsparketten. In de bespreking is ook duidelijk geworden, dat
niet alle parketten dezelfde beweging doormaakten. Teneinde een volledig beeld
te krijgen, is inzicht in de variatie tussen parketten nodig.In het navolgende overzicht staat hoeveel parketten in geringe of forse
mate zijn vooruitgegaan, en hoe ze scoren in 1998. Hierbij zijn de scores
op de verschillende bekeken aspecten bijeen genomen.1Dit overzicht toont, dat er vier parketten in 1998 een zeer ruime voldoende
krijgen. Dat komt omdat ze zich substantieel hebben verbeterd. Daarentegen
zijn er ook 4 parketten die nauwelijks zijn veranderd: ze scoren nog steeds
laag.Het blijkt dus, dat het inderdaad mogelijk is tot forse verbetering te
komen: er zijn vele «best practices» binnen het OM. Dit blijkt
niet samen te hangen met bijvoorbeeld de schaalgrootte van het parket. Zowel
bij kleinere als bij grote parketten zijn goede ontwikkelingen (of het goeddeels
uitblijven daarvan) te zien. ConclusieDe arrondissementsparketten hebben zich duidelijk ontwikkeld in de met
de reorganisatie beoogde richting. Tevens is duidelijk dat deze ontwikkeling
niet als voltooid mag worden beschouwd. Ten eerste blijken enkele parketten
achter te zijn gebleven – daar is nog een ferme inhaalslag nodig. Ten
tweede voldoen de meeste parketten aan de gestelden normen, maar de ambitie
toch moet zijn dat «excellent» wordt gescoord – slechts
een beperkt aantal parketten (en dan nog niet op alle aspecten) komen in die
richting.In het bijzonder is ook aandacht nodig voor de juridische kwaliteit in
de eerste lijn. De oplossing moet vooral worden gezocht in de begeleiding
van onervaren officieren – de aanzetten tot intercollegiale bijstand
en toetsing (evt. met hulp van de tweede lijn) zouden zich kunnen vertalen
in een meer systematische werkwijze. 3.2 De ressortsparkettenDe ombouw van «parket van de procureur-generaal» naar «ressortsparket»
is in 1997 ter hand genomen. Basis daarvoor vormde het eindrapport van het
Project Opbouw ressortsparketten nieuwe stijl (5 november 1996) waarover begin
1997 besluitvorming plaats vond. De resultaten zijn neergelegd in het «Eindrapport
Ressortsparketten 1998/1999» (Den Haag, maart 1999).Hieruit moge naar voren komen, dat de audit betrekking heeft op de resultaten
na slechts ruim één jaar van verandering. Tevens dient bij het
bekijken van de resultaten in rekening te worden gehouden met de omstandigheid,
dat waar de arrondissementsparketten al een langere aanlooptijd kenden door
aan de reorganisatie voorafgaande exercities als «Versterking OM»,
de ressortsparketten met een geheel nieuwe situatie met ten dele geheel nieuwe
taken zijn geconfronteerd. Dit tempert de verwachtingen die kunnen worden
gekoesterd omtrent de behaalde resultaten. Gestelde doelenIn de nieuwe opzet kent het ressortsparket drie kerntaken1:– de adequate behandeling van zaken in hoger beroep – dit
is met de reorganisatie van het OM niet anders geworden;– de bevordering van de juridische kwaliteit in het ressort –
deze kerntaak is nieuw;– het leveren van een kwalitatief en kwantitatief goede bijdrage
aan de landelijke beleidsvorming, er wordt naar gestreefd dat de advocaten-generaal
en juridisch medewerkers een deel van hun werktijd daarvoor besteden (resp.
15 en 5%). Wijze van uitvoering van de auditAnders dan bij de arrondissementsparketten, was er bij de ressortsparketten
geen «nulmeting» voorhanden. Het is dan lastig om te bezien welke
vorderingen er zijn gemaakt bij de realisering van de doelen van de reorganisatie.
Voor de verschillende aspecten moest daarom een norm worden gesteld, welke
aangeeft waar de parketten redelijkerwijs aan zouden moeten voldoen, ruim
anderhalf jaar nadat duidelijkheid was gecreëerd welke kant men op moest.
Zo werd ten aanzien van de kerntaken in concreto aangeduid wat er al zou moeten
zijn aan uitgewerkte plannen en aan feitelijke uitvoering daarvan.De audit is geleid door een team van personen waarin naast functionarissen
van de ressortparketten het parket-generaal vertegenwoordigd was, alsmede
een externe deskundige. Voor de uitvoering van de audits is per ressortsparket
een auditteam aan de gang gegaan van drie à vier personen, bestaande
uit (wisselende) functionarissen van ressortparketten en de aangeduide externe
deskundige.De audits zijn verricht eind 1998 en begin 1999. Daarbij zijn vraaggesprekken
gehouden met diverse functionarissen op de parketten, met procureurs-generaal,
met hoofdofficieren van justitie, met functionarissen van de gerechtshoven.
Aanvullend schriftelijk materiaal is bestudeerd.De bevindingen zijn besproken met de hoofden van de ressortsparketten,
en samengevat in een eindrapport. BevindingenIn de audit is gekeken naar de uitvoering van de kerntaken van de ressortparketten,
en tevens naar de kwaliteit van de organisatie zoals die zich uit in visie,
management en personeelsbeleid. Kerntaak: de behandeling van zaken in hoger beroepBij deze taak gaat het om de juridische kwaliteit in de zaaksbehandeling,
maar tevens om de bedrijfsmatige inbedding hiervan.Beoordelingscijfer: –0,7(in beoordelingscijfers: – 2 = «sterk achterblijvend
bij norm», 0 = «voldoet aan de norm», +2 = «ver boven
de norm»)Deze kerntaak scoort als geheel niet positief. Met nadruk moet worden
vermeld, dat de juridische kwaliteit van de behandeling van zaken
als goéd wordt beoordeeld. Ook het optreden ter zitting is door de
bank genomen ter zake kundig, evenwichtig en helder, met de juiste mate van
distantie.Waargenomen wordt echter, en dat weegt zwaar mee in de beoordeling, dat
de bedrijfsvoering achterblijft. Weliswaar lopen projecten ter stroomlijning
van de interne bedrijfsvoering van de parketten, doch deze laten nog geen
resultaat zien. Lacunes liggen met name in het gebrek aan aansluiting met
de «buitenwereld» van het parket. Waar in de eerste lijn zaken
gefilterd worden en (vaak) versneld afgedaan, werkt dat niet door in de behandeling
in hoger beroep. Gemist wordt een heldere differentiatie tussen zaken die
(uiteraard juridisch aan de maat) vooral snelle behandeling verdienen, en
de zaken waarin het gewicht niet zozeer op spoedige afhandeling maar op gedegen
(juridische) inzet ligt. Een probleem hierbij is dat het parket afhankelijk
is van de snelheid waarmee de rechtbank zaken inzenden – een bij voortduring
«activistische» opstelling jegens de rechtbanken is dan nodig
om te bevorderen dat sneller wordt ingezonden. Het (voor)overleg tussen het
ressortsparket en het arrondissementsparket over grote en gevoelige zaken
komt steeds meer van de grond, doch met een zekere aarzeling. Hieraan ligt
ten grondslag dat officieren van justitie nogal eens «autonoom»
willen opereren, en historische verhoudingen van waaruit een zekere allergie
voor bemoeienis uit de tweede lijn voortkomt.Kerntaak: bevorderen juridische kwaliteit in het ressortBeoordelingscijfer: –1,1(in beoordelingscijfers: –2 = «sterk achterblijvend bij norm»,
0 = «voldoet aan de norm», +2 = «ver boven de norm»)De invulling en uitvoering van deze taak blijkt nog in de kinderschoenen
te staan. Er zijn zeker initiatieven genomen, zoals de instelling van «contact-AG's»
ter strukturering van het overleg met de arrondissementsparketten en de inrichting
van het overleg tussen de eerste en tweede lijn (soms aangeduid met resssortelijke
«kwaliteitskring»). Het ontbreekt echter aan een heldere visie
op wat deze taak moet inhouden en hoe dat feitelijk vorm gegeven moet worden.
Daardoor hebben genoemde initiatieven een sterk ad-hoc en persoonsgebonden
karakter en missen ze een strukturele inbedding binnen het parket. Tevens
is het niet duidelijk hoe de vervulling van de taak tot kwaliteitsbevordering
aansluit bij de mogelijkheden en behoeften van de arrondissementsparketten.In ieder geval blijkt dat de sterkte die voor deze taak was gereserveerd
(15%) niet volledig daarvoor is aangewend. Hieraan is zeker ook debet dat
de druk op de adequate zaaksbehandeling in de afgelopen jaren is toegenomen
(toename artikel 12 Sv.-zaken, toename megazaken), waardoor het invullen van
de nieuwe taak slechts traag op gang komt.Kerntaak: bijdrage aan landelijke beleidsvormingBeoordelingscijfer: –1,4(in beoordelingscijfers: –2 = «sterk achterblijvend bij norm»,
0 = «voldoet aan de norm», +2 = «ver boven de norm»)De bedoeling dat 15% van de sterkte van advocaten-generaal en juridische
medewerkers voor de landelijke beleidsvorming gebruikt wordt, blijkt niet
gehaald. Hoewel de inhoudelijke inbreng goed is wanneer men betrokken is bij
beleidsvorming, is de inzet van de ressortsparketten niet overal even groot
en voornamelijk gebonden aan de specialistische kennis en persoonlijke interesses
van individuele advocaten-generaal. De organisatie van de parkettenHoewel er wel consensus bestaat over wát de kerntaken van de ressortsparketten
zijn, blijkt er geen sprake te zijn van een gedeelde visie over de invulling
daarvan, de daarbij te stellen doelen en de daarbij behorende inrichting van
het bedrijfsproces. De dominante oriëntatie ligt bij de klassieke taak
van het parket: het leverden van een juridisch goede zaaksbehandeling. Dat
blijft ook de voornaamste taak van de parketten. Nog onvoldoende is van de
grond gekomen het (sámen) komen tot vernieuwing en verandering gericht
op het bereiken van een grotere meerwaarde van de ressortparketten. En, zo
er al plannen worden gemaakt, dreigen deze te blijven steken in «papieren
exercities». Het is zeer de vraag in hoeverre binnen de ressortparketten
de noodzaak om tot vernieuwing te geraken, ook daadwerkelijk beleefd wordt.
In ieder geval lijkt men geen externe druk daartoe te voelen, althans veel
minder dan bij de arrondissementsparketten het geval is. Hieraan zal ook debet
zijn, dat in de reorganisatie van het openbaar ministerie de aandacht vooral
is uitgegaan naar de arrondissementsparketten – de ressortparketten
staan wat meer «in de luwte» althans zolang de professionaliteit
in de behandeling van zaken niet problematisch is. Dit uit zich ook in de
(geringe) mate waarin reorganisatieprojecten van ressortsparketten in aanmerking
kwamen voor subsidiëring vanuit het reorganisatiebudget.Vier van de vijf ressortsparketten voerden een teamstructuur
in, waarbij een team enkele arrondissementsparketten «bestrijkt»
(de vijfde heeft een te kleine schaal voor opsplitsing in teams), opdat er
een sterkere binding kan komen met het eerstelijnswerk, én opdat er
meer vanuit een collectieve opdracht effectief samengewerkt wordt tussen advocaten-generaal,
juridisch medewerkers en ondersteuning. Vanwege het ontbreken van een uitgewerkte
en doorleefde visie op het werk, lijkt er meer sprake van een technische verandering
dan van een inhoudelijke koerswijziging. De betrokkenheid van medewerkers
bij de (her)inrichting van het werkproces blijkt niet zeer groot. Leiderschap
is traditioneel ingesteld (procedureel, instrumenteel, dirigistisch) en niet
erg helder, inspirerend en veeleisend.Op een uitzondering na, is de arbeidssatisfactie op de parketten goed.
Het personeelsbeleid van de parketten is in ontwikkeling. Begonnen
is met het periodiek voeren van functioneringsgesprekken, recent zijn opleidingsplannen
gereed gekomen (met nadruk op juridisch inhoudelijke vaardigheden en administratieve
bekwaamheid). Voor de administratie wordt aandacht geschonken aan doorstroommogelijkheden,
voor de loopbaanontwikkeling voor advocaten-generaal en juridisch
medewerkers bestaan weinig mogelijkheden. Alleen nog ad hoc worden interne
kwaliteitsbevorderende instrumenten ingezet, zoals intercollegiale toetsing,
zaakterugkoppeling en jurisprudentie-overleg. De parkettenIn de uitvoering van de drie kerntaken zijn er enige verschillen tussen
de ressortsparketten. Het gemiddelde «beoordelingscijfer» over
alle kerntaken variëren van –1,6 tot –0,7. Wel blijkt bij
alle parketten de eerste kerntaak er beter uit te komen dan de tweede, en
die weer beter dan de derde. ConclusieDe ressortsparketten zijn nog niet ver gevorderd met het doorvoeren van
de met de reorganisatie van het openbaar ministerie beoogde vernieuwing. Hierbij
de aantekening dat deze parketten ook pas later begonnen zijn, en dat de ontwikkeling
van het zaakaanbod veroorzaakte dat extra energie besteed diende te worden
aan de behandeling van zaken. Dat verklaart waarom het veranderingsproces
vertraagd op gang is gekomen. Maar tevens blijkt dat de opdracht tot vernieuwing
niet werkelijk leeft binnen de parketten: in den brede voelt men de noodzaak
daartoe niet echt. De parketten blijven zich oriënteren op hun klassieke
taak (zaaksbehandeling), vanuit een klassiek perspectief (alleen juridische
kwaliteit telt echt), met een klassieke organisatie («oude werkprocessen»).
Daarmee blijft, en dat is uiteraard van groot gewicht, de juridische kwaliteit
van de zaakbehandeling voldoende.Doordat de parketten nog niet zoals beoogd een professionele organisátie
vormt die meer doet dan alleen zaken afhandelen, wordt de potentie van de
ressortsparketten voor het functioneren van het gehele van het openbaar ministerie
nog onvoldoende benut. Wél kan worden vastgesteld dat in de voldoende
aanwezige juridische kwaliteit een goede basis ligt om ook aan de nieuwe taken
vorm te geven. 3.3 Het parket-generaalIn juni 1996 is het organisatie- en formatieplan van het parket-generaal
gereed gekomen, de officiële startdatum ligt op 1 oktober van dat jaar.
Het parket-generaal bestaat uit het college van procureurs-generaal en een
staf bestaande uit drie (eerst vier) eenheden. Gestelde doelenHet parket-generaal heeft tot doel:– het ontwikkelen van een eigen strategie voor de strafrechtelijke
handhaving, binnen de door de minister gestelde beleidskaders;– het voorzien in de beheersmatige strategie en planning, zodanig
dat een optimale inzet van mensen en middelen in het OM wordt bereikt;– het verbinden van beleidsontwikkeling en uitvoering, mede door
de planning en controlcyclus tussen college en parketten;– het adequaat regelen van de externe relaties van het OM als geheel,
door voorlichting, behandelen kamervragen en klachten respectievelijk verzoeken
van burgers. Wijze van uitvoering van de auditDe audit is uitgevoerd door het bureau Berenschot, dat hierover in februari
1999 rapporteerde («Evaluatie van het parket-generaal»). De onderzoekers
hebben documenten bestudeerd, en hebben gesproken met medewerkers
van het parket-generaal, met parkethoofden en medewerkers van het departement.
De voorlopige bevindingen zijn na becommentariëring aangepast voor zover
sprake was van onduidelijkheid of feitelijke onvolledigheid.Hoewel voor de verschillende resultaatgebieden prestatie-indicatoren zijn
benoemd, zijn deze niet zodanig uitgewerkt, dat ze als meetbare grootheden
kunnen worden gehanteerd in de evaluatie. Daarom krijgt het onderzoek een
vooral kwalitatief karakter gebaseerd op waarnemingen en opvattingen van interne
en externe betrokkenen. BevindingenDe onderzoekers constateren dat het parket-generaal in een hoog tempo
tot stand is gekomen conform het ontwerpplan en het formatieplan. De tussentijdse
veranderingen in de organisatie zijn gerechtvaardigd (zoals: samenvoegen twee
eenheden tot één).Het parket-generaal kenmerkt zich door een uitstekende, en niet-verkokerde,
werksfeer. De pioniersfase is zo goed als afgerond: de organisatie staat er
na twee jaar – «dat mag een prestatie worden genoemd». OntwikkelingBinnen de ontwikkelingstaak van het parket-generaal is een nadere toespitsing
gekomen op algemeen en strategisch beleid. De gewenste vorming van expertisecentra
bij de parketten is deels al gerealiseerd, zodat deskundigheid niet slechts
bij het parket–generaal maar in het OM wordt verankerd. Voor belangrijk
te ontwikkelen beleid worden zogenaamde «ontwikkelteams» gevormd
die bestaan uit medewerkers van het openbaar ministerie (en vaak ook van buiten
het OM). Zowel binnen het parket-generaal (college, MT) als daarbuiten (parkethoofden)
bestaat onvoldoende inzicht in de aard en de voortgang van de werkzaamheden
van die teams. Tevens bestaat er twijfel of het op de resultaten van die teams
gebaseerde beleid wel voldoende samenhangend en consistent is. Aansluitend
hierop blijkt de implementatie van het beleid nogal eens problematisch te
zijn.De ooit op 31 formatieplaatsen gestelde formatie van de eenheid Ontwikkeling
is nooit in die omvang ingevuld. Dat wordt ook niet meer voorzien: door de
toespitsing van werkzaamheden is de formatie fors gereduceerd. In tegenstelling
tot beoogd werd, is het maar zeer ten dele gelukt om officieren van justitie
(tijdelijk) deel te laten uitmaken van de eenheid. BeheerOver de beheersmatige taken van het parket-generaal constateren de onderzoekers:
«Met een naar verhouding kleine formatie op deze gebieden is het parket-generaal
er ontegenzeglijk goed in geslaagd de financiële kaders en beleidskaders
te (doen) ontwerpen en beheren. ... De recente beheersovergang is goed uitgevoerd
... Parketten zien als belangrijkste toegevoegde waarde van het hoofdkantoor
de, ook in hun ogen goede, facilitering van het integraal management op de
parketten.» Een zekere onduidelijkheid bestaat over de ondersteuning
vanuit het parket-generaal bij het personeelsmanagement van de parketten.
Het nieuwe personeelsbeleid is gedetailleerd beschreven, besproken en verspreid.
Bij de invoering hiervan lijkt nog geen voldoende afbakening te zijn tussen
de verwachtingen die men heeft omtrent de ondersteuning daarbij en de verantwoordelijkheid
van het parkethoofd (als «integraal manager»). BesturingDe taak tot besturing en programmering is voor een belangrijk deel geconcretiseerd
in de cyclus van planning en control. Dit instrument blijkt te werken als
methode om resultaats- en verbeteringsgericht te opereren. Wel wordt opgemerkt
dat een risico is dat het parket-generaal zich te detaillistisch bemoeit met
de parketten – dat is nog niet het geval maar men moet wel op de hoede
blijven voor dit gevaar. Tevens blijken er diverse lijnen te lopen tussen
parketten en het parket-generaal: daardoor is informatie over parketten niet
gecoördineerd voorhanden en kunnen verschillende niet op elkaar afgestemde
«signalen» naar de parketten gaan. Externe relatiesDe rol van het parket-generaal bij de externe relaties van het openbaar
ministerie wordt zonder meer positief beoordeeld. Dit geldt zowel de rol bij
de beantwoording van kamervragen, als bij het reageren op vragen van de pers. OrganisatieTenslotte hebben de onderzoekers gekeken naar het interne management van het parket-generaal. Er is sprake van een platte organisatie waarin
leden van het college van procureurs-generaal direct in verbinding staan met
de medewerkers. Binnen de staf van het parket-generaal bestaat een managementteam
dat de onderlinge coördinatie verzorgt – deze afstemming betreft
vooral de procesmatige gang van zaken, minder de inhoud van wat voorligt.
De coördinatie in de ondersteuning van het college in zijn bespreking
en besluitvorming leunt dan zwaar op de mate waarin medewerkers over hun vaak
bilateraal met collegeleden ingevulde werkzaamheden informeren. Tevens is
het niet vanzelfsprekend dat de staf van het college altijd tijdig betrokken
is bij onderwerpen van het college, wanneer die opkomen in het contact tussen
het college en parketten/commissies en waarover men snel een beslissing wil.
Er lijkt dan aanleiding te zijn, om de interne werkprocessen van het parket-generaal
strakker te organiseren, ten behoeve van de (zie de kanttekeningen bij de
ontwikkelingstaak) totstandkoming van een samenhangend beleid van het openbaar
ministerie. ConclusieHet parket-generaal werkt conform de voornemens. De pioniersfase kan nu
worden afgesloten, waarbij aandacht moet worden geschonken aan de nadere vormgeving
op een aantal punten – dat is meer een kwestie van aanscherpen binnen
de uitgezette koers dan majeure verandering van richting. Inmiddels zijn op
een versterking van de samenhang in de werkzaamheden van het parket-generaal
gerichte voorstellen ter tafel gekomen. 4 FinanciënIn dit hoofdstuk staat de financiële rapportage over het jaar 1998.
Daarnaast is een overzicht opgenomen van wat er sinds 1996 gebeurd is met
het geld dat voor de reorganisatie beschikbaar is gesteld. Financiële rapportage 1998Hieronder is de budgetverdeling voor1998 vanuit de reorganisatiemiddelen
weergegeven volgens het jaar- en bestedingsplan OM. Daarnaast
zijn de realisatiecijfers over 1998 opgenomen. Bedragen * 1 mln.bestedingsplan 1998 realisatie
1998 1. Grotestedenbeleid2,32,3 2. Jeugdcriminaliteit3,03,03. Correctie scheefgroei5,75,7 4. Voorlichting op
de parketten2,62,7 5. Bedrijfsvoeringsfunctionaris op de
parketten2,93,0 6. Formatieplannen/budgetverdeelsysteem12,08,07. Aladdin0,60,5 8. Parket-Generaal8,78,19. Uitvoering sociaal plan3,01,8 10. Bijdrage landelijke
diensten1,31,3 11. Automatisering1,53,4 12.
Bijdrage opleidingen/MD1,42,0 13. Bijdrage landelijke voorlichting0,30,914. Congressen/conferenties1,50,4 15. Personeelsmanagementadvies0,71,016. Groei raio's0,90,9 17. Implementatie reorganisatieprojecten2,02,118. Nieuw beleid/ontwikkelteams3,65,4 19. Bijdrage
gerechtskosten6,04,5 (bijdrage gemeenschappelijk
beheer RO) 1,5 Totaal60,058,5In de zesde voortgangsrapportage is reeds aangegeven dat op het totale
reorganisatiebudget enige onderschrijding was te verwachten. Tevens is gemeld,
dat binnen de verschillende bestedingscategorieën een herschikking aan
de hand van het vermoedelijk beloop zou plaatsvinden.De realisatie over 1998 bedraagt in totaal f 58,5 mln. Bij sommige
van de afzonderlijke posten is er een verschil tussen het begrote en uitgegeven
bedrag.Aan de post «formatieplannen/budgetverdeelsysteem» is 4 mln.
minder uitgegeven dan was gepland. In 1998 zijn middelen gereserveerd ter
financiering van de gevolgen van de invoering van het nieuwe budgetverdeelsysteem
(BVS). Het BVS is formeel per 1999 ingevoerd. De parketten die op basis van
de BVS-uitkomsten meer zouden gaan ontvangen, kregen halverwege 1998, na het
gereed komen van het eindrapport BVS deel 1, een trekkingsrecht op een gedeelte
van de extra middelen in 1999. Vanuit de reorganisatiemiddelen was dit geld
immers ook in 1998 reeds (structureel) beschikbaar. Geconcludeerd kan worden
dat niet alle parketten van deze mogelijkheid gebruik hebben gemaakt.Een deel van de herschikking van middelen heeft plaatsgevonden ten gunste
van het budget «automatisering» (post 11), voor het oplossen van
een aantal urgente automatiseringsknelpunten.Daarnaast zijn extra middelen (post 18) ingezet voor de financiering van
nieuwe beleidsinitiatieven binnen het Openbaar Ministerie, zoals de financiering
van de activiteiten van het zgn. NOJO-team (Nationaal Opsporingsteam Joegoslavische
Oorlogsmisdadigers) bij het parket Arnhem en een bijdrage aan de financiering
van het projectbureau financieel rechercheren.De overige verschuivingen tussen de budgetten hebben enerzijds te maken
met gewijzigde inzichten en veranderende uitgangspunten welke budgetten worden
belast voor bepaalde uitgaven. Anderzijds zijn de aannames die bij de totstandkoming
van de hoogte van de budgetten zijn gehanteerd niet geheel uitgekomen.Inmiddels heeft de Departementale accountantsdienst een verklaring
gegeven voor de besteding van het voor de reorganisatie bestemde budget
in 1998. Beoordeeld zijn de decentraal toegewezen (reorgani- satie)middelen,
en de centrale uitgaven van het parket-generaal.Bij de eerste categorie (f 41,1 mln omvattend) is gekeken naar de
procedures van toewijzing: daaromtrent zijn «geen materiële tekortkomingen
geconstateerd». Er is geen specifieke controle uitgevoerd op de decentrale
besteding van de middelen. Dit is als onderdeel van de totale uitgaven van
de arrondissementen in de comtrole betrokken. «Hierbij zijn geen bijzonderheden
geconstateerd».Het onderzoek naar de centrale uitgaven van het parket-generaal (in totaal
f 17,4 mln) leidt tot de slotsom dat deze inderdaad zijn gedaan ten behoeve
van het parket-generaal en dat «de uitgaven juist en rechtmatig zijn». Overzicht van de besteding van de reorganisatiemiddelen
1996–1998Voor de reorganisatie is op jaarbasis geld beschikbaar gesteld (1996:
30 mln.; 1997: 45 mln.; 1998: 60 mln; 1999 e.v. 45 mln.). Dit bedrag is structureel
toegevoegd aan de begroting. Op hoofdlijnen zijn deze gelden als volgt besteed. Bedragen
* 1 mln. gulden199619971998 Uitgaven
buiten het OM3,97,28,2 Structurele versterking parketten9,813,124,7Structurele versterking landelijk niveau8,314,520,2Tijdelijke uitgaven reorganisatie8,811 5,4  30,845,858,5Een deel van het geld wordt structureel overgeboekt buiten het Openbaar
Ministerie. Vanaf 1996 zijn gelden beschikbaar gesteld voor de financiering
van de gerechtskosten. Vanaf 1998 is dat blijvend f 4,5 mln. Omdat
door de reorganisatie het openbaar ministerie groter is geworden, moest ook
bij andere organen meer worden gedaan. Zo zijn de RAIO-klassen vergroot, alsook
worden bij het gezamenlijk beheer meer kosten gemaakt.Voor de reorganisatieprojecten en de implementatie daarvan, en voor het
sociaal plan, is eerst veel geld uitgetrokken, maar dat wordt steeds minder
(tijdelijke uitgaven).Ter versterking van het openbaar ministerie zijn eerst zijn belangrijke
fricties weggenomen, daarna is dit structureel opgelost door verdeling van
(extra) gelden volgens de normen van het budgetverdeelsysteem voor de parketten.Tevens zijn landelijke voorzieningen opgebouwd (parket-generaal) of versterkt
(opleidingen, mobiliteit, landelijke voorlichting, automatisering). En is
een bedrag gereserveerd (van enkele miljoenen) voor het ontwikkelen van nieuw
beleid.In het algemeen overleg over de 6de voortgangsrapportage is de vraag gesteld:
wat hebben we nu gekregen voor de extra aan het openbaar ministerie beschikbaar
gestelde gelden? Zijn daarvoor meer zaken gedaan? Het antwoord op deze vragen
kan als volgt luiden. Een deel van het geld is geïnvesteerd in instrumenten
(landelijke voorzieningen) om het OM als één organisatie te
laten werken. Een deel van het geld is nodig geweest om de extra druk op te
vangen die voortkomt uit de grotere bewerkelijkheid van zaaksafdoening (zie
bijv. het jaarverslag van het OM) het OM doet ongeveer evenveel zaken af als
enkele jaren gelden, maar deze zijn van een zwaarder gehalte dan voorheen
(mede komt dit door filtering waardoor zaken die anders in een technisch sepot
zouden eindigen het OM niet meer bereiken). Een deel van het geld is niet
aan zaaksafdoening besteed, maar aan de opbouw van de relaties met de handhavingspartners (zoals beoogd ter versterking van de maatschappelijke
oriëntatie van het OM).Deze wijze van besteding is conform hetgeen de commissie Donner bedoelde,
en zoals dat in het Plan van Aanpak van 1995 is verwoord. 5 EpiloogMet deze afrondende voortgangsrapportage wordt de reorganisatie van het
OM in formele zin afgerond. Op 13 april jongstleden aanvaardde de Eerste Kamer
het wetsvoorstel Reorganisatie OM. Met deze aanvaarding wordt de formeelwettelijke
vloer gelegd onder het gereorganiseerde OM.In de zeven voortgangsrapportages is geschetst welke activiteiten in het
kader van de reorganisatie zijn verricht en hoe de onderlinge samenhang daartussen
was. Ik stel vast dat zeer veel energie is gestoken in het proces en dat deze
energie ook heeft gerendeerd. Het OM is meer als één organisatie
gaan werken; het is sterker maatschappelijk georiënteerd; het is professioneler
gaan werken en het gezag over de opsporing is versterkt.Met de afronding van de reorganisatie in formele zin wordt dan ook een
mijlpaal bereikt. Tegelijkertijd is de organisatieontwikkeling van het OM
niet afgerond. Dat blijkt ook uit deze rapportage. Op veel onderdelen is de
weg in de goede richting ingeslagen, maar biedt dit geen reden tot louter
tevredenheid, maar tot aansporing om de lat hoger te leggen. Op andere onderdelen
is nog maar een begin gemaakt met veranderingen en moet nog geïnvesteerd
worden om het proces op gang te houden. Een gedeconcentreerde organisatie
als het OM heeft ook te maken met onderdelen die voorop lopen en onderdelen
die relatieve achterstand hebben. Meer in het algemeen is de organisatie van
het OM een zaak die permanente aandacht verdiend. Het OM is sterk afhankelijk
van externe ontwikkelingen, als de aard en omvang van de criminaliteit; de
organisatie en werkwijze van de politie; wisselende opvattingen over de ernst
van bepaalde vormen van criminaliteit en daarmee over de noodzaak strafrechtelijk
te interveniëren; de verhoudingen tussen handhavingstelsels; ontwikkelingen
op het terrein van de internationale samenwerking; de mogelijkheden en beletsels
om daadwerkelijk tot afstemming te komen in de strafrechtelijke keten; etc.Toch is de afronding van de reorganisatie in engere zin ook een memorabel
moment. Het geeft aan dat de reorganisatie in engere zin is voltooid conform
de doelstellingen die in het Plan van aanpak uit 1995 werden geformuleerd.
Op basis van de bereikte resultaten herhaal ik mijn conclusie uit paragraaf 2,
dat met vertrouwen de toekomst tegemoet kan worden gezien, waarin het OM zich
verder ontwikkelt tot een meer dan voldoende presterende organisatie.XNoot1Zie hiervoor bijvoorbeeld de passage «Wat is er klaar als het klaar
is?» in de derde Voortgangsrapportage van april 1997.XNoot1Zie de «Perspectiefnotitie OM» (1996), waarin dit is uitgewerkt.XNoot2Kort geleden verscheen het meerjarenplan «Perspectief op 2002»,
waarin keuzen in de taakuitvoering op de middellange termijn zijn verwoord
(1998).XNoot1Hier zijn per parket vele aspecten beoor- deeld. De gemiddelde scores
zijn berekend, die waren gemaakt op een schaal van – 2 (blijft
sterk achter bij de norm) via 0 (voldoet aan de norm) tot 2 (gaat ver uit
boven de norm).XNoot1Dat is verantwoord, omdat de scores op «externe positie»,
«bestuurlijke kwaliteit, juridische kwaliteit» en «bedrijfsvoeringskwaliteit»
met elkaar verband houden (correlatie steeds rond de 0,50). In ieder geval
is het niét zo dat een lage score op het ene aspect als het ware gecompenseerd
wordt door een hoge score op een ander onderdeel.XNoot1Hiernaast heeft het parket ook bijv. civiele taken, medische tuchtzaken,
penitentiaire zaken. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-24034-31.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl