Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26016, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

13-05-1998

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1997-1998

26016 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamINHOUDSOPGAVEI ALGEMEEN 1. Inleiding a. Aanleiding en verwante wetgevingb. Grondslag en bestaande regelgevingc. Beleidsontwikkelingd. Totstandkominge. Opbouw van de toelichting2. Opzet van de wet a. Grondwet en uitgangspuntenb. Indeling van de wetc. Internationale normend. Algemene wet bestuursrecht3. College van advies voor de justitiële kinderbescherming4. Niveau van regelgeving5. Doelstelling van tenuitvoerlegging a. Jeugdhulpverlening en jeugdbeschermingb. Strafkarakter, opvoeding en resocialisatiec. Minimale beperkingen en beperkingsgrondend. Voortvarende tenuitvoerlegging6. Scholings- en trainingsprogramma7. Beheera. Particuliere en rijksinrichtingen en de Minister van
Justitieb. Deconcentratie en verzelfstandigingc. Minister, directeur en selectiefunctionarisd. Directeur en staf/personeele. Directeur en jeugdigenf. Toezicht8. Bestemming van inrichtingen en afdelingena. Bestemmingsbepalingb. Inrichting of afdelingc. Opvang- en behandelinrichtingend. Scheiding der seksene. Mate van beveiligingf. Bijzondere bestemming9. Verblijf in de groep10. Plaatsing van jeugdigena. Centrale plaatsingb. Criteria voor (over)plaatsing11. Verblijfs- en behandelplan12. Ordemaatregelena. Grondenad aad bad cad db. Procedurec. Uitsluiting van groep of deelname aan activiteitend. Afzonderinge. Afzondering eldersf. Correctieplaatsing13. Verlaten van de inrichting14. Controle en geweldgebruika. Identificatieplichtb. Onderzoek aan lichaam en kledingc. Verplicht urine-onderzoekd. Onderzoek in het lichaame. Het gedogen van een geneeskundige handelingf. Fixatieg. Onderzoek verblijfsruimteh. Geweldgebruik15. Contact met de buitenwerelda. Correspondentieb. Bezoekc. Telefonerend. Perscontacten16. Verzorginga. Geestelijke verzorgingb. Medische verzorgingc. Sociale verzorging en hulpverlening17. Onderwijs en andere activiteitena. Onderwijs en vormingb. Educatie en sportc. Recreatie en luchten18. Disciplinaire straffena. Grondslag voor bestraffingb. Disciplinaire straffenc. Schadevergoeding19. Informatie, hoor- en mededelingsplicht en dossier a. Informatieb. Hoorplichtc. Mededelingsplichtd. Dossier20. Beklagrechta. Bemiddelingb. Samenstelling en de beroepsinstantiec. Beklaggrondd. Motivering en voortoetse. Schorsing beslissing directeurf. Schorsing uitspraak beklagcommissieg. Tegemoetkomingh. Openbare behandeling en uitspraak21. Bezwaar en beroep inzake (over)plaatsing, verlof en
proefverlof, deelname scholings- en trainingsprogramma en strafonderbreking22. Gevolgen van het wetsvoorstelII ARTIKELSGEWIJS HOOFDSTUK I Artikel 1HOOFDSTUK II Artikel 2Artikel 3Artikel 4Artikel 5Artikel 6Artikel 7HOOFDSTUK III Artikel 8Artikelen 9 en 10Artikel 11Artikel 12Artikel 13Artikel 14Artikel 15HOOFDSTUK IV Artikel 16 en 17Artikelen 18 en 19HOOFDSTUK V Artikelen 20 en 21HOOFDSTUK VI Artikelen 22 en 23Artikelen 24 tot en met 27Artikelen 28 tot en met 31HOOFDSTUK VII Artikelen 32 tot en met 40HOOFDSTUK VIII Artikelen 41 tot en met 45HOOFDSTUK IX Artikelen 46 tot en met 48Artikel 49Artikel 50Artikel 51Artikelen 52 en 53HOOFDSTUK X Artikelen 54 tot en met 59HOOFDSTUK XI Artikel 60 tot en met 63HOOFDSTUKKEN XII TOT EN MET XIIIArtikel 66Artikel 67, 68 en 69Artikel 70Artikel 71Artikel 72Artikel 73Artikel 74Artikel 75Artikel 76HOOFDSTUK XIV Artikelen 77 en 78HOOFDSTUK XV Artikel 79Artikel 80HOOFDSTUK XVI Artikel 81Artikel 82Artikel 83Artikel 84Artikelen 85 tot en met 88Ondertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26016Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 227 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 016Vaststelling van een Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen
en daarmee verband houdende wijzigingen van het Wetboek van Strafrecht, het
Wetboek van Strafvordering en de Wet op de jeugdhulpverlening alsmede enige
andere wetten (Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen)nr. 3MEMORIE VAN TOELICHTING INHOUDSOPGAVEIALGEMEEN3    1.Inleiding3  a.Aanleiding
en verwante wetgeving3  b.Grondslag en bestaande regelgeving4 c.Beleidsontwikkeling5  d.Totstandkoming5 e.Opbouw van de toelichting6     2.Opzet
van de wet6  a.Grondwet en uitgangspunten6 b.Indeling van de wet7  c.Internationale
normen8  d.Algemene wet bestuursrecht10     3.College
van advies voor de justitiële kinderbescherming11     4.Niveau
van regelgeving11     5.Doelstelling
van tenuitvoerlegging14  a.Jeugdhulpverlening
en jeugdbescherming14  b.Strafkarakter, opvoeding en
resocialisatie15  c.Minimale beperkingen en beperkingsgronden16 d.Voortvarende tenuitvoerlegging18     6.Scholings-
en trainingsprogramma18     7.Beheer21 a.Particuliere en rijksinrichtingen
en de Minister van Justitie21  b.Deconcentratie en
verzelfstandiging22  c.Minister, directeur en selectiefunctionaris24 d.Directeur en staf/personeel25  e.Directeur
en jeugdigen26 f.Toezicht27    8.Bestemming
van inrichtingen en afdelingen28  a.Bestemmingsbepaling29 b.Inrichting of afdeling30  c.Opvang-
en behandelinrichtingen30  d.Scheiding der seksen31 e.Mate van beveiliging32  f.Bijzondere
bestemming32     9.Verblijf in de groep33    10.Plaatsing van jeugdigen34  a.Centrale
plaatsing34  b.Criteria voor (over)plaatsing37    11.Verblijfs- en behandelplan38    12.Ordemaatregelen39  a.Gronden40 b.Procedure41  c.Uitsluiting van
groep of deelname aan activiteiten42  d.Afzondering43 e.Afzondering elders44  f.Correctieplaatsing44    13.Verlaten van de inrichting45    14.Controle en geweldgebruik46  a.Identificatieplicht46 b.Onderzoek aan lichaam en kleding47  c.Verplicht
urine-onderzoek47  d.Onderzoek in het lichaam48 e.Het gedogen van een geneeskundige handeling48  f.Fixatie49 g.Onderzoek verblijfsruimte50  h.Geweldgebruik51    15.Contact met de buitenwereld52 a.Correspondentie53  b.Bezoek54 c.Telefoneren55  d.Perscontacten55    16.Verzorging56  a.Geestelijke
verzorging56  b.Medische verzorging57  c.Sociale
verzorging en hulpverlening58     17.Onderwijs
en andere activiteiten58  a.Onderwijs en vorming59  b.Educatie en sport60  c.Recreatie
en luchten60     18.Disciplinaire straffen61 a.Grondslag voor bestraffing61  b.Disciplinaire
straffen62  c.Schadevergoeding63     19.Informatie,
hoor- en mededelingsplicht en dossier63  a.Informatie63 b.Hoorplicht63  c.Mededelingsplicht64 d.Dossier65     20.Beklagrecht65 a.Bemiddeling67 b.Samenstelling en
de beroepsinstantie68  c.Beklaggrond68  d.Motivering,
voortoets en bemiddeling69  e.Schorsing beslissing
directeur70  f.Schorsing uitspraak beklagcommissie71 g.Tegemoetkoming71  h.Openbare behandeling
en uitspraak71     21.Bezwaar en beroep inzake
(over)plaatsing, deelname scholings- en trainingsprogramma en verlof72    22.Gevolgen van het wetsvoorstel73    IIARTIKELSGEWIJS73    Hoofdstuk
I73 Hoofdstuk II74 Hoofdstuk III74 Hoofdstuk
IV77 Hoofdstuk V77 Hoofdstuk VI77 Hoofdstuk
VII77 Hoofdstuk VIII77 Hoofdstuk IX78Hoofdstuk X80 Hoofdstuk XI80 Hoofdstuk
XII80 Hoofdstuk XIII80 Hoofdstuk XIV84Hoofdstuk XV84 Hoofdstuk XVI85I ALGEMEEN 1. Inleiding a. Aanleiding en verwante wetgevingHet voorstel voor een Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen
bevat een kaderwet voor de tenuitvoerlegging van vrijheidsbeneming in justitiële
jeugdinrichtingen en komt voort uit de groeiende behoefte aan een integrale
regeling van de materiële en formele aspecten van het verblijf in justitiële
jeugdinrichtingen. Een aantal factoren speelt hierbij een rol. De huidige
regelgeving is verbrokkeld en ontoereikend. Zo zijn de materiële aspecten
van het verblijf in de inrichting in beperkte mate geregeld, bestaat er onvoldoende
wettelijke basis voor de uitoefening van controlebevoegdheden en de aanwending
van dwangmiddelen, en is de beklagregeling naar hedendaagse normen van bestuursrecht
onvoldoende uitgewerkt.Deze gebreken doen zich sterker gevoelen nu de capaciteit van de justitiële
jeugdinrichtingen aanzienlijk is en nog verder wordt uitgebreid. Ook van belang
is het proces van verzelfstandiging van het beheer over de inrichtingen ten
opzichte van de Minister van Justitie en de deconcentratie van bevoegdheden
naar het inrichtingsniveau. Eén van de naar mijn oordeel essentiële
voorwaarden voor een adequaat en controleerbaar systeem van sturing op afstand
is het bestaan van een helder en toegankelijk kader van taken, rechten en
bevoegdheden van degenen die in dat systeem werkzaam zijn of daaraan zijn
onderworpen.Het voorliggende wetsvoorstel vormt voorts het sluitstuk van de integrale
herziening van de regelgeving voor de onder de Minister van Justitie ressorterende
inrichtingen. Het wetsvoorstel voor een Beginselenwet verpleging ter beschikking
gestelden is op 1 oktober 1997 in werking getreden1.
Het voorstel voor een Penitentiaire beginselenwet is in behandeling in de
Eerste Kamer2. Op de afstemming van deze drie
wetten kom ik op diverse plaatsen in deze toelichting nog terug. Ik hecht
er evenwel aan het gemeenschappelijke en het onderscheidende van de drie sectoren
voorop te stellen.Gemeenschappelijk zijn de vrijheidsbeneming en het hieruit voortvloeiende
verblijf in een inrichting onder het gezag waarvan de ingeslotene is gesteld.
Gemeenschappelijk is eveneens de opdracht dat de vrijheidsbeneming zoveel
mogelijk dienstbaar wordt gemaakt aan de terugkeer in het maatschappelijk
leven. Het verwante karakter komt tot uiting in de onderwerpen die zowel voor
de TBS-sector als voor het gevangeniswezen en voor de jeugdinrichtingen geregeld
dienen te worden. De wetten zijn dan ook in hoge mate in opzet en structuur
gelijk. Met dit gegeven is rekening gehouden bij de totstandkoming van dit
wetsvoorstel.De verschillen houden verband met de aard van de populatie en het doel
van de vrijheidsbeneming. In de TBS-sector gaat het om personen met een geestelijke
stoornis die verpleging en behandeling van overheidswege behoeven teneinde
het gevaar dat zij voor de maatschappij vormen te doen verminderen. De TBS-sector
is doortrokken van de behandelingsopdracht. Het gevangeniswezen reikt in dat
opzicht minder ver. Buiten voorbereiding op de terugkeer in de vrije maatschappij
kent het geen verdergaande, therapeutisch gerichte doelstelling. Dat is echter
wel het geval in de jeugdsector: daarom komt in dit wetsvoorstel uitdrukkelijk
het belang van de opvoeding, en, in de daartoe aangewezen gevallen, de behandeling
naar voren (artikel 2, tweede lid).Het onderscheidende karakter van de drie wetten is terug te vinden in
een aantal specifieke onderwerpen en in de mogelijkheden om beperkingen te
maken op grondrechten. Zo zijn in TBS-inrichtingen beperkingen op de grondrechten
van de verpleegden toegestaan die samenhangen met de aard van
de maatregel en verder gaan dan de standaard-beperkingsgronden uit de Penitentiaire
beginselenwet, te weten de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting
of de ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming. De voorgestelde
wet kent, in aanvulling op het gevangeniswezen, als specifieke gronden voor
het nemen van beslissingen ook de geestelijke of lichamelijke ontwikkeling
van de jeugdigen, de uitvoering van het verblijfs- of behandelplan. b. Grondslag en bestaande regelgevingIk noemde al de omstandigheid dat thans sprake is van verbrokkelde en
ontoereikende regelgeving voor de justitiële jeugdsector. De juridische
paraplu voor de tenuitvoerlegging van de vrijheidsbenemende jeugdstraffen
en op jeugdigen betrekking hebbende vrijheidsbenemende maatregelen vormt de
Wet op de jeugdhulpverlening, hierna te noemen Wjh.1
Slechts in beperkte mate is aan het verblijf in justitiële jeugdinrichtingen
juridisch vorm gegeven. Een aantal van de materiële rechten en plichten
van ingesloten jeugdigen is thans geregeld in de Wjh en het Besluit regels
inrichtingen voor justitiële kinderbescherming2.
Voor de rijksinrichtingen geldt, in aanvulling hierop, het Reglement betreffende
de rechtspositie van hen die in rijksinrichtingen voor kinderbescherming zijn
opgenomen3. De particuliere inrichtingen hebben
eigen rechtspositiereglementen opgesteld en ingevolge artikel 14 IB aan mij
toegezonden.De formele rechtspositie is verspreid geregeld. De grondslag voor de vrijheidsbenemende
jeugdstraffen en strafrechtelijke maatregelen ligt in het Wetboek van Strafrecht
(Sr). Hierin zijn ook enkele bepalingen opgenomen aangaande de wijze van tenuitvoerlegging
van de vrijheidsbeneming. Voor de civielrechtelijke maatregel van ondertoezichtstelling
voor zover de tenuitvoerlegging daarvan plaatsvindt in een inrichting vormt
artikel 261, Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek (BW) de basis. De regeling
van de ondertoezichtstelling is gewijzigd bij Wet van 26 april 1995 tot herziening
van de maatregel van ondertoezichtstelling van minderjarigen (artikelen 254
en volgende van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek)4.
Bij het concipiëren van dit wetsvoorstel is de vraag onder ogen gezien
of een wijziging van artikel 261, Boek 1 BW wenselijk zou zijn. Immers, de
regeling in het derde lid van dit artikel: plaatsing in een gesloten inrichting
wegens ernstige gedragsproblemen, waarvoor de gezinsvoogdij-instelling een
uitdrukkelijk daartoe strekkende machtiging van de kinderrechter behoeft,
is duidelijk. De regeling in het eerste lid van artikel 261, Boek 1 BW lijkt
minder helder. Formeel hoeft het hierbij niet om ernstige gedragsproblemen
te gaan en de machtiging door de kinderrechter kan zo ruim worden opgesteld
dat zowel plaatsing in een VWS-instelling als in een open justitiële
jeugdinrichting mogelijk is. De vraag rijst of de criteria en de eisen waaraan
de machtiging zou moeten voldoen niet aangescherpt zouden moeten worden. Aangezien
de ervaringen met de eerst in 1995 gewijzigde OTS-regeling thans nog niet
in kaart zijn gebracht en een evaluatieonderzoek pas in 1998 voltooid zal
zijn, geef ik er de voorkeur aan om bij de uitkomst van de resultaten van
dat onderzoek de wenselijkheid van wijziging van artikel 261 boek 1 BW opnieuw
te bezien.Artikel 65 Wjh bepaalt dat de Minister van Justitie landelijke voorzieningen
voor residentiële hulpverlening in stand houdt voor de tenuitvoerlegging
van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende straf- en civielrechtelijke maatregelen.
De artikelen 70 tot en met 79 Wjh bevatten een specifiek op de justitiële
jeugdinrichtingen toegesneden beklagregeling, die afwijkt van de algemene
regeling van de artikelen 46 tot en met 52 Wjh. De Wet klachtrecht cliënten
zorgsector5 is ingevolge artikel 1, vierde lid,
niet van toepassing op de justitiële jeugdinrichtingen. De Wjh is enige
tijd geleden op het punt van het klachtrecht gewijzigd. De regeling die reeds
bestond voor de rijksinrichtingen is uitgebreid naar de particuliere jeugdinrichtingen. Voorts is er voorzien in een klachtrecht tegen gedragingen
(zie hoofdstuk IX Wjh).De justitiële jeugdinrichtingen blijven ressorteren onder de Wet
op de jeugdhulpverlening. Artikel 65 vormt thans en onder de voorgestelde
wet de grondslag voor het bestaan van de landelijke voorzieningen van residentiële
hulpverlening die door de Minister van Justitie in stand worden gehouden.
Wel wordt de grondslag voor de huidige regelgeving gewijzigd. Artikel 66 (na
wijziging 68) Wjh voorziet thans in een algemene maatregel van bestuur voor
de justitiële sector (Besluit regels inrichtingen voor justitiële
kinderbescherming). De voorgestelde wet vervangt in materieel opzicht het
thans geldende Besluit. In het voorgestelde artikel 69 van de Wjh wordt de
basis gelegd voor de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen en de
uitvoeringsregelgeving. De Raad van State vroeg in te gaan op de verhouding
tussen deze wetten. De Wjh geeft mede voor de justitiële jeugdinrichtingen
regels over de planning en realisatie van voorzieningen op het terrein van
de jeugdhulpverlening. Daaronder is mede begrepen de regels aangaande de kwaliteit
van de inrichtingen en de wijze van bekostiging. Voor zover de regels de verhouding
tussen de overheid (i.c. Justitie in de persoon van de minister, selectiefunctionaris
of de directeur) en de jeugdige betreffen worden die voor de justitiële
jeugdinrichtingen gegeven door deze Beginselenwet. Het gaat hierbij voornamelijk
om individuele beslissingen jegens de jeugdige. Met het oog hierop zijn de
bepalingen betreffende inzage en klachtrecht uit de Wjh voor de justitiële
jeugdinrichtingen overgebracht naar de Beginselenwet. Wat betreft de terminologie
geldt de Wjh als leidraad voor het onderhavige voorstel. c. BeleidsontwikkelingHet voorstel is aangekondigd in de Beleidsnotitie justitiële jeugd-inrichtingen1, de circulaire van 24 maart 19922, alsmede het Rijksplan Jeugdhulpverlening 1993–1996, en past
in de gedachten die daarin zijn ontwikkeld. d. TotstandkomingHet voorontwerp is tot stand gekomen na uitvoerige consultatie van de
(directeuren van de) justitiële jeugdinrichtingen. Van de volgende instellingen
zijn adviezen ontvangen: de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVVR),
de Nederlandse Orde van Advocaten, de Stichting Reclassering Nederland, de
Inspectie Jeugdhulpverlening en Jeugdbescherming, het College van advies voor
de justitiële kinderbescherming, de Vereniging van directeuren van gezinsvoogdij-
en voogdij-instellingen, de Commissie jeugdcriminaliteit van het openbaar
ministerie, de directeuren van de Rijksinrichtingen voor Jeugdigen, de Raad
voor de Kinderbescherming en de Nederlandse vereniging van instellingen voor
verslavingszorg. Naar aanleiding van de ontvangen adviezen is het voorontwerp
op diverse punten bijgesteld.Over het algemeen werd in de adviezen waardering uitgesproken over het
voorontwerp. De adviesinstanties vonden het voorontwerp, waarin veel regels
bijeen zijn gebracht, een verbetering ten opzichte van de huidige, enigszins
verbrokkelde regelgeving. In een aantal adviezen werden vragen gesteld omtrent
de afstemming met de Wjh. Voorts werd er aandacht gevraagd voor de positie
van de (gezins)voogdijinstelling en de selectiefunctionaris, en de ouders
en de directeur van de inrichting. In de memorie van toelichting wordt hierop
nader ingegaan. De adviezen behelsden voor de rest voornamelijk opmerkingen
bij de afzonderlijke bepalingen.e. Opbouw van de toelichtingDeze memorie van toelichting is ten dele thematisch en ten dele artikelsgewijs
opgezet. Sommige onderdelen zijn dermate samenhangend dat zij zich lenen voor
een gemeenschappelijke en dus thematische behandeling. Met name waar het betreft
de technische toelichting of meer op zichzelf staande onderwerpen heb ik mij
beperkt tot een artikelsgewijze uitleg. De verwantschap met de Beginselenwet
verpleging ter beschikking gestelden en de Penitentiaire beginselenwet maakt
het voor de hand liggend dat gelijke bepalingen of onderwerpen op een vrijwel
overeenkomstige wijze worden toegelicht. 2. Opzet van de wet a. Grondwet en uitgangspuntenIn overeenstemming met de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden
en het voorstel voor een Penitentiaire beginselenwet is gekozen voor het zoveel
mogelijk omschrijven van de concrete beperkingen die op de rechten die jeugdigen
aan de Grondwet ontlenen, kunnen worden gemaakt.Strikt genomen is dit niet noodzakelijk, aangezien in artikel 15, vierde
lid, van de Grondwet reeds de bevoegdheid is neergelegd om ten aanzien van
hen wie rechtmatig hun vrijheid is ontnomen, de uitoefening van grondrechten
te beperken voor zover die uitoefening zich niet verdraagt met de vrijheidsbeneming.
Dit vierde lid is zodanig geredigeerd dat het enerzijds aan de directies van
justitiële jeugdinrichtingen de nodige beleidsruimte laat zonder dat
daarvoor een wettelijke grondslag is vereist, en anderzijds de eis wordt gesteld
dat de grondrechten uitsluitend mogen worden beperkt voor zover de uitoefening
van die grondrechten zich niet verdraagt met de vrijheidsontneming.1 Artikel 2, tweede lid, van het voorstel van wet geeft
aan dat met handhaving van het karakter van de straf of maatregel de tenuitvoerlegging
hiervan zoveel mogelijk wordt aangewend voor de opvoeding van de jeugdige
en zoveel mogelijk dienstbaar wordt gemaakt aan diens terugkeer in de samenleving.
Het vierde lid van dit artikel voegt toe dat jeugdigen aan geen andere beperkingen
worden onderworpen dan noodzakelijk zijn voor – onder andere –
het doel van de vrijheidsontneming. Uit deze bepalingen vloeit voort dat bij
het beperken van grondrechten steeds het karakter van de straf of maatregel
een rol speelt. In zoverre ligt het voor de hand dat beperkingen bij jeugdigen
die op grond van een civielrechtelijke maatregel in een inrichting zijn opgenomen
een andere achtergrond zullen hebben dan beperkingen die worden genomen ten
aanzien van jeugdigen die op grond van het strafrecht zijn ingesloten. In
het voorstel van wet is bij de bepalingen waarin de mogelijkheid is gegeven
om grondrechten te beperken met het oog op de hiervoor weergegeven algemene
regel geen nader onderscheid gemaakt in enerzijds strafrechtelijk geplaatsten
en anderzijds civielrechtelijk geplaatsten. De beperkingsgrond «opsporing
of vervolging van strafbare feiten» die bij een aantal beperkingen wordt
gegeven zal zich evenwel niet snel voordoen als het om een jeugdige gaat die
op civielrechtelijke titel in een inrichting is geplaatst. Dat er een verschil
is in de rechtspositie tussen strafrechtelijk en civielrechtelijk geplaatste
jeugdigen, komt tevens tot uitdrukking in de verschillende verlofbepalingen
(artikelen 29 en 30).Gekozen is niettemin voor het – in aanvulling op deze algemene grondwettelijke
grondslag – zoveel mogelijk omschrijven van de gevallen waarin en de
gronden waarop inbreuken kunnen worden gemaakt. Het is immers in overeenstemming
met beginselen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid om in een wettelijke
regeling die zich richt op personen in een bijzonder afhankelijke positie,
zoals jeugdigen in justitiële jeugdinrichtingen, zoveel mogelijk
vast te leggen welke beperkingen op grondrechten mogen worden toegepast. De
vergaande aard van de beperkingen in de bewegingsvrijheid, het contact met
de buitenwereld en de beschikkings- en handelingsbevoegdheid van de betrokkenen
vormen hiervoor te meer een aanleiding.De vrijheidsbeneming legt de overheid ook verplichtingen op. Voor zover
de jeugdige in beslissende mate niet meer in staat is voor zichzelf te zorgen,
rust op de overheid de plicht zorg te dragen voor diens voeding en overige
materiële verzorging. In het bijzonder geldt dit voor het onderwijs aan
en de opvoeding van de jeugdige ingeslotene. Maar ook zal deze in staat moeten
worden gesteld deel te nemen aan andere activiteiten, zoals sport en recreatie.
Voorts moet de ingeslotene zich door middel van een adequate verlofregeling
kunnen voorbereiden op zijn terugkeer in de vrije maatschappij. De overheid
zal de jeugdige ook in staat dienen te stellen, voor zover de aard van de
vrijheidsbeneming dit toelaat, contact met de buitenwereld (door middel van
het ontvangen van bezoek, het onderhouden van correspondentie en van contacten
via de telefoon) in stand te houden. Aangezien de ingeslotene, met name in
de gesloten inrichtingen, niet zelf kan voorzien in geestelijke, medische
en sociale verzorging, zal de overheid met het oog hierop organisatorische
en personele maatregelen moeten nemen.Enerzijds legitimeert de vrijheidsbeneming een beperking van de aan de
gedetineerde burger toekomende rechten, anderzijds doet de vrijheidsbeneming
ook de behoefte aan bepaalde rechten ontstaan. Dat geldt ook voor de jeugdigen
in justitiële jeugdinrichtingen. De voorgestelde wet bevat dan ook beide
elementen. Een belangrijk complement van de inbreuken op grondrechten vormt
het beklagrecht voor de jeugdige bewoner, dat op 1 april 1984 in werking is
getreden. Het huidige beklagrecht is geïnspireerd door het penitentiaire
beklagrecht, maar kent tot nu toe een beperkte reikwijdte. Ook staat enkelvoudige
behandeling – sterker dan in de Beginselenwet gevangeniswezen –
voorop. Bij meervoudige behandeling in eerste instantie staat beroep op het
College van advies voor de justitiële kinderbescherming open (artikel
79 Wjh). In de praktijk heeft dit college slechts een beperkt aantal beroepszaken
kunnen behandelen en is daardoor onvoldoende in staat geweest om richting
te kunnen geven aan de ontwikkeling van de rechtspraak voor deze sector. Variërende
van één beroepszaak in 1985 tot 20 zaken in 1992 en vervolgens
10 zaken in 1996. In het onderhavige wetsvoorstel is wat betreft de vorm en
inhoud van het beklagrecht voor dezelfde opzet gekozen als in de beide andere
beginselenwetten. In onderdeel 20 van de toelichting wordt hierop nader ingegaan. b. Indeling van de wetDe basis voor dit wetsvoorstel vormen de artikelen 65 en 66 Wjh en het
voorgestelde artikel 77ff Sr. Zowel de Wet op de jeugdhulpverlening als het
Wetboek van Strafrecht bevatten een soort minimumprogramma voor de inhoud
van deze wet.Artikel 66 Wjh (oud) noemt als onderwerpen voor nadere regeling:– de geestelijke en lichamelijke gezondheid van jeugdigen;– de bestemming van de voorzieningen voor jeugdigen, onderscheiden
naar geslacht en leeftijd;– het voor de jeugdigen geldende regime, waaronder, in afwijking
van het verblijf in groepen, de mogelijkheid tot verblijf in afzondering,
alsmede het op de jeugdigen te houden toezicht.Het voorgestelde artikel 77ff, tweede lid, Sr alsmede artikel 69 Wjh geven
aan dat over de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende
maatregelen voor jeugdigen regels worden gesteld. Deze regels omvatten tevens
de rechtspositie van de jeugdige. De voornoemde globale aanduidingen van de bij wet te regelen onderwerpen
hebben geleid tot de volgende hoofdstukindeling van deze wet:– hoofdstuk I bevat de begripsbepalingen;– in hoofdstuk II volgen bepalingen aangaande de doelstelling van
de tenuitvoerlegging van vrijheidsbeneming, het beheer over en het toezicht
op de justitiële jeugdinrichtingen en de introductie van het begrip scholings-
en trainingsprogramma;– hoofdstuk III geeft de onderscheidende bestemmingen weer van justitiële
jeugdinrichtingen;– hoofdstuk IV bevat de selectiecriteria en de selectieprocedure
voor plaatsing en overplaatsing van jeugdigen. Voorts wordt de mogelijkheid
geopend voor hen om tegen een selectiebeslissing een bezwaarschrift in te
dienen dan wel door het indienen van een verzoekschrift een bepaalde beslissing
uit te lokken.– hoofdstuk V regelt de bevoegdheid dan wel verplichting van de
directeur van de inrichting tot het opstellen van een verblijfs- respectievelijk
behandelplan;– hoofdstuk VI bevestigt het uitgangspunt voor justitiële jeugdinrichtingen
van verblijf in de groep en geeft regels voor de bewegingsvrijheid en de mogelijke
beperkingen daarop in de inrichting;– hoofdstuk VII geeft aan de inrichting een aantal toezichthoudende
bevoegdheden en de bevoegdheid tot het aanwenden van dwangmiddelen, waaronder
het gebruik van geweld;– hoofdstuk VIII verschaft mogelijkheden voor het onderhouden van
contacten met personen en instanties buiten de inrichting en het uitoefenen
van toezicht hierop;– hoofdstuk IX vormt de basis voor de (materiële en immateriële)
verzorging van de ingeslotene door de inrichting, en geeft de jeugdige recht
op onderwijs en deelname aan overige activiteiten;– hoofdstuk X regelt de disciplinaire bestraffing;– in hoofdstuk XI zijn bepalingen samengebracht aangaande het recht
van de jeugdige om te worden geïnformeerd over zijn rechten en plichten,
zijn recht om voorafgaande aan ingrijpende beslissingen door de directeur
te worden gehoord alsmede het recht op het ontvangen van een schriftelijke
mededeling over dergelijke beslissingen. Het hoofdstuk bevat ten slotte de
grondslag voor de voorschriften aangaande de vorming en het beheer van dossiers
in de justitiële jeugdinrichtingen.– in de hoofdstukken XII tot en met XIV zijn de bemiddelings-, beklag-
en beroepsprocedures geplaatst;– hoofdstuk XV bevat voorzieningen voor de medezeggenschap en de
vertegenwoordiging van jeugdigen;– hoofdstuk XVI bevat de overgangs- en slotbepalingen, waaronder
de aanpassingen van de Wet op de jeugdhulpverlening en de wijzigingen van
enkele bepalingen van het jeugdstrafrecht. c. Internationale normenDe vormgeving en de inhoud van het wetsvoorstel zijn niet alleen bepaald
door de bestaande wetgeving, de verwante beginselenwetten voor de TBS-sector
en het gevangeniswezen maar ook door internationale normen. Dwingende bepalingen
zijn ontleend aan het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke
rechten (verder: BUPO-verdrag), het Europees verdrag tot bescherming van de
rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (verder: EVRM) en het Verdrag
inzake de rechten van het kind1. Als richtsnoer
zijn de European Prison Rules 2 en de Beginselen
inzake de bescherming van alle categorieën gedetineerden en gevangenen
van de Verenigde Naties3, de United Nations Standard
Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice4 en de United Nations Rules for the Protection of Juveniles
Deprived of their Liberty1 gehanteerd.Artikel 10 van het BUPO-verdrag geeft enkele verplichtingen voor de behandeling
van gedetineerden. Het eerste lid van dit artikel stelt voorop dat allen die
van hun vrijheid zijn beroofd dienen te worden behandeld met menselijkheid
en met eerbied voor de waardigheid inherent aan de menselijke persoon. Deze
opdracht draagt een taakstellender karakter dan het verbod van folteringen,
onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen dat in artikel
3 EVRM en in artikel 37 van het – hierna uitvoeriger vermelde –
Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind, staat geformuleerd.Het tweede en derde lid van artikel 10 BUPO-verdrag bevatten enkele specifieke
uitgangspunten:– verdachten dienen – behoudens uitzonderlijke omstandigheden –
gescheiden te worden gehouden van veroordeelden;– jeugdigen dienen gescheiden te worden gehouden van volwassenen
en te worden behandeld in overeenstemming met hun leeftijd en wettelijke status;– het gevangenisstelsel dient te voorzien in een behandeling van
gevangenen die in de eerste plaats is gericht op heropvoeding en reclassering.Bij de goedkeuring van het BUPO-verdrag heeft de regering overigens een
voorbehoud gemaakt ten aanzien van de uitdrukkelijke verplichting tot scheiding
van verdachten van veroordeelden en jeugdigen van volwassenen. Het argument
hiervoor was dat denkbeelden omtrent de behandeling van gedetineerden zo aan
verandering onderhevig zijn dat zij zich op deze punten niet wil binden aan
de verdragsverplichtingen. 2Het belang van het Verdrag inzake de rechten van het kind3 is dat hierin de algemene rechten van de mens expliciet op kinderen
worden toegespitst en dat daarnaast specifieke rechten aan kinderen worden
toegekend. 4 Voor de justitiële jeugdinrichtingen
zijn met name de volgende bepalingen van het Verdrag van belang.– Artikel 12 omvat het recht van kinderen om te worden gehoord in
alle aangelegenheden die het kind betreffen, mits het kind in staat is zijn
eigen mening te vormen.– Artikel 16 beschermt het privéleven en vereist dat de wet
tegen willekeurige of onrechtmatige inmenging daarin bescherming biedt. – Artikel 19 bepaalt dat de Staat verplicht is om kinderen te beschermen
op sociaal en opvoedkundig gebied tegen alle vormen van mishandeling en verwaarlozing
door de ouders en hiertoe maatregelen dient te nemen.– Artikel 20 verplicht de staat tot het bieden van bijzondere bescherming
en bijstand aan kinderen die niet in het gezin waartoe zij behoren verblijven.– Artikel 25 bepaalt dat kinderen die om redenen van zorg, bescherming
of behandeling uit huis geplaatst zijn, recht hebben op regelmatige evaluatie
van het verblijfs- en behandelplan en van alle omstandigheden met betrekking
tot die uithuisplaatsing.– Artikel 37 betreft het – hiervoor al genoemde – verbod
van foltering of een andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of
bestraffing. Ook oplegging van de doodstraf of levenslange gevangenisstraf,
zonder de mogelijkheid van vrijlating, onwetmatige arrestatie of vrijheidsberoving
zijn verboden. Voorts wordt bepaald dat kinderen gescheiden van volwassenen
worden gedetineerd, tenzij het in het belang van het kind wordt geacht dit
niet te doen. Ieder kind heeft ten slotte het recht contact met zijn of haar
familie te onderhouden door middel van correspondentie en bezoeken, behalve
in uitzonderlijke omstandigheden. – Artikel 40 bepaalt onder meer dat kinderen die worden verdacht
van, vervolgd of veroordeeld wegens het begaan van een strafbaar feit, recht
hebben op respect voor hun mensenrechten en in het bijzonder, recht hebben
op een juiste procesvoering, inclusief juridische of andere bijstand ten behoeve
van hun verdediging.Ten aanzien van de bepaling omtrent de gescheiden onderbrenging van kinderen
en volwassenen – artikel 37c – was door de regering in het voorstel
van de goedkeuringswet het volgende voorbehoud voorgesteld dat vergelijkbaar
was met dat ten aanzien van artikel 10 BUPO:– dat op kinderen in de leeftijd van zestien jaar en ouder het volwassenenstrafrecht
kan worden toegepast, indien aan in de wet te bepalen criteria is voldaan,
en– dat een kind dat van zijn of haar vrijheid is beroofd, niet altijd
van volwassenen gescheiden kan worden gehouden, gelet op het feit dat bij
onverwachte pieken in het aanbod van te detineren kinderen zich de omstandigheid
kan voordoen dat (tijdelijke) detinering van kinderen gezamenlijk met volwassenen
onvermijdelijk is.De Tweede Kamer heeft destijds door aanvaarding van een amendement het
voorbehoud beperkt tot de toepassing van volwassenenstrafrecht op zestien
tot achttienjarigen.1 Dit betekent dat strafrechtelijk
minderjarigen en volwassenen gescheiden dienen te worden ondergebracht. Indien
deze verplichting om welke reden dan ook niet wordt nageleefd, dient dit in
het kader van de vijfjaarlijkse rapportage aan het Comité voor de Rechten
van het Kind, ingevolge artikel 44, tweede lid, te worden aangegeven op grond
van welke omstandigheden deze verplichting niet is nagekomen. d. Algemene wet bestuursrechtBij de vormgeving van het beklagrecht in dit wetsvoorstel is, evenals
bij de wetsvoorstellen voor een Penitentiaire beginselenwet en een Beginselenwet
verpleging ter beschikking gestelden, voorts rekening gehouden met de algemene
regels van bestuursrecht, zoals deze vorm hebben gekregen in de Algemene wet
bestuursrecht (Awb). Inmiddels is door de inwerkingtreding van de Awb per
1 januari 1994 de situatie voor de vrije burger in gunstige zin veranderd.
De wettelijke waarborgen voor de burger ten opzichte van overheidsbeslissingen
zijn in overeenstemming gebracht met de actuele inzichten over een passende
rechtsbescherming.De Awb is – ingevolge artikel 1:6, onder a en b, – evenwel
niet van toepassing op de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen
en evenmin op de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende maatregelen op grond
van de Vreemdelingenwet. Deze uitsluiting kan ook betrekking hebben op de
civielrechtelijke maatregel van ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing
en de plaatsing in een inrichting door een voogdij-instelling. Artikel 1:6,
onder c, Awb sluit de toepasselijkheid van de wet immers eveneens uit voor
de tenuitvoerlegging van andere vrijheidsbenemende beslissingen dan die op
grond van het strafrecht of de Vreemdelingenwet, in inrichtingen die in hoofdzaak
bestemd zijn voor de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen.
Hieronder vallen de opvang- en behandelinrichtingen waarop deze wet van toepassing
is. Op het verblijf van een onder toezicht gestelde in een – justitiële –
behandelinrichting is de Awb dus niet van toepassing.De verklaring voor deze uitsluiting is als volgt. In opzet is de Awb gericht
op het verkeer tussen overheid en burgers. Uit de memorie van toelichting
bij het voorstel van wet 2 blijkt dat met de
uitsluiting beoogd is recht te doen aan het eigenstandige en uitputtende karakter
van met name de strafvorderlijke regelingen. Deze overweging geldt zeker ook
voor de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen. Het gaat hier om (jonge) burgers die vanwege hun vrijheidsontneming
in een permanente afhankelijkheidsrelatie staan tot de overheid die een grote
invloed heeft op hun dagelijks bestaan. Gedurende het gehele etmaal worden
door of namens bestuursorganen hen rakende beslissingen genomen. Derhalve
is sprake van een intensief verkeer tussen de burger en het bestuursorgaan,
maar deze relatie heeft toch een ander karakter dan die tussen de vrije burger
en de overheid. Het op dergelijke situaties van toepassing verklaren van het
stelsel van rechtsbescherming van de Awb op elke beslissing die de jeugdige
raakt zou een overspanning vormen van haar mogelijkheden. Dit argument geldt
in gelijke mate voor jeugdigen die op een straf- dan wel een civielrechtelijke
titel zijn ingesloten.Een en ander betekent niet dat in de sector van de justitiële jeugdinrichtingen
geen bestuursrechtelijke normen zijn en worden nageleefd. De actuele normen
van de Awb dienen evenwel te worden toegepast op een wijze die rekening houdt
met het hiervoor omschreven karakter van de inrichtingen. Het zal dus niet
mogelijk zijn om voor elke beslissing het stelsel van rechtsbescherming van
de Awb van toepassing te verklaren. Wel zullen deze voor de ingrijpender beslissingen
gelden. Dit betekent dat de voorschriften omtrent het horen van de betrokkene
en het verstrekken van gemotiveerde, schriftelijke beslissingen met vermelding
van de rechtsmiddelen voor deze categorie van beslissingen is gereserveerd
(zie hoofdstuk XI van het voorstel van wet). 3. College van advies voor de justitiële kinderbeschermingIn de Wet op de jeugdhulpverlening ligt de grondslag voor de instelling
van het College van advies voor de justitiële kinderbescherming. Aan
dit college is een adviserende en een rechtsprekende taak toebedeeld. Deze
taken zijn neergelegd in de artikelen 79 en 81 Wjh, artikel 7 van de Wet opneming
buitenlandse pleegkinderen en artikel 77w Sr. Mede in het licht van de herziening
van het adviesstelsel vindt thans overleg plaats over de toekomstige positie
van de taken van het College en de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing.
Inmiddels is besloten tot het fuseren van het College en de Centrale Raad.
In voorbereiding is een wetsvoorstel waarin het nieuw te vormen orgaan een
wettelijke basis en taakomschrijving krijgt. In de paktijk werken beide instanties
reeds nauw samen en wordt soms een gemeenschappelijk advies uitgebracht. 4. Niveau van regelgevingDe opzet van dit wetsvoorstel is dat hierin in elk geval de basis wordt
gelegd voor alle relevante onderwerpen ten aanzien van de tenuitvoerlegging
van vrijheidsbenemende straffen en maatregelen voor jeugdigen in voor hen
bestemde justitiële inrichtingen. De grondwettelijke en verdragsrechtelijke
uitgangspunten voor deze wet alsmede haar wettelijke basis kwamen al aan de
orde in onderdeel 2. Deze basis bevat een soort minimumprogramma, waaruit
volgt dat de wet in elk geval bepalingen moet bevatten ten aanzien van de
bestemming van inrichtingen, de wijze van selectie van jeugdigen, het regime
en het beheer van inrichtingen. Aparte aandacht verdient de geestelijke en
lichamelijke gezondheid van de bewoners. De keuze voor het beschrijven van
de gevallen waarin en de wijze waarop beperkingen op de grondrechten van ingesloten
jeugdigen mogen worden gemaakt werd reeds toegelicht bij de opzet van deze
wet. Ten slotte verschaft het wetsvoorstel de rechtsgangen die jeugdigen en –
in beroep – ook de directeur van de inrichting ter beschikking staan.Enkele onderwerpen zijn uitputtend geregeld. Dit betreft de disciplinaire
bestraffing, het klacht- en beroepsrecht alsmede de – mogelijke –
toedeling van beheersbevoegdheden. De overige onderwerpen lenen zich naar hun aard daar niet voor en daarom is ten aanzien hiervan aanvullende
regelgeving noodzakelijk.Het wetsvoorstel bevat enkele bepalingen aangaande de mogelijke bestemmingen
van inrichtingen en de plaatsing van jeugdigen daarin (zie nader de onderdelen
8 en 10). De concrete invulling hiervan is evenwel afhankelijk van het aanbod
van en de actuele beleidsopvattingen omtrent de wijze van onderbrenging van
jeugdigen. Het raamwerk van de wet zal worden aangevuld door bepalingen in
een Besluit justitiële jeugdinrichtingen en ministeriële regelingen.Deze combinatie maakt het mogelijk criteria voor de bestemming van inrichtingen
en de selectie van jeugdigen met behoud van wettelijke uitgangspunten goed
af te stemmen op de actuele stand van zaken. Artikel 8, derde lid, vormt een
grondslag voor een dergelijke maatregel ten aanzien van de particuliere en
de rijksinrichtingen.Gedetailleerde invulling van onderwerpen van materiële aard zal doorgaans
slechts op het niveau van een inrichting plaatsvinden. Te denken valt hierbij
aan zaken als de vaststelling van de bezoekuren en de wijze van aanvragen
van het bezoek. Tot nu toe is hierin voorzien in het – in onderdeel
1b reeds genoemde – Reglement betreffende de rechtspositie van hen die
in rijksinrichtingen voor kinderbescherming verblijven1 en de rechtspositie- en huisreglementen voor de particuliere inrichtingen.
Voor de rijksinrichtingen bestaan in aanvulling op het reglement huisregels.
Het reglement, met de status van ministeriële regeling, vormt aldus het
kader voor deze plaatselijke regels.Vanuit een oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid heeft de uitwerking
van de rechtspositie door middel van een ministeriële regeling voordelen.
Aan deze constructie zijn evenwel ook nadelen verbonden. Een uniform rechtspositie-reglement
maakt regels op het niveau van de inrichting niet overbodig en voegt dus een
vierde laag aan de regelgeving toe. Een vierslag van Beginselenwet justitiële
jeugdinrichtingen, een Besluit justitiële jeugdinrichtingen, het reglement
rechtspositie en huisregels komt de overzichtelijkheid van de geldende regels
dan ook niet ten goede. Evenmin verdraagt het invoeren van deze tussenlaag
zich met het actuele proces van deconcentratie van bevoegdheden van het departement
naar de directies van de inrichtingen. Voor de particuliere inrichtingen komt
hier nog het argument bij dat een uniform reglement de bestaande bevoegdheden
van de besturen en directies met betrekking tot de regelgeving zou inperken.Deze bezwaren acht ik doorslaggevend van aard en ik zie dan ook af van
het invoeren van vaststelling van landelijke rechtspositiereglementen in aanvulling
op het voorliggende wetsvoorstel en de te ontwerpen algemene maatregel van
bestuur. De noodzakelijke concretisering van deze wettelijke kaders kan geschieden
door het opstellen van huisregels. Wel acht ik het wenselijk dat in controle
wordt voorzien op de totstandkoming van de regelgeving op inrichtingsniveau.
Het ligt voor de hand dat de directeur over de voorgenomen huisregels het
advies inwint van de commissie van toezicht. In welke mate het bestuur van
een particuliere inrichting betrokken wordt bij de vaststelling hiervan laat
ik over aan de interne organisatie en verdeling van bevoegdheden tussen het
bestuur en de directeur.Ik stel mij voorts voor om een model te ontwerpen voor deze huisregels.
Hiermee kan de uniformiteit van de opzet van deze regels worden gewaarborgd
zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de mogelijkheid en de bevoegdheid om hieraan
lokaal invulling te geven. Het dwingende karakter van dit model volgt uit
de bewoordingen van artikel 4, eerste lid. Het voorschrijven van het model
heeft met name gevolgen voor de wenselijk geachte eenheid van vorm van het
stelsel van huisregels. De situatie kan zich voordoen dat op centraal niveau
de behoefte bestaat om ook ten aanzien van de inhoud van de regels invloed
uit te oefenen. Bij voorbeeld ten einde een eenheid te bereiken
in de wijze van beheer van een bepaald type inrichting. De in artikel 4, eerste
lid, gegeven bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen maakt bemoeienis door
het centrale gezag, indien hiervoor aanleiding bestaat, mogelijk.Dit wetsvoorstel voorziet niet alleen in enige vorm van controle op de
totstandkoming van huisregels. De delegatie van regelgeving sluit bovendien
niet uit dat die in het kader van de beklagrechtspraak getoetst kunnen worden
aan regels van hoger niveau. In de praktijk zal het hierbij vaak gaan om toetsing
van de huisregels aan deze wet dan wel aan het Besluit Justitiële Jeugdinrichtingen.
Een dergelijke toetsing, die ook onder het huidige beklagrecht reeds plaatsvindt,
kan tot het rechterlijke oordeel leiden dat een (gedeelte van een) lagere
regeling wegens strijd met één van een hogere orde dan wel met
algemene rechtsbeginselen geheel of ten dele onverbindend wordt verklaard.De toekenning van een zo belangrijke plaats aan huisregels als hiervoor
is omschreven betekent niet dat de gedetailleerde uitwerking van alle onderwerpen
op inrichtingsniveau plaatsvindt. In de huidige situatie is hierin voorzien
door de «regelgeving per circulaire». Het gevangeniswezen kent
op dit punt de rijkste traditie. Op het terrein van de justitiële jeugdsector
is het aantal beperkt. Van rechtstreeks belang voor de jeugdige ingeslotene
kunnen de volgende regelingen zijn: – de plaatsing van alleenstaande jeugdigen in vreemdelingenbewaring1;– de procedure voor de aanvraag van voortgezette jeugdhulpverlening
in de inrichtingen2;– de afhandeling van schadegevallen in de rijksinrichtingen3;– de vergoeding van kosten van geneeskundige verzorging van onder
meer jeugdigen in rijksinrichtingen4;– de beschrijving van de gevallen waarin ingeval van medische verrichtingen
bij jeugdigen in de justitiële jeugdinrichtingen toestemming van ouder(s)
of voogd dient te worden gevraagd, respectievelijk deze (en eventueel anderen)
hierover dienen te worden geïnformeerd5;– het verbod op plaatsing en behandeling van jeugdigen in privésituaties
van personeelsleden van de inrichtingen. Dit geldt niet voor situaties waarin
gezinnen deel uitmaken van het differentiatieaanbod van de desbetreffende
inrichting.6Een circulaire is, naar huidige inzichten, niet meer dan een wijze van
bekendmaking van algemeen geldende voorschriften dan wel van beleidsregels
en kan als zodanig niet als een zelfstandige bron van regelgeving worden aangemerkt.7 aanmerking komende onderwerpen dient dus te geschieden
door het vaststellen van ministeriële regelingen dan wel door het uitvaardigen
van beleidsregels die vervolgens onder meer bekend kunnen worden gemaakt door
middel van een circulaire.Aan dergelijke regulering kan worden gedacht bij onderwerpen die naar
hun aard te gedetailleerd zijn of te veelvuldig aan verandering onderhevig
zijn dan dat hierin op het niveau van de wet in formele zin of algemene maatregel
van bestuur kan worden voorzien. Wel gaat het om kwesties die vanwege de ingrijpendheid
van de materie op landelijk niveau op gelijke wijze dienen te worden geregeld.
Te denken valt aan reglementen voor het regime in de strafcel dan wel de afzonderingscel –
resp. artikel 59, derde lid, en artikel 25, zevende lid – en de aanwending
van geweld – artikel 40, vierde lid.Beleidsregels zijn van belang, indien gestreefd moet worden naar een uniforme
uitvoeringspraktijk. Op grond van het opperbeheer dat wordt uitgeoefend door
de Minister van Justitie – artikel 67, eerste lid, Wjh – is deze
bevoegd in voorkomende gevallen aan de directeuren van rijksinrichtingen
bindende aanwijzingen te geven, in de vorm van richtlijnen omtrent de wijze
waarop zij hun taak moeten uitoefenen.1Ten aanzien van particuliere inrichtingen komt de Minister van Justitie
bij gebreke van een hiërarchische relatie tussen hem en de directeur
een dergelijke bevoegdheid niet toe. Wel kan hij de toepasselijkheid van beleidsregels
realiseren door het opnemen van hiertoe strekkende voorwaarden in de regels
voor de aanwijzing van particuliere inrichtingen als bedoeld in artikel 66,
tweede lid, Wjh. Deze voorwaarden zijn evenwel gericht tot het bestuur en
niet – rechtstreeks – tot de directeur. Ook al kan de Minister
van Justitie geen opdrachten geven aan een directeur van een particuliere
inrichting, hem komt wel de bevoegdheid toe ten aanzien van de opvang en behandeling
aldaar nadere regels te stellen (artikel 9, derde lid; zie nader onderdeel
7a).De rechtspositie van de jeugdige ingeslotene wordt gecompleteerd door
een toereikende en toegankelijke informatievoorziening omtrent zijn materiële
en formele rechten en plichten.2 geschikt om
hun de noodzakelijke informatie over de interne rechtspositie te geven (zie
onderdeel 19 van de toelichting). Ten aanzien van de (aanvullende) ministeriële
regelingen is publicatie in de Staatscourant ingevolge de Bekendmakingswet
voorgeschreven. Voorts zal publikatie hiervan in daarvoor in aanmerking komende
vakbladen worden bevorderd. Voor een goede toegankelijkheid van de regelingen
en richtlijnen voor jeugdigen zal de inrichting zorg dienen te dragen. 5. Doelstelling van tenuitvoerlegging a. Jeugdhulpverlening en jeugdbeschermingDe rijks- en particuliere inrichtingen waarop deze wet van toepassing
is, vormen een onderdeel van de residentiële hulpverlening als genoemd
in de Wet op de jeugdhulpverlening. Alvorens de doelstellingen van de justitiële
inrichtingen te omschrijven plaats ik deze sector in het geheel van de jeugdhulpverlening.De jeugdhulpverlening vindt haar juridische en organisatorische basis
in de Wet op de jeugdhulpverlening (Wjh). De Wjh omvat naast de justitiële
jeugdinrichtingen ook de (semi)residentiële voorzieningen, de ambulante
hulpverlening en de pleegzorg. Jeugdhulpverlening wordt in deze wet gedefinieerd –
artikel 1, onder c – als: activiteiten gericht op het bij jeugdigen
voorkomen, verminderen of opheffen van problemen of stoornissen van lichamelijke,
geestelijke, sociale of pedagogisch aard die hun ontwikkeling naar volwassenheid
ongunstig kunnen beïnvloeden. De pedagogische benadering staat derhalve
voorop.De justitiële sector wordt behalve door het pedagogische aspect ook
gekenmerkt door zijn noodzakelijke functie als sluitstuk van zowel de strafrechtstoepassing
als de justitiële jeugdbescherming.3 Strafrecht
wordt niet primair toegepast met het oog op de hulpverlening aan de justitiabele.
Andere doelstellingen zoals generale en speciale preventie en het toevoegen
van leed aan de dader bepalen in eerste instantie de aard en de zwaarte van
de reactie. Het spreekt voor zich dat juist ten aanzien van strafrechtelijk
minderjarigen het instrument van het strafrecht ook gericht dient te zijn
op het bereiken van een positieve ontwikkeling in de toekomst. Hulpverlening
aan jeugdigen dient daarom ook een integrerend onderdeel te vormen van de
strafrechtelijke reactie. Wat eerder opgemerkt werd over de sluitstuk-functie
van de justitiële sector betekent niet dat de trajecten voor en na de
vrijheidsbeneming geen rol spelen. Het verdient aanbeveling dat de directeur
zich op de hoogte stelt van en contacten onderhoudt met de instanties die
zich met de jeugdige bezighouden voor en na zijn verblijf in een justitiële
jeugdinrichting. Ik denk bij dit laatste bij voorbeeld aan de (jeugd)reclassering
en verwijs daarbij tevens naar het onderdeel van deze toelichting over het
verblijfsen behandelplan. Ook jeugdbescherming dient te worden onderscheiden van jeugdhulpverlening.
Staat bij jeugdhulpverlening de hulpvraag van de cliënt – jeugdige
en diens ouders – centraal, bij jeugdbescherming wordt de structuur
van de opvoeding bepaald door het in plaats van de ouders gestelde gezag.
In het kader van de jeugdbescherming worden beslissingen genomen door de daartoe –
door de rechter – aangewezen organen. De jeugdhulpverlening is niet
gelegitimeerd bevoegdheden van de ouders met betrekking tot de jeugdige over
te nemen.1 De Staat heeft in het kader van de
jeugdbescherming op grond van het ingrijpen in het ouderlijk gezag een extra
zorgverplichting. Deze staat geformuleerd in artikel 20 van het Internationaal
Verdrag inzake de rechten van het kind en omvat het bieden van bijzondere
bescherming en bijstand aan uit het gezin geplaatste kinderen.Zowel voor de justitiële reactie door toepassing van strafrecht als
voor die door het treffen van een maatregel van jeugdbescherming geldt het
uitgangspunt dat een residentiële voorziening het sluitstuk is van het
geheel van straffen en maatregelen. In de voornoemde beleidsnotitie is dit
als volgt uitgewerkt: «De politie, het openbaar ministerie, de kinderrechters
en de andere plaatsende instanties proberen tot het uiterste de jeugdigen
in hun gedrag te corrigeren door middel van pedagogische maatregelen, zoals
berisping, boete, schade herstellen en alternatieve sancties. Ook voor de
civielrechtelijke jeugdbescherming geldt dat de (gezins)voogdij-instellingen
en kinderrechters proberen een jeugdige in een zo licht mogelijke vorm te
helpen. Slechts als deze lichte vorm zoals ambulante en semi-residentiële
hulpverlening geen soelaas heeft geboden, wordt een jeugdige geplaatst in
een justitiële jeugdinrichting.» (a.w. blz. 1) Hieruit vloeien
als functies van de justitiële jeugdinrichting voort beveiliging en bescherming
enerzijds en opvoeding anderzijds.2 «Het
eerstgenoemde aspect is gericht op de beveiliging van de maatschappij tegen
het risico van herhaling van een ernstig misdrijf of anderszins onmaatschappelijk
gedrag of op de bescherming van de jeugdige tegen schadelijke beïnvloeding
vanuit zijn omgeving dan wel ter bescherming van zichzelf. Het is daarbij
kenmerkend voor de functie van de justitiële jeugdinrichtingen dat jeugdigen
aldaar in een gesloten setting kunnen worden geplaatst. Met name kan een dergelijke
plaatsing om redenen van beveiliging zijn aangewezen. Het pedagogische aspect
betreft de bijdrage die de inrichting moet bieden om een beter toekomstperspectief
voor de jeugdigen mogelijk te maken.» (t.a.p.) Op deze functie wordt
in het volgende onderdeel nader ingegaan. b. Strafkarakter, opvoeding en resocialisatieDe combinatie van beveiliging, opvoeding en resocialisatie is terug te
vinden in artikel 2, dat de doelstelling bevat van de tenuitvoerlegging van
een vrijheidsstraf of een vrijheidsbenemende maatregel. (Op het in dit artikel
genoemde scholings- en trainingsprogramma wordt nader ingegaan in onderdeel
6 van de toelichting.) Aan artikel 2, tweede lid, zijn drie elementen te onderkennen:– de handhaving van het karakter van de straf of maatregel;– de aanwending van de tenuitvoerlegging voor de opvoeding of behandeling
van de jeugdige;– het zoveel mogelijk dienstbaar maken van de tenuitvoerlegging
aan de voorbereiding op de terugkeer van de betrokkene in de maatschappij.Het eerste en derde element zijn terug te vinden in het huidige artikel
26 van de Beginselenwet gevangeniswezen. Ook in artikel 2, eerste lid, van
het voorstel voor de Penitentiaire beginselenwet keren deze elementen terug.
Het eerste onderkent de repressieve onderdelen aan de tenuitvoerlegging van
vrijheidsbeneming: het ingesloten zijn met de bijkomende inperkingen van vrijheden
en rechten en het onder gezag zijn gesteld van de met de tenuitvoerlegging
belaste functionarissen. Het derde element richt het oog op de
toekomst en wordt algemeen aangeduid als de resocialisatietaak. Eenmaal ingesloten
zijnde dient de betrokkene toch zowel in de benadering door de medewerkers
van de inrichting, als door het onderhouden van contacten met personen en
instellingen buiten de inrichting en door het programma in de inrichting te
worden voorbereid op de «vrije» maatschappij.Het tweede element van artikel 2, tweede lid, betreft de opdracht tot
opvoeding aan de met de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende
maatregelen voor jeugdigen belaste personen. Deze opdracht kan thans ook als
een internationale verplichting worden aangemerkt. Het Internationaal Verdrag
inzake de rechten van het kind verlangt ingevolge artikel 19 van de Staat
dat deze «alle passende wettelijke en bestuurlijke maatregelen en maatregelen
op sociaal en opvoedkundig gebied» treft om het kind te beschermen tegen
«alle vormen van lichamelijk of geestelijk geweld, letsel of misbruik,
lichamelijke of geestelijke verwaarlozing of nalatige behandeling, mishandeling
of exploitatie, met inbegrip van seksueel misbruik». Deze verplichting
geldt zowel wanneer het kind onder de hoede van de ouders is als wanneer iemand
anders deze zorg heeft. Hieruit volgt dat deze verplichting in elk geval of
wellicht bij uitstek geldt voor de situaties waarin kinderen in een (justitiële
jeugd-)inrichting zijn ondergebracht.De in artikel 2, tweede lid, gekozen formulering «aangewend»
vergt meer inzet van hen dan het «zoveel mogelijk dienstbaar maken»
aan de – kort gezegd – resocialisatietaak. Verwacht mag worden
dat een ieder die werkzaam is in een justitiële jeugdinrichting deze
opvoeding tot zijn of haar taak rekent. Met name het aanbod van activiteiten
maar ook de begeleiding van de jeugdige in de groep dient in het kader te
staan van de ontwikkeling van de ingeslotene naar volwassenheid. Ik verwijs
naar de definitie van jeugdhulpverlening uit de gelijknamige wet. Ook binnen
de muren dient hieraan gewerkt te worden.Hierin ligt het onderscheid tussen de jeugdsector van justitie en het
volwassenencircuit. Bij volwassenen staat werken aan de toekomst centraal;
bij jeugdigen geldt een dubbele taak: door opvoeding werken aan diens toekomst. c. Minimale beperkingen en beperkingsgrondenIn artikel 2, vierde lid, is het beginsel te vinden van – kort gezegd –
minimale beperkingen. Dit beginsel is een uitwerking van de opdracht van artikel
15, vierde lid, van de Grondwet. Hierop ben ik in onderdeel 2a van de toelichting
al nader ingegaan.Inherent aan elk verblijf in een min of meer gesloten inrichting is dat
de ingeslotene aan tal van voorschriften en regels is onderworpen. Dit geldt
niet alleen voor justitiële jeugdinrichtingen, maar evenzeer voor andere
vormen van (semi-)residentiële jeugdhulpverlening. Naarmate het verblijf
evenwel onvrijwilliger van aard is, dienen de fysieke, sociale en psychologische
beperkingen evenwel van een krachtiger legitimatie te worden voorzien. Met
het oog hierop zijn voornoemde gronden expliciet en limitatief in de wet geformuleerd.
Deze uitwerking komt overeen met de verplichting die geldt op grond van met
name het Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind. Artikel 16
hiervan luidt:1. Geen enkel kind mag worden onderworpen aan willekeurige of onrechtmatige
inmenging in zijn of haar privéleven, in zijn of haar gezinsleven,
zijn of haar woning of zijn of haar correspondentie, noch aan enige onrechtmatige
aantasting van zijn of haar eer en goede naam.2. Het kind heeft recht op bescherming door de wet tegen zodanige inmenging
of aantasting.Voor de justitiële jeugdinrichtingen is dit uitgewerkt in een aantal
vaste beperkingsgronden. Met vast is niet bedoeld dat telkens beperking van (grond)rechten op alle gronden mogelijk is. Zoals uit de wettekst
blijkt zullen afhankelijk van de aard van het onderwerp één
of meer van de onderstaande beperkingsgronden zijn toegestaan.De volgende beperkingsgronden komen regelmatig voor:– de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting;– de ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming;– de geestelijke of lichamelijke ontwikkeling van de jeugdige;– de uitvoering van het verblijfs- of behandelplan;Het doel van de vrijheidsbeneming is de tenuitvoerlegging van bepaalde
straffen en maatregelen, waarvan het gemeenschappelijk kenmerk is dat zij
voor een bepaalde periode insluiting van de betrokkene vereisen. Op welke
vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen deze wet betrekking heeft
wordt toegelicht bij artikel 1. Een belangrijke beperkingsgrond in het kader
van de tenuitvoerlegging van vrijheidsbeneming is de «handhaving van
de orde of de veiligheid in de inrichting». Deze grond dient ter waarborging
van een ordelijke gang van zaken in de inrichting. Het doel van de vrijheidsbeneming
reikt echter verder dan de handhaving van de orde en veiligheid in de inrichting.
Met het oog hierop is als beperkingsgrond ook de ongestoorde tenuitvoerlegging
van de vrijheidsbeneming op diverse onderdelen in dit wetsontwerp opgenomen.
Deze geldt bij voorbeeld de bevoegdheid van de directeur van de inrichting
om aan de jeugdige aanwijzingen te geven (artikel 4, derde lid), maar ook
de reikwijdte van de disciplinaire strafbevoegdheid (artikel 54, eerste lid).Ik licht dit nader toe. Regelmatig is in de rechtspraak, met name die
op grond van artikel 51 e.v. Beginselenwet gevangeniswezen, discussie gevoerd
over de vraag in welke mate gebeurtenissen die buiten de inrichting plaatsvonden
vatbaar zijn voor disciplinaire bestraffing. Het betrof bij voorbeeld het
niet of onder invloed van drank of drugs terugkeren in de inrichting, incidenten
tijdens het verlof dan wel gedurende het transport in het kader van de detentie
alsmede het bestraffen van een gedetineerde die terugkeert na te zijn ontvlucht.
Dit geldt eveneens voor jeugdigen. De nu voorgestelde beperkingsgrond stelt
buiten twijfel dat niet alleen feiten die onverenigbaar met de orde of de
veiligheid in de inrichting strafbaar zijn, maar ook feiten die strijdig zijn
met een ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming. Dit betekent
dat ook (wan)gedrag van een jeugdige buiten de inrichting voor disciplinaire
afdoening in aanmerking komt, mits het verblijf buiten de inrichting nog valt
onder de tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming. Grensgevallen zullen
er blijven. Het niet of te laat terugkeren van verlof zal strafwaardig zijn.
Niet elke misdraging tijdens verlof valt evenwel daaronder. Dit zal afhangen
van de verlofvoorwaarden. Wel zullen laakbare gedragingen die plaatsvinden
tijdens het volgen van onderwijs of het deelnemen aan activiteiten in het
kader van de pedagogische vorming buiten de inrichting, dan wel tijdens overbrenging
of begeleiding van jeugdigen naar bij voorbeeld een ziekenhuis, onder de strafbevoegdheid
van de directeur vallen.Ook kunnen aan een jeugdige ingeslotene beperkingen worden opgelegd in
verband met diens geestelijke of lichamelijke ontwikkeling. Zo is het bij
voorbeeld mogelijk op grond van de artikelen 41, 43, 44 en 45 bepaalde contacten
met personen van buiten de inrichting te verbieden. Het contact met bepaalde
vrienden of met één of beide ouders kan, gelet op de problemen
in verband waarmee de jeugdige onder toezicht is gesteld, voor een bepaalde
periode onwenselijk of zelfs schadelijk worden geacht. De inrichting heeft
hier een verantwoordelijkheid die voortvloeit uit de doelstelling van de vrijheidsbeneming,
die immers verder gaat dan opsluiting: met name de opvoeding en de voorbereiding
van de terugkeer in de maatschappij.Het aanbrengen van beperkingen op de rechten van de jeugdige zal voorts
mogelijk zijn op grond van het vastgestelde verblijfsof behandelplan. In onderdeel 11 van de toelichting worden deze begrippen nader toegelicht.
Ik volsta nu met het geven van een enkel voorbeeld. In een dergelijk plan
zal gelet op de voornoemde doelstellingen van de vrijheidsbeneming zijn vastgelegd
welke mate van bewegingsvrijheid binnen en buiten de inrichting een bepaalde
jeugdige wordt toegestaan. Het geven van toestemming om van de verblijfsafdeling
af te gaan en het verlenen van enige vorm van verlof zal afhankelijk zijn
van de in het verblijfs- of behandelplan vastgelegde kaders. d. Voortvarende tenuitvoerleggingOvergenomen uit het voorstel voor een Penitentiaire beginselenwet is het –
nieuwe – wettelijke uitgangspunt dat kan worden getypeerd als dat van
een voortvarende tenuitvoerlegging van rechterlijke bevelen tot vrijheidsbeneming.
Dit is verwoord in het derde lid van artikel 2. In de memorie van toelichting
bij dat wetsvoorstel schreef ik (in onderdeel 4) dat vastlegging van dit uitgangspunt
in de wet een uiting is van het grote belang van een snelle justitiële
reactie. In de beleidsnota voor het gevangeniswezen «Werkzame detentie»
is hieromtrent opgemerkt: «Uit onderzoek is gebleken dat, samen met
de pakkans, de snelheid van afdoening van een misdrijf en van de executie
van de vrijheidsstraf, een groter preventief effect hebben ten aanzien van
de criminaliteit dan bij voorbeeld de lengte van de straf».1 Ook van de zijde van het openbaar ministerie is bij
de voorbereiding van dat wetsvoorstel aangedrongen op het opnemen van het
uitgangspunt van een doelmatige rechtspleging, waarvan een voortvarende executie
een element vormt, in de wet. Voor de onderhavige sector geldt dit beginsel
misschien nog wel in sterkere mate dan bij de volwassenen. Juist bij minderjarigen
is vanuit pedagogische optiek een snelle en adequate reactie op strafbaar
gedrag geboden. Ook indien tot ondertoezichtstelling met plaatsing in een
inrichting is besloten, mag de tenuitvoerlegging hiervan niet op zich laten
wachten.De twee instrumenten die invulling geven aan het beginsel van de spoedige
tenuitvoerlegging zijn capaciteitsplanning en capaciteitsbenutting. Capaciteitsplanning
ziet op de inspanningsverplichting van de overheid zorg te dragen voor een
capaciteitsrealisatie welke zo goed mogelijk aansluit bij of anticipeert op
aard en omvang van de behoefte aan plaatsen. Als gevolg van deze voortdurende
rijksverantwoordelijkheid is het aantal plaatsen in justitiële jeugdinrichtingen
tussen ultimo 1993 en ultimo 1997 uitgebreid met 40%. Wat betreft de capaciteitsbenutting
is in het onderhavige voorstel van wet voorzien in een systeem van centrale
selectie en plaatstoewijzing waarmee een adequate en zo spoedig mogelijke
realisering van de tenuitvoerlegging wordt beoogd. 6. Scholings- en trainingsprogrammaNieuw is de invoering van het scholings- en trainingsprogramma als variant
op de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen
in een inrichting. Artikel 2, eerste lid, opent hiertoe de mogelijkheid en
artikel 3 omschrijft een dergelijk programma.Wat betreft de vorm en opzet van de wettelijke mogelijkheid van tenuitvoerlegging
van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen buiten de inrichting,
is aansluiting gezocht bij de ontwikkelingen in het gevangeniswezen, die hun
neerslag hebben gevonden in het begrip penitentiair programma uit de artikelen
2 en 4 van het voorstel voor een Penitentiaire beginselenwet (PBW). Enkele
onderdelen van de desbetreffende toelichting uit de PBW zijn ook in dit verband
relevant. Voor de voorgeschiedenis verwijs ik evenwel naar onderdeel 5 van
de memorie van toelichting op de PBW. Deze vorm van tenuitvoerlegging dient systematisch te worden onderscheiden
van alternatieve straffen, zoals deze zijn ontwikkeld bij de strafrechtstoepassing
ten aanzien van meerderjarigen en minderjarigen. Voor volwassenen heeft alleen
de «onbetaalde arbeid ten algemenen nutte» een plaats in het Wetboek
van Strafrecht gekregen. Artikel 77h, eerste lid, Sr, erkent voor minderjarigen
het begrip alternatieve sancties, dat naast de voornoemde werkstraf ook het
herstellen van de schade en het volgen van een leerproject kan omvatten. Het
verschil tussen het scholings- en trainingsprogramma en alternatieve sancties
is dat deze laatste door de rechter worden opgelegd. Deelname aan een programma
is aan te merken als een alternatieve vorm van tenuitvoerlegging van een door
de rechter bepaalde vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel. Deze tenuitvoerlegging
kan echter slechts plaatsvinden in aansluiting op een verblijf in een inrichting
(zie artikel 3, eerste lid).Het begrip scholings- en trainingsprogramma wordt omschreven – in
artikel 3, eerste lid, – als een samenstel van activiteiten waaraan
wordt deelgenomen door jeugdigen in het kader van de – verdere –
tenuitvoerlegging van de aan hen opgelegde vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende
maatregel. Deze omschrijving kan een veelheid van activiteiten omvatten, waarbij
als eerste te denken valt aan vorming en onderwijs. Een overstap hiervan naar
de voorbereiding op de arbeid in de vrije maatschappij na de vrijheidsbeneming
vormen arbeidstoeleidingsprojecten. Dergelijke activiteiten passen uitstekend
in de taken van opvoeding en maatschappelijke voorbereiding in het kader van
de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen ten aanzien van jeugdige
personen. Een programma behoeft niet door het Ministerie van Justitie te zijn
opgezet, maar kan ook een particulier initiatief zijn. Wel is het ingevolge
artikel 3, eerste lid, altijd noodzakelijk dat de Minister een dergelijk programma
erkent. Uit deze erkenning vloeit de verantwoordelijkheid van de Minister
van Justitie voor deze vorm van tenuitvoerlegging voort. De Raad van State
adviseerde bij de erkenning zowel de zittende als de staande magistratuur
te betrekken. Ik ondersteun deze visie, en zal in de op te stellen procedure
voor erkenning van dergelijke programma's de betrokkenheid van het openbaar
ministerie en de zittende magistratuur opnemen. Gelijktijdig met de erkenning
dienen toelatingscriteria te worden bepaald. Daarin voorziet artikel 3, derde
lid. Op niet of niet behoorlijke deelneming aan het programma kan worden gereageerd
met (terug)plaatsing van de betrokkene in een justitiële jeugdinrichting.De kern van de tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming door middel
van een scholings- en trainingsprogramma is de verplichting van de jeugdige
die zich daartoe bereid heeft verklaard, gedurende een vooraf vastgestelde
periode aan bepaalde activiteiten deel te nemen. Het ligt voor de hand dat
met name de jeugdreclassering en (gezins)voogdij-instellingen een sleutelfunctie
kunnen vervullen bij de begeleiding van de jeugdige gedurende diens deelname
aan een dergelijk programma. Een dergelijke taak vervullen deze organisaties
ook thans reeds bij voorbeeld bij de uitvoering van de Kwartaalcursus.Geen beperking is aangebracht op de soorten straffen en maatregelen die
in het bestek van een scholings- en trainingsprogramma kunnen worden ondergaan.
Wel kan de juridische status van de jeugdige een rol spelen bij het nemen
van de beslissing omtrent deelname aan een dergelijk programma. Zo zijn voor
de voorlopige hechtenis primair de gerechtelijke autoriteiten verantwoordelijk.
Indien het wenselijk wordt geacht dat een jeugdige verdachte deelneemt aan
een scholings- en trainingsprogramma, zou dit in de regelgeving tot nu toe
slechts kunnen geschieden door schorsing van de voorlopige hechtenis onder
een desbetreffende voorwaarde door de rechter. De formulering in artikel 2,
eerste lid, maakt het mogelijk dat een dergelijke beslissing ook anders dan bij wijze van schorsing van de voorlopige hechtenis wordt genomen.
Uiteraard kan ik er pas toe overgaan de maatregel van voorlopige hechtenis
ten uitvoer te leggen door de betrokkene bij voorbeeld te laten deelnemen
aan een ontwenningsprogramma, indien de voor de oplegging en verlenging van
de maatregel verantwoordelijke autoriteiten hiermee instemmen. Anders dan
bij een onherroepelijke rechterlijke uitspraak blijven zij immers belast met
de voortgangsbeslissingen omtrent de maatregel.Hetzelfde geldt ten aanzien van onder toezicht gestelden en voogdijpupillen
die onder voogdij van een voogdij-instelling staan. Indien de met het gezag
belaste instantie uitdrukkelijk heeft bepaald, met machtiging van de kinderrechter,
dat opname in een gesloten inrichting plaatsvindt, zal de betrokkene niet
zonder meer in staat mogen worden gesteld een extramuraal programma te volgen.
Indien een dergelijke deelname in het belang van de onder toezicht gestelde
of voogdijpupil wenselijk en ook anderszins verantwoord wordt geacht, kan
het met het gezag over de minderjarige belaste gezag de plaatsing in een gesloten
inrichting – ingevolge artikel 261, boek 1, BW – beëindigen
op grond van artikel 263, eerste lid. Ook kan met instemming van deze instantie
gekozen worden voor plaatsing in een gesloten inrichting met de bepaling dat
deelname aan een scholings- en trainingsprogramma is toegestaan.De Raad van State adviseerde de bepaling over het scholings- en trainingsprogramma
aan te passen conform de regeling in de Penitentiaire beginselenwet zoals
die kwam te luiden na indiening van de derde nota van wijziging.1 Hierdoor is thans in de Penitentiaire beginselenwet bepaald dat voor
een penitentiair programma slechts gedetineerden in aanmerking komen die een
straf van meer dan één jaar opgelegd hebben gekregen en van
het ten uitvoer te leggen deel reeds de helft hebben ondergaan. Bovendien
mag het strafrestant van de gedetineerde niet langer zijn dan één
jaar en niet korter dan zes weken. Het stellen van deze grenzen bij het scholings-
en trainingsprogramma voor jeugdigen acht ik onwenselijk. In de eerste plaats
is de jeugddetentie (anders dan vrijheidsstraffen voor volwassenen) reeds
beperkt in tijd (maximaal twee jaar) en zou, door het stellen van voornoemde
grenzen, de toepassing van het scholings- en trainingsprogramma te sterk worden
ingeperkt. In de tweede plaats geldt voor jeugdigen mijns inziens meer dan
voor volwassenen dat de tenuitvoerlegging van de straf of maatregel in zo
min mogelijk mate de jeugdige uit de samenleving dient te onttrekken. Daarom
acht ik het van belang dat het scholings- en trainingsprogramma ook voor een
voorlopig gehechte jeugdige in beginsel toegankelijk is. In de praktijk blijkt
hieraan namelijk grote behoefte te bestaan. Ik verwijs naar programma's als
Kashba en de Kwartaalcursus.Ik heb al benadrukt dat de deelname aan een scholings- en trainingsprogramma
niet in de plaats maar wel in het verlengde kan komen van een verblijf in
een justitiële jeugdinrichting. Het ligt voor de hand dat deze vorm van
tenuitvoerlegging doorgaans zal worden opgenomen in het verblijfs- of behandelplan
dat voor de betrokkene wordt opgesteld. Hierin kan worden opgenomen dat betrokkene
na een verblijf in de inrichting van een zekere duur en indien hij voldoet
aan bepaalde voorwaarden, in aanmerking komt voor deelname aan een bepaald
scholings- en trainingsprogramma. De voorwaarden kunnen betrekking hebben
op bepaalde resultaten met betrekking tot onderwijs of vorming, maar ook op
het met succes afkicken van een drugs- of gokverslaving. De mogelijkheden
hiertoe zijn in beginsel onbeperkt. Het is duidelijk dat het vaststellen van
het programma en de voorbereiding hierop gedurende het verblijf in de inrichting
«maatwerk» vergen.In het kader van deze wet wordt volstaan met een globale omschrijving
en de bepaling – in het tweede lid van artikel 3 – waarin is voorzien
in het stellen van regels bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangaande de inhoud, de voorwaarden voor deelname en het toezicht
hierop, de gevolgen van niet-nakoming van de voorwaarden en de rechtspositie
van de deelnemers. Voor deze delegatie van regelgeving is om praktische redenen
gekozen. Te voorzien valt een veelkleurige ontwikkeling van de tenuitvoerlegging
van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel buiten de muren van
justitiële jeugdinrichtingen. De wet dient in dit stadium een solide
basis te bieden aan maar tevens zo min mogelijk belemmeringen op te werpen
voor velerlei experimenten. Een soepele aanpassing van regelgeving is een
voorwaarde voor een vruchtbare ontwikkeling van scholings- en trainingsprogramma's.
In de nadere regelgeving zal de betrokkenheid van de jeugdreclassering of
de Raad voor de Kinderbescherming worden geregeld.Naar huidige inzichten dient in twee kwesties op het niveau van de wet
in formele zin een voorziening te zijn getroffen. Deze betreffen inbreuken
op grondrechten en rechtsbescherming. Ook een verblijf buiten de muren maar
in het kader van tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende
maatregel brengt inbreuken op de bewegings- en beschikkingsvrijheid van de
betrokkene met zich mee. Gelet op de diversiteit aan programma-mogelijkheden
is het niet mogelijk om inbreuken op de grondrechten ten gevolge van deelname
aan een scholings- en trainingsprogramma te specificeren, zoals ten aanzien
van het verblijf in een justitiële jeugdinrichting in deze wet geschiedt.
Met de wettelijke basis van artikel 15, vierde lid, van de Grondwet, zoals
deze is gespecificeerd in artikel 2, vierde lid, wordt daarom vooralsnog ten
aanzien van de beperking van de uitoefening van grondrechten ingevolge van
deelname aan scholings- en trainingsprogramma volstaan.Wat betreft de rechtsbescherming wordt verwezen naar de in de onderdelen
10 en 21 toegelichte procedure van deelneming aan een programma en de eventuele
terugplaatsing in een inrichting alsmede de op deze beslissingen betrekking
hebbende rechtsgangen. 7. BeheerMet betrekking het beheer van de justitiële jeugdinrichting vergen
de volgende onderdelen nadere aandacht:a. particuliere en rijksinrichtingen en de Minister van Justitie;b. deconcentratie en verzelfstandiging;c. minister, directeur en selectiefunctionaris;d. directeur en staf/personeel;e. directeur en de jeugdigen.f. toezicht a. Particuliere en rijksinrichtingen en de Minister van
JustitieTen aanzien van het beheer over de justitiële jeugdinrichtingen brengt
dit wetsvoorstel als zodanig geen wijziging. Het onderscheid tussen particuliere
en rijksinrichtingen blijft bestaan. Voor het beheer van particuliere inrichtingen
is het bestuur verantwoordelijk (artikel 66 Wjh). Het «opperbeheer»
over rijksinrichtingen blijft berusten bij de Minister van Justitie (artikel
67 Wjh). Aangezien het hier een onderwerp betreft dat de organisatie en de
wijze van aansturing van de inrichting betreft, zijn de regels opgenomen in
de Wjh (zie ook hoofdstuk 1b).Tussen het bestuur van een particuliere inrichting en de Minister van
Justitie bestaat een bijzondere verhouding. Het bestuur van de rechtspersoon
die de inrichting in stand houdt, is bevoegd tot het beheer van de inrichting
en kan voor de wijze van uitoefening hiervan verantwoordelijk worden gesteld.
De Minister van Justitie houdt de particuliere inrichting die kan worden aangemerkt
als een residentiële vorm van hulpverlening in de zin van
de Wet op de jeugdhulpverlening, in stand door het verstrekken van subsidie.
Hoewel de primaire verantwoordelijkheid voor de gang van zaken in een particuliere
inrichting bij het bestuur ligt, ontslaat deze omstandigheid de Minister van
Justitie niet van zijn bijzondere bemoeienis met deze voorziening.In de – in onderdeel 1c genoemde – Beleidsnotitie Justitiële
jeugdinrichtingen is de eindverantwoordelijkheid van de Minister van Justitie
voor de kwaliteit van de justitiële jeugdinrichtingen en de noodzakelijke
rechtswaarborgen benadrukt (a.w. blz. 4). Als instrumenten voor de sturing
van de kwaliteit en het beheer zijn planning en control, departementaal toezicht
en een onafhankelijke inspectie genoemd. Nu de Inspectie Jeugdhulpverlening
en Jeugdbescherming met haar werkzaamheden is begonnen, ga ik uitsluitend
nog in op de wijze van uitoefening van het departementaal toezicht.Mijn verantwoordelijkheid voor de gang van zaken in de particuliere inrichtingen
realiseer ik als eerste door het bieden van het voorliggende wettelijke kader
voor de tenuitvoerlegging. De wet bevat zowel in materieel als formeel opzicht
de elementen die de gang van zaken in een inrichting bepalen en geldt in gelijke
mate voor de particuliere als de rijksjeugdsector. Zowel ten aanzien van de
rijks- als de particuliere inrichtingen worden op grond van respectievelijk
artikel 8, derde lid, nadere regels gesteld betreffende de wijze waarop de
opvang en behandeling in de inrichtingen plaats hebben.Het verschil is dat ten aanzien van het beheer de mogelijkheid van nadere
regelgeving voor de particuliere sector niet mogelijk is. Artikel 67, eerste
lid, Wjh kent een delegatiebepaling ten aanzien van de nadere regeling van
de wijze van het beheer in de rijksinrichtingen. Dit verschil is te verklaren
uit de privaatrechtelijke structuur van de rechtspersoon die een particuliere
inrichting exploiteert. Het stellen van nadere regels aangaande bestuur en
beheer krachtens deze wet verdraagt zich hier niet mee. Wel is het mogelijk
om door het stellen van voorwaarden voor aanwijzing van een inrichting –
als bedoeld in artikel 66, tweede lid, Wjh – te bevorderen dat ook het
bestuur en beheer van een particuliere inrichting geschieden op een wijze
die de Minister van Justitie in staat stelt zijn voornoemde eindverantwoordelijkheid
op een toereikende wijze uit te oefenen. Te denken valt aan voorschriften
betreffende de rapportage over de gang van zaken in de inrichting. b. Deconcentratie en verzelfstandigingVanouds is de betrokkenheid van de Minister van Justitie bij de gang van
zaken in de particuliere inrichtingen kleiner geweest dan ten aanzien van
de rijksinrichtingen. Hiervoor werd al aangegeven op welke wijze deze wet
de Minister van Justitie de mogelijkheid zal bieden om meer dan thans zijn
eindverantwoordelijkheid, die ook voor de particuliere sector bestaat, te
realiseren.Wat betreft de verdeling van bevoegdheden tussen het centrale gezag en
de rijksinrichtingen is de volgende passage uit de voornoemde beleidsnotitie
nog relevant: «De afgelopen jaren heeft de organisatie en het beheer
van de justitiële jeugdinrichtingen in het teken gestaan van de deconcentratie
van uitvoerende bevoegdheden en sturing vanuit mijn ministerie op hoofdlijnen.
De verantwoordelijkheid voor de uitvoering en voor het beheer werd bij de
inrichtingen gelegd. Voor de rijksinrichtingen betekent deze aanpak een aanzienlijke
deconcentratie van voorheen centraal gedragen beleidsverantwoordelijkheden.
Deze ontwikkeling sluit aan bij het streven naar deconcentratie binnen deze
sector van het overheidsbeleid en is tevens conform het uitgangspunt van de
Wet op de jeugdhulpverlening. Een uitgangspunt van deze wet is dat de uitvoerders
zelf primair verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van hun werk. Zij dienen
er zorg voor te dragen dat bescherming, opvoeding en behandeling
en rechtseerbiediging in voldoende mate in acht worden genomen.» (a.w.
blz. 3) Het voorliggende wetsvoorstel gaat ten aanzien van zowel de particuliere
als de rijksinrichtingen voort op deze weg. In onderdeel 4 betreffende het
niveau van regelgeving is het belang benadrukt van regelgeving binnen de internationaal
en nationaal gegeven kaders op plaatselijk niveau. De erkenning hiervan volgt
uit de vooraanstaande plaats die de huisregels in dit wettelijk stelsel hebben
gekregen.Een andere belangrijke ontwikkeling die voor deze wet gevolgen heeft is
de reorganisatie van het departement van Justitie. In dit voorstel van wet
is rekening gehouden met de verzelfstandiging van de toenmalige directie Delinquentenzorg
en Jeugdinrichtingen (D&J) tot Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI)
per 1 januari 1995. Een agentschap van het Ministerie van Justitie wordt in
een brief aan de Tweede Kamer1, waarin mijn toenmalige
ambtsvoorganger het voornemen de directie Delinquentenzorg en Jeugdinrichtingen
de status van agentschap toe te kennen aankondigde, gedefinieerd als: «Een
onderdeel van het ministerie waarvoor een afgezonderd en afwijkend beheer
wordt gevoerd met als doel een doelmatiger functioneren. De aansturing van
het agentschap geschiedt door de departementsleiding die zich daarbij bedient
van de betreffende centrale staforganen» (blz. 7). Het uitgangspunt
bij de verzelfstandiging van de directie D&J is evenwel dat de tenuitvoerlegging
van de vrijheidsbeneming een kerntaak is en blijft van de rijksoverheid. De
ontwikkeling van het beleid op hoofdlijnen zal dan ook in de directe invloedssfeer
van de bewindspersonen op justitie – blijven – liggen. De uitvoering
komt bij een meer dan voorheen verzelfstandigde dienst te liggen (blz. 3).
De ministeriële verantwoordelijkheid voor de executietaken blijft onverkort
bestaan. In de voornoemde brief blijkt hiervan uit de opmerking dat het evident
is dat de informatie waarover de bewindslieden dienen te beschikken vanuit
hun bijzondere verantwoordelijkheid tegenover het parlement, steeds prompt
door de Dienst Justitiële Inrichtingen zal worden geleverd (blz. 8).
Deze informatieverplichting vormt als zodanig een aanvulling op het aan het
agentschap voor te schrijven jaarverslag en de kwartaalsgewijze rapportage.Aan de verlening van de agentschapsstatus is in het beheersartikel 67
Wjh vorm gegeven en wel door de mandateringsbevoegdheid op te nemen ter zake
van het beheer en de regelstellende bevoegdheid. De Raad van State adviseerde
de mandatering van regelgevende bevoegdheden te laten vervallen. Hij verwees
daarbij naar de memorie van toelichting bij de Awb, waarin is aangegeven dat
bij het mandateren van regelgevende bevoegdheid terughoudendheid moet worden
betracht. Alleen indien het gaat om regelgeving met een sterk technisch karakter
en die frequent wijziging behoeven zou dit toegestaan zijn. Bij de onderwerpen,
genoemd in de hiervoor aangehaalde bepalingen, is daar volgens de Raad geen
sprake van. Met de Raad ben ik van mening dat van mandatering van regelgevende
bevoegdheid spaarzaam gebruik moet worden gemaakt. Ik verwoordde dit ook in
de aangehaalde memorie van toelichting bij de Awb. Bij de door de Raad aangehaalde
onderwerpen is dan ook steeds sprake van het stellen van (nadere) regels «bij
of krachtens algemene maatregel van bestuur». Dat betekent dat ofwel
de onderwerpen uitputtend in het Besluit justitiële jeugdinrichtingen
zullen worden opgenomen, ofwel dat daarin de kaders worden gegeven waarbinnen
bij ministeriële regeling verdere uitwerking aan kan worden gegeven.
Wanneer de regels in een algemene maatregel van bestuur worden gesteld, kan
er van mandatering geen sprake zijn. Ook voor het opstellen van de ministeriële
regelingen zal ik per onderwerp bepalen ten aanzien van welke regelingen ik
mandaat verleen en voor welke niet. Ik zal daarbij vanzelfsprekend als leidraad
nemen dat regelingen die gemandateerd worden slecht technisch van aard zijn
en frequente wijziging behoeven. Het wijzigen van het voorstel van wet acht
ik op dit punt onwenselijk aangezien in dat geval een onduidelijke
discrepantie zou ontstaan met de andere twee beginselenwetten. Daarin is de
mandatering eveneens opgenomen.Artikel 67, eerste lid, Wjh kent aan de minister het opperbeheer toe over
de rijksinrichtingen. In het derde lid wordt de mogelijkheid geopend dat de
minister de uitvoering van dit opperbeheer mandateert aan de Dienst Justitiële
Inrichtingen. Het begrip mandaat wordt hier gebruikt in de zin van artikel
10:1 van de Algemene wet bestuursrecht dat luidt: Onder mandaat wordt verstaan:
de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen. De voorgestelde
bevoegdheid laat dus onverlet dat de Minister van Justitie – politieke –
verantwoordelijkheid draagt voor de wijze waarop het opperbeheer over de rijksinrichtingen
wordt uitgeoefend.Wel krijgt de klassieke term «opperbeheer» in het licht van
het hiervoor omschreven verzelfstandigingsproces een nieuwe dimensie. Hiermee
wordt aangegeven dat de minister op afstand komt te staan van de dagelijkse
gang van zaken, zowel op inrichtingsniveau als op het niveau van de leiding
van het agentschap. Het nemen van beslissingen die individuele gedetineerden
raken past niet in deze conceptie van het sturen op afstand. Met het oog hierop
zijn dergelijke uitvoerende taken ook overgelaten hetzij aan selectiefunctionarissen
(zie nader onderdeel c) hetzij aan de directeuren van inrichtingen. Wel blijft
ingevolge de voorgestelde artikelen 30 en 31 een machtiging van de Minister
noodzakelijk bij het verlenen van verlof en proefverlof.Het derde lid van artikel 67 Wjh kent de minister ook de bevoegdheid toe
mandaat te verlenen inzake de hem overigens bij of krachtens de wet toegekende
bevoegdheden. c. Minister, directeur en selectiefunctionarisDe minister geeft op diverse wijzen uitvoering aan zijn bevoegdheden met
betrekking tot de justitiële jeugdinrichtingen. Enkele bevoegdheden zijn
hem in deze wet uitdrukkelijk en rechtstreeks toegekend. Het gaat met name
om het bepalen van de bestemming van inrichtingen (zie nader de onderdelen
8a en 8b); de bevoegdheid om nadere regels te stellen (zie nader onderdeel
4) en bepaalde benoemingen. Zo geschiedt de benoeming van directeuren van
rijksinrichtingen door hem en geeft hij een machtiging af aan de directeuren
ter aanwijzing van hun vervangers (artikel 67, tweede lid, Wjh).Het dagelijkse beheer van een inrichting wordt uitgeoefend door de directeur
(resp. artikel 66, derde lid, en 67, tweede lid, Wjh). Deze ontleent zijn
bevoegdheid hiertoe rechtstreeks aan de wet. Bij deze wet worden hem bovendien
enkele specifieke bevoegdheden toegekend, zoals de oplegging van disciplinaire
straffen en het treffen van ordemaatregelen, waaronder de plaatsing in afzondering.
In de uitoefening van deze beheerstaak en de daarmee verwante bevoegdheden
is de directeur van een rijksinrichting in de huidige structuur rechtstreeks
verantwoording schuldig aan de Minister van Justitie. Deze kan hem ook algemene
en bijzondere aanwijzingen geven betreffende de uitoefening van het beheer
uit hoofde van de hiërarchische relatie tussen beiden. Voor de particuliere
inrichtingen bestaat een dergelijke aanwijzingsbevoegdheid niet (zie nader
onderdeel 7a). Indien de positie van de minister ten aanzien van het opperbeheer
van rijksinrichtingen evenwel gaat veranderen op de wijze zoals hiervoor aangeduid,
zal dit ook gevolgen hebben voor de aard van de relatie tussen de minister
en de directeuren.De op centraal niveau te nemen beslissingen ten aanzien van jeugdigen
die vrijheidsbeneming moeten ondergaan, zijn in deze wet opgedragen aan de
minister of aan de selectiefunctionaris. De aanwijzing van de selectiefunctionaris
is voorbehouden aan de minister (artikel 16, derde lid) (zie
nader onderdeel 10a). Dit past in de huidige structuur van de verzelfstandiging
van onder meer de justitiële jeugdinrichtingen ten opzichte van de minister.
Deze is steeds meer beperkt tot het stellen van nadere regels, het geven van
beleidskaders en het uitoefenen van controle op het functioneren van de Dienst
Justitiële Inrichtingen. Het nemen van beslissingen aangaande de (over)plaatsing
van individuele justitiabele verdraagt zich niet met deze structuur (zie ook
onderdeel b). d. Directeur en staf/personeelDe directeur is bevoegd – in het kader van de aan hem toebedeelde
taken – aan in de inrichtingen werkzame personeelsleden en medewerkers
opdrachten en aanwijzingen te geven.Ten aanzien van bepaalde personeelsleden dient hierop een beperking te
worden aangebracht. Het gaat met name om de stafleden in een inrichting. Tot
deze staf behoren veelal functionarissen met een eigen discipline, zoals de
(ortho)pedagoog, psycholoog, arts, geestelijk verzorger en maatschappelijk
werker. Ofschoon deze stafleden hun taken verrichten op basis van een ambtelijke
aanstelling dan wel een overeenkomst met de inrichting waarin zij werkzaam
zijn, staan zij wat betreft de inhoud van hun taken en de wijze waarop zij
deze vervullen niet onder gezag van de directeur, maar onder hun eigen beroepsdiscipline.
Op de arts, psychiater en de klinisch psycholoog is de Wet op de beroepen
in de individuele gezondheidszorg van toepassing (Stb. 1993, 655). Maar ook
de overige hierbovengenoemde stafleden kennen een eigen beroepscode. Wel is
de directeur bevoegd hun aanwijzingen te geven voor zover dit noodzakelijk
is vanuit zijn verantwoordelijkheid voor de realisering van de in hoofdstuk
IX, paragraaf 1, van de wet omschreven hulpverlening. Ook kunnen aanwijzingen
gegeven worden voor zover zij de algemene gang van zaken in de inrichting
betreffen.De directeur kan personeelsleden en medewerkers machtigen tot uitoefening
van zijn aan deze wet ontleende bevoegdheden, en de naleving van bij of krachtens
deze wet gestelde (zorg)plichten, met uitzondering van de bevoegdheden, genoemd
in artikel 4, eerste en vierde lid. De machtiging betreft zowel materiële
als formele bevoegdheden. Ook de zorgplichten zijn overdraagbaar. Niet overdraagbaar
zijn de regelgevende bevoegdheid en beslissingen die zó ingrijpend
of verstrekkend zijn, dat deze uitsluitend door de directeur of diens vervanger
mogen worden uitgeoefend.Indien onverwijlde tenuitvoerlegging noodzakelijk is, kunnen enkele aan
de directeur voorbehouden beslissingen ook zelfstandig door een personeelslid
of medewerker worden genomen. Het gaat met name om de uitsluiting van het
verblijf in de groep en van deelname aan activiteiten, alsmede om de plaatsing
in afzondering en beperking van de bewegingsvrijheid door bevestiging van
mechanische middelen (onderscheidenlijk de artikelen 24, derde lid, 25, vierde
lid, en 38, tweede lid).Het voorgestelde artikel 4 maakt aldus een onderscheid tussen overdraagbare
en niet overdraagbare bevoegdheden en plichten. De overdracht is vormloos:
zij kan schriftelijk of mondeling, expliciet of impliciet worden gegeven.
Indien een bepaalde bevoegdheid als regel niet door de directeur zelf doch
door een personeelslid of medewerker van de inrichting wordt uitgeoefend,
kan de overdracht van deze bevoegdheid in de huisregels worden vastgelegd.
Te denken valt bij voorbeeld aan het toezicht op het contact met de buitenwereld.
De overdracht van een bevoegdheid kan ook betrekking hebben op een bepaalde
situatie en incidenteel door een personeelslid of medewerker worden uitgeoefend.Niet vereist is dat de directeur aan de jeugdige kenbaar maakt of, en
zo ja, op welke wijze hij zijn bevoegdheden heeft overgedragen. Deze dient
er dan ook van uit te gaan dat het personeelslid of medewerker zijn taak bevoegd uitoefent. De gevolgen van het niet opvolgen van een aanwijzing
ingevolge artikel 4, derde lid, – zie nader onderdeel e – bij
voorbeeld omdat naar de jeugdige meent die onbevoegd is gegeven, komen voor
zijn risico. Wegens ordeverstoring kan hij hiervoor dan disciplinair worden
gestraft. Pas indien later door de beklagcommissie wordt vastgesteld dat de
aanwijzing, wegens het niet opvolgen waarvan de jeugdige is gestraft, onbevoegd
is gegeven, komt de grondslag aan de bestraffing te ontvallen.De directeur blijft voor het optreden van het personeel en zijn medewerkers
verantwoordelijk. Dus ook een onbevoegdelijk genomen beslissing is een beslissing,
waarover een jeugdige in beklag kan gaan als is voorzien in artikel 65, eerste
lid.Ik ga ervan uit dat de directeur bij de machtiging tot uitoefening van
de hem verleende bevoegdheid rekening zal houden met de aard van de desbetreffende
bevoegdheid alsmede met de functie van het betrokken personeelslid of de medewerker,
binnen de inrichting. Het is bij voorbeeld niet de bedoeling dat een kapper
of een kok een onderzoek aan het lichaam verricht. Een ander voorbeeld betreft
de aan de directeur toekomende procedurele bevoegdheden ten aanzien van de
beklag- of de beroepsprocedure. Het voorgestelde artikel 4 laat de mogelijkheid
open dat de directeur tijdens zo'n procedure die bevoegdheden overdraagt aan
een personeelslid of medewerker. Het verdient evenwel geen aanbeveling dat
een directeur van een inrichting of afdeling structureel de behandeling van
klaagschriften overlaat aan anderen. Dit is onwenselijk voor de relatie tussen
beklagcommissie en directeur en zou ook de signaalfunctie die klachten in
een inrichting voor de directeur hebben miskennen.Evenzeer van belang acht ik het dat een directeur met enige regelmaat
zelf de afdoening van strafrapporten ter hand neemt. Op deze wijze wordt bevorderd
dat hij van strafwaardige gebeurtenissen in zijn inrichting en de wijze waarop
het personeel daarop reageert kennis neemt.De overdracht van taken en bevoegdheden door de directeur zal doorgaans
geschieden aan personeelsleden en overige medewerkers die zijn verbonden aan
de inrichting. In artikel 4, tweede lid, is de kring echter niet hiertoe beperkt.
Er doen zich situaties voor dat niet aan de inrichting verbonden medewerkers
worden belast met de uitvoering van taken van de directeur. Te denken valt
aan de Dienst Vervoer en Ondersteuning en de Landelijke Bijzondere Bijstandsverlening,
beide rechtstreeks ressorterend onder DJI. Voor zover zij handelen in opdracht
van de directeur zijn zij gehouden zich te gedragen naar diens aanwijzingen.
Hun bevoegdheden om op te treden tegen jeugdigen ontlenen zij ook aan de directeur.
Dit betreft de bevoegdheid om aanwijzingen te geven die noodzakelijk zijn
in het belang van de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting
of een ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming (artikel 4,
derde lid). Ook kan het gaan om het aanwenden van geweld, waarvoor artikel
40 de grondslag vormt.Het spiegelbeeld van deze van de directeur afgeleide bevoegdheid is dat
de directeur de verantwoordelijkheid draagt voor de wijze van uitvoering van
de opdrachten. Zo zijn in de jurisprudentie betreffende het gevangeniswezen
klachten ontvankelijk verklaard die het optreden van personeelsleden die niet
aan de inrichting waren verbonden betroffen en werd de directeur niettemin
aansprakelijk gesteld voor hun optreden.1 Deze
lijn wordt ook gevolgd in dit wetsvoorstel. e. Directeur en jeugdigenDe verhouding tussen de directeur, personeelsleden en medewerkers enerzijds
en de jeugdige ingeslotenen anderzijds krijgt vorm in de bevoegdheid van eerstgenoemden
tot het geven van aanwijzingen aan laatstgenoemden en de verplichting
voor hen deze op te volgen. Deze bevoegdheid is neergelegd in artikel 4, derde
lid. Hieruit volgt dat de jeugdigen voor zover het betreft hun positie als
bewoner van een justitiële jeugdinrichting onder het gezag gesteld zijn
van de directeur. De directeur is dientengevolge bevoegd hun aanwijzingen
te geven voor zover deze noodzakelijk zijn voor de handhaving van de orde
of de veiligheid in de inrichting, de ongestoorde tenuitvoerlegging van de
vrijheidsbeneming, de geestelijke of lichamelijke ontwikkeling van hen of
de uitvoering van het verblijfs- of behandelplan, dan wel het over hen gestelde
gezag. (Deze gronden zijn toegelicht in onderdeel 5c.) Het betreft hier een
overdraagbare bevoegdheid, die dus ook door personeelsleden en medewerkers
kan worden uitgeoefend.Bij het niet opvolgen van dergelijke aanwijzingen kan de directeur disciplinaire
straffen opleggen of ordemaatregelen treffen (zie de toelichting in resp.
de onderdelen 18 en 12). f. ToezichtOp verschillende wijze is voorzien in het houden van toezicht op de tenuitvoerlegging
van vrijheidsbeneming van jeugdigen in de justitiële sector. Ik onderscheid
het toezicht uitdrukkelijk van de controle die op grond van de beheers- en
bestuurstaken ten aanzien van de justitiële jeugdinrichtingen wordt uitgeoefend.
Deze taken berusten bij de besturen van de particuliere inrichtingen en bij
de Minister van Justitie. De besturen realiseren deze taak met name door de
directeur te benoemen (artikel 66, derde lid, Wjh) en door deze aan het bestuur
en aan de Minister verantwoording te laten afleggen van het beheer over de
inrichting. De Minister van Justitie is – ingevolge artikel 67, eerste
lid, Wjh – belast met het opperbeheer over de rijksinrichtingen en hiermee
de hoogste controleur over de gang van zaken in de rijksinrichtingen. Daarnaast
kan hij de particuliere en rijksinrichtingen onder zijn controle brengen door
zijn bevoegdheid tot het stellen van nadere regels (zie verder de onderdelen
4 en 7a).Voor de justitiële jeugdinrichtingen zullen verschillende instanties
met het houden van toezicht worden belast:– de commissies van toezicht;– het College van advies voor de justitiële kinderbescherming;– de Inspectie voor de Jeugdhulpverlening en Jeugdbescherming.De commissies van toezicht bestaan reeds sinds 1905 bij de Rijksinrichtingen
voor kinderbescherming. Deze commissies hadden oorspronkelijk slechts een
toezichthoudende taak. In 1984 is hun taak uitgebreid met de behandeling van
klachten in het kader van de invoering van het klachtrecht voor de rijksinrichtingen.
Sinds de uitbreiding van het beklagrecht naar de particuliere inrichtingen
kennen ook deze een dergelijk instituut. De klassieke taak van deze commissies
die zij onder de thans voorgestelde regeling zullen behouden, is het zorg
dragen voor het toezicht op de tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming
in de inrichting of afdeling, waarbij zij zijn aangesteld. Uit hoofde van
hun toezichthoudende taak zijn zij bevoegd de directeur en de overigens met
het beheer belaste instanties van advies te dienen. De adviestaak is uitdrukkelijk
beperkt tot de gang van zaken in de inrichting met het toezicht waarop zij
zijn belast. De commissies zijn tevens bevoegd kennis te nemen van de grieven
waarmee de jeugdigen zich tot hen wenden. De taken van de commissies van toezicht
zijn opgenomen in artikel 7. Aan zowel de commissie van toezicht als het College
is voorts een rechtsprekende taak opgedragen. Deze is genoemd in artikel 7,
tweede lid, onder c, respectievelijk artikel 6.Bijzondere aandacht verdient de relatie tussen de commissie van toezicht
en het bestuur van een particuliere inrichting. Tussen commissie en bestuur
bestaat geen rechtstreekse relatie. De commissie overlegt slechts met de directeur
van de inrichting. Het wordt aan de directeur en het bestuur overgelaten op
welke wijze de eerstgenoemde het bestuur informeert over zijn contacten met
de commissie van toezicht. Artikel 7, derde lid, bevat een bijzondere bepaling
voor het geval dat de commissie met het geven van advies of inlichtingen naar
buiten treedt. Indien zij de minister of het college benadert dient zij het
bestuur hiervan vooraf op de hoogte te stellen en de gelegenheid te geven
opmerkingen te maken.Naast de dicht bij de dagelijkse praktijk staande toezichthoudende en
signalerende functie van de commissies van toezicht is het toezicht op de
kwaliteit van de jeugdzorg het terrein van de Inspectie jeugdhulpverlening
en jeugdbescherming. De taken en bevoegdheden van de Inspectie jeugdhulpverlening
en jeugdbescherming zijn geregeld in de artikelen 54 en 55 van de Wet op de
jeugdhulpverlening. De opdracht, de uitgangspunten en de organisatie van deze
Inspectie zijn uiteengezet in het reorganisatierapport «Toezicht op
kwaliteit; de hoofdlijnen en organisatie Inspectie Jeugdhulpverlening en Jeugdbescherming».
In het regeringsstandpunt op dit rapport gaan de bewindslieden van WVC (thans
VWS) en Justitie accoord met de hoofdlijnen zoals die in het rapport zin geschetst.1 De Inspectie richt zich op het toetsen van kwaliteitsbeleid
en de werking van kwaliteitssystemen bij de instellingen voor jeugdhulpverlening
en jeugdbescherming. Zo nodig doet zij voorstellen ter verbetering van de
kwaliteit van de instellingen. De Inspectie brengt voorts rapporten en adviezen
uit (op basis van het uitoefenen van toezicht van de instellingen) over de
kwaliteit aan de bestuurders van provincies en grootstedelijke regio's, de
Staatssecretaris van VWS en de Staatssecretaris van Justitie, al naar gelang
de verantwoordelijkheid van het desbetreffende overheidsniveau. Indien de
Inspectie tijdens de uitoefening van haar taak binnen een inrichting stuit
op feiten die naar haar oordeel duiden op structurele misstanden, dan wel
aanleiding kunnen zijn tot voorzienbare misstanden, informeert zij de Minister.
De Minister is bevoegd om de Inspectie een aanwijzing te geven tot het instellen
van een onderzoek. De Inspectie is geen instantie voor klachtbehandeling.
De Inspectie treedt niet in de bevoegdheden van de beklagcommissies van de
commissies van toezicht bij de inrichtingen. De commissies van toezicht hebben
specifieke bevoegdheden, welke zich uitstrekken tot het reguliere toezicht
op de bejegening van de jeugdigen door de behandeling van klachten van de
jeugdigen en het spreekuur dat de maandcommissaris geregeld in de inrichting
houdt, alsmede de advisering dienaangaande aan de Minister. Dit houdt in dat
een klacht van een jeugdige die de Inspectie bereikt en naar haar mening thuishoort
bij de beklagcommissie van de betreffende inrichting, met toestemming van
de klager ter kennis wordt gebracht aan deze commissie. 8. Bestemming van inrichtingen en afdelingenHet voorliggende wetsvoorstel handhaaft het bestaande onderscheid tussen
opvang- en behandelinrichtingen (verder: onder c). Ook blijft als uitgangspunt
gelden dat jongens en meisjes in gescheiden inrichtingen of afdelingen worden
ondergebracht, hoewel uitzonderingen daarop worden toegelaten (onderdeel d).
Nieuw is het wettelijke onderscheid naar de mate van beveiliging, dat in de
praktijk al vanouds heeft bestaan (onderdeel e). De eveneens nieuwe mogelijkheid
voor jeugdigen om een of meer kinderen in een daartoe door de Minister aangewezen
inrichting onder te brengen wordt besproken in de toelichting op artikel 13.
Ten slotte wordt ook in het wetsvoorstel onderkend dat bepaalde inrichtingen
of afdelingen een bijzondere bestemming hebben die verband houdt met de aard
van de populatie (onderdeel f).Twee opmerkingen gaan aan de behandeling van de wettelijke onderscheidingen
vooraf. Het betreft de vaststelling van de bestemming (onderdeel a) en het
onderscheid tussen inrichting en afdeling (onderdeel b). Deze opmerkingen
zijn ook van belang in verband met het in onderdeel 10 te bespreken plaatsingsbeleid. a. BestemmingsbepalingIn artikel 8, eerste lid, wordt aangegeven dat de Minister van Justitie
de bestemming van elke inrichting of afdeling bepaalt. Dit betekent dat hij
een keuze maakt voor een bepaalde inrichting of afdeling uit de bovengenoemde
onderscheidingen.De bestemmingsbepaling door de minister laat onverlet de bevoegdheid van
de directeur om binnen zijn inrichting nadere onderscheidingen aan te brengen.
In de praktijk hebben inrichtingen soms afdelingen met een aparte bestemming
zoals bij voorbeeld:– startunit;– verblijfsafdeling;– drugsvrije afdeling;– afdeling voor zedendelinquenten;– afdeling voor psychisch gestoorde jeugdigen;– afdelingen die zich onderscheiden naar de activiteiten waaraan
de bewoners deelnemen: onderwijsgericht of arbeidstrainingsgericht.Het wetsvoorstel erkent deze bevoegdheid van de directeur ook uitdrukkelijk.
In artikel 17, derde lid, wordt hem de mogelijkheid gegeven afdelingen van
zijn inrichting een bijzondere bestemming te geven. Het criterium dat hij
hierbij in acht moet nemen is hetzelfde als een van de onderscheidingen die
de Minister van Justitie kan aanbrengen, namelijk jeugdigen die een bijzondere
opvang behoeven (vergelijk artikel 15). Dit open criterium, waarop ik in onderdeel
f van dit onderdeel van deze memorie nader terugkom, maakt een in beginsel
onbeperkte variëteit van afdelingen mogelijk.Of een bepaalde differentiatie binnen een inrichting door de minister
of de directeur geschiedt is niet op wettelijk niveau vast te stellen. Om
een aantal redenen kan het aangewezen zijn om landelijk een bestemming aan
een afdeling van een inrichting toe te kennen. De grens tussen de centrale
bevoegdheid bij het bepalen van een bijzondere bestemming voor een inrichting
of afdeling daarvan en die van de directeur is evenwel niet scherp te trekken.
Wel zijn enkele indicaties hiervoor te geven.Indien een inrichting of afdeling extra faciliteiten in personele of materiële
zin behoeft, waarin niet door herschikking van middelen op lokaal niveau is
te voorzien, wordt de bestemming een kwestie van het centrale gezag. Hier
ligt immers de verantwoordelijkheid voor de landelijke toedeling van personeel
en middelen overeenkomstig het Rijksplan voor de jeugdhulpverlening als bedoeld
in artikel 8 Wjh.Een andere grond voor centrale bemoeienis kan zijn de landelijke behoefte
aan bijzondere opvang enerzijds en de schaarste aan mogelijkheden anderzijds.
Zo kan de zorg voor een geografisch evenwichtige spreiding van bepaalde voorzieningen,
bij voorbeeld drugsvrije afdelingen, een landelijke (bij)sturing wenselijk
maken. De rechtsgelijkheid is er immers mee gediend, indien aan vergelijkbare
groepen jeugdigen overeenkomstige residentiële voorzieningen op het terrein
van de jeugdhulpverlening worden geboden.Hierbij teken ik uitdrukkelijk aan dat het bepalen van een bijzondere
bestemming op landelijk niveau vaak een reactie is op een plaatselijk initiatief
tot het creëren van bijzondere afdelingen. Op inrichtingsniveau wordt
de behoefte aan een bijzondere opvang vaak als eerste onderkend en wordt met
een experimentele opzet een begin gemaakt. Indien de gekozen wijze van bijzondere
onderbrenging bevredigende resultaten heeft, groeit landelijk
de belangstelling voor een dergelijke opvang. Ook zijn veelal extra faciliteiten
gewenst. Dit is doorgaans het moment waarop het centrale gezag wordt ingeschakeld
en waarop de keuze voor bestendiging van interne differentiatie dan wel voor
het overgaan op externe bestemmingsbepaling wordt gemaakt. De voorgestelde
regeling biedt alle ruimte voor een dergelijke ontwikkeling. b. Inrichting of afdelingDe begrippen inrichting en afdeling in deze wet hebben een bijzondere
betekenis, die als volgt wordt toegelicht. Volgens de huidige regeling van
de artikelen 2 e.v. van het Besluit regels inrichtingen voor justitiële
kinderbescherming wordt een onderscheid gemaakt naar de functie van inrichtingen
als geheel: opvang, tuchtschool, inrichting voor opvoeding, inrichtingen voor
buitengewone behandeling en inrichtingen voor zeer intensieve behandeling.
In de praktijk ontstond de behoefte aan een combinatie van bestemmingen. Dit
heeft met name tot gevolg gehad dat alle opvanginrichtingen ook zijn aangewezen
als tuchtschool. Deze dubbele aanwijzingen werken niet door in de inrichting
zelf. Dat wil zeggen dat niet een bepaald onderdeel van een inrichting met
de bestemming opvang en tuchtschool uitsluitend als tuchtschool in gebruik
is. De waarde van de aanwijzingen is hiermee zeer beperkt geworden, maar leverde
in de praktijk geen problemen op.Wel is gebleken dat op andere gronden behoefte bestaat aan het aanbrengen
van een feitelijk onderscheid tussen onderdelen van een inrichting. In het
vorige onderdeel is de behoefte aan bijzondere bestemmingen belicht. Deze
bestemmingen werken ook feitelijk door, d.w.z. dat bepaalde afdelingen een
specifieke bestemming en daarop afgestemde populatie krijgen. Deze bestemming
kan, zo volgt uit het voorgestelde wettelijke systeem, zowel door de Minister
van Justitie als door de directeur worden vastgesteld. Indien nu op centraal
niveau de bestemming van een onderdeel van een inrichting wordt bepaald, dient
dit ook feitelijk en juridisch te kunnen worden onderscheiden van de inrichting
als geheel. Juridisch is dit van belang, omdat een extern bepaald onderscheid
doorwerkt in de beslissingen omtrent plaatsing en overplaatsing van jeugdigen.
Met het oog hierop maakt artikel 8, tweede lid, het mogelijk dat de minister
delen van een inrichting als afdeling met een aparte bestemming aanwijst. c. Opvang- en behandelinrichtingenHet bestaande onderscheid tussen opvang- en behandelinrichtingen blijft
gehandhaafd, zo volgt uit artikel 9, eerste lid. Kort gezegd is het onderscheid
dat in behandelinrichtingen de vrijheidsbenemende maatregelen ten uitvoer
worden gelegd en dat opvanginrichtingen bestemd zijn voor het ondergaan van
voorlopige hechtenis, jeugddetentie en andere titels van vrijheidsbeneming.Artikel 10 betreft de behandelinrichting. Deze is bestemd voor de tenuitvoerlegging
van de maatregel van plaatsing in een inrichting voor jeugdigen ingevolge
artikel 77h, vierde lid, onder a, Sr, dan wel de ondertoezichtstelling voor
zover die ingevolge artikel 261 van boek 1 BW in een inrichting plaatsvindt,
of plaatsing in een inrichting door een voogdij-instelling. Bij deze laatste
categorie gaat het uitsluitend om minderjarigen die onder voogdij van een
voogdij-instelling staan en op grond van ernstige gedragsproblemen in een
behandelinrichting geplaatst moeten worden.In het tweede lid van artikel 10 wordt het begrip behandeling gedefinieerd
in de zin van het begrip «jeugdhulpverlening» uit artikel 1c Wjh,
waar onder behandeling wordt verstaan een samenstel van activiteiten gericht op het bij jeugdigen voorkomen, verminderen of opheffen van problemen
of stoornissen van lichamelijke, geestelijke, sociale of pedagogische aard
die hun ontwikkeling naar volwassenheid ongunstig kunnen beïnvloeden. Ingevolge artikel 9, tweede lid, kunnen in opvanginrichtingen worden ondergebracht:– personen onder de achttien jaar ten aanzien van wie een bevel
tot voorlopige hechtenis is gegeven;– personen aan wie de straf van jeugddetentie, waaronder begrepen
vervangende jeugddetentie, is opgelegd;– personen onder de achttien jaar in vreemdelingenbewaring.– personen die in een behandelinrichting verblijven en aan wie een
correctieplaatsing in een opvanginrichting is opgelegd.– personen onder de achttien jaar aan wie een vrijheidsbenemende
maatregel is opgelegd, voor zolang opname in de voor hen bestemd plaats niet
mogelijk is dan wel voor zolang die plaats nog niet bepaald is dan wel indien
voor hen geen andere plaats is bestemd. Hierbij valt te denken aan jeugdigen
die als «passant» in een opvanginrichting verblijven in afwachting
van de tenuitvoerlegging van de maatregel plaatsing in een inrichting voor
jeugdigen (PIJ) of van de ondertoezichtstelling met machtiging tot plaatsing
in een gesloten inrichting (OTS). Ook kan het gaan om een jeugdige die in
afwachting is van plaatsing in een inrichting op grond van de Wet Bopz. Sporadisch
zal het voorkomen dat ten aanzien van een persoon onder de achttien jaar een
bevel tot gijzeling wordt gegeven. Een dergelijk bevel wordt in een opvanginrichting
ten uitvoer gelegd. d. Scheiding der seksenArtikel 12 regelt het onderscheid naar sekse tussen de verschillende inrichtingen
en afdelingen daarvan. De wettelijke bepaling komt overeen met de thans bestaande
praktijk en staat niet in de weg aan ontwikkelingen naar een gemeenschappelijke
onderbrenging van jongens en meisjes.In opvanginrichtingen worden mannelijke en vrouwelijke jeugdigen als regel
gescheiden ondergebracht (eerste lid). Hiervan kan – ingevolge het tweede
lid – evenwel worden afgeweken, indien het gaat om een opvanginrichting
of -afdeling die bestemd is voor een vorm van bijzondere opvang. Ik denk hierbij
met name aan afdelingen die zijn bestemd voor jeugdigen met psychische stoornissen.
Het relatief kleine aantal meisjes onder hen maakt het opzetten van een aparte
inrichting niet goed mogelijk.Het derde lid opent de mogelijkheid dat jongens en meisjes die in dezelfde
inrichting verblijven gezamenlijk aan activiteiten deelnemen.In behandelinrichtingen worden jongens en meisjes zowel tezamen als gescheiden
ondergebracht.Gemeenschappelijke onderbrenging in de justitiële jeugdsector is
slechts verantwoord, indien iedere jeugdige beschikt over een eigen kamer.
Een dergelijke detentiesituatie acht ik in overeenstemming met het hieromtrent
bepaalde in artikel 11, tweede lid, van de European Prison Rules:Males and females shall in principle be detained separately, although
they may participate together in organised activities as part of an established
treatment program.Wel dient bij de vermenging van jongens en meisjes in één
inrichting rekening te worden gehouden met de numerieke verhoudingen tussen
de seksen en de ten opzichte van jongens kwetsbaarder positie van ingesloten
meisjes. e. Mate van beveiligingNieuw in de wet is het onderscheid naar de mate van beveiliging van de
justitiële jeugdinrichtingen. In de praktijk wordt het onderscheid gehanteerd
tussen gesloten inrichtingen en inrichtingen met een bouwkundig open karakter.1 Ook wordt het begrip «besloten» gebruikt.Ik acht het gewenst dat een in de praktijk belangrijk gebleken onderscheidend
criterium tussen inrichtingen een wettelijke basis krijgt. Dit is bovendien
van belang, omdat de mate van beveiliging een factor zal worden die meeweegt
bij de beslissing omtrent de plaatsing en overplaatsing van de jeugdige. Voor
het voeren en controleren van een doorzichtig plaatsingsbeleid is het noodzakelijk
dat de inrichtingen op de relevante onderdelen scherp kunnen worden onderscheiden.
De noodzakelijke mate van beveiliging dient bij elke plaatsingsbeslissing
een van de factoren zijn. Ook in de realisering van de nieuwbouw in de justitiële
jeugdsector speelt de benodigde graad van beveiliging meer dan voorheen een
rol.Deze wet onderscheidt in artikel 14 naar drie graden van beveiliging:– beperkt beveiligd: een open inrichting of afdeling;– normaal beveiligd: een gesloten inrichting of afdeling;– bijzonder beveiligd: een gesloten inrichting of afdeling met extra
beveiliging.De meeste opvanginrichtingen zullen worden aangemerkt als normaal beveiligd.In een inrichting of afdeling daarvan met een beperkte mate van beveiliging
kunnen onderdelen van een dagprogramma, bij voorbeeld onderwijs of andere
activiteiten in het kader van de pedagogische vorming, en recreatie, buiten
de inrichting plaatsvinden. De directeur blijft daarvoor volledig verantwoordelijk.
Een dergelijk verblijf buiten de inrichting wordt niet begrepen onder het
«verlaten van de inrichting» (zie onderdeel 13). f. Bijzondere bestemmingBij het bepalen van de bestemming van een inrichting of afdeling zal het
criterium «bijzondere opvang» een grote rol gaan spelen. Deze
kwestie stelde ik al aan de orde in het onderdeel aangaande de bestemmingsbepaling
(a) en de toelichting op het onderscheid tussen inrichting en afdeling (b).
In de praktijk bestaat een inrichting uit afdelingen met verschillende bestemmingen
en in toenemende mate worden onderscheidingen gebaseerd op verschillen in
de opvang en behandeling van de betrokkenen. Het juridische onderscheid tussen
bij voorbeeld een onder toezicht gestelde en een jeugdige voor wie een strafrechtelijke
maatregel geldt is voor de wijze van benadering in de inrichting steeds minder
relevant geworden. De behoefte is dus gebleken aan onderscheid op grond van
de persoon van de jeugdige of de problematiek die met zijn insluiting verband
houdt.Op twee wijzen geeft dit wetsvoorstel daaraan vorm. Zowel de Minister
van Justitie als de directeur worden uitdrukkelijk bevoegd om een onderscheid
te maken op grond van de noodzaak of wenselijkheid van een bijzondere wijze
van opvang en behandeling van de betrokkenen. De minister kan hiertoe ingevolge
artikel 15 inrichtingen of afdelingen daarvan aanwijzen. De directeur kan
onderdelen van zijn inrichting een bijzondere status geven op grond van artikel
17, derde lid.Bijzondere opvang is een open begrip. Artikel 15 somt in het tweede lid
op dat deze opvang verband kan houden met de leeftijd, geestelijke of lichamelijke
ontwikkeling van de jeugdige, de uitvoering van het verblijfs- of behandelplan
alsmede met het delict waarvoor zij zijn opgenomen. Onder geestelijke ontwikkeling
wordt mede begrepen het intelligentieniveau. 9. Verblijf in de groepArtikel 22 bevestigt het al geldende uitgangspunt dat de jeugdige als
regel in een groep verblijft of deelneemt aan gemeenschappelijke activiteiten.
Ook in artikel 66, onder c, Wjh was deze regel reeds vastgelegd. Voor de tenuitvoerlegging
van vrijheidsbeneming ten aanzien van jeugdigen is een voortdurende wisselwerking
met anderen van belang. Dit geldt niet alleen voor de deelname aan activiteiten,
zoals sport en onderwijs, maar ook gedurende de – ongestructureerde –
vrije tijd.Ik licht dit toe. In normale omstandigheden leven adolescenten thuis in
gezinsverband en op school in klasseverband. Ook als zij reeds aan het arbeidsproces
deelnemen doen zij dat niet geïsoleerd. Op die wijze leert een jongere
met vallen en opstaan, door identificatie met personen uit zijn sociale omgeving
en door het experimenteren met bepaalde sociale rollen, zijn mogelijkheden
en beperkingen kennen. Voor de persoonlijkheidsontwikkeling zijn deze sociale
processen van eminent belang. Binnen jeugdinrichtingen, waarvan de populatie
zich immers juist in een kwetsbare fase van die persoonlijkheidsontwikkeling
bevindt, moet daarom worden getracht een normale leefsituatie te benaderen,
waarin deze sociale processen worden geactiveerd en ondersteund. Opvoeding
in sociale verbanden en het begeleiden van groepsprocessen zijn derhalve onontbeerlijk.
Het personeel van justitiële jeugdinrichtingen bestaat dan ook uit groepsleiders
wier specifieke kennis en vaardigheden hierop gericht zijn ter realisering
van de doelstellingen van de tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming.Ik besef dat dit uitgangspunt de laatste jaren onder druk is komen te
staan van bezuinigingsmaatregelen. Bij herhaling zijn over dit onderwerp dan
ook klachten ingediend. Het College van advies voor de justitiële kinderbescherming
heeft als beroepsinstantie meerdere malen uitgesproken dat personeelstekort
geen reden mag zijn om het voornoemde uitgangspunt te verlaten.1Dit geldt zeker de gevallen waarin structureel sprake is van verblijf
van jeugdigen buiten de groep.Op de hoofdregel van het verblijf in de groep en de gemeenschappelijke
deelname aan activiteiten zijn uitzonderingen mogelijk. Het gaat om het in
tijd beperkte verblijf in een startunit en om de structurele uitsluiting op
grond van persoonlijke factoren. (Op de uitsluiting bij wijze van ordemaatregel
wordt in onderdeel 12 nader ingegaan.) De directeur heeft de mogelijkheid
om de jeugdige gedurende de eerste week na binnenkomst van het verblijf in
de groep uit te sluiten en de deelname aan gemeenschappelijke activiteiten
te beperken tot een minimum van zes uren per dag (artikel 23, eerste lid).
Deze periode, die tweemaal met ten hoogste een week verlengd kan worden, kan
noodzakelijk zijn om door middel van observatie van de jeugdige een op hem
toegesneden verblijfs- of behandelplan vast te stellen dan wel om een beslisssing
omtrent onderbrenging in een groep voor te bereiden. De startunit mag niet
het begin zijn van een structureel verblijf van een jeugdige buiten de groep.
Indien gedurende de periode die volgt op zijn verblijf in de startunit blijkt,
dat hij voor korte of langere periode niet in een groep is te handhaven kan
hij hetzij bij wijze van ordemaatregel tijdelijk uit de groep worden verwijderd,
hetzij op grond van de hierna te bespreken gronden in deelname aan groepsactiviteiten
worden beperkt.In het voorgestelde tweede lid hebben de uitsluiting en beperking een
meer structureel karakter en zijn bedoeld voor:a. de gevallen waarin een persoonlijkheidsstoornis het verblijf in de
groep uiterst ongewenst, zo niet onmogelijk maakt ofb. de gevallen waarin de uitvoering van het verblijfs- of behandelplan
dit noodzakelijk maakt. Het verblijf in de groep dan wel deelname
aan gemeenschappelijke activiteiten wordt de jeugdige dan beperkt aangeboden
in een op zijn situatie toegesneden «doseerprogramma».Artikel 22 stelt naast elkaar het verblijf in de groep dan wel deelname
aan gemeenschappelijke activiteiten. Dit betekent niet dat een jeugdige die
niet deelneemt aan activiteiten recht heeft op een verblijf in de groep met
de achterblijvende medebewoners. Dit zou een vergaand beslag leggen op de
inzet van personeel. Indien een jeugdige verkiest niet aan een activiteit
deel te nemen kan dit betekenen dat hij zich op zijn kamer dient terug te
trekken en daar moet blijven tot er weer personeel voor het toezicht op de
groep beschikbaar is. 10. Plaatsing van jeugdigenHoofdstuk IV van dit wetsvoorstel betreft de plaatsing en plaatsingsprocedure.
Op deze onderdelen is zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de bestaande
en toekomstige gang van zaken in het gevangeniswezen. Op de volgende facetten
wordt in dit onderdeel nader ingegaan: de centrale (over)plaatsing (a) en
de criteria voor (over)plaatsing (b). De bezwaar- en verzoekschriftprocedure
met betrekking de plaatsingsbeslissingen en de hiertegen voorzien beroepsgang
worden toegelicht in onderdeel 21. a. Centrale plaatsingDe beslissing tot onderbrenging van een jeugdige kan door verschillende
autoriteiten of instanties worden genomen. Plaatsing op strafrechtelijke titel
geschiedt altijd op een bevel van een rechter. Het kan gaan om een bevel tot
voorlopige hechtenis of een veroordeling tot jeugddetentie, vervangende jeugddetentie
of de maatregel van plaatsing in een inrichting voor jeugdigen. De tenuitvoerlegging
van deze rechterlijke beslissingen zal krachtens artikel 553 Wetboek van Strafvordering,
zoals dat zal zijn gewijzigd na de inwerkingtreding van de Penitentiaire beginselenwet,
geschieden door het openbaar ministerie dan wel op voordracht van deze door
de Minister van Justitie.Voor het gevangeniswezen bestaat ten aanzien van veroordelingen tot vrijheidsstraf
al sinds lang een centrale organisatie voor de selectie en plaatsing van veroordeelden.
Een dergelijk systeem is ook ontwikkeld ten aanzien van de voorlopig gehechten
op grond van de aan de onderscheidene hofressorten toebedeelde quota aan cellen.Ten aanzien van de strafrechtelijke jeugdsector heeft zich een vergelijkbare
ontwikkeling voorgedaan. Een centrale registratie is opgezet bij de Dienst
Justitiële Inrichtingen die de verzoeken van de officieren van justitie
tot plaatsing registreert en bemiddelt inzake vrijgekomen plaatsen in de opvanginrichtingen.
Voor een optimale benutting van schaarse capaciteit is een landelijke verdeling
onmisbaar gebleken. In deze ontwikkeling past de centrale oproeping van strafrechtelijk
minderjarigen met een lopend vonnis en van arrestanten vanuit het ministerie.1Het nieuwe jeugdstrafrecht bevat enkele bepalingen aangaande de tenuitvoerlegging
van straffen en maatregelen. Het gaat met name om de volgende artikelen:– jeugddetentie wordt ten uitvoer gelegd in een rijksinrichting
of in een daartoe door de Minister van Justitie gesubsidieerde voorziening
(artikel 77i, vierde lid, Sr.);– de Minister van Justitie beslist over de plaats van de tenuitvoerlegging
van jeugddetentie, gelet op het advies van de rechter die de veroordeling
uitsprak, de wens van degene die het gezag uitoefent en de godsdienstige gezindheid
of levensbeschouwelijke overtuiging van de jeugdige persoon.
Deze beslissing kan, indien bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven,
worden gewijzigd (artikel 77v, vierde lid, Sr.)– het advies van de raad voor de kinderbescherming kan worden ingewonnen
(artikel 77v, vijfde lid, Sr.);– de vervangende jeugddetentie wordt tenuitvoergelegd op een door
het openbaar ministerie te bepalen plaats (artikel 77l, vierde lid, Sr.);– de tenuitvoerlegging van de maatregel van plaatsing in een inrichting
voor jeugdigen wordt door de Minister van Justitie opgedragen aan een (gezins)voogdij-instelling
of hij doet de jeugdige opnemen in een justitiële jeugdinrichting of
elders.Het voorliggende wetsvoorstel wijzigt de vermelde bepalingen uit het Wetboek
van Strafrecht (zie artikel 81). Het bevat namelijk een integrale regeling
van de bestemming van de justitiële jeugdinrichtingen en biedt voorts
het kader voor een centrale plaatsing van jeugdigen in de voor hen bestemde
inrichtingen.De artikelen 9, tweede lid, en 10, eerste lid, geven aan op welke titel
van vrijheidsbeneming jeugdigen in respectievelijk een opvang- en een behandelinrichting
kunnen worden opgenomen (zie nader onderdeel 8c van de toelichting). Kort
gezegd zijn de behandelinrichtingen met name bestemd voor de tenuitvoerlegging
van de maatregel van plaatsing in een jeugdinrichting en van ondertoezichtstelling
met uithuisplaatsing voorzover deze in een justitiële jeugdinrichting
moet plaatsvinden. De overige titels van vrijheidsbeneming worden in een opvanginrichting
ten uitvoer gelegd.De voorgestelde regeling volgt voorts de groeiende praktijk in de justitiële
jeugdsector van centrale plaatsing. Met deze plaatsing worden, evenals in
het justitiële volwassenencircuit, zogenoemde selectiefunctionarissen
belast. Ten aanzien van de strafrechtelijke vrijheidsbeneming formaliseert
het wetsvoorstel dat vrijheidsbeneming wordt bevolen door de rechter; het
openbaar ministerie draagt de tenuitvoerlegging voor aan de Minister van Justitie,
die vervolgens de beslissingen tot plaatsing van de jeugdige overdraagt aan
de selectiefunctionaris. Deze gang van zaken volgt uit de combinatie van het
nieuwe artikel 553 Sv met artikel 16, derde lid: Met de plaatsing of overplaatsing
van jeugdigen ten aanzien van wie de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen
of vrijheidsbenemende maatregelen is gelast zijn belast door de Minister van
Justitie aangewezen selectiefunctionarissen.De invloed van de instanties die het bevel geven tot vrijheidsbeneming
op de plaats van tenuitvoerlegging is op dezelfde wijze als in het voorstel
van wet voor een Penitentiaire beginselenwet gewaarborgd door artikel 16,
vierde lid, eerste volzin: De selectiefunctionarissen nemen bij de beslissing
tot plaatsing of overplaatsing de aanwijzingen in aanmerking van het openbaar
ministerie of van de autoriteiten die de straf of maatregel hebben opgelegd.
Indien door het openbaar ministerie eenmaal een voordracht tot tenuitvoerlegging –
ingevolge artikel 553 Sv – is gedaan, is de wijze van tenuitvoerlegging
hiervan een taak geworden van de administratie. Wel kan het openbaar ministerie
zich uitlaten over de wenselijk geachte wijze van tenuitvoerlegging. Specifieke
aanwijzingen zullen door het openbaar ministerie naar verwachting slechts
in een beperkt aantal zaken worden gegeven. Het zal in de praktijk vaak gaan
om opmerkingen aangaande de mate waarin met bijzondere omstandigheden rekening
moet worden gehouden, zoals het signaleren van de maatschappelijke onrust
die de jeugdige door zijn gedrag of delict teweeg heeft gebracht. Dit kan
worden vertaald in een contra-indicatie voor onderbrenging van de betrokkene
in een inrichting waar een ieder in aanmerking komt voor verlof. Artikel 16,
vierde lid, eerste volzin, verplicht de selectiefunctionarissen tot het «in
aanmerking nemen» van de aanwijzingen. Doorgaans zal dit
betekenen dat deze functionaris zijn beslissing overeenkomstig de aanwijzingen
neemt. De situatie kan zich echter voordoen dat de door het openbaar ministerie
of andere autoriteiten aanbevolen wijze van tenuitvoerlegging op praktische
problemen stuit dan wel zich niet verdraagt met het geldende stelsel van bestemmingen
van justitiële jeugdinrichtingen. In een dergelijke situatie ligt het
voor de hand dat de selectiefunctionaris zijn beslissing tot plaatsing afstemt
op de mogelijkheden. Het ligt voor de hand het openbaar ministerie of andere
autoriteiten op de hoogte te stellen in het geval dat wordt afgeweken van
voornoemde aanwijzingen. De aanwijzingen kunnen ook afkomstig zijn het rechterlijke
college dat de veroordeling tot vrijheidsstraf heeft uitgesproken.Voor de onder toezicht gestelden geldt ingevolge artikel 261, Boek 1 BW,
dat de gezinsvoogdij-instelling met machtiging van de kinderrechter de beslissing
dat de jeugdige in een justitiële jeugdinrichting moet worden opgenomen,
neemt. Alvorens deze machtiging te vragen, zal de gezinsvoogdij-instelling,
die immers verantwoordelijk is voor de plaatsing van de onder toezicht gestelde,
in de eerste plaats kijken naar het scala van behandelmogelijkheden en de
capaciteit van de inrichtingen en daartoe contact opnemen met de selectiefunctionaris.
Ik stel mij voor dat de selectiefunctionaris de gezinsvoogdij-instellingen
en de kinderrechters ook op eigen initiatief op de hoogte stelt van de kwaliteit
en de kwantiteit van het aanbod. De selectiefunctionaris, bij wie de jeugdige
vervolgens aangemeld wordt, neemt de beslissing in welke inrichting geplaatst
wordt. Daarbij neemt hij de aanwijzingen van de (gezins)voogdij-instelling
voor zover mogelijk in acht, hetgeen betekent dat hij – indien mogelijk –
conform die aanwijzing plaatst. Slechts indien de capaciteit ontoereikend
is zal hij een andere beslissing moeten nemen. Het spreekt vanzelf dat hij
in dat geval eerst overleg heeft met de gezinsvoogdij-instelling. Hetzelfde
geldt voor de jeugdige die onder voogdij van een voogdij-instelling staat
en op grond van ernstige gedragsproblemen met machtiging van een kinderrechter
in een behandelinrichting geplaatst wordt. De (gezins)voogdij-instellingen
zijn vanuit hun verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging van de maatregel
van ondertoezichtstelling en ondervoogdijstelling verantwoordelijk voor de
beslissing tot plaatsing van de jeugdige in een inrichting. Ofschoon het feit
dat zij een machtiging tot plaatsing van de ondertoezichtgestelde jeugdige
in een inrichting hebben aangevraagd, inhoudt dat zij daarmee de verantwoordelijkheid
voor de dagelijkse gang van zaken overdragen aan de directeur van de inrichting,
betekent dit ook dat zij voortdurend in overleg met de directeur van de inrichting
staan over beslissingen die ten aanzien van de jeugdige moeten worden genomen,
zoals beslissingen over de wijze van behandeling (zie artikel 22 over het
behandelplan) . Voor sommige beslissingen is voorafgaande toestemming van
de gezinsvoogdij-instelling noodzakelijk: soms staat dit in een ministeriële
regeling, zoals bij overplaatsing (zie artikel 16, zesde lid) en soms staat
het impliciet in de wettekst, zoals bij de beslissing tot het onderbrengen
van een kind van de jeugdige in de inrichting (zie artikel 13, tweede lid,
onder e). Bovendien zijn het de (gezins)voogdij-instellingen die, op grond
van hun bevoegdheden in artikel 263, eerste lid, juncto artikel 305, derde
lid, van Boek I van het Burgerlijk Wetboek, de plaatsing van de jeugdige ook
weer kunnen beëindigen. Het contact tussen de (gezins)voogdij-instellingen
en de directeuren heeft niet slechts op inrichtingsniveau plaats ten aanzien
van individuele gevallen, maar er is tevens structureel overleg tussen de
Vereniging van directeuren van voogdij-instellingen (VEDIVO) en de Dienst
Justitiële Inrichtingen (DJI).Artikel 16, zesde lid, legt de verplichting vast voor de Minister om nadere
regels vast te stellen met betrekking tot de procedure van plaatsing en overplaatsing.
Daarin zullen onder meer selectiecriteria worden opgenomen, maar
ook de opdracht om zo dicht mogelijk bij de plaats van herkomst te plaatsen,
zoals thans in artikel 23 Wjh staat.Jeugdigen ten aanzien van wie de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen
of vrijheidsbenemende maatregelen is gelast kunnen in aansluiting op hun verblijf
in een justitiële jeugdinrichting voor deelname aan een scholings- en
trainingsprogramma worden geselecteerd. De criteria van deze selectie volgen
uit de inhoud van het programma en de doelgroep voor wie dit is bestemd en
worden door de Minister van Justitie ingevolge artikel 3, derde lid, bepaald.
Deze mogelijkheid is uitdrukkelijk voorzien in artikel 16, tweede lid. Met
de beslissingen omtrent deelname aan een scholings- en trainingsprogramma
worden ook de selectiefunctionarissen belast. Dit ligt voor de hand. Zij zijn
immers de functionarissen die op centraal niveau de beslissingen ten aanzien
van de jeugdigen die vrijheidsbeneming moeten ondergaan nemen. Van deze taak
blijkt uit de verwijzing in het derde lid naar de beslissing tot deelname
hieraan in het tweede lid. In het verlengde van de bevoegdheid tot beslissing
omtrent deelname aan een scholings- en trainingsprogramma ligt die tot beëindiging
daarvan. Ook hierin wordt in het tweede lid voorzien. Zie voor het begrip
scholings- en trainingsprogramma onderdeel 6 van de toelichting. b. Criteria voor (over)plaatsingArtikel 16 vormt de spil van de beslissingen tot plaatsing en overplaatsing
van jeugdigen. De beslissing tot plaatsing van jeugdigen voor opname in een
justitiële jeugdinrichting geschiedt overeenkomstig de daaraan –
ingevolge hoofdstuk III – toegekende externe bestemmingen. Artikel 16,
eerste lid, bepaalt dit.De beslissing wordt dus genomen aan de hand van de volgende criteria:– plaatsing in een opvang- of behandelinrichting? Hiervoor is met
name de titel van vrijheidsbeneming van belang.– gaat het om een meisje of een jongen?– welke mate van beveiliging is noodzakelijk?– komt de betrokkene in aanmerking voor enige bijzondere opvang?– zijn er nog speciale aanwijzingen gegeven door de bevoegde autoriteiten
als bedoeld in artikel 16, vierde lid?Indien verscheidene plaatsen beschikbaar zouden zijn, bepalen in aanvulling
op de plaatsingscriteria de doelstellingen van de tenuitvoerlegging uit artikel
2 van de wet de uiteindelijke keuze. Het gaat om de vraag welke keuze het
meest in overeenstemming is met de volgende factoren: de opvoeding van de
jeugdige, de voorbereiding van zijn terugkeer in de maatschappij in samenhang
met het beginsel van minimale beperkingen. Ook het beginsel van «voortvarende
executie» kan een rol spelen bij de beslissing tot plaatsing van de
jeugdige. Bij voorbeeld kan dit betekenen dat een jeugdige die een maatregel
van plaatsing in een inrichting heeft opgelegd gekregen, in afwachting van
plaatsing in een behandelinrichting, in een opvanginrichting wordt ondergebracht.Ten slotte kent artikel 16 nog de mogelijkheid dat van de plaatsingscriteria
mag worden afgeweken op gronden gelegen in de persoon van de betrokkene. Het
gaat hier duidelijk om een uitzondering, die ook als zodanig zal moeten worden
gemotiveerd.De wenselijkheid van het in aanvulling op het stelsel van externe differentiatie
mogelijk (blijven) maken van interne differentiatie is toegelicht in onderdeel
8a. Artikel 17 verschaft de directeur een uitdrukkelijke bevoegdheid voor
het voeren van een intern plaatsings- en overplaatsingsbeleid. Op de mogelijke aanwijzingen die door het openbaar ministerie of de autoriteiten
die het bevel tot vrijheidsbeneming kunnen geven is in het voorgaande onderdeel
ingegaan. 11. Verblijfs- en behandelplanEen kernelement in de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende
maatregelen ten aanzien van jeugdigen vormt de planmatige invulling van het
verblijf in de justitiële jeugdinrichtingen. Tot nu toe voorziet artikel
35 van het Besluit regels inrichtingen voor justitiële kinderbescherming
in een hulpverleningsplan ten aanzien van de tuchtscholen en de behandelinrichtingen.In artikel 21 wordt een behandelplan geïntroduceerd. Dit behandelplan
kan een onderdeel vormen van een algemener hulpverleningsplan ten aanzien
van de jeugdige, waarin het verblijf in een justitiële jeugdinrichting
een element is. Artikel 10, tweede lid, definieert de term behandeling in
de zin van het begrip «jeugdhulpverlening» uit artikel 1c Wjh.
Op deze wijze wordt aangegeven dat behandeling volgens deze omschrijving een
operationalisering is van de justitiële wijze van hulpverlening in een
onvrijwillige setting. Justitie verleent onder meer hulp door te behandelen.
Deze behandeling is gericht op het bereiken van dezelfde doelstellingen als
omschreven in de Wjh die vele vormen van interventie bestrijkt. Artikel 21,
eerste lid, verplicht de directeur tot het binnen zes weken opstellen van
een behandelplan.Een behandelplan bevat ten minste een zo nauwkeurig mogelijke omschrijving
van de volgende aspecten:– de diagnose van de problematiek en de indicatie voor plaatsing;– de gewenste doelen aangaande de ontwikkeling van de jeugdige; – de wijze waarop en de middelen waarmee die doelen bereikt kunnen
worden;– de verwachting met betrekking tot de behandelingsduur.Wat de wijze waarop en de middelen waarmee die doelen bereikt worden,
zal ingevolge artikel 52, tweede lid, een belangrijke plaats voor het onderwijs
en andere activiteiten in het kader van de pedagogische vorming worden ingeruimd.In het tweede lid van artikel 21 wordt voorzien in nadere regelgeving
inzake het behandelplan. Daarin zal ook worden opgenomen dat ten behoeve van
de vaststelling van een behandelplan voor een OTS-pupil of een voogdij-pupil
voorafgaand overleg met de (gezins)voogdij-instelling plaatsvindt. In deze
nadere regelgeving zullen ook bepalingen over periodieke evaluatie opgenomen
worden. Naar aanleiding van de evaluatie kan het behandelplan eventueel bijgesteld
worden. Deze bijstelling is met name bij een langer verblijf in de behandelinrichting
van belang. Indien de jeugdige een vreemdeling is en na de vrijheidsontneming
naar zijn land van herkomst zal teruggaan zal dit ook aandacht in het behandelplan
behoeven.Nieuw is de mogelijkheid voor opvanginrichtingen tot het opstellen van
een verblijfsplan. In de praktijk is gebleken dat aan het structuren van het
verblijf in een opvanginrichting behoefte bestaat en deze zal door een aantal
factoren nog toenemen. Ik wijs op de aanzienlijke uitbreiding van het wettelijke
strafmaximum: van zes maanden tuchtschool naar twaalf – voor twaalf
tot zestien jarigen – tot 24 maanden – voor de zestien tot achttien
jarigen. Een langer verblijf vraagt vanzelf om fasering van de tijd. Een ander
aspect is dat het voorliggende wetsvoorstel de mogelijkheid introduceert om
jeugdigen planmatig buiten de groep te plaatsen. In onderdeel 9 is dit toegelicht
en omschreven als een «doseerprogramma». Een dergelijk programma
kan deel uitmaken van een verblijfs- of behandelplan. Om een effectieve controle
op een verantwoorde aanwending van deze uitzondering op de hoofdregel van
verblijf in de groep mogelijk te maken is opname hiervan in een
plan noodzakelijk. In een dergelijk plan zal worden vermeld op welke gronden
en met welke doelstelling bij voorbeeld een doseerprogramma wordt voorgeschreven.
Zowel in het verblijfs- als in het behandelplan zal worden opgenomen of, en
in welke mate, in nazorg wordt voorzien. Mede daarom zal bij het vaststellen
van het verblijfs- en behandelplan de (jeugd)reclassering of de Raad voor
de Kinderbescherming betrokken worden. Ook dit zal in de algemene maatregel
van bestuur worden opgenomen.Artikel 20 maakt een onderscheid naar de lengte van het verblijf. Ten
aanzien van een jeugdige met een strafrestant van drie maanden of meer is
de directeur verplicht tot het opstellen van een verblijfsplan. Bij een kortere
of ongewissere verblijfsduur, zoals bij preventieve hechtenis, vervangende
jeugddetentie, passantenverbljf en vreemdelingenbewaring voor uitzetting,
is het minder zinvol een verblijfsplan voor te schrijven.Een verblijfsplan laat zich inhoudelijk niet strak omschrijven. Ik stel
mij voor dat in een dergelijk plan in elk geval is opgenomen in welke groep
de betrokkene verblijft, welke bewegingsvrijheid hij binnen de inrichting
of eventueel daarbuiten geniet, aan welke activiteiten hij deelneemt of met
welke personen van buiten hij contact onderhoudt of mag onderhouden. Naarmate
het voorziene verblijf langer duurt dient het plan ook meer toekomstgericht
te zijn. Vermeld dient te worden of, en zo ja, welke grotere vrijheden worden
toegekend, welke verwachtingen bestaan ten aanzien van zijn deelname aan onderwijs
dan wel andere activiteiten in het kader van zijn pedagogische vorming. Wordt
het verblijf in een opvanginrichting nog gevolgd door een verblijf in een
andere (semi)residentiële instelling van hulpverlening? In het voorgestelde
tweede lid van artikel 20 wordt in nadere regelgeving omtrent het verblijfsplan
voorzien. Daarin zullen ook bepalingen over periodieke evaluatie worden opgenomen.Bijzondere aandacht verdienen de zogenaamde passanten in de opvanginrichtingen.
Het gaat veelal om personen die tot een vrijheidsbenemende maatregel, met
name de plaatsing in een inrichting voor jeugdigen, zijn veroordeeld en die
in afwachting zijn van opname in de voor hen geschikte behandelinrichting.
Zij kunnen – indien mogelijk in overleg met de vervolginrichting –
aan een voor hen geschikt activiteitenprogramma deelnemen. Meestal hebben
zij immers al een persoonlijkheidsonderzoek achter de rug, waarin een indicatie
gevonden kan worden welke activiteiten voor de betrokken jeugdige zinnig zijn. 12. OrdemaatregelenDe directeur is bevoegd tot vergaande ingrepen in de bewegingsvrijheid
van de jeugdigen die in verband met de tenuitvoerlegging van vrijheidsbeneming
aan zijn gezag zijn onderworpen. Deze bevoegdheid vloeit zonder meer al voort
uit artikel 4, derde lid, waarin is bepaald dat de directeur aan jeugdigen
aanwijzingen kan geven die noodzakelijk zijn voor de handhaving van de orde
of de veiligheid in de inrichting, de ongestoorde tenuitvoerlegging van de
vrijheidsbeneming, de geestelijke of lichamelijke ontwikkeling van de jeugdige,
de uitvoering van het verblijfs- of behandelplan of de handhaving van het
over hen gestelde gezag (zie ook onderdeel 7e van de toelichting). De bevoegdheid
tot het treffen van ordemaatregelen komt ook aan personeelsleden en medewerkers
toe, voor zover de directeur hen – ingevolge artikel 4, tweede lid –
daartoe heeft gemachtigd.Het ingrijpende karakter van enkele ordemaatregelen rechtvaardigt echter
het scheppen van waarborgen bij de uitoefening van deze bevoegdheden. Een
uitdrukkelijke wettelijke voorziening is getroffen ten aanzien van de ordemaatregelen,
die regelmatig voorkomen: de uitsluiting van het verblijf in
de groep al of niet gecombineerd met uitsluiting van deelname aan activiteiten
(artikel 24), de plaatsing in afzondering (artikel 25) en de correctieplaatsing
(artikel 27). In de onderdelen c , d en f wordt op de specifieke aspecten
van deze maatregelen ingegaan. Eerst wordt aan de gemeenschappelijke onderdelen
aandacht besteed: de gronden voor oplegging (a) en de hierbij in acht te nemen
procedures (b). Onderdeel e bevat een toelichting op de tenuitvoerlegging
van afzondering in een andere inrichting of afdeling dan waarin de betrokkene
ten tijde van de oplegging verbleef. a. GrondenDe gronden waarop de ordemaatregelen kunnen worden getroffen zijn, afhankelijk
van het type ordemaatregel:a. de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting dan wel
de ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming;b. ter bescherming van de betrokken jeugdige;c. in geval van ziekmelding of ziekte;d. op verzoek van de betrokkene. ad aOp deze grond kunnen de in de artikelen 24 en 25 genoemde ordemaatregelen
getroffen worden. Afzondering op de grond als onder a bedoeld is een uiterste
maatregel, die pas in aanmerking komt, indien niet met minder ingrijpende
maatregelen kan worden volstaan. Te denken valt aan tijdelijke verwijdering
van de betrokkene uit de groep of uitsluiting van een of meer activiteiten.De maatregel kan worden genomen zowel naar aanleiding van incidenten in
de inrichting als daarbuiten. Met het oog hierop is – evenals bij disciplinaire
bestraffing – als grond voor plaatsing in afzondering, alsmede voor
uitsluiting van activiteiten, de ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming
opgenomen. Dit is een noodzakelijk complement van de bevoegdheid van de directeur
om zowel in het kader van de orde of de veiligheid in de inrichting als met
het oog op voornoemde ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming
bevelen aanwijzingen te geven (artikel 4, derde lid).Ook de correctieplaatsing kan op deze grond worden opgelegd. Het karakter
van deze maatregel verschilt in duur en karakter van de twee overige maatregelen
en wordt besproken in dit onderdeel, onder f. ad bDe maatregelen kunnen een beschermend karakter hebben, indien de jeugdige
ingeslotene tegen zichzelf (vanwege – dreiging van – automutilatie,
dan wel het verkeren in een toestand van psychische decompensatie) dan wel
tegen anderen moet worden beschermd. ad cAls derde grond voor het nemen van een ordemaatregel is ziekte of ziekmelding
opgenomen. Deze bevoegdheid laat onverlet de mogelijkheid om de ordemaatregel
niet op te leggen al naar gelang de aard van de ziekte. Veelal zal hierover
eerst een advies van de medische dienst worden gevraagd. In afwachting hiervan
kan plaatsing buiten de groep wenselijk zijn. Dit is de reden om ook reeds
een ziekmelding als zodanig als grond voor voornoemde wijze van uitsluiting
of afzondering aan te merken. Een correctiemaatregel kan niet op deze grond
worden opgelegd. ad dIndien een jeugdige verzoekt om in afzondering te worden geplaatst dient
door of namens de directeur te worden onderzocht of hiervoor een redelijke
grond aanwezig is. (Vergelijk artikel 16, tweede lid, onder b, van het Besluit
regels inrichtingen voor justitiële kinderbescherming dat bepaalt dat
een verzoek van de jeugdige tot verblijf buiten de groep moet worden gehonoreerd,
indien dit naar het redelijk oordeel van de directeur mogelijk of gewenst
is.) Het kan zijn dat in de situatie die de betrokkene tot dit verzoek heeft
gebracht ook op andere wijze (door overplaatsing naar een andere groep of
het bieden van extra begeleiding en zorg) verandering kan worden gebracht.
Ook moet de afzondering beheersmatig – wat betreft de capaciteit en
de inzet van personeel – kunnen worden gerealiseerd. Een jeugdige kan
niet verzoeken om een correctieplaatsing. b. ProcedureDe procedurele waarborgen verschillen naar gelang de maatregel dan wel
de grond van de maatregel. De beslissing tot het nemen van ordemaatregelen
als bedoeld in de artikelen 24 en 25 op de gronden van artikel 24, eerste
lid, onder a of b, is in beginsel voorbehouden aan de directeur. Het treffen
van deze maatregelen op de andere in artikel 24 genoemde gronden kan door
de directeur worden overgelaten dan wel uitdrukkelijk worden opgedragen aan
personeelsleden of medewerkers. Ziekte of ziekmelding is een dermate objectiveerbaar
feit dat het niet noodzakelijk is dat de directeur zelf een beslissing tot
uitsluiting van de betrokkene van het verblijf in de groep of van deelname
aan activiteiten dan wel plaatsing in afzondering neemt. Evenmin is het noodzakelijk
om de directeur te betrekken bij elke maatregel ingevolge beperkingen vanwege
de justitiële autoriteiten. Deze uitsluiting of afzondering geschiedt
immers in opdracht van deze autoriteiten. De beslissing omtrent de wijze waarop
deze opdracht dient te worden uitgevoerd kan aan het personeel van de inrichting
worden overgelaten. Ook indien ordemaatregelen worden getroffen op verzoek
van de betrokkene, is er geen reden de beslissing hiertoe voor te behouden
aan de directeur. De beslissing tot correctieplaatsing is voorbehouden aan
de directeur.De in artikel 24, eerste lid, onder a en b, genoemde gronden geven in
de praktijk vaak aanleiding tot discussie. Daarom zijn beslissingen op die
gronden niet alleen, zoals vorenstaand vermeld, voorbehouden aan de directeur,
maar zijn er tevens specifieke procedurele eisen aan verbonden. De betrokkene
dient in beginsel tevoren te worden gehoord (ingevolge artikel 61, eerste
lid, onder b en c) en ook dient hem de beslissing schriftelijk te worden meegedeeld
(ingevolge artikel 62, eerste lid).Voorzien is evenwel dat met het opleggen van de maatregel van uitsluiting
van verblijf in de groep of deelname aan een of meer activiteiten niet kan
worden gewacht op het optreden door de directeur of diens vervanger. Daarom
is de mogelijkheid geopend dat voor korte tijd dergelijke maatregelen kunnen
worden bevolen door personeelsleden of medewerkers (artikelen 24, derde lid,
en 25, vierde lid). Uit het spoedeisende karakter van deze in tijd beperkte
uitsluiting of afzondering vloeit voort dat hieraan niet de voornoemde vormvereisten
zijn verbonden. Overigens spreekt het voor zich dat de jeugdige achteraf alsnog
gehoord wordt door de directeur indien deze aanwezig is en dat deze beslist
over eventuele voortzetting van de maatregel. De termijn van vijftien uren
is zodanig gekozen dat, indien de maatregel vlak na het einde van de werkdag
wordt getroffen, deze kan voortduren totdat de volgende ochtend de directeur
of diens vervanger over eventuele voortzetting een beslissing neemt. Deze
zal dus gedurende het weekeinde altijd bereikbaar en beschikbaar
moeten zijn. Ingeval de uitsluiting of de afzondering langer dan vijftien
uren moet duren, zal de directeur of zijn vervanger zich naar de inrichting
moeten begeven om de jeugdige te horen teneinde zich een oordeel te vormen
over de noodzaak van voortzetting van de maatregel.Uitsluiting van het verblijf in de groep of deelname aan een of meer activiteiten
alsmede plaatsing in afzondering, mogen nooit langer duren dan strikt nodig
is. De noodzaak van het voortduren dient, behoudens in geval van ziekte(melding),
ter uitvoering van een bevel van de rechter-commissaris of de officier van
justitie of indien om de maatregel is verzocht, ten minste na twee dagen opnieuw
te worden beoordeeld. De maatregel op de onder a en b genoemde gronden kan
ten hoogste eenmaal worden verlengd. De verlengingsbeslissing staat genoemd
in artikel 4, vierde lid, onder resp. b en c, en is derhalve een aan de directeur
of zijn vervanger voorbehouden beslissing. Beoordeeld dient hierbij te worden
of er nog een voldoende klemmende grond voor het voortduren van de uitsluiting
of afzondering is. Dit behoeft niet dezelfde grond te betreffen als die welke
tot oplegging heeft geleid. Wijziging van omstandigheden kan tot wijziging
van de grond voor en de grondslag van de maatregel leiden. Gemeenschappelijk
aan de beslissing tot oplegging en die tot verlenging dient te zijn dat de
noodzaak tot het treffen van de maatregel bestaat.Het pakket van ordemaatregelen dat de directeur ter beschikking staat
is groter. Het kan immers in het belang van de orde noodzakelijk zijn om aanwijzingen
aan jeugdige ingeslotenen te geven die minder ingrijpend van aard zijn dan
voornoemde en daarom ook niet voorzien behoeven te zijn van extra wettelijke
waarborgen. Voor het treffen hiervan biedt het voornoemde artikel 4, derde
lid, voldoende basis. c. Uitsluiting van groep of deelname aan activiteitenIn de huidige praktijk gebeurt het in elke inrichting regelmatig dat een
jeugdige voor korte of langere tijd uitgesloten wordt van het verblijf in
de groep of van deelname aan activiteiten. Hiermee wordt een inbreuk gemaakt
op de in artikel 22 neergelegde hoofdregel voor de justitiële jeugdinrichtingen,
die inhoudt dat de bewoners een substantieel deel van het etmaal in de groep
verblijven en deelnemen aan gemeenschappelijke activiteiten. Deze inbreuk
krijgt een uitdrukkelijke wettelijke basis die met waarborgen is omgeven.
Deze maatregel onderscheidt zich ook van de in artikel 23 genoemde mogelijkheden
tot plaatsing van een jeugdige buiten de groep (zie nader onderdeel 9).De beslissing tot plaatsing buiten de groep of uitsluiting van activiteiten
wordt, aangezien onverwijlde tenuitvoerlegging dikwijls geboden is, over het
algemeen genomen door de met het toezicht op het groepsverblijf of de activiteiten
belaste personeelsleden. Het kan inhouden dat de jeugdige naar zijn kamer
wordt gestuurd of dat hij wordt uitgesloten van bij voorbeeld sport of recreatie.
De beslissing is meestal een directe reactie op het gedrag van de betrokkene
en blijft doorgaans beperkt tot een zo kort mogelijke periode. Bij elke uitsluiting
zal regelmatig bekeken moeten worden of de noodzaak tot het laten voortduren
van de maatregel nog bestaat. De beslissing tot uitsluiting van de groep of
deelname aan activiteiten voor een duur van meer dan vijftien uur is voorbehouden
aan de directeur.Naarmate de uitsluiting langer duurt is de overgang naar de in zwaarte
volgende modaliteit van ordemaatregel, te weten afzondering, vloeiend. De
uitsluiting komt materieel neer op plaatsing in afzondering indien de uitsluiting
ten uitvoer wordt gelegd op de eigen kamer. Indien dat het geval is, dient
tot een plaatsing in afzondering te worden overgegaan, omdat
de afzondering met meer waarborgen omgeven is. Die extra waarborgen zijn:
melding aan de directeur en – indien de afzondering langer dan 24 uur
duurt – melding aan de commissie van toezicht en de arts. De reden dat
de afzondering ook op de eigen kamer ten uitvoer gelegd moet kunnen worden
is enerzijds gelegen in het feit dat de afzondering een «zwaardere»
ordemaatregel is en anderzijds dat de uitwijkmogelijkheid naar de eigen kamer
noodzakelijk is, indien de opvangkamer of de afzonderingscellen bezet zijn. d. AfzonderingDe regeling van de afzondering is bij het concipiëren van het voorliggende
wetsvoorstel uitgebreid vergeleken met de regeling van de artikelen 17 tot
en met 19 van het Besluit regels inrichtingen voor justitiële kinderbescherming.
Dit geldt zowel voor de gronden als de waarborgen waarmee de toepassing is
omgeven. In onderdeel a zijn de gronden reeds toegelicht. Artikel 17 van het
voornoemde Besluit kent naast de afzondering ter wille van de orde en veiligheid
ook de «goede gang van zaken naar het redelijk oordeel van de directeur».
Deze laatste grond keert niet terug in zijn algemene formulering, maar is –
in elementen onderscheiden – terug te vinden in de ongestoorde tenuitvoerlegging,
de bescherming van de betrokkene en de gevallen van ziekte(melding).De plaatsing in afzondering op de gronden van artikel 24, eerste lid,
onder a en b, is voorbehouden aan de directeur, tenzij onverwijlde tenuitvoerlegging
is geboden. Het zal in het laatste geval kunnen gaan om situaties waarin zich
ernstige incidenten hebben voorgedaan waarbij verscheidene personen betrokken
zijn geraakt dan wel waarbij een individuele bewoner een acuut gevaar voor
zichzelf of anderen oplevert en derhalve in afzondering geplaatst dient te
worden. Ook kan het gaan om een kortdurende afzondering die plaatsvindt gedurende
een onderzoek van de verblijfsruimte van de jeugdige als bedoeld in artikel
39.Afzondering is te onderscheiden van oplegging van een disciplinaire straf
van opsluiting in een (straf)cel. Zij is een ordemaatregel die duurt voor
zolang zij noodzakelijk is en dient te worden beëindigd zodra dit mogelijk
en verantwoord is. Een disciplinaire straf is in tijd tevoren bepaald. Ook
de gronden voor oplegging verschillen. Voor plaatsing in afzondering is niet
vereist dat de betrokkene zich schuldig heeft gemaakt aan feiten die onverenigbaar
zijn met de orde of de veiligheid in de inrichting dan wel met de ongestoorde
tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming. Voor oplegging van een disciplinaire
straf is het nodig dat de jeugdige een strafbaar feit als bedoeld in artikel
54, eerste lid, heeft begaan (zie nader onderdeel 18a) en dat hij daarvoor
verantwoordelijk kan worden gesteld (artikel 55, vijfde lid).In het vijfde lid van artikel 25 is bepaald dat de directeur er zorg voor
dient te dragen dat regelmatig door het personeel toezicht wordt uitgeoefend
op de tenuitvoerlegging van de afzondering.De maatregel van afzondering kan ten uitvoer worden gelegd in de eigen
kamer van de betrokkene, een bijzondere «opvangkamer» of een afzonderingscel.
Deze laatste is de meest ingrijpende vorm waarin de afzondering kan plaatsvinden.
Met het oog hierop is in het zesde lid van artikel 25 voorgeschreven dat,
indien deze vorm van afzondering langer dan 24 uren duurt, de commissie van
toezicht en de aan de inrichting verbonden arts of diens vervanger, alsmede
de ouders, voogd, stiefouder of pleegouders hiervan op de hoogte worden gesteld.
De melding aan de commissie van toezicht zal in de praktijk veelal betekenen
dat de secretaris van de commissie van toezicht wordt geïnformeerd. Op
zijn beurt kan deze de maandcommissaris verwittigen. Het ligt voor de hand dat de maandcommissaris aandacht besteedt aan de langdurig in de afzonderingscel
geplaatste jeugdige.Gedurende het verblijf in de afzonderingscel is de jeugdige uitgesloten
van deelname aan activiteiten, onafhankelijk van de plaats van de tenuitvoerlegging,
, tenzij de directeur anders bepaalt (artikel 25, tweede lid). Conform de
opmerking dienaangaande van de Raad van State merk ik hier op dat gedurende
de afzondering ook de contacten met de buitenwereld kunnen worden beperkt.
Dat is evenwel geen automatisme. Daarover dient een afzonderlijke beslissing
te worden genomen, conform de wettelijke bepalingen in Hoofdstuk VIII.In het voorgestelde zevende lid is voorgeschreven dat omtrent dat verblijf
en de tijdens het verblijf in de afzonderingscel aan de aldaar geplaatste
toekomende rechten bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld.De overige procedurele aspecten van de afzondering (het horen van de betrokkene
en het verstrekken van een mededeling) zijn voorzien in hoofdstuk XI. e. Afzondering eldersArtikel 26 voorziet in de mogelijkheid en de procedure van tenuitvoerlegging
van de maatregel van afzondering in een andere inrichting of afdeling dan
waar deze is opgelegd.De beslissing tot uitplaatsing van een jeugdige wordt genomen door de
directeur die de afzondering beveelt. Toezicht op de noodzaak van de maatregel
en op de meest geschikte tenuitvoerlegging hiervan is gewaarborgd door het
vereiste in het tweede lid dat de plaatsing in overeenstemming met de selectiefunctionaris
geschiedt. Hetzelfde geldt voor de beslissing tot verlenging. Hierbij is echter
ook het oordeel van de directeur die de tenuitvoerlegging van de afzondering
realiseert van belang. Hierin voorziet het derde lid uitdrukkelijk. f. CorrectieplaatsingEen derde ordemaatregel is de correctieplaatsing. Een correctieplaatsing
is een kortdurende plaatsing vanuit een behandelinrichting naar een opvanginrichting
of vanuit een opvanginrichting naar een andere opvanginrichting, dan wel vanuit
een behandelinrichting naar een andere behandelinrichting als reactie op ontoelaatbaar
gedrag of ter bescherming van de jeugdige tegen zichzelf of anderen. De correctieplaatsing
duurt ten hoogste veertien dagen en kan door de directeur – na overleg
met de directeur van de ontvangende inrichting – met maximaal veertien
dagen verlengd worden. Zowel de beslissing tot het opleggen van de maatregel
van correctieplaatsing als die tot verlenging worden door de directeur genomen
na overleg met een gedragsdeskundige. Bij verlenging is bovendien overleg
met de directeur van de inrichting waarin de correctieplaatsing ten uitvoer
wordt gelegd, noodzakelijk. Voor de beslissing tot oplegging van de maatregel
van correctieplaatsing en voor de verlenging hiervan is tevens voorafgaand
overleg met de selectiefunctionaris noodzakelijk. Het heeft immers geen zin
een maatregel op te leggen dan wel verlenging aan te vragen als er geen capaciteit
beschikbaar is. Slechts een directe plaatsing sorteert het gewenste effect.
Het is derhalve zaak om in verband met het bovenstaande voorrangsregels op
te stellen. Voor de jeugdige aan wie de maatregel van ondertoezichtstelling
is opgelegd is toestemming van de gezinsvoogdij-instelling of voogdij-instelling
vereist. Soms is ook nog een machtiging van de kinderrechter noodzakelijk.
Ik verklaar dit nader. Bij de plaatsing van een ondertoezichtgestelde in een
behandelinrichting is een machtiging van de kinderrechter nodig. Als deze
machtiging slechts toestemming voor plaatsing in een open behandelinrichting
inhield, is hij niet toereikend voor correctieplaatsing in een gesloten
inrichting. In zo'n geval heeft de gezinsvoogdij-instelling dan wel de voogdij-instelling
een expliciete machtiging voor tijdelijke plaatsing in een gesloten inrichting
nodig. Als de oorspronkelijke machtiging wel toereikend is, is een aparte
machtiging vanzelfsprekend niet nodig. Voor de jeugdige aan wie de maatregel
van plaatsing in een inrichting voor jeugdigen is opgelegd is toestemming
van Onze Minister nodig. Dit geldt eveneens voor de verlenging. De gronden
waarop de maatregel kan worden opgelegd zijn dezelfde als die bij plaatsing
in afzondering en uitsluiting van het verblijf in de groep of deelname aan
activiteiten, met uitzondering van de gronden van artikel 24, eerste lid,
onder c en e, te weten ziekte of ziekmelding en eigen verzoek van de jeugdige.Ingevolge artikel 27, vijfde lid, moeten de ouders of voogd, stiefouder
of pleegouders van de jeugdige onverwijld van de opgelegde correctieplaatsing
en een eventuele verlenging op de hoogte worden gesteld. Gedurende deze correctieplaatsing
valt de jeugdige onder het regime van de inrichting waarin hij ter correctie
tijdelijk verblijft. Na de tenuitvoerlegging van de correctieplaatsing dan
wel de verlenging hiervan wordt de jeugdige ingevolge artikel 27, vierde lid,
teruggeplaatst naar de inrichting waarin de maatregel werd opgelegd. 13. Verlaten van de inrichtingThans komt aan de jeugdige onder toezicht gestelde in een justitiële
jeugdinrichting en de jeugdige van wie de maatregel van plaatsing in een inrichting
voor jeugdigen wordt ten uitvoer gelegd, ten minste eenmaal per zes weken
verlof toe. Dit geldt ingevolge artikel 29, tweede lid, van het Besluit regels
inrichtingen voor justitiële kinderbescherming in beginsel niet voor
hen die in verzekering zijn gesteld, in voorlopige hechtenis verblijven of
een vrijheidsstraf ondergaan. Voor ter beschikking gestelden en degenen die
een buitengewone behandeling ondergaan is de toestemming van de minister nodig.De voorgestelde artikelen 28 tot en met 31 vormen het kader voor diverse
modaliteiten op grond waarvan het een jeugdige kan worden toegestaan de inrichting
te verlaten. Het gaat hierbij dus niet om een schorsing van de voorlopige
hechtenis door de (kinder)rechter. Het gaat eveneens niet om strafonderbreking.
Duidelijk is aangegeven dat de bepalingen betrekking hebben op situaties waarin
de straf of maatregel doorloopt (artikel 30, tweede lid). De thans voorgestelde
verlofbepalingen zijn uitvoeriger dan in de huidige regelgeving. Toegevoegd
zijn:– een regeling voor het bijwonen van een gerechtelijke procedure
analoog aan de beide andere voorstellen voor beginselenwetten: de Penitentiaire
beginselenwet en de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden.– een regeling voor jeugdigen met de maatregel van plaatsing in
een inrichting voor jeugdigen analoog aan die voor het proefverlof in de Beginselenwet
verpleging ter beschikking gestelden. Het proefverlof voor de jeugdigen aan
wie de maatregel van plaatsing in een inrichting voor jeugdigen ten uitvoer
wordt gelegd heeft ten doel hen bij wijze van proef in de maatschappij te
laten terugkeren.– een uitbreiding van de rechtsgang tegen verlofbeslissingen.Thans bestaat uitsluitend de mogelijkheid te klagen tegen verlofbeslissingen
van de directeur. In de voorgestelde regeling wordt het tevens mogelijk beroep
aan te tekenen tegen aan de Minister voorbehouden beslissingen omtrent het
verlenen van een machtiging voor (proef)verlofbeslissingen. Hierbij wordt
aangesloten bij de in hoofdstuk XV voorgestelde regeling inzake plaatsing
en overplaatsing.Onder verlof vallen de volgende vormen: incidenteel verlof, periodiek
verlof en regimair verlof. Incidenteel verlof is verlof om klemmende redenen
en richt zich op gebeurtenissen in de persoonlijke sfeer, bij voorbeeld
het bijwonen van een huwelijk van een broer of zuster of de begrafenis van
een grootouder. Periodiek verlof heeft niet te maken met een persoonlijke
gebeurtenis en is niet eenmalig. Dit periodiek verlof past uitstekend in de
voorbereiding op terugkeer in de maatschappij. Regimair verlof is eveneens
periodiek verlof, maar het is gekoppeld aan het verblijf in een open inrichting.Het verlenen van incidenteel verlof van de ots-pupil of de voogdij-pupil
is een bevoegdheid van de (gezins)voogdijinstelling. Ots-ers en voogdij-pupillen
hebben volgens het voorgestelde artikel 29, eerste lid, recht op periodiek
verlof.Voor de overige categorieën geldt dat de directeur verlof kan verlenen
met machtiging van Onze Minister. Doorgaans zal de selectiefunctionaris deze
machtiging verlenen. Artikel 29 geeft de regels over verlof voor civielrechtelijk
geplaatsten, zowel als zij in een opvangals een behandelinrichting verblijven.
Artikel 30 geeft de regels voor verlof voor de strafrechtelijk geplaatsten.
Aan het verlof en het proefverlof kunnen algemene voorwaarden worden verbonden
(artikel 30, derde lid, en artikel 31, derde lid). Bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur zullen nadere regels omtrent het verlof worden gesteld.
Deze betreffen in elk geval de criteria waaraan een jeugdige moet voldoen
om voor het verlof in aanmerking te komen, de bevoegdheid tot en de wijze
van verlening, weigering, beperking en intrekking alsmede de duur en frequentie
van het verlof en de voorwaarden die aan het verlof kunnen worden verbonden.
Hetzelfde geldt voor proefverlof. 14. Controle en geweldgebruikIn hoofdstuk VII van het ontwerp zijn inbreuken genoemd die kunnen worden
gemaakt op de grondwettelijke rechten van eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer en van onaantastbaarheid van het lichaam, de kleding en van het
lichaam van de jeugdige ingeslotene afgescheiden stoffen. Het gaat hierbij
om de toekenning van bevoegdheden ter controle en ter aanwending van dwangmiddelen.
Thans is voor de sector van de justitiële jeugdinrichtingen slechts de
verplichting tot medewerking aan een urinecontrole geregeld (zie nader onder
c). Toepassing van de overige controle- en dwangmiddelen is gelegitimeerd
vanuit het beginsel van artikel 15, vierde lid, van de Grondwet. Deze wet
kent echter het uitgangspunt dat de gevallen waarin en de wijze waarop inbreuken
op grondrechten zijn toegestaan zoveel mogelijk worden omschreven (zie nader
onderdeel 2a).Aan de directeur worden de volgende bevoegdheden toegekend tot uitoefening
van controle op jeugdigen en de aanwending van geweld jegens hen:a. het opleggen van een identificatieplicht;b. onderzoek aan lichaam en kleding;c. het verplichten tot medewerking aan een urine-onderzoek;d. onderzoek in het lichaam;e. het gedogen van een geneeskundige handeling;f. fixatie;g. onderzoek verblijfsruimte;h. geweldgebruik. a. IdentificatieplichtDe identificatieplicht van artikel 33 omvat zowel de verplichting een
legitimatiebewijs te dragen en dit te tonen als die tot medewerking aan het
vastleggen van de beeltenis of het nemen van een vingerafdruk of handscan
met het oog op identiteitscontrole. b. Onderzoek aan lichaam en kledingIn het bijzonder het belang van voorkoming van ontvluchtingen en het daardoor
ontstane gevaar voor het begaan van nieuwe delicten, alsmede het belang van
de handhaving van de orde en de veiligheid in de inrichting vereisen dat een
jeugdige aan zijn lichaam en kleding onderzocht moet kunnen worden.In artikel 34 is gespecificeerd dat in elk geval telkens onderzoek aan
kleding of lichaam kan plaatsvinden bij binnenkomst of bij het verlaten van
de inrichting alsmede voorafgaand aan of na afloop van bezoek. Voorts kan
onderzoek geboden zijn, indien de orde of de veiligheid in de inrichting hiervoor
aanleiding geeft. Het kan hierbij zowel om een controle gaan die steekproefsgewijs
wordt uitgevoerd als om gericht onderzoek op grond van bijzondere verdenkingen.De Hoge Raad1 heeft in 1988 beslist dat «het
in het eerste lid van artikel 56 Sv en het vijfde lid van artikel 9 Opiumwet
bedoelde onderzoek aan het lichaam omvat een onderzoek van de natuurlijke
openingen en holten van het lichaam». Deze extensieve uitleg van het
onderzoek aan het lichaam zie ik vooral in het teken van het ontbreken in
de wet van de strafvorderlijke bevoegdheid om ook in het lichaam een onderzoek
in te stellen. Nu ik in artikel 36 voorstel om onder bepaalde voorwaarden
ook een onderzoek in het lichaam van jeugdigen mogelijk te maken, is er alle
aanleiding om het onderscheid tussen een onderzoek aan het lichaam en een
onderzoek in het lichaam scherper te markeren. De in artikel 34, eerste lid,
gegeven onderzoeksbevoegdheid strekt zich in overeenstemming met deze interpretatie
uit tot het schouwen van de openingen en holten (tweede lid).Het onderzoek aan de kleding omvat ingevolge het voorgestelde artikel
34, tweede lid, laatste volzin, mede het onderzoek van de voorwerpen die de
jeugdige bij zich draagt of met zich mee voert. Krachtens dit voorschrift
kunnen dus bij voorbeeld tassen en koffers, voor zover de jeugdige deze voorwerpen
bij zich draagt of met zich voert, onderzocht worden.Het onderzoek aan het lichaam dient krachtens het voorgestelde derde lid
op besloten plaatsen en, voor zover mogelijk, door personen van hetzelfde
geslacht te worden verricht. Van een onderzoek aan het lichaam is sprake als
het onderzoek verder reikt dan het oppervlakkig aftasten van de kleding. Ingeval
een jeugdige aan zijn lichaam of zijn kleding is onderzocht, staat daartegen
beklag open.Indien bij het onderzoek aan de kleding of het lichaam voorwerpen worden
aangetroffen die niet in het bezit van de jeugdige mogen zijn en deze door
de directeur in beslag genomen zijn, dient deze te handelen overeenkomstig
het voorgestelde vierde lid. De directeur kan voorwerpen met toestemming van
de jeugdige vernietigen, indien hij van oordeel is dat het belang van de vrijheidsbeneming
zulks eist. Het gaat in dit geval om voorwerpen die niet aan bederf onderhevig
zijn. Aan bederf onderhevige voorwerpen kunnen immers niet ten behoeve van
de jeugdige worden bewaard en mogen daarom ook zonder diens toestemming worden
vernietigd. c. Verplicht urine-onderzoekKrachtens het voorgestelde artikel 35 kan de directeur een jeugdige verplichten
urine af te staan. Deze bevoegdheid is thans geregeld in artikel 31a van het
Besluit regels inrichtingen voor justitiële kinderbescherming (Stb. 1995,
104), gebaseerd op artikel 66, onder a en c, van de Wet op de jeugdhulpverlening.
Artikel 31a van het Besluit geeft de bevoegdheid tot urinecontrole en tevens
de voorwaarden waarop dit kan geschieden. De urine moet onderzocht
kunnen worden op de aanwezigheid van gedragsbeïnvloedende middelen. Hierbij
dient te worden gedacht aan de middelen vermeld op de bij de Opiumwet behorende
lijsten I en II, aan alcohol en aan medicijnen. Het gaat dus zowel om verboden
middelen, als om middelen waarvan het ongecontroleerde gebruik dient te worden
tegengegaan. Te denken valt hierbij aan kalmerings- en slaapmiddelen.De wijze van uitvoering van het urineonderzoek dient nader in een ministeriële
regeling te worden vastgelegd. Deze regels betreffen in elk geval het recht
van de jeugdige om de uitslag te vernemen en om voor eigen rekening een hernieuwd
onderzoek van de reeds afgestane urine te laten plaatsvinden. Tevens zal worden
vastgelegd dat aan de jeugdige vooraf wordt meegedeeld waarom tot urine-onderzoek
is besloten. Het kan gaan om een steekproefsgewijze controle, maar ook om
een controle bij verdenking van gebruik van drugs of controle bij het tijdelijk
verlaten van de inrichting, bij terugkeer of in het kader van een selectie
en plaatsing.Niet-naleving van de verplichting tot medewerking kan aanleiding geven
tot het opleggen van een disciplinaire straf.De naleving van deze verplichting dient ook te worden bezien in verband
met de toepassing van geweld, met inachtneming van de voorwaarden genoemd
in het voorgestelde artikel 40. Zo acht ik het meevoeren door medewerkers
van de inrichting van de jeugdige naar een ruimte waar hij de urine kan afstaan
in beginsel toelaatbaar. d. Onderzoek in het lichaamEen ingrijpende bevoegdheid is gegeven in artikel 36. Het betreft het
onderzoek in het lichaam van de jeugdige. Dit kan betreffen een verdergaand
onderzoek van holten en openingen dan het louter schouwen hiervan, zoals is
voorzien in artikel 34. Het kan evenwel ook gaan om andere vormen van onderzoek,
zoals het nemen van een röntgenfoto of het inbrengen van een endoscoop
in de slokdarm of endeldarm. Een dergelijk onderzoek kan geboden zijn, indien
bepaalde feiten of omstandigheden erop wijzen dat de jeugdige onderdelen of
munitie van een vuurwapen of verdovende middelen (cocaïnebolletjes) of
anderszins gevaarlijke voorwerpen (zoals scheermesjes) heeft ingeslikt. De
aard van het onderzoek zal bepalend zijn voor de vraag of dit door een arts
of, in diens opdracht, door een verpleegkundige moet worden verricht. Zo zal
het inbrengen van een endoscoop in het rectum of de vagina door een arts moeten
geschieden. Een minder ingrijpend onderzoek van deze plaatsen kan door een
verpleegkundige, maar wel in opdracht van de arts worden verricht.De bevoegdheid tot het geven van opdracht tot onderzoek in het lichaam
van de jeugdige is niet overdraagbaar. Zie het voorgestelde artikel 4, vierde
lid, onder e. e. Het gedogen van een geneeskundige handelingKrachtens het voorgestelde artikel 37, eerste lid, kan de directeur een
jeugdige verplichten te gedogen dat ten aanzien van hem een bepaalde geneeskundige
handeling wordt verricht.Voor geneeskundige handelingen is in beginsel telkens de toestemming van
de jeugdige en, indien de jeugdige ouder dan twaalf en jonger dan zestien
jaar is, tevens de toestemming van de ouders die het ouderlijke gezag over
hem uitoefenen, of van zijn voogd vereist. Zie artikel 450, eerste lid en
tweede lid, van boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. De Minister van Justitie
en de directeur dragen gezamenlijk verantwoordelijkheid voor de gezondheid
van de jeugdige gedurende de tenuitvoerlegging van vrijheidsbeneming. Deze
verantwoordelijkheid kan de verrichting van een bepaalde geneeskundige handeling
ten opzichte van een jeugdige ook bij gebreke van diens toestemming
of die van zijn ouders of voogd rechtvaardigen, indien die handeling noodzakelijk
is ter afwending van het in het voorgestelde artikel omschreven gevaar. De
geneeskundige handeling zal veelal bestaan uit het toedienen van medicijnen.
Ook kan het evenwel om een ander acuut ingrijpen gaan, bij voorbeeld het maken
van een röntgenfoto om te constateren of de jeugdige voorwerpen heeft
ingeslikt of op andere wijzen ingebracht die een ernstig gevaar opleveren
voor zijn gezondheid.Onder ernstig gevaar voor de gezondheid van de jeugdige dient allereerst
levensgevaar te worden verstaan en voorts ook gevaar voor ernstige zelfverminking
of blijvende invaliditeit. Een gedwongen medicatie kan ook toelaatbaar zijn,
indien deze wordt toegepast ter afwending van ernstig gevaar voor de gezondheid
of veiligheid van anderen. Gelet op het ingrijpende karakter van de gedwongen
geneeskundige handeling moet steeds worden overwogen of het beoogde doel niet
met andere middelen kan worden bereikt. Dit geldt ook voor een jeugdige, die
zonder medicatie een ernstig gevaar oplevert voor anderen en daartoe noodgedwongen
langdurig moet worden afgezonderd. Indien dan zijn toestand zou verslechteren,
is het denkbaar dat de gedwongen medicatie als minder ingrijpend moet worden
beschouwd dan langdurige afzondering. In het tweede lid van het voorgestelde
artikel 37 worden nadere regels aangekondigd omtrent de toepassing van het
in het eerste lid gestelde. Daarbij zal met name aandacht worden geschonken
aan de procedure die in acht genomen moet worden bij het nemen van een dergelijke
beslissing.De noodzaak van het opnemen van deze bepaling ligt met name in het groeiend
aantal jeugdigen met geestelijke stoornissen die zich uiten in onbeheerst
en, zonder medisch ingrijpen, veelal onbeheersbaar gedrag. Voor deze groep
is inmiddels een aparte afdeling in de rijksinrichting «De Hartelborgt»
te Spijkenisse geopend. Ondanks de bijzondere aandacht die daar maar ook in
andere inrichtingen wordt besteed aan jeugdigen met geestelijke stoornissen
doen zich regelmatig situaties voor waarin het met het oog op de gezondheidstoestand
van de jeugdige, dan wel vanwege diens gedrag, voor mede-bewoners en personeelsleden
onvermijdelijk is dat een dwangmedicatie wordt toegediend. Het voorgestelde
artikel verschaft aan de directeur en de arts een uitdrukkelijke basis. Het
toedienen van sederende middelen kan een oplossing zijn die te verkiezen is
boven het vastbinden van een jeugdige, waartoe artikel 36 de mogelijkheid
biedt.Het artikel legt de bevoegdheid bij de directeur, maar legt geenszins
een verplichting tot handelen bij de medicus. Of, en zo ja, welk medisch ingrijpen
is geïndiceerd dient deze volgens zijn professionele maatstaf te beoordelen.
Dit artikel verschaft de arts – op aangeven van de directeur –
wel een uitdrukkelijke legitimatie om zonder toestemming van de betrokkene,
althans tegen diens wil, een inbreuk te maken op zijn lichamelijke integriteit.
Het verplichten van een jeugdige een geneeskundige handeling te gedogen is
niet overdraagbaar. f. FixatieIn artikel 38 zijn nadere regels gegeven betreffende de bevestiging van
mechanische middelen aan het lichaam van de jeugdige ter beperking van zijn
bewegingsvrijheid.Bedoeld wordt de plaatsing van de jeugdige op het zogenaamde veiligheidsbed
tijdens de tenuitvoerlegging van de afzondering. Thans is wel de afzondering
geregeld in de artikelen 17 e.v. van het Besluit regels inrichtingen voor
justitiële kinderbescherming, maar zijn geen wettelijke voorzieningen
getroffen voor eventuele fixatie van hen die in afzondering zijn geplaatst.
Voor het gevangeniswezen gelden het Reglement plaatsing in de isoleercel en
plaatsing op het veiligheidsbed.1Een dergelijke fixatie, die in de praktijk in inrichtingen voor jeugdigen
overigens slechts zelden toegepast wordt, dient te worden onderscheiden van
de aanwending van – overige – vrijheidsbeperkende middelen, waarvoor
in artikel 40 de grondslag is gelegd.Fixatie kan slechts plaatsvinden, indien deze beperking van de bewegingsvrijheid
noodzakelijk is ter afwending van een ernstig gevaar dat van de jeugdige uitgaat
voor hemzelf of anderen. Het is denkbaar dat een jeugdige die tijdens de afzondering
in een toestand van hevige motorische onrust een ernstig gevaar oplevert voor
zijn gezondheid, niet in voldoende mate kan worden geholpen door verstrekking
van medicijnen. Als uiterste dwangmiddel kan fixatie door middel van een veiligheidsbed
of een spanlaken worden toegepast ter afwending van ernstig gevaar voor zelfverminking
of suïcide. Wat betreft de veiligheid van anderen dient te worden gedacht
aan het ernstige gevaar voor personeelsleden van de inrichting die tijdens
de afzondering contact hebben met de jeugdige. Door de bevestiging van mechanische
middelen kunnen zij beschermd worden tegen ernstige vormen van agressie van
de zijde van de jeugdige. Een alternatief voor fixatie dan wel een aanvulling
hierop kan het medicamenteus sederen van de jeugdige zijn, waarvoor artikel
37 een wettelijke basis biedt (zie de toelichting onder e).Het voorgestelde dwangmiddel is gekoppeld aan de afzondering teneinde
zeker te stellen dat het dwangmiddel alleen kan worden toegepast ten aanzien
van jeugdigen die in afzondering zijn geplaatst. Hiermee onderscheidt dit
dwangmiddel zich ook ten opzichte van de in artikel 40 gegeven bevoegdheid
tot het gebruiken van geweld en vrijheidsbeperkende middelen.De beslissing tot mechanische bevestiging, zoals door middel van een veiligheidsbed,
van een jeugdige is dermate ingrijpend dat die door de directeur of diens
plaatsvervanger dient te worden genomen (artikel 4, vierde lid, onder g).
Het karakter van een noodmaatregel die een dergelijke geweldstoepassing is,
maakt het echter onvermijdelijk dat personeel in afwachting van de beslissing
van de directeur tot direct handelen moet kunnen overgaan. De in het artikel
voorgestelde termijn van vier uren is korter dan die in artikel 25, vierde
lid, teneinde de personeelsleden in staat te stellen een jeugdige voor een
periode van ten hoogste vijftien uren af te zonderen. Deze beperking is ingegeven
door het ingrijpende karakter van de maatregel. In het eerste en tweede lid
is bovendien voorzien dat de commissie van toezicht en de arts die aan de
inrichting is verbonden van een fixatie onverwijld op de hoogte worden gesteld.
Ook deze termijn is derhalve korter dan bij plaatsing in een afzonderingscel
waarbij deze meldingsplicht pas na vierentwintig uren in werking treedt (artikel
25, zesde lid). g. Onderzoek verblijfsruimteHet voorgestelde artikel 39 regelt de bevoegdheid van de directeur tot
het doorzoeken van de kamer van de jeugdige. Het betreft de verblijfsruimte
die ingevolge artikel 17, tweede lid, aan iedere jeugdige voor persoonlijk
gebruik is toegewezen.Onderzoek is mogelijk op twee gronden: bij wijze van routine-inspectie
in het kader van het algemene toezicht, dan wel, indien dit anderszins noodzakelijk
is met het oog op de orde of de veiligheid in de inrichting. De aanleiding
voor dit laatste dient te blijken uit dan wel aannemelijk te worden door feiten
en omstandigheden. Voor het onderzoeken van brieven en andere poststukken
geldt de bijzondere regeling van artikel 41, tweede en derde lid. h. GeweldgebruikIn artikel 40 is het geweldgebruik en de aanwending van vrijheidsbeperkende
middelen van een uitdrukkelijke wettelijke basis voorzien. In de huidige situatie
wordt de bevoegdheid hiertoe afgeleid uit de algemene beheersbevoegdheid van
de directeur van de inrichting.De bevoegdheid tot uitoefening van geweld en aanwending van vrijheidsbeperkende
middelen – zoals bij voorbeeld handboeien of de «broekstok» –
is toegekend aan de directeur vanuit zijn verantwoordelijkheid voor de handhaving
van de orde en de veiligheid in de inrichting en de ongestoorde tenuitvoerlegging
van de vrijheidsbeneming. Deze bevoegdheid is evenwel overdraagbaar. Ingevolge
artikel 1, onder i, is een personeelslid of medewerker «een persoon,
die een taak uitvoert in het kader van de tenuitvoerlegging van een vrijheidsheidsbenemende
straf of maatregel in een inrichting». Aldus kunnen allen die werkzaam
zijn ten behoeve van een dergelijke taak aan het voorgestelde artikel 40 een
bevoegdheid tot geweldgebruik ontlenen. Evenals aan de directeur komt – ingevolge het tweede lid –
ook aan de selectiefunctionaris de bevoegdheid toe bij de uitvoering van de
door hem genomen beslissingen geweld of vrijheidsbeperkende middelen te (doen)
gebruiken. Het kan hierbij met name gaan om de realisering van beslissingen
tot (over)plaatsing van een jeugdige, die zich hiertegen fysiek verzet.Bij de toepassing van geweld en de aanwending van vrijheidsbeperkende
middelen staat het noodzakelijkheidsvereiste voorop. Een en ander is alleen
geoorloofd met het oog op de in het eerste lid en tweede lid genoemde belangen.
Hieruit volgt dat geweld en vrijheidsbeperkende middelen door personeelsleden
of andere medewerkers ook buiten de inrichting kunnen worden aangewend, bij
voorbeeld tijdens het transport van jeugdige of tijdens begeleiding van hen
naar een ziekenhuis. Dit is in overeenstemming met de reikwijdte van de bevoegdheid
van de directeur om aanwijzingen te geven ingevolge artikel 4, derde lid.Het bovenstaand gebruik van geweld heeft niets te maken met het toepassen
van geweld uit een bepaalde bejegenings- of behandelingsoptiek, de zogenaamde
«pedagogische tik». Het gebruik van lichamelijk geweld als disciplinaire
straf of als onderdeel van een behandeling blijft te allen tijde verboden
en is bovendien overbodig: het onderhavig wetsvoorstel geeft de directeur
immers voldoende instrumenten om te reageren op ongewenst gedrag van de jeugdige.
In 1991 heeft de toenmalige staatssecretaris dit ook uitdrukkelijk gesteld
in antwoord op kamervragen, naar aanleiding van incidenten in een inrichting.1Het voorgestelde derde lid bevat de verplichting tot het geven van een
waarschuwing alvorens tot het gebruik van geweld mag worden overgegaan. De
woorden «zo mogelijk» voorzien in de situatie dat een onmiddellijk
ingrijpen geboden is. Met het oog op de controle op de rechtmatigheid van
het gebruikte geweld stel ik tevens voor in het derde lid voor te schrijven
dat degene die geweld gebruikt heeft hiervan een schriftelijk verslag maakt
en dit verslag onverwijld aan de directeur doet toekomen.Over de wijze van aanwending van geweld en het gebruik van vrijheidsbeperkende
middelen wordt, ingevolge het vierde lid, een landelijke geweldsinstructie
vastgesteld. Met name valt hierbij te denken aan regels aangaande het hanteren
van bepaalde beveiligingsmiddelen zoals handboeien en de broekstok.15. Contact met de buitenwereldIn hoofdstuk VIII zijn diverse wijzen waarop een jeugdige contact met
de wereld buiten de inrichting kan onderhouden samengebracht. Het gaat achtereenvolgens
om:a. correspondentie;b. bezoek;c. telefoneren;d. contact met vertegenwoordigers van de media.Het Besluit regels inrichtingen voor justitiële kinderbescherming
bevat thans regelingen ten aanzien van correspondentie (artikelen 20 tot en
met 24), bezoek (artikelen 25 tot en met 27) en telefoneren (artikel 28).Artikel 37, onder d, van het Verdrag inzake de rechten van het kind garandeert
dat ieder kind dat van zijn vrijheid is beroofd – onder meer –
het recht heeft het contact met familie te onderhouden door middel van correspondentie
en bezoeken, behalve in uitzonderlijke omstandigheden. De voorliggende artikelen
uit dit wetsvoorstel voldoen hieraan in ruime mate. Wel kennen zij op grond
van bijzondere, individuele omstandigheden de mogelijkheid om uitzonderingen
te maken op contacten met personen buiten de inrichting, dus ook met de familie.
(Voor de ouders is een bijzondere regeling voorzien, die hierna wordt toegelicht.)
De procedure waarmee dergelijke contactbeperkingen zijn omgeven is zorgvuldig
te noemen. Zowel de wettelijke beperkingsgronden als deze procedurele waarborgen
zijn in overeenstemming met de verdragsrechtelijke eis dat sprake dient te
zijn van bijzondere omstandigheden.Als beperkingsgronden voor contacten met buiten gelden naast de standaardgrond
van de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting telkens:– de voorkoming of opsporing van strafbare feiten;– de bescherming van slachtoffers of andere bij misdrijven betrokkenen;– de geestelijke of lichamelijke ontwikkeling van de jeugdige;– de uitvoering van het verblijfs- of behandelplan;Enkele van deze gronden zijn in algemene zin toegelicht in onderdeel 5c.
Aparte bespreking verdienen de bescherming van slachtoffers of anderszins
bij misdrijven betrokkenen en de laatstgenoemde beperkingen. In de huidige regelgeving was geen uitdrukkelijke voorziening getroffen
om contacten te weigeren of te beperken ter bescherming van de belangen van
het slachtoffer of bij voorbeeld een getuige in een strafzaak. Deze situatie
wordt onwenselijk geacht. Vrijheidsbeneming op strafrechtelijke grondslag
kan mede dienen tot bescherming van slachtoffers van en anderszins betrokkenen
bij misdrijven. Ongewenste contacten met de dader of verdachte kunnen met
deze functie in strijd komen. Tegen de achtergrond van het begane misdrijf
dan wel de verdenking hiervan rechtvaardigen deze belangen een inbreuk op
de communicatievrijheid van een jeugdige. Over het algemeen zal het op de
weg van het slachtoffer dan wel van slachtofferhulporganisaties liggen om
het initiatief te nemen tot het melden van de als onwenselijk ervaren contacten.De beperkingen in contacten met de buitenwereld kunnen ook vanwege de
officier van justitie of de rechter-commissaris in het belang van het onderzoek
ingevolge de artikelen 222 en 225 van de Invoeringswet van het Wetboek van
Strafvordering worden opgelegd. Deze beperkingsgrond is echter dwingend van
karakter en geldt ook zonder uitdrukkelijke vermelding. Hoewel de directeur
gehouden is deze beperkingen ten uitvoer te leggen, is het evenwel aan hem
te bepalen op welke wijze dergelijke bevelen het meest doelmatig ten uitvoer
kunnen worden gelegd. Beklag in de zin van deze wet is derhalve niet mogelijk
tegen de oplegging van deze beperkingen, maar kan wel ontvankelijk
worden verklaard tegen de wijze van tenuitvoerlegging hiervan door de directeur.
Of een dergelijke klacht ontvankelijk is wordt bepaald door de speelruimte
die de beperkingen de directeur laten.Een aantal personen en instanties neemt bij het onderhouden van contact
met jeugdigen een bevoorrechte positie in. Het is hun in beginsel toegestaan
vrijelijk contact te onderhouden met de jeugdigen. In het voorgestelde artikel
42 zijn deze personen en instanties genoemd. De geprivilegieerde positie geldt
zowel voor het corresponderen, het bezoeken als het telefoneren. Zie thans
artikel 21 Besluit regels inrichtingen voor justitiële kinderbescherming.Met betrekking tot het contact met – kort gezegd – de ouders
wordt in artikel 42, eerste lid, onder k, een voorbehoud gemaakt. Er kunnen
zich situaties voordoen dat zwaarwegende belangen van de jeugdige zich verzetten
tegen het onderhouden van dit contact. Het kan gaan om vaders die onder verdenking
staan van of veroordeeld zijn voor plegen van incest. Ook kunnen ouders trachten
de exploitatie van hun kinderen (drugshandel, prostitutie) voort te zetten.Artikel 9, eerste lid, van het Internationaal Verdrag inzake de rechten
van het kind maakt scheiding van een kind van de ouders, waaronder ik ook
reken het beperken van het contact met hen, mogelijk, indien dit noodzakelijk
is in het belang van het kind. Dit verdragsrechtelijke criterium dient dus
het richtsnoer te zijn bij het beperken van contacten. Beperking van het contact
met ouders kan ook noodzakelijk zijn zonder dat dit direct in het belang van
de jeugdige is. Ik denk hierbij met name aan veiligheidsrisico's die van ouders
uit kunnen gaan. Het voornoemde artikel 37, onder d, van het verdrag maakt
in algemene zin beperkingen in het contact met familie mogelijk op grond van
uitzonderlijke omstandigheden. Op grond hiervan is het toegestaan het contact
met ouders te beperken op gronden van handhaving van de orde of de veiligheid
in de inrichting.De in artikel 42, eerste lid, onder d, en tweede lid, genoemde justitiële
autoriteiten zijn niet nader begrensd. Een functionele interpretatie van deze
beschrijving ligt voor de hand. Zo zal hieronder ook de griffier worden begrepen.
Een aanwijzing als bedoeld in artikel 42, eerste lid, onder l, kan betrekking
hebben op contacten met alle in een bepaalde inrichting verblijvende jeugdigen
dan wel op het contact met één bepaalde jeugdige.De in het vierde lid bedoelde nadere regels kunnen betrekking hebben op
voorschriften aangaande de wijze waarop door jeugdigen brieven, gericht aan
personen met wie zij vrijelijk kunnen corresponderen, ter verzending worden
aangeboden en voorschriften die deze personen met betrekking tot door hen
aan de jeugdigen te zenden brieven in acht moeten nemen, bij voorbeeld het
gebruik van dienstenveloppen of anderszins herkenbare enveloppen. a. CorrespondentieArtikel 41 regelt de correspondentie van en met jeugdigen. Krachtens het
voorgestelde tweede lid kan de directeur enveloppen of andere poststukken,
afkomstig van of bestemd voor jeugdigen, op de aanwezigheid van bijgesloten
voorwerpen onderzoeken en deze hiertoe openen. Dit onderzoek heeft geen betrekking
op de inhoud van de brieven doch alleen op de voorwerpen die zich in enveloppen
of andere poststukken bevinden. Onder poststukken worden in dit verband ook
cassettebandjes, alsmede andere informatiedragers begrepen. De controle op
de inhoud van de enveloppen of de poststukken kan ook betrekking hebben op
de hierboven genoemde «geprivilegieerde» personen of instanties.
Teneinde te waarborgen dat deze controle zich niet uitstrekt tot de geschreven inhoud van poststukken, is bepaald dat dit onderzoek in aanwezigheid
van de betrokken jeugdige plaatsvindt.Krachtens het voorgestelde derde lid kan de directeur op de inhoud van
brieven of andere poststukken, afkomstig van of bestemd voor de jeugdige,
toezicht uitoefenen. Dit toezicht heeft betrekking op de inhoud van brieven.
Het is wenselijk dat de directeur deze censuur door functionarissen laat uitoefenen
die niet in direct contact met de jeugdige staan met het oog op de bescherming
van hun privacy: dus bij voorkeur een medewerker van de administratie en niet
een groepsleider.Krachtens het voorgestelde vierde lid kan de directeur de verzending of
uitreiking van bepaalde brieven of andere poststukken alsmede bijgesloten
voorwerpen weigeren, indien zich één van de genoemde beperkingsgronden
voordoet. Een dergelijke weigering kan dus alleen plaatsvinden nadat van de
inhoud van de brief of het poststuk is kennis genomen. Pas dan kan immers
worden beoordeeld of de weigering noodzakelijk is met het oog op één
van de hiervoor genoemde belangen.Het vijfde lid geeft de directeur een aantal mogelijkheden voor de afwikkeling
van brieven en poststukken alsmede bijgesloten voorwerpen die hij niet laat
uitreiken of verzenden, indien zich een van de toegelaten beperkingsgronden
voordoet. b. BezoekIn het voorgestelde eerste lid van artikel 43 wordt de minimale frequentie
van het bezoek en de duur daarvan vastgelegd, te weten één uur
per week. In de huisregels kunnen deze per inrichting of per afdeling van
een inrichting worden uitgebreid. Deze regels kunnen ook bepalingen bevatten
omtrent de plaats waar bezoek plaatsvindt.Bezoek kan ingevolge het derde lid slechts worden geweigerd van een bepaald
persoon of van bepaalde personen voor een periode van maximaal vier weken.
Na verloop van deze periode kan de directeur een hernieuwd verzoek tot toelating
van een bezoeker opnieuw weigeren, indien de noodzaak daartoe bestaat. Een
algeheel bezoekverbod (in de zin van: deze jeugdige mag geen bezoek ontvangen),
is derhalve niet mogelijk. Wel kunnen aan jeugdigen in bijzondere situaties
vergaande beperkingen worden opgelegd. Te denken valt aan te situatie van
afzondering. Zoals is opgemerkt in onderdeel 12d zal voor een beperking in
het contact met de buitenwereld tijdens afzondering een afzonderlijke beslissing
nodig zijn.Krachtens het voorgestelde vierde lid kan de directeur bepalen dat bij
het bezoek toezicht aanwezig is. Het toezicht kan omvatten het beluisteren
of opnemen van het gesprek tussen een bezoeker en de jeugdige. De aard van
het toezicht dient tevoren bekend te zijn. Bij voorbeeld: de mogelijkheid
dat in een bepaalde inrichting gesprekken worden beluisterd moet aan betrokkenen
meegedeeld worden, maar niet of het ook in concreto gebeurt.Het voorgestelde vijfde lid bepaalt dat iedere bezoeker zich bij binnenkomst
op deugdelijke wijze, bij voorbeeld door overlegging van een algemeen erkend
legitimatiebewijs, dient te legitimeren. Indien de directeur van oordeel is
dat een bezoeker zich niet deugdelijk heeft gelegitimeerd en hem deswege de
toegang tot de inrichting ontzegt, is er vanuit het perspectief van de jeugdige
bezien sprake van een voor beklag vatbare weigering van bezoek. De directeur
kan voorts bepalen dat een bezoeker aan zijn kleding wordt onderzocht op de
aanwezigheid van voorwerpen die een gevaar kunnen opleveren voor de orde of
de veiligheid in de inrichting. Het onderzoek aan de kleding kan ook betrekking
hebben op door de bezoeker meegebrachte voorwerpen. De directeur kan krachtens het voorgestelde zesde lid het bezoek binnen
de daarvoor bestemde tijd beëindigen en de bezoeker uit de inrichting
doen verwijderen.De in de inleiding van dit onderdeel genoemde bevoorrechte personen en
instanties kunnen zich ingevolge het zevende lid tijdens het bezoek vrijelijk
met de jeugdige onderhouden. Aangezien de ouders hier zijn genoemd kan de
speciale regeling in artikel 490 Sv vervallen. De directeur kan met het oog
op de bescherming van de persoonlijke veiligheid van de bezoeker bepalen dat
bij het bezoek toezicht aanwezig is. Er moet in dat geval sprake zijn van
een van de jeugdige uitgaand ernstig gevaar voor de bezoeker. Dit toezicht
wordt gelegitimeerd door de verantwoordelijkheid die de directeur heeft voor
de veiligheid van de bezoeker. Het toezicht moet zodanig worden uitgeoefend
dat de vertrouwelijkheid van de conversatie gewaarborgd blijft. c. TelefonerenArtikel 44 kent de jeugdige het minimumrecht toe op het ten minste tweemaal
per week gedurende tien minuten voeren van een telefoongesprek. In de huisregels
kan de frequentie of de duur van de gesprekken per inrichting of per afdeling
van een inrichting worden uitgebreid.De aan het telefoneren verbonden kosten komen, tenzij de directeur anders
bepaalt, voor rekening van de jeugdige. De directeur is wat betreft de betaling
van telefoonkosten een zekere beleidsruimte gelaten.Op het voeren van telefoongesprekken kan op dezelfde gronden als het geval
is met betrekking tot de briefwisseling van de jeugdige toezicht worden uitgeoefend.
Dit toezicht kan omvatten het beluisteren of het opnemen van de gesprekken.
Ook hier geldt dat de wijze waarop toezicht wordt uitgeoefend of kan worden
uitgeoefend bekend dient te zijn. De directeur kan voorts bepalen dat dit
toezicht ook plaatsvindt, indien dit noodzakelijk is om de identiteit van
de persoon met wie de jeugdige telefoneert vast te stellen.Krachtens het voorgestelde derde lid kan de directeur de gelegenheid tot
het voeren van een bepaald telefoongesprek of bepaalde telefoongesprekken
voor een periode van ten hoogste vier weken weigeren of het telefoongesprek
binnen de daarvoor bestemde tijd beëindigen, indien dit noodzakelijk
is met het oog op een belang als bedoeld in artikel 41, vierde lid.Het voorgestelde vierde lid schrijft voor dat de jeugdige het recht heeft
met de personen of instanties, bedoeld in het voorgestelde artikel 42, telefoongesprekken
te voeren, indien hiervoor de noodzaak bestaat en hiertoe de gelegenheid kan
worden geboden. Deze telefooncontacten dienen te worden aanmerkt als complement
op het recht op vrije correspondentie en bezoek zonder toezicht dat een jeugdige
ten aanzien van deze personen en instanties als regel toekomt. De directeur
kan op deze telefoongesprekken slechts controle uitoefenen, voor zover dit
noodzakelijk is om de identiteit van de persoon of instantie met wie de jeugdige
telefoneert vast te stellen. d. PerscontactenTot nu toe bestaat geen regeling voor contacten tussen de pers en jeugdigen
in justitiële jeugdinrichtingen. Voor het gevangeniswezen geldt de «Regeling
contacten tussen individuele gedetineerden en de pers»1, waarin beperkingen zijn aangebracht op de grondwettelijke vrijheden
van gedetineerden in de uitoefening van de vrijheid van meningsuiting. Het voorgestelde artikel 45 bevat in navolging van de verwante beginselenwetten
een regeling voor perscontacten.De mogelijk ingrijpende publicitaire gevolgen van contacten tussen pers
en een jeugdige rechtvaardigen om niet, zoals bij andere contacten met buiten
is geschied, het desbetreffende recht van de jeugdige voorop te stellen. Het
artikel is in een andere sleutel geplaatst. De directeur kan toestemming geven
voor, kort gezegd, een perscontact voor zover dit zich verdraagt met een aantal
met name genoemde belangen. Hier vindt derhalve een positieve toetsing plaats
aan elk van de genoemde belangen. In het eerste lid van artikel 45 zijn deze
belangen vermeld. De verantwoordelijkheid van de directeur voor de ongestoorde
tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming strekt zich uitdrukkelijk ook uit
tot de bescherming van slachtoffers en andere bij misdrijven betrokkenen,
medebewoners en personeelsleden.De in het tweede lid bedoelde voorwaarden zullen met name betrekking kunnen
hebben op de effectuering van deze verantwoordelijkheid. Ik denk hierbij aan
afspraken omtrent het voor publikatie of uitzending kennis nemen van het journalistieke
produkt en het bedingen van een vetorecht aangaande de openbaarmaking. De
beperkingen gelden zowel voor het telefonisch contact als voor bezoek van
persvertegenwoordigers aan jeugdigen.De perscontacten in de zin van artikel 45 dienen te worden beschouwd als
een extra faciliteit die kan worden verleend in aanvulling op de normale bezoek-
en telefoneermogelijkheden. 16. VerzorgingDe verschillende vormen van zorg waarin de inrichting ten opzichte van
de jeugdige dient te voorzien zijn ondergebracht in hoofdstuk IX, paragraaf
1. Deze verzorging is zowel immaterieel als materieel van aard.Thans bevat artikel 13 van het Besluit regels inrichtingen voor justitiële
kinderbescherming een voorziening voor de geestelijke verzorging. Deze wet
kent aan de jeugdige het recht toe op geestelijke, medische en sociale verzorging
en hulpverlening (a, b en c). De wijze waarop de directeur hierin dient te
voorzien verschilt echter naar de aard van de zorg.Op de materiële aspecten wordt in de toelichting op de artikelen
49 tot en met 51 ingegaan. Deze betreffen de zorg voor de kleding en voeding
(artikel 49), de bezittingen van jeugdigen in de inrichting (artikel 50) en
de toelaatbaarheid van geld aldaar (artikel 51). a. Geestelijke verzorgingIn het voorgestelde artikel 46 wordt het recht van de jeugdige op het
belijden en beleven van zijn godsdienst en levensovertuiging voorop gesteld.
Hem wordt hiertoe de mogelijkheid geboden door het bijwonen van hiertoe strekkende
bijeenkomsten, zoals godsdienstoefeningen, bezinningsbijeenkomsten en gespreksbijeenkomsten,
het volgen van godsdienstonderwijs alsmede door persoonlijk en vertrouwelijk
contact met geestelijk verzorgers.Geestelijke verzorging kan worden geboden door al dan niet aan de inrichting
verbonden geestelijk verzorgers. Aan het begrip «aan de inrichting verbonden»
zal door de directeur afhankelijk van de plaatselijke situatie invulling moeten
worden gegeven. Het kan gaan om verzorgers die in dienst zijn bij het ministerie
van Justitie. In de huidige situatie betreft dit functionarissen die aan de
rijksinrichtingen zijn verbonden. Hierbij gaat het met name om vertegenwoordigers
van de voor het westen klassieke geestelijke stromingen, te weten de protestantse,
rooms-katholieke en israëlitische gezindte alsmede van een geestelijk
raadsman. Voor de ingesloten mohammedanen en hindoes is zowel voor het gevangeniswezen
en de TBS-sector als voor de justitiële jeugdinrichtingen
thans bij circulaire voorzien in geestelijke zorg op uurbasis door onder meer
imams en pandits.1In het tweede lid van het artikel is door de open formulering rekening
gehouden met de groeiende diversiteit in de populatie van de inrichtingen.
Aan de directeur wordt de plicht opgelegd te zorgen voor de beschikbaarheid
van geestelijke verzorging die zoveel mogelijk aansluit bij de godsdienst
of levensovertuiging van de jeugdigen. Op welke wijze hij hieraan vorm geeft
laat zich niet in algemene normen vatten. Bij de rijksinrichtingen geldt dat
in alle inrichtingen – conform de daarvoor geldende normering en bekostigd
uit een centraal budget – feitelijk geestelijk verzorgers zijn aangesteld.
Particuliere justitiële jeugdinrichtingen dienen binnen het hen toegekende
budget een voorziening voor geestelijke verzorging te treffen. Een aantal
ervan heeft geen geestelijk verzorgers in dienst, maar schakelt geestelijk
verzorgers in uit de lokale kerkelijke of levensbeschouwelijke gemeenschap
voor het verlenen van geestelijke zorg. Het is niet uitgesloten dat deze inrichtingen
ertoe overgaan geestelijk verzorgers in dienst te nemen.Het kan betreffen een dienstverband met enkele geestelijk verzorgers.
Het kan ook gaan om geestelijken of raadslieden die tegen een nader overeen
te komen vergoeding beschikbaar zijn voor werkzaamheden in de inrichting.
Het zal evenwel niet mogelijk zijn ten aanzien van alle gewenste vormen van
geestelijke verzorging in structurele bijstand te voorzien.Aan geestelijk verzorgers die aan de inrichting zijn verbonden komt de
bevoegdheid toe om zich – op in de huisregels vastgestelde tijden en
plaatsen – vrijelijk met de jeugdige te onderhouden. Zij worden aangemerkt
als stafleden met een ambtsgeheim. Hun briefwisseling met de jeugdigen is
niet aan censuur onderworpen. Het is met het oog hierop van belang dat vaststaat
voor welke geestelijk verzorgers deze privileges gelden. Vanzelfsprekend is
dit contact toegestaan aan vertegenwoordigers van de kerken en organisaties
waarmee door mij afspraken zijn gemaakt over de geestelijke zorg in de justitiële
inrichtingen.De niet aan de inrichting verbonden geestelijk verzorgers worden, door
de beperkte omvang van hun verbintenis, niet tot de stafleden gerekend. Dat
brengt onder meer mee dat hun correspondentie in beginsel wel aan censuur
onderworpen is. Dit geldt ook voor het houden van toezicht op bezoek en telefoongesprekken.
De directeur heeft echter ingevolge artikel 42 eerste lid, onder l, de aanvullende
bevoegdheid om hen aan te merken als in het contact met de jeugdige geprivilegieerde
personen.b. Medische verzorgingHet recht op medische verzorging (artikel 47) wordt in beginsel geëffectueerd
door de aan de inrichting verbonden arts(en). Aan een inrichting zijn doorgaans
een huisarts, een tandarts en een psychiater verbonden. De meest intensieve
verbintenis bestaat meestal tussen de huisarts en de inrichting. De huisarts
vervult immers een spilfunctie: hij is niet alleen als behandelend arts de
hulpverlener van de jeugdige, maar is tevens controlerend en adviserend arts
voor de directie. Zo is hij bij voorbeeld ook aanwezig bij de intakegesprekken
voor deelname aan sport en arbeidstoeleidingsprojecten. Ook kan de directeur
hem verzoeken tot medewerking aan de uitvoering van dwangmaatregelen ingevolge
deze wet (zie met name de artikelen 36 en 37). Als adviseur voor de directie
treedt hij op in algemene gezondheidskwesties, maar ook in crisissituaties
is zijn mening soms van doorslaggevend gewicht. In de praktijk zou de medewerking
van (huis)artsen aan de uitvoering van de ingrijpender controle- en dwangmiddelen
problemen op kunnen leveren. De huisarts zal zich hiertoe op begrijpelijke
gronden niet de aangewezen functionaris achten. Het kan nu eenmaal problemen
opleveren in de relatie met een patiënt, indien de arts het ene moment
curatief in diens belang handelt en vervolgens tegen diens wil bij voorbeeld
een anaal onderzoek op contrabande uitvoert. Het ligt op de weg
van de directie om voor de uitvoering van dergelijke dwangmaatregelen zo mogelijk
de plaatselijke GGGD verbonden artsen in te schakelen. Ook deze kunnen worden
aangemerkt als een aan de inrichting verbonden arts in de zin van artikel
47. In acute noodsituaties zal echter een beroep op de huisarts moeten worden
gedaan.In het tweede lid is de jeugdige het recht op raadpleging van de arts
van zijn keuze toegekend. Doorgaans zal deze arts een huisarts zijn maar de
wet beperkt de consultatie niet tot deze beroepsgroep. Het recht geldt voor
jeugdigen in alle soorten inrichtingen. Het recht betreft slechts dat op raadpleging.
Het is niet verenigbaar met de goede gang van zaken in de inrichting, indien
een niet aan de inrichting verbonden arts bij voorbeeld het medicatiebeleid
doorkruist van de inrichtingsarts. Het zal voor de hand liggen dat een in
consult geroepen arts over een door hem voorgestane wijze van behandeling
collegiaal overleg voert met de inrichtingsarts. Het in consult roepen van
een eigen arts geschiedt voor rekening van de jeugdige.Het voorgestelde derde en vierde lid bevatten zorgplichten van de directeur
die verband houden met het in het eerste lid neergelegde recht op medische
verzorging. Op grond hiervan kan de directeur gehouden zijn tot medewerking
aan de overbrenging van een jeugdige die elders een behandeling moet ondergaan.
Indien er sprake is van een besmettelijke ziekte dan is de Wet bestrijding
infectieziekten en opsporing ziekteoorzaken van toepassing.1c. Sociale verzorging en hulpverleningIn het voorgestelde artikel 48 staat het recht op sociale verzorging en
hulpverlening van de jeugdige voorop. Hierbij valt met name te denken aan
de hulpverlening door gedragsdeskundigen die al dan niet aan de inrichting
verbonden zijn. De directeur dient binnen de grenzen van zijn verantwoordelijkheid
voor de ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming aan de hiermee
belaste of hierbij betrokken functionarissen de medewerking te verlenen die
voor de uitoefening van deze taak noodzakelijk is.Bij het bepalen van de omvang van de voornoemde vormen van zorg geldt
het voor de onderhavige justitiële jeugdinrichtingen uitdrukkelijk het
belang van de opvoeding van de ingeslotenen. Hierop en op de voorbereiding
van de terugkeer in het maatschappelijk leven dient de zorgverlening gedurende
het verblijf te zijn gericht.Het derde lid van het artikel ziet op de niet medisch geïndiceerde
overbrenging van een jeugdige. Te denken valt aan het volgen van een ambulante
of klinische therapie. Het kan dus gaan om een regelmatig bezoek aan een RIAGG
maar ook om een langduriger verblijf in een verslavingskliniek. 17. Onderwijs en andere activiteitenDe artikelen aangaande de activiteiten die in een inrichting kunnen worden
aangeboden vormen slechts een raamregeling. Voor enkele activiteiten is de
minimumduur in de wet vastgelegd. De artikelen 52 en 53 betreffen de activiteiten.
Het basispakket waarop iedere jeugdige in beginsel recht heeft omvat het deelnemen
aan onderwijs, het kennis nemen van het nieuws, het gebruik van de bibliotheek,
lichamelijke oefening en sport, recreatie en het verblijf in de buitenlucht.
De omvang en de inhoud van het activiteitenprogramma zullen met name afhankelijk
zijn van het type inrichting, de aard van de populatie, de lengte van het
verblijf en de mate van geslotenheid van de inrichting. Het ligt voor de hand om jeugdigen die regelmatig buiten de inrichting komen, bij voorbeeld
om naar school te gaan, in staat te stellen elders aan sportactiviteiten deel
te nemen. Naarmate de inrichting geslotener is, zal deze meer selfsupporting
zijn. De omvang van het activiteitenprogramma zal dan ook niet door de wetgever
dienen te worden bepaald.Aan de volgende activiteiten wordt aandacht besteed:– onderwijs en vorming (a);– educatie en sport (b);– recreatie en luchten (c). a. Onderwijs en vormingHet Verdrag inzake de rechten van het kind legt terecht de nadruk op het
belang van het bieden van onderwijs aan de kinderen, d.w.z. in verdragstermen
de personen onder de achttien jaar die niet reeds meerderjarig zijn (artikel
1). De Staat heeft een zorgplicht ten aanzien van het realiseren van het recht
op onderwijs van het kind (artikel 28, eerste lid). Deze zorgplicht vloeit
overigens reeds voort uit artikel 23 van de Grondwet. Hiertegenover staat
de plicht van de minderjarige tot het volgen van onderwijs volgens de Leerplichtwet1. In artikel 2, eerste lid, van de Leerplichtwet is de
verplichting opgenomen van de wettelijke vertegenwoordiger en degene die zich
met de feitelijke verzorging van de jeugdige heeft belast om een leerplichtige
jeugdige te doen inschrijven als leerling van een school en hem deze te laten
bezoeken. Het bezoeken van een school is feitelijk onmogelijk voor jeugdigen
in een gesloten inrichting.Op de leerplicht kan echter volgens de wet geen collectieve vrijstelling
worden verleend. Het tweede lid van artikel 2 van de Leerplichtwet vermeldt
dat de verplichting niet geldt voor zover de personen uit het eerste lid kunnen
aantonen dat zij daarvoor niet verantwoordelijk kunnen worden geacht. Die
verantwoordelijkheid wordt door de directeur van de inrichting overgenomen
door het aanbieden van onderwijs aan de jeugdige. In de gevallen waarin een
school aan de inrichting verbonden is geeft de directeur aan zijn verantwoordelijkheid
voor het beschikbaar stellen van onderwijs vorm door de jeugdigen deze school
te laten bezoeken. Hij zal daarbij de wettelijk vertegenwoordiger dienen te
informeren. Het door de inrichting aangeboden onderwijs moet – onder
meer – zijn gericht op de zo volledig mogelijke ontplooiing van de persoonlijkheid,
talenten en de geestelijke en lichamelijke vermogens van het kind (artikel
29, eerste lid, onder a van het Verdrag inzake de rechten van het kind). De
vrijheidsbeneming levert vanzelfsprekend beperkingen op de realisering van
het recht op onderwijs op, maar mag de uitoefening hiervan niet blokkeren.
Van de overheid moet juist vanwege de vrijheidsbeneming een extra inspanning
worden verwacht. Ook dit wetsvoorstel verplicht daartoe. Het voorgestelde
artikel 2, tweede lid, legt onder meer de verplichting op de tenuitvoerlegging
van de vrijheidsbeneming aan te wenden voor de opvoeding van de betrokkene,
waarvan het volgen van onderwijs een integrerend deel behoort uit te maken.
Onderwijs, maar ook het deelnemen aan andere activiteiten in het kader van
de pedagogische vorming zijn bovendien belangrijke middelen om de overige
doelstellingen uit het voorgestelde artikel 2, te weten de voorbereiding op
de terugkeer van de jeugdige in de maatschappij en – in de daartoe aangewezen
gevallen – behandeling, te bereiken.Artikel 13 van het Besluit regels inrichtingen voor justitiële kinderbescherming
omvat onder meer de zorgplicht van de inrichting voor het ook na de leerplichtige
leeftijd bieden van onderwijs, arbeidstraining of vorming in de andere zin.Het voorgestelde artikel 52, dat in die zorgplicht eveneens voorziet,
is tweeledig van opzet. Enerzijds verplicht het de jeugdige tot het volgen
van onderwijs dan wel tot het deelnemen aan andere activiteiten in het kader van zijn pedagogische vorming. Anderzijds legt het de directeur de
verplichting op hierin te voorzien. Bij andere activiteiten in het kader van
de pedagogische vorming kan aan een scala aan activiteiten zoals bij voorbeeld
cursussen, stages of arbeidstoeleidingsprojecten gedacht worden.De verplichte deelname aan onderwijs of andere pedagogische activiteiten
komt voort uit de doelstelling van de tenuitvoerlegging van vrijheidsbeneming
ten aanzien van jeugdigen. De vrijheidsbeneming is – mede – bevolen
met het oog op het te verwachten pedagogische effect dat daarvan uitgaat.
Dit geldt zowel voor de toepassing van het jeugdstrafrecht als de maatregel
van ondertoezichtstelling met plaatsing in een justitiële jeugdinrichting.Voor volwassenen gelden deze gronden voor oplegging niet of niet in overheersende
mate. Voor hen bestaat dan ook noch in de sector van het gevangeniswezen noch
in die van de TBS een verplichting tot deelname aan pedagogische activiteiten.
Voor jeugdigen is deze verplichting evenwel onmisbaar. De verdergaande, opvoedkundige
doelstelling van opsluiting van jeugdigen kan evenwel niet zonder hun inzet
worden gerealiseerd. b. Educatie en sportNaar huidige, internationale opvattingen vallen onder het overkoepelende
begrip educatie: onderwijs, scholing en overige vormen van educatie. De eerstgenoemde
onderdelen werden al toegelicht onder a. Onder de overige vormen van educatie
valt het kennis nemen van het nieuws, het gebruik maken van een bibliotheekvoorziening,
lichamelijke oefening en sport alsmede veel van de huidige sociaal culturele
activiteiten. De wettelijke grondslag voor deze activiteiten is gelegd in
de artikelen 53, eerste en tweede lid. Aan de meeste gesloten inrichtingen
zijn hiertoe onderwijzers, bibliotheekmedewerkers, sportinstructeurs en sociaal
cultureel-werkers verbonden.De omvang van deze activiteiten laat zich op wettelijk niveau nauwelijks
normeren.In het eerste lid is de term bibliotheekvoorziening gebruikt. In een gesloten
inrichting zal meestal een bibliotheek aanwezig zijn waaruit de jeugdigen
veelal zelf boeken kunnen lenen. Naarmate een inrichting minder beveiligd
is ligt het voor de hand dat de bewoners in staat worden gesteld van de openbare
bibliotheek ter plaatse gebruik te maken.Het recht op nieuws (artikel 53, eerste lid) krijgt vorm door jeugdigen
in staat te stellen tot het lezen van kranten en tijdschriften en het volgen
van radio- en televisie-uitzendingen. De meeste inrichtingen hebben abonnementen
op enkele kranten en hebben televisietoestellen in de huiskamers staan. Het
recht op nieuws vormt een uitwerking van het recht op informatie dat als een
constitutief element van de grondwettelijke vrijheid van meningsuiting kan
worden beschouwd.Het in artikel 53, tweede lid, genoemde tweemaal drie kwartier lichamelijke
oefening en sport per week is een minimum, dat overeenkomt met de huidige
situatie. c. Recreatie en luchtenHet begrip recreatie in artikel 53, derde lid, dekt uiteenlopende activiteiten
en faciliteiten. Anders dan in de in artikel 53, eerste en tweede lid, bedoelde –
overige – educatieve activiteiten behoeft recreatie niet georganiseerd
en geprofessionaliseerd te zijn. In de wet is slechts het minimum aantal uren
van zes per dag genoemd. Deze uren kunnen deel uitmaken van het aantal uren
gemeenschappelijke activiteiten dat is genoemd in artikel 22. Het vijfde lid van artikel 53 garandeert het recht op één
uur luchten per dag. Als regel vindt luchten gemeenschappelijk plaats, maar
ook de jeugdige die zich in afzondering bevindt of ten aanzien van wie de
disciplinaire straf van opsluiting in een (straf)cel wordt ten uitvoer gelegd,
wordt tot «de lucht» toegelaten, ook al is het op individuele
basis. Dit volgt uit respectievelijk artikel 25, tweede lid, en artikel 59,
eerste lid. 18. Disciplinaire straffenNieuw is de herinvoering van de mogelijkheid van oplegging van disciplinaire
straffen voor de justitiële jeugdinrichtingen. Voor 1981 kon de directeur
van een rijksinrichting de disciplinaire straf van afzondering in een strafvertrek
voor de duur van maximaal twee weken opleggen. Bij de behandeling van een
voorstel tot wijziging van de Beginselenwet kinderbescherming, teneinde in
de rijksinrichtingen het beklagrecht in te voeren is door de bewindslieden
voorgesteld1 de disciplinaire straf geheel te
laten vervallen. Het belangrijkste argument daarvoor was dat de onder deze
Beginselenwet bestaande mogelijkheid om een jeugdige bij wijze van pedagogische
maatregel af te zonderen voldoende werd geacht als corrigerend instrument.
Voor de herinvoering in het thans voorliggend wetsvoorstel van de mogelijkheid
tot disciplinaire bestraffing is uitdrukkelijk gekozen om enerzijds de eigen
verantwoordelijkheid van de jeugdige te onderkennen voor zijn handelen of
nalaten en anderzijds om een grens te trekken met de ordemaatregelen.Het jeugdstrafrecht, zoals dat vorm heeft gekregen in de Wetboeken van
Strafrecht en Strafvordering, is gebaseerd op het uitgangspunt dat de jeugdige
op een juridisch vergelijkbare wijze als de volwassene moet worden behandeld,
tenzij er aanleiding is hiervan af te wijken. Ook op dit onderdeel pas ik
dit uitgangspunt toe. Op grond van het thans vigerende Besluit regels inrichtingen
voor justitiële kinderbescherming wordt tegen een jeugdige opgetreden
in het kader van ordehandhaving (artikel 17) of bij wijze van pedagogische
maatregel (artikel 16). Een ordemaatregel dient te worden onderscheiden van
straf. Vereist is niet dat de betrokkene zich strafwaardig heeft gedragen.
Ingrijpen is nodig met het oog op de handhaving van de ordelijke gang van
zaken in de inrichting. Een ordemaatregel duurt dan ook zolang dat strikt
nodig is. Bij bestraffing wordt allereerst het laakbare gedrag van een jeugdige
vastgesteld en vervolgens of de jeugdige verantwoordelijk kan worden gesteld
voor dat gedrag. Op grond hiervan wordt een sanctie bepaald. Deze sanctie
heeft in tegenstelling tot een ordemaatregel de functie van terechtwijzing.
Het is hierbij niet vol te houden dat een dergelijke bestraffing altijd in
het belang van het kind is. Dit is anders dan bij een pedagogische maatregel
waarbij dit belang voorop staat. Dit laat onverlet dat van zo'n bestraffing
een pedagogisch effect uitgaat, maar primair wordt dit niet beoogd. Dit gewijzigde
inzicht heeft geleid tot het opnemen van de mogelijkheid van disciplinaire
bestraffing in deze beginselenwet.In opzet is het gekozen stelsel overeenkomstig de bepalingen in het voorstel
voor een Penitentiaire beginselenwet. Enkele aspecten vereisen een toelichting:– de grondslag voor de bestraffing (a);– het arsenaal van disciplinaire straffen (b);– de relatie tussen disciplinaire bestraffing en schadevergoeding
(c); a. Grondslag voor bestraffingDe grond voor disciplinaire bestraffing valt uiteen in twee elementen:
feiten die onverenigbaar zijn met de handhaving van de orde of de veiligheid
in de inrichting of zich – anderszins – niet verdragen met de
ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming. Deze grondslag komt overeen met de bevoegdheid van de directeur ingevolge artikel
4, derde lid, om aanwijzingen te geven aan jeugdigen. Zie voor de reikwijdte
van het begrip «ongestoorde tenuitvoerlegging» nader onderdeel
5c van de toelichting.De term «begaan» uit artikel 55, eerste lid, omvat in elk
geval alle strafrechtelijke vormen van daderschap als bedoeld in de artikelen
47 en 48 van het Wetboek van Strafrecht. Het kan dus gaan om (mede)plegen,
uitlokken, doen plegen en behulpzaam zijn bij medeplichtigheid. b. Disciplinaire straffenHet arsenaal van straffen staat in artikel 55, eerste lid. Het gaat om: a. opsluiting in een strafcel of andere verblijfsruimte voor ten hoogste
vier dagen voor jeugdigen tot zestien jaar en zeven dagen voor jeugdigen van
zestien jaar en ouder;b. ontzegging van bezoek van een bepaald persoon of bepaalde personen
voor ten hoogste vier weken, indien het feit plaatsvond in verband met bezoek
van die persoon of die personen;c. uitsluiting van deelname aan een of meer bepaalde activiteiten voor
ten hoogste vier dagen voor jeugdigen tot zestien jaar en ten hoogste zeven
dagen voor jeugdigen van zestien jaar en ouder;d. weigering, intrekking of beperking van het eerstvolgende verlof;e. een geldboete tot een bedrag van ten hoogste het zakgeld over één
week.ad a: Vergeleken met het gevangeniswezen is de periode van opsluiting
beperkt: namelijk vier dagen voor jeugdigen tot zestien jaar en zeven dagen
voor jeugdigen van zestien jaar en ouder in plaats van veertien dagen. Hiervoor
is gekozen gelet op de leeftijd van degenen op wie deze bepalingen van toepassing
zijn. Aanpassing van de termijnen van straffen heeft ook bij de andere straffen
op deze grond plaatsgehad.Een andere verblijfsruimte kan de eigen kamer zijn of een andere, minder
vertrouwde ruimte.ad b: Uit de gekozen formulering volgt dat bezoekontzegging als straf
uitdrukkelijk gerelateerd is aan feiten die in verband met het bezoek of een
bepaalde bezoeker zijn begaan.ad c: Uitsluiting van activiteiten kan ook geschieden bij wijze van ordemaatregel
(zie voor een toelichting op deze modaliteit onderdeel 12c). Een dergelijke
uitsluiting kan een voor de hand liggende reactie zijn op een ordeverstoring
tijdens een bepaalde activiteit. In het derde lid van artikel 55 wordt uitdrukkelijk
de mogelijkheid van cumulatie van straffen opgenomen, met een beperking voor
de straf van opsluiting in combinatie met die van uitsluiting van activiteiten.ad d: De sanctie met betrekking tot het verlof is beperkt tot het eerstkomende
verlof.ad e: Tegen de oplegging van een geldboete worden wel bezwaren van pedagogische
aard aangevoerd: het «afkopen» van een overtreding zou geen of
weinig leereffect hebben. In algemene zin laat zich deze stelling moeilijk
onderschrijven. Het voorgaande palet van sancties biedt de directeur echter
voldoende mogelijkheden om een keuze te maken die naar zijn inzicht ten opzichte
van de betrokken jeugdige pedagogisch het meest verantwoord is.Artikel 57 kent de mogelijkheid van een voorwaardelijke straf. Juist in
de pedagogische setting van een justitiële jeugdinrichting kan deze modaliteit
een waardevolle toepassing vinden. Ook laat het zich denken dat
als voorwaarde het herstel van de schade of het verrichten van andere werkzaamheden
die strekken tot ongedaanmaking van de ordeverstoring wordt opgelegd. c. SchadevergoedingIn de praktijk bestaat de behoefte om de schade die door een jeugdige
bewoner is veroorzaakt op deze te verhalen. In veel gevallen is dit ook een
passende en wenselijke reactie ten gevolge waarvan een disciplinaire bestraffing
achterwege kan blijven of althans kan worden beperkt. Met het oog hierop is
in het vierde lid van artikel 55 uitdrukkelijk bepaald dat oplegging van een
disciplinaire straf de mogelijkheid van het treffen van een schaderegeling
onverlet laat.De mogelijkheid bestaat van verrekening van de schadevergoeding met bij
voorbeeld het zakgeld van de jeugdige die aan de inrichting schade heeft toegebracht.
Het dient bij een dergelijke verrekening te gaan om twee geldvorderingen die
beide, dus schadevergoeding en bij voorbeeld zakgeld, direct door de rechthebbende
opeisbaar zijn. Instemming met deze verrekening door de betrokken jeugdige
is volgens het burgerlijke recht niet vereist. 19. Informatie, hoor- en mededelingsplicht en dossier a. InformatieHet sluitstuk van een behoorlijke omschrijving van de rechten en plichten
van jeugdige ingeslotenen en hun mogelijkheden om deze (in rechte) ter discussie
te stellen, vormt de verplichting van de overheid om hen te informeren over
hun rechtspositie (artikel 60; zie ook de opmerkingen aan het slot van onderdeel
4). De informatieplicht vangt aan bij binnenkomst, zonder dat deze hiertoe
evenwel is beperkt. De wet is niet de plaats om de wijze van informatieoverdracht
voor te schrijven. In veel inrichtingen is een audio-visuele presentatie ontwikkeld
en is toegankelijk foldermateriaal vervaardigd. De ervaring met de audiovisuele
manier om de jeugdigen te informeren over de gang van zaken in de inrichting
en hun (rechts)positie daarin is goed. Deze wijze van informatie-overdracht
mag evenwel niet de plaats innemen van (de beschikbaarheid van) schriftelijke
informatie. Iedere jeugdige dient te kunnen beschikken over de op hem betrekking
hebbende specifieke inrichtingsvoorschriften.Een complicerende factor kan de taalbarrière vormen. Van alle betrokkenen
mag worden verwacht dat zij naar vermogen zorg dragen dat de geboden informatie
ook door de jeugdige wordt verstaan. Waar het gaat om het overbrengen van
essentiële informatie zal van de tolkentelefoon gebruik moeten worden
gemaakt. Het departement kan hieraan bijdragen door voor de beschikbaarheid
van vertalingen van de (standaard)voorschriften in gangbare voertalen zorg
te dragen. In de inrichting kunnen personeelsleden, medebewoners en de tolkentelefoon
voorts een onmisbare schakel vormen. Aangezien de in de artikelen 18 en 19
alsmede hoofdstukken XII tot en met XV aan de jeugdige toegekende rechten
mede kunnen worden uitgeoefend door diens ouders of voogd, stiefouder of pleegouders
(zie artikel 80), dienen ook zij schriftelijk op de hoogte te worden gesteld. b. HoorplichtVoorschriften die door de directeur in acht moeten worden genomen bij
het nemen van voor de jeugdige ingrijpende beslissingen zijn samengebracht
in de artikelen 61 en 62. Het betreft algemene regels van bestuursrecht:– het voorafgaand aan de beslissing horen van de jeugdige; – het aan de jeugdige mededelen en motiveren van de beslissing; – het informeren van de jeugdige omtrent de mogelijkheid van en
de wijze van het instellen van beklag of beroep.De gevallen waarin – in artikel 61 – het horen van de jeugdige,
voorafgaande aan het nemen van de beslissing, is voorgeschreven betreffen
de voor hem ingrijpende beslissingen. Het betreft een limitatieve opsomming
die overeenkomt met de beslissingen die ingevolge artikel 4, vierde lid, uitdrukkelijk
zijn voorbehouden aan de directeur of zijn plaatsvervanger.Het horen geschiedt in een voor de betrokkenen begrijpelijke taal. Dit
behoeft niet de Nederlandse taal te zijn. Als betrokkene een andere taal begrijpt
die de directeur machtig is, dan kan het horen in die taal geschieden. Indien
dit niet het geval is, geschiedt het horen zo mogelijk met bijstand van een
tolk of met behulp van de tolkentelefoon. Ten aanzien van het hoorrecht is in het voorgestelde derde lid een tweetal
uitzonderingen geformuleerd. Het horen kan achterwege blijven indien (a) de
vereiste spoed zich daartegen verzet of (b) de gemoedstoestand van betrokkene
daaraan in de weg staat. Bij de formulering is aansluiting gezocht bij de
Awb, in het bijzonder de artikelen 4:7 en 4:11. Het niet horen alvorens de
beslissing te nemen op voornoemde gronden betekent overigens niet dat het
horen geheel achterwege mag blijven. Artikel 61, derde lid, laatste volzin,
voorziet er in dat de betrokkene, zodra dat mogelijk is, achteraf alsnog wordt
gehoord.Tegen een schending van het hoorrecht staat geen afzonderlijk beklag open.
Een dergelijke schending kan er wel toe leiden dat het beklag tegen de beslissing
waaromtrent betrokkene vooraf had moeten worden gehoord door de beklag- of
beroepscommissie gegrond wordt geacht.In de gevallen waarin bij wijze van spoedvoorziening een personeelslid
of medewerker een in beginsel aan de directeur voorbehouden ordemaatregel
neemt, vloeit uit het spoedeisende karakter van de maatregel voort dat het
vooraf horen van de betrokkene niet is verplicht. Ik verwijs naar de opmerkingen
hieromtrent in onderdeel 12b. Ook dan is het wenselijk betrokkenen zodra de
situatie dit toelaat alsnog te horen. c. MededelingsplichtMet betrekking tot een aantal beslissingen dient de jeugdige ingevolge
artikel 62 onverwijld, schriftelijk en voor zover mogelijk in een voor hem
begrijpelijke taal, een met redenen omklede, gedagtekende en ondertekende
mededeling te ontvangen. Hierbij dient de betrokkene te worden gewezen op
de mogelijkheid hiertegen een klaagschrift in te dienen. Het begrip onverwijld
geeft aan dat de mededeling zonder onnodig uitstel dient te worden verstrekt.In de eerste plaats dient de jeugdige een dergelijke mededeling te ontvangen
van elke beslissing ten aanzien waarvan het vooraf horen is voorgeschreven.
Indien een beslissing zo ingrijpend wordt geacht, dat een jeugdige voordat
deze wordt genomen gehoord dient te worden, dan spreekt het vanzelf dat die
beslissing, als zij ook inderdaad wordt genomen, onverwijld en met redenen
omkleed op schrift wordt gesteld.Naast de in het voorgestelde artikel 62, eerste lid, genoemde beslissingen
is er nog een tweede groep beslissingen, die onverwijld aan de jeugdige moet
worden medegedeeld. Deze mededelingen behoeven niet door de directeur te worden
gedaan, nu het niet gaat om aan hem voorbehouden beslissingen. De mededelingsplicht
is ten aanzien van deze beslissingen niet zo zeer gegrond op het ingrijpende
karakter daarvan als wel op de effectiviteit van de beklagprocedure. Wil het
recht van de jeugdige om beklag te doen effectief zijn, dan dient hij onverwijld
schriftelijk geïnformeerd te worden omtrent de inhoud van de beslissing
en de motivering daarvan. Deze tweede groep beslissingen is opgesomd in het
voorgestelde artikel 62, tweede lid. Het betreft beperkingen van jeugdigen in het contact met buiten:– weigeren tot verzending of uitreiking van post;– weigering van de toegang aan een bepaalde persoon;– verbod van het voeren van een bepaald telefoongesprek;– weigering van toestemming voor een gesprek met een vertegenwoordiger
van de media.Hetgeen onder b is opgemerkt omtrent het achterwege blijven van de hoorplicht,
indien door personeelsleden of medewerkers voor korte tijd een ordemaatregel
van uitsluiting van activiteiten of plaatsing in afzondering wordt bevolen,
geldt ook voor de mededelingsplicht. De relatief korte duur van deze maatregel –
maximaal 15 uren – rechtvaardigt het niet in alle gevallen verplicht
stellen van het uitreiken van een mededeling. Het kan gaan om het wegzenden
van een jeugdige voor een korte periode uit de sportzaal dan wel van de luchtplaats
wegens wangedrag. Het invoeren van een verplichting tot het telkens uitreiken
van een mededeling kan het inrichtingsgebeuren ontregelen. Verwacht mag worden
dat van ernstiger incidenten altijd een verslag zal worden opgemaakt. In deze
gevallen ligt het voor de hand een schriftelijke mededeling omtrent bij voorbeeld
de uitsluiting van activiteiten of de plaatsing in afzondering uit te reiken
met de vermelding van de mogelijkheid van het instellen van beklag. De normering
van een en ander dient aan de praktijk en jurisprudentie te worden overgelaten. d. DossierIn een algemene maatregel van bestuur zullen de in artikel 63 genoemde
onderwerpen dienen te worden geregeld. Daarbij zal ook het recht op inzage
in het dossier en afschrift van gegevens, thans nog geregeld in de artikelen
42 tot en met 45 Wjh, betrokken worden. In artikel 82 onderdeel C is aangegeven
dat de regels in de Wjh over dit onderwerp niet van toepassing zijn op de
justitiële jeugdinrichtingen. 20. BeklagrechtSinds 1 april 1984 bestaat het beklagrecht voor jeugdigen in de rijksinrichtingen
voor de kinderbescherming. Aanvankelijk was de regeling opgenomen in de artikelen
26a tot en met 26k van de Beginselenwet voor de kinderbescherming en de artikelen
150 tot en met 157e van het Uitvoeringsbesluit kinderbescherming. Later is
deze beklagregeling opgenomen in hoofdstuk XV van de Wet op de jeugdhulpverlening
(Wjh) en de artikelen 36 tot en met 45 van het Besluit regels inrichtingen
voor justitiële kinderbescherming. Tegelijkertijd werd een beklagregeling
voor de residentiële voorzieningen van de jeugdhulpverlening –
waaronder de particuliere justitiële jeugdinrichtingen – ingevoerd,
de artikelen 46 tot en met 52 van de Wjh. Bij wijziging van de Wjh is de beklagregeling
van de rijksjeugdinrichtingen ook van toepassing verklaard worden op de particuliere
inrichtingen.1De beklagregeling is geïnspireerd door de regeling die vanaf 1977
in de Beginselenwet gevangeniswezen is opgenomen. Een belangrijk verschil
tussen de bestaande regelingen is dat enkelvoudige afdoening in de jeugdsector
voorop staat. Bij enkelvoudige afhandeling staat beroep op de meervoudige
commissie open. Slechts bij meervoudige behandeling in eerste aanleg kan het
College van advies voor de justitiële kinderbescherming rechtspreken.
Ook de beklaggronden verschillen.Een jeugdige kan zich ingevolge artikel 70, tweede lid, Wjh beklagen over
«elke door of vanwege de directeur van de rijksinrichting gegeven beslissing
die zich tot hem persoonlijk richt of waarbij wordt afgeweken van de rechten
die hij aan de in de inrichting geldende voorschriften kan ontlenen.
Een beslissing van een lid van het personeel wordt geacht te zijn genomen
vanwege de directeur, tenzij anders blijkt.»Anders dan de grond uit het voornoemde artikel 70, tweede lid, Wjh geldt
voor het gevangeniswezen artikel 51 van de Beginselenwet gevangeniswezen,
dat luidt:Een gedetineerde in een gevangenis, huis van bewaring of rijkswerkinrichting
kan beklag doen over:a. een hem opgelegde disciplinaire straf;b. een weigering tot het uitreiken of verzenden van voor hem bestemde
of door hem geschreven brieven en andere stukken, dan wel om volgens de daarvoor
in het gesticht geldende regeling bezoek van bepaalde personen te ontvangen;c. enige andere hem door of vanwege de directeur opgelegde maatregel waarbij
wordt afgeweken van de rechten die hij aan de in het gesticht geldende voorschriften
kan ontlenen.Het uitgangspunt van de drie beginselenwetten is dat deze wat betreft
structuur en inhoud overeenstemmen, tenzij de aard van de populatie of het
doel van de vrijheidsbeneming het maken van een verschil rechtvaardigt (zie
onderdeel 1a van de toelichting). Het beklagrecht biedt rechtsbescherming
aan ingeslotenen in een ten opzichte van het over hen gestelde gezag afhankelijke
situatie. Hierbij maakt het niet uit of het gaat om jeugdige of volwassen
ingeslotenen. Uiteraard zal de wijze van behandeling van klachten dienen te
zijn afgestemd op de specifieke populatie. Dit zal allereerst al blijken uit
de aard van de klachten die aan een beklagcommissie kunnen worden voorgelegd.
Ook de gronden waarop een bestreden beslissing door of namens de directeur
is genomen zullen verschillen. In de justitiële jeugdinrichtingen zal
de opvoedkundige opdracht van de tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming
in veel gevallen een rol spelen. Dit zelfde geldt voor het behandelingsperspectief
in de TBS-inrichtingen. Ook de beklagcommissie zal met dergelijke aspecten
bij het beoordelen van de bestreden beslissing in belangrijke mate rekening
houden. De inhoud van de klachten en de uitkomsten kunnen dus verschillen
al naar gelang de categorie van de ingeslotenen. De procedure kan evenwel
gelijk zijn, met dien verstande dat de ouders of voogd, stiefouder of pleegouders
ten aanzien van de jeugdigen ook in staat worden gesteld het klachtrecht uit
te oefenen (artikel 80).Anders dan de regelgeving voor het gevangeniswezen wordt in het onderhavige
voorstel van wet een uitgebreidere regeling gegeven aangaande bemiddeling.
Deze procedure vervangt de klachtregeling uit hoofdstuk IX Wjh. Vanuit de
in onderdeel 1b aangegeven scheiding tussen de Wjh en de Beginselenwet justitiële
jeugdinrichtingen ligt het voor de hand het klachtrecht in één
wet te regelen. Dat komt de overzichtelijkheid ook ten goede. Een uitgebreide
regeling ten aanzien van bemiddeling is eveneens opgenomen in de Beginselenwet
verpleging ter beschikking gestelden. In artikel 64 is bovendien aangesloten
bij de klachtregeling uit de Wjh. (zie nader onderdeel a) In onderdeel 2d
van de toelichting is al ingegaan op de relatie tussen de Awb en de justitiële
jeugdinrichtingen. In de voorgestelde regeling zijn de inzichten en uitgangspunten
betreffende de administratieve rechtsbescherming verwerkt op een wijze die
is toegesneden op de specifieke detentiesituatie. Het opnemen van een voorlopige
voorziening in de vorm van een schorsingsprocedure is daarvan een voorbeeld.Op hoofdlijnen blijft het beklagrecht evenwel ongewijzigd. De kern hiervan
is dat de – jeugdige – burgers die zijn ingesloten aan een onafhankelijke
instantie klachten kunnen voorleggen over hen rakende ingrijpende beslissingen.
De toetsende instantie is en blijft bevoegd beslissingen die zijn genomen
door of namens de directeur van de inrichting op hun rechtmatigheid alsmede
naar de normen van redelijkheid en billijkheid te beoordelen en zonodig te
herzien. Een dergelijk beklagrecht is een toets voor de rechtmatigheid
en daarmee ook voor de kwaliteit van het inrichtingsbeleid en past in het
algemeen geldende uitgangspunt dat de tenuitvoerlegging van straffen op een
menswaardige wijze dient te geschieden.Het beklagrecht zal zijn waarde met name bewijzen, indien voor de betrokkenen
wezenlijke en niet op andere wijze oplosbare kwesties aan de orde worden gesteld.
Het uitgangspunt dient dan ook te zijn dat in een inrichting zaken zo snel
mogelijk en op zo laag mogelijk niveau worden afgedaan. In een gesloten setting
als die van de justitiële jeugdinrichtingen hebben geschillen de neiging
door het enkele tijdsverloop zowel voor de jeugdigen als voor personeelsleden
uit te groeien. Dit betekent enerzijds dat van de jeugdigen mag worden verwacht
dat zij geschillen trachten op te lossen op het niveau van de afdeling waar
zij verblijven, en anderzijds dat het personeel van de afdeling dan wel het
afdelingshoofd het tot zijn taak rekent om conflicten in beginsel zelf op
te lossen. Een bemiddelende rol kan hierbij de maandcommissaris van de commissie
van toezicht vervullen. In dit voorstel van wet wordt deze rol benadrukt (zie
onderdeel d). Een andere procedurele stroomlijning betreft de voortoets die
door de directeur en de voorzitter van de beklagcommissie kan worden uitgeoefend
alvorens een klacht leidt tot een mondelinge behandeling ten overstaan van
de commissie. Deze voortoets houdt in dat, indien een kennelijke niet-ontvankelijkheid
of kennelijke ongegrondheid voorligt, de directeur geen inlichtingen behoeft
te verzamelen ten behoeve van de beklagcommissie. Ook kan in dergelijke gevallen
de voorzitter bepalen dat de klager niet gehoord behoeft te worden (zie nader
onderdeel d).De volgende onderdelen van de regeling vergen nog een nadere toelichting:– bemiddeling (a);– de samenstelling en de beroepsinstantie (b);– de beklaggrond (c);– de verplichting tot motivering van de klacht en de mogelijkheid
het verrichten van een voortoets (d);– schorsing van de beslissing van de directeur (e);– schorsing van de uitspraak van de beklagcommissie (f);– de combinatie van de beslissing op de klacht met die omtrent de
tegemoetkoming (g);– de mogelijkheid van openbaarheid van de behandeling en uitspraak
(h). a. BemiddelingArtikel 64 geeft de jeugdige het recht zich tot de maandcommissaris te
wenden met een grief over een gedraging van een personeelslid of de wijze
waarop een zorgplicht is betracht. Als het gaat om een zaak waartegen ook
ingevolge artikel 65 beklag kan worden ingesteld, geldt een termijn van zeven
dagen voor indiening van de klacht. Voor de overige klachten is geen termijn
gesteld. De maandcommissaris zal trachten te bemiddelen tussen partijen en
een voor beide aanvaardbare oplossing proberen te vinden. De bemiddeling wordt
afgesloten met een schriftelijke mededeling van bevindingen. De directeur
geeft binnen vier weken na ontvangst aan hoe hij tegen de mededeling van de
maandcommissaris aankijkt en of er maatregelen genomen zullen worden. Tegen
deze beslissing kan de jeugdige klagen bij de beklagcommissie, die uit drie
leden bestaat.De maandcommissaris en de beklagcommissie kunnen bij de bemiddeling geen
uitspraak doen die de directeur bindt, zoals bij Hoofdstuk XIII het geval
is.Conform de klachtregeling uit de Wjh is voorzien in een eigenstandig klachtrecht voor ouders of voogd, stiefouder of pleegouders, voor
zaken die jegens hen zijn geschiedt. Ook deze personen kunnen zich op grond
van artikel 64 tot de maandcommissaris wenden. b. Samenstelling en de beroepsinstantieIn afwijking van de regeling voor het gevangeniswezen kende de justitiële
(rijks)jeugdinrichtingen een stelsel waarin enkelvoudige behandeling voorop
stond (artikel 71, eerste lid, Wjh) met een beroepsmogelijkheid op de meervoudige
beklagcommissie (artikel 74 Wjh). Slechts bij meervoudige behandeling in eerste
instantie kon beroep worden ingesteld bij het College van advies voor de kinderbescherming
(artikel 79, eerste lid, Wjh). Hiervoor is destijds gekozen, omdat behoefte
bestond mede gelet op de jeugdige leeftijd van de klagers aan een soepele
voorprocedure, waardoor snel kon worden beslist in eenvoudige gevallen, terwijl
voor de moeilijk liggende gevallen een zwaardere procedure beschikbaar was.1 Tegen deze constructie is kritiek gerezen.2 In de praktijk kwam met name het College van advies
niet toe aan zijn rechtsvormende taak en kon het ook de zorg voor het bewaken
van de rechtseenheid niet in voldoende mate uitoefenen.In het voorliggende ontwerp wordt de structuur gevolgd van de beide verwante
wetten. Dat wil zeggen dat in eerste instantie zowel meer- als enkelvoudige
behandeling mogelijk is (artikel 67, eerste en tweede lid). Meervoudige behandeling
staat voorop; de enkelvoudige is gereserveerd voor zaken van eenvoudige aard
dan wel kennelijk niet-ontvankelijke, ongegronde of gegronde klachten. Beroep
tegen een beslissing in eerste instantie wordt altijd behandeld door de daartoe
benoemde beroepscommissie (artikel 74). c. BeklaggrondDe justitiële jeugdsector kent vanaf het begin een beklagrecht dat
beperkt is tot het begrip «beslissingen». Artikel 51 van de Beginselenwet
gevangeniswezen gebruikte de open beklaggrond de term «maatregel».
In het wetsvoorstel voor een Penitentiaire beginselenwet wordt in dit opzicht
aangesloten bij de jeugdsector, teneinde beklag over feitelijk handelen dat
niet direct is terug te voeren op een beslissing uit te sluiten.Aan het beklagrecht in de jeugdsector was door de Tweede Kamer bij wijze
van amendement toegevoegd: «Een beslissing van een lid van het personeel
wordt geacht te zijn genomen vanwege de directeur, tenzij anders blijkt.»3 De Tweede Kamer wilde hiermee duidelijk maken dat een
beslissing van een lid van het personeel wordt geacht te zijn genomen vanwege
de directeur, zodat een jeugdige tegen zelfstandige beslissingen van het personeel
beklag kan indienen.Voor handhaving van deze toevoeging aan de beklaggrond bestaat geen noodzaak.
In de structuur van de voorgestelde wet is immers voorzien in de uitdrukkelijke
bevoegdheid van de directeur om zijn personeelsleden en medewerkers te machtigen
tot de uitoefening van hem bij of krachtens deze wet gegeven bevoegdheden
(artikel 4, tweede lid), met uitzondering van de aan hem of zijn vervanger
voorbehouden beslissingen (artikel 4, vierde lid). Onder beslissing van de
directeur dient dus te worden verstaan een beslissing genomen door de directeur
dan wel door een personeelslid of medewerker. Dit omvat ook beslissingen waarvan
achteraf blijkt dat deze onbevoegd werden genomen.De beslissing dient de jeugdige te betreffen. Dit komt overeen met de
formulering in artikel 70, tweede lid, Wjh dat een beslissing zich tot hem
persoonlijk richt. Dit sluit niet uit dat beklag kan worden ingediend tegen
een beslissing die verscheidene jeugdigen betreft. Op dit punt dient een onderscheid
te worden gemaakt tussen beklag tegen een algemene regeling en
tegen een collectieve maatregel. Rechtstreeks beklag tegen algemene regeling
is niet mogelijk. Maar als bij voorbeeld een ordemaatregel is genomen ten
aanzien van meer ingeslotenen ontneemt hen dat niet de mogelijkheid zich hierover
te beklagen.De omstandigheid dat geen beklag mogelijk is tegen algemeen geldende regelingen
sluit niet uit dat in een beklagzaak een lagere regeling getoetst kan worden
aan één van hogere orde (zie de opmerking in onderdeel 14c over
de urinecontrole). Het voorliggende wetsvoorstel biedt de directeur een vergaander
bevoegdheid tot het geven van regels dan de huidige wettelijke kaders. Het
gaat met name om zijn bevoegdheid ingevolge artikel 4, eerste lid, tot het
opstellen van huisregels. Deze uitbreiding betekent dat hij in gevallen waarin
hij thans tot collectieve beslissingen moet overgaan, in de toekomst zal kunnen
beslissen tot het aanpassen van huisregels. Ik denk hierbij met name aan meer
dan incidentele wijzigingen in het dagprogramma. Indien deze in de vorm van
een wijziging van de desbetreffende huisregel zijn gegoten, zijn deze niet
rechtstreeks beklagwaardig. Wel is het mogelijk dat betrokkene in een beklagzaak
over een op basis van die gewijzigde huisregel genomen beslissing stelt dat
hierdoor een hem toekomend recht van hogere orde is geschonden. Dit zou zich
kunnen voordoen, indien het wettelijke recht op luchten van een uur –
artikel 53, vijfde lid – in een huisregel wordt ingekort. d. Motivering en voortoetsAan het indienen van een klaagschrift is het vereiste toegevoegd dat dit
zo nauwkeurig mogelijk de beslissing vermeldt waarover wordt geklaagd en met
redenen is omkleed. Het is om diverse redenen van belang dat een beklagcommissie
en de directeur aanstonds duidelijk is over welke kwestie geklaagd wordt.
Het betreft met name de voorbereiding van de zaak door de directeur en de
beperking van de verplichting om een zitting te houden.Uit het penitentiaire beklagrecht is overgenomen de daar al bestaande
mogelijkheid om het horen van de klager en de directeur achterwege te laten,
indien apert duidelijk is welke beslissing moet worden genomen. Artikel 69,
eerste lid, benoemt deze gevallen: een klacht die kennelijk niet-ontvankelijk
kennelijk ongegrond of kennelijk gegrond wordt geoordeeld. Vergelijk de regeling
voor vereenvoudigde behandeling van beroepschriften overeenkomstig artikel
8:54 Awb.In artikel 68, tweede lid, is aangegeven dat de directeur desgevraagd
door de beklagcommissie schriftelijk de nodige inlichtingen geeft. Anders
dan in de Penitentiaire beginselenwet is in dit wetsvoorstel niet voorzien
in de mogelijkheid van een voortoets door de directeur. Dat zou inhouden dat
de directeur geen schriftelijke inlichtingen hoeft te geven indien hij van
oordeel is dat de klacht kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond
is. De Raad van State maakte bezwaar tegen deze variant in de Beginselenwet
justitiële jeugdinrichtingen. In reactie daarop is de regeling nu zo
dat de beklagcommissie bepaald in welke gevallen zij een reactie van de directeur
wil ontvangen. Dat kan op eenvoudige en snelle wijze worden aangegeven wanneer
de secretaris van de beklagcommissie de directeur een afschrift van de klacht
zendt.Ook om andere redenen is het van belang dat direct duidelijk is waarop
de klacht betrekking heeft. In veel gevallen is het mogelijk gebleken dat
het door de klager aangekaarte probleem op eenvoudige wijze door de directeur,
al of niet na bemiddeling van een lid van de commissie van toezicht, wordt
opgelost. In het wetsontwerp is hierin voorzien in artikel 68, vierde lid.
Krachtens deze bepaling kunnen klachten die zich daarvoor lenen
aan de maandcommissaris ter hand worden gesteld met het verzoek om te trachten
tot een onderhandse oplossing van het geschil te komen. Het verdient aanbeveling
om tussen directie en de commissie van toezicht afspraken te maken over de
aard van de klachten die op deze wijze eerst aan de maandcommissaris ter hand
worden gesteld.De beoordeling van de rechtsgevolgen van niet-naleving van de motiveringsverplichting
is voorbehouden aan de beklagen beroepscommissie. Bij een beperking van een
grondrecht zal de bewering dat een bepaald dwangmiddel, bijv. het onderzoek
aan het lichaam, is toegepast of een disciplinaire straf is opgelegd voldoende
zijn. Maar als bij voorbeeld geklaagd wordt over «bezoek», dan
kan dit klaagschrift als onvoldoende gemotiveerd niet-ontvankelijk worden
verklaard als niet is aangegeven in welk opzicht het bezoekrecht is beperkt.
Ook zal de commissie rekening dienen te houden met hetgeen van de betrokken
klager mag en kan worden verwacht. De leeftijd en de verbale vaardigheden
zijn hierbij relevante factoren. e. Schorsing beslissing directeurIn artikel 71 is aan de voorzitter van de beroepscommissie de bevoegdheid
toegekend een beslissing van de directeur te schorsen in afwachting van de
beslissing op het klaagschrift. De schorsing kan de gehele of een gedeelte
van de bestreden beslissing betreffen.In de bestaande beklagregeling was – in artikel 71, tweede lid,
Wjh – voorzien in de bevoegdheid van de voorzitter van de beklagcommissie
aan de directeur schorsing van zijn beslissing voor te stellen. Indien deze
een dergelijk voorstel niet volgde, berichtte hij dit binnen 24 uren aan de
commissie. Tot zover was de regeling overeenkomstig die in het gevangeniswezen.
Nieuw was de toevoeging dat de voorzitter van de commissie na een weigering
op zijn voorstel in te gaan over de schorsing besliste in overleg met de directeur.
Deze variant schept geen duidelijkheid over wie nu uiteindelijk beslist. Het
halfslachtige karakter van deze bepaling is te verklaren vanuit de bezorgdheid
bij de invoering van het beklagrecht over de mate waarin de beklagcommissie
op de stoel van de directeur zou gaan zitten. Inmiddels is voldoende ervaring
opgedaan met het beklagrecht en het vertrouwen in de wijze van toepassing
hiervan om een volwaardige voorlopige voorziening, in overeenstemming met
de algemene uitgangspunten voor administratieve rechtsbescherming, voor te
stellen.Het zou voor de hand hebben gelegen de schorsingsbevoegdheid toe te kennen
aan de voorzitter van de beklagcommissie. Hiertegen kan evenwel het bezwaar
worden aangevoerd dat niet de garantie kan worden gegeven dat de voorzitter
altijd, ook in de vakantieperiode, een rechter is. Ik acht het een noodzakelijke
waarborg dat de ingrijpende beslissing aangaande de schorsing met de vereiste
distantie en professionaliteit wordt genomen. Aan de fungerend voorzitter
van de beroepscommissie kan wel de eis worden gesteld dat deze een met rechtspraak
belast lid van de rechterlijke macht is. Om deze reden is gekozen voor het
toekennen van de schorsingsbevoegdheid aan de voorzitter van de beroepscommissie. De schorsingsbevoegdheid strekt slechts tot het tijdelijk buiten werking
stellen van de beslissing van de directeur. De ruimere mogelijkheden die de
beklagcommissie heeft bij het gegrond verklaren van een klacht – artikel
73, tweede en derde lid – komen de voorzitter niet toe.De voorzitter van de beroepscommissie kan niet ambtshalve van de schorsingsbevoegdheid
gebruik maken. De klager zal zulks uitdrukkelijk moeten verzoeken. Alvorens
te beslissen op het verzoek zal de voorzitter de directeur moeten horen. Het
ligt voor de hand dat dit in de praktijk telefonisch geschiedt. f. Schorsing uitspraak beklagcommissieUitspraken van de beklagcommissie zijn, behoudens voor zover het betreft
de beslissing van de voorzitter omtrent compensatie, onder de huidige wet
bij voorraad uitvoerbaar. Deze regel is opgenomen in artikel 74, eerste lid.
Bij het karakter van de bodembeslissingen van de beklagcommissie past het
toekennen van de bevoegdheid aan de voorzitter van de beroepscommissie om
de uitvoerbaarheid van de beslissing waartegen beroep is ingesteld te schorsen.
Hierin is voorzien in het tweede lid van dit artikel. Ten aanzien van de vaststelling
van de al dan niet geldelijke tegemoetkoming is evenwel bepaald dat de tenuitvoerlegging
hiervan van rechtswege wordt opgeschort indien beroep wordt ingesteld. g. TegemoetkomingDe regeling van de tegemoetkoming is vergeleken met de bestaande regeling
voor de compensatie gewijzigd. De beslissing is niet langer voorbehouden aan
de voorzitter. De beslissing omtrent toekenning van een tegemoetkoming wordt
gelegd bij de beklagcommissie. Allereerst dient deze te beoordelen of enige
compensatie geboden is. Bij bevestigende beantwoording hiervan stelt zij deze
vast. In de praktijk worden twee vormen van compensatie toegekend: een geldelijke
tegemoetkoming (met name voor ondergane opsluiting in een strafcel of in een
afzonderingscel) en toekenning van extra faciliteiten, zoals luchten, bezoek.
Bij de invoering van het beklagrecht in het gevangeniswezen in 1977 bestond
de indruk dat over de compensatie altijd overleg diende te worden gevoerd
met de directeur. Om deze reden is de beslissing hieromtrent niet aan de voltallige
commissie opgedragen maar is bepaald dat de voorzitter overleg voert met de
directeur. Gelet op de gegroeide praktijk is hieraan in lang niet alle gevallen
behoefte. Het is efficiënter om de beslissingen inzake het bodemgeschil
en de tegemoetkoming te combineren. De situatie kan zich voordoen dat bij
het geheel of gedeeltelijk gegrond verklaren van een klacht voor de commissie
niet te overzien valt op welke compensatie kan worden verleend. De commissie
kan zich hieromtrent – na het geven van een tussenuitspraak –
laten informeren door de directeur. Ook kan de compensatiekwestie al aan de
orde worden gesteld bij het horen van de klager en de directeur. h. Openbare behandeling en uitspraakIn artikel 67, vierde lid, is voorzien in de mogelijkheid van openbare
behandeling, indien de beklagcommissie van oordeel is dat met name artikel
6, eerste lid, van het EVRM hiertoe verplicht. Deze situatie zal zich voordoen
wanneer burgerlijke rechten of plichten in het geding zijn, zoals eigendomskwesties
en schadevergoedingsacties. Het beklagrecht in ons stelsel zal over het algemeen
niet «the determination of any criminal charge» tot inzet hebben.
Hoewel disciplinaire straffen wel worden opgelegd naar aanleiding van strafbare
feiten in penitentiaire zin, brengt dit nog niet mee dat de opleggings- en
de klachtprocedure dienaangaande onder de werking van artikel 6 EVRM vallen.
Het dient te gaan om substantiële straffen. Gelet op de relatief beperkte
bestraffingsmogelijkheden in ons stelsel (maximaal vier, onderscheidenlijk
zeven dagen uitsluiting van activiteiten of opsluiting dan wel ontzegging
van het eerstvolgend bezoek of geldboete tot een bedrag van ten hoogste het
zakgeld over één week) kan ervan worden uitgegaan dat artikel
6 EVRM op de klachtprocedure dienaangaande niet van toepassing is.Indien evenwel een beklag- of beroepscommissie van oordeel is dat een
klacht onder het bereik van artikel 6 EVRM valt, dan is hiermee in beginsel
de openbaarheid van behandeling gegeven. Een uitzondering kan worden gemaakt op de in het verdragsartikel genoemde gronden. In de jeugdsector
zullen met name de gronden gelegen in de belangen van minderjarigen en de
bescherming van hun privé-leven een rol spelen. Maar ook gronden als
openbare orde, nationale veiligheid of het ongestoorde verloop van de procedure
worden in het verdragsartikel genoemd. Van belang hierbij, hoewel niet doorslaggevend,
zal het standpunt van de betrokken partijen (directeur en jeugdige) zijn.
Behandeling in openbaarheid zal in het algemeen niet in de inrichting kunnen
plaatsvinden. Het ligt voor de hand om bij voorbeeld naar een nabij gelegen
rechtbank uit te wijken.Op openbare behandeling dient openbare uitspraak te volgen. Ook in andere
gevallen is het van belang dat ieder die is geïnteresseerd in de uitspraak
in een beklag- of beroepszaak hiervan kennis kan nemen. Om deze reden is in
artikel 72, zevende lid, bepaald dat een ieder van de uitspraken kennis kan
nemen en een afschrift daarvan kan ontvangen. Met het oog op de privacy-bescherming
dienen uitspraken slechts geanonimiseerd wat betreft de naam van in elk geval
de klager aan derden te worden verstrekt. Een dergelijke vorm van openbaarheid
van uitspraak is in overeenstemming met de Europese jurisprudentie. Aan de
eis dat «judgment shall be pronounced publicly» is voldaan, ook
indien de uitspraak niet in het openbaar is gedaan, maar een afschrift daarvan
beschikbaar is voor derden. 21. Bezwaar en beroep inzake (over)plaatsing, verlof en
proefverlof, deelname scholings- en trainingsprogramma en strafonderbrekingIn onderdeel 10 is toegelicht op welke wijze de plaatsing en overplaatsing
van jeugdigen in de justitiële jeugdinrichtingen geschieden. Tegen de
beslissingen van de hiermee belaste selectiefunctionarissen is op twee wijzen
in rechtsbescherming voorzien: een beroepsrecht, zo nodig voorafgegaan door
een bezwaar- of verzoekschriftprocedure.Het is in overeenstemming met de huidige bestuursrechtelijke opvattingen
om een beroepsgang te doen voorafgaan door een procedure van heroverweging
bij het bestuursorgaan dat de bestreden beslissing nam. In de toelichting
op het toenmalige wetsontwerp Awb wordt hieromtrent overwogen dat de bezwaarschriftprocedure
zich heeft ontwikkeld «tot een belangrijke procedure waarin de burger,
voorafgaand aan het beroep op een rechter, zijn bezwaren tegen een bestuursbesluit
naar voren kan brengen».1Voor deze lijn is ook gekozen in het voorliggende ontwerp. Een jeugdige
die het niet eens is met een beslissing van de selectiefunctionaris tot plaatsing
of overplaatsing zal hiertegen een bezwaarschrift kunnen indienen (artikel
18, eerste lid, onder a). Ook is het mogelijk dat een jeugdige bezwaar maakt
tegen de beslissing tot beëindiging van zijn deelname aan een scholings-
en trainingsprogramma of de weigering van zijn verzoek tot deelname hieraan
(artikel 18, eerste lid, onder b). In de toelichting aangaande het verlaten
van de inrichting (onderdeel 13) zijn de gronden reeds uiteengezet die ertoe
hebben geleid dat de beslissingen aangaande verlof die niet zijn overgedragen
aan de directeur worden genomen door de minister (i.c. de selectiefunctionaris).
Het ligt voor de hand om ook wat betreft de rechtsbescherming aan te sluiten
bij die aangaande de beslissingen tot (over)plaatsing. Gelet op de aan het
verlof verwante beslissing van strafonderbreking is ook tegen deze beslissing
de beroepsprodecure van toepassing (artikel 81 onderdeel C).In artikel 18, vijfde lid, is bepaald dat het indienen van een bezwaarschrift
achterwege kan blijven, indien de betrokkenen zijn bezwaren tegen een voorgenomen
beslissing al aan de selectiefunctionaris kenbaar heeft kunnen
maken. Dit geldt ook voor de beslissing aangaande het scholings- en trainingsprogramma.De bezwaar- en verzoekschriftprocedure is niet vormloos. De voorgestelde
bepalingen maken het de indiener mogelijk desgewenst zijn verzoek toe te lichten.
Of dit schriftelijk dan wel mondeling dient te geschieden wordt overgelaten
aan het oordeel van de selectiefunctionaris. Ook is voorzien in het op adequate
wijze informeren van de verzoeker omtrent de beslissing. Indien een verzoek
tot plaatsing of overplaatsing wordt afgewezen, kan de betrokkene volgens
artikel 20, derde lid, twee maanden na de afwijzing opnieuw een verzoekschrift
indienen.De behandeling van het beroep tegen beslissingen aangaande (over)plaatsing
en deelname aan een scholings- en trainingsprogramma van de selectiefunctionaris
is opgedragen aan een door het College van advies benoemde commissie. Dit
model is ontleend aan het stelsel dat sinds 1953 in het gevangeniswezen bestaat.Wat betreft de wijze van behandeling van het beroepschrift is aangesloten
bij die aangaande de klaagschriften. Artikel 78, vierde lid, verklaart daartoe
de desbetreffende bepalingen van overeenkomstige toepassing. 22. Gevolgen van het wetsvoorstelDe personele en materiële gevolgen van het voorliggende wetsvoorstel
kunnen slechts in globale zin worden aangegeven. Het wetsvoorstel brengt geen
wijzigingen tot stand in de gang van zaken in de justitiële jeugdinrichtingen
waaraan direct personele of materiële gevolgen zijn verbonden. Het biedt
een geactualiseerd en gesystematiseerd kader voor de tenuitvoerlegging van
vrijheidsbeneming ten aanzien van jeugdigen en komt als zodanig in de plaats
van de betrekkelijk summiere bestaande regelingen. Het schept het wettelijk
kader voor een centrale plaatsing van jeugdigen in de justitiële jeugdinrichtingen
en sluit zich op dit onderdeel aan bij de zich ontwikkelende praktijk. Een
uitbreiding vormt de rechtsbescherming tegen de centraal genomen beslissingen
tot (over)plaatsing, deelname aan een scholings- en trainingsprogramma en
verlof. De kosten hiervan zullen naar de ervaring in het gevangeniswezen heeft
geleerd evenwel beperkt zijn en kunnen worden opgevangen in de justitiebegroting. II ARTIKELSGEWIJS HOOFDSTUK I Artikel 1– onder f: Het begrip jeugdige is hier feitelijk omschreven en betreft
elke bewoner van een inrichting.– onder o: Onder het begrip vrijheidsstraf wordt begrepen: de jeugddetentie
alsmede de vervangende jeugddetentie, resp. artikel 77h, eerste lid, onder
a, en artikel 77l, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht.– onder p: De term vrijheidsbenemende maatregel dient te worden
onderscheiden in de strafrechtelijke «plaatsing in een inrichting voor
jeugdigen» van artikel 77h, vierde lid, onder a van het Wetboek van
Strafrecht, en de civielrechtelijke ondertoezichtstelling van artikel 261,
boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, voor zover de tenuitvoerlegging daarvan
in een inrichting plaatsvindt. HOOFDSTUK II Artikel 2De doelstellingen van de tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming zijn
toegelicht in onderdeel 5. Artikel 3Voor het begrip scholings- en trainingsprogramma zie onderdeel 6. Artikel 4Zie voor de bevoegdheid van de directeur tot het geven van huisregels
onderdeel 4. Artikel 5In deze bepaling zijn een aantal verplichtingen van de directeur jegens
de minister aangegeven betreffende voor de tenuitvoerlegging belangrijke gebeurtenissen. Artikel 6Zie de toelichting in onderdeel 3. Artikel 7De toezichthoudende taak van de commissie van toezicht in relatie tot
de overige toezichthoudende instanties en het bestuur voor zover het een particuliere
inrichting betreft is toegelicht in onderdeel 7f. Bij de wijziging van de
Wjh in verband met het klachtrecht is de cliëntenvertrouwenspersoon geïntroduceerd.
Nu in de justitiële jeugdinrichtingen op verschillende wijzen in rechtsbescherming
wordt voorzien is aan een afzonderlijke cliëntenvertrouwenspersoon geen
behoefte. Bovendien bestaat er een overlap met de taken en bevoegdheden van
de commissies van toezicht. In het voorgestelde vierde lid is aangegeven dat
de taken die de Wjh aan de cliëntenvertrouwenspersoon geeft in de justitiële
jeugdinrichtingen worden uitgeoefend door de maandcommissaris.Het vijfde lid vormt de grondslag voor de uitwerking van de bevoegdheden,
de samenstelling en de werkwijze van de commissie, de benoeming en het ontslag
van haar leden alsmede de werkwijze van de maandcommissaris. HOOFDSTUK III Artikel 8Het uitgangspunt van de vaststelling van de bestemming van een inrichting
door de Minister van Justitie is toegelicht in onderdeel 8a en wat betreft
de specifieke bestemmingsmogelijkheden in de onderdelen 8b tot en met 8f.De mogelijkheid een afdeling met een van de inrichting als geheel afwijkende
bestemming aan te wijzen is toegelicht in onderdeel 8b. Artikelen 9 en 10Het onderscheid tussen opvang- en behandelinrichtingen is toegelicht in
onderdeel 8c.Artikel 11In artikel 11 is, analoog aan artikel 12 van de Beginselenwet verpleging
ter beschikking gestelden, voor jeugdigen met de maatregel van plaatsing in
een inrichting voor jeugdigen, een passantentermijn gegeven. Bepaald is dat
de jeugdige binnen een termijn van drie maanden nadat de maatregel is gaan
lopen moet worden opgenomen. De termijn kan evenwel telkens met een periode
van drie maanden worden verlengd, bij voorbeeld in situaties van capaciteitsnood.
Met de termijn van drie maanden is aangeknoopt bij de machtiging tot uithuisplaatsing
van een onder toezicht gestelde. Deze machtiging vervalt indien betrokkene
niet binnen drie maanden is geplaatst. Artikel 12Het onderscheid in de onderbrenging van jeugdigen op grond van hun geslacht
is toegelicht in onderdeel 8d. Artikel 13De voorstellen voor een Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden
en voor een Penitentiaire beginselenwet geven de mogelijkheid voor de verpleegden
respectievelijk de gedetineerden een kind in de inrichting te verzorgen. Artikel
13 maakt dit ook voor jeugdigen mogelijk, waarbij ik mij haast op te merken
dat ik deze situatie, meer nog dan in de voornoemde inrichtingen voor volwassenen,
een hoogst ongewenste acht. Ik kan mij geen andere situatie voorstellen dan
dat in een open inrichting een jeugdige in de laatste periode van de vrijheidsbeneming
haar baby of peuter verzorgt. Ook kan, indien het voortduren van de vrijheidsbeneming
onvermijdelijk is, het een moeder worden toegestaan haar baby in een gesloten
inrichting te verzorgen.Tot nu toe was voor de opvoeding door jeugdigen van hun kinderen in de
inrichting geen wettelijke basis. Echter, nu voormelde wetten hierin wel voorzien,
is uit een oogpunt van rechtsgelijkheid de introductie van een daartoe strekkende
regeling voor jeugdigen onvermijdelijk. Daartoe nopen ook de wijzigingen in
het jeugdstrafrecht en de daarmee geopende mogelijkheid tot het opleggen van
langere straffen. Kwam in het verleden schorsing van de straf in geval van
zwangerschap voor, bij de langere straffen van het nieuwe jeugdstrafrecht
kan een schorsing onaanvaardbaar worden geacht. Ook kan dit artikel als een
uitwerking worden beschouwd van het recht op respect voor het gezinsleven
tussen een ouder en een kind, zoals neergelegd in artikel 8, eerste lid, EVRM.
Gelet op de verdragsrechtelijke verplichtingen is voor beperking van de mogelijkheid
van onderbrenging van kinderen in een inrichting tot de moeder is geen grond.
Het voorgestelde artikel heeft dan ook betrekking op mannelijke en vrouwelijke
jeugdigen. Het zal voor de hand liggen dat een ouder die reeds voor de aanvang
van het verblijf in de inrichting de verzorging op zich had genomen hiervoor
eerder in aanmerking komt dan een ouder die tot de aanvang van de vrijheidsbeneming
hierbij niet of nauwelijks was betrokken. In de praktijk zal het derhalve
nauwelijks voorkomen dat een vader zijn kind in een jeugdinrichting zal opvoeden.De beslissing omtrent de onderbrenging van kinderen wordt op twee niveaus
genomen. Aan de minister is voorbehouden te bepalen in welke inrichtingen
of afdelingen de onderbrenging van kinderen is toegestaan. Deze centrale aanwijzingsbevoegdheid
is gegeven met het oog op de onmogelijkheid en onwenselijkheid dat in alle
inrichtingen of afdelingen kinderen kunnen worden ondergebracht. De accommodatie
dient zowel wat betreft personeel als de inrichting van het gebouw
geschikt te zijn of te (kunnen) worden gemaakt voor kinderen.Over de concrete toestemming van de onderbrenging beslist de directeur.
De directeur mag voor een dergelijk verblijf slechts toestemming geven voor
zover dit verblijf in overeenstemming is met de in het tweede lid genoemde
belangen, waarbij dat van het kind voorop moet staan. Of en voor hoe lang
onderbrenging van een kind in een inrichting in diens belang is zal telkens
aan de hand van de concrete situatie dienen te worden beoordeeld, waarbij
de aard en de lengte van de vrijheidsbeneming, de feitelijke detentiesituatie
en het gedrag van de betrokken ouder een rol spelen. Er is daarom vanaf gezien
een maximale leeftijdsgrens op te nemen in de wet. De beslissing een kind
bij een ouder onder te brengen dient door de directeur te worden genomen,
waarbij deze acht dient te slaan op de belangen van de betrokken ouder en
kind en de handhaving van de orde en veiligheid in de inrichting.Aan de directeur is in het vierde lid uitdrukkelijk het recht toegekend
over een voorgenomen onderbrenging van een kind in de inrichting advies in
te winnen bij de raad voor de kinderbescherming.De directeur heeft ingevolge het derde lid de bevoegdheid aan het verblijf
voorwaarden te stellen en dit te beëindigen indien dit noodzakelijk is
ter wille van de handhaving van de orde en de veiligheid in de inrichting
dan wel in het belang van de geestelijke of lichamelijke ontwikkeling van
het kind. Deze voorwaarden kunnen betrekking hebben op het dagprogramma van
ouder en kind, de wijze van verzorging van het kind en het contact met andere
kinderen. Ook kunnen vanuit het belang van de orde en de veiligheid in de
inrichting voorwaarden worden gesteld. Te denken valt bij voorbeeld aan de
instemming met het regelmatig aan kleding en lichaam onderzoeken van het kind.Het voorgestelde vijfde lid biedt de mogelijkheid de toestemming in te
trekken. De noodzaak hiertoe kan zich bij voorbeeld voordien, indien voortzetting
van het verblijf in strijd komt met enige op het gezag over het kind betrekking
hebbende beslissing.Wellicht ten overvloede wijs ik erop dat onderbrenging van een kind in
een inrichting op de wijze als bedoeld in dit artikel het kind niet brengt
in de positie van een jeugdige als omschreven in artikel 1, onder f. Dit betekent
dat aan een kind noch de plichten noch de rechten toekomen van zijn in een
inrichting verblijvende ouder. De rechtspositie van het kind dient te worden
bepaald in de voorwaarden die aan de onderbrenging worden gesteld.Ingevolge het voorgestelde achtste lid komen de kosten van de verzorging
het kind voor rekening van het Rijk, voor zover de jeugdige dan wel degene
die belast is met het gezag over het kind niet zelf niet in de kosten kunnen
voorzien. Beschikt de jeugdige over een uitkering of is de jeugdige tegen
ziektekosten voor het kind verzekerd of ontvangt de jeugdige voor het kind
alimentatie, dan dient de jeugdige geheel of gedeeltelijk in de kosten van
het verzorging van het kind te voorzien.De bevoegdheid tot het nemen van beslissingen met betrekking tot de onderbrenging
van een kind in de inrichting is niet overdraagbaar. Zie artikel 4, vierde
lid, onder a. Ingevolge artikel 61, eerste lid, onder a, dient de betrokken
jeugdige te worden gehoord alvorens de directeur een beslissing neemt tot
weigering of intrekking van zijn toestemming. Artikel 14Nieuw is de wettelijke onderscheiding naar mate van de beveiliging van
de inrichting, die is toegelicht in onderdeel 8e. Artikel 15Zie de toelichting in onderdeel 8f. HOOFDSTUK IV Artikel 16 en 17Het stelsel van plaatsing en overplaatsing zijn toegelicht in onderdeel
10 en de beslissingen aangaande deelname aan een scholings- en trainingsprogramma
zijn toegelicht in onderdeel 6. Artikelen 18 en 19De bezwaar- en verzoekschriftprocedure is toegelicht in onderdeel 21. HOOFDSTUK V Artikelen 20 en 21Zie de toelichting in onderdeel 11. HOOFDSTUK VI Artikelen 22 en 23Het uitgangspunt in de justitiële jeugdinrichtingen van het verblijf
in groepen en de hierop toegestane uitzonderingen zijn toegelicht in onderdeel
9. Artikelen 24 tot en met 27De ordemaatregelen met betrekking tot de bewegingsvrijheid zijn toegelicht
in onderdeel 12. Artikelen 28 tot en met 31Deze artikelen betreffen het – tussentijds – verlaten van
de inrichting en zijn toegelicht in onderdeel 13. HOOFDSTUK VII Artikelen 32 tot en met 40De bepalingen aangaande de bevoegdheden tot controle en gebruik van geweld
zijn toegelicht in onderdeel 14. HOOFDSTUK VIII Artikelen 41 tot en met 45Zie onderdeel 15 van de toelichting. HOOFDSTUK IX Artikelen 46 tot en met 48Zie onderdeel 16 van de toelichting. Artikel 49Dit artikel heeft betrekking op de materiële verzorging. Het eerste
lid bevat een zorgplicht voor de directeur. Het tweede lid verschaft de jeugdige
het recht op het dragen van eigen kleding en schoeisel, tenzij die een gevaar
kunnen opleveren voor de orde of de veiligheid van de inrichting. Te denken
valt bij voorbeeld aan schoeisel dat, indien daarmee wordt geschopt, ernstige
verwondingen kan veroorzaken. Onder de orde of de veiligheid in de inrichting
valt hier ook de gezondheid van de jeugdige, zodat bij voorbeeld een jeugdige
in een ziekenafdeling van een inrichting geen recht heeft op het dragen van
eigen bovenkleding, maar verplicht kan worden door de inrichting verstrekte
nachtkleding te dragen. Een jeugdige kan uit veiligheidsoverwegingen worden
verplicht tijdens het deelnemen aan activiteiten of sport aangepaste kleding
of schoeisel te dragen. Het niet nakomen van deze verplichting kan er ondermeer
toe leiden dat de betrokkene niet aan deze activiteiten of aan sport mag deelnemen.In de huisregels kunnen ingevolge de slotzin van het tweede lid regels
worden gesteld omtrent het gebruik en het onderhoud van kleding (zoals wassen)
en schoeisel. Deze regels kunnen ook een beperking inhouden van de hoeveelheid
kleding en schoenen die de jeugdige op zijn eigen kamer mag bewaren.De directeur dient er voorts – ingevolge het derde lid – voor
zorg te dragen dat bij de verstrekking van voeding zoveel mogelijk rekening
wordt gehouden met de godsdienst (bij voorbeeld de joodse godsdienst of de
islam) of overtuiging (bij voorbeeld vegetarisme) van de jeugdigen. De in
het vierde lid neergelegde zorgplicht van de directeur heeft betrekking op
de verzorging van hun uiterlijk en lichamelijke hygiëne van de ingeslotenen.
De woorden «naar behoren» duiden erop dat zulks binnen redelijke
grenzen dient te geschieden. Het is bij voorbeeld niet de bedoeling jeugdigen
in de gelegenheid te stellen dagelijks uren aan de verzorging van het uiterlijk
of de lichamelijke hygiëne te besteden. Het vijfde lid schrijft voor
dat in de huisregels regels worden gesteld omtrent de aankoop door de jeugdigen
van andere gebruiksartikelen dan die welke door de directeur ter beschikking
worden gesteld. Artikel 50Dit artikel heeft betrekking op de mogelijkheid voor de jeugdige om hem
toebehorende voorwerpen in zijn kamer te plaatsen dan wel bij zich te hebben.
De ingeslotenen zijn thans in redelijke mate vrij hun kamers naar eigen inzicht
in te richten. In de praktijk kan dat problemen opleveren. Zeker bij een langdurig
verblijf raken de kamers dermate vol dat inspectie hiervan onevenredig veel
tijd en inzet van het personeel vergt. Ook doen zich regelmatig geschillen
voor met betrekking tot de aansprakelijkheid voor schade die aan bezittingen
van jeugdigen wordt toegebracht.Gelet op deze problemen is thans gekozen voor een tweeledig systeem. Allereerst
kan in de huisregels het bezit van bepaalde soorten voorwerpen worden verboden
in het belang van de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting,
dan wel de aansprakelijkheid van de directeur voor deze voorwerpen. Onder
de orde versta ik ook de handhaving van de goede zeden, zodat het mogelijk
is beperkingen op te leggen aan het bezit en de verspreiding van vergaande
uitingen van pornografie.Ingevolge het tweede lid kan de directeur toestaan dat een jeugdige voorwerpen die niet bij de huisregels zijn verboden, in zijn kamer
plaatst of bij zich houdt. Alvorens een dergelijk bezit toe te staan gaat
de directeur na of toelating van de gewenste voorwerpen zich verdraagt met
de belangen van de orde en de veiligheid, de geestelijke of lichamelijke ontwikkeling
van de jeugdige, de uitvoering van het verblijfsof behandelplan, alsmede met
de risico's die toelating kan opleveren voor zijn aansprakelijkheid voor de
schade. Pas indien het bezit van voorwerpen zich verdraagt met voornoemde
belangen kan de directeur toestemming geven voor toelating in de inrichting.In de praktijk zal met name de overzichtelijkheid van de kamer en overige
verblijfsruimten een grond opleveren voor plaatsing van voorwerpen op de «verboden
lijst» van het eerste lid dan wel voor weigering van toelating ingevolge
het tweede lid. Ook past in de ordehandhaving het beperken van de hoeveelheid
voorwerpen. Al te talrijke of omvangrijke bezittingen leiden ook tot transportproblemen.
Ook kan de beheersbaarheid van de inrichting verstoord worden door bijzonder
kostbare zaken toe te staan. Deze kunnen ongewenste reacties van medebewoners
uitlokken. De aansprakelijkstelling van de directeur voor schade die door
zijn medewerkers aan dergelijke zaken wordt toegebracht, bij voorbeeld bij
een kamerdoorzoeking, zal ook een legitieme grond voor het weren van al te
kostbare geluidsapparatuur, kleding, horloges, sieraden e.d. opleveren. Een
andere categorie betreft voorwerpen die vanwege risico's voor de gezondheid
kunnen worden verboden. Het kan gaan om huisdieren, planten e.d. Onder de
orde dient in dit verband ook de gezondheid van de personen die in de inrichting
verblijven of werkzaam zijn te worden verstaan.Voorts kunnen ingevolge het derde lid voorwaarden aan toelating worden
gesteld omtrent de wijze van gebruik van voorwerpen. Te denken valt aan het
voorkomen van geluidsoverlast of van overbelasting van het elektriciteitsnet.
De regels kunnen ook het gebruik van voorwerpen uitsluiten, indien zich bepaalde
omstandigheden voordoen. Een voorbeeld hiervan is het verbieden of onmogelijk
maken van het gebruik van televisie bij het in de eigen kamer ondergaan van
een disciplinaire straf. In de nadere regelgeving kan tevens de aansprakelijkheid
van de directeur voor schade tot een bepaald bedrag worden beperkt. Dit laat
onverlet dat de jeugdige de Staat voor het resterende bedrag in een civiele
procedure kan aanspreken.Met het oog op de vaststelling of de toelating of het bezit van een voorwerp
moet worden verboden, kan een nader onderzoek nodig zijn. Het voorgestelde
vijfde lid biedt hiervoor een wettelijke grondslag. In de slotzin van dit
artikel zijn de mogelijkheden genoemd die de directeur heeft ten aanzien van
voorwerpen die hij uit de inrichting wil weren. Bij overhandiging aan een
opsporingsambtenaar valt met name te denken aan bij de wet verboden zaken,
zoals harddrugs en verboden wapens.Voorwerpen in de zin van dit artikel zijn alle voor de menselijke beheersing
vatbare objecten (zie artikel 2 van boek 3 van het Burgerlijk Wetboek). Hieronder
vallen dus niet alleen radio's, televisies, personal computers en faxapparaten,
maar ook huisdieren, boeken, kranten en tijdschriften. Brieven en poststukken
vallen onder de speciale regeling van artikel 41, kleding en schoeisel onder
de speciale regeling van artikel 49. Artikel 51Uit artikel 69 Wjh is de mogelijkheid tot het verstrekken van zakgeld
aan de jeugdige overgenomen. De hoofdregel ten aanzien van het bezit van contant
geld is, in overeenstemming met de bestaande praktijk, dat dit bezit in de
inrichtingen is verboden. Het bezit van contant geld impliceert het
gevaar van gokken en eventueel daarmee gepaard gaande bedreigingen. De verstrekking
van zakgeld en de betaling van aankopen geschieden vrijwel altijd via een
rekening-courant tussen de inrichting en de jeugdige. Dit is slechts anders
indien de jeugdige aan het einde van de vrijheidsbeneming deelneemt aan bij
voorbeeld een project als begeleid kamerbewonen. (Zie ook de opmerking over
schadevergoeding in onderdeel 18c.) Met het oog op voorkoming van situaties
waarin jeugdigen blijk geven over enorme geldbedragen te beschikken, in contanten
of op hun rekening, kan een beperking hierop ingevolge het vierde lid worden
aangebracht. Deze beperking kan ook betreffen een verbod om tussen jeugdigen
onderling geld over te maken. Artikelen 52 en 53Zie de toelichting in onderdeel 17. HOOFDSTUK X Artikelen 54 tot en met 59Het stelsel van disciplinaire bestraffing en de reden voor de invoering
hiervan voor de justitiële jeugdinrichtingen zijn toegelicht in onderdeel
18. HOOFDSTUK XI Artikel 60 tot en met 63Zie onderdeel 19 van de toelichting. HOOFDSTUKKEN XII TOT EN MET XIIIZie voor de toelichting op het beklagrecht en de desbetreffende beroepsmogelijkheid
ook onderdeel 20. Artikel 66Artikel 66 regelt de wijze van indiening van een klaagschrift. In het
tweede lid is de mogelijkheid gegeven dat een klaagschrift wordt ingediend
door tussenkomst van de directeur. Hiermee wordt beoogd discussies over de
datum van indiening van het klaagschrift zoveel mogelijk te vermijden. Indien
het klaagschrift in een gesloten envelop wordt aangeboden, dient de envelop
van een dagtekening te worden voorzien.De termijn voor indiening van een klacht (zeven dagen) – ingevolge
het vijfde lid – is dezelfde als in artikel 70, derde lid, Wjh. Deze
termijn geldt ook voor het indienen van een beroepschrift door de jeugdige
of directeur. Artikel 67, 68 en 69Zie ook de toelichting in onderdeel 20b voor de wijze van behandeling
en voor de toelichting op artikel 68 onderdeel 20d.De artikelen 67 tot en met 69 regelen de behandeling van het klaagschrift.
Betrokkenen kunnen ingevolge het voorgestelde artikel 69, tweede lid, de voorzitter
van de beklagcommissie de vragen opgeven die zij aan elkaar gesteld wensen
te zien. Dit laat overigens onverlet de mogelijkheid dat zij elkaar onder
toezicht van de voorzitter ook rechtstreeks vragen kunnen stellen. Het voorgestelde derde lid bevat een voorziening voor het buiten elkaars
aanwezigheid horen van de betrokkenen.De beklagcommissie kan in gevolge het voorgestelde vierde lid, hetzij
uit eigen beweging, hetzij op verzoek van de directeur of de klager, ook bij
andere personen mondeling of schriftelijk inlichtingen in winnen. Voor de
schriftelijke variant zal kunnen worden gekozen indien deze inlichtingen van
ondergeschikte betekenis zijn of, indien dit noodzakelijk is ter afwending
van gevaar voor de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting.
Er kunnen zich omstandigheden voordoen die een verplichting van de beklagcommissie
om die andere persoon te horen kunnen meebrengen. Ik denk aan het geval dat
de klager de overeenkomstig het derde lid schriftelijk ingewonnen inlichtingen
betwist en deze van essentiële betekenis zijn voor het resultaat van
de beklagprocedure. Het bepaalde omtrent het buiten aanwezigheid van klager
of directeur horen uit het tweede lid kan ook van toepassing zijn op het horen
van anderen. Artikel 70Het voorgestelde artikel 70 verschaft de klager het recht op bijstand
in de procedure. Het komt voor dat de klager bijstand behoeft van een ander
persoon dan een rechtsbijstandverlener. Ik stel voor de bijstand van een ander
dan een rechtsbijstandverlener aan de toestemming van de beklagcommissie te
verbinden. De beklagcommissie moet deze toestemming kunnen weigeren, als zij
van oordeel is dat hiertoe geen noodzaak bestaat of dat gevaar dreigt voor
verstoring van de orde tijdens de zitting. Het feit dat de bijstand uitsluitend
voor de klager is geregeld houdt verband met de bekostiging van rechtsbijstand
en met voornoemde weigeringsmogelijkheid van een vertrouwenspersoon. Het betekent
uiteraard niet dat de directeur zich niet van juridische bijstand mag voorzien.Het voorgestelde tweede lid voorziet in de bijstand van een tolk. Indien
de klager de Nederlandse taal niet voldoende beheerst, en de communicatie
met de klager ook niet in een andere voor hem begrijpelijke taal kan plaatsvinden,
dient de voorzitter zorg te dragen voor bijstand van een tolk. Het betreft
hier een essentieel onderdeel van een procedure op tegenspraak.Indien de klager elders verblijft, kan het doelmatig zijn de klager in
de gelegenheid te stellen zijn opmerkingen ten overstaan van een lid van een
andere beklagcommissie te maken (aldus het vierde lid). De bevoegde beklagcommissie
dient zich met een verzoek hiertoe tot een andere beklagcommissie te wenden.
Bij die gelegenheid kan de klager ook de vragen opgeven die hij aan de directeur
gesteld wenst te zien.In het derde lid is de toegankelijkheid geregeld van de gedingstukken
voor de klager. Het betreft hier een regeling voor met name de door de directeur
in de procedure ingebrachte stukken. De klager heeft geen recht op alle op
de kwestie betrekking hebbende stukken die zich onder het beheer van de directeur
bevinden. Het staat de directeur vrij stukken al of niet in de procedure in
te brengen. De beklagcommissie kan evenwel bij het doen van een uitspraak
slechts gebruik maken van de gedingstukken waartoe ook de klager toegang heeft
kunnen krijgen. Het gaat hierbij immers om de toepassing van het beginsel
van fair trial dat elke gerechtelijke procedure dient te beheersen.Het vijfde lid schrijft het maken van een verslag van de hoorzitting voor.
Dit kan worden geïncorporeerd in de beschikking. Artikel 71Zie de toelichting in onderdeel 20e. Artikel 72Het voorgestelde artikel bevat voorschriften inzake de uitspraak van de
beklagcommissie.Naast de schriftelijke uitspraak bevat het wetsvoorstel in het vijfde
lid ook de mogelijkheid om mondeling uitspraak te doen. Een dergelijke bepaling
zal toepassing kunnen vinden in zaken waarvan onmiddellijk na de beraadslaging
duidelijk is geworden welke uitspraak de beklagcommissie zal doen. Betrokkenen
worden daarbij gewezen op de mogelijkheid van het instellen van beroep bij
de beroepscommissie, alsmede op de wijze waarop en de termijn waarbinnen dit
moet worden gedaan.De uitspraak bevat een verslag van het horen van personen. Dit kan ook
doorbovengenoemd verslag aan de uitspraak te hechten.Het voorgestelde vierde lid voorziet in geval van een mondelinge uitspraak
zo nodig in de bijstand van een tolk.Als dag van de uitspraak geldt de dag van het doen van deze mededeling.
Indien mondeling uitspraak wordt gedaan, wordt de uitspraak op het klaagschrift
aangetekend. Indien in geval van een mondelinge uitspraak beroep wordt ingesteld,
vindt uitwerking van de uitspraak plaats overeenkomstig de voorschriften gesteld
in het tweede lid. Artikel 73Het voorgestelde artikel geeft regels over de inhoud van de uitspraak
van de beklagcommissie.De beklagcommissie kan in de eerste plaats het beklag geheel of gedeeltelijk
niet-ontvankelijk verklaren, bij voorbeeld indien de bestreden beslissing
is ingetrokken of gewijzigd, dan wel kennelijk aan de bezwaren van de klager
tegemoet is gekomen. De gronden voor niet-ontvankelijkheid van het beklag
zijn hier niet uitputtend opgesomd. Ook de overschrijding van de termijn waarbinnen
het beklag moet worden gedaan of de niet-inachtneming van de bij de indiening
van het klaagschrift vereiste vormen kan tot niet-ontvankelijkheid van het
beklag leiden.Als het beklag ontvankelijk is, kan de beklagcommissie, hetzij het beklag
geheel of gedeeltelijk gegrond verklaren, hetzij het beklag ongegrond verklaren.Tot nu toe ontbrak in het beklagrecht op grond van de Wjh een toetsingsgrond.
In de praktijk vond toetsing plaats aan de geldende voorschriften en de redelijkheid
en billijkheid. Het tweede lid volgt deze praktijk en de verwante beginselenwetten.
De beklagcommissie mag niet op de stoel van de directeur gaan zitten en dient
diens bestreden beslissing, behoudens ingeval er sprake is van strijd met
een in de inrichting geldend wettelijk voorschrift, marginaal te toetsen.
Gegrondverklaring van het beklag leidt ertoe dat de bestreden beslissing dient
te worden vernietigd.In geval van vernietiging van de beslissing heeft de beklagcommissie ingevolge
het voorgestelde derde lid drie opties. In de eerste plaats kan de beklagcommissie
de directeur opdragen een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van
haar uitspraak. De beklagcommissie kan aldus de directeur de mogelijkheid
bieden om de bestreden beslissing te wijzigen of aan te vullen. Indien bij
voorbeeld de beklagcommissie een disciplinaire straf van vier dagen opsluiting
in een strafcel vernietigt en zij heeft beslist dat de disciplinaire straf
moet worden heroverwogen met inachtneming van het oordeel dat een andere disciplinaire
straf dan bovengenoemde opsluiting moet worden opgelegd, dan kan de directeur
binnen de door de beklagcommissie toegelaten marge een andere disciplinaire
straf opleggen. Krachtens het voorgestelde vierde lid kan de beklagcommissie
in dat geval in haar uitspraak een termijn stellen. Als we bij het zoëven
gegeven voorbeeld blijven, dan kan de beklagcommissie beslissen dat die –
nieuwe – disciplinaire straf door de directeur binnen twee dagen moet
zijn opgelegd.In de tweede plaats kan de beklagcommissie bepalen dat haar uitspraak
in de plaats treedt van de vernietigde beslissing. Zo kan de beklagcommissie
bij voorbeeld bepalen dat de periode gedurende welke de jeugdige geen bezoek
mag ontvangen geen twee weken doch slechts één week mag duren.In de derde plaats kan de beklagcommissie volstaan met geheel of gedeeltelijke
vernietiging van de bestreden beslissing. De voorgestelde regeling biedt de
beklagcommissie meer mogelijkheden dan thans en sluit beter aan bij de Algemene
wet bestuursrecht.1Krachtens het voorgestelde vijfde lid kan de beklagcommissie bepalen dat
de uitspraak buiten werking blijft totdat deze onherroepelijk is geworden.
Het instellen van beroep heeft dan als het ware een schorsende werking.In geval van vernietiging worden de gevolgen van de vernietigde beslissing,
voor zover mogelijk, door de directeur ongedaan gemaakt, dan wel in overeenstemming
gebracht met de uitspraak van de beklagcommissie. De niet uitgereikte brief
zal alsnog verzonden moeten worden. De persoon aan wie de toegang was geweigerd
zal bij een volgend bezoek moeten worden toegelaten. Indien de gevolgen niet
meer ongedaan te maken zijn, bij voorbeeld in geval van reeds ondergane afzondering,
bepaalt de beklagcommissie, na de directeur te hebben gehoord, of enige tegemoetkoming
geboden is. Bij een bevestigend antwoord, stelt zij de tegemoetkoming vast.
De tegemoetkoming behoeft niet geldelijk van aard zijn. Ook extra bezoek of
ontspanning kan een passende tegemoetkoming zijn. Zie omtrent deze tegemoetkoming
verder onderdeel 20f. Artikel 74Zowel de directeur als de klager kan krachtens het voorgestelde eerste
lid tegen de uitspraak van de beklagcommissie beroep instellen bij de beroepscommissie.
Dit betreft niet alleen de uitspraak op de klacht maar tevens de beslissing
als bedoeld in artikel 73, zevende lid. De wijziging ten opzichte van de thans
bestaande regeling krachtens de Wjh is toegelicht in onderdeel 20b.Artikel 74 regelt de gang van zaken in beroep. De voorschriften met betrekking
tot de beklagprocedure zijn grotendeels van overeenkomstige toepassing verklaard.In het voorgestelde derde lid, onder a, b en c, zijn enkele aanpassingen
voorgesteld. De beroepscommissie kan bepalen dat de directeur en de klager
uitsluitend in de gelegenheid worden gesteld schriftelijk opmerkingen te maken.
Ook in beroep wordt het recht op hoor en wederhoor geëerbiedigd, doch
de beroepscommissie kan bepalen dat dit recht alleen schriftelijk wordt uitgeoefend.
Als de beroepscommissie beslist dat uitsluitend schriftelijk opmerkingen mogen
worden gemaakt, geldt dat gelijkelijk voor de directeur en de klager. Voorts
kan de beroepscommissie bepalen dat mondelinge opmerkingen ten overstaan van
een lid van de beroepscommissie worden gemaakt. Dit voorschrift komt de doelmatigheid
van de beroepsprocedure ten goede. Ten slotte kan de beroepscommissie bepalen
dat, ingeval bij een ander persoon mondeling inlichtingen worden ingewonnen,
betrokkenen uitsluitend in de gelegenheid worden gesteld schriftelijk de vragen
op te geven die zij aan die persoon gesteld wensen te zien. Artikel 75Dit artikel is toegelicht in onderdeel 20f. Artikel 76Het voorgestelde artikel bevat regels omtrent de uitspraak van de beroepscommissie.
Ik stel voor de uitspraak van de beroepscommissie conform de bestaande praktijk
niet aan een termijn te binden. Als laatste instantie moet de beroepscommissie
in ingewikkelde zaken de vrijheid hebben om de datum van de uitspraak zelf
te bepalen. Ik ga ervan uit dat de beroepscommissie zich in de regel aan de
voor de beklagcommissie geldende termijn van vier weken zal houden.Indien de beroepscommissie van oordeel is dat het beroep ontvankelijk
is, bevestigt zij de uitspraak van de beklagcommissie, hetzij met overneming
hetzij met verbetering van gronden of doet zij, met vernietiging van de uitspraak
van de beklagcommissie hetgeen de beklagcommissie had behoren te doen. De
beroepscommissie staan in het laatste geval de opties, neergelegd in het voorgestelde
artikel 73, derde lid, ter beschikking. Voor het overige zijn de voorschriften
betreffende de uitspraak op het beklag van overeenkomstige toepassing. HOOFDSTUK XIV Artikelen 77 en 78Het beroepsrecht inzake plaatsing en overplaatsing, verlof en proefverlof,
alsmede deelname aan een scholings- en trainingsprogramma en strafonderbreking
zijn toegelicht in onderdeel 21. HOOFDSTUK XV Artikel 79In navolging van een voorstel voor een Beginselenwet verpleging ter beschikking
gestelden is voorzien in een wettelijke basis voor overleg met de in de justitiële
jeugdinrichtingen verblijvende personen. Met de wijziging van de Wjh van 29
mei 1997 (Stb. 272) is een specifieke regeling over medezeggenschap opgenomen
in de Wet op de jeugdhulpverlening. Deze regels zijn niet van toepassing op
de justitiële jeugdinrichtingen omdat in het onderhavige voorstel in
een regeling is voorzien. De regeling, zoals thans geformuleerd, is een bestendiging
van de praktijk zoals die in het algemeen in justitiële jeugdinrichtingen
reeds gevoerd wordt. De meeste behandelinrichtingen hebben reeds een bewonersraad
of groepsvergaderingen per afdeling, waar over zaken die rechtstreeks het
verblijf raken, zoals onderlinge conflicten, voeding, recreatie, van gedachten
gewisseld wordt. Het is echter onwenselijk dat de medezeggenschap zich bij
voorbeeld zou uitstrekken tot de benoeming van het bestuur, de jaarrekening
of de behandelingsmethodiek. Met de invoering van de straf van jeugddetentie
en de daarmee gepaard gaande langere duur van de vrijheidsbeneming ligt het
in de rede ook voor opvanginrichtingen een vorm van overleg te creëren.
De gekozen formulering van artikel 79 geeft ruimte aan de directeur voor invulling
van dit overleg. Artikel 80Het voorgestelde artikel bepaalt dat de in de artikelen 18 en 19 alsmede
in de hoofdstukken XII tot en met XIV aan de jeugdige toegekende rechten,
behoudens ingeval zwaarwegende belangen van betrokkene zich daartegen verzetten,
mede kunnen worden uitgeoefend door diens ouders of voogd, stiefouder of pleegouders.
De clausule «behoudens» is opgenomen om het mogelijk te maken
dat de jeugdige beschermd wordt voor het geval dat de bevoegdheden,
uitgeoefend door ouders of voogd, pleegouders of stiefouder of zij nu vertegenwoordigend
optreden dan wel onafhankelijk van de jeugdige in bezwaar of beroep gaan,
zwaarwegende belangen van de jeugdige zouden schaden. Het spreekt voor zich
dat de ouders of voogd, stiefouder of pleegouders van hun rechten op de hoogte
dienen te worden gebracht bij binnenkomst van de jeugdige in de inrichting.Indien de selectiefunctionaris of de beklag- of beroepscommissie van oordeel
is dat zwaarwegende belangen van de betrokkene zich daartegen verzetten, kunnen
zij de uitoefening van diens rechten door bovengenoemde personen blokkeren. HOOFDSTUK XVI Artikel 81De hieronder toegelichte wijzigingen van het jeugdstraf(proces)recht komen
voort uit de integrale voorziening die de voorgestelde beginselenwet bevat
ten aanzien van de tenuitvoerlegging van vrijheidsbeneming ten aanzien van
jeugdigen.A. In artikel 77c van het Wetboek van Strafrecht vervalt de verwijzing
naar de plaats van de tenuitvoerlegging. De grondslag hiervoor is te vinden
in de combinatie van de artikelen 65 en 66 Wjh. Artikel 65 voorziet in de
instandhouding door de Minister van Justitie van justitiële jeugdinrichtingen.
Artikel 69 Wjh vormt de grondslag voor de voorgestelde beginselenwet.B. Aangezien de artikelen 9 en 10 van de voorgestelde wet regelen in welke
inrichting jeugddetentie ten uitvoer kan worden gelegd kan artikel 77i, vierde
lid, van het Wetboek van Strafrecht vervallen.C. De artikelen 28 tot en met 31 van dit wetsvoorstel bieden de mogelijkheid
voor het verlaten van de inrichting (zie onderdeel 13 van de toelichting).
Artikel 77j van het Wetboek van Strafrecht kan dus worden beperkt tot de strafonderbreking
waarover door de Minister van Justitie wordt beslist.D. Artikel 9 voorziet in tenuitvoerlegging van vervangende jeugddetentie
in een opvanginrichting. Artikel 77l, vierde lid van het Wetboek van Strafrecht
kan vervallen.E. In de wijze van tenuitvoerlegging van de maatregel van plaatsing in
een inrichting voor jeugdigen wordt door dit wetsvoorstel voorzien. Van de
mogelijkheid de tenuitvoerlegging op te dragen aan een rechtspersoon, als
bedoeld in artikel 60 van de Wjh, wordt in de praktijk nimmer gebruik gemaakt
en kan daarom vervallen. Artikel 77s, vijfde lid, wordt derhalve in die zin
gewijzigd. De mogelijkheid de tenuitvoerlegging te doen plaatsvinden door
de jeugdige elders onder te brengen, in een pleeggezin of in een inrichting
voor ter beschikking gestelden, blijft echter behouden.F. Met deze bepaling wordt analoog aan de regeling voor de terbeschikkingstelling
een regeling gegeven voor die gevallen dat aan de veroordeelde op andere grond
de vrijheid is ontnomen en een regeling die ziet op stopzetting van de termijn
indien de veroordeelde is ontsnapt.G. De rechtspraktijk heeft kenbaar gemaakt dat er behoefte bestaat aan
het in de wet opnemen van een vast tijdstip waarbinnen de vordering
moet zijn ingediend analoog aan de regeling van de terbeschikkingstelling.H. De wijziging van artikel 77v van het Wetboek van Strafrecht houdt verband
met de invoering van een centrale plaatsing van jeugdigen in justitiële
jeugdinrichtingen. Zie voor de toelichting onderdeel 10a van het algemene
deel.I. De beroepsmogelijkheden tegen plaatsingsbeslissingen zijn opgenomen
in de artikelen 71 en 72 van het voorliggend wetsontwerp. Artikel 77w van
het Wetboek van Strafrecht kan daarom vervallen.J. Deze wet komt in de plaats van het in het tweede lid van artikel 77ff
van het Wetboek van Strafrecht voorziene besluit. Artikel 82De wijzigingen in de Wet op de jeugdhulpverlening zijn een gevolg van
de systematiek van de beginselenwet waarin zowel de formele als de materiële
aspecten van de tenuitvoerlegging van vrijheidsbeneming in de justitiële
jeugdinrichtingen zijn opgenomen. Zie uitvoeriger de toelichting in onderdeel
1b.A. In dit onderdeel wordt aan de begripsbepalingen een definitie van particuliere
inrichting toegevoegd.B. In verband met vernummering van artikelen is artikel 5 aangepast. Tevens
is thans bepaald dat de (nadere) reels die voortvloeien uit de Beginselenwet
justitiële jeugdinrichtingen worden vastgesteld op voordracht van de
Minister van Justitie in overeenstemming met de Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport. Hierdoor wordt de afstemming van de regels die voor de justitiële
jeugdinrichtingen gelden op de regels geldend in het overige veld van de jeugdhulpverlening,
gesteld bij of krachtens de Wjh, gewaarborgd.C. In deze bepaling wordt geregeld dat de artikelen over inzage in dossiers
niet van toepassing is op de justitiële jeugdinrichtingen. Zie nader
onderdeel 19d).D. Doordat het klachtrecht volledig in de Beginselenwet justitiële
jeugdinrichtingen is opgenomen wordt in artikel 47 Wjh aangegeven dat de klachtregeling
in de Wjh niet van toepassing is in de justitiële jeugdinrichtingen.
Zie nader onderdeel 20.E. De justitiële jeugdinrichtingen blijven ressorteren onder de Wjh.
Artikel 65 vormt thans en onder de voorgestelde wet de grondslag voor het
bestaan van de landelijke voorzieningen van residentiële hulpverlening
die door de Minister van Justitie in stand worden gehouden.Artikel 66 geeft regels over de aanwijzing en het beheer van particuliere
inrichtingen. Artikel 67 geeft soortgelijke regels ten aanzien van de rijksinrichtingen.
Zie nader onderdeel 7 onderdelen a, b en c.Artikel 68 Wjh voorziet thans een algemene maatregel van bestuur voor
de justitiële sector en noemt de onderwerpen die in daarin geregeld worden.
Voor zover het onderwerpen betreft die in de voorgestelde wet geregeld zijn,
wordt dit artikel geschrapt. Voor de overige onderwerpen blijft artikel 68
Wjh de basis voor een algemene maatregel van bestuur. F. Het beklagrecht heeft een plaats gekregen in hoofdstuk XIII van dit
wetsvoorstel. Het zakgeld is te vinden in artikel 51, derde lid. Het hoofdstuk
terzake in de Wjh kan vervallen. Artikel 83Doordat bezoek in de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen is
geregeld, kan artikel 490 Sv vervallen. Artikel 84Deze wijziging van artikel 305 van boek 1 BW bewerkstelligt dat een voogdijpupil
die onder voogdij van een voogdij-instelling staat, slechts op grond van ernstige
gedragsproblemen met een machtiging van de kinderrechter in een behandelinrichting
kan worden geplaatst. Artikelen 85 tot en met 88In deze artikelen worden verschillende andere wetten terminologisch aangepast.
In deze wetten werd veelal nog verwezen naar bepalingen uit de Beginselenwet
voor de kinderbescherming.De Minister van Justitie,W. SorgdragerXNoot1Wet van 25 juni 1997, Stb 1997, 280.XNoot2Kamerstukken I 1996/1997, 24 263, nr. 248.XNoot1Stb. 1989, 358; laatstelijk gewijzigd op 6 november 1997, Stb. 510.XNoot2 Stb. 1990, 112; laatstelijk gewijzigd op 14 november 1995, Stb. 1995,
568; verder te noemen het Besluit of – afgekort – IB.XNoot3Stcrt. 1984, 114; verder aan te duiden als RRRI.XNoot4Stb. 1995, 255.XNoot5Stb. 1995, 308.XNoot1Kamerstukken II, 1991/92, 21 980, nr. 7.XNoot2Nr. 187.453/93/DJ.XNoot1Kamerstukken II, 1975/76, 13 872, nr. 3, blz. 50.XNoot1Het verdrag is op 20 november 1989 in New York tot stand gekomen. Het
verdrag is door Nederland goedgekeurd bij Rijkswet van 24 november 1994 (Stb.
1994, Kamerstukken II, 1992/93, 22 855 (R 1451) en op 8 maart 1995 voor Nederland
in werking getreden.XNoot2Recommendation No. R(87) 3 van het Comité van Ministers van de
Raad van Europa van 12 februari 1987 en het daarbij behorende memorandum.XNoot3Resolutie 35/177 van 15 december 1980, aanvaard gedurende de 43e zitting
van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties op 8 december 1988, gepubliceerd
in de Staatscourant van 23 juli 1990 (rapport A/43/889).XNoot41985, 40/33.XNoot11990, 45/113.XNoot2Rijkswet van 24 november 1978, houdende goedkeuring van – onder
meer – het op 19 december 1966 te New York tot stand gekomen Internationale
Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, Stb. 1978, 624, artikel
2.XNoot3Volgens artikel 1 zijn alle personen die volgens het op hen van toepassing
zijnde recht nog niet meerderjarig zijn kind in de zin van het verdrag.XNoot4Zie nader onderdeel 4 van de memorie van toelichting bij de wet tot Goedkeuring
van het op 20 november 1989 te New York tot stand gekomen Verdrag inzake de
rechten van het kind, Kamerstukken II, 1992/93, 22 855 (R 1451), nr.
3.XNoot1Amendement van het lid J. M. de Vries c.s., 22 855, nr. 9.XNoot2Wet van 4 juni 1992, Stb. 315; Kamerstukken II, 1988–1989, 21 221,
nr. 3, blz. 43. Zie ook de toelichting op het gewijzigde artikel 1:6 Awb,
onder c. Kamerstukken II, 1992–1993, 23 258, nr 3.XNoot1Staatscourant 1984, nr. 114, RRRI.XNoot1Circulaire van 1 maart 1993, nr 30.719/93/DJ, juncto de Vreemdelingencirculaire
1982.XNoot2Circulaire van 21 juli 1993, nr 377.362/93/DJ.XNoot3Circulaire van 13 augustus 1993, nr. 383.893/93/DJ.XNoot4Circulaire van 16 april 1991, nr. 124.145/91/DJ.XNoot5Circulaire van 31 maart 1993, nr. 357.332/93/DJ.XNoot6Circulaire van 7 april 1993, nr. 359.996/93/DJ, juncto de circulaire van
6 juli 1992, nr. 212.274/92/DJ.XNoot7Zie de Aanwijzingen voor de rijksdienst voor gebruik en inrichting van
circulaires, besluit van de Minister-President van 7 mei 1986, Stcrt. 118.XNoot1Het rechtskarakter van dergelijke richtlijnen is bepaald in een trits
uitspraken: HR 28 maart 1990, NJ 1991, 118, m.nt. M. Scheltema; HR 19 juni
1990, NJ 1991, 119, m.nt. Th. W. van Veen en M. Scheltema; HR 29 juni 1990,
NJ 1991, 120.XNoot2In deze zin ook C. Kelk in diens dissertatie Recht voor gedetineerden,
Alphen aan den Rijn 1978, m.n. blz. 235 e.v.XNoot3Zie nader de Beleidsnotitie justitiële jeugdinrichtingen, aangeboden
aan de Tweede Kamer bij brief van 4 september 1992, Kamerstukken II, 1991–1992,
21 980, nr. 7: m.n. hoofdstuk 1.XNoot1Zie uitvoeriger over deze materie: «Onderweg naar een nieuwe jeugdbescherming,
contourennota vernieuwing jeugdbescherming» – verder te noemen:
de Contourennota –, aangeboden aan de voorzitter van de Tweede Kamer
bij brief van 3 juli 1992. In de brief van de Staatssecretaris van Justitie
van 2 november 1992 heeft deze de Tweede Kamer van zijn standpunt ten aanzien
van deze nota op de hoogte gesteld (Kamerstukken II, 1992/93, 21 980,
nr. 11).XNoot2Voornoemde beleidsnotitie, blz. 1 e.v.XNoot1Kamerstukken II, 1993/94, 22 999, nrs. 10–11, blz. 12.XNoot1Kamerstukken II 1996/97, 24 263, nr. 35.XNoot1Brief van 29 maart 1994 aan de voorzitter van de Tweede Kamer, Kamerstukken
II, 1993/94, 23 182, nr. 3.XNoot1Zie voor een weergave van de jurisprudentie: C. Kelk en U. van de Pol,
Vademecum strafzaken, 42.6.2.c, onder 3.XNoot1Kamerstukken II 1993/94, 21 980, nr. 21.XNoot1Zie nader: Wegwijzer justitiële jeugdinrichtingen, Ministerie van
Justitie, januari 1992.XNoot1Zie de uitspraak van 17 juni 1992, Sancties 1992, nr. 69, m.nt. A. van
Vliet, en die van 30 juni 1992.XNoot1Circulaire van 28 januari 1993, 271.035/92/DJ.XNoot1HR 8 november 1988, NJ 1989, 667, m.nt. T. M. Schalken, Ars Aequi 38 (1989),
blz. 780– 788, m.nt. A. H. J. Swart.XNoot1Circulaire van 19 februari 1981, nr. 927/380, Penitentiaire Informatie
(PI) 1981, nr. 25.XNoot1Tweede Kamer, 1991/92, 22 300 XVI, nr. 121.XNoot1Besluit van 19 april 1985, nr. 1218/384, PI 1985, nr. 55, m.nt. Ulco van
de Pol.XNoot1Circulaire betreffende Geestelijke verzorging Moslims en Hindoes in Justitiële
inrichtingen van 14 december 1990, nr. 29.468 DJ90, Sancties 1991, 15, verlengd
bij circulaire van 21 december 1994, nr. 470.183/94/DJ.XNoot1Zie in dit verband: P. Olie en H. C. Scheepstra, Tussen gevangenschap
en vrijheid met een besmettelijke aandoening, NJB 1991, blz. 1355–1340.XNoot1Stb. 1975, 393.XNoot1Tweede Kamer, 1980–1981, 15 713, nr. 6.XNoot1Wijziging van de Wjh van 29 mei 1997, Stb. 273.XNoot1Kamerstukken II, 1978/79, 15 713, nr. 3, blz. 6.XNoot2Zie onder meer M. J. C. Koens, Vijf jaren klachtrecht voor jeugdigen in
rijksinrichtingen voor kinderbescherming, NJB 1990, blz. 269–276,
m.n. blz. 271 en 273.XNoot3Kamerstukken 15 713, 1981, nr. 25.XNoot1Kamerstukken II, 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 16.XNoot1Zie in het bijzonder artikel 8.72 Awb. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26016-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl