Grondbeleid; Nota 'Grondbeleid'
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 27581, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

18-01-2001

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2000-2001

27581 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudsopgave SAMENVATTING1. Context en strategieWaarom een Nota Grondbeleid?De agenda voor het grondbeleidGrondprijzenSturingsfilosofie2. Knelpunten en beleidsmaatregelen gemeentelijk grondbeleidKostenverhaal en ruimtelijke inrichtingBevordering van marktwerkingMeer ruimte voor particulier opdrachtgeverschapGrondprijs-berekeningsmethoden meer richten op kwaliteitWet voorkeursrecht gemeenten: verbeteren en verbredenNaar een transparanter actief grondbeleid3. Knelpunten en beleidsmaatregelen bovenlokaal grondbeleid
en grondbeleid van Rijk en provinciesOpen-ruimteheffing en ruimtelijk beleidPlanschade en financiering van overheidsuitgavenBovenlokale samenwerking: integraal en minder vrijblijvendEffectievere verwerving door Rijk en provincie voor groenBeperkt voorkeursrecht Rijk en provincie gekoppeld aan
nieuwe uitvoeringsbevoegdheden in de WROProfessionalisering van het Rijk als speler op de grondmarkt4. Samenhang tussen het nieuwe ruimtelijke en grondbeleidOP GROND VAN NIEUW BELEID Nota Grondbeleid 1. INLEIDING1.1 Waarom een Nota Grondbeleid?1.2 De Nota Grondbeleid en het IBO-rapport1.3 Relatie met het ruimtelijk beleid: van kwantiteit
naar kwaliteit1.4 De veranderende rol van de overheid in het grondbeleid
door de jaren heenHistorie grondbeleid in vogelvluchtVeranderende mogelijkheden voor actief en faciliterend
grondbeleid1.5 Drie delenDEEL 1: POSITIONERING VAN HET GRONDBELEID2. DE GRONDMARKT EN DE FUNCTIE VAN HET GRONDBELEID2.1 Het doel van grondbeleid2.2 Actief en faciliterend grondbeleid2.3 De werking van de grondmarkt2.3.1 Prijsvorming op de grondmarkt2.3.2 De residuele grondwaarde2.3.3 Drijven speculanten de grondprijs op?2.3.4 De verwachtingswaarde2.3.5 Baten en lasten2.3.6 Ontwikkelingen op de grondmarktFiguur 2.1: Bodemgebruik in Nederland, 1981–1996
in duizenden hectaren (gemeentelijk ingedeeld gebied; afgeronde cijfers) Figuur 2.2: Ontwikkeling van de gewogen gemiddelde uitgifteprijs
van bedrijventerreinen tussen 1992 en 1999 in reële prijzen Figuur 2.3: Prijzen landbouwgrond onverpacht, 1963–1999
(prijs per hectare in guldens van 1995)2.4 De sturingskracht van het grondbeleid2.4.1 Invloedssferen op de grondmarkt2.4.2 De invloed van het ruimtelijk beleid op de grondmarktAccommodatie van de ruimtebehoefte: het contourenbeleidHandhaving en doorwerking: Fundamentele Herziening WRO
en grondbeleid2.4.3 De invloed van fiscaal beleid op de grondmarkt3. DE OPGAVE VOOR HET GRONDBELEID3.1 Inleiding3.2 De context van het grondbeleid: beleidsinhoudelijke
doelstellingen3.2.1 Beleidsdoelen voor «rood»: het stedelijk
gebied3.2.2 Beleidsdoelen voor «groen» en «blauw»:
het landelijk gebied3.3 Het bevorderen van kwaliteitFiguur 3.1 Kwaliteitscriteria voor publieke doelen 3.4 De rol van het grondbeleid bij het realiseren van
beleidsinhoudelijke doelenDe rol van grondbeleid bij «rode» doelstellingenDe rol van het grondbeleid bij «groene» doelstellingen3.5 De agenda: vernieuwing van het grondbeleidsinstrumentarium3.5.1 Rechtvaardige verdeling van kosten en baten bevorderen3.5.2 Kwaliteit, zeggenschap en marktwerking stimuleren3.5.3 Ruimtelijke doelstellingen realiseren3.5.4 Bestaand instrumentarium beter benutten3.6 Sturingsstrategie: instrumenten inzetten voor kwaliteitDEEL 2: EEN SAMENHANGEND PAKKET BELEIDSMAATREGELEN4. KOSTENVERHAAL EN RUIMTELIJKE INRICHTING4.1 Inleiding4.2 De knelpunten bij gemeentelijk kostenverhaal4.3 De exploitatievergunning4.3.1 Elke exploitant wordt vergunningplichtig4.3.2 De kostenlijstBinnen- en bovenplanse vereveningIntegrale planontwikkeling4.4 Kostenverhaal bij stedelijke herstructurering4.5 Verdeling kosten en baten van overheidsinvesteringenPubliek-Private Samenwerking5. KWALITEIT, ZEGGENSCHAP EN MARKTWERKING5.1 Inleiding5.2 Vergroting van de concurrentie tussen ontwikkelaars5.2.1 Prijs, kwaliteit en concurrentie5.2.2 Bevordering concurrentie bij publiek grondbezit5.2.3 Bevordering concurrentie bij privaat grondbezit5.2.4 Europese aanbestedingsregels5.2.5 Kartelvorming op woningbouwlocatiesSlot5.3 Kwaliteit bevorderen met grondprijs-berekeningsmethoden5.3.1 De knelpunten van de grondquotebenadering5.3.2 Grondquote mag keuzevrijheid niet belemmeren5.3.3 De grondprijsmethoden afstemmen op publieke doelen5.3.4 Knelpunt bij stapelingsfactoren5.3.5 Maatregelen om een doelgerichter grondprijsbeleid
te bevorderen5.4 Meer ruimte voor particulier opdrachtgeverschap5.4.1 Particulier opdrachtgeverschap als verwervingsvraagstuk5.4.2 Bestuurlijke en wettelijke maatregelen5.5 Bevordering transparantie bij actief gemeentelijk
grondbeleid6. VERWERVING DOOR GEMEENTEN6.1 Inleiding6.2 Het voorkeursrecht6.2.1 Uitbreiding van de WvgVoorkeursrecht voor alle gemeentenVoorkeursrecht en contourenbeleid6.2.2 Verbeteringen in de WvgWvg is ook bedoeld voor groene bestemmingenAanscherping artikel 26 WvgStroomlijning proceduresUitzonderingen op de aanbiedingsplicht6.3 OnteigeningOnteigening en stedelijke herstructurering7. GRONDBELEID DOOR RIJK, PROVINCIE EN REGIO7.1 Inleiding7.2 Verdeling kosten en baten door bestemmingswijziging7.2.1 De open-ruimteheffing7.2.2 Planschade en sanering van ongewenste bestemmingen7.3 Bovenlokale samenwerking: integraal en minder vrijblijvend7.3.1 Publieke doelen vragen integrale en gebiedsgerichte
aanpak7.3.2 Gemeenten, regio en provincies: ieder hun eigen
verantwoordelijkheid7.4 Verwerving door Rijk en provincie7.4.1 Het onteigeningsinstrumentarium voor groene doelen7.4.2 Voorkeursrecht voor groen (WAG)7.4.3 Beperkt voorkeursrecht Rijk en provincie als gevolg
van de WRO7.4.4 Naar een Wet voorkeursrecht?7.5 Professionalisering van het Rijk als speler op de
grondmarkt7.5.1 Het Rijk opereert niet erg efficiënt7.5.2 Samenwerking in een Raad voor Vastgoed Rijksoverheid7.5.3 Anticiperend aankopen en centrale leenfaciliteitDEEL 3: DE BALANS 8. BIJDRAGE AAN BELEIDSDOELEN VOOR ROOD EN GROEN8.1 Inleiding8.2 Bijdrage aan doelen voor rood8.3 Bijdrage aan doelen voor groen9. ACTIE- EN WETGEVINGSPROGRAMMA
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 27581Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 236 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
27 581Grondbeleidnr. 2NOTAInhoudsopgave Samenvatting31.Inleiding161.1Waarom een Nota Grondbeleid?16 1.2 De Nota Grondbeleid
en het IBO-rapport17 1.3 Relatie met het ruimtelijk
beleid: van kwantiteit naar kwaliteit18 1.4 De veranderende rol
van de overheid in het grondbeleid door de jaren heen19 1.5 Drie delen21 Deel
1: Positionering van het grondbeleid232.De grondmarkt en de functie van het grondbeleid242.1 Het doel van grondbeleid242.2 Actief en faciliterend
grondbeleid25 2.3 De werking van de
grondmarkt26 2.3.1 Prijsvorming op
de grondmarkt26 2.3.2 De residuele grondwaarde27 2.3.3Drijven speculanten
de grondprijs op?27 2.3.4 De verwachtingswaarde28 2.3.5 Baten en lasten28 2.3.6Ontwikkelingen op
de grondmarkt29 2.4 De sturingskracht
van het grondbeleid31 2.4.1 Invloedssferen
op de grondmarkt31 2.4.2 De invloed van
het ruimtelijk beleid op de grondmarkt31 2.4.3 De invloed van
fiscaal beleid op de grondmarkt34 3.De opgave voor het grondbeleid363.1 Inleiding36 3.2 De context van het
grondbeleid: beleidsinhoudelijke doelstellingen363.2.1 Beleidsdoelen voor
«rood»: het stedelijk gebied363.2.2 Beleidsdoelen voor
«groen» en «blauw»: het landelijk gebied37 3.3 Het bevorderen van
kwaliteit37 3.4De rol van het grondbeleid
bij het realiseren van beleidsinhoudelijke doelen39 3.5 De agenda: vernieuwing
van het grondbeleidsinstrumentarium42 3.5.1 Rechtvaardige verdeling
van kosten en baten bevorderen42 3.5.2 Kwaliteit, zeggenschap
en marktwerking stimuleren42 3.5.3 Ruimtelijke doelstellingen
realiseren42 3.5.4 Bestaand instrumentarium
beter benutten43 3.6 Sturingsstrategie:
instrumenten inzetten voor kwaliteit43 Deel
2: Een samenhangend pakket beleidsmaatregelen454.Kostenverhaal en ruimtelijke inrichting464.1 Inleiding46 4.2De knelpunten bij
gemeentelijk kostenverhaal46 4.3 De exploitatievergunning48 4.3.1 Elke exploitant
wordt vergunningplichtig48 4.3.2 De kostenlijst49 4.4Kostenverhaal bij
stedelijke herstructurering52 4.5Verdeling kosten en
baten van overheidsinvesteringen535.Kwaliteit, zeggenschap en marktwerking545.1 Inleiding54 5.2 Vergroting van de
concurrentie tussen ontwikkelaars54 5.2.1 Prijs, kwaliteit
en concurrentie54 5.2.2 Bevordering concurrentie
bij publiek grondbezit55 5.2.3 Bevordering concurrentie
bij privaat grondbezit56 5.2.4 Europese aanbestedingsregels575.2.5 Kartelvorming op
woningbouwlocaties57 5.3Kwaliteit bevorderen
met grondprijs-berekeningsmethoden585.3.1 De knelpunten van
de grondquotebenadering58 5.3.2Grondquote mag keuzevrijheid
niet belemmeren58 5.3.3 De grondprijsmethoden
afstemmen op publieke doelen59 5.3.4Knelpunt bij stapelingsfactoren60 5.3.5 Maatregelen om
een doelgerichter grondprijsbeleid te bevorderen61 5.4 Meer ruimte voor
particulier opdrachtgeverschap61 5.4.1Particulier opdrachtgeverschap
als verwervingsvraagstuk615.4.2 Bestuurlijke en
wettelijke maatregelen62 5.5Bevordering transparantie
bij actief gemeentelijk grondbeleid63 6.Verwerving door gemeenten656.1Inleiding65 6.2 Het voorkeursrecht65 6.2.1Uitbreiding van
de Wvg66 6.2.2 Verbeteringen in
de Wvg68 6.3 Onteigening69 7.Grondbeleid door Rijk, provincie en regio737.1 Inleiding737.2 Verdeling kosten
en baten door bestemmingswijziging737.2.1 De open-ruimteheffing73 7.2.2 Planschade en sanering
van ongewenste bestemmingen75 7.3 Bovenlokale samenwerking:
integraal en minder vrijblijvend76 7.3.1Publieke doelen
vragen integrale en gebiedsgerichte aanpak767.3.2 Gemeenten, regio
en provincies: ieder hun eigen verantwoordelijkheid77 7.4 Verwerving door Rijk
en provincie77 7.4.1 Het onteigeningsinstrumentarium
voor groene doelen78 7.4.2 Voorkeursrecht
voor groen (WAG)787.4.3 Beperkt voorkeursrecht
Rijk en provincie als gevolg van de WRO79 7.4.4 Naar een Wet voorkeursrecht?79 7.5Professionalisering
van het Rijk als speler op de grondmarkt 797.5.1 Het Rijk opereert
niet erg efficiënt79 7.5.2Samenwerking in
een Raad voor Vastgoed Rijksoverheid807.5.3 Anticiperend aankopen
en centrale leenfaciliteit80Deel
3: De Balans838.Bijdrage aan beleidsdoelen voor rood en groen848.1 Inleiding848.2 Bijdrage aan doelen
voor rood84 8.3 Bijdrage aan doelen
voor groen84 9.Actie- en wetgevingsprogramma86SAMENVATTING1. Context en strategieWaarom een Nota Grondbeleid?Grond is – afhankelijk van de bestemming – een schaars goed
waarmee geld te verdienen valt. Tegelijkertijd is het gebruik van grond van
groot belang voor de realisatie van publieke doelen. Op de grondmarkt wordt
grond gekocht, geëxploiteerd en verkocht. Om de grondmarkt efficiënt
en rechtvaardig te laten verlopen, en om daarbij publieke doelen te realiseren,
voert de overheid een grondbeleid. Grondbeleid is daarbij geen doel op zich.
Het is «dienstbaar» aan ruimtelijk beleid en sectoraal beleid
voor wonen, werken en recreëren. Voor de Nota Grondbeleid is de belangrijkste
uitdaging om de aansluiting tussen die publieke doelen en het grondbeleid
te verbeteren.Het bestaande grondbeleidsinstrumentarium van gemeenten, provincies en
Rijk blijkt in een tweetal opzichten niet meer goed te voldoen. In de eerste
plaats is een herijking van het instrumentarium van het grondbeleid gewenst
in het licht van nieuw beleid (Vijfde Nota RO, Nota Wonen, Nota Natuur voor
mensen, Mensen voor natuur). Na een periode waarin kwantitatieve doelen centraal
stonden, ligt de nadruk nu vooral op kwaliteit. Omdat grondbeleid met het
ruimtelijk beleid een twee-eenheid vormt, zijn deel 1 van de Vijfde Nota RO
en de Nota Grondbeleid tegelijkertijd uitgebracht. In de tweede plaats zijn
er veranderingen op de grondmarkt zelf. Het instrumentarium is nu nog voor
een groot deel gericht op de situatie waarbij de overheid de grondmarkt domineert.
Maar de laatste decennia hebben decentralisatie en een veel actievere rol
van de private sector op de grondmarkt de verhouding tussen overheden, marktpartijen
en burgers drastisch veranderd. Dat vraagt om een modernisering van het grondbeleid.De Nota Grondbeleid is een strategische nota op hoofdlijnen. Met het IBO-rapport
over grondbeleid als een belangrijke bouwsteen, maakt het kabinet keuzen op
hoofdlijnen. De nota vormt daarmee het kader voor grondbeleid voor het komende
decennium. Voor veel beleidskeuzen die in de nota worden gemaakt, geldt dat
uitwerking plaatsvindt in separate (wetgevings-) trajecten. Voor andere onderwerpen
is de nota meer agenderend van aard.De agenda voor het grondbeleidDe agenda van het grondbeleid wordt vooral bepaald door het nieuwe ruimtelijk
en sectoraal beleid:• De beleidsmatige uitdaging bij «rood» (m.n. stedelijk
gebied) ligt vooral in het verhogen van de kwaliteit van wonen en werken,
het vergroten van zeggenschap van burgers en de stedelijke herstructureringsopgave.• Bij de realisatie van «groene» en «blauwe»
doelen (m.n. landelijk gebied) gaat het vooral om de realisatie van groene
bestemmingen, een duurzame landbouw, functiemenging tussen natuur, recreatie
en landbouw, en de realisatie van ruimte voor waterberging.Hoewel het realiseren van deze doelen zeker geen zaak is voor het grondbeleid
alleen, kan het wel een belangrijke bijdrage eraan leveren. Dat kan via de
volgende drie lijnen:• Het bevorderen van maatschappelijk gewenst ruimtegebruik. Wanneer in het ruimtelijk beleid eenmaal gekozen is voor wijzigingen
in bestemmingen, is het grondbeleid een van de instrumenten om die doelen
te realiseren. Bijvoorbeeld door het verwerven van gronden voor
«rode»,«groene» en «blauwe» doelen. Daarbij
is van belang dat die verwerving tijdig en tegen zo laag mogelijke kosten
kan plaatsvinden.• Het bevorderen van een rechtvaardige verdeling
van kosten en opbrengsten over gebruikers, exploitanten, eigenaren en overheid. Op de grondmarkt spelen grote financiële en maatschappelijke
belangen. Zo stijgt enerzijds de waarde van agrarische grond wanneer deze
voor woningbouw wordt bestemd maar gaat anderzijds groene ruimte verloren.
En zo is ontwikkeling van woonlocaties vaak alleen aantrekkelijk voor marktpartijen
wanneer de overheid investeert in publieke voorzieningen, zoals infrastructuur
en groen. En zo staat een gemeente die vooral relatief profijtelijke nieuwbouwlocaties
heeft er in financieel opzicht beter voor dan een gemeente met een omvangrijke
herstructureringsopgave. In al deze gevallen heeft één partij
voordeel en een andere nadeel. Dat kan onrechtvaardig zijn. Het streven van
het grondbeleid is kosten en baten meer in één hand te brengen.• Het verhogen van de kwaliteit van het ruimtegebruik,
de zeggenschap voor de burger en de marktwerking op de grondmarkt.
Op diverse beleidsterreinen zijn kwaliteit en zeggenschap de laatste jaren
de nieuwe kernthema's geworden. Denk daarbij aan het volkshuisvestingsbeleid
(Nota Wonen), de ruimtelijke ordening (Vijfde Nota RO) en het architectuurbeleid
(Ontwerpen aan Nederland), maar ook aan terreinen als de zorg (persoonsgebonden
budgetten) en publieke dienstverlening (Overheidsloket 2000). Dit is tevens
de context voor het grondbeleid.GrondprijzenGrondprijzen zijn de afgelopen jaren flink gestegen. Om hierover uitspraken
te kunnen doen, is het van belang de oorzaak van de grondprijsstijgingen goed
te begrijpen. Zo is het een misverstand te denken dat de sterk gestegen woningprijzen
een gevolg zijn van gestegen grondprijzen. In werkelijkheid zijn grondprijzen
gestegen omdat woningen zoveel duurder zijn geworden. De hevige strijd op
de grondmarkt tussen boeren, ontwikkelaars en overheid is dan ook niet de
oorzaak van die prijsstijgingen. Die strijd spitst zich vooral toe op de verdeling van de marges op de grondmarkt. De verklaring
voor de gestegen grondprijzen ligt voor een groot deel buiten het grondbeleid,
variërend van de toegenomen welvaart tot het ruimtelijk beleid. De beleidskeuzen
in de Vijfde Nota RO ten aanzien van de verdeling van ruimte en het contourenbeleid
zijn dan ook van wezenlijk belang voor het grondbeleid. Het grondbeleid is
niet in staat, maar ook niet bedoeld om allerlei invloeden vanuit het ruimtelijk
en sectoraal beleid te «repareren».In de Vijfde Nota RO zijn diverse maatregelen genomen die de stijgingen
in de grondprijs – vooral op plekken waar dat ongewenst is (gronden
met een groene bestemming) – mogelijk enigszins zullen matigen. Daaraan
wordt verder bijgedragen door een aantal maatregelen binnen het grondbeleid,
zoals hieronder uiteen wordt gezet. Het zou echter een illusie zijn te veronderstellen
dat een eind kan worden gemaakt aan alle prijsstijgingen.SturingsfilosofieBij de uitvoering van het grondbeleid kan onderscheid gemaakt worden tussen
actief en faciliterend grondbeleid. In het eerste geval gedraagt de overheid
zich als een marktpartij door zelf grond te verwerven, te ontwikkelen en te
verkopen. Publieke instrumenten daarvoor zijn vooral de Wet voorkeursrecht
gemeenten en de onteigeningswet. Bij faciliterend grondbeleid beperkt de overheid
zich tot regulering van activiteiten van de private sector. Bestaande
instrumenten daarvoor zijn het bestemmingsplan, de exploitatie-overeenkomst
en de baatbelasting. In de praktijk is meestal sprake van mengvormen van actief
en faciliterend grondbeleid.Het voordeel van actief grondbeleid is dat publieke doelen – zoals
het kostenverhaal, bevordering van concurrentie en particulier opdrachtgeverschap –
relatief eenvoudig te realiseren zijn. Helaas benutten gemeenten deze mogelijkheden
niet altijd optimaal. Een nadeel van actief grondbeleid is het gevaar dat
gemeenten te veel vanuit winstoogmerk en te weinig vanuit beleidsinhoudelijke
doelstellingen gaan opereren. Daarnaast speelt het probleem van de «dubbele
petten»: bij actief grondbeleid is de overheid zowel speler als regulator.
Dat vraagt om voldoende transparantie en om waarborgen dat de overheid alleen
actief grondbeleid voert als dat in het belang is van publieke doelen. Verder
is de ruimte voor actief grondbeleid het afgelopen decennium flink afgenomen
door de actieve rol die particuliere marktpartijen zijn gaan spelen. Hoewel
actief grondbeleid dus minder vanzelfsprekend is geworden, kunnen publieke
doelen voor groen, water, infrastructuur en in specifieke gevallen ook woningbouw
dit toch vereisen.De nadelen van actief grondbeleid zijn tezamen met de trend naar een grotere
rol van particuliere partijen en Publiek-Private Samenwerking (PPS) een belangrijke
reden om het instrumentarium voor faciliterend grondbeleid te versterken.
De bestaande instrumenten voor faciliterend grondbeleid zijn echter onvoldoende
om genoemde publieke doelen te realiseren. Gemeenten hebben slechts beperkt
wettelijke instrumenten tot hun beschikking. Omdat men vaak is aangewezen
op vrijwillige medewerking van ontwikkelaars, zal men het vooral van onderhandelen
moeten hebben.Of actief of faciliterend grondbeleid aan de orde is, is afhankelijk van
de specifieke situatie en is een zaak van de betrokken overheden zelf. Het
kabinet is van mening dat overheden ten behoeve van publieke doelen voor beide
rollen voldoende geëquipeerd moeten zijn. Marktpartijen spelen een belangrijke
rol bij de realisatie van woondoelstellingen en samenwerking met de overheid
is gelukkig steeds meer de praktijk. Maar waar nodig moet de overheid ook
instrumenten in handen hebben om gewenste ontwikkelingen af te kunnen dwingen.
Daarbij hanteert het kabinet de volgende strategie. Overheden krijgen een
sterkere positie waar publieke doelen dat vereisen. Dit betreft een versterking
van het instrumentarium voor zowel faciliterend grondbeleid als actief grondbeleid.
Om te waarborgen dat het vernieuwde instrumentarium ten goede komt aan kwaliteit
en aan zeggenschap van de burger, zal het Rijk daarover afspraken maken met
andere overheden, financiële prikkels invoeren en zo nodig wettelijke
maatregelen treffen.2. Knelpunten en beleidsmaatregelen gemeentelijk grondbeleidKostenverhaal en ruimtelijke inrichtingOmdat alle belanghebbenden binnen een exploitatiegebied behoren bij te
dragen aan door de overheid aangebrachte voorzieningen, is een goede regeling
van het kostenverhaal essentieel. Het verhalen van kosten is eenvoudig wanneer
de overheid zelf de grond in handen heeft, maar bij privaat grondbezit schiet
het huidige instrumentarium tekort. Zo is het niet duidelijk welke kosten
wettelijk verhaald kunnen worden. Daarnaast kunnen «free riders» –
ontwikkelaars die zich ontrekken aan de financiering van publieke voorzieningen –
niet aangepakt worden. Om ook bij faciliterend grondbeleid de regiefunctie
van gemeenten ten aanzien van de ruimtelijke inrichting te versterken, wordt
een wet inzake grondexploitatie ingevoerd. De kern daarvan is
dat ontwikkelaars een exploitatievergunning moeten aanvragen. Daaraan kan
de gemeente voorwaarden stellen ten aanzien van a) het kostenverhaal, b) de
inrichting en uitvoering van het plan, en c) het beschikbaar stellen van kavels
voor particulier opdrachtgeverschap. Wordt een vergunning niet (tijdig) verkregen,
dan kan de gemeente besluiten tot onteigening. Voorzover nodig zal de onteigeningswet
hierop worden aangepast. Uiteraard wordt daarbij ook gezorgd voor een goede
aansluiting op bestaande wetgeving (Wet Ruimtelijke Ordening (WRO), onteigeningswet,
Woningwet).Om helderheid te verschaffen over de kosten die verhaald kunnen worden,
zal wettelijk een lijst met kostenposten worden vastgesteld. Daarop staan
posten die gemeenten in elk geval kunnen verhalen op exploitanten. De kostenlijst
bevat de volgende kostensoorten: de aanleg en realisatie van openbare, fysieke
voorzieningen en werken binnen het plangebied, planontwikkelingskosten planschadevergoedingen
voorzover redelijkerwijs toe te rekenen aan het plan, en bovenwijkse voorzieningen
(vooral groen en infrastructuur) die redelijkerwijs zijn toe te rekenen aan
het plan. Bovendien wordt verevening binnen het
plan geregeld. Bovenplanse verevening, bijvoorbeeld tussen uitleg- en herstructureringslocaties,
behoort niet tot de kostenlijst. Dit kan natuurlijk wel via bovenlokaal grondbeleid
geregeld worden.Omdat in de praktijk steeds zal moeten worden beoordeeld of de te maken
kosten onderdeel uitmaken van de kostenlijst, geldt daarbij drie toetsingscriteria:• Profijt: de wijk moet substantieel voordeel ondervinden van de
aan te leggen voorzieningen.• Toerekenbaarheid: er bestaat een causaal verband; de kosten zouden
niet gemaakt worden zonder het plan.• Proportionaliteit: als meerdere locaties profijt hebben van een
voorziening, worden de kosten naar rato verdeeld; naarmate een locatie er
meer profijt van heeft, draagt het meer bij aan de kosten.De exploitatievergunning geldt ook voor herstructureringsgebieden. Daarbij
is ook de onteigeningswet van belang. Er zullen enkele wijzigingen worden
aangebracht in de onteigeningswet, zowel ten aanzien van de procedures als
de grondslagen, die kunnen bijdragen aan versnelling van het proces van stedelijke
herstructurering.Bevordering van marktwerkingConcurrentie op de ontwikkelingsmarkt is belangrijk om ervoor te zorgen
dat het aanbod zo goed mogelijk aansluit bij de vraag én dat kopers
van woningen een zo laag mogelijke prijs betalen voor een gegeven kwaliteit.
Maar op dit moment is er te weinig concurrentie op de ontwikkelingsmarkt.
Weliswaar is bestaande bouw een belangrijk ijkpunt voor nieuwbouw, maar zeker
in een overspannen markt is de substitutie is niet perfect. Omdat in een overspannen
woningmarkt de druk op projectontwikkelaars om (extra) kwaliteit te leveren
niet groot is – «de waar wordt toch wel verkocht» – moet de concurrentie op de markt versterkt worden.Wanneer grond in handen is van de overheid, is het in principe goed mogelijk
concurrentie te bevorderen via concessiemodellen, tender-systemen en prijsvragen.
Dit gebeurt echter te weinig. Daarom zal het Rijk afspraken met gemeenten
maken over een grotere toepassing van dergelijke systemen. Kennis en ervaringen
zullen worden gebundeld en gekoppeld aan voorbeeldprojecten.Wanneer grond in eigendom is van private partijen, is bevordering van
concurrentie lastiger. Immers, op basis van het zelfrealisatiebeginsel heeft een grondeigenaar ook bouwrechten, mits dat gebeurt binnen het kader
van het bestemmingsplan. Dat betekent dat gemeenten in die situaties niet
de mogelijkheid hebben een ontwikkelaar met een beter aanbod te selecteren.
Daarom concurreren ontwikkelaars meer om de markt(grondposities)
dan op de markt (prijs-kwaliteitverhouding). Bij
private grondposities kan concurrentie alleen effectief worden bevorderd door
grondeigendom en bouwrecht te «ontkoppelen». Dat zou een forse
inbreuk op het zelfrealisatiebeginsel betekenen. Toch wijst het kabinet deze
denkrichting niet bij voorbaat af. Om een goede afweging te kunnen maken,
zal het kabinet een studie laten verrichten. Er zal onderzoek worden gedaan
naar de relatie tussen grondposities en concurrentie in de praktijk aan de
hand van concrete casus op Vinex-locaties en andere woningbouwlocaties. Daarnaast
wordt onderzocht of er alternatieve systemen zijn, zoals «verhandelbare
bouwrechten», die de marktwerking zou kunnen verbeteren en waarbij de
baten (betere prijs-kwaliteitverhouding) opwegen tegen de kosten (aantasting
zelfrealisatie).Bij marktwerking zijn twee andere punten van belang:• Naleving van Europese aanbestedingsregels, in het bijzonder bij
particuliere grondposities en PPS-constructies. In het kader van het kabinetsstandpunt
MDW-Evaluatie onteigeningswet is reeds besloten een onderzoek te laten verrichten
naar het mogelijke spanningsveld tussen de aanbestedingsplicht en het zelfrealisatiebeginsel.• Kartelvorming op bouwlocaties. Vooralsnog is kartelvorming, waarbij
ontwikkelaars onderling afspraken maken om concurrentie op bouwlocaties te
beperken, niet aangetoond. Wel doet de Nederlandse Mededingingsautoriteit
(NMa) op dit moment onderzoek naar de vraag of sprake is van kartelvorming
op Vinex-locaties. Het kabinet wacht de uitkomsten hiervan af.Meer ruimte voor particulier opdrachtgeverschapHet kabinetsdoel om in 2005 ongeveer 33% van de nieuwe woningen via particulier
opdrachtgeverschap te laten bouwen, vereist dat hiervoor voldoende kavels
beschikbaar komen. Veel gemeenten die zelf de grond in bezit hebben, stellen
echter te weinig kavels beschikbaar. Bovendien blijkt het lastig hierover
afspraken te maken met ontwikkelaars als zij de grond in bezit hebben. Daarom
zal het kabinet afspraken maken met gemeenten over het in voldoende mate beschikbaar
stellen van kavels voor particulier opdrachtgeverschap en zal het tegelijkertijd
gemeenten instrumenten verschaffen om de beleidsdoelstelling in de praktijk
te kunnen brengen. Dat gebeurt op de volgende manier:• In het kader van de Verstedelijkingsafspraken tot 2010 (herijking
Vinac) staat particulier opdrachtgeverschap op de agenda. Daarnaast zal het
als nieuw prestatieveld worden opgenomen in het ISV2.• Via de nieuwe exploitatievergunning (zie hierboven) kunnen gemeenten
aan ontwikkelaars eisen stellen ten aanzien van particulier opdrachtgeverschap.
Dit is een instrument voor gemeenten die faciliterend grondbeleid voeren.• Wanneer het bestuurlijke spoor onvoldoende resultaten oplevert,
worden nieuwe wettelijke maatregelen overwogen. De mogelijkheden van een nieuwe
Wet Bevordering Particulier Opdrachtgeverschap (WBPO) of een Wet voorkeursrecht
particulieren (Wvp) worden nu reeds onderzocht.Grondprijs-berekeningsmethoden meer richten op kwaliteitBij actief grondbeleid, maar ook bij tussenvormen zoals het bouwclaimmodel
of een tenderconstructie, bepalen veel gemeenten de uitgifteprijs op basis
van de systematiek van «grondquotes». Een rigide toepassing daarvan heeft twee belangrijke nadelen: a) het ontmoedigt de realisatie
van extra kwaliteit, en b) het belemmert diversiteit in het woningbouwprogramma.
In de praktijk worden verschillende methoden voor grondprijsberekening gehanteerd.
Uit onderzoek blijkt echter dat veel gemeenten zich er niet altijd van bewust
zijn hoe het gebruik van de gehanteerde methode uitwerkt op de gerealiseerde
kwaliteit. Het kabinet zal daarom een aantal maatregelen nemen om te stimuleren
dat gemeenten dergelijke methodieken meer op kwaliteit richten. Die maatregelen
zijn kennisoverdracht, een handvest met de VNG, betrekken bij de Verstedelijkingsafspraken
en opname in het beleidskader van het ISV2. Wanneer dit alles onvoldoende
effect sorteert, wordt een wettelijke regeling overwogen.Wet voorkeursrecht gemeenten: verbeteren en verbredenActief grondbeleid biedt in bepaalde situaties goede mogelijkheden om
op een efficiënte manier publieke doelen te realiseren. Niet alleen het
verhalen van kosten of het verevenen tussen plannen maar ook de regievoering
bij complexe projecten, het bevorderen van concurrentie en van particulier
opdrachtgeverschap is via actief grondbeleid een stuk eenvoudiger. Om actief
grondbeleid te kunnen voeren, is het tijdig kunnen verwerven van gronden van
belang. De Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) is daarvoor van belang en is
daarmee een belangrijk instrument voor de regierol van gemeenten bij actief
grondbeleid.Mede naar aanleiding van de uitkomsten van de evaluatie van Wvg door de
Technische Universiteit Delft wordt de Wvg op een aantal punten gewijzigd.
Met het oog op de doelen van het nieuwe ruimtelijk en woonbeleid wordt de
Wvg verbreed naar alle gemeenten. Nu geldt het
voorkeursrecht alleen voor gemeenten met een uitbreidingstaakstelling. In
het licht van de aanzienlijke herstructureringsopgave is het echter gewenst
dat ook gemeenten zonder zo'n uitbreidingstaakstelling dat recht krijgen.
Door de verbreding kan het voorkeursrecht niet alleen ingezet worden voor
stedelijke herstructurering (inclusief de stads- en dorpsvernieuwing), maar
ook voor nieuwbouwprojecten die buiten de formele uitbreidingstaakstelling
vallen. Dit laatste is van belang bij de bepaling van de rode contouren die
gemeenten uiterlijk in 2005 moeten vaststellen. Om te voorkomen dat marktpartijen
hierop anticiperen en snel gronden verwerven in gebieden waar toepassing van
het voorkeursrecht gewenst is, zal om een spoedbehandeling van de wetswijziging
bij de Raad van State en de Staten-Generaal gevraagd worden. Gemeenten worden
zo in de gelegenheid gesteld tijdig van het verbrede voorkeursrecht gebruik
te kunnen maken.Hierboven is aangegeven dat waarborgen nodig zijn om ervoor te zorgen
dat de Wvg voor publieke doelen wordt ingezet en dat de «dubbele petten»
niet leiden tot een ongewenste gemeentelijke monopoliepositie bij projectontwikkeling.
Daarom wordt aan de toepassing van het voorkeursrecht door gemeenten de voorwaarde
verbonden dat de plannen voor locatieontwikkeling op de verworven grond in
beginsel openbaar aanbesteed moeten worden (via tenders, prijsvragen, concessies).De Wvg zal verder op een aantal punten verbeterd
worden. Zo zullen procedures waar mogelijk worden gestroomlijnd en zal in
de Wvg worden geëxpliciteerd dat het voorkeursrecht ook van toepassing
is op regionale groenvoorzieningen. Het kabinet ziet in de recente uitspraken
van de Hoge Raad over samenwerkingsconstructies geen reden voor een noodreparatie
van art. 26. De Hoge Raad benadrukt immers het belang van de regiefunctie.
Dat sluit niet alleen aan bij de parlementaire geschiedenis van de Wvg, maar
ook bij de filosofie van de Nota Grondbeleid. Niet het grondbezit
zelf moet voorop staan, maar de mogelijkheid om publieke doelen te realiseren.
In de uitwerking van het totale pakket maatregelen rond de Wvg zal worden
bezien in hoeverre art. 26 alsnog aanpassing behoeft. Hetzelfde geldt
voor art. 10, waarin de vrijstellingsmogelijkheden op de aanbiedingsplicht
zijn geregeld.Naar een transparanter actief grondbeleidHoewel actief grondbeleid gemeenten goede mogelijkheden geeft om publieke
doelen te realiseren, kent het ook nadelen zoals financiële risico's
en de «dubbele petten» (de overheid is speler en regulator). Dit
probleem doet zich des te meer voelen wanneer het grondbeleid niet transparant
is. Hoewel uit onderzoek blijkt dat gemeenten al stappen in de richting van
een transparanter grondbeleid hebben gezet, is het wenselijk op deze route
door te gaan. Uitgangspunt is dat gemeenten alleen grond verwerven met het
oog op publieke doelen.Gemeenten zouden hiertoe een verantwoordingsplicht kunnen krijgen. De
voor de lokale democratie benodigde transparantie kan op verschillende manieren
worden bevorderd. Een concrete vorm kan zijn dat gemeenten a) een grondnota
moeten vaststellen, b) de beleidsvoornemens voor het komende jaar in een paragraaf
bij de begroting moeten neerleggen, en c ) bij de jaarrekening een verslag
en verantwoording van het gevoerde grondbeleid moeten opstellen. In ieder
geval zullen aan gemeentelijke grondbedrijven dezelfde eisen aan transparantie
worden gesteld als aan rijksorganisaties die actief grondbeleid kennen, uiteraard
rekening houdend met de verschillende verantwoordelijkheden van de respectievelijke
overheden. In dat kader komen er wettelijke eisen aan grondbedrijven ten aanzien
van verslaglegging en rapportage. In overleg met de VNG worden over bevordering
transparantie nadere afspraken gemaakt. Daarnaast komt de Minister van BZK
medio 2001 met een «Plan van aanpak transparantie financiële positie
gemeenten», waarin het gemeentelijk grondbeleid nadrukkelijk zal betrokken
worden. In aanvulling hierop zal het Rijk de totstandkoming van een «benchmark»
gemeentelijk grondbeleid stimuleren.3. Knelpunten en beleidsmaatregelen bovenlokaal grondbeleid
en grondbeleid van Rijk en provinciesOpen-ruimteheffing en ruimtelijk beleidDe open-ruimteheffing is een instrument waarbij de allocatie van grond
via het marktmechanisme geregeld zou kunnen worden. Het verlies van open ruimte
kan met zo'n heffing in rekening worden gebracht bij degene die profiteert
van een bestemmingswijziging. Dat zou het gedrag van particuliere partijen
op de grondmarkt moeten beïnvloeden. De heffing als sturingsinstrument
dat «maatschappelijke kosten internaliseert», spreekt het kabinet
aan. Maar omdat er nog belangrijke vragen beantwoord moeten worden, is het
te vroeg om nu te kiezen voor de introductie van zo'n heffing. Zo is het nog
onduidelijk op welke wijze de hoogte van de heffing moet worden vastgesteld,
en welke effecten de heffing op het gedrag van marktpartijen heeft. Ook moet
de verhouding tot het stelsel van de ruimtelijke ordening worden bepaald.
Daarom zal in 2001 een studie worden verricht naar de mogelijke vormgeving,
de effecten, de aanwending van de opbrengsten en de relatie tot RO-beleid.
Als dit onderzoek tot positieve resultaten leidt, zal op regionale of provinciale
schaal in een nader te bepalen gebied een experiment worden gedaan met de
open-ruimteheffing. Het kabinet sluit invoering van een open-ruimteheffing
in gebieden met groene contouren nu reeds uit. Evenmin zal een heffing
in plaats komen van rode contouren. Dit betekent dat alleen balansgebieden
hiervoor in aanmerking kunnen komen.Planschade en financiering van overheidsuitgavenOnder bepaalde voorwaarden moet de overheid schade vergoeden die burgers
als gevolg van overheidshandelen lijden en die redelijkerwijs niet voor hun
rekening mogen komen. De afgelopen jaren worden gemeenten geconfronteerd met
een toenemend aantal planschadeclaims. Dat zal naar verwachting alleen maar
toenemen. Via drie sporen wordt iets gedaan aan het ruimhartige gebruik van
deze regeling. Allereerst vallen planschadeclaims als gevolg van de ontwikkeling
van nieuwe gemeentelijke locaties onder de nieuwe regeling van het kostenverhaal
(Grondexploitatiewet). Om de omvang van de schadeclaims te beperken, worden
daarnaast ingrepen verricht in het kader van de Fundamentele Herziening WRO
(o.a. door invoering van een verjaringstermijn in art. 49 WRO). Tot slot
wordt als gevolg van ontwikkelingen in de jurisprudentie op het gebied van
bestuursrechtelijke schadevergoeding door de Commissie wetgeving algemene
regels van bestuursrecht (Commissie WARB) bezien of er in de Awb een algemene
regeling inzake nadeelscompensatie moet worden opgenomen.Een ander vraagstuk betreft de grote budgetten die nodig zijn wanneer
de overheid op grond van nieuw ruimtelijk beleid ongewenste bestemmingen wil
beëindigen. Dergelijke saneringskosten – zoals bij uitplaatsing
van vuurwerkfabrieken uit de bebouwde kom, verplaatsing van kassen in het
buitengebied en het afkopen van bouwbestemmingen ten behoeve van ruimte voor
water – kunnen hoog oplopen. Voor de financiering daarvan zijn meerdere
opties denkbaar. Zo wordt onder meer gedacht aan de instelling van een saneringsfonds,
dat gevoed zou kunnen worden door bijvoorbeeld de algemene middelen en/of
door een heffing voor degenen die sterk baat hebben bij bestemmingswijzigingen.
Op basis van een studie, waarin ook de kwantitatieve omvang van het probleem
wordt geanalyseerd, zal het kabinet hierop in het tweede kwartaal van 2001
terugkomen in een brief aan de Tweede Kamer.Bovenlokale samenwerking: integraal en minder vrijblijvendOmdat economische, ruimtelijke en sociale processen zich niet aan gemeentegrenzen
houden, is bovenlokaal beleid van groot belang. In de Vijfde Nota RO staan
in dit opzicht stedelijke netwerken centraal. Ook in het licht van schaalvoordelen
kan een gebiedsgerichte, integrale aanpak bijdragen aan een efficiënte
allocatie van ruimte en van economische functies. Integraal betekent inclusief
bovenlokaal grondbeleid. Op die manier kan bijvoorbeeld de ontwikkeling van
nieuwbouw- en herstructureringslocaties vanuit een gezamenlijk belang worden
beoordeeld. Ook de instelling van grondbanken kan daaraan een bijdrage leveren.
Bij bovenlokale samenwerking stelt het kabinet vrijwilligheid voorop. De problematiek
zal van gebied tot gebied verschillen. Maar eenmaal gekozen samenwerking mag
niet vrijblijvend zijn. De huidige Kaderwet Bestuur in Verandering geeft het
instrumentarium voor een niet-vrijblijvend grondbeleid in zeven stedelijke
regio's. Het kabinet ziet ook na afloop van de Kaderwetregelingen in 2003
voldoende redenen om voor (groot-) stedelijke gebieden een dergelijke voorziening
te creëren. De effectiviteit hiervan in de praktijk hangt af van de wijze
waarop samenwerkende gemeenten deze benutten. Het Rijk zal de randvoorwaarden
creëren om een goed gebruik te stimuleren en zal daarbij aangeven met
welke positieve prikkels bovenlokale samenwerking – ook op het terrein
van grondbeleid – gestimuleerd zal worden. Daarbij kan gedacht worden
aan extra instrumenten of voorwaarden bij het toekennen van financiële
middelen (bijvoorbeeld ISV en de TIPP).Effectievere verwerving door Rijk en provincie voor groenRijk en provincie zijn verantwoordelijk voor de realisatie van EHS en
andere groene doelen. Om die doelen beter te kunnen realiseren, zullen de
volgende maatregelen genomen worden:• Vaker onteigening toepassen. Tot 10% onteigening is acceptabel
binnen de aankoopregels van het SGR-grondprijsbeleid (momenteel circa 5%).
Bovendien wordt onderzocht hoe onteigening meer voor groene doelen ingezet
kan worden. Dat kan bijvoorbeeld door de onteigeningsbevoegdheid te koppelen
aan het streekplan of door de kortingsmogelijkheid in landinrichtingsverband
ten behoeve van natuur en landschap beter te benutten.• Het bestaande voorkeursrecht voor groen op basis van de Wet Agrarisch
Grondverkeer wordt geactiveerd. Dit instrument, dat selectief zal worden gebruikt,
kan in sommige gevallen een goede en wellicht goedkope tussenweg bieden tussen
vrijwillige verwerving en onteigening. Beperkt voorkeursrecht Rijk en provincie gekoppeld aan
nieuwe uitvoeringsbevoegdheden in de WROIn het kader van de Fundamentele Herziening van de WRO wordt overwogen
Rijk en provincie nieuwe uitvoeringsbevoegdheden te verlenen. Daarbij gaat
het om projectenprocedures en de bevoegdheid bestemmingsplannen te maken wanneer
gemeenten in gebreke blijven. Bij nieuwe uitvoeringsbevoegdheden horen nieuwe
uitvoeringsinstrumenten. De provincie en het Rijk krijgen een voorkeursrecht,
uitsluitend bedoeld voor en direct gekoppeld aan de nieuwe uitvoeringstaken
die voortvloeien uit de Fundamentele Herziening WRO. Dit is vooral van belang
voor activiteiten van Rijk en provincie bij realisatie van doelen voor groen,
water en infrastructuur.Om te voorkomen dat er een samenloop van voorkeursrechten van verschillende
overheden ontstaat, wordt overwogen een nieuwe Wet Voorkeursrecht in te stellen
waarin de bevoegdheden van alle overheden op het gebied van het voorkeursrecht
in samenhang worden geregeld.Professionalisering van het Rijk als speler op de grondmarktHet Rijk is een belangrijke speler op de grondmarkt, maar er valt veel
winst te boeken met een betere samenwerking en informatie-uitwisseling. Voorop
staat het doelmatig aankopen, verkopen en beheren van vastgoed door het Rijk,
teneinde tijdig en tegen zo laag mogelijke kosten vastgoed beschikbaar te
hebben om publieke doelen te realiseren. Om dit te bereiken, is gestructureerde
samenwerking tussen departementen nodig. Daartoe zal een Raad voor Vastgoed
Rijksoverheid (RVR) worden opgericht. De RVR stimuleert een gebiedsgerichte/projectmatige
aanpak voor de verwerving en afstoot van vastgoed in regio's waar meerdere
departementen beleidsdoelen willen realiseren. De RVR legt verantwoording
af aan de betrokken bewindslieden (LNV, V&W, Defensie, Financiën
en VROM).Bovendien zal het Rijk meer anticiperende grondaankopen doen, los van
formele taakstellingen, voor groen en infrastructuur. Doel hiervan is ertoe
bij te dragen dat het Rijk grond relatief goedkoop en tijdig in bezit kan
krijgen. Er zijn wel randvoorwaarden: iedere aankoop moet aantoonbaar bedrijfseconomisch
verantwoord zijn en het vastgoed moet nodig zijn voor de realisatie van rijksbeleid.
Hierbij kan het ook gaan om een unieke aankoopkans. Het verkoopbeleid van agrarische domeingronden wordt heroverwogen in samenhang
met de Vijfde Nota RO en de nieuwe Pachtwet. Ook zal worden nagegaan hoe agrarische
domeinen als ruilobject benut kunnen worden voor de realisatie van publieke
doelen, onder meer op het terrein van groen en infrastructuur.4. Samenhang tussen het nieuwe ruimtelijke en grondbeleidDe Nota Grondbeleid en de Vijfde Nota RO zijn op diverse manieren met
elkaar verbonden. Zo beogen beide nota's de kans te verkleinen dat dezelfde
«fout» wordt gemaakt als bij publicatie van de Vierde Nota RO
Extra, toen gemeenten na aanwijzing van de uitleglocaties veelal te laat waren
bij het innemen van grondposities. Anticiperende particuliere grondaankopen
en speculatie kunnen echter nooit geheel worden voorkomen. Wel dragen beide
nota's ertoe bij dat a) het voor de particuliere sector minder duidelijk is
waar rode functies zullen komen, b) de voordelen van anticiperende aankopen
verminderd worden en c) de overheid tijdig over de benodigde instrumenten
beschikt. Dat komt tot uitdrukking in onder meer de volgende maatregelen:• In de Vijfde Nota RO komen geen gedetailleerde plankaarten, waarin
het Rijk bepaalt waar• gebouwd mag worden. In plaats daarvan komt er een systematiek waarin
de (samenwerkende) gemeenten de rode contour trekken en de provincie de begrenzing
toetst en deze uiterlijk in 2005 vastlegt in het streekplan. Met het vaststellen
van de contouten worden dus nog geen concrete bouwlocaties aangewezen. De
vaststelling van de contouren en de eventuele toepassing van het voorkeursrecht
zijn nu meer in één hand, namelijk van gemeenten. Indien gewenst,
kunnen zij door tijdige vestiging van het voorkeursrecht hun positie op de
grondmarkt verzekeren.• Het voorkeursrecht wordt verbreed zodat alle gemeenten hiervan
gebruik kunnen maken, dus ook ten behoeve van stedelijke herstructurering
en voor nieuwbouw die niet tot de uitbreidingstaakstelling behoort. Om van
de verbrede Wvg reeds gebruik te kunnen maken bij de vaststelling van de contouren
(voor 2005), zal de wetswijziging versneld worden doorgevoerd.• Er worden nieuwe instrumenten voor faciliterend grondbeleid geïntroduceerd,
zoals de exploitatievergunning.Tezamen dragen de Vijfde Nota RO en de Nota Grondbeleid waarschijnlijk
bij aan een matiging van de ontwikkeling in de grondprijzen, vooral in gebieden
met een groene bestemming. Omdat contouren de scheiding tussen rode en groene
grondmarkten versterken, zullen zij de prijsontwikkeling van grond in het
buitengebied waarschijnlijk enigszins matigen. De invloed van het contourenbeleid
op de grondprijzen hangt af van de vraag hoe strak of ruim, en vaag of scherp
de contouren uiteindelijk getrokken zullen worden en hoe strikt ze worden
gehandhaafd.De maatregelen uit de Nota Grondbeleid sluiten verder aan op het beleid
in de Vijfde Nota RO ten aanzien van kwaliteit en het regionale schaalniveau:• De exploitatievergunning, inclusief het kostenverhaal, levert nadrukkelijk
een bijdrage aan de bevordering van ruimtelijke kwaliteit en kwaliteit van
het wonen.• Ook de maatregelen op het terrein van particulier opdrachtgeverschap
en concurrentie dragen bij aan de kwaliteitsdoelen uit de Vijfde Nota RO.• Het bovenlokale grondbeleid – vooral van belang voor het
in de Vijfde Nota RO ontwikkelde concept van de stedelijke netwerken en voor besluitvormingsprocessen op het regionale schaalniveau – wordt
mede vormgegeven bij de follow-up van de Kaderwet.De Fundamentele Herziening WRO is gericht op een effectieve doorwerking
van rijksbeleid, een versterkte handhaving en een versterkte rol van het bestemmingsplan.
Dit zal bijdragen aan het matigen van prijsstijgingen op de grondmarkt.Ook fiscale maatregelen kunnen een bijdrage leveren aan de uitvoeringsstrategie
uit de Vijfde Nota RO. In het voorjaar van 2001 zal het kabinet in de Nota
Landbouw en Fiscus ingaan op de mogelijke bijdrage van fiscaliteit aan het
bevorderen van het aanbod van grond voor het realiseren van groene doelen.OP GROND VAN NIEUW BELEID Nota Grondbeleid 1. INLEIDING1.1 Waarom een Nota Grondbeleid?Grond is verbonden met emoties, die per persoon sterk kunnen verschillen.
Waar een burger grond associeert met een eigen huis en een tuin, ziet een
boer die grond vooral als productiefactor. En waar de landgoedbezitter primair
het cultureel erfgoed als referentie heeft, gaat het de natuurbeheerder vooral
om de ecologische waarde. Maar grondbezit is niet alleen emotie. Grond is –
afhankelijk van de bestemming die eraan is of wordt gegeven – ook een
schaars goed waarmee geld te verdienen valt. Dus zijn er claims en tegenstrijdige
belangen, en is er handel. Zonder ingrijpen van de overheid zou de grondmarkt
gebrekkig werken. Om de grondmarkt efficiënt en rechtvaardig te laten
verlopen en om publieke doelen te realiseren, voert de overheid grondbeleid.De publicatie van de Nota Grondbeleid kan worden gezien als een historisch
moment in de Nederlandse politieke geschiedenis. Niet minder dan drie kabinetten –
het vierde kabinet Drees, het kabinet Cals-Vondeling en het kabinet Den Uyl –
hebben geworsteld met de grondpolitiek.1 Maar
recenter waren er uitvoerige debatten over aspecten van het grondbeleid (Wet
voorkeursrecht gemeenten, grondexploitatieheffing). Nu, anno 2001, is voor
het eerst sprake van een integrale beleidsnota over het grondbeleid.Als gevolg van een aantal ontwikkelingen staat het grondbeleid volop in
de belangstelling. Allereerst heeft de uitbundige stijging van de grondprijzen,
die vooral een gevolg is van de kwalitatieve spanning op de woningmarkt, geleid
tot discussies over de rol van het grondbeleid hierin. De stijgende grondprijzen
zijn van invloed op de mogelijkheden om maatschappelijke doelen te realiseren.
Zo leiden de sterke grondprijsstijgingen tot risico's op vertragingen bij
de realisatie van groene bestemmingen, zoals de Ecologische Hoofdstructuur
(EHS). De verwervingskosten van grond vallen door de grondprijsstijgingen
keer op keer hoger uit dan voorzien. Deze ontwikkeling leidt er bovendien
toe dat wordt geanticipeerd op verdere prijsstijgingen, waardoor de grondmobiliteit
(verder) afneemt.Een tweede reden dat het grondbeleid weer actueel is, is de totstandkoming
van de Nota «Ruimte maken, Ruimte delen» (de Vijfde Nota over
de Ruimtelijke Ordening). Het accommoderen van de in dat kader geïnventariseerde
ruimtebehoefte tot 2030, betekent dat ruwweg een kwart van de oppervlakte
van Nederland in meerdere of mindere mate van functie verandert. Dat geeft
aan dat het grondbeleidsinstrumentarium goed moet zijn toegerust voor de realisatie
van het ruimtelijk beleid.In de derde plaats worden de resultaten van een decennium Vinex-beleid
langzaam maar zeker zichtbaar. De kwaliteit van de zogenoemde «Vinex-locaties»
is niet onbesproken gebleven. Zo is er kritiek op de differentiatie van de
bebouwing, op de kwaliteit van de openbare ruimte en op de verslechterde prijs-kwaliteitverhouding
van woningen. Oorzaken worden – naast de spanning op de woningmarkt –
onder meer gezocht in een gebrek aan concurrentie en een aangetaste regiefunctie
van gemeenten.2 De roep om het bij de Vijfde
Nota RO anders aan te pakken dan bij de Vierde Nota RO Extra (Vinex) klinkt
dan ook duidelijk. Een van de doelstellingen was de marktwerking te bevorderen
door commerciële marktpartijen meer in te schakelen bij de woningbouw.
Toen het Rijk in de Vinex uitbreidingslocaties aanwees, hebben ontwikkelaars
en beleggers in groten getale grondposities verworven, overigens daartoe aangemoedigd
door sommige gemeenten. Dit heeft ertoe geleid dat vooral werd geconcurreerd
op grondbezit in plaats van op plankwaliteit. Het streven naar meer marktwerking
in de woningbouw had het paradoxale effect dat door het innemen
van grondposities potentiële concurrenten vroegtijdig buitenspel werden
gezet. In een aantal gevallen kwam ook de regiefunctie van gemeenten in het
gedrang. In de praktijk ontstaan daardoor problemen met het verhalen van kosten
(en met free-riders bij bouwprojecten in het bijzonder), het realiseren van
kwaliteit en duurzaamheid en de integraliteit van planontwikkeling. Deze ontwikkeling
geeft aanleiding tot een heroriëntatie op de rol van de gemeentelijke
overheid bij locatieontwikkeling.Een andere aanleiding voor de toenemende aandacht voor het grondbeleid
is de discussie over de effectiviteit van de Wet voorkeursrecht gemeenten
(Wvg). Door samenwerkingsconstructies tussen agrariërs en ontwikkelaars
kunnen gemeenten hun voorkeursrecht niet altijd uitoefenen. Daarnaast is er
de kritiek dat gemeenten onvoldoende gebruik zouden maken van het bestaande
instrumentarium en bovendien dat de transparantie van het gemeentelijk beleid
verbeterd kan worden.Ten slotte is er discussie ontstaan over hoe moet worden omgegaan met
grondspeculanten, en meer in het algemeen met de sterke waardestijgingen van
grond bij bestemmingswijzigingen. Het heeft de vraag opgeworpen over een rechtvaardige
verdeling van baten en lasten.Al deze ontwikkelingen hebben geleid tot vele kritische beschouwingen
over de oorzaken ervan. Deels zijn die terug te voeren op het grondbeleidsinstrumentarium.
Tegelijkertijd is duidelijk dat oplossingen vaak ook buiten het grondbeleid
liggen. Veel knelpunten dienen te worden aangepakt in het kader van sectoraal
of ruimtelijk beleid. Maar ook is duidelijk dat er de afgelopen jaren veel
veranderd is in de samenleving. Het grondbeleidsinstrumentarium waarmee gemeenten,
provincies en Rijk mede vorm kunnen geven aan de realisatie van ruimtelijke
en sectorale beleidsdoelstellingen blijkt daardoor niet altijd meer te zijn
toegesneden op de huidige praktijk. Al met al voldoende reden voor een integrale
herbezinning op en een modernisering van het in Nederland gevoerde grondbeleid.1.2 De Nota Grondbeleid en het IBO-rapportDe Nota Grondbeleid is een strategische nota op hoofdlijnen. Dat wil zeggen
dat een visie wordt gepresenteerd op het grondbeleid en dat beleidskeuzen
worden gemaakt ten aanzien van het instrumentarium. Daarmee schetst de nota
voor het komende decennium een kader voor het grondbeleid. De nadere uitwerking
van de beleidskeuzen vindt plaats in separate (wetgevings-) trajecten. In
deel 3 van deze nota is aangegeven wat er wanneer moet gebeuren om de beleidskeuzes
uit te voeren («actie- en wetgevingsprogramma»). De nota bevat
geen uitspraken over concrete situaties waarin het grondbeleid een rol speelt.
Dat is een verantwoordelijkheid van betrokken partijen. In die zin is de nota
instrumenteel te noemen.De Nota Grondbeleid bevat evenmin diepgravende analyses van knelpunten
in het grondbeleid. Daarvoor zij verwezen naar het rapport Grond voor beleid van de werkgroep Interdepartementaal BeleidsOnderzoek
(IBO) Grondbeleid. De IBO-rapportage is een separate bijlage bij deze nota.
De IBO-werkgroep kreeg de opdracht om – ter voorbereiding op de Nota
Grondbeleid – de knelpunten in kaart te brengen en een inventarisatie
te maken van mogelijke oplossingsrichtingen. Het kabinet heeft waardering
voor de analyse van het IBO. De rapportage is dan ook een van de belangrijkste
bouwstenen van deze nota. In navolging van het IBO wordt in de Nota Grondbeleid
gekozen voor een benadering waarin gezocht wordt naar pragmatische oplossingen
voor concrete knelpunten. De Nota Grondbeleid is tevens het kabinetsstandpunt
bij het IBO-rapport. Grondbeleid is geen doel op zich, maar een middel om beleidsinhoudelijke
doelstellingen te verwezenlijken. Terwijl het IBO uitgaat van bestaande beleidsdoelen,
beoordeelt de Nota Grondbeleid knelpunten en oplossingsrichtingen in het licht
van nieuwe beleidsdoelstellingen, zoals verwoord in de Nota Wonen, het Nationaal
Verkeers- en Vervoersplan (NVVP), de nota Nota Natuur voor mensen, Mensen
voor natuur (NvMMvN), de Nota Ruimtelijk Economisch Beleid (NREB) en de Vijfde
Nota RO. Dat betekent dat oplossingsrichtingen niet alleen zijn gewogen op
hun instrumentele effectiviteit, maar ook op de bijdrage die ze leveren aan
de beleidsinhoudelijke opgaven, zoals het realiseren van groene bestemmingen,
herstructurering van bestaand stedelijk gebied en kwaliteit en zeggenschap
voor burgers.In aanvulling op het IBO-rapport is gebruik gemaakt van een aantal recente
studies, zoals de evaluatie van de Wvg, een onderzoek naar de rol van grondbeleid
bij stedelijke herstructurering, de MDW-onteigeningswet, een studie naar grondprijsberekeningsmethoden
en voorstellen van de Stuurgroep Activabeheer. Verder bleek de aankondiging
dat het kabinet een Nota Grondbeleid voorbereidde het startsein voor een levendig
maatschappelijk debat dat een breed scala aan congressen, evaluaties, studies
en adviezen heeft opgeleverd. Dit maatschappelijk debat heeft inzicht gegeven
in de opvattingen van vele maatschappelijke organisaties. Ook daarvan is bij
de totstandkoming van deze nota dankbaar gebruik gemaakt.Ten slotte wordt in de Nota kort ingegaan op drie moties over het grondbeleid:
de motie Hindriks over herstructurering van bedrijventerreinen1, de motie Van Zuijlen/Van Walsum over mededinging op Vinex-locaties2 en de motie Van Gennip c.s. over provinciale grondbedrijven
en financiering van natuuraankopen3. In een separate
brief aan de Staten-Generaal zal het kabinet uitvoeriger reageren op deze
moties.1.3 Relatie met het ruimtelijk beleid: van kwantiteit
naar kwaliteitBehalve door inhoudelijke beleidsdoelen wordt de positie van het grondbeleid
bepaald door de visie achter het ruimtelijk beleid. Die laat in de loop der
geschiedenis belangrijke verschillen zien.Na de Tweede Wereldoorlog was het ruimtelijk beleid vooral gericht op
het aanpakken van de woningnood, op bevordering van de economische groei en
op sturing van migratiepatronen. De torenhoge verwachtingen die men had van
zowel de economische als demografische groei in de jaren '60 klonken door
in het ruimtelijk beleid. Trefwoorden waren: ambitieuze uitbreidingstaakstelling
voor de steden, groeikernen, introductie van de stadsgewesten, uitbreiding
van het netwerk van autowegen. In de jaren '70 verschoof de aandacht van welvaartsontwikkeling
naar de verdeling van welvaart, hetgeen in de Derde Nota RO uit 1973 vooral
tot uitdrukking kwam in de stadsvernieuwing. Het begin van de jaren '80 kenmerkte
zich door een economische depressie. Als gevolg van de voortgaande processen
van mondialisering en de Europese eenwording enerzijds en de verwachtingen
van economische groei anderzijds, ontstond bezinning op de Nederlandse concurrentiepositie.
De Vierde Nota RO legde dan ook een sterk accent op de strategische ligging
van Nederland als poort van Europa: mainports, stedelijke knooppunten en hoofdtransportassen
waren belangrijke concepten. De Vierde Nota RO Extra (Vinex) had meer aandacht
voor de kwaliteit van de leefomgeving. Daarnaast werd een forse bouwopgave
(1 miljoen woningen) geformuleerd om definitief de kwantitatieve tekorten
weg te werken en tegelijkertijd bij te dragen aan de doelen van ruimtelijk
verkeer- en vervoersbeleid. Dat werden de door het Rijk aangewezen Vinex-locaties.
Het Rijk maakte uitvoeringsafspraken met de stadsgewesten en provincies, en
gemeenten met projectontwikkelaars. Dit waren meestal overeenkomsten
voor langere duur, en met een beperkt aantal ontwikkelaars.De veranderingen zijn echter sneller gekomen dan toen werd gedacht. De
economische groei is hoger dan voorzien, de meeste mensen hebben meer te besteden.
Het woningtekort is in kwantitatief opzicht sneller teruggelopen. Maar het
kwalitatieve tekort is juist gegroeid. Het sturen op aantallen is dan ook
minder relevant geworden. Dat blijkt ook uit de Vijfde Nota RO. De discussie
gaat nu vooral over de geboden woonkwaliteit en de zeggenschap van burgers.Kort samengevat was het ruimtelijke beleid na de oorlog gericht op de
wederopbouw en het ruimtelijk accommoderen van de snelle economische groei,
stond het in de jaren '80 en '90 in het teken van de bevordering van een economisch
vestingsklimaat en wordt het begin van het nieuwe millennium gekenmerkt door
grote aandacht voor kwaliteit en zeggenschap. Daarmee is ook de context voor
de modernisering van het grondbeleid geschetst.Er is een nauwe relatie tussen de Nota Grondbeleid en de Vijfde Nota RO.
Het ruimtelijk beleid van de Vijfde Nota RO heeft effecten op de grondmarkt.
Denk aan de verdeling van de functies over de beschikbare ruimte, het contourenbeleid
en het handhavings- en doorwerkingsbeleid. Dit ruimtelijk beleid is voor het
grondbeleid een gegeven. Omgekeerd wordt de realisatie van ruimtelijk beleid
mede bepaald door de mogelijkheden (reikwijdte, effectiviteit) van het grondbeleid.
In hoofdstuk 2 wordt hierop nader ingegaan. Vanwege deze nauwe samenhang is
bij de bespreking van de Startnota Ruimtelijke Ordening in de Tweede Kamer
daarom afgesproken dat beide nota's gelijktijdig te laten verschijnen.1.4 De veranderende rol van de overheid in het grondbeleid
door de jaren heenHistorie grondbeleid in vogelvluchtHoewel voor het eerst in de geschiedenis sprake is van een integrale rijksnota
over het grondbeleid, wordt al bijna anderhalve eeuw grondbeleid gevoerd,
met wisselende verantwoordelijkheden voor de overheid. Na de bloei van particuliere
stadsuitleg is er vanaf 1870 sprake van actief gemeentelijk grondbeleid
(het erfpachtstelsel). Het Rijk toonde met de Woningwet van 1901 voor het
eerst zijn betrokkenheid met de volkshuisvesting.1
Maar het grondbeleid werd daarin gezien als een geheel gemeentelijke verantwoordelijkheid.
Gemeenten kregen de wettelijke plicht om middels een aantal publiekrechtelijke
instrumenten het kader aan te geven waarbinnen grondeigenaren en bouwers kunnen
opereren. Met de invoering van de grondprijslimiet in 1926 werd het grondbeleid
deels een centrale verantwoordelijkheid voor wat betreft de grondtransacties
boven het limietbedrag. Sinds 1952 is het grondbeleid verder gecentraliseerd
met de grondkostenvaststelling voor woningwetbouw per uitbreidingsplan. Hiermee
trok het Rijk de verantwoordelijkheid voor grondprijzen geheel naar zich toe.
Na 1968 werden de grondkosten voor woningwetbouw vastgesteld per bestemmingsplan
en met grondprijsrichtlijnen voor andere categorieën woningbouw aan de
hand van het bruineen het blauwe boekje. Deze systematiek werd tot 1985 gebruikt. Sindsdien
is sprake van een decentralisatie van het grondbeleid. Terwijl het grondbeleid
voor stadsvernieuwingsgebieden werd gedecentraliseerd (geen planbeoordeling
meer voor de vaststelling van subsidies, maar een algemene uitkering uit het
Stadsvernieuwingsfonds) werd met het verschijnen van de Vierde Nota RO Extra
in 1990 voor de uitleglocaties gekozen voor een onderhandelingsmodel, waarin
over door het Rijk aangewezen locaties uitvoeringsafspraken zijn gemaakt in
de zogenoemde Vinex-convenanten. In het landelijk gebied is de strategie van de overheid bij de grondverwerving
voor groene functies van oudsher gericht op vrijwilligheid. Daarbij wordt
op de voor de overheid meest voordelige wijze gewerkt door uitsluitend de
agrarische grondprijs te betalen en geen inkomensschade te vergoeden. Wel
zijn in beperkte mate subsidies voor bedrijfsbeëindiging en -verplaatsing
ingezet. Daarnaast wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van het ruilinstrument
landinrichting, zodat verworven gronden die niet nodig zijn voor de realisatie
van publieke doelen geruild kunnen worden voor gronden die daarvoor wel nodig
zijn. Deze aanpak heeft tot nu toe via langjarige en grootschalige aankoopprogramma's
tot goede resultaten geleid. Sinds de introductie van het Programma Beheer
in 2000 is het voor particulieren in bepaalde gevallen ook mogelijk om zelf
de doelen van natuurbeleid te realiseren, waardoor de overheid de grond niet
meer hoeft aan te kopen. Hiervoor is een concrete taakstelling geformuleerd.
De eigenaar ontvangt een langjarige vergoeding waarin de waardedaling, de
inrichtings- en beheerskosten verdisconteerd zijn. Door de toegenomen rol
van marktpartijen bij de grondverwerving voor verstedelijking en de uitstraling
van de bijbehorende hoge grondprijzen naar het agrarisch gebied is het onteigeningsinstrument
in de loop der tijd belangrijker geworden. Weliswaar wordt de grondverwerving
hierdoor duurder maar de realisatie van groene bestemmingen kan er wel mee
worden versneld.Veranderende mogelijkheden voor actief en faciliterend
grondbeleidDe verhoudingen op de woon- en grondmarkt zijn de laatste jaren aanzienlijk
gewijzigd. Tot eind jaren '70 was het gebruikelijk dat gemeenten een actief
grondbeleid voerden. Gemeenten kochten grond aan en gaven de percelen uit
aan particulieren wanneer de bestemmingen gerealiseerd waren. Sindsdien is
er veel veranderd op de grondmarkt. Toen eind jaren '70 de vastgoedmarkt werd
getroffen door een ernstige crisis, leden veel gemeenten met een actieve grondpolitiek
aanzienlijke verliezen. Hierdoor werd men terughoudender in het voeren van
zo'n grondpolitiek. Eind jaren '80 trok de economie weer aan en daalde de
hypotheekrente, hetgeen leidde tot een toenemende vraag naar woningen en bedrijfsgebouwen.
Daarnaast ontstond door een restrictief ruimtelijk beleid in combinatie met
de aantrekkende vraag een krapte op de woningmarkt. Tegelijkertijd veranderden
de verhoudingen tussen overheid, marktpartijen en burgers drastisch. De markt
moest meer haar werk doen en gemeenten werden geacht financieel steeds meer
de «eigen broek op te houden». Reden waarom sommige gemeenten
marktpartijen uitnodigden om grond op de nieuwbouwlocaties aan te kopen. Toen
de in 1990 verschenen Vierde Nota RO Extra de uitleglocaties benoemde, was
het voor ontwikkelaars eenvoudig om strategische grondposities in te nemen.
Met een beroep op het «zelfrealisatiebeginsel» konden ontwikkelaars
op hun grond woningbouw realiseren, indien zij in staat en bereid waren het
bestemmingsplan uit te voeren. Vaak verkochten zij de grond terug aan de gemeenten
in ruil voor een bouwclaim. De rollen werden omgedraaid. In ruim tien jaar
tijd werd de min of meer monopolistische positie van gemeenten op nieuwbouwlocaties
ingeruild voor een dominante rol van projectontwikkelaars. Geleidelijk aan
werd duidelijk dat de introductie van commerciële partijen op de woningmarkt
niet synoniem is met een grotere marktwerking. Voor gemeenten betekende deze
ontwikkeling een enorme omslag in het denken. Doordat marktpartijen een sterkere
positie hebben ingenomen, moeten gemeenten steeds meer via onderhandelingen
hun regiefunctie invullen. Samenwerkingsvormen zijn noodzakelijk om inhoudelijke
doelstellingen te kunnen realiseren. Dat geldt niet alleen voor de uitleglocaties
maar ook voor binnenstedelijke herstructurering, waar gemeenten vaak te maken
hebben met een dominante rol van woningcorporaties. Dat betekent dat faciliterend
grondbeleid en het samenwerken met marktpartijen van steeds groter
belang zijn. Maar hoewel actief grondbeleid minder vanzelfsprekend is geworden,
kunnen publiek doelen zoals herstructurering of aanleg van groengebieden hier
toch om vragen. Of actief of faciliterend grondbeleid aan de orde is, is afhankelijk
van de lokale omstandigheden en dient dan ook te worden beoordeeld door de
overheden in kwestie. Het kabinet is van mening dat overheden voor beide rollen
voldoende geëquipeerd moeten zijn. Daarom bevat de Nota Grondbeleid maatregelen
om de mogelijkheden voor zowel actief als faciliterend grondbeleid te versterken.1.5 Drie delenDeze nota bestaat uit drie delen. In deel 1 wordt kort ingegaan op de
werking van de grondmarkt en de positie die het grondbeleid inneemt in het
geheel aan invloedssferen op die grondmarkt. Daarna wordt een schets gegeven
van de beleidsinhoudelijke uitdagingen waaraan het grondbeleid dienstbaar
is. Wat is de agenda voor het grondbeleid? Deel 2 is de kern van de nota.
Daarin wordt op basis van concrete knelpunten een samenhangend pakket aan
beleidsmaatregelen gepresenteerd. Ten slotte wordt in deel 3 de balans opgemaakt.
Er wordt een overzicht gegeven van de bijdrage van de gepresenteerde maatregelen
aan de beleidsinhoudelijke opgaven. Daarnaast worden de acties die voortvloeien
uit het geformuleerde beleid in de tijd uitgezet in een actie- en wetgevingsprogramma.DEEL 1: POSITIONERING VAN HET GRONDBELEID2. DE GRONDMARKT EN DE FUNCTIE VAN HET GRONDBELEID2.1 Het doel van grondbeleidGrond is een essentiële productiefactor. Grond is bovendien schaars.
Daarom is het van belang dat bij de verdeling van de grond alle maatschappelijke
sectoren aan bod komen, ook de minder draagkrachtige. Dat gaat niet vanzelf.
Bovendien zijn veranderingen in het grondgebruik vaak onomkeerbaar. Als «groen»
eenmaal «rood» geworden is, zal dit niet snel ongedaan gemaakt
kunnen worden. Bij de verdeling van grond tussen, maar ook binnen marktsegmenten,
is daarom een belangrijke ordenende en sturende taak voor de overheid weggelegd.
Dat doet de overheid in de eerste plaats via het sectorale
beleid waarin visies en ambities worden geformuleerd: welke ontwikkelingen –
bijvoorbeeld ten aanzien van natuur, wonen, werken, recreatie, zorg en onderwijs –
willen we nastreven? Dat vertaalt zich in een ruimtevraag. In het kader van
het ruimtelijk beleid wordt afgewogen welke functies
waar zijn toegestaan. Het grondbeleidricht zich
op de grondmarkt waar de grond (die nodig is om de inhoudelijke doelstellingen
te realiseren en die ruimtelijk is bestemd) wordt gekocht, geëxploiteerd,
ontwikkeld en verkocht.Grondbeleid is wat overheden doen en voorschrijven ten aanzien van het
handelen met en in grond. Ofwel, grondbeleid omvat het geheel aan geschreven
en ongeschreven spelregels en door overheden gehanteerde beleidsstrategieën
ten aanzien van de grondmarkt. Omdat grondgebruik gepaard gaat met externe
effecten, is overheidsingrijpen nodig. Bij externe effecten gaat het om maatschappelijk
ongewenste uitkomsten van een «vrije» markt. Denk aan aantasting
van natuur en milieu of aan visuele hinder. Zou de verdeling van grond aan
de vrije markt worden overgelaten, dan zou een maatschappelijk ongewenste
ruimtelijke inrichting ontstaan. Want afzonderlijke grondgebruikers hebben
veelal geen direct belang bij het betrekken van externe effecten bij hun afwegingen.
Het zijn deze eigenschappen van grond die een actieve overheidbemoeienis op
de grondmarkt rechtvaardigen. Voor de uitvoering van het ruimtelijk beleid
zijn spelregels voor de grondmarkt nodig. Daarmee is de legitimatie van het
grondbeleid afgeleid van het ruimtelijk en het sectorale beleid. Anders gezegd,
het grondbeleid is een middel om ruimtelijk en sectoraal beleid te verwezenlijken.De doelstelling van het grondbeleid is drieledig. Overheden interveniëren
in de eerste plaats op de grondmarkt om het feitelijke ruimtegebruik beter
te laten aansluiten op het maatschappelijk gewenste ruimtegebruik1. Dat geldt niet alleen in kwantitatief (komt grond op
het juiste moment op de juiste plaats beschikbaar?) maar ook in kwalitatief
opzicht (woningen, woonomgeving, ruimtelijke kwaliteit landelijk gebied).
In de tweede plaats zal het grondbeleid zich – in navolging van recente
ontwikkelingen in het rijksbeleid – dan ook nadrukkelijker gaan richten
op bevordering van de kwaliteit van het ruimtegebruik, alsmede op de zeggenschap
die de burger daarover heeft.2 Een goede werking
van de grondmarkt, inclusief voldoende concurrentie op de ontwikkelingsmarkt,
is daarvoor van groot belang. In de derde plaats richt het grondbeleid zich
op de verdeling van kosten en baten die ontstaan door overheidsinterventies,
zoals bestemmingswijzigingen en investeringen. Een economische afweging en
slagvaardige besluitvorming wordt bevorderd wanneer de baten van een investering
terecht komen bij de partij die de kosten van die investering draagt (kosten
en baten in één hand). Samengevat zijn de doelstellingen van
het grondbeleid:• het bevorderen van maatschappelijk gewenst ruimtegebruik (realisatie van bestemmingen en van beleidsinhoudelijke doelstellingen); • het verhogen van de kwaliteit van het
ruimtegebruik, de zeggenschap voor de burger en
de marktwerking op de grondmarkt;• het bevorderen van een rechtvaardige verdeling
van kosten en opbrengsten over gebruikers, eigenaren, ontwikkelaars
en overheid.Het zijn deze doelstellingen die de maatschappelijke belangen vertegenwoordigen
waarvoor de overheid zich in het kader van het grondbeleid verantwoordelijk
stelt en waaraan de overheid de legitimatie ontleent om in te grijpen in de
grondmarkt.1 De centrale uitdaging voor de vernieuwing
van het grondbeleid is dan ook hoe het beter kan bijdragen aan deze doelstellingen.
Daarbij wijst het IBO terecht op het belang dat de overheid haar plannen op
een doelmatige manier realiseert, dat er efficiënt gewerkt wordt en dat
overheden elkaar niet tegenwerken.2.2 Actief en faciliterend grondbeleidDe overheid kan in principe op twee wijzen grondbeleid voeren. We spreken
van actief grondbeleid als de overheid zich als
marktpartij gedraagt en zelf grond aankoopt, ontwikkelt en gebruikt of weer
verkoopt2. Instrumenten van actief grondbeleid
zijn – uiteraard naast vrijwillige verwerving – onder meer het
voorkeursrecht of de onteigening. We spreken van faciliterend (of passief3 ) grondbeleid als de overheid
de aankoop en exploitatie van grond overlaat aan private partijen. De overheid
beperkt zich dan tot haar regulerende taak, waarin ze kaders schept voor activiteiten
van de particuliere sector.Behalve het ruimtelijk instrumentarium en milieu- en bouwregelgeving heeft
de faciliterende overheid instrumenten voor het verhalen van kosten (de exploitatie-overeenkomst
en de baatbelasting). Bij de vraag of actief of faciliterend grondbeleid gevoerd
kan worden, is relevant wie de grond in bezit heeft. Want het kunnen voeren
van actief grondbeleid is afhankelijk van de mogelijkheden voor de overheid
om zelf grond aan te kunnen kopen. Wanneer dat niet het geval is, omdat bijvoorbeeld
een projectontwikkelaar de grond al heeft aangekocht, is de overheid aangewezen
op sturing via faciliterend grondbeleid. In de praktijk is overigens zelden
sprake van zuiver actief of zuiver faciliterend grondbeleid. Er wordt met
allerlei tussenvormen gewerkt. Zoals gemeenten die wel zelf grond verwerven,
maar dat niet doen met als doel deze zelf te ontwikkelen, maar juist om de
grond in concurrentie aan te besteden. Ook het zogenoemde bouwclaimmodel waarin
marktpartijen hun grond afstaan aan gemeenten in ruil voor het recht een woningbouwplan
uit te voeren is zo'n tussenvorm. In het algemeen is zowel bij actief als
bij faciliterend grondbeleid in toenemende mate sprake van samenwerking met
marktpartijen, bedoeld om – via diverse samenwerkingsconstructies –
ruimtelijke doelstellingen als woningbouw te kunnen realiseren.De beide vormen van grondbeleid hebben zowel voor- als nadelen. Het voeren
van actief grondbeleid heeft als voordeel dat belangrijke doelstellingen eenvoudiger
zijn te realiseren. In het bijzonder gaat het om:• het bevorderen van «creatieve concurrentie» op de woningbouwmarkt
door te werken met tenders, prijsvragen, veilingen en concessies e.d.;• het verevenen tussen verschillende segmenten op een locatie en/of
tussen locaties (bijvoorbeeld tussen nieuwe uitleg en binnenstedelijke herstructurering);• het doorberekenen van kosten van publieke voorzieningen in uitgifteprijzen;• het ter beschikking stellen van grond voor particulier opdrachtgeverschap;• het voeren van de regie (vooral van belang bij complexe projecten).4Daarbij zij aangetekend dat de mogelijkheden hiertoe in de praktijk lang niet altijd worden benut. Dat komt doordat gemeenten niet altijd voldoende
oog hebben voor genoemde doelstellingen.Er kleeft ook een aantal nadelen aan actief grondbeleid. Zo kan actief
grondbeleid leiden tot het «dubbele petten probleem»: de overheid
is zowel speler op als regulator van de markt. De overheid die het programma
definieert (de beleidsdienst), verdient ook aan locatie-ontwikkeling (het
grondbedrijf). Deze dubbelrol is in de praktijk van de inrichting van het
landelijk en stedelijk gebied van groot belang geweest en heeft een positieve
bijdrage geleverd aan de ruimtelijke en aan de sociale kwaliteit. Bij de naoorlogse
woningbouwproductie, maar ook bij binnenstedelijke vernieuwingsprojecten maakte
de dubbelrol vereveningsarrangementen en aangepaste grondprijzen mogelijk.
Bij kleinere gemeenten is de winst op de grondexploitatie vaak van groot belang
geweest om duurdere gemeentelijke voorzieningen te kunnen bekostigen. Maar
de dubbelrol kan ook leiden tot het risico dat ruimtelijke afwegingen te veel
vanuit winstoverwegingen en te weinig van beleidsinhoudelijke doelstellingen
worden gemaakt. Dat stelt hoge eisen aan de transparantie. Bovendien is een
nadeel van actief grondbeleid dat het financiële risico's voor de overheid
met zich meebrengt.Als de overheid een faciliterend grondbeleid voert, is er geen onduidelijkheid
over de pet die ze draagt, maar is het lastiger om zonder extra regelgeving
dezelfde resultaten te bereiken als met actief grondbeleid. Immers, dat kan
nu nog alleen via het bestemmingsplan, de vrijwillige exploitatie-overeenkomst
of de baatbelasting.2.3 De werking van de grondmarkt2.3.1 Prijsvorming op de grondmarktDe grondprijs bepaalt voor een belangrijk deel de mogelijkheden om bepaalde
beleidsdoelstellingen te realiseren. Maar de grondprijs werkt niet voor alle
doelen hetzelfde uit. Hoge prijzen kunnen voor de realisatie van groene bestemmingen
belemmerend zijn. Maar ze bieden bij de herstructurering van binnenstedelijk
gebied juist kansen; ze zijn dan een signaal van een hoge investeringspotentie.
Het is daarom van belang inzicht te hebben in de wijze waarop de grondprijs
tot stand komt. Een aantal factoren is daarop van invloed.Om te beginnen is van belang dat grond een productiefactor is waarvan
het aanbod beperkt is. Omdat grond – afgezien
van inpolderingen – niet produceerbaar is, is er per definitie sprake
van een schaars product. We zullen het in Nederland dus moeten doen met een
beperkt areaal aan grond. Naarmate er meer claims gelegd worden op de beschikbare
hoeveelheid grond, neemt de druk op de grondmarkt toe. Dat betekent dat er
keuzes nodig zijn, en daar hangt een prijskaartje aan.Voorts, en dat is de belangrijkste reden, wordt de grondprijs bepaald
door de bestemming die aan de grond is of wordt
gegeven. Zo heeft grond voor woningbouw een hogere prijs dan grond voor agrarische
doeleinden. Dat komt doordat de opbrengsten die gegenereerd kunnen worden
met «rode» grond, bijvoorbeeld woningbouw, (veel) hoger zijn dan
die van «groene» grond, bijvoorbeeld natuur of landbouw. Niet
de kosten die de verkopende partij maakt zijn dominant bij de prijsvorming
van grond, maar veeleer wat de kopende partij bereid is ervoor te betalen.
En dat laat hij afhangen van de bestemming die hij wil realiseren.Een belangrijk effect van de ruimtelijke ordening is de segmentering van
de grondmarkt in deelmarkten. De grondprijs is niet in alle segmenten gelijk.
De belangrijkste bestemmingscategorieën zijn: woningbouw, kantoorlocaties,
bedrijventerreinen, agrarische gebieden, natuur- en recreatiegebieden en infrastructuur.
Met het ruimtelijk instrumentarium heeft de overheid dus een
belangrijk middel in handen om de hoeveelheid grond per
functie te beïnvloeden, en daarmee ook in belangrijke mate de
grondprijzen. Behalve door de bestemming wordt de grondprijs vooral bepaald
door de verhouding tussen vraag en aanbod aan grond voor die respectievelijke
functies. Ten slotte wordt de prijs van grond bepaald door de eigenschappen en de ligging van de grond. Hiervan zijn de gebruiksmogelijkheden
van een kavel immers afhankelijk. Een bepaald grondgebruik heeft vaak direct
invloed op omliggende grond. Groen in de directe omgeving van woningen maakt
woningbouwgrond aantrekkelijker. De aanwezigheid van een industrieterrein
in de directe nabijheid kan grond minder aantrekkelijk of zelfs ongeschikt
voor wonen maken.2.3.2 De residuele grondwaardeVoor een goed begrip van de werking van de grondmarkt dienen de begrippen
grondwaarde, grondkosten en
grondprijs goed van elkaar te worden onderscheiden.
De waarde van grond wordt vooral bepaald door de waarde van goederen en diensten
die hiermee kunnen worden voortgebracht. De 19e eeuwse econoom Ricardo wees
er reeds op dat de prijs van graan niet hoog is omdat de grond duur is, maar
dat de waarde van de grond stijgt naarmate de opbrengsten van graan hoger
zijn. Zo zijn woningen niet duur omdat de grondprijs hoog is, maar is de waarde
van grond hoog omdat woningen duur zijn.Om een kavel te kunnen bebouwen, moeten kosten
worden gemaakt, voor o.a. verwerving en het bouw- en woonrijp maken. De waarde van grond wordt «residueel» bepaald.
Dat wil zeggen dat de waarde van bouwgrond wordt bepaald door de kosten van
de bestemming (bijvoorbeeld een woning) af te trekken van de opbrengsten.
Als door een grotere vraag naar woningen de marktprijs van woningen stijgt
terwijl de kosten gelijk blijven, dan stijgt daarmee ook de grondwaarde. De grondprijs komt in onderhandeling tot stand tussen de
grondexploitant en de ontwikkelaar. De prijs moet gelijk of hoger zijn dan
de kosten, zodat de exploitant geen verlies maakt. En de prijs moet gelijk
of lager zijn dan de waarde zodat de ontwikkelaar geen verlies maakt.2.3.3 Drijven speculanten de grondprijs op?Grondprijzen zijn de afgelopen jaren sterk gestegen. Er wordt wel gesteld
dat dit een gevolg van grondspeculatie is. Maar dat is een hardnekkig misverstand.
Dit kan worden geïllustreerd aan de hand van de residuele grondwaardemethode.Hierboven is uiteengezet dat grondprijzen sterk afhankelijk zijn van vraag
en aanbod van functies die op die grond (kunnen) worden uitgeoefend. De vraag naar «rode» functies is de laatste jaren
sterk toegenomen. De vraag naar woningen wordt door verschillende factoren
beïnvloed, zoals de langdurige economische groei (koopkracht), de verdunning
van huishoudenssamenstelling, het toenemend aantal tweeverdieners en de hogere
kwaliteitseisen die aan het wonen worden gesteld. Daarnaast maakt de lage
rentestand in combinatie met fiscale faciliteiten (hypotheekrenteaftrek) en
een ruimhartig leenbeleid van banken het voor meer burgers mogelijk hun wensen
ook daadwerkelijk in een koopkrachtige vraag om te zetten. Tegelijkertijd
geldt ten aanzien van het aanbod van woningbouwgrond
een restrictief ruimtelijk beleid. Hierdoor bleef het aanbod van bouwlocaties
achter bij de stijgende vraag. Daardoor zijn de prijzen van bestaande en nieuwe
woningen flink gestegen. De stijgende grondprijzen weerspiegelen dus de sterk
stijgende vraag naar woningen in combinatie met een daarbij achterblijvend
aanbod van voor woningbouw bestemde grond. In het ruimtelijk beleid op de
diverse overheidsniveaus wordt bepaald welke bestemming en dús welke
potentiële opbrengsten een stuk grond krijgt. Door bestemmingswijzigingen
kan een stuk grond ineens een veel hogere potentiële opbrengst
krijgen. Dáárop kan door partijen worden gespeculeerd door vroegtijdig
grond op die locaties aan te kopen. Zij richten zich dan op een zo groot mogelijk
aandeel in de waardestijging. Maar het opdrijven van grondprijzen als gevolg
van vermeende speculatie in grond is niet mogelijk.12.3.4 De verwachtingswaardeDoordat grond van bestemming kan veranderen, wordt de prijs van grond
niet alleen door het huidig, maar ook door het in de toekomst mogelijk gebruik
bepaald. Wanneer aannemelijk is dat grond in de toekomst een bestemming met
een hoog rendement zou kunnen krijgen, dan zal dat in de prijs worden verdisconteerd.Als de toekomstige functies van gebieden volstrekt helder zijn, dan bestaat
er in principe een duidelijk prijsverschil tussen gebieden met een «groene»
en een «rode» bestemming. Maar dat is vaak niet het geval. Marktsegmenten
zijn niet altijd hard afgebakend. Particuliere partijen zijn niet altijd op
de hoogte van toekomstige bestemmingen of lopen juist vooruit op eventuele
overheidsbesluiten om «groene» gebieden een «rode»
bestemming te geven. Dan zijn zij bereid om meer te betalen voor de grond.
Beleidsvoornemens voor omzettingen van «groen» naar «rood»,
of het vermoeden dat die zullen komen, leiden dus tot een stijging van prijzen
van agrarische gebieden, vooral rond stedelijke gebieden. Wanneer marktpartijen
grond kopen met het oog op mogelijke bestemmingswijziging
weerspiegelt de prijsstijging de «verwachtingswaarde». Dit fenomeen
bestaat bij de gratie van onzekerheid over toekomstige bestemmingen en doet
zich vooral voor in de nabijheid van rode locaties («schaduwwerking»).
De overheid speelt hier een belangrijke rol. Hoe duidelijker wordt aangegeven
waar «rode» en «groene» bestemmingen komen en hoe
krachtiger de handhaving, hoe minder het fenomeen van verwachtingswaarde zal
voorkomen (meer daarover in paragraaf 2.4).Naast deze «planologische schaduwwerking» is er nog een belangrijke
factor die tot een opwaartse druk van groene grondprijzen leidt. Dat is de
vraag naar landbouwgrond van agrariërs die voor een stedelijke of natuurbestemming
zijn uitgekocht en met de opbrengsten hiervan elders een hogere prijs kunnen
bieden voor landbouwgrond dan de daar al aanwezige agrariërs. Omdat de
huidige fiscale regelgeving de uitgekochte ondernemers kan stimuleren om hun
bedrijf elders te continueren, wordt dit effect nog versterkt.2.3.5 Baten en lastenBestemmingswijzigingen leiden tot winnaars en verliezers. Verkopers van
groene grond die (naar verwachting) een rode functie krijgt, profiteren van
een hoge grondprijs. Dit zijn meestal agrariërs en steeds vaker projectontwikkelaars.
Maar ook veel overheden zijn grondeigenaar. Kopers van grond ervaren nadeel
van een hoge grondprijs. Dit betreft bijvoorbeeld het Rijk als aankoper van
EHS-gronden en andere groene gebieden of jonge agrariërs die het landbouwbedrijf
van hun ouders of van derden willen overnemen. Maar ook gemeenten die grond
willen verwerven voor nieuwbouwlocaties ondervinden hiervan nadeel.Behalve door bestemmingswijzigingen kunnen ook winsten ontstaan door tussentijdse
waardestijgingen van onroerend goed tijdens het ontwikkelingsproces. In de
praktijk zijn de oorzaken van waardestijgingen overigens niet goed van elkaar
te scheiden. Tezamen vormen zij de marges die – afhankelijk van het
«onderhandelingsproces» gedurende het hele traject – bij
verschillende partijen terecht kunnen komen. Bij de oorspronkelijke grondeigenaar,
de boer, die de grond door de bestemmingswijziging voor een veel hogere prijs
kan verkopen dan zonder bouwbestemming. Bij de gemeente, als
zij bouwrijpe grond uitgeeft waarvan de prijs de kosten van de aankoop en
het bouwrijp maken overtreft. Bij de ontwikkelaar, die verdient aan de gedurende
het bouwproces stijgende huizenprijzen, waardoor zijn winsten de reguliere
en ingecalculeerde winstmarges royaal overtreffen («overwinsten»).
En als laatste bij de eerste eigenaar, die in deze gespannen woningmarkt ziet
dat de werkelijke marktwaarde van zijn woning – vaak al voor de oplevering –
is uitgestegen boven de VON-prijs.Bij een omzetting van «groen» naar «rood» moet
ook rekening worden gehouden met externe effecten, bijvoorbeeld het welvaartsverlies
bij mensen die genieten van open ruimte. Hoewel die externe kosten niet direct
in geld worden uitgedrukt, kan hier worden gesproken van (maatschappelijke)
kosten en dus van verliezers.2.3.6 Ontwikkelingen op de grondmarktDe segmentatie op de grondmarkt wordt in grote lijnen gereflecteerd in
de bodemgebruikcategorieën. De veranderingen in het grondgebruik geven
aan dat de segmentatie niet absoluut is: grond kan van bestemming en daarmee
van gebruik veranderen.Figuur 2.1 illustreert de eerder in deze paragraaf genoemde ontwikkelingen.
De groeiende vraag naar rode functies wordt weerspiegeld in het toenemend
ruimtegebruik van wonen en werken. Ook het ruimtegebruik van bossen en recreatiegebieden
neemt toe, terwijl de oppervlakte aan landbouwgronden en natuurlijke terreinen
afneemt. Vanaf 1981 is jaarlijks meer dan 4000 ha landbouwgrond van bestemming
veranderd.Figuur 2.1: Bodemgebruik in Nederland, 1981–1996
in duizenden hectaren (gemeentelijk ingedeeld gebied; afgeronde cijfers) Functie198119831985198919931996landbouwgrond 241324042397239923762351woongebied200205208210217224 werkgebied (delfstoffenwinning, industrieterrein en dienstverlening)606161616770 openbare en sociaal-culturele voorzieningen242525262626verkeer 129130133131133134bossen295297300310311323 natuurlijk terrein 156156150141141138 recreatie717478768183 overige gronden (excl. bouwterrein)121213131415bouwterrein352925212423totaal339333923392338833883387Bron: CBS, Bodemstatistiek, Voorburg 1999.De grondprijs is de laatste jaren in alle segmenten van de grondmarkt
gestegen.1 Vooral op de grondmarkt voor woningbouw
is de prijsstijging groot geweest. Onderzoeksbureau Kolpron berekende tussen
1985 en 1999 de jaarlijkse stijging van de residuele waarde van bouwrijp gemaakte
grond voor een gemiddelde koopwoning op circa 13%. Daarmee is de berekende
residuele waarde van de grond opgelopen tot bijna 40% van de marktwaarde van
een gemiddelde koopwoning in 1999.2Figuur 2.2 schetst de ontwikkeling in de uitgifteprijzen van bedrijventerreinen.
De gemiddelde uitgifteprijs van bedrijventerreinen is tussen 1992 en 1999
opgelopen van f 81,– per m2 tot f 122,– per
m2 (in reële prijzen), een jaarlijkse stijging van circa 7%. Figuur 2.2: Ontwikkeling van de gewogen gemiddelde uitgifteprijs
van bedrijventerreinen tussen 1992 en 1999 in reële prijzen Bron: IBIS Bedrijventerreinen 1999 (inclusief kantoren behorend bij bedrijfslocaties,
exclusief zeehaventerrein)De prijzen van onverpachte landbouwgronden zijn tussen 1994 en 1999 met
circa 10% per jaar gestegen tot circa f 60 000 per ha in 1999 (in
guldens van 1995). De piek in figuur 2.3 aan het eind van de jaren '70 kan
evenals de stijging van de laatste jaren worden toegeschreven aan hoge prijzen
voor woningen.Figuur 2.3: Prijzen landbouwgrond onverpacht, 1963–1999
(prijs per hectare in guldens van 1995)Bron: LEI 2.4 De sturingskracht van het grondbeleid2.4.1 Invloedssferen op de grondmarktUit het levendige publieke debat over grondbeleid blijkt dat de verwachtingen
van het grondbeleid hoog zijn gespannen. Sommigen menen dat het grondbeleid
niet alleen het panacee is voor de gesignaleerde knelpunten op de grondmarkt,
maar dat het bovendien oplossingen kan aandragen voor allerlei sectorale vraagstukken.
De invloed van het grondbeleid moet echter niet worden overschat. Zeker, door
het voeren van grondbeleid kunnen overheden – via een meer of minder
actieve rol – het spel op de grondmarkt beïnvloeden. Maar de grondmarkt
is onderhevig aan meer invloedssferen dan het grondbeleid alleen. In de eerste
plaats zijn op de grondmarkt naast overheden (zowel Rijk, provincies als gemeenten)
vele spelers actief, zoals agrariërs, projectontwikkelaars, bouwbedrijven,
beleggers, woningcorporaties, particulieren, natuur- en milieuorganisaties.
Al deze spelers hebben hun eigen belangen, leggen hun eigen claims en voeren
hun eigen strategie. De grondmarkt is bovendien geen volkomen vrije markt.
Er gelden allerlei spelregels. Een belangrijk deel van die spelregels is vervat
in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). In beleidsnota's over de ruimtelijke
ordening, zoals de Vijde Nota RO en de sectorale structuurschema's bepaalt
het Rijk op hoofdlijnen de inrichting van de grond. Provincies werken dit
nader uit in streekplannen en in gemeentelijke bestemmingsplannen wordt het
uiteindelijk gedetailleerd en juridisch bindend vastgelegd. Ten slotte wordt
de grondmarkt ook beïnvloed door sectoraal beleid op het gebied van ruimte,
wonen, landbouw, natuur en infrastructuur.Het ruimtelijk, sectoraal en het grondbeleid kunnen niet los van elkaar
worden gezien; zij beïnvloeden elkaar wederzijds. Ten aanzien van de
sturingskracht van het grondbeleid moet dan ook worden geconcludeerd dat de
meeste knelpunten op de grondmarkt niet kunnen worden opgelost met grondbeleid
alléén. Het grondbeleid is niet in staat, maar ook niet bedoeld,
om allerlei invloeden van het ruimtelijk en sectorale beleid op de grondmarkt
te «repareren». Ofwel ook vanuit het ruimtelijk en sectoraal beleid
is er een verantwoordelijkheid voor het functioneren van de grondmarkt.2.4.2 De invloed van het ruimtelijk beleid op de grondmarktDe relatie met ruimtelijke ordening is van bijzonder belang. Ruimtelijk
beleid beïnvloedt de grondmarkt en andersom wordt door het voeren van
grondbeleid de ruimtelijke ontwikkeling beïnvloed. Door bestemmingen
te geven aan gronden beïnvloedt de ruimtelijke ordening het spel van
vraag en aanbod op de grondmarkt (zie paragraaf 2.3). De verdeling van
de schaarse ruimte over verschillende functies kan voor sommige segmenten
leiden tot enkele minder gewenste effecten op de grondmarkt, zoals oplopende
prijzen of een onevenwichtige verdeling van kosten en baten. Zo kan een ruimtelijk
beleid dat beperkingen oplegt aan ruimte voor rode functies ertoe leiden dat
het aanbod van woningen achterblijft bij de vraag, met prijsstijgingen van
woningen als gevolg (slechtere prijs-kwaliteitverhouding). Hogere huizenprijzen
leiden vervolgens weer tot hogere grondprijzen en tot hogere financiële
marges bij ontwikkelaars. Uiteraard weegt de overheid de vraag van de markt
mee bij het bepalen van haar ruimtelijk beleid. Maar dit laat onverlet dat
vanwege andere maatschappelijke belangen soms ruimtelijke keuzes worden gemaakt
(zoals ter bescherming van natuur en open ruimte) die een zekere spanning
tussen vraag en aanbod op deelmarkten tot gevolg kunnen hebben.Voor het grondbeleid zijn belangrijke factoren in ieder geval de beleidskeuzen
over welke ruimtevraag waar wordt geaccommodeerd en de wijze waarop de handhaving
en doorwerking wordt bevorderd. Accommodatie van de ruimtebehoefte: het contourenbeleidIn de Vijfde Nota RO is de ruimtebehoefte tot 2030 vanuit de verschillende
sectoren geïnventariseerd.1 Deze ruimtebehoefte
is gebaseerd op trends en beleidswensen van de departementen. De inventarisatie
levert een beeld op van de spanning tussen de kwantitatieve ruimtevraag en
de ruimtelijke kwaliteit. Om deze ruimtevraag te geleiden isin de Vijfde Nota
RO het contourenbeleid geïntroduceerd. Het contourenbeleid is gericht
op behoud en versterking van ruimtelijke verscheidenheid. Dat houdt in: het
mogelijk maken van de ontwikkelings- en transformatieopgave binnen bebouwd
gebied en tegelijkertijd het beschermen van specifieke waarden in het buitengebied.
Er wordt uitgegaan van rode en groene contouren en van balansgebieden daartussen
(zie Box 2.1). Box 2.1: het contourenbeleid1. Rode contouren: al het bebouwde gebied wordt voorzien van een rode
contour, zowel in verstedelijkte als in niet-verstedelijkte (=landelijke)
gebieden. Binnen de rode contouren liggen de bestaande bebouwde gebieden alsmede
de geplande uitbreidingen. De opgave is om binnen deze contour te voorzien
in de vraag naar woningen en bedrijfsruimten. Binnen de rode contouren worden
de stedelijke en regionale groenstructuren integraal meegenomen, evenals de
vrijwaringszones rond infrastructuur. Uitbreiding van de rode contour is pas
mogelijk nadat is aangetoond dat de bouwopgave niet daarbinnen kan worden
gerealiseerd.2. Groene contouren: gebieden met bijzondere natuurwaarden of monumentale
eenheden van grote cultuurhistorische of archeologische waarde worden voorzien
van een groene contour. Ingrepen binnen gebieden met een groene contour, zoals
uitbreiding van de rode contour of intensieve vormen van landbouw en recreatie,
zijn niet toegestaan wanneer deze leiden tot aantasting van bestaande waarden
en wezenlijke kenmerken, tenzij er geen reële alternatieven zijn èn
sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang. Compensatie is dan vereist.3. Balansgebieden: alle gebieden buiten de rode en groene contouren. Uitgangspunt
is dat de bestaande bebouwing zoveel mogelijk wordt benut. Omzetting van balansgebied
in bebouwd gebied vraagt aanpassing van de rode contour. Voor het grondbeleid is het van belang dat de afweging van de sectorale
ruimteclaims niet plaastvindt in de Vijfde Nota
RO, maar in een interactie-proces tussen Rijk, provincies en gemeenten. De
Vijfde Nota RO bevat de kwantitatieve en kwalitatieve opgave, gespecificeerd
naar de landsdelen en een toetsingskader bestaande uit een programma van eisen.
De provincies en gemeenten maken decentrale programma's die onderdeel zijn
van het streekplan. Op grond van het decentrale programma bepalen gemeenten
en provincies de rode contour voor bebouwd gebied. De contour is daarmee het
sluitstuk van regionale planvorming. De (samenwerkende) gemeentenstelt trekken de rode contour vast. De
provincie toetst de begrenzing en legt deze uiterlijk in 2005 vast op de streekplankaart.
Deze heeft de status van concrete beleidsbeslissing. Het Rijk beoordeelt in
het kader van de streekplanprocedure of het decentraal ruimtelijk programma
in overeenstemming is met de kwantitatieve en kwalitatieve opgaven van het
Rijk en of de provincies het toetsingskader in hun besluitvorming over de
rode contouren hebben betrokken.Dat de afweging van de ruimtevraag nu nog niet wordt gemaakt, betekent
dat op deze plaats geen concrete uitspraken kunnen worden gedaan over het
effect van de ruimtebehoefte op de respectievelijke grondmarkten. Duidelijk
is dat de in de Vijfde Nota RO geïnventariseerde grote vraag naar ruimte,
macro gezien, een nog voortdurende stijging van de grondprijzen impliceert.
De omzetting van het huidige ruimtelijke beleid in een contourenbeleid zal
daaraan weinig kunnen veranderen. Omdat contouren de scheiding tussen de rode
en de groene grondmarkt versterken, zal het contourenbeleid wel
een stabiliserende werking hebben op de prijsontwikkeling van grond in het
buitengebied. De schaduwwerking van rode grondprijzen zal meer dan voorheen
beperkt blijven tot balansgebieden die grenzen aan rode contouren. Het verschijnsel
dat de toegenomen koopkracht van boeren die worden uitgekocht ten behoeve
van de ontwikkeling van rode functies een opwaarts effect kan hebben op de
prijzen van landbouwgrond, blijft echter bestaan. Het effect op de grondprijzen
binnen de rode contouren is afhankelijk van hoe ruim die worden getrokken.
In het algemeen kan worden geconcludeerd dat het effect op de grondmarkt verandert
naarmate de contouren strak of ruim zullen worden getrokken, en scherp of
vaag worden aangegeven, en naarmate de contouren makkelijk of moeilijk zijn
te wijzigen.De haalbaarheid van de ruimtelijke programma's hangt af van de inzet van
het instrumentarium dat in het kader van het grondbeleid en het ruimtelijk
beleid aan de partijen ter beschikking wordt gesteld. Daarbij is van belang
dat de uitbreidingsopgave en de transformatieopgave in samenhang met elkaar
worden vastgesteld. Tussen de regio's bestaan grote verschillen in opgave
die vragen om een gerichte inzet van zowel het ruimtelijk als het grondbeleidsinstrumentarium.
Die verschillen hebben vooral betrekking op de samenhang tussen de uitbreidingsen
transformatieopgave. Uit schattingen van de ruimtevraag per landsdeel blijkt
bijvoorbeeld dat in het Noorden sprake is van redelijk ontspannen grondmarkt.
Mede omdat de uitbreidingsopgave daar relatief gering is, ligt de nadruk vooral
op het behoud van de kwaliteit van het bestaand stedelijk gebied. De stedelijke
transformatie wordt in het Noorden bovendien belemmerd doordat de investeringspotenties
daar laag zijn. Het ruimtelijk beleid en het grondbeleid dienen dan ook in
de eerste plaats ten dienste te staan van het verbeteren van het stedelijk
investeringsklimaat. Dat betekent dat in het belang van de kwaliteit van bestaand
stedelijk gebied terughoudend met nieuwe uitleg moet worden omgegaan.In het midden en in het Westen van het land is, vooral als gevolg van
een sterke groei van de bevolking en de werkgelegenheid, juist sprake van
een gespannen markt. Dit gaat samen met een hoge druk op de ruimte en een
grote behoefte aan uitbreiding van het stedelijk gebied. De economische ontwikkeling
zorgt op een aantal plaatsen voor een hoog investeringspotentieel en stimuleert
het investeren in bestaand stedelijk gebied. Door de gebrekkige marktwerking
staat evenwel de kwaliteit van nieuwe bouwlocaties in de uitleggebieden onder
druk. In een dergelijke gespannen markt dient bij het grondbeleid dan ook
de nadruk te liggen op het verhogen van de kwaliteit van het ruimtegebruik,
marktwerking op de grondmarkt en zeggenschap voor de burger.De inventarisatie van de ruimtebehoefte laat zien dat keuzes onvermijdelijk
zijn. Het contourenbeleid is een middel om die keuzes te geleiden (wat waar
wel en niet?). De Vijfde Nota RO formuleert daarnaast een aantal interventiestrategieën
om met deze vraag om te gaan. Deze zijn:• intensiveren ruimtegebruik (vooral voor stedelijk gebied);• combineren van functies (vooral voor landelijk gebied);• transformeren van bestaande bestemmingen (zowel voor stedelijk
als landelijk gebied).Afhankelijk van de beleidsmatige afwegingen op lokaal niveau zal moeten
worden bepaald welke van deze interventiestrategieën het meest geëigend
zijn. Bij de implemenatie van deze interventiestrategieën speelt een
adequate inzet van het grondbeleidsinstrumentarium een belangrijke rol.Handhaving en doorwerking: Fundamentele Herziening WRO
en grondbeleidEen goede handhaving van het ruimtelijk beleid enerzijds en een adequate
doorwerking van rijksbeleid in plannen van provincies en gemeenten anderzijds
zijn van groot belang voor de grondmarkt. Behalve door mogelijke toekomstige
bestemmingswijzigingen, ontstaat «rode» schaduwwerking op grondprijzen
in agrarisch gebied immers ook door een slechte handhaving en doorwerking
van rijksplannen. Aan de uitvoering van het ruimtelijk beleid wordt in de
Vijfde Nota RO nadrukkelijk aandacht besteed. Geconstateerd wordt dat de uitvoering
lange tijd bestond uit het toezicht op doorwerking van ruimtelijke plannen
van decentrale overheden. Het tempo van uitvoering werd daarmee vooral door
die overheden bepaald. Tevens wordt geconcludeerd dat de handhaving lange
tijd niet systematisch werd aangepakt.1 Daarom
introduceert de Vijfde Nota RO een zogenoemde uitvoeringsstrategie, die zal
worden ondersteund door een pakket uitvoeringsmaatregelen, vooral in de sfeer
van afstemming en financiële middelen, en door een effectief planologisch
en juridisch instrumentarium. De belangrijkste onderdelen van dit planologisch
en juridisch instrumentarium zijn de WRO en het grondbeleid. De doelstelling
van de Fundamentele Herziening van de WRO is om tot een effectievere doorwerking
te komen, het handhavingsinstrumentarium te verstevigen en de rol van het
bestemmingsplan te versterken. Ook het grond-beleidinstrumentarium, zoals
de Wvg en het kostenverhaal, moeten worden gezien als middel om tot een effectievere
implementatie van de uitvoeringsstrategie uit de Vijfde Nota RO te komen.2.4.3 De invloed van fiscaal beleid op de grondmarktEen andere factor die de grondmarkt kan beïnvloeden is de fiscaliteit.
Fiscale wetgeving en fiscaal beleid kunnen worden gezien als middel om beleidsdoelstellingen
te helpen verwezenlijken. Voorafgaand aan een mogelijke inzet van het fiscale
instrumentarium, zal steeds moeten worden afgewogen welke effecten een dergelijke
inzet zal hebben op de te verwezenlijken beleidsdoelstellingen (toetsingskaders).
Daarbij dient vanzelfsprekend ook de relevante Europese regelgeving te worden
betrokken.Voor de realisatie van groene doelen (natuur en recreatie) heeft de overheid
voldoende grond op het juiste moment nodig. Het aanbod van grond komt voornamelijk
uit de landbouwsector. Grond komt bijvoorbeeld beschikbaar als een agrarische
ondernemer zijn bedrijf beëindigt, al dan niet in combinatie met het
elders starten van een niet-landbouwbedrijf of een intensief (niet-grondgebonden)
landbouwbedrijf. Het fiscale regime is een belangrijke factor bij beslissingen
van agrarische ondernemers omtrent de wijze en het tijdstip van bedrijfsbeëindiging
of -verplaatsing. Mogelijke flankerende fiscale wetgeving en beleid kan dan
ook drempelverlagend werken. Daarbij dient te worden bedacht dat de fiscaliteit
niet los kan worden gezien van de grondverwervingsinstrumenten, zoals het
voorkeursrecht en de onteigening.In dit kader is het van belang om na te gaan welke rol de fiscaliteit
speelt en kan spelen bij het stimuleren van bedrijfsbeëindiging en -verplaatsing
teneinde het aanbod van grond voor groene doelen te bevorderen. Zoals in het
IBO-rapport is opgemerkt, zijn fiscale regelingen met een prijsopdrijvend
effect op de agrarische grondmarkt, zoals de landbouwvrijstelling en de vervangingsreserve,
zodanig in de nieuwe belastingwetgeving aangepast dat dit effect aanzienlijk
wordt beperkt. Daarnaast kan de heffing over stakingswinsten bijvoorbeeld
als een knelpunt voor bedrijfsbeëindiging (en daarmee het aanbod aan
grond) worden aangemerkt. Voorts kan bij verplaatsing van bedrijven onder
meer worden gedacht aan de rol van de overdrachtsbelasting en de regeling,
in de inkomstenbelasting, voor doorschuiving bij overheidsingrijpen. In het
fiscale stelsel betekent het begrip overheidsingrijpen (minnelijke) onteigening,
verkoop ter voorkoming van onteigening en herstructurering van een
bedrijfstak op grond van nationale en communautaire regelgeving. De problematiek
van het bevorderen van het aanbod van grond aan de overheid voor het realiseren
van groene doelen zal nadrukkelijk worden betrokken in de in het voorjaar
van 2001 te verschijnen Nota Landbouw en Fiscus. Het kabinet zal zich in dat
kader uitspreken over de voor groene doelen te nemen fiscale maatregelen. 3. DE OPGAVE VOOR HET GRONDBELEID3.1 InleidingHet verbeteren van het grondbeleidsinstrumentarium is geen doel op zichzelf.
Of iets als een grondbeleidsprobleem wordt gedefinieerd, wordt sterk bepaald
door de beleidsinhoudelijke doelstellingen die men in het achterhoofd heeft.
Voorstellen voor nieuwe of aangepaste instrumenten dienen dan ook niet alleen
of niet in eerste instantie te worden beoordeeld op hun technische uitvoerbaarheid,
maar vooral in relatie tot de realisatie van beleidsinhoudelijke doelen. Om
zicht te krijgen op welke knelpunten daarin worden ervaren, is het nodig dat
de relaties met andere beleidsterreinen worden aangegeven. Daarom wordt in
paragraaf 3.2 eerst ingegaan op de beleidsinhoudelijke doelstellingen
op aanpalende beleidsterreinen. In paragraaf 3.3 wordt stilgestaan bij
de rode draad van deze beleidsterreinen, namelijk bevordering van kwaliteit.
Vervolgens wordt in paragraaf 3.4 ingegaan op de rol die het grondbeleid
speelt bij de realisatie van deze doelstellingen. Uit deze analyse wordt in
paragraaf 3.5 de «agenda» voor vernieuwing van het grondbeleid
afgeleid. Paragraaf 3.6 vat de sturingsstrategie van de Nota Grondbeleid
samen.3.2 De context van het grondbeleid: beleidsinhoudelijke
doelstellingen3.2.1 Beleidsdoelen voor «rood»: het stedelijk
gebiedWas uitbreiding van de woningvoorraad tot op heden de centrale opgave
in het woonbeleid, in het komend decennium wordt stedelijke herstructurering,
zowel in kwalitatief als kwantitatief opzicht, minstens zo belangrijk. Om
te voorkomen dat vooral de naoorlogse woonwijken in een neerwaartse spiraal
terecht komen, zijn soms krachtige ingrepen nodig. Waar het trendmatige aanbod
(de plannen die in de pijplijn zitten) voor nieuwe uitleg ongeveer overeenkomt
met de geformuleerde ambities uit de Nota Wonen (circa 325 000 nieuwe
woningen tussen nu en 2010), is de geformuleerde ambitie voor stedelijke herstructurering
aanzienlijk hoger dan de optelsom van de huidige plannen. De geformuleerde
ambitie komt neer op circa 625 000 woningen, terwijl het trendmatige
aanbod slechts voorziet in 350 000 woningen.1
Dat bij het wonen het zwaartepunt verschuift van uitbreiding naar herstructurering
van de voorraad betekent niet dat de woonvraag de komende jaren kan worden
opgevangen in bestaand stedelijk gebied alleen. Er is de komende jaren nog
steeds sprake van een aanzienlijke kwantitatieve uitbreidingsopgave. Dat betekent
dat nieuwe woongebieden ook in de toekomst noodzakelijk zullen zijn.Daarnaast is een belangrijke uitdaging gelegen in het verhogen van de
kwaliteit van het wonen. De prijs-kwaliteitverhouding van huizen is het afgelopen
decennium met 30% verslechterd2, zij het in uitleglokaties
minder dan in bestaande bouw. De uitdaging is deze trend om te buigen door
enerzijds een ruimer aanbod in de meest schaarse woonsegmenten stimuleren
(zie Nota Wonen) en anderzijds door via het grondbeleid te bevorderen dat
de soms ruime marges op de ontwikkelingsmarkt meer worden aangewend voor kwaliteit.
Een andere belangrijke pijler van het nieuwe woonbeleid is het vergroten van
de zeggenschap van de burger. In de Nota Wonen heeft het kabinet de ambitie
uitgesproken dat het aandeel particulier opdrachtgeverschap van de nieuw te
bouwen woningen toe moet nemen van 18% nu naar ongeveer een derde in 2005.3Ook is een belangrijke opgave gelegen in het bevorderen van regionale
samenwerking. Bij meer grootschalige verstedelijkingsprojecten, bijvoorbeeld in het kader van stedelijke netwerken, ligt besluitvorming veelal
op een hoger schaalniveau dan dat van individuele gemeenten. Inhoudelijk kan
daarbij onder andere worden gedacht aan de totstandkoming van regionale woonmilieudifferentiatie,
de ontsluiting met (ov-) infrastructuur en de realisatie van bedrijventerreinen
en van groen.Hoewel herstructurering van bedrijventerreinen aan belang wint en een
belangrijke uitdaging is, blijft in kwantitatieve termen het accent vooralsnog
liggen op nieuwe locaties. De zogenoemde «ijzeren voorraad» aan
bedrijventerreinen vermindert snel. Het reserveren van ruimte voor bedrijventerreinen
is wenselijk, vanwege economische ontwikkeling, maar ook om te voorkomen dat
deze ruimte anders op minder optimale locaties gevonden wordt. Tegelijkertijd
is een intensiever gebruik van bestaande, alsmede van nieuw uit te geven bedrijventerreinen
noodzakelijk.Voor een goed functionerend verkeer- en vervoersysteem is een adequate
infrastructuur onontbeerlijk. De bestaande infrastructuur (weg, rail, water,
lucht), inclusief de voorgenomen aanpassingen tot 2010 zoals voorzien in het
MIT, voldoet daar in hoofdlijnen aan. Als echter de ruimtebehoefte tot 2030
wordt bezien, dan bevat de hoofdwegenstructuur toch nog een substantieel aantal
tracés met een te kleine capaciteit.3.2.2 Beleidsdoelen voor «groen» en «blauw»:
het landelijk gebiedBelangrijke doelstellingen zijn het realiseren van grote aaneengesloten
natuurterreinen, de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), het realiseren van duurzame
landbouw en de herstructurering van de intensieve landen tuinbouw. Daarnaast
zijn grote groenprojecten rond de steden van belang, niet alleen om ecologische
redenen, maar vooral ook om een aantrekkelijk woon-, leef- en vestigingsklimaat
te realiseren. In de Nota Natuur voor mensen, Mensen voor natuur (Nota NvMMvN)
is aangegeven dat voor de stedelijke bouwopgave na 2010 nieuw gebruiksgroen
gelijktijdig met de woningbouw gepland (bestemmingsplan), gefinancierd en
gerealiseerd moet worden. Het gaat hierbij niet om «wijkgroen»
of om «SGR-groen», maar om bovenlokaal groen (de groene inbedding
van nieuwe wijken), met een gebruiksfunctie voor de betreffende wijk.Bij de beleidsdoelen voor water gaat het vooral om veiligheid en beperking
van de wateroverlast. De combinatie van aspecten als een stijgende zeespiegel
en een dalende bodem kunnen met de oprukkende verstedelijking en het snel
afvoeren van water uit landbouwgebieden bij overmatige regenval snel overlast
veroorzaken. Daarom is het noodzakelijk dat extra ruimte aan water wordt gegeven.
Hierbij moet gedacht worden aan de aanwijzing van retentiegebieden en dijkterugleggingen.
Daarnaast is ruimte nodig om in noodsituaties een gecontroleerde overstroming
op een daartoe uitgekozen plaats mogelijk te maken, waardoor de nationale
schade zoveel mogelijk beperkt wordt. Ook in de steden zal voldoende bergingsmogelijkheid
gecreëerd moeten worden.3.3 Het bevorderen van kwaliteitUit de vorige paragraaf blijkt dat de beleidsmatige uitdaging voor «rood»
vooral ligt in verhoging van de kwaliteit van wonen (zowel woning als woonomgeving)
en werken, in het vergroten van de zeggenschap van burgers en in herstructurering
van bestaand stedelijk gebied. Voor «groen» en «blauw»
gaat het vooral om de realisatie van groene bestemmingen, een duurzame landbouw,
functiemenging tussen natuur, recreatie en landbouw en de realisatie van ruimte
voor waterberging. Wanneer naar de respectievelijke beleidsterreinen wordt
gekeken valt op dat steeds twee thema's naar voren komen. Die zijn het bevorderen
van de kwaliteit van leven, wonen
en werken, en het versterken van de positie van de burger. Dat geldt niet alleen voor milieu, ruimtelijke ordening, wonen,
landbouw en natuur, maar ook bijvoorbeeld voor het architectuurbeleid en voor
volksgezondheid en welzijn.1 Deze «rode
draad» in deze beleidsterreinen vormt tevens de context voor het grondbeleid
voor de komende tien jaar.Maar wat verstaan we eigenlijk onder kwaliteit? De beleving van kwaliteit
is subjectief. Het kwaliteitsbegrip kan dan ook op verschillende manieren
worden benaderd. Bij de beoordeling van kwaliteit kan worden gekeken of een
product of dienst voldoet aan wat de individuele burger ervan verwacht (burger
als norm), maar ook naar wat het collectief ervan verwacht (publieke doelen
als norm). Ook kan worden bekeken of de geleverde kwaliteit in verhouding
staat tot de prijs (prijs-kwaliteitverhouding). Kwaliteit wordt dan gezien
als de resultante van wat de markt voortbrengt.Dit betekent dat de vraag of een woning of woonmilieu kwalitatief voldoet
meerdere antwoorden kent. De beoordeling van deze «kwaliteiten»
zal variëren al naar gelang het perspectief (individu, publiek) en de
voor de specifieke situatie geformuleerde doelstellingen. Zo kan het zijn
dat woningen waarvan de prijs-kwaliteitverhouding de afgelopen jaren met vele
procenten is afgenomen nog steeds gretig aftrek vinden. Een woning kan gegeven
de marktomstandigheden aan de behoefte van een individu voldoen, terwijl de
kwaliteit vanuit het perspectief van lange termijn overheidsbeleid onvoldoende
is. Ook kan een individu een woning op een grote kavel als een belangrijk
kwaliteitsaspect zien en dus als positief beoordelen, terwijl de gemeente
die op die locatie wil verdichten dat negatief kan beoordelen. De overheid
heeft zowel een verantwoordelijkheid in het afwegen van kwaliteit in het licht
van publieke doelstellingen als in het bevorderen dat de aangeboden kwaliteit
aansluit bij wat burgers willen. Het eerste vereist dat voor elk project kwaliteitscriteria
worden geformuleerd waarvoor de overheid zich verantwoordelijk stelt. Het
laatste vereist dat concurrentie op de bouwmarkt enerzijds en zeggenschap
voor de burger anderzijds worden bevorderd.Figuur 3.1 Kwaliteitscriteria voor publieke doelen Kwaliteitsbegrip Nota WonenKwaliteitsbegrip Vijfde Nota RO• Functioneel-economische
kwaliteit. Sluit het aanbod aan op de vraag? Voldoet het aan de functionele
eisen (gebruikswaarde)? Levert het een goed gevoel op (belevingswaarde)? En
kan het lang mee (toekomstwaarde)? • Sociaal-culturele
kwaliteit. Hier gaat om de sociale dimensie van wonen en leven. Trefwoorden
zijn: de sociale structuur van woonmilieus (heterogeen of homogeen), participatie,
segregatie, veiligheid. • Ruimtelijk-ecologische kwaliteit. Hier gaat het om natuur en milieu, hinder, zuinig ruimtegebruik
etcetera ruimtelijke diversiteit• maatschappelijke
functionaliteit • culturele diversiteit • sociale rechtvaardigheid •
duurzaamheid • aantrekkelijkheid • menselijke maatIn figuur 3.1 zijn kwaliteitscriteria geformuleerd, ontleend aan de Vijfde
Nota RO en de Nota Wonen. Hieruit blijkt dat het kwaliteitsbegrip vele aspecten
en invalshoeken kent. Ook in de Nota Grondbeleid wordt het kwaliteitsbegrip
breed opgevat. Wanneer gesproken wordt over het «bevorderen van kwaliteit»
gaat het om de in figuur 3.1 geformuleerde waarden en toetspunten. In concreto
gaat het dan om de ruimtelijke inrichting zoals de buitenruimte, recreatie-groen,
de ontsluiting van wijken met openbaar vervoer, etcetera. Binnen
deze kwaliteiten zijn duurzaamheid, diversiteit en zuinig ruimtegebruik essentiële
waarden. Daarnaast gaat het bij kwaliteit om extra voorzieningen, zoals maatregelen
voor duurzaam bouwen of een inpandige parkeergarage. Maar ook om woningen
in bepaalde segmenten waar vraag naar is, maar die vanwege marktimperfecties
te weinig worden aangeboden. En niet in de laatste plaats gaat het om kwaliteiteisen
die de burger stelt aan zijn individuele woning, zoals een luxueuze keuken
of voorzieningen voor telewerken en de zeggenschap die hij heeft om zijn woning
naar zijn eigen wensen vorm te geven.3.4 De rol van het grondbeleid bij het realiseren van
beleidsinhoudelijke doelenIn de vorige paragrafen zijn de opgaven op hoofdlijnen geschetst. Deze
geven de context van het grondbeleid aan. In deze paragraaf wordt ingegaan
op de rol van het grondbeleid bij de realisatie van de beleidsinhoudelijke
doelstellingen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen knelpunten bij doelstellingen
voor het stedelijk gebied («rood») en voor het landelijk gebied
(«groen»).De rol van grondbeleid bij «rode» doelstellingenBij de realisatie van de volgende «rode» doelstellingen speelt
grondbeleid een belangrijke rol:• De sterk verslechterde prijs-kwaliteitverhouding
op nieuwbouw projecten. In de vorige paragraaf hebben we gezien dat
de realisatie van nieuwe locaties voor woningbouw nog steeds een belangrijke
opgave is. Een knelpunt wordt vooral ervaren in de verslechtering van de prijs-kwaliteitverhouding
van de afgelopen jaren. Dit komt doordat de prijzen zijn gestegen bij een
min of meer gelijkblijvende kwaliteit.1 Een betere
prijs-kwaliteitverhouding wordt bevorderd door het stimuleren van een ruimer
aanbod in de meest schaarse woonsegmenten (zie Nota Wonen). Dat is een oplossing
voor de langere termijn. Voor de korte termijn is het van belang te bevorderen
dat de soms ruime financiële marges die particuliere grondeigenaren,
gemeenten en ontwikkelaars bij verwerving en exploitatie van grond boeken
(zie paragraaf 2.3), meer worden aangewend voor investeringen in kwaliteit
van de woning en de woonomgeving.• De complexiteit van de grondmarkt bij stedelijke
herstructurering. De stedelijke herstructureringsopgave wordt de
komende jaren minstens zo belangrijk als nieuwe uitleg. Het grondbeleidsinstrumentarium
is vooral geënt op nieuwe uitleg. Maar bij stedelijke herstructurering
worden gemeenten geconfronteerd met andere knelpunten in het grondbeleid dan
bij nieuwe uitleg. Het gaat om knelpunten (zie Box 3.1) die ertoe leiden dat
de gewenste herstructureringsprocessen niet of maar moeizaam van de grond
komen.Box 3.1: specifieke uitdagingen voor het grondbeleid bij stedelijke herstructureringUit recent onderzoek blijkt dat bij stedelijke herstructurering specifieke
knelpunten in het grondbeleid worden ervaren die bij uitleglocaties niet of
in mindere mate voorkomen.2 Het grootste probleem
is dat het vaak lang duurt alvorens een herstructureringsproces van de grond
komt. Niet zelden gaat er tien jaar voorbij alvorens een wijk kan worden aangepakt.
De wijk staat dan «stil», particuliere initiatieven worden uitgesteld
en ondertussen slaat het verval pas echt toe. Van belang is daarom de vraag
waarom het opstarten van dergelijke processen zolang kan duren.• Anders dan bij uitleg moet bij herstructurering niet alleen grond
worden verworven, maar ook opstallen en gebruik ervan worden afgekocht. Ook moeten bewoners of winkeliers vaak tijdelijk worden
uitgeplaatst. Vaak willen zij dat niet omdat men door-gaans is gericht op continuïteit in het
gebruik of exploitatie van het vastgoed (bijvoorbeeld winkels), in plaats
van ontwikkeling van het gebied.• In binnenstedelijk gebied is vaak sprake van versnipperd eigendom. Dat bemoeilijkt de start en het verloop van
het herstructureringsproces. Enkele kleine onwillige partijen kunnen daardoor
zo'n proces frustreren. Overigens is soms ook sprake van grootschalig corporatiebezit,
vooral in naoorlogse buitencentrum wijken.• Door de versnippering is het verhalen van kosten bij stedelijke herstructurering veel moeilijker dan bij uitleggebieden.• Dit betekent dat het verwerven van draagvlak voor de voorgenomen herstructurering bij belanghebbenden in bestaand
stedelijk gebied nóg belangrijker is dan het verwerven van grond. De
gemeente dient de vele individuele eigenaren tot samenwerking te stimuleren.
Via communicatie moet vertrouwen worden gewonnen, moet het gemeenschappelijk
belang en het eigen belang duidelijk worden en moet motivatie ontstaan bij
private eigenaren.• Daarnaast gaan de hoge tot zeer hoge bebouwings- en gebruiksdichtheid
in te herstructureren gebieden gepaard met hoge kosten
en -opbrengsten die in uitleggebieden niet voorkomen. Hoewel sommige
investeringen daarom per saldo rendabel kunnen zijn, zijn de hoge kosten vaak
een te hoge drempel. Denk daarbij bijvoorbeeld ook aan bodemsanering van voormalige
bedrijventerreinen. Daarnaast is er meestal weinig schuifruimte, die voor
herstructurering vaak nodig is.• Stedelijke herstructurering is in veel situaties een onrendabele
opgave, waardoor het essentieel is dat tot verevening tussen rendabele en onrendabele opgaven in een gemeente kan worden
gekomen. Voor gemeenten met een beperkte of geen uitbreidingsopgave is dit
een probleem. Bij het in de toekomst kleiner worden van de nieuwbouwopgave
zal dit probleem vaker optreden. Het regionale schaalniveau is voor dit vereveningsvraagstuk
dus van toenemend belang. • Tekort aan ruimte voor particulier opdrachtgeverschap. Een van de grootste knelpunten bij het realiseren van de geformuleerde
ambitie is de beschikbaarheid van kavels voor particuliere opdrachtgevers.
Dat komt onder andere doordat veel gemeenten tot op heden relatief weinig
vrije kavels beschikbaar stellen, direct dan wel in haar regiefunctie (bijvoorbeeld
via afspraken met een ontwikkelaar). Daarmee is het particulier opdrachtgeverschap
een belangrijk verwervingsvraagstuk.• Belemmeringen bij regionale samenwerking.
Vooral bij de meer grootschalige verstedelijkingsprojecten ligt de besluitvorming
veelal op een hoger schaalniveau dan dat van individuele gemeenten. Wanneer
niet of onvoldoende wordt samengewerkt, kan dat leiden tot maatschappelijk
ongewenste effecten. Het probleem daarbij is dat de gemeenten vaak verschillende
belangen hebben. Omdat instrumenten voor grondbeleid tot nu toe vooral zijn
geënt op het lokale schaalniveau, is het de uitdaging het grondbeleid
meer te laten bijdragen aan bovenlokale afstemming.• Realisatie bedrijventerreinen. Om lokaal
werkgelegenheid aan te trekken, maken gemeenten soms afwegingen die op een
hoger schaalniveau ongewenst zijn, bijvoorbeeld door bedrijven bij de uitgifte
lage grondprijzen te berekenen. Bedrijven kunnen gemeenten zo tegen elkaar
uitspelen. Bovendien is dit geen stimulans voor een efficiënt grondgebruik.
Overigens zal dit probleem zich in deze tijd van hoogconjunctuur minder voordoen.
De uitdaging is te zoeken naar een instrumentarium dat – macro gezien –
tot een efficiëntere ruimtelijke verdeling leidt. Andere uitdagingen
zijn gelegen in hoge verwervings- en verplaatsingskosten als gevolg van bodemverontreiniging
bij vooral oude bedrijventerreinen in binnenstedelijk gebied en in de realisatie
van groen bij de ontwikkeling van bedrijventerreinen.• Een scheve verdeling van baten en kosten bij
investeringen in infrastructuur en groen. Veel investeringen in infrastructuur
verhogen de waarde van gronden in de omgeving. De uitdaging voor het grondbeleid is om de baten (waardestijging) en de kosten (investeringskosten)
meer bij dezelfde partij terecht te laten komen. Voor groen geldt in feite
hetzelfde.De rol van het grondbeleid bij «groene» doelstellingenBij de realisatie van de «groene» doelstellingen speelt het
grondbeleid bij de volgende onderdelen een rol:• Hoge grondprijzen zetten realisatie groene doelen
onder druk. Groene doelen staan vooral onder druk door de sterk gestegen
grondprijzen. Dit is mede een gevolg van de invloed van verstedelijking (verwachtingswaarde
en uitstralingseffect van voor verstedelijking uitgekochte agrariërs)
en door grote grondvraag voor wonen, werken, infrastructuur, extensivering
van de landbouw, recreatie en groen.Box 3.2: specifieke uitdagingen van het grondbeleid bij de realisatie
van EHS en strategische groenprojectenDe verwerving van grond voor groene bestemmingen (natuur, water en recreatie)
en infrastructuur verloopt soms moeizaam. Deels is dat een financiële
kwestie, deels heeft het te maken met de toepassing van het instrumentarium.
Als de grondprijzen verder zouden stijgen, zijn de beschikbare budgetten onvoldoende
voor de realisatie van de EHS.1 Het is dus van
belang dat de opwaartse druk op de groene grondprijzen wordt gedempt. Daarnaast
is de lage grondmobiliteit een beperkende factor voor de realisatie van de
EHS. Overigens kunnen voor toekomstige ruimtelijke opgaven, zoals ruimte voor
water, waarvoor de overheid grond zal moeten verwerven, zich vergelijkbare
knelpunten voordoen als momenteel bij de EHS. Omdat er nauwelijks een relatie
is met de toegenomen productiemogelijkheden van grond, moet de oorzaak van
de sterke grondprijsstijgingen buiten de landbouw worden gezocht. Er is sprake
van een «schaduwwerking» van rood op groen omdat agrariërs
die worden uitgekocht voor verstedelijkingsdoeleinden een prijs betaald krijgen
die in de regel ver boven de agrarische waarde ligt. Agrariërs in de
omgeving, die eigenaar zijn van gronden waar geen sprake is van een rode bestemming,
zijn daardoor vaak minder geneigd hun grond tegen agrarische waarde te verkopen,
ook als de grond nodig is voor groene functies. Een veel sterker prijsopdrijvend
effect ontstaat als de boer die in verband met verstedelijking is uitgekocht,
zijn bedrijf elders voortzet. Doordat hij veel geld beschikbaar heeft, lukt
het hem relatief makkelijk elders aan agrarische grond te komen. Hierdoor
gaan de grondprijzen voor de groene functies omhoog. Het kopen van agrarische
grond voor natuurdoeleinden is daardoor de laatste jaren aanzienlijk duurder
geworden. • De mobiliteit op de grondmarkt is relatief laag. Een andere reden dat de realisatie van groene doelen – zoals
ook de herstructurering van agrarische bedrijventerreinen – onder druk
staat, is de lage grondmobiliteit. Gewenste veranderingen in grondgebruik
kunnen in het landelijk gebied lange tijd vergen als gevolg van de natuurlijke,
lage dynamiek van de markt. Voor een deel is hiervoor ruimtelijk of fiscaal
beleid nodig. Maar voor een deel is de uitdaging in het grondbeleid gelegen.• Effecten van waterberging op productiewaarde
grond. De plannen voor waterberging kunnen leiden tot een stijging
van de grondwaterspiegel. Dit zal de productiewaarde van de agrarische grond
beïnvloeden. Daar komt bij dat agrariërs die grond hebben die als
«calamiteitenpolder» wordt aangemerkt, worden geconfronteerd met
het risico van opbrengstderving. Wanneer dergelijke polders daadwerkelijk
voor waterberging gebruikt moeten worden, zal de overheid zijn verantwoordelijkheid
nemen en de geleden schade vergoeden.• Een scheve verdeling van baten en kosten bij
investeringen in natuur. Investeringen in natuur hebben positieve
baten voor velen, terwijl de kosten vaak door het Rijk gemaakt worden. De
uitdaging voor het grondbeleid is om evenwichtiger financieringsmethoden te
ontwikkelen 3.5 De agenda: vernieuwing van het grondbeleidsinstrumentariumNu op hoofdlijnen is aangegeven welke beleidsinhoudelijke doelstellingen
worden nagestreefd, en welke rol het grondbeleid daarin speelt, wordt in deze
paragraaf de «agenda» voor vernieuwing in het grondbeleid geformuleerd.
Dat gebeurt aan de hand van de in paragraaf 2.1 geformuleerde overkoepelende
doelstellingen van het grondbeleid.3.5.1 Rechtvaardige verdeling van kosten en baten bevorderenDe overheid streeft naar een rechtvaardige verdeling van de kosten en
baten van de ruimtelijke inrichting. Het gaat daarbij om de ontwikkeling van
projecten op het gebied van woningbouw, maar ook op het gebied van groen en
infrastructuur. Teneinde bestemmingsplannen goed te kunnen uitvoeren, is het
van belang dat de overheid beschikt over een adequaat instrumentarium om –
ook in financiële zin – een integrale planuitvoering te realiseren.
Als dat onvoldoende kan en geen tekortafdekkingen door de overheden mogelijk
zijn, wordt ingeleverd op de (kwaliteit van de) gewenste ruimtelijke doelstellingen.
Het grondbeleid speelt een belangrijke rol bij het realiseren van een rechtvaardige
verdeling van kosten en baten. De agenda bij deze doelstelling is tweeledig:• verbeteren van het kostenverhaal bij de ontwikkeling van nieuwbouw-
en herstructureringslocaties (hoofdstuk 4);• realiseren van een evenwichtiger verdeling van kosten en baten
als gevolg van overheidsinvesteringen (paragraaf 4.5) en bestemmingswijzigingen
(paragraaf 7.2).3.5.2 Kwaliteit, zeggenschap en marktwerking stimulerenRuimtelijke kwaliteit wordt door veel factoren bepaald. Evident is dat
de wijze waarop de markt werkt hierop van grote invloed is. Voor de realisatie
van hoge kwaliteit tegen een zo laag mogelijke prijs, is het van belang dat
de woningmarkt zich ontwikkelt van een aanbodgestuurde naar een vraaggestuurde
markt. In een gespannen markt is dat moeilijker dan in situaties waar het
aanbod dicht bij de vraag ligt. In veel regio's is het komende decennium nog
sprake van aanzienlijke (kwalitatieve) tekorten. Een belangrijk aspect van
kwaliteit is voorts zeggenschap van burgers over hun eigen woning en woonomgeving.
Het als individu zelf mogen bepalen wat men onder kwaliteit verstaat en vervolgens
in staat worden gesteld om daaraan ook invulling te geven, ziet het kabinet
als een waarde op zichzelf. Tot slot is het van belang dat het gemeentelijk
grondbeleid meer gericht wordt op bevordering van concurrentie tussen marktpartijen.
De agenda bij de doelstelling «bevorderen kwaliteit, zeggenschap en
marktwerking» is:• versterken van concurrentie tussen marktpartijen op de woningbouwmarkt
(paragraaf 5.2);• bevorderen van een doelgerichter grondprijsbeleid bij gemeenten
(paragraaf 5.3);• stimuleren van particulier opdrachtgeverschap (paragraaf 5.4);• vergroten van de transparantie bij actief gemeentelijk grondbeleid
(paragraaf 5.5).3.5.3 Ruimtelijke doelstellingen realiserenEen belangrijk doel van het grondbeleid is te bevorderen dat het feitelijke
ruimtegebruik aansluit bij het maatschappelijk gewenste ruimtegebruik. In
dit hoofdstuk is beschreven welke publieke doelstellingen worden nagestreefd.
Daaruit blijkt dat meerdere doelstellingen (stedelijke herstructurering, EHS,
strategische groenprojecten) niet of moeizaam worden gerealiseerd
door de markt. Een actieve houding van de overheid is noodzakelijk om deze
doelen te realiseren. Soms moet de overheid zelf de klus klaren. Het is in
die situaties van belang dat de overheid beschikt over een adequaat verwervingsinstrumentarium.
Daarnaast is het van belang dat overheden beter met elkaar samenwerken om
die doelen te realiseren, zowel tussen als binnen overheidslagen. De agenda
bij deze doelstelling is:• waarborgen van de eisen aan de ruimtelijke inrichting van locaties
(paragraaf 4.3);• versterken van de mogelijkheden tot verwerving door gemeenten (hoofdstuk
6);• bevorderen van een bovenlokale samenwerking op het gebied van grondbeleid
(paragraaf 7.3);• versterken van de mogelijkheid tot verwerving door Rijk en provincies
(paragraaf 7.4);• professionaliseren van het Rijk als speler op de grondmarkt (paragraaf 7.5).3.5.4 Bestaand instrumentarium beter benuttenHoewel vernieuwing van het grondbeleidsinstrumentarium noodzakelijk is,
wijst het kabinet erop dat het bestaande instrumentarium beter benut kan worden.
Vooral kleine en middelgrote gemeenten kunnen er vaker en beter gebruik van
maken dan wel eens gedacht wordt. Het is daarom essentieel om actief kennis
en ervaringen op het terrein van grondbeleid uit te wisselen tussen gemeenten.
Dit geldt voor bestaand en voor nieuw instrumentarium. Het Rijk zal de kennisontwikkeling
bij gemeenten verder faciliteren. Op het gebied van de ruimtelijke ordening
en het wonen is hiermee reeds een traditie opgebouwd. Denk aan stimuleringsprogramma's
(zoals StiR) en experimenten (denk aan SEV), maar ook door brochures, zoals
«Bestemmen met beleid», uit het verleden. Op het terrein van het
grondbeleid ontbreken deze faciliteiten. De volgende paragrafen bevatten concrete
voorstellen voor het bevorderen van kennisoverdracht en bewustwording van
de bestaande mogelijkheden. Daarbij gaat het onder meer om het gebruik van
tender-methoden ter bevordering van concurrentie, over grondprijsberekeningsmethoden
en over het management van complexe herstructureringsprojecten. Het Rijk zal
(bij voorkeur in samenwerking met de VNG en het IPO) het initiatief nemen
voor de oprichting van een kennis- en informatiecentrum grondbeleid. Tevens
zal het Rijk de totstandkoming van een «benchmark gemeentelijk grondbeleid»
stimuleren.3.6 Sturingsstrategie: instrumenten inzetten voor kwaliteitMet de Nota Grondbeleid onderkent het kabinet het belang van een sturend
grondbeleid, waarbij gemeenten, provincies en Rijk een regierol kunnen vervullen
bij de (her-) ontwikkeling van rode locaties en groengebieden. Uitgangspunt
daarbij is dat de overheid zich primair toelegt op het publiek belang, alsmede
op het formuleren van randvoorwaarden en kwaliteitseisen op basis waarvan
marktpartijen, al dan niet in PPS-achtige constructies met de overheid, door
de burger gewenste kwaliteiten kunnen realiseren. Het grondbeleid dient dit
mogelijk te maken. Een goede samenwerking tussen overheid en marktpartijen
staat daarbij voorop. Maar waar dat niet tot voldoende resultaat leidt, moet
de overheid instrumenten in handen hebben om ontwikkelingen te kunnen afdwingen.
Daarom is het kabinet van mening dat versterking van het instrumentarium voor
zowel faciliterend als – selectief in te zetten – actief grondbeleid
noodzakelijk is. Wel is daarbij het uitgangspunt dat wanneer publieke doelen
zonder actief grondbeleid kunnen worden gerealiseerd, beter kan worden overgestapt
op faciliterend grondbeleid. Met de versterking van het grondbeleidsinstrumentarium krijgen overheden
een sterkere positie op de grondmarkt. Tegelijkertijd is er de overtuiging
dat waarborgen noodzakelijk zijn om de versterking van dat instrumentarium
te laten doorwerken in kwaliteit van wonen en in zeggenschap van de burger.
De in deze nota geformuleerde maatregelen moeten dan ook niet afzonderlijk
worden beschouwd, maar als een samenhangend pakket aan maatregelen, waarin
een balans is gevonden tussen versterking van de regiefunctie voor overheden
enerzijds en waarborgen voor de realisatie van kwaliteit en zeggenschap van
de burger anderzijds. DEEL 2: EEN SAMENHANGEND PAKKET BELEIDSMAATREGELEN4. KOSTENVERHAAL EN RUIMTELIJKE INRICHTING4.1 InleidingOm het maatschappelijk gewenste ruimtegebruik mogelijk te maken, zijn
op grote en kleine schaal investeringen nodig voor de exploitatie van grond
(infrastructuur, groenvoorzieningen etcetera). Voor de aanleg daarvan is het
meestal de overheid die de kosten maakt. Om kwaliteit van de woning en woonomgeving
te kunnen realiseren, streeft de overheid naar een rechtvaardige verdeling
van de kosten en baten van de ruimtelijk inrichting. Een goed kostenverhaal
op «rode» lokaties is daarvoor een voorwaarde. In dit hoofdstuk
wordt ingegaan op het kostenverhaal in algemene zin (paragrafen 4.2 en 4.3),
het kostenverhaal bij stedelijke herstructurering (paragraaf 4.3) en
op de verdeling van kosten en baten van overheidsinvesteringen (paragraaf 4.4).4.2 De knelpunten bij gemeentelijk kostenverhaalEr bestaan globaal vier methoden waaruit gemeenten, afhankelijk van de
lokale omstandigheden, kunnen kiezen voor het verhalen van kosten op private
exploitanten.1 Als gemeenten zelf grond in eigendom
hebben (actief grondbeleid), kunnen zij de gemaakte kosten in rekening brengen
via de gronduitgifteprijs. Is dat niet zo (faciliterend grondbeleid), dan
kan de gemeente kosten van publieke voorzieningen verhalen via een:• gemengde grondexploitatie en kostenverhaal op basis van een PPS
of projectontwikkelingsovereenkomst;• exploitatieovereenkomst met de private eigenaar op grond van de
gemeentelijke exploitatieverordening (artikel 42 WRO);• heffing van de baatbelasting (artikel 222 Gemeentewet).Bij de toepassing van deze methoden kan zich een aantal knelpunten voordoen.
In de eerste plaats bieden de methoden niet dezelfde mogelijkheden voor kostenverhaal.
Bij de PPS-variant maar ook bij de artikel 42 WRO-variant is sprake van door
de gemeente en exploitant vrijwillig te sluiten privaatrechtelijke overeenkomsten.
Als met een grondeigenaar die tot zelfrealisatie wil overgaan niet tot overeenstemming
kan worden gekomen, dan is kostenverhaal via de baatbelasting mogelijk. Voor
de gemeente is het nadeel daarvan dat de mogelijkheden van de baatbelasting
voor het verhaal van kosten beperkt zijn. De baatbelasting is vooral gericht
op het verhaal van fysieke kosten in bestaande situaties (bijvoorbeeld de
verbetering van een winkelpromenade), maar schiet bij nieuwbouwprojecten tekort.
Zo kunnen met de baatbelasting bovenwijkse voorzieningen, kosten van opstallen
van het bestemmingsplan, planschade, vereveningsbijdragen en fondsbijdragen
niet worden verhaald (zie box 4.1). Afgezien van het kostenverhaal via gronduitgifte
(actief grondbeleid), biedt de exploitatieovereenkomst de gemeente meestal
de beste mogelijkheden voor het in rekening brengen van kosten. Box 4.1: Beperkingen van de baatbelastingDe baatbelasting blijkt in de praktijk een zeer lastig te hanteren instrument
met een laag rendement voor het kostenverhaal. Het naleven van vormvoorschriften
is een belangrijke praktische hindernis. Baatbelasting kan alleen worden geheven
wanneer geen kostenverhaal heeft plaatsgevonden middels gronduitgifte of een
exploitatieovereenkomst. De gemeente dient een gebied aan te wijzen waarbinnen
de partijen baat hebben bij de getroffen voorzieningen. De baatbelasting wordt
omgeslagen over alle eigenaren van onroerende zaken binnen dat gebied. Om
tot heffing over te kunnen gaan, dient de gemeenteraad het bekostigingsbesluit
te nemen voordat met de voorzieningen wordt begonnen. Of er baat is, moet
worden bepaald binnen een jaar na voltooiing van de voorzieningen. Daarnaast
is het vaak moeilijk te bewijzen welke gronden worden gebaat bij devoorzieningen. In de omvangrijke jurisprudentie over dit onderwerp heeft
de rechter verhaalbare kostensoorten nauw omkaderd. Onder «voorzieningen
van openbaar nut» worden alleen fysieke voorzieningen verstaan (riolering,
verlichting e.d.). Met de baatbelasting kunnen bovenwijkse voorzieningen,
kosten van opstallen van het bestemmingsplan, planschade, en vereveningsbijdragen
en fondsbijdragen niet worden verhaald. Conclusie: met de baatbelasting kunnen
lang niet dezelfde kosten worden verhaald als met een (vrijwillige) exploitatieovereenkomst.Bron: Werkgroep Interdepartementaal BeleidsOnderzoek (IBO) Grondbeleid, Grond voor beleid, eindrapportage, juli 2000.In de tweede plaats ontbreekt het aan duidelijkheid over welke kosten
kunnen worden verhaald en welke niet. In de praktijk dragen projectontwikkelaars
hun grond vaak over aan de gemeente, in ruil voor het recht te mogen bouwen
(bouwclaimmodel), of ontwikkelen zij het gebied samen met de gemeente (PPS).
Het kostenverhaal komt in deze gevallen via onderhandelingen tot stand. De
reikwijdte van artikel 42 WRO, dat gemeenten verplicht een exploitatieverordening
vast te stellen, is door de jurisprudentie ingeperkt.1 Teneinde een goede samenwerking tussen overheden en markpartijen te
bevorderen, wordt een goede regeling van verhaalbare kosten, zowel door gemeenten
als door ontwikkelaars wenselijk geacht.In de derde plaats is het verhaal van kosten op de zogenoemde free-riders
een probleem. Free-riders zijn ontwikkelaars of bouwers die wel profiteren
van de aanleg van publieke voorzieningen of de ontwikkeling van een plan,
maar die niet vrijwillig (voldoende) willen meebetalen en die niet via de
baatbelasting kunnen worden aangeslagen. Op nationale schaal vormen free-riders
slechts een klein deel (zo'n 5%) van de grondeigenaren bij uitleglocaties.
Maar in afzonderlijke situaties kunnen ze wel een serieus probleem zijn doordat
zij de ontwikkeling van bepaalde projecten kunnen frustreren.In de vierde plaats zijn er knelpunten bij het kostenverhaal bij stedelijke
herstructurering. Bij nieuwe uitleglocaties zullen gemeente en marktpartijen
meestal met elkaar willen samenwerken omdat beide een ontwikkelingsbehoefte
hebben. Bij stedelijke herstructurering is het veelal de gemeente die het
initiatief neemt voor de herontwikkeling, terwijl de zittende eigenaren (bewoners,
winkeliers, horeca etcetera) vaak vooral gericht zijn op continuïteit
van hun activiteiten. Bovendien is het grondbezit in bestaand stedelijk gebied
veelal zeer versnipperd. De eerste uitdaging voor de gemeente is dan ook het
herstructureringsproces van de grond te krijgen en vervolgens een evenwichtige
verdeling van kosten te realiseren.Voor alle knelpunten geldt dat deze zich in conjunctureel slechtere tijden
nadrukkelijker zullen manifesteren.2Box 4.2: Marktpartijen: duurzame partners en eendagsvliegen dubbelrol
van marktpartijenMarktpartijen opereren vanuit verschillende motieven. Soms zijn marktpartijen
een korte tijd of slechts bij een klein onderdeel van de ontwikkeling van
een locatie betrokken. In dat geval is het belang van de marktpartij bij de
realisatie van de ruimtelijke opgave vaak beperkt. Hij is dan vaak vooral
gericht op het in de markt zetten van de woningen. In deze gevallen zijn marktpartijen
lang niet altijd uit zichzelf bereid zich te voegen naar het meer algemene
kader rond de ontwikkeling. Bijdragen aan minder rendabele of zelfs onrendabele
projecten kunnen dan in het geding komen. Er wordt in die gevallen wel gesproken
over «free-rider gedrag»: wel profiteren
van projectvoordelen, maar er niet aan meebetalen.Maar soms is de betrokkenheid van marktpartijen groot. Dit kan omdat ze
partij zijn bij de hele locatie-ontwikkeling (bijvoorbeeld door participatie
in een publiek-privaat samenwerkingsverband) of omdat ze voor een langere
tijd als vastgoedeigenaar betrokken zijn bij de inrichting en het beheer van
een gebied. In dit laatste geval wordt wel gesproken over «duurzame stakeholders». Het belang van dergelijke marktpartijen
is dan veel breder en strekt het zich uit tot de realisatie van de maatschappelijke
opgave als geheel. De bereidheid om een bijdrage te leveren aan collectieve
voorzieningen, om mee te doen met vereveningsarrangementen en om de ruimtelijke
kwaliteit op locatieniveau te bewaken is een verantwoordelijkheid die dergelijke
marktpartijen (waaronder ook woningcorporaties) in de praktijk zonder al te
veel problemen op zich blijken te nemen. 4.3 De exploitatievergunning4.3.1 Elke exploitant wordt vergunningplichtigVanuit het perspectief dat alle belanghebbenden binnen een exploitatiegebied
behoren bij te dragen aan de door de overheid aangebrachte voorzieningen,
en mede gelet op de hierboven beschreven knelpunten, onderschrijft het kabinet
de wenselijkheid van een goede regeling voor het kostenverhaal. Daartoe wordt
een vergunningstelsel voor grondexploitatie ingevoerd.1 Dat stelsel houdt in dat elke exploitant, c.q. ontwikkelaar verplicht
wordt een exploitatievergunning aan te vragen.
De aanvrager van de vergunning is degene die overgaat tot exploitatie en/of
ontwikkeling van de locatie. Onder exploiteren wordt verstaan het realiseren
van het bestemmingsplan, inclusief het bouwrijp maken van de locatie.De doelstelling van dit instrument is meerledig. In de eerste plaats biedt
het gemeenten een instrument om het verhaal van kosten af te dwingen, ook
van ontwikkelaars die zich als «free-rider» gedragen. Daarnaast
zal het stelsel helderheid verschaffen over welke kosten verhaald kunnen worden.
Ten slotte biedt de exploitatievergunning gemeenten de mogelijkheid om nadere
eisen te stellen aan de inrichting van de locatie.VNG en Neprom hebben een voorstel ontwikkeld voor een exploitatievergunning
waarin alleen het kostenverhaal wordt geregeld.2
Het kabinet kiest voor een «bredere» exploitatievergunning, waarin
naast het kostenverhaal ook aan het te realiseren programma eisen gesteld
kunnen worden. Voordeel van deze variant is dat het, naast het veilig stellen
van de kostenbijdrage, ook de gemeentelijke regiefunctie ten behoeve van het
realiseren van kwaliteitsdoelstellingen versterkt.Het kabinet kiest dus niet voor de zogenoemde Grondexploitatieheffing
(Grex), waarbij een heffing wordt opgelegd indien het kostenverhaal niet via
minnelijke weg geregeld is. Het kabinet heeft een voorstel hiertoe enkele
jaren geleden na kritiek van de Raad van State ingetrokken.3Uitgangspunt bij het nieuwe stelsel van het kostenverhaal is dat álle
marktpartijen die gronden willen ontwikkelen vergunningplichtig zijn. Het
is dus niet zo dat de vergunning alleen moet worden aangevraagd als gemeenten
en exploitant/ontwikkelaar niet tot overeenstemming kunnen komen. De vergunning
moet dus niet louter worden gezien als een «sluitstuk» tegen potentiële
free-riders. Een gemengd systeem waarin privaatrechtelijke (exploitatie-)overeenkomsten
leiden tot vrijstelling van de vergunningplicht wordt gelet op het rechtsgelijkheidsbeginsel
juridisch niet passend en beleidsmatig ongewenst geacht. Dat laat onverlet
dat in het proces de minnelijke weg voorop dient te staan, hetgeen impliceert
dat als men er via onderhandelingen uitkomt de vergunning in beginsel zal
worden verstrekt. Het stelsel van de exploitatievergunning laat de mogelijkheid
tot het aangaan van PPS-constructies intact. Maar ook de PPS-achtige consortia
zijn, indachtig bovenbeschreven uitgangspunt, vergunningplichtig (zie verder
paragraaf 4.5). Aan de verlening van de exploitatievergunning worden de volgende voorwaarden
gesteld:1. de ontwikkelaar heeft met de gemeente een regeling getroffen over het
kostenverhaal, bij voorkeur in een exploitatieovereenkomst, op basis van de
wettelijke minimumkostenlijst (zie paragraaf 4.3.2);2. de ontwikkelaar is in staat en bereid tot realisatie van het bestemmingsplan;3. de exploitatie is conform de grondexploitatieopzet;4. de ontwikkelaar is bereid voor openbare doeleinden (zoals wegen e.d.)
afstand te doen van grond;5. de ontwikkelaar voldoet aan de door de gemeente gestelde ruimtelijke
inrichtingseisen voor de bouwkavel, waaronder in ieder geval: goede verkaveling,
voorkomen van versnippering, voldoende integraliteit (in samenhang met andere
bouwplannen);6. de ontwikkelaar voldoet aan een door de gemeente vastgesteld (beeld)kwaliteitsplan;7. de ontwikkelaar stelt het door de gemeente gewenste aandeel van de
in de grondexploitatie betrokken gronden beschikbaar voor particulier opdrachtgeverschap,
met een minimum van 30%, tenzij dit aantoonbaar niet mogelijk is, bijvoorbeeld
omdat op die locatie hiervoor onvoldoende belangstelling bestaat.Partijen kunnen door de gemeente onteigend worden wanneer zij de exploitatievergunning
niet of niet tijdig aanvragen, of wanneer zij niet (tijdig) voldoen aan de
voorwaarden voor vergunningverlening. Voor zover noodzakelijk zal de onteigeningswet
hierop worden aangepast. Omdat het ervoor zorgt dat partijen die onwillig
zijn onteigend kunnen worden, wordt hiermee ook het free rider-probleem aangepakt.De invorderbaarheid van de verschuldigde gelden wordt gegarandeerd door
opname in het wettelijk stelsel van de mogelijkheid tot het uitvaardigen van
een dwangbevel met recht van parate executie en de mogelijkheid van verzet
tegen het bevel. Deze mogelijkheid is nu al vigerend recht bij verhaal van
kosten van bestuursdwang en wordt in ruimer verband voorzien in de vierde
tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).Het stelsel van de exploitievergunning zal worden geregeld in een nieuwe
wet, de Grondexploitatiewet. Deze wet zal uiteraard goed moeten aansluiten
op de bestaande wetgeving in het ruimtelijk bestuursrecht (WRO, onteigeningswet,
Woningwet). Daarnaast is een goede afstemming nodig tussen de verschillende
vergunningstelsels (milieu-, bouw- en exploitatievergunning). De exploitatieverordening
ex art. 42 WRO wordt onderdeel van de Grondexploitatiewet. Het voordeel
van regeling in een aparte wet boven opname in de WRO is dat zo geen bezwaren
worden opgeworpen tegen het stellen van kwaliteitseisen die niet puur ruimtelijk
van aard zijn, zoals particulier opdrachtgeverschap.Bij de ontwikkeling van het nieuwe instrument van de exploitatievergunning
wordt de betekenis ervan voor het bestaande instrument baatbelasting betrokken.4.3.2 De kostenlijstEen belangrijke voorwaarde voor het verlenen van de exploitatievergunning
is dat overeenstemming is bereikt over de te verhalen kosten. Het gaat daarbij
om kosten die de gemeente daadwerkelijk maakt. Om helderheid te verschaffen
over welke kosten kunnen worden verhaald, zal in de Grondexploitatiewet een
lijst met kostenposten opgenomen worden, waarbij wordt aangegeven welke posten
de gemeente rechtens in ieder geval kan verhalen («minimum-lijst»).
Daarnaast omvat de kostenlijst ook de verevening van grondinbrengwaarden.
De regeling betekent niet bij voorbaat dat volledig kostenverhaal móet
plaatsvinden. Gemeenten worden niet verplicht deze kosten te verhalen. De
lokale omstandigheden maar ook de conjuncturele situatie kunnen
aanleiding zijn tot het maken van andere afspraken. Ook kunnen gemeenten en
ontwikkelaars uiteraard op vrijwillige basis verdergaande afspraken maken,
bijvoorbeeld over de verlening van bijdragen aan een kwaliteitsfonds, een
fonds herstructurering, een fonds regionale mobiliteit of een fonds bovenwijkse
voorzieningen. Voorts zij opgemerkt dat de kostenlijst nog niets zegt over
de hoogte van de kosten, maar alleen over welke kostensoorten kunnen worden
verhaald.De kostenlijst omvat de volgende categorieën kostensoorten:• De aanleg en realisatie van openbare (fysieke)
voorzieningen en werken binnen het plangebied. Daaronder wordt in
ieder geval verstaan: verwervingskosten, het egaliseren van gronden en het
ophogen van terreinen, verhardingen, riolering, sloop opstallen, bodemsanering
van te herstructureren terreinen, openbaar groen en water, openbare verlichting,
speelvoorzieningen, bijzondere werken (zoals verplaatsingen van kabels en
leidingen) en daarbij behorende rentekosten.• De planontwikkelingskosten en planschadevergoedingen, voor zover redelijkerwijs toe te rekenen aan het plan. Onder planontwikkelingskosten
valt de ontwikkeling en realisatie van het bestemmingsplan, stedenbouwkundig
ontwerp, grondonderzoek en milieutechnische maatregelen. Voorts behoort daartoe
de kosten van redelijkerwijs binnen een bepaalde termijn te verwachten en
te vergoeden planschadeclaims (art. 49 WRO).• Bovenwijkse voorzieningen, niet zijnde
gebouwen, die een directe relatie hebben met het plan en dus redelijkerwijs
daaraan zijn toe te rekenen. In het grootste deel van de gevallen gaat het
om infrastructuur, sportterreinen, voorzieningen voor lokaal openbaar vervoer,
regionaal groen etcetera binnen een gemeente, waarvan de voordelen toevallen
aan de bewoners van de betreffende wijk.Omdat in de praktijk steeds zal moeten worden beoordeeld of de te maken
kosten onderdeel uitmaken van de kostenlijst, geldt een drietal toetsingscriteria:1. Profijtbeginsel: de wijk moet substantieel profijt ondervinden van de aan te leggen voorzieningen.2. Toerekenbaarheid: er moet een duidelijk causaal
verband zijn met daadwerkelijk voor de lokatie gemaakte kosten. Dat
wil zeggen: het gaat om kosten die niet gemaakt zouden worden als de wijk
niet zou worden aangelegd.3. Proportionaliteit: als meerdere locaties profijt hebben van een voorziening,
worden de kosten naar rato verdeeld; naarmate een locatie er meer profijt
van heeft, draagt deze dus meer bij aan de kosten.Deze criteria gelden primair voor kosten die gemeenten maken binnen het
kader van hun eigen verantwoordelijkheden. Er zijn ook gevallen denkbaar waarbij
het Rijk kosten maakt die specifieke wijken ten goede komen, zoals de ontsluiting
van een snelweg op een nieuwbouwwijk. Indien voldaan wordt aan de drie criteria,
kan het Rijk de kosten voor dergelijke voorzieningen doorberekenen aan gemeenten.
Die kunnen vervolgens de kosten, op basis van dezelfde criteria, verhalen
op ontwikkelaars. De toepassing van de drie toetsingscriteria vormt daarbij
een waarborg dat het Rijk niet willekeurig kosten van voorzieningen bij gemeenten
kan leggen. Box 4.3: Voorbeelden van verhaalbare kosten• Ontsluiting van de wijk op rijkswegen: ja, mits die ontsluiting
aangelegd wordt voor die wijk(bestemmingsverkeer). Bij ontsluitingswegen met
functie van doorgaand verkeer geldt het proportionaliteitsbeginsel.• Bovenlokaal groen: ja, maar alleen voor zover en naarmate de wijk
daarvan profijt ondervindt. Daarbij gaat het niet om SGR-groen maar om groen
in en om de wijk, groene verbindingen naar regionaal groen (groene fietsverbindingen,
struinbossen) en een deel van regionaal groen.• Sociale voorzieningen zoals kinderopvang: nee, de stichtingskosten
komen ten laste van sectorale begrotingen. Voor zover het gaat om grondprijskosten
heeft de gemeente hierin een verantwoordelijkheid. Kunnen voorzieningen vanwege
te hoge kosten niet tot stand komen, dan kan eventueel worden gesubsidieerd. Binnen- en bovenplanse vereveningNaast het verhaal van bovengenoemde kostenposten zal in de Grondexploitatiewet
zogenoemde binnenplanse verevening worden geregeld.
Daarbij gaat het om1:• verschillen in verwervingskosten van gronden voortvloeiend uit
kostenverschillen tussen maagdelijke gronden en gronden waarvoor kosten voor
bijvoorbeeld bodemsanering of voor sloop van opstallen moeten worden gemaakt
(kostenverevening tussen gronden);• verschillen in marktwaarde van te exploiteren gronden bijvoorbeeld
ten behoeve van kantoren, vrije sectorwoningen, sociale woningbouw of (semi-)
publieke voorzieningen (verevening van de toerekening van kosten naar categorie
van uitgifte).Dit sluit aan bij de huidige praktijk op Vinex-locaties, waarbij bouwers
en projectontwikkelaars vaak vrijwillig meebetalen aan openbare voorzieningen
en sociale woningbouw.Niet tot het kostenverhaal behoort bovenplanse
verevening, zoals verevening tussen plannen, grootschalige regionale groenvoorziening
of tussen uitleg- en herstructureringslocaties.2
Dit zijn namelijk kosten die geen directe relatie met het plan hebben en dus
niet redelijkerwijs zijn toe te rekenen aan het plan. Bovenplanse verevening
kan natuurlijk wel op vrijwillige basis plaatsvinden.Overigens is verevening bij actief grondbeleid relatief eenvoudig. Individuele
gemeenten, en vooral de grotere gemeenten, kunnen onrendabele projecten, zoals
veel herstructureringsprojecten, financieren met de opbrengsten uit grondtransacties
van winstgevende projecten. Daarnaast kunnen gemeenten ook onderling afspraken
maken over verevening die gemeentegrenzen overstijgen. Het is daarom van belang
dat bij projecten met regionale effecten een bovengemeentelijk grondbeleid
gevoerd wordt (zie hiervoor paragraaf 7.3).Integrale planontwikkelingDe kostenlijst bevat, kort samengevat, kostensoorten die betrekking hebben
op het bouwrijp maken van de grond, de realisatie van fysieke voorzieningen
in de openbare ruimte, alsmede de hiervoor te maken plankosten. Dat betekent
dat stichtingskosten van sociale voorzieningen zoals kinderopvang, kleinschalige
woonzorgvoorzieningen, bibliotheken etcetera niet thuishoren op de kostenlijst.
Wel zij gewezen op het belang van een integrale planontwikkeling waar dergelijke
aspecten nadrukkelijk in mee moeten worden genomen. Dat dergelijke posten
geen deel uitmaken van het kostenverhaal, ontslaat partijen niet van de verantwoordelijkheid
een integraal ontwerp te maken van een te ontwikkelen locatie.Om te bevorderen dat gemeenten voor elke nieuwbouw- of herstructureringslocatie
naast een ruimtelijk plan ook een integraal kwaliteitsplan ontwikkelen,
wordt overwogen gemeenten te verplichten om voor elk project een «programma
van eisen» of «kwalitatief locatieplan» te ontwikkelen.
Het bestemmingsplan, waarin alleen ruimtelijke eisen gesteld kunnen worden,
en de onteigeningssystematiek schieten soms tekort om vanuit kwalitatief oogpunt
een goede regie te kunnen voeren. Waar het bij gemeentelijke regie om gaat,
is dat men sturing geeft aan maatschappelijk gewenste ontwikkelingen. Ook
voor ontwikkelaars is het lastig om een offerte op te stellen als niet duidelijk
wordt aangegeven wat de kwalitatieve eisen zijn. Door te werken met locatiespecifieke
programma's van eisen, waarin concreet invulling wordt gegeven aan de ISV-ontwikkelingsvisies,
en waarin belanghebbenden – waaronder zittende of toekomstige bewoners –
moeten kunnen bijdragen, kan beter inhoudelijke sturing worden gegeven aan
de (her-)ontwikkeling van zo'n locatie. Dit bevordert ook de zeggenschap van
burgers over hun woonomgeving. Wie niet aan het programma van eisen voldoet,
zou dan moeten kunnen worden onteigend.1 De verplichting
aan gemeenten om voor elke locatie zo'n programma van eisen te formuleren,
zou als procedure-eis kunnen worden geregeld in de Grondexploitatiewet. De
wenselijkheid en haalbaarheid van zo'n systematiek zal nader worden onderzocht.4.4 Kostenverhaal bij stedelijke herstructureringDe exploitatievergunning geldt ook voor stedelijke herstructureringsgebieden.
Maar bij deze locaties speelt nog een aantal andere factoren. Ten opzichte
van nieuwe uitleglocaties is het opstarten van het proces bij stedelijke herstructurering
vaak lastig. Dat komt onder andere doordat het veelal de gemeente is die «iets»
wil, terwijl de zittende eigenaren (bewoners, winkeliers, horeca etcetera)
vooral gericht zijn op continuïteit van hun activiteiten. Een andere
oorzaak is gelegen in het feit dat grondbezit binnenstedelijk veelal zeer
versnipperd is. Dat maakt het proces zeer complex (zie verder paragraaf 3.4).
Een en ander maakt dat het bij herstructureringsprocessen lastig is de vele
partijen te bewegen bij te dragen aan vernieuwingsplannen. En dat betekent
dat het dus ook moeilijk is om de kosten die gemeenten bij deze processen
maken, te verhalen. In theorie zou verwerving van grond een oplossing zijn.
Dat is in de praktijk niet altijd mogelijk. Een krachtige oplossing die voor
de belangrijkste betrokken partijen een win-winsituatie kan opleveren, is
het samenbrengen van alle eigenaren in één organisatie die gericht
is op herstructurering van een gebied, bijvoorbeeld in een vereniging van
wijkeigenaren of een wijkontwikkelingsmaatschappij. Daarmee wordt de betrokkenheid
van partijen bevorderd, mede omdat men zo goede mogelijkheden heeft om het
proces te beïnvloeden. Een andere, iets verdergaande, mogelijkheid is
het stichten van een tijdelijke grondbank waarin eigenaren hun grond inbrengen,
die ze na voltooiing van de herstructurering weer terugkrijgen. Het kostenverhaal
kan hieraan gekoppeld worden. Het werken met dergelijke tijdelijke grondbanken
kan thans alleen op vrijwillige basis. In landen als Duitsland, Zweden en
Finland beschikt de overheid over een wettelijk instrumentarium om een dergelijke
«stedelijke herverkaveling» te kunnen afdwingen. De behoefte aan
een instrument, dat als stok achter de deur kan dienen om herverkaveling (in
combinatie met kostenverhaal) te kunnen regelen, neemt toe naarmate gemeenten
minder in staat blijken te zijn om de herstructurering van de grond te krijgen.
Daarom zal in 2001 worden onderzocht of en zo ja, in welke vorm een wettelijke
regeling voor stedelijke herverkaveling ook voor Nederland wenselijk is.Ten slotte is bevordering van bovenlokaal beleid van wezenlijk belang
voor het kostenverhaal bij stedelijke herstructurering. Gemeenten kunnen zo
afspraken maken over regionaal woonbeleid, en als uitvloeisel daarvan over
de bekostiging van te herstructureren gebieden, mede in relatie tot de aanleg
van nieuwbouwlocaties (zie verder paragraaf 7.3). 4.5 Verdeling kosten en baten van overheidsinvesteringenOverheidsinvesteringen, bijvoorbeeld in infrastructuur, kunnen leiden
tot waardeveranderingen van de grond. Veelal zal sprake zijn van waardestijgingen,
die toevallen aan een beperkt aantal grondeigenaren. Volgens het IBO-rapport
is sprake van een knelpunt omdat de mogelijkheden beperkt zijn om de grondwaardestijgingen
voor bekostiging van de investeringen te benutten, terwijl dat voor een redelijke
verdeling van de kosten en baten wel gewenst kan zijn.1 De beste mogelijkheid hiertoe heeft de overheid die in staat is actief
grondbeleid te voeren. Dit kan echter lang niet in alle gevallen. Bovendien
kleven hieraan ook nadelen (zie paragraaf 2.2). De optie om een instrument
voor baatafroming te introduceren, zoals een heffing op winst als gevolg van
overheidsinvesteringen, wordt echter afgewezen. Het kabinet deelt de in het
IBO-rapport genoemde bezwaren dat het heffingsgebied moeilijk valt af te bakenen
en bovendien dat de waardestijging als direct gevolg van de overheidsinvesteringen
moeilijk is vast te stellen. De belangrijkste middelen om de kosten en baten
als gevolg van overheidsinvesteringen evenwichtig te verdelen, zijn gelegen
in het kostenverhaal (zie paragrafen hiervoor) en – vooral voor grotere
(infrastructurele of groene) werken – in Publiek-Private Samenwerking
(PPS).Publiek-Private SamenwerkingPPS kan in sommige gevallen een middel zijn om samenwerking op de grondmarkt
te bevorderen en een aantal belemmeringen weg te nemen. Vooral bij het ontwikkelen
van infrastructurele knooppunten kan PPS geschikt zijn omdat daar publieke
voorzieningen en private activiteiten ineen gevlochten worden. PPS zou ook
mogelijkheden kunnen bieden voor een evenwichtiger verdeling van baten en
lasten tussen bestuurslagen. Want bij infrastructurele projecten pleegt het
Rijk veelal de investeringen en profiteren gemeenten en/of marktpartijen van
de grondwaardestijgingen. Toch moet PPS niet in de eerste plaats worden gezien
als een middel voor de overheid om meer te profiteren van de baten van haar
investeringen. PPS is vooral een instrument om kwaliteit te realiseren, om
te komen tot win-win situaties tussen overheden en marktpartijen. Bijvoorbeeld
om projecten van de grond te tillen waartoe partijen alleen niet in staat
zijn. Voorwaarde voor een succesvolle PPS is dat partijen wederzijds van elkaar
afhankelijk zijn. PPS is immers geen verplichtend op te leggen instrument,
maar kan alleen op vrijwillige basis tot stand komen. Dat impliceert dat het
animo van marktpartijen om deel te nemen aan een PPS-project vooral wordt
bepaald door de mate waarin de overheid hen iets te bieden heeft. Naast eisen
in het kader van wetten en regelingen (bestemmingsplan, bouw- en milieuvergunningen,
etcetera) heeft de overheid daartoe diverse mogelijkheden, zoals subsidieregelingen,
investeringen in infrastructuur, fasering van plannen etcetera. Een belangrijk
probleem is dat de politieke besluitvorming over nut en noodzaak van de overheidsinvestering
niet altijd parallel loopt met het onderhandelingsproces naar een PPS-constructie.
Immers, als eenmaal politiek is besloten tot een project, dan is daarmee de
onderhandelingspositie van de overheid over de verdeling van kosten en baten
verzwakt. «Het project wordt toch wel gerealiseerd,
PPS of niet», zal de gedachte zijn. Een goede onderhandelingspositie
vereist dus eigenlijk dat reeds wordt onderhandeld vóórdat de
beslissing over het project valt.Als de overheid de gronden niet in bezit heeft – hetgeen vaak het
geval zal zijn – moet zij terugvallen op het faciliterend grondbeleid.
Versterking van het grondbeleidsinstrumentarium kan ertoe bijdragen dat de
juridische positie van de investerende overheid ten opzichte van private partijen
steviger wordt, wat de kans op succes van PPS vergroot. Zo is een belangrijke
voorwaarde voor een goede onderhandelingspositie van de overheid bij PPS dat
het instrumentarium voor het kostenverhaal goed geregeld is. 5. KWALITEIT, ZEGGENSCHAP EN MARKTWERKING5.1 InleidingDe vernieuwing van het grondbeleid is erop gericht de drie hoofddoelen
van het grondbeleid beter te kunnen dienen. In paragraaf 3.6 is gesteld
dat versterking van de regiefunctie van gemeenten hiervan deel uitmaakt, maar
wel onder de voorwaarde dat gemeenten zich meer richten op kwaliteit, zeggenschap
en marktwerking. In dit hoofdstuk wordt dit nader uitgewerkt. Er wordt achtereenvolgens
ingegaan op de mogelijkheden om concurrentie tussen ontwikkelaars te vergroten
(paragraaf 5.2), grondprijsberekeningsmethoden beter te richten op kwaliteit
(paragraaf 5.3), particulier opdrachtgeverschap te bevorderen (paragraaf 5.4)
en de transparantie van het gemeentelijk grondbeleid te vergroten (paragraaf 5.5).5.2 Vergroting van de concurrentie tussen ontwikkelaars5.2.1 Prijs, kwaliteit en concurrentieDe prijzen van woningen zijn het afgelopen decennium veel sterker gestegen
dan de kwaliteit. Daardoor is de prijs-kwaliteitverhouding van woningen de
afgelopen jaren flink verslechterd.1 Dit geldt
vooral voor woningen uit de bestaande voorraad, maar ook voor nieuwbouwwoningen.
De prijs-kwaliteitverhouding komt meer in evenwicht als het aanbod toeneemt.
In de Nota Wonen is daarvoor beleid geformuleerd. Omdat deze«kwalitatieve
tekorten» niet op korte termijn zullen zijn weggewerkt, wil het kabinet
de prijs-kwaliteitverhouding ook verbeteren door de marktwerking – waar
mogelijk – te verbeteren, en marktimperfecties – waar nodig –
tegen te gaan.Concurrentie op de woningmarkt, en dan in het bijzonder op de projectontwikkelingsmarkt,
is belangrijk om ervoor te zorgen dat het aanbod zo goed mogelijk aansluit
bij de vraag én dat kopers van woningen een zo laag mogelijke prijs
betalen voor een gegeven kwaliteit, ofwel dat kopers een zo hoog mogelijke
kwaliteit krijgen voor een gegeven prijs.2Vanuit een macro-perspectief is er in voldoende mate concurrentie. Op
nationale en regionale schaal zijn namelijk vele actoren actief. Ook is het
zo dat het aanbod van nieuwbouwlocaties moet concurreren met het aanbod in
de bestaande bouw en andere (binnenstedelijke) nieuwbouw. Toch is het kabinet
van mening dat er thans een gebrek is aan concurrentie op de ontwikkelingsmarkt.
De burger opereert namelijk niet op nationaal niveau maar op een lokale markt,
op een concrete woninglocatie. Daar wordt hij geconfronteerd met monopolieposities
van bouwcombinaties, al dan niet in samenwerking met gemeenten. Vaak is er
in de prijscategorie die de woonconsument zoekt maar één aanbieder
op die locatie. In het gunstigste geval kan de potentiële koper nog enige
invloed uitoefenen op de inrichting, maar van concurrentie op prijs en kwaliteit
is geen sprake.Die monopolieposities op bouwlocaties ontstaan onder meer door grondposities
van partijen. Terwijl vroeger vooral gemeenten grond bezaten, zijn dat nu
vooral marktpartijen. Marktpartijen die de strijd om bouwopdrachten willen
aangaan met concurrenten, zullen moeten beschikken over grondposities. Want
als gevolg van het zelfrealisatiebeginsel heeft een partij die over grond
beschikt en bereid en in staat is de gewenste bestemming te realiseren ook
automatisch een bouwrecht. Daarom concurreren marktpartijen (ontwikkelaars)
vooral op grondposities in plaats van op plankwaliteit. Zijn die posities
eenmaal ingenomen, dan is de concurrentie tussen aanbieders verdwenen. Er
is met andere woorden weliswaar concurrentie om
de markt (via grondverwerving), maar niet of nauwelijks op de markt (via plankwaliteit). Dat is sterk in het nadeel
van de consument. Ook de Tweede Kamer komt tot deze conclusie in haar evaluatie
van ruim een decennium ruimtelijk beleid.1Omdat sprake is van een voorraadmarkt, is de prijs van nieuwbouwwoningen
min of meer een gegeven. Dit impliceert dat als woningprijzen generiek stijgen
bij een gelijkblijvende kwaliteit, er extra marges ontstaan op nieuwbouwwoningen.
Tegelijkertijd kan worden geconstateerd dat de aangeboden kwaliteiten lang
niet altijd voldoen aan de gevraagde. Weliswaar vinden de woningen thans gretig
aftrek, maar dat kan vooral worden verklaard uit de spanning op de woningmarkt.
De consument zal met het aanbod wel genoegen móeten nemen. Omdat er
in een overspannen woningmarkt dus geen grote druk is op projectontwikkelaars
om (extra) kwaliteit te leveren, dient de concurrentie op de markt te worden bevorderd. Hierdoor worden marktpartijen geprikkeld
meer vraaggeoriënteerd te produceren. Bij het zoeken naar mogelijkheden
om de concurrentie te bevorderen, is het van belang om onderscheid te maken
in situaties waarin de gemeente beschikt over grond (actief grondbeleid) en
waarin marktpartijen grondeigenaar zijn (faciliterend grondbeleid).5.2.2 Bevordering concurrentie bij publiek grondbezitWanneer gemeenten zelf grondposities hebben, is het relatief eenvoudig
de concurrentie tussen aanbieders te bevorderen door meer gebruik te maken
van concessiemodellen, tendersystemen en prijsvragen. In dergelijke systemen
krijgen de marktpartijen die het best voldoen aan – een bij voorkeur
in overleg met (toekomstige) bewoners – geformuleerd programma van eisen,
de opdracht. Het voordeel van openbare aanbesteding is dat prijs en kwaliteit
in combinatie geoffreerd worden. In de praktijk blijkt dit echter niet vaak
te gebeuren. Het kabinet wil dat gemeenten meer doen om concurrentie en marktwerking
op de ontwikkelingsmarkt te bevorderen. Daarom zal het Rijk, onder meer in
het kader van het ISV en de Verstedelijkingsafspraken tot 2010 (herijking
Vinac), afspraken maken met gemeenten over de toepassing van tender-achtige
systemen bij actief grondbeleid.Hoewel aanbestedingstechnieken een goede uitgangspositie creëren
voor het verkrijgen van een optimale prijs-kwaliteitverhouding, bieden zij
geen garantie voor succes. Zo is een duidelijke visie op de plankwaliteit
zeer belangrijk, maar kunnen plannen die tot in detail worden ingevuld ook
averechtse effecten hebben op de kwaliteit.2
Van belang is dat de kritieke succesfactoren van een dergelijke aanpak scherper
in beeld komen. Er komt een kenniscentrum waar bestaande en nieuwe leerervaringen,
mogelijk gekoppeld aan een aantal voorbeeldprojecten, worden gebundeld. Box 5.1: Vier gemeentelijke strategieën voor locatieontwikkelingIn principe staan gemeenten vier strategieën voor locatieontwikkeling
ter beschikking:1. Het concessiemodel. De eerste strategie is erop gericht vroegtijdig
grond aan te kopen (actief grondbeleid). Niet zoals vroeger vaak gebeurde
met het oogmerk om als monopolist nieuwe locaties te ontwikkelen, maar juist
om monopolieposities van marktpartijen te voorkomen. Dat kan door het in samenspraak
met belanghebbenden (burgers, maatschappelijke organisaties) vaststellen van
een programma van eisen dat als «bid-book» voor een tender wordt
gebruikt. Consortia kunnen volgens de Europese aanbestedingsprocedure een
bod doen. Aan het consortium dat het plan indient met de gunstigste prijs-kwaliteitsverhouding
wordt de opdracht gegund. Deze aanpak is ook goed denkbaar bij herstructurering
van bestaand stedelijk gebied, bijvoorbeeld wanneer het gaat om transformatie
van havengebieden, bedrijventerreinen of spooremplacementen tot woonlocaties.2. Gezamenlijke grondexploitatie. Een tweede strategie is gebaseerd op
een risicodeling tussen de gemeente en een of meer private partijen. Gemeenten
kunnen bijdragen aan beperking van beleidsrisico«s en marktpartijen
kunnen veelal goed overweg met marktrisico's. De samenwerkingsrelatie kan
worden gezien als PPS, waarin een gemeente in een joint venture een grondexploitatieovereenkomst
afsluit.3. Bouwclaimmodel. Een derde strategie is private grondexploitatie als
de marktpartij zelf grondeigenaar is en zelf de bestemming wil realiseren.
De gemeente beschikt nu reeds over het bestemmingsplan en de exploitatieovereenkomst
om haar publieke regie te voeren. Met de nieuwe kostenverhaalregeling wordt
de regierol verder versterkt.4. Geheel private exploitatie. Dit gebeurt op kleine schaal reeds. Soms
blijkt dat dit zelfs goedkoper te kunnen dan wanneer gemeenten exploitatie
doen.In alle gevallen is het belangrijk dat in de programmafase duurzame stakeholders
worden geïdentificeerd waarmee een programma van eisen wordt opgesteld
voor de locatie. Dit zou als procedure-eis wettelijk kunnen worden geregeld.
Ook marktpartijen met grondposities worden dan gedwongen de publiek gedefinieerde
eisen te verwerken in de plannen.Ontleend aan: H. Priemus en E. Louw; Gemeentelijk grondbeleid;
regiefunctie bij de realisatie van ruimtelijk beleid; Delft 2000. 5.2.3 Bevordering concurrentie bij privaat grondbezitAls de gemeente niet zelf de grond in handen heeft, kunnen ontwikkelaars
met een grondpositie voor een belangrijk deel bepalen wat er wordt gebouwd,
uiteraard binnen de kaders van het bestemmingsplan (het zelfrealisatiebeginsel).
De kernvraag is of de gemeente in deze situatie voldoende mogelijkheden heeft
om concurrentie tussen aanbieders te stimuleren. Uit een CPB-analyse volgt
dat dit niet het geval is.1 Het CPB geeft aan
dat hiervoor geen eenvoudige oplossing bestaat. De marktmacht van particuliere
grondbezitters zou namelijk aangepakt moeten worden, hetgeen zou neerkomen
op ontkoppeling van grondeigendom en bouwrecht. Dit impliceert een inbreuk
op het beginsel van zelfrealisatie. De gevolgen van zo'n model zijn ingrijpend.
De gemeente verstrekt het bouwrecht aan de ontwikkelaar die het plan aanbiedt
met de beste prijs-kwaliteitverhouding. Is dat niet de particuliere grondeigenaar,
dan volgt onteigening, zelfs al zou voldaan worden aan de eisen uit het bestemmingsplan.
Een wat minder ingrijpende variant hierop is het veilen van bouwrechten. In
een dergelijk systeem van «verhandelbare bouwrechten», krijgt
een private grondeigenaar die niet het bouwrecht op «zijn» stuk
grond verwerft, een bouwrecht elders aangeboden. Duidelijk is dat er aan dit
thema lastige juridische vragen verbonden zijn. Enerzijds is er de wens concurrentie
en marktwerking te bevorderen en anderzijds moeten de rechten van de grondeigenaar
worden beschermd. Om deze afweging beter te kunnen maken, zal het kabinet
een studie laten verrichten. Er wordt onderzoek gedaan naar de relatie tussen
grondposities en concurrentie in de praktijk aan de hand van concrete casus
op Vinex- en andere woningbouwlocaties. Daarnaast zal in kaart worden gebracht
of er alternatieve systemen zijn die de marktwerking zouden kunnen verbeteren
en waarbij de baten (betere prijs-kwaliteitverhouding) opwegen tegen de kosten
(aantasting zelfrealisatie).Overigens heeft het bevorderen van concurrentie niet alleen betrekking
op de uitvoering van plannen, maar zeker ook op de vormgeving daarvan. Daarbij
is nog veel vooruitgang te boeken bij het meer en beter betrekken van (toekomstige)
bewoners, onder meer via toepassing van moderne ICT-technieken. Dat is van
belang om beter te kunnen aansluiten bij individuele woonvoorkeuren. Om dit
te bevorderen, dienen gemeenten ook procedurele eisen te stellen aan ontwikkelaars
over hoe zij toekomstige bewoners bij hun projecten betrekken. Bijvoorbeeld
door van projectontwikkelaars te eisen dat zij hun producten
op maat kunnen leveren in overleg met de consument (consumentgericht bouwen).5.2.4 Europese aanbestedingsregelsEen vraagstuk dat ook in veel andere Europese landen speelt, is de uitvoering
van de Europese aanbestedingsrichtlijnen bij het aanbesteden van woningbouwprojecten
waarin ook publieke voorzieningen zijn ondergebracht. Deze regels zijn opgesteld
om te bevorderen dat overheden hun opdrachten (boven een bepaalde drempelwaarde)
in concurrentie verstrekken. Publieke voorzieningen moeten na openbare aanbesteding
worden gegund aan de partij met het beste bod. In het IBO-rapport wordt geconcludeerd
dat in de praktijk situaties denkbaar zijn waarin geen recht wordt gedaan
aan de openbare aanbestedingsrichtlijnen. Ook hier kan onderscheid worden
gemaakt tussen situaties waarin de grond in eigendom is van de gemeente en
van marktpartijen. Relatief eenvoudig is het wanneer gemeenten in staat zijn
om actief grondbeleid te voeren. Zij dienen uiteraard conform de richtlijnen
opdrachten te verlenen. Het rijkstoezicht op een correcte toepassing van deze
richtlijnen zal worden aangescherpt. Een mogelijke prikkel zou kunnen zijn
dat het Rijk eventuele boetes voor overtreding van de regels op de desbetreffende
gemeenten kan verhalen.Wanneer een gemeente de grond niet in eigendom heeft, is het minder eenvoudig.
Het is denkbaar dat grondposities in de praktijk aanleiding kunnen zijn tot
samenwerkingsvormen bij de grondexploitatie tussen marktpartijen en overheid
waarbij – in ieder geval naar de geest van de aanbestedingsrichtlijnen –
ten onrechte wordt besloten bepaalde werken niet openbaar aan te besteden.
Gedacht kan worden aan gemeenten die een samenwerkingsverband aangaan met
projectontwikkelaars met een grondpositie om een bepaald plan te realiseren
en vervolgens de openbare werken binnen dat plan niet aanbesteden. Denk daarbij
aan toepassingen van het bouwclaim-model. Bijzondere aandacht verdienen in
dit verband ook PPS-projecten, waarin het soms onduidelijk is wie opdrachtgever
is. Het IBO-rapport komt tot de conclusie dat, hoewel grondposities het naleven
van de Europese aanbestedingsrichtlijnen normaliter niet in de weg hoeven
te staan, niet kan worden uitgesloten dat er gevallen zijn waarin grondposities
het onmogelijk maken dat de Europese aanbestedingsregels worden nageleefd.1 Daarbij komt dat in het kader van de exploitatievergunning
(zie hoofdstuk 4) wordt geregeld dat ontwikkelaars verplicht zijn grond af
te staan voor dergelijke publieke doelen. De onteigeningswet wordt dusdanig
aangepast dat dit tevens een grond voor onteigening oplevert. In aanvulling
hierop heeft het kabinet naar aanleiding van de MDW-evaluatie onteigeningswet
reeds besloten een onderzoek te laten verrichten naar het mogelijke spanningsveld
tussen de communautaire aanbestedingsplicht en de implicaties van het zelfrealisatiebeginsel
bij de uitvoering daarvan. Afhankelijk van de uitkomsten hiervan kunnen eventueel
nadere maatregelen worden genomen.5.2.5 Kartelvorming op woningbouwlocatiesNaar aanleiding van de stevige machtspositie van sommige marktpartijen
is de vraag actueel in hoeverre er sprake is van kartelvorming op woningbouwlocaties.
Daarvan zou sprake zijn als ontwikkelaars vergaande afspraken maken om zo
mededinging uit te sluiten. In de woningbouwwereld is de laatste jaren zeker
een ontwikkeling waarneembaar die tekenen vertoont van concentratie van marktmacht.
Daarbij moet gedacht worden aan toenemende schaalvergroting (fusies) en liaisons
tussen bouwers en ontwikkelaars. Maar dat wil nog niet zeggen dat dan daadwerkelijk
sprake is van kartelvorming. Het IBO-rapport concludeert dat het bestaan
van kartelafspraken tot op heden nooit is aangetoond. Wel heeft de Nederlandse
Mededingingsautoriteit (NMa) naar aanleiding van een ingediende klacht een
onderzoek ingesteld naar mogelijke kartelvorming op Vinex-locaties. De NMa
verwacht begin 2001 met een uitspraak te komen. Alvorens conclusies te trekken,
wacht het kabinet de resultaten van dit onderzoek af.SlotHet kabinet is van mening dat de concurrentie op
de woningmarkt kan worden bevorderd door bovenstaande maatregelen. Pas indien
mocht blijken dat deze onvoldoende effect sorteren en onderzoek daartoe aanleiding
geeft, zal worden overwogen een MDW-operatie naar marktwerking op Vinex-locaties
in te stellen.15.3 Kwaliteit bevorderen met grondprijs-berekeningsmethoden5.3.1 De knelpunten van de grondquotebenaderingOm de uitgifteprijs van gronden te bepalen, zowel in het kader van actief
grondbeleid als bij zogenoemde bouwclaimmodellen, hanteren gemeenten verschillende
berekeningsmethoden. Was voorheen de kostprijs de dominante factor bij het
bepalen van de uitgifteprijs, sinds de jaren '90 zijn veel gemeenten overgestapt
op een meer marktgeoriënteerde uitgifteprijs. Om die marktprijzen te
kunnen benaderen, gaan de meeste gemeenten uit van residuele waardemethoden
(zie paragraaf 2.3). De waarde van de grond wordt hierbij afgeleid van
de mogelijke opbrengsten van de bestemming die daarop wordt gerealiseerd.
De residuele waarde is het verschil tussen geschatte
woningprijs en de bouwkosten plus bijkomende kosten. De residuele waarde kan
worden gebruikt om de gronduitgifteprijs te bepalen. Het nadeel van deze methode
is het vroege moment waarop de residuele waarde wordt bepaald. Gemeenten kunnen
daardoor niet delen in de waardestijging van de grond, die ontstaat tussen
het moment waarop de gemeente en de projectontwikkelaar afspraken maken over
de grondprijs en de daadwerkelijke uitgifte van de gronden aan de eerste eigenaar.
Daarom hanteren veel gemeenten in aanvulling op de residuele waardemethode
zogenoemde grondquotes, die een directe relatie leggen tussen de grondprijs
en de opbrengstvan de bebouwing op het perceel:
de uiteindelijke Vrij-Op-Naam (VON-) prijs. De grondprijs wordt aldus op basis
van nacalculatie bepaald. Hierbij kan sprake zijn van een rechtevenredig verband
tussen VON-prijs en grondprijs (grondquote), maar ook van een oplopende quote
bij een stijgende VON-prijs (grondcurve). Het voordeel is dat gemeenten kunnen
meedelen in de «windfall-profits» (afroomfunctie), die anders
volledig zouden toevallen aan ontwikkelaars. Een rigide toepassing van het
systeem heeft echter ook twee nadelen:• het ontmoedigt de realisatie van extra kwaliteit;• het belemmert diversiteit in het woningprogramma.5.3.2 Grondquote mag keuzevrijheid niet belemmerenEen rigide toepassing van de grondquotebenadering kan een rem vormen op
kwaliteit. Dat komt door de directe koppeling van de grondprijs aan de woningprijs.
Een projectontwikkelaar gaat daardoor pas over tot verhoging van de kwaliteit
van een woning als de bijbehorende stijging van de verkoopprijs groter is
dan de stijging van de in rekening gebrachte grondkosten.2 De koper van de nieuwbouwwoning zelf wordt evenzeer ontmoedigd om
extra kwaliteiten toe te voegen. Want de koper zal over de door hem gewenste
extra bouwkwaliteiten, ten opzichte van het eerder door de projectontwikkelaar
bij de gemeente ingediende bouwplan, extra grondkosten moeten betalen aan
de gemeente. Het gevolg kan zijn dat de koper deze, maatschappelijk
vaak wenselijke, extra bouwkwaliteiten achterwege laat of uitstelt tot na
oplevering van de woning. Hieruit valt ten dele ook de opkomst van de cascobouw
te verklaren.Het kernprobleem is dat (extra) kwaliteit(-en) bij de grondquote-benadering
in feite het residu is, terwijl dit natuurlijk de inzet van het bouwprogramma
zou moeten zijn. Het bouwbudget is als het ware de sluitpost van het systeem.
Uit recent onderzoek wordt dit beeld bevestigd.1
Voorkomen moet worden dat de door de gemeente gehanteerde grondprijsmethode
de keuzevrijheid van de burger belemmert. Dat kan door te werken met aftrekposten
voor meerwerk, zodat door de koper gewenste extra voorzieningen als een luxere
keuken, een dakkapel of een inpandige garage, niet leiden tot een hogere grondprijs.
De grondquote wordt dan alleen gebruikt waarvoor deze is bedoeld, namelijk
het afromen van extra winsten als gevolg van een turbulente markt. Overigens
zij opgemerkt dat er zeker gemeenten zijn die deze problematiek hebben (h)erkend.5.3.3 De grondprijsmethoden afstemmen op publieke doelenHet tweede nadeel is dat de meeste grondprijsmethodieken niet neutraal
uitwerken op het te realiseren programma. Sommige methodieken bevatten prikkels
in de richting van bijvoorbeeld hoogbouw of vrije sectorkavels en -woningen.
Andere stimuleren juist andere woningtypen zoals rijtjes(koop)woningen. Sommige
methodieken stimuleren intensief ruimtegebruik of juist relatief grote huizen
op kleine kavels. Er zijn ook methodieken denkbaar waarbij het realiseren
van extra kwaliteiten wordt beloond en waarbij differentiatie en keuzevrijheid
worden bevorderd.De grondquote/curve benadering leidt tot een zekere eenzijdigheid van
het woningprogramma. Dat komt doordat deze benadering er (in tegenstelling
tot bijvoorbeeld de methoden die uitgaan van de kavelgrootte) ten onrechte
van uitgaat dat elke woning met een bepaalde VON-prijs dezelfde bouwkosten
heeft. De VON-prijs zegt echter lang niet alles over de kwaliteiten van een
woning. Een kleine woning op een grote kavel kan bijvoorbeeld dezelfde VON-prijs
hebben als een grote woning op een kleine kavel. Sturing vindt daardoor slechts
plaats op differentiatie tussen prijscategorieën, maar niet op differentiatie
binnen prijscategorieën. Ook bevorderen grondquotesystematieken dat wordt
gebouwd in gemiddelde dichtheden. De dichtheid wordt zodanig ingevuld dat
een break-evenpoint tussen dichtheid en mogelijke VON-prijs wordt bereikt.
Deze dichtheden schommelen in de Randstad tussen de 30 en 40 woningen per
ha en daarbuiten tussen de 20 en 30 per ha. De systematiek bemoeilijkt derhalve
het bouwen in een variatie van zeer hoge tot lage dichtheden. Dit betekent
dat sommige woningtypes (hoogbouw, vrije sectorkavels) daardoor minder zullen
worden gebouwd dan, van uit optiek van de grondquotebenadering, meer profijtelijke
woningtypes (rijtjeskoopwoningen). Box 5.2: Overzicht van grondprijsberekeningsmethoden1. Kostprijsbenadering: de grondprijs wordt
vastgesteld op basis van de totale grondkosten, te weten verwerving, bouw-
en woonrijpmaken en overige plankosten.2. Vaste m2-prijs (per categorie).3. Comparatieve methode: de grondprijs wordt
vastgesteld aan de hand van de waarde van vergelijkbare stukken grond, waarbij
deze methode veelal als aanvulling op andere methode of als toets wordt gebruikt.4. Residuele waardemethode: de waarde van
de grond wordt afgeleid van de opbreng-sten en kosten van de bestemming die
daarop wordt gerealiseerd, waarbij de resi-duele waarde het verschil is tussen
de VON-prijs en de bouwkosten, gehanteerd in de meest ruime zin, incl. bijkomende
kosten en BTW;5. Grondquotes: de grondprijs wordt vastgesteld
als percentage van de VON-prijs, waarbijaan de vaststelling van de quote veelal
een berekening van de residuele waarde ten grondslag ligt;6. Grondcurve: voor verschillende prijscategorieën
gelden verschillende quotes, waarbij de quote oploopt met de stijgende VON-prijs,
vastgelegd in een curve. Een variant hierbij is dat bij de grondcurve sprake
is van een sprongcurve, weergegeven in tabelvorm;7. FSI-methode: de grondprijs wordt niet gekoppeld
aan de VON-prijs, maar aan de kavelgrootte of aan de verhouding tussen kavelgrootte
en woningoppervlak (Floor-space index).8. Afroomregeling (ook termen als «risicodeling»
en «winstdeling» worden gehanteerd): dit betreft een verdeling
van de overwinsten tussen grond- en woningontwikkelaar voor het geval de VON-opbrengsten
(bij gelijkblijvende bouwkosten) stijgen tussen het moment waarop de grondprijs
wordt overeengekomen en het moment waarop de woning wordt verkocht aan de
eerste eigenaar;9. Tender: meerdere marktpartijen worden uitgenodigd
in concurrentie een bod te doen op bouwgrond. Het hoogste bod geldt als de
grondprijs. Vaak wordt de tender gecombineerd met een ontwerpcompetitie, vaak
met een programma van eisen als basis;10. Lump sum: de grondprijs wordt voor een
bepaalde locatie bepaald, waarbij nadien aan te brengen wijzigingen van het
woningbouwprogramma geen invloed meer hebben op de te betalen prijs. Uit recent onderzoek naar de toepassing van grondprijs-berekeningsmethoden
bij gemeenten blijkt dat in de praktijk weliswaar verschillende varianten
worden toegepast, maar dat veel gemeenten zich niet altijd bewust zijn van
de effecten die een bepaalde grondprijsmethodiek heeft op het uiteindelijke
bouwprogramma.1 Dit verklaart mogelijk waarom
veel gemeenten vaste quotes hanteren voor het gehele grondgebied, alsof locaties
niet verschillen in marktpotentie. Zo maakt het nogal uit of we te maken hebben
met nieuwe uitleg of met stadsvernieuwingsgebieden. Omdat de meeste methodieken
niet neutraal uitwerken, is het van belang dat gemeenten hun grondprijsstellingsmethodiek
doelbewust afstemmen op de gewenste kwaliteiten op en de specifieke omstandigheden
van een bepaalde locatie. Zo ligt het voor de hand dat wanneer op een locatie
compacte bouw wordt nagestreefd, de grondprijs niet wordt gekoppeld aan de
VON-prijs, maar aan de kavelgrootte (FSI-methode). Door grondprijsmethodieken
gerichter in te zetten, heeft de gemeente een extra instrument in handen om
bepaalde publieke doelen te bevorderen.Er zijn ook prijssystemen denkbaar die neutraler
uitwerken op het te realiseren programma ten aanzien van zowel de programmatische
differentiatie, het grondgebruik als de kwaliteit.2
Naast de eerder genoemde mogelijkheid om bij het hanteren van grondquoten structureel aftrekposten te hanteren voor bepaalde kwaliteiten,
kan worden gedacht aan de afroomregeling, die in combinatie met de residuele
grondwaardemethode wordt gebruikt. De afroomregeling is gericht op het tussen
grondontwikkelaar en woningontwikkelaar verdelen van overwinsten die ontstaan
als de VON-opbrengsten stijgen tussen het moment dat de grondprijs wordt overeengekomen
en het moment waarop de woning wordt verkocht. Ten slotte is het ook denkbaar
dat gemeenten met projectontwikkelaars afspraken maken over vaste winstmarges. Ontwikkelaars en bouwers hebben er dan geen belang
meer bij om te bezuinigen op kwaliteit, en het door kopers gewenste meerwerk
heeft geen hogere grondprijs tot gevolg.5.3.4 Knelpunt bij stapelingsfactorenNaast de grondquotebenadering zijn ook de door veel gemeenten toegepaste
«stapelingsfactoren» van invloed op de kwaliteit, in het bijzonder
op de dichtheid en de diversiteit op locaties. De stapelingsfactor is een methode om de grondprijs door te berekenen aan de respectieve bouwlagen,
maar daarbij wel de hogere bouwkosten die met hoogbouw gepaard gaan te compenseren.
De stapelingsfactor is veelal een breuk van de prijs per m2 op
de begane grond (bijvoorbeeld 1e verdieping 8/10, 2e verdieping 7/10, etcetera).
In de praktijk blijkt dat de gehanteerde stapelingsfactoren de hogere bouwkosten
soms niet voldoende compenseren. Dat is vooral aan de orde in situaties waarin
sprake is van sprongen in de hoogte van bouwkosten als gevolg van bijzondere
maatregelen, zoals liften of zware constructies voor superhoogbouw. Wordt
hiermee bij de stapelingsfactoren geen rekening gehouden, dan wordt hoogbouw
in feite belemmerd. Ook hier geldt dat gemeenten maatwerk moeten bieden. Wanneer
er beleidsdoelstellingen zijn om het stedelijk gebied te verdichten en de
diversiteit van locaties te bevorderen, dan dient hiermee bij de grondprijsstelling
expliciet rekening te worden gehouden.5.3.5 Maatregelen om een doelgerichter grondprijsbeleid
te bevorderenOmdat de effecten op de kwaliteit en diversiteit per grondprijsberekeningmethode
varieert, dienen gemeenten hun methode doelbewust af te stemmen op het gewenste
bouwprogramma en de kwaliteiten die daarbij horen. Daartoe zal een aantal
acties in gang worden gezet.• Om het bewustwordingsproces bij gemeenten op dit punt te faciliteren,
zal het Rijk bij voorkeur samen met de VNG en mogelijk ook Neprom en NVB,
een voorlichtingsprogramma over de relatie tussen de grondprijsmethodiek en
kwaliteit ontwikkelen. Dat kan in de vorm van werkconferenties met gemeenten
of in de vorm van een handreiking («Paars boekje voor grondprijsmethoden»).• Het kabinet wil met gemeenten afspraken maken over de toepassing
van alternatieve methoden. Een en ander zou kunnen uitmonden in een gezamenlijk
met de VNG op te stellen handvest, waarin in ieder geval wordt overeengekomen
dat extra kwaliteiten niet meetellen bij de grondprijsstelling (meerwerk als
aftrekpost).• De relatie prijs-kwaliteit wordt betrokken bij de afspraken met
de convenantspartners over de Verstedelijking tot 2010 (herijking Vinac).
Tevens zal dit in de vorm van een prestatieveld of subsidievoorwaarde worden
opgenomen in het beleidskader van het ISV2.• Als deze maatregelen onvoldoende effect sorteren, wordt overwogen
wettelijk af te dwingen dat gemeenten hun grondprijsstellingsmethoden doelbewust
richten op (maatschappelijk) gewenste kwaliteiten, bijvoorbeeld via preventief
(rijks)toezicht op gronduitgifte-overeenkomsten. Hoe een en ander juridisch
is vorm te geven, is momenteel onderwerp van studie.5.4 Meer ruimte voor particulier opdrachtgeverschap5.4.1 Particulier opdrachtgeverschap als verwervingsvraagstukIn de Nota Wonen staat keuzevrijheid en zeggenschap van de burger centraal.
Daarvoor is een scala aan beleidsvoorstellen gepresenteerd. Een daarvan betreft
het stimuleren van het particulier opdrachtgeverschap (vrije keuze van architect
en bouwmaatschappij door de eerste koper op een eigen kavel).1 In het kader van de Nota Wonen is de ambitie geformuleerd om het aandeel
particulier opdrachtgeverschap van de nieuwbouwwoningen te laten groeien van
18% nu naar ongeveer een derde in 2005.2 In internationaal
perspectief is het percentage particulier opdrachtgeverschap in Nederland
zeer laag (70% in België en 40% in Frankrijk). Dit is door verschillende
factoren te verklaren. Allereerst door een sterke overheidssturing sinds de
Tweede Wereldoorlog gericht op het oplossen van de woningnood (bouwprogramma's)
en een stringent ruimtelijk beleid. Vanuit het perspectief van de potentiële
particuliere opdrachtgever zijn belemmeringen onder meer de afhankelijkheid
van gemeenten en marktpartijen, slechte grip op het bouwproces en een matige
dienstverlening vanuit marktpartijen en gemeenten. Maar particulier opdrachtgeverschap
is vooral een verwervingsvraagstuk. Veel gemeenten stellen te weinig vrije
kavels beschikbaar wanneer zij zelf grond in bezit hebben en zijn onvoldoende
in staat of bereid om goede afspraken met marktpartijen te maken als zij de
grond in eigendom hebben. Projectontwikkelaars blijken bovendien, vooral in
gespannen markten, tot op heden nog niet snel geneigd op deze vraag in te
spelen. Dat komt doordat ontwikkelaars bij particulier opdrachtgeverschap
weliswaar kunnen verdienen aan de uit te geven grond, maar niet meer op voorhand
aan de woningbouw. Daar komt bij dat zij onder de huidige omstandigheden (te
gedetailleerde voorwaarden Rijk, gehanteerde grondprijsberekeningsmethoden)
per saldo vaak meer verdienen aan rijtjesbouw en daarom minder zijn gericht
op de individuele woonconsument.Ook het IBO concludeert dat grondposities van grote projectontwikkelaars
een knelpunt kunnen zijn om de beleidsdoelen voor particulier opdrachtgeverschap
te realiseren.1 Het kabinet herkent dit knelpunt,
maar wil daaraan toevoegen dat ook wanneer gemeenten grond wel in eigendom
hebben, dit geen garantie is dat zij bijdragen aan doelstellingen voor particulier
opdrachtgeverschap. Gemeenten dienen in die situatie meer kavels ter beschikking
te stellen voor particulier opdrachtgeverschap.5.4.2 Bestuurlijke en wettelijke maatregelenBij het formuleren van maatregelen om particulier opdrachtgeverschap te
bevorderen, zijn twee aspecten van belang:a. bevordering van de doorwerking van het rijksdoel naar gemeentelijk
beleid;b. de toerusting van gemeenten om de doelstellingen in de praktijk te
kunnen brengen.Om de doelstelling voor particulier opdrachtgeverschap te kunnen realiseren,
moeten gemeenten daartoe voldoende zijn toegerust. Voor gemeenten met grondposities
is er geen gebrek aan instrumentarium. Bij de gronduitgifte kan men met dit
doel gewoon rekening houden. Wanneer marktpartijen grondposities hebben, heeft
de gemeente een instrument nodig om particulier opdrachtgeverschap zonodig
te kunnen afdwingen. In hoofdstuk 4 is reeds aangekondigd dat particulier
opdrachtgeverschap in de Grondexploitatiewet als voorwaarde voor verlening
van de exploitatievergunning aan projectontwikkelaars wordt opgenomen. Daarmee
krijgt de gemeente een instrument in handen om particulier opdrachtgeverschap
te bevorderen, ook wanneer zij niet de grond in bezit heeft. Mocht deze route,
bijvoorbeeld om juridische redenen, niet haalbaar blijken, dan wordt overwogen
een nieuwe wet te introduceren: de Wet Bevordering Particulier Opdrachtgeverschap
(Wet BPO). In deze wet kunnen gemeenten niet alleen worden verplicht een bepaald
percentage (bijvoorbeeld 33 %) van de door de gemeente uit te geven grond
te reserveren voor particulier opdrachtgeverschap, maar kan ook worden geregeld
dat onwillige marktpartijen kunnen worden onteigend.Om de doorwerking van de rijksdoelstellingen naar gemeentelijk beleid
te bevorderen, onderscheidt het kabinet twee sporen: een bestuurlijk en een
wettelijk spoor. Het bestuurlijke spoor impliceert dat met gemeenten afspraken
worden gemaakt, onder meer in het kader van het ISV en de Verstedelijkingsafspraken
tot 2010. Door particulier opdrachtgeverschap te koppelen aan de toekenning
van de BLS-2 en ISV-middelen, kan een verdere
impuls worden gegeven aan particulier opdrachtgeverschap op uitleglocaties. Daarnaast zal particulier opdrachtgeverschap als nieuw prestatieveld wor-den
opgenomen in het ISV2. Dat betekent dat gemeenten in de ontwikkelingsplannen
ook ten aanzien van particulier opdrachtgeverschap beleid moeten ontwikkelen,
op basis van regionale en lokale woningbehoefte-onderzoeken.Mocht deze aanpak niet tot voldoende resultaten leiden, dan wordt een
separaat wettelijk spoor overwogen. Behalve aan de Wet BPO kan worden gedacht
aan een Wet voorkeursrecht particulieren (Wvp). Daarmee krijgen particulieren
het recht om bij voorrang grond aan te kopen (eventueel gemaximeerd) voor
zelfbouw. Een Wvp is tevens een instrument voor gemeenten om particulier opdrachtgeverschap
bij marktpartijen te kunnen afdwingen.Hoewel de bestuurlijke lijn de voorkeur heeft, zullen beide opties nu
reeds in concrete voorstellen worden voorbereid.5.5 Bevordering transparantie bij actief gemeentelijk
grondbeleidHet IBO constateert dat actief grondbeleid weliswaar een oplossing kan
bieden voor een aantal knelpunten op de grondmarkt, maar dat het tevens nadelen
kent die zijn terug te voeren op een tekort aan transparantie.1 Een van de nadelen van actief gemeentelijk grondbeleid betreft het
«dubbele-petten-probleem», waarbij de overheid zowel regelgever
als speler is op de grondmarkt. Andere nadelen hebben betrekking op een onheldere
en suboptimale afweging tussen publieke en private belangen. Zo kunnen uitgifteprijzen
onder de marktprijs worden vastgesteld om zodoende een impliciete subsidie
aan de koper van de grond te verstrekken. Ook brengt actief grondbeleid financiële
risico's voor gemeenten met zich mee, vooral in tijden van laagconjunctuur.
Uit onderzoek dat in opdracht van de IBO-werkgroep is verricht naar de financiële
positie van grondbedrijven komt overigens het beeld naar voren dat er sprake
is van een omslag bij gemeentelijke grondbedrijven, waardoor het risico dat
deze problemen zich voordoen weliswaar nog steeds aanwezig is, maar wel is
afgenomen.2Het «dubbele-petten-probleem» kan beter niet worden opgelost
door de gemeente de pet van speler op de grondmarkt af te laten zetten en
zo de mogelijkheid van actief grondbeleid te beëindigen. In sommige omstandigheden
kunnen immers niet alle beleidsdoelstellingen met zuiver faciliterend grondbeleid
gerealiseerd worden. Het is wèl van belang de risico's van actief grondbeleid
zoveel mogelijk te beperken. Uitgangspunt zou moeten zijn dat gemeenten alleen
grond verwerven met oog op de realisatie van publieke doelen. Dit uitgangspunt,
met een daaraan te koppelen verantwoordingsplicht, kan wettelijk worden verankerd.
Zo kan worden voorkomen dat gemeenten grond kopen uit speculatieve overwegingen.
Om speculatief gedrag van marktpartijen te voorkomen, moet daarbij worden
geaccepteerd dat de verantwoording niet vooraf maar achteraf plaats zal vinden.Er is meer transparantie mogelijk waar het gaat om de ontwikkeling van de verworven gronden. Mede gelet op de enorme financiele
risico's die aan ontwikkeling van grond verbonden zijn, verdient het aanbeveling
dat gemeenten hun actief grondbeleid beperken tot het verwerven van gronden
en dat zij zich bij de ontwikkeling van projecten beperken tot het opstellen
van programma's van eisen. Transparantie bij de ontwikkeling kan worden gerealiseerd
door openbaar aan te besteden. Dit heeft tevens het voordeel dat hiermee samenhangende
financiële risico's aan de markt worden overgelaten en dat wordt voorkomen
dat gemeenten zich laten verleiden om de rol van projectontwikkelaar te spelen
(zie ook paragraaf 6.2).Een belangrijk vertrekpunt voor de uitwerking van de lokale transparantie
is de autonomie van de gemeente als democratisch gelegitimeerde bestuurslaag.
Transparantie dient met andere woorden primair het functioneren van de lokale
democratie. Om een democratisch afwegingsproces mogelijk te maken, moeten
gemeenteraden op basis van voldoende duidelijke en inzichtelijke informatie
over het gemeentelijke grondbeleid kunnen beslissen. Gemeenteraden zullen,
in de lijn van de voorstellen van de staatscommissie «Dualisme en lokale
democratie», worden gestimuleerd om een grotere mate van transparantie
van grondbedrijven af te dwingen. Als goed voorbeeld zij verwezen naar de
Rotterdamse Rekenkamer dat in opdracht van de gemeenteraad onderzoek verricht
naar het grond(transactie)beleid van die gemeente.Transparantie kan op verschillende manieren verder worden uitgewerkt.
Daarbij zij opgemerkt dat er grenzen zijn aan de transparantie. Het realiseren
van publieke doelen is niet gediend bij het ongelimiteerd publiceren van «bedrijfsinformatie».
Een concrete vorm kan zijn dat (a) de gemeenteraad een grondnota vaststelt,
waarin de beleidsmatige uitgangspunten van het grondbeleid zijn vastgelegd,
(b) de beleidsvoornemens voor het komende jaar in een paragraaf bij de begroting
worden neergelegd (op een niveau en wijze die de onderhandelingspositie van
de gemeente niet schaadt) en (c) bij de jaarrekening een verslag en verantwoording
van het gevoerde grondbeleid wordt gevoegd. In deze documenten kan afzonderlijk
aandacht worden gegeven aan specifieke onderwerpen, zoals de keuze tussen
faciliterend en actief beleid, de voornemens ten aanzien van particulier opdrachtgeverschap,
het beleid ten aanzien van de grondprijsstelling, de wijze waarop gronden
zullen worden ontwikkeld (PPS, concessiemodel en dergelijke), de te volgen
aanbestedingsregels en niet in de laatste plaats de financiële risico's
van het grondbeleid.Het streven is dat gemeenten, provincies en Rijk bij hun grondbeleid een
gelijke mate van transparantie kennen. Uiteraard dienen de te stellen eisen
aan transparantie aan te sluiten bij de beleidsmatige opgave en de markt waarop
de betreffende overheidslaag opereert. Daartoe zullen wettelijke eisen worden
gesteld aan de transparantie van het grondbedrijf, vooral ten aanzien van
de verslaglegging en rapportage. Overwogen wordt de verslaglegging te uniformeren
en regels te stellen voor waardering van lopende projecten, opdat een goede
monitoring kan plaatsvinden. Daarnaast zal het Rijk de totstandkoming van
een «benchmark gemeentelijk grondbeleid» stimuleren.Over een dergelijke uitwerking van gemeentelijke transparantie zal via
het bestuurlijk kanaal met de VNG afspraken worden gemaakt, waarbij het Rijk
kan faciliteren door middel van een handreiking met daarin een voorbeeldindeling.
Het grondbeleid zal verder op een geaggregeerde niveau mee worden genomen
in het «Plan van aanpak Transparantie financiële positie gemeenten»
dat de Minister van BZK medio 2001 zal presenteren. In dit plan wordt ingegaan
op de wijze waarop de (ontwikkeling van) inkomsten, behoeftefactoren, vermogenspositie
en financiële risico's van gemeenten op geaggregeerd niveau in beeld
kan worden gebracht.Ten slotte rechtvaardigt het feit dat grondexploitaties kosten, baten
en risico's voor gemeenten met zich meebrengen, speciale aandacht van de provincie
in het kader het provinciaal toezicht op de gemeentefinanciën. Ook de
toezichthouder zal over voldoende informatie moeten beschikken om te kunnen
beoordelen welke consequenties het grondbeleid heeft voor het meerjarige begrotingsevenwicht.
Provincies dienen gemeenten hierin te stimuleren, bijvoorbeeld door (gezamenlijk)
een beoordelingskader te ontwikkelen toegespitst op grondbeleid en grondtransacties,
dat zij zullen hanteren bij de (financiële) toetsing van de gemeentelijke
beleidsvoornemens en -realisatie. 6. VERWERVING DOOR GEMEENTEN6.1 InleidingOverheden met grondposities hebben goede mogelijkheden om kwaliteit te
bevorderen. Gemeentelijke grondposities maken het in principe gemakkelijker
om de regiefunctie inhoud te geven. Daarbij gaat het in het bijzonder om het
slagvaardig kunnen handelen vanuit lange termijn doelstellingen, het bevorderen
van «creatieve concurrentie» tussen ontwikkelaars, het verevenen
tussen verschillende segmenten op een locatie en/of tussen locaties, het doorberekenen
van kosten van publieke voorzieningen in gronduitgifteprijzen en het ter beschikking
stellen van grond voor particulier opdrachtgeverschap. Omdat gemeentelijk
grondeigendom de realisatie van deze publieke doelen in principe mogelijk
maakt, is het tijdig kunnen verwerven van gronden van grote waarde. Lukt dat
niet, dan is het realiseren van deze doelstellingen een stuk lastiger. Uitgangspunt
moet zijn dat het verwervingsinstrumentarium (voorkeursrecht, onteigening)
alleen wordt ingezet om te voorkomen dat anders de (tijdige) realisatie van
het gemeentelijk ruimtelijk beleid wordt gefrustreerd. Om dit mogelijk te
maken zal een aantal knelpunten in het huidige instrumentarium voor verwerving
worden aangepakt. Dit pakket is complementair aan de maatregelen in het vorige
hoofdstuk, die gericht zijn op het beter benutten van de mogelijkheden om
met actief grondbeleid kwaliteitsdoelen te realiseren.6.2 Het voorkeursrechtDe Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) geeft gemeenten een wettelijk recht
(en geen plicht) van voorrang op de verwerving van onroerende zaken. Deze
wet kent drie doelen1:• het versterken van de regierol van gemeenten bij de uitvoering
van ruimtelijk beleid;• vergroting inzichtelijkheid in de grondmarkt;• prijsbeheersing.Uit de Evaluatie van de Wvg, die is uitgevoerd door de TU-Delft, blijkt
dat de wet een belangrijke positie heeft verworven in de praktijk van het
gemeentelijk grondbeleid.2 Het voorkeursrecht
kan rekenen op een positieve beoordeling van betrokkenen, gemeenten en de
meeste belangenorganisaties. Ook internationaal valt de wettelijke regeling
van het voorkeursrecht niet uit de toon. Voor de toekomst wordt dan ook aanbevolen
de Wvg te handhaven. Toch blijkt het verwervingsinstrumentarium niet op alle
fronten optimaal te functioneren. Daarom zal het kabinet de Wvg op een aantal
punten uitbreiden (paragraaf 6.2.1) en verbeteren (paragraaf 6.2.2). Box 6.1: Gebruik WvgIn de afgelopen vier jaar is er ongeveer 1000 keer een voorkeursrecht
gevestigd. Er waren 510 locaties bij betrokken in 176 gemeenten, dat is één
derde van alle gemeenten. In totaal gaat het om 22 700 hectare. In meerderheid
betreft het uitbreidingslocaties, maar ook binnenstedelijk gebruik komt voor.
In circa 25 % gaat het om bedrijventerreinen.Het voorkeursrecht wordt voor uiteenlopende doelen ingezet. Voorbeelden
zijn: vestiging van een multimodaal transportcentrum, aanleg van ontsluitingswegen,
zandwinning, aanleg recreatieplas, realisatie spoorverdubbeling, realisatie
sportterrein en de aanleg van een rioolwaterzuiveringsinstallatie.Als reden voor vestiging van het voorkeursrecht geeft 30% van de gemeenten
versterking van de regiefunctie, 25% voorkomen dat grond in handen komt van
derden en 40%verwerving van grond. Circa 60% van de gemeenten beoordeelt het effect
van het voorkeursrecht op grondverwerving postief, terwijl 15% daarover negatief
oordeelt.Bron: TU-Delft, Aanbevelingen vormgeving en gebruik
Wet voorkeursrecht gemeenten, 2000. 6.2.1 Uitbreiding van de WvgVoorkeursrecht voor alle gemeentenDe mogelijkheden voor het vestigen van een voorkeursrecht zijn beperkt.
De Wvg is thans alleen van toepassing op gemeenten met een uitbreidingstaakstelling.
Zijn gemeenten eenmaal bevoegd tot het gebruik van de Wvg, dan kunnen zij
het instrument ook inzetten voor andere doeleinden dan voor de uitbreidingstaak.
Daarmee is niet alleen sprake van ongelijkheid tussen gemeenten, het beperkt
gemeenten zonder uitbreidingstaakstelling soms onnodig in hun mogelijkheden.
Zo kunnen gemeenten die nieuwbouw willen realiseren maar geen uitbreidingstaakstelling
hebben geen aanspraak maken op dit instrument. Evenmin is het vestigen van
een voorkeursrecht voor bijvoorbeeld bedrijfslocaties of stedelijke vernieuwing
voor deze niet-taakstellingsgemeenten mogelijk. Dat is een nadeel omdat voorkeursrecht
en onteigening (zie volgende paragraaf) juist zeer belangrijke instrumenten
zijn bij het van de grond tillen van stedelijke herstructureringsprocessen.
Het verstevigen van de grondpositie kan immers soms nuttig zijn om de vaak
hoge complexiteit van dergelijke processen te reduceren.Bij de totstandkoming van de wet in 1981 werd uitgegaan van een bevoegdheid
voor alle gemeenten tot vestiging van een voorkeursrecht. Ten gevolge van
de dereguleringsoperatie werd de inwerkingtreding van de wet aanvankelijk
opgeschort. Bij de totstandkoming van de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing
in 1985 werd het voorkeursrecht voor alle gemeenten in werking gesteld, mits
de aanwijzing gronden betrof die waren begrepen in een stads- of dorpsvernieuwingsplan
of in een structuurplan en daarbij waren aangewezen voor stads- of dorpsvernieuwing.
Het wetsvoorstel, dat geleid heeft tot de wetswijziging van 1996, beoogde
de beperking tot stads- en dorpsvernieuwingsgebieden op te heffen. Na een
langdurige discussie in het parlement werd in 1996 door aanvaarding van het
amendement Esselink de bevoegdheid tot vestiging van een voorkeursrecht echter
alleen toegekend aan gemeenten met een uitbreidingstaakstelling. Hierbij werd
impliciet het voorkeursrecht ontnomen aan gemeenten met een stadsvernieuwingsplan
maar zonder uitbreidingstaakstelling. Aanleiding voor de wetswijziging was
de gedachte dat de uitvoering van de Vinex-uitbreidingsplannen gediend zou
zijn met een sterkere positie van de gemeente op de grondmarkt. Het voorkeursrecht
zou, naast een dempende werking op de grondprijzen, ertoe leiden dat de gemeente
haar rol als regisseur beter zou kunnen vervullen. Box 6.2: Voorbeelden voorkeursrecht uit de praktijk• Op een locatie zijn de mogelijkheden voor grondverwerving door
gemeente x beperkt omdat al veel grond in handen is van marktpartijen. Toch
vindt de gemeente het vesti-gen van het voorkeursrecht van wezenlijk belang.
Zij kan daarmee enkele strategisch gelegen percelen verwerven, waardoor de
marktpartijen de gemeente nodig zullen hebben bij de ontwikkeling van de locatie.
Hierdoor kan de gemeente haar regiefunctie versterken.• Ook gemeente y maakte gebruik van het voorkeursrecht hoewel al
veel grond van de locatie in handen was van grote ontwikkelaars. Als reden
daarvoor werd genoemd dat er daardoor rust ontstaat op de locatie. Voor speculanten
heeft het voorkeursrecht totgevolg dat de grond moeilijk te verkopen is. Het voorkeursrecht maakt
ook transacties tussen marktpartijen lastig. Zonder toestemming van de gemeente
kan dan geen grondruil plaatsvinden. Op deze manier kan de grip van de gemeente
op het proces groter zijn dan op het eerste gezicht lijkt.• In gemeente z is het voorkeursrecht succesvol ingezet bij binnenstedelijke
venieuwing. Voor de upgrading van het stationsgebied kon 200 aangewezen percelen
worden aan-gekondigd. Dankzij de Wvg was slechts in 2 gevallen onteigening
nodig.Bron: TU-Delft, Aanbevelingen vormgeving en gebruik
Wet voorkeursrecht gemeenten, 2000. Gezien de huidige maatschappelijke discussie ligt het in de rede niet
alleen voor uitbreidingsgemeenten maar voor alle gemeenten de oorspronkelijk
beoogde bevoegdheid te herstellen. Daarom zal de bevoegdheid tot het vestigen
van het voorkeursrecht (wederom) gaan gelden voor alle gemeenten. De verbreding
betekent dat het voorkeursrecht ingezet kan worden voor stedelijke herstructurering
alsmede voor nieuwbouw in gemeenten die geen uitbreidingstaakstelling hebben.
Daarbij moet aan twee reeds bestaande criteria voor vestiging worden voldaan:
de grond mag geen agrarische bestemming hebben en het huidige gebruik moet
afwijken van het plan. Daaraan wordt een derde criterium toegevoegd. In het
vorige hoofdstuk is aangegeven dat instrumenten van actief grondbeleid daadwerkelijk
voor de realisatie van publieke doelen moeten worden ingezet, en dat de «dubbele
petten» niet mogen leiden tot een ongewenste monopoliepositie van de
gemeente bij projectontwikkeling. Daarom wordt aan de toepassing van het voorkeursrecht
door gemeenten de voorwaarde verbonden dat de plannen op de door de gemeente
via de Wvg verworven grond in beginsel alleen via openbare aanbesteding (tenders,
prijsvragen, concessies) mogen worden gerealiseerd. Op deze wijze wordt onderscheid
gemaakt tussen de gemeente als gebiedsontwikkelaar en als projectontwikkelaar.Voorkeursrecht en contourenbeleidHet contourenbeleid, dat in de Vijfde Nota RO wordt geïntroduceerd
(zie paragraaf 2.4), zal in een interactieproces tussen Rijk, provincies
en gemeenten concreet worden ingevuld. Van belang daarbij is dat niet dezelfde
«fout» wordt gemaakt als in de Vierde Nota RO Extra, toen gemeenten
na aanwijzing van de uitleglocaties veelal te laat waren bij het innemen van
grondposities. Ten opzichte van het Vinex-beleid is er een aantal belangrijke
verschillen waardoor de kans op herhaling waarschijnlijk minder groot is.In de eerste plaats bevat de Vijfde Nota RO geen gedetailleerde plankaarten
waarop de nieuwe locaties zijn aangewezen. In de tweede plaats is van belang
dat met het vaststellen van contouren nog niet de bouwlocaties zijn aangewezen
of de bestemmingen zijn gewijzigd. Binnen de rode contouren worden de stedelijke
en regionale groenstructuren integraal meegenomen, evenals de vrijwaringszones
rond infrastructuur. Het geeft gemeenten de vrijheid om, weliswaar binnen
de grenzen van de contour, op verschillende plaatsen bouwlocaties aan te wijzen.
Daarmee biedt het contourenbeleid voor marktpartijen minder zekerheid, hetgeen
een dempende werking op anticiperende grondaankopen zal hebben.Die dempende werking gaat ook uit van het nieuwe instrumentarium op het
gebied van het kostenverhaal (zie hoofdstuk 4). De exploitatievergunning verplicht
alle ontwikkelaars, en dus ook potentiële free-riders, om mee te betalen
aan publieke voorzieningen. Enerzijds zal dit worden verdisconteerd in de
prijzen die ontwikkelaars bereid te zijn betalen voor aankoop van grond. Anderzijds
wordt het voor partijen die grond vooral uit speculatieve motieven kopen minder
aantrekkelijk. Het belangrijkste verschil is echter dat gemeenten het beschikbare instrumentarium
nu veel beter kunnen benutten. Anders dan ten tijde van de Vinex waar het
Rijk de locaties aanwees, zijn gemeenten nu nadrukkelijk zelf betrokken bij
de vaststelling van de rode contouren. Dat betekent dat gemeenten al tijdens
het proces goed zicht op de uitkomsten hebben. Gesteld dat een gemeente zelf
grond wil verwerven die binnen de rode contour komt te liggen, dan kan zij,
indien aan de wettelijke eisen wordt voldaan, direct het voorkeursrecht vestigen.
Wel is van belang dat de verbreding van de Wvg (namelijk ook voor gemeenten
zonder uitbreidingstaakstelling) op korte termijn geregeld wordt, opdat gemeenten
niet pas (en dus te laat) het voorkeursrecht krijgen als de particuliere sector –
vooruitlopend op de officiële vaststelling van contouren – al op
grote schaal grond heeft kunnen aankopen. Het kabinet zal daarom de Raad van
State en de Staten-Generaal vragen om spoedbehandeling voor de wetswijziging.6.2.2 Verbeteringen in de WvgWvg is ook bedoeld voor groene bestemmingenEr blijkt in de praktijk onduidelijkheid te bestaan over de vraag voor
welke groene bestemmingen de Wvg kan worden ingezet. Het kabinet streeft bij
de ontwikkeling van nieuwe locaties naar een integrale planontwikkeling, waarbij
groen een onlosmakelijk onderdeel is van het plan. Daarbij gaat het vooral
om groen in en om de wijk, groene verbindingen naar regionaal groen en regionaal
groen waarvan nieuwe wijken profijt hebben. Uit de jurisprudentie blijkt dat
het nu reeds mogelijk is het voorkeursrecht te gebruiken voor regionale groenvoorzieningen
die gekoppeld zijn aan een verstedelijkingsproject. Onduidelijk is of dat
ook kan voor zelfstandige vestiging van het voorkeursrecht voor genoemde groenstructuren.
Daarom zal in de Wvg (MvT) worden geëxpliciteerd dat het voorkeursrecht
ook hiervoor van toepassing is.Aanscherping artikel 26 WvgGemeenten kunnen de Wvg van toepassing verklaren indien het huidige grondgebruik
niet overeenkomt met de toegedachte of gegeven bestemming. De grond moet bij
verkoop dan eerst aan de gemeente worden aangeboden. De laatste tijd wordt
in toenemende mate gebruik gemaakt van samenwerkingsconstructies tussen grondeigenaren
en projectontwikkelaars. Het gaat daarbij om rechtshandelingen die formeel
geen vervreemding zijn en daarom niet onder de aanbiedingsplicht vallen (art. 26
Wvg). Projectontwikkelaars kunnen zo ondanks het voorkeursrecht toch een grondpositie
verwerven. Verscheidene gemeenten hebben bij de rechter om vernietiging verzocht
van dergelijke rechtshandelingen. Na uiteenlopende uitspraken van rechtbanken
en gerechtshoven heeft de Hoge Raad op 10 en 17 november 2000 in drie zaken
uitspraak gedaan.1De Hoge Raad oordeelt dat het belangrijkste doel van de Wvg de regisserende
rol van de gemeente bij de verwezenlijking van bestemmingsplannen in uitbreidingslocaties
is. Wil een overeenkomst voor vernietiging in aanmerking komen, dan moet afbreuk
gedaan worden aan a) de voorkeurspositie van de gemeente, èn b) het
belang dat de gemeente bij haar voorkeurspositie heeft. De vraag welke belangen
daarbij een rol spelen, hangt samen met het door de gemeente gevoerde of voorgenomen
beleid in de concrete situatie. Als een marktpartij bereid en in staat is
de toekomstige bestemming zelf te realiseren en zich op zodanige wijze jegens
de gemeente te verbinden dat «de gerechtvaardigde belangen van de gemeente
bij de verwezenlijking van de nieuwe bestemming in overeenstemming met het
door de gemeente gevoerde beleid» afdoende zijn gewaarborgd, leidt dit
niet tot vernietiging van de overeenkomst door de rechter. Naast een zorgvuldige behandeling van zelfrealisatoren, wijst de Hoge
Raad diverse malen op het belang van de regierol van de gemeente bij de verwezenlijking
van de bestemming. Die rol stelt de gemeente in staat om in combinatie met
het bestemmingsplan de mogelijkheden tot zelfrealisatie in te kaderen. Deze
lijn van de Hoge Raad spoort naadloos met de parlementaire geschiedenis van
de Wvg. Hij sluit ook goed aan bij de strategie van de Nota Grondbeleid: grondbeleid
wordt gevoerd om publieke doelen te realiseren. Er is dan sprake van een co-productie
tussen markt en overheid. In het totale pakket aan maatregelen in de Nota
Grondbeleid wordt een balans nagestreefd tussen versterking van de regiefunctie
voor overheden enerzijds en waarborgen voor de realisatie van kwaliteit en
zeggenschap van de burger anderzijds.Nu de uitspraken van de Hoge Raad geen negatieve effecten hebben op de
realisatie van ruimtelijk gewenste doelen onder gemeentelijke regie ziet het
kabinet geen aanleiding tot een noodreparatie van art. 26 Wvg. Of en
in hoeverre de «fraus legis»-regeling in art. 26 aanpassing
behoeft, zal aan de orde komen bij uitwerking van het totale pakket aan wijzigingen
in de Wvg. Daarbij zullen ook de desbetreffende aanbevelingen van het evaluatie-onderzoek
van de TU-Delft betrokken worden. In elk geval zullen de termijnen in het
tweede lid van art. 26 en de mogelijkheid van gemeentelijke instemming
met een samenwerkingsverband nader worden bezien.Stroomlijning proceduresDe procedures uit de Wvg veroorzaken een relatief hoge bestuurslast voor
gemeenten en betrokken eigenaren. In het rapport over de evaluatie van de
Wvg wordt dan ook aanbevolen een aantal procedures te stroomlijnen. Daarbij
gaat het vooral om de voorbereidingsprocedure en de mogelijkheid van bezwaar
en beroep tegen de opeenvolging van besluiten in de «procedure voor
vestiging en bestendiging». Eventuele wijzigingen worden bezien in het
licht van de Awb. Ook ten aanzien van de procedures bij een concreet aanbod
van grond aan een gemeente is mogelijk enige winst op het gebied van efficiency
en effectiviteit te behalen.Uitzonderingen op de aanbiedingsplichtIn het kader van de evaluatie van de Wvg is verkend of de wettelijke uitzonderingen
op de aanbiedingsplicht (artikel 10) in geval van eerder gevestigde optierechten
of koopovereenkomsten kunnen worden beperkt. Dit vereist nadere uitwerking,
mede in verband met andere wettelijke regelingen.6.3 OnteigeningDe onteigeningswet maakt het de overheid mogelijk gronden onder dwang
te verwerven als dit voor de uitvoering van wettelijk omschreven beleid (zoals
ruimtelijk beleid en de aanleg van infrastructuur) noodzakelijk is. De realisatie
van doelen van ruimtelijk beleid en uitvoering van bestemmingsplannen wordt
echter bemoeilijkt doordat de procedures van de onteigeningswet ingewikkeld
en tijdrovend zijn.1 De onteigeningswet is inmiddels
doorgelicht door een ambtelijke MDW-werkgroep. Deze heeft bezien welke mogelijkheden
er zijn om de onteigeningsprocedures te stroomlijnen, wat het gewenste beschermingsniveau
zou moeten zijn en hoe de onteigeningswet meer in overeenstemming met de Awb
gebracht kan worden. In het Kabinetsstandpunt over de MDW-onteigeningswet
zijn voorstellen geformuleerd om de procedures te stroomlijnen. Ten aanzien
van onteigening voor ruimtelijke en volkshuisvestelijke doelen heeft het kabinet
gekozen voor de variant waarbij het onteigeningsbesluit (een titelbesluit
en een schadebesluit) op decentraal niveau wordt genomen, waarna er tegen
het titelbesluit administratief beroep openstaat bij de Minister van VROM.
Ten aanzien van de aanbevelingen die betrekking hebben op de
gerechtelijke fase van de onteigeningsprocedure zal in ieder geval aandacht
worden besteed aan de vraag of er tegen onteigeningsbesluiten rechtspraak
in één dan wel twee instanties moet open staan en of er in de
wet termijnstellingen voor de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van
State (ABRS) moeten worden opgenomen. Box 6.3: OnteigeningswetDe wettelijke grondslag van de onteigening is te vinden in de Grondwet,
en de daarop gebaseerde onteigeningswet: «Onteigening
kan alleen geschieden in het algemeen belang en tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling,
een en ander naar bij of krachtens de wet te stellen voorschriften.»
Voordat tot onteigening wordt overgegaan dient eerst geprobeerd te worden
om via minnelijke weg te komen tot verwerving van de gronden. De onteigeningsprocedure
kent een administratieve en een gerechtelijke fase. Pas in de gerechtelijke
fase wordt de onteigening uitgesproken. De in de onteigeningswet geformuleerde
titels voor onteigening die het meest worden toegepast zijn: de ruimtelijke
ontwikkeling en de volkshuisvesting, de aanleg van wegen, spoorlijnen en bruggen
e.d. en zandwinning. Uit jurisprudentie blijkt dat de volgende criteria worden
gebruikt voor de materiële toetsing van het onteigeningsbesluit. Er moet
sprake zijn van: publiek belang, noodzaak, urgentie. Naast de procedurele aanpassingen zijn er ook inhoudelijke beleidswijzingen
in het grondbeleid die gevolgen kunnen hebben voor de onteigeningswet. Omdat
markpartijen in toenemende mate een rol zijn gaan spelen op de grondmarkt,
is het onteigeningsinstrument als grondverwervingsinstrument weer volop actueel
geworden. Elders in deze nota zijn maatregelen aangekondigd om het feitelijk
ruimtegebruik beter te laten aansluiten bij het maatschappelijk gewenste ruimtegebruik.
Deze maatregelen hebben de volgende consequenties voor het onteigeningsinstrument:• Door de introductie van de exploitatievergunning (zie paragraaf 4.3)
wordt de reikwijdte van het noodzaakcriterium uitgebreid. Immers, een grondeigenaar
die de exploitatievergunning niet krijgt of niet op tijd aanvraagt –
bijvoorbeeld omdat hij de volledige exploitatiebijdrage niet wil betalen,
niet zelf wil realiseren binnen de door de gemeente geformuleerde eisen aan
de ruimtelijke inrichting en/of niet voldoet aan de normstelling voor particulier
opdrachtgeverschap – voldoet niet aan de voorwaarden. Voor zover nodig
wordt de onteigeningswet hierop aangepast.• Indien het Rijk en de provincie na de Fundamentele Herziening WRO
nieuwe bevoegdheden krijgen (projectenprocedures, bestemmingsplanbevoegdheid),
krijgen deze overheden voor de uitvoering van die bevoegdheden tevens de beschikking
over het onteigeningsinstrument. De onteigeningstitels zullen daarop worden
aangepast (zie verder paragraaf 7.3).• Om de realisatie van de EHS te bevorderen, zal de wenselijkheid
worden onderzocht van het koppelen van een onteigeningsbevoegdheid aan het
streekplan (zie verder paragraaf 7.4.1).• Met betrekking tot de zelfstandige projectprocedure op grond van
art. 19 WRO is reeds in het Kabinetsstandspunt inzake de MDW-Evaluatie
onteigeningswet gesteld, dat de mogelijkheid tot het invoeren van een aparte
onteigeningstitel hiervoor in het kader van de Fundamentele Herziening van
de WRO nader zal worden bezien.Onteigening en stedelijke herstructureringBijzondere aandacht vraagt onteigening ten behoeve van herstructurering
van bestaand stedelijk gebied. Het grootste knelpunt hierbij is dat het opstarten
van herstructureringsprocessen vaak zeer lang kan duren. Dat komt niet alleen
doordat individuele eigenaren als gevolg van het zelfrealisatiebeginsel
een sterke positie hebben, maar ook doordat de procedures die moeten worden
doorlopen langdurig zijn. Daarbij gaat het om de onteigeningsprocedures zelf
maar ook om het feit dat de verschillende procedures (bestemmingsplan, onteigening)
volgtijdelijk moeten worden doorlopen in plaats van parallel.1 Daarnaast blijken sommige gemeenten een soort «procedure-angst»
te hebben waardoor ze afzien van onteigening. Het gevolg hiervan is dat te
herstructureren wijken soms jarenlang kunnen «stilstaan», waardoor
de achteruitgang eerder wordt versneld dan gestopt. Vanuit die optiek is het
van belang dat niet alleen de procedures worden gestroomlijnd, maar ook dat
de grondslagen van onteigening worden bezien.• Titel IV van de onteigeningswet kent in principe twee onteigeningsgrondslagen,
te weten het bestemmingsplan en het bouwplan. Het bouwplan is een concreet
plan op perceelsniveau. Het bestemmingsplan geeft de maximale bouw- en gebruiksmogelijkheden
aan voor een deel van het gemeentelijk grondgebied. Gemeenten zijn voor het
buitengebied verplicht een bestemmingsplan plan op te stellen. In het kader
van de Fundamentele Herziening van de WRO wordt voorgesteld het bestemmingsplan
ook voor het binnenstedelijk gebied verplicht te stellen. Voor de gemeente
is het bestemmingsplan echter niet altijd een stimulans voor een snelle en
effectieve realisering van de (her-) ontwikkeling van het stedelijk gebied.
Zo komen (wijzigingen van) het bestemmingsplan vaak laat tot stand, hetgeen
een vroegtijdig gebruik van het onteigeningsinstrument belemmert. Daarnaast
maakt het bestemmingsplan het overheidsbeleid weliswaar transparant, maar
het beperkt tegelijkertijd de onderhandelingsruimte van de gemeente. Daarom
zal worden onderzocht of in de onteigeningswet de mogelijkheid kan worden
gecreëerd om vooruitlopend op de vaststelling van het bestemmingsplan
of een bestemmingsplanwijziging tot onteigening over te gaan.• Sinds de in 1985 (in samenhang met de WRO) gewijzigde onteigeningswet
kan de gemeente overgaan tot onteigening op grond van een globaal eindplan.
Een globaal eindplan is een «globaal bestemmingsplan» zonder uitwerkingsplicht
als bedoeld in artikel 11 WRO, ofwel de bestemmingen hoeven daarin niet op
perceelsniveau te worden geconcretiseerd. Om te kunnen toetsen of onteigening
noodzakelijk is, kan in het kader van de goedkeuring van het onteigeningsbesluit
(dus in de administratieve fase) een verkavelingsschets worden geëist.
Dat is vooral van belang bij toetsing van het zelfrealisatiebeginsel. Het
probleem hiervan is dat gemeenten nauwelijks van deze onteigeningsmogelijkheid
gebruik maken uit angst voor schadeclaims als zij het werk niet exact volgens
het plan uitvoeren op basis waarvan onteigend wordt. Daarom zal artikel 61 –
waarin het terugvorderingsrecht bij het niet uitvoeren van het werk waarvoor
onteigend is, is geregeld – aangepast worden.• Ook van de mogelijkheid te onteigenen op basis van een concreet
bouwplan maken gemeenten weinig gebruik uit vrees voor schadeclaims als zij
het werk niet exact volgens het bouwplan uitvoeren. Dat dit in de praktijk
een struikelblok is, komt door de vereiste dat het bouwplan zeer concreet
moet zijn, terwijl realisatie ervan – mede gelet op de duur van de onteigeningsprocedure –
vaak lang op zich laat wachten. De plannen kunnen daardoor reeds zijn verouderd
voordat ermee kan worden begonnen. Daarom zal worden bezien in hoeverre de
onteigeningswet aangepast kan worden opdat niet-ingrijpende aanpassingen van
het bouwplan niet behoeven te leiden tot het afbreken van een lopende onteigeningsprocedure.• Daarnaast zal worden onderzocht of ten behoeve van stedelijke vernieuwing
de inzet van meerjarenontwikkelingsprogramma's (MOP's) en wijkontwikkelingsprogramma's
(WOP's) als onteigeningsgrondslag kunnen dienen in plaats van het bestemmingsplan.
Het voordeel is dat in MOP's en WOP's – als beleidsmatige
onderbouwing van de onteigening – de gemeente het voorgestane beleid
niet op perceelsniveau behoeft vast te leggen, maar op een hoger niveau (straat,
wijk).• Bij meervoudig ruimtegebruik – iets wat veel in binnenstedelijk
gebied voorkomt – is er behoefte aan een instrument om de eigendomsverwerving
van een bepaalde laag af te kunnen dwingen. Dit punt speelt ook bij ondergronds
bouwen.1 Omdat het nu alleen mogelijk is een
kadastraal perceel verticaal te onteigenen, is onteigening vaak een te vergaand
instrument. Onderzocht zal worden in hoeverre in de onteigeningswet de mogelijkheid
kan worden gecreëerd tot horizontale (dus partiële) onteigening
bij meervoudig ruimtegebruik. Wellicht vereist dit ook aanpassing van andere
regelgeving.• De Wet op de stads- en dorpsvernieuwing (WSDV) maakt het mogelijk
de onteigeningsbevoegdheid in te zetten ter realisering van noodzakelijke
planologische veranderingen zónder dat de aard van de bestemming wijzigt
(«modernisering»). Van modernisering is sprake bij veranderingen
in de ruimtelijke inrichting binnen de – min of meer – gelijkblijvende
bestemming. Omdat de WSDV zal worden ingetrokken, wordt modernisering als
onteigeningsgrondslag geïncorporeerd in de WRO. Onteigening ter uitvoering
van modernisering blijft derhalve mogelijk.• In paragraaf 4.4 is aangekondigd dat de wenselijkheid van
een wettelijke regeling voor «herverkaveling van het stedelijk gebied
bij herstructurering» zal worden bezien. Hoewel dit instrument in principe
zoveel mogelijk op vrijwillige basis dient te worden ingezet, vereist het
als ultimum remedium wel de mogelijkheid van onteigening. Daarin zal alsdan
worden voorzien. 7. GRONDBELEID DOOR RIJK, PROVINCIE EN REGIO7.1 InleidingHet IBO-rapport concludeert dat Rijk en provincies een effectiever grondbeleid
kunnen voeren door de samenwerking tussen overheden te verbeteren, de professionaliteit
te vergroten en te zorgen voor een betere toerusting van die overheden. Daarnaast
is ook voor grondbeleid op Rijks- en provinciaal niveau een rechtvaardige
verdeling van kosten en baten een belangrijke doelstelling. In dit hoofdstuk
wordt ingegaan op de verdeling van kosten en baten als gevolg van bestemmingswijzigingen
(paragraaf 7.2), versterking van het bovenlokaal grondbeleid (paragraaf 7.3),
verbetering van de verwervingsmogelijkheden van de provincie en het Rijk (paragraaf 7.4)
en een verdere professionalisering van het Rijk als speler op de grondmarkt
(paragraaf 7.5).7.2 Verdeling kosten en baten door bestemmingswijziging7.2.1 De open-ruimteheffingBestemmingswijzigingen kunnen leiden tot baten en lasten. Grond kan in
waarde stijgen doordat de bestemming wordt gewijzigd, bijvoorbeeld van groen
naar rood. In die gevallen leidt een overheidshandeling (namelijk de bestemmingswijziging)
direct tot baten die toevallen aan de individuele grondeigenaren. Maar er
ontstaan ook lasten, veelal voor de gemeenschap, zoals verlies aan open ruimte,
die niet bij de individuele baathebbers in rekening worden gebracht. In de
kern gaat het hier om de vraag of we de totale verdeling van baten en lasten
als gevolg van de bestemmingswijziging rechtvaardig vinden.1 Negatieve externe effecten, zoals het verdwijnen van het open landschap,
worden thans niet in de prijzen verwerkt. Dit is welvaartseconomisch inefficiënt.
Er zijn interessante instrumenten bedacht die hieraan mogelijk wel vorm kunnen
geven. De heffing op open ruimte is zo'n instrument.2 Een heffing op open ruimte zou een middel kunnen zijn om die externe
effecten in de prijs van grond tot uitdrukking te laten komen. De heffing
is bedoeld om in geval van bebouwing en dus teloor gaan van de betreffende
open ruimte het externe effect (het maatschappelijke verlies van open ruimte)
in rekening te brengen bij de eigenaar van de te bebouwen grond. De motivatie
voor de open-ruimteheffing ligt dus voor een deel in de opvattingen over rechtvaardigheid.Een belangrijke andere reden voor de interesse van het kabinet in de open-ruimteheffing
is gelegen in de bijdrage die zo'n heffing zou kunnen leveren aan een betere
allocatie van de grond. Door een prijs te koppelen aan het negatieve externe
effect van bebouwing wordt het gedrag van actoren op de grondmarkt in principe
beïnvloed. Marktpartijen zouden die prijs namelijk kunnen betrekken bij
hun afwegingen. Behalve de keuze wel of niet grond te bebouwen beïnvloedt
de prijs ook de aard en kwaliteiten van de bestemming. Zo kan van een hoge
grondprijs een impuls voor meervoudig ruimtegebruik uitgaan. Op plaatsen waar
de externe effecten hoog zijn, zullen hoogwaardige functies terecht komen.De heffing kan het Rijk een extra instrument bieden om de doorwerking
en handhaving van het ruimtelijk beleid te bevorderen. De heffing zou doelbewust
gebruikt kunnen worden als sturingsmiddel in het ruimtelijk- en milieubeleid.3 Dat kan door te variëren in de hoogte van de heffing:
hoe groter de postieve externe effecten van de open ruimte, hoe hoger de heffing
zou moeten zijn. Door (zeer) hoge heffingen te leggen op groene gronden wordt
het bouwen op deze gronden onaantrekkelijk. Een bijkomend effect van de heffing
zou kunnen zijn dat de agrarische grondprijs zou dalen. Dit maakt het lang
van te voren innemen van grondposities minder aantrekkelijk en
zou tevens de invloed van de stedelijke grondmarkt op de agrarische grondmarkt
kunnen verminderen. Dit omdat de waardestijging bij bestemmingswijziging via
de agrariërs die zijn uitgekocht, doorwerkt in het landelijk gebied.
Via een heffing kan een deel van deze waardestijging worden afgeroomd en daarmee
indirect de invloed van de waardestijging op de grondprijs in het landelijk
gebied worden verminderd.Het idee van een heffing op open ruimte heeft aantrekkelijke kanten, die
zijn terug te voeren op het feit dat externe effecten «geïnternaliseerd»
worden. Toch kiest het kabinet op dit moment nog niet voor de introductie
ervan in het ruimtelijk beleid. Er zijn daarvoor nog teveel vragen die eerst
beantwoord moeten worden. Het gaat om de volgende punten:• Hoe bepalen we de hoogte van de heffing, of wel hoe waarderen we
de maatschappelijke waarde van externe effecten? De waarde van open ruimte
is lastig te bepalen. Bovendien is elk extern effect in principe afhankelijk
van de lokale situatie. Een forfaitaire heffing zou een oplossing kunnen zijn,
waarbij voor verschillende typen gebieden met vaste bedragen gewerkt wordt.
Uit overwegingen van uitvoerbaarheid is waarschijnlijk niet te ontkomen aan
zo'n meer globale opzet.• Op welke wijze zal een heffing op basis van externe effecten het
gedrag van marktpartijen beïnvloeden? Als de prijselasticiteit laag is
(de heffing vormt slechts een klein deel van alle kosten die een actor op
de grondmarkt in zijn beschouwing betrekt), moet de heffing relatief hoog
zijn om toch invloed te hebben op besluiten van individuen. Daarbij zal een
meer globale opzet van de heffing een al te gerichte sturing bemoeilijken.• Wat zou de plaats van een open-ruimteheffing in het RO-beleid zijn?
Duidelijk is dat een heffing alleen te overwegen is in gebieden waar het RO-beleid
marktwerking toestaat. Voor gebieden waar het absoluut onwenselijk is te bouwen
(binnen groene contouren) is een heffing irrelevant. Het meest voor de hand
liggen gebieden waar de overheid bebouwing in beginsel toelaat, maar wel voorkeuren
heeft ten aanzien van type bebouwing en ruimtelijke kwaliteit. Daarbij zou
gedacht kunnen worden aan bepaalde balansgebieden. Maar er is meer inzicht
nodig in hoe de ruimtelijke inrichting van een gebied eruit zou kunnen gaan
zien zodra primair via prijzen en individuele voorkeuren keuzen worden gemaakt.
Een andere vraag is hoe het prijsmechanisme van de heffing zich verhoudt tot
de huidige bevoegdheid van gemeenten om bestemmingsplannen vast te stellen.• Hoe zit het met de sociale rechtvaardigheid? Aan de ene kant ontvangt
de gemeenschap met een heffingensysteem een financiële vergoeding van
nieuwe bewoners voor het opgeven van groene ruimte. Aan de andere kant is
er de vraag of het systeem er meer dan nu toe zal leiden dat hoge-inkomensgroepen
kunnen wonen in de meest waardevolle open gebieden. In dat kader moet worden
ook onderzocht wat de effecten ervan zijn op de draagkracht van de steden
(sociale sortering).• Hoe past het systeem van de open-ruimteheffing in het fiscale stelsel?
En is het mogelijk een open-ruimteheffing te incorporeren in het kostenverhaal?• Wat gebeurt er met de opbrengsten? Daarbij zijn grosso modo twee
lijnen denkbaar. De eerste is de lastenverzwaring die met de heffing optreedt
te compenseren, bijvoorbeeld via een verlaging van de overdrachtsbelasting.
Een tweede lijn is de opbrengsten aan te wenden voor vergroting of bescherming
van ruimtelijke kwaliteit. Bijvoorbeeld het financieren van sanering van bedrijven,
zoals het uitplaatsen van glastuinbouw of van gevaarlijke bedrijven. Daarnaast
is denkbaar de opbrengsten aan te wenden voor herstructurering van bestaand
stedelijk gebied, al dan niet via een vereveningsfonds op regionaal niveau,
dat eveneens kan bijdragen aan verlaging van de druk op open
ruimte.1 Een andere denkbaar doel is subsidiëring
van specifieke bestemmingswijzigingen (bijvoorbeeld wanneer rood in groen
wordt omgezet).Het idee van een open-ruimteheffing spreekt het kabinet dus aan, maar
omdat er nog belangrijke vragen beantwoord moeten worden, is het te vroeg
om nu te kiezen voor de introductie van zo'n heffing. Daarom zal in 2001 een
studie worden verricht naar de mogelijke vormgeving, de effecten, aanwending
van de opbrengsten en relatie met het RO-beleid. Als de resultaten van de
studie positief zijn, zal op regionale of provinciale schaal in een nader
te bepalen gebied met de open-ruimteheffing een experiment worden gedaan.
Overigens is nu wel reeds duidelijk dat een heffing niet als alternatief maar
eventueel als aanvulling op het contourenbeleid zal worden ingezet. Het kabinet
sluit invoering van een open-ruimteheffing in gebieden met groene contouren
uit. De heffing komt ook niet in de plaats van rode contouren. Dat betekent
dat balansgebieden in principe in aanmerking komen voor een experiment.7.2.2 Planschade en sanering van ongewenste bestemmingenBestemmingswijzigingen kunnen leiden tot zowel baten als lasten. Partijen
die schade lijden door een planologische verandering als gevolg van wijziging
of vrijstelling van een bestemmingsplan kunnen die schade verhalen. De mogelijkheid
tot het claimen van planschade is opgenomen in art. 49 WRO. Schade is
bijvoorbeeld de waardevermindering van vastgoed als gevolg van uitzichtbelemmering,
geluidsoverlast of verlies aan privacy. De afgelopen jaren worden gemeenten
geconfronteerd met een toenemend aantal planschadeclaims, soms naar aanleiding
van bouwprojecten die al lang zijn afgerond. Zonder nadere maatregelen zal
dat in de toekomst eerder toe- dan afnemen.In het kader van het BANS (Bestuursakkoord Nieuwe Stijl) is afgesproken
dat VROM samen met de VNG zal nagaan of nadere oplossingen kunnen worden ontwikkeld
voor het ruimhartige gebruik van de planschadevergoedingsregeling. Nu reeds
zal een aantal maatregelen worden genomen om planschadeclaims te beperken.
In de eerste plaats kunnen planschadeclaims als gevolg van de ontwikkeling
van locaties worden verhaald op ontwikkelaars via de nieuwe regeling voor
het kostenverhaal (zie hoofdstuk 4). Om de omvang van planschadeclaims te
beperken, wordt daarnaast een aantal ingrepen verricht in het kader van de
Fundamentele Herziening van de WRO, waaronder introductie van een verjaringstermijn
via aanpassing van het huidige art. 49 WRO. Ten derde wordt als gevolg
van ontwikkelingen in de jurisprudentie op het gebied van bestuursrechtelijke
schadevergoeding door de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht
(Commissie WARB) bezien of er in de Awb een algemene regeling inzake nadeelscompensatie
moet worden opgenomen.Hierboven is ingegaan op planschadeclaims. Daarbij gaat het om vergoedingen
voor burgers die door rechtmatig overheidshandelen schade ondervinden die
in redelijkheid niet voor hun rekening mag komen. Er zijn echter aanzienlijk
grotere geldbedragen gemoeid, wanneer de overheid bij de realisatie van nieuw
ruimtelijk beleid bestaande, maar op grond van nieuwe inzichten ongewenste
bestemmingen wil beëindigen. Dit kan vaak alleen door middel van het
afkopen of onteigenen van bouw- en gebruiksrechten en het vervolgens afbreken
van eventueel aanwezige ongewenste bebouwing. Denk hierbij bijvoorbeeld aan
de uitplaatsing van vuurwerkbedrijven uit de bebouwde kom, verplaatsing van
kassen, de sloop van ontsierende voormalige agrarische bedrijfsgebouwen in
het buitengebied, het afkopen van bouwbestemmingen in het kader van het ruimte
voor water-beleid of aan het afkopen van ongewenste bedrijfsbestemmingen
langs snelwegen in het open buitengebied.Voor de financiering van deze saneringsuitgaven zijn meerdere opties denkbaar.
Indien op de plek van de te beëindigen bestemming een financieel-economisch
lucratieve nieuwe bestemming kan worden verwezenlijkt, zullen de kosten voor
de overheid via de exploitatie-opzet of via bijvoorbeeld PPS-constructies
kunnen worden verhaald. Ook is in bepaalde gevallen financiering mogelijk
door een bestemming elders als compensatie aan te bieden: vergelijk de «ruimte
voor ruimte»-benadering bij de sanering van ongewenste intensieve veehouderij.Wanneer dit niet mogelijk is, wordt de sanering van ongewenste bestemmingen
uit de algemene middelen van de overheid (Rijk, provincie en gemeente) gefinancierd.
Het is de moeite waard om te zoeken naar andere wegen om dergelijke in het
algemeen belang gewenste overheidsingrepen te bekostigen. Daarbij kan onder
meer gedacht worden aan de instelling van een saneringsfonds dat zou kunnen
worden gevoed door bijvoorbeeld een heffing voor degenen die sterk baat hebben
bij een bestemmingswijziging,1 door een reservering
uit de algemene middelen (bijvoorbeeld in het kader van de ICES) voor de onrendabele
top van dergelijke herstructureringsprojecten, of via publiek-private financieringsmechanismen.2 Op basis van een studie, waarin ook de kwantitatieve
omvang van de problematiek wordt geanalyseerd, zal het kabinet in het tweede
kwartaal van 2001 hierop terugkomen in een brief aan de Tweede Kamer.7.3 Bovenlokale samenwerking: integraal en minder vrijblijvend7.3.1 Publieke doelen vragen integrale en gebiedsgerichte
aanpakRuimtelijke ontwikkelingen houden zich niet aan gemeentegrenzen. Bovenlokale
samenwerking is van steeds groter belang om een goede ruimtelijke en woon-kwaliteit
te realiseren. Daarbij gaat het onder meer om de realisatie van groene en
blauwe bestemmingen en om het bevorderen van regionale woonmilieudifferentiatie.
Dat gaat niet vanzelf, want de belangen van centrumsteden en randgemeenten
lopen lang niet altijd parallel. Daarnaast zullen vooral gemeenten met beperkte
uitbreidingscapaciteit steeds grotere moeite krijgen met de financiering van
stedelijke herstructureringsprojecten. Omdat de herstructureringsopgave alleen
maar in belang zal toenemen, is bovenlokale samenwerking noodzakelijk om de
opgaven te kunnen realiseren. Voorts moet de ontwikkeling van bedrijventerreinen
veel meer in samenwerking plaatsvinden. Gemeenten maken ten aanzien van bedrijventerreinen
soms afwegingen die op een hoger schaalniveau in ruimtelijk opzicht ongewenst
zijn. Vooral in conjunctureel minder tijden blijken gemeenten in de strijd
om werkgelegenheid niet zelden lage uitgifteprijzen voor bedrijventerreinen
te hanteren.3 Dit belemmert een efficiënt
grondgebruik.Het verminderen van intergemeentelijke concurrentie op de grondmarkt leidt,
mede in het licht van schaalvoordelen, tot een betere allocatie van ruimte
en van economische functies. Daarom dient het gebiedsgericht aanpakken van
grondbeleid te worden bevorderd. Vrijwillige samenwerking op basis van de
Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) blijft natuurlijk altijd mogelijk.
Toch biedt dit nog te weinig houvast om de soms vereiste bovenlokale belangenafweging
goed te kunnen maken. Ook de Vijfde Nota RO legt steeds meer de nadruk op
het regionaal schaalniveau. Het is dan ook van belang zoveel mogelijk aan
te sluiten bij het daar geïntroduceerde concept van «stedelijke
netwerken». 7.3.2 Gemeenten, regio en provincies: ieder hun eigen
verantwoordelijkheidBovenlokale samenwerking is dus essentieel om bepaalde publieke doelstellingen
te kunnen realiseren. Van belang is dat die bovenlokale samenwerking minder
vrijblijvend1 wordt en meer integraal, dat wil
zeggen inclusief grondbeleid. Hierin ligt een belangrijke uitdaging voor gemeenten
en provincies. Vooral in de stedelijke gebieden is een regionaal samenhangend
grondbeleid van groot belang voor de effectiviteit van het ruimtelijk beleid
in brede zin (wonen, werken, mobiliteit en groen). Het is vooral in die stedelijke
gebieden dat de nieuwbouw- en herstructureringsopgaven in samenhang moeten
worden bezien.2 Via bovenlokale samenwerking
op het gebied van grondbeleid kan dit verder worden gestimuleerd. De ontwikkeling
van nieuwbouwlocaties en herstructurering kan zo vanuit een gezamenlijk belang
beoordeeld worden. Hoewel het nieuwe kostenverhaal bij zal dragen tot het
dekken van een groot deel van de kosten van ontwikkeling van locaties, ook
in steden, is met name bij herstructurering vaak sprake van een onrendabele
top, waarvoor geen marktconforme financiering gevonden kan worden en waarvoor
dus inzet van publieke middelen noodzakelijk is. Ook de instelling van regionale
grondbanken kan een bijdrage leveren aan bovenlokaal grondbeleid.3De huidige Kaderwet Bestuur in Verandering geeft het instrumentarium voor
een niet-vrijblijvend grondbeleid in zeven stedelijke regio's. Het kabinet
ziet ook na afloop van de Kaderwetregelingen in 2003 voldoende redenen om
in (groot)stedelijke gebieden een vorm van niet-vrijblijvende samenwerking
tussen gemeenten voort te zetten en wellicht ook te versterken. Begin 2001
zal het kabinet, mede op basis van de visies van de betreffende Kaderwetgebieden,
een standpunt innemen over de wijze waarop die niet-vrijblijvende samenwerking
vorm kan krijgen.Omdat de problemen en daarmee de oplossingen van gebied tot gebied zullen
verschillen, stelt het kabinet vrijwilligheid bij de keuze van de vorm van
bovenlokale samenwerking voorop. De effectiviteit van dit instrumentarium
hangt dus af van de wijze waarop samenwerkende gemeenten het benutten. Zo
kan worden gekozen voor een regionaal grondbedrijf of voor het treffen van
een regeling voor regionale vereveningsafdrachten. Maar eenmaal gekozen samenwerking
mag niet vrijblijvend zijn. Het Rijk zal gepaste randvoorwaarden creëren
om een goed gebruik te stimuleren. Het Rijk zal daarbij aangeven met welke
positieve prikkels bovenlokale samenwerking, ook op het terrein van grondbeleid,
gestimuleerd zal worden. Daarbij kan gedacht worden aan extra instrumenten
of voorwaarden bij het toekennen van financiële middelen (bijvoorbeeld
het ISV en de Tender Investeringsprogramma's Provincies (TIPP)).Voor gebieden waarin gemeenten geen Kaderwet-achtige samenwerking aangaan –
waarschijnlijk vooral de niet-grootstedelijke gebieden – ligt het voor
de hand de provincie een belangrijke(re) rol te laten vervullen bij het stimuleren
van bovengemeentelijk gebiedsgericht beleid. Het is aan de provincies zelf
om aan die rol invulling te geven.7.4 Verwerving door Rijk en provincieNaast gemeenten zijn ook het Rijk en de provincies belangrijke spelers
op de grondmarkt. Vooral voor de realisatie van groengebieden, zoals de EHS
en de strategische groenprojecten (Randstadgroenstructuur), maar ook ten aanzien
van infrastructurele werken van nationaal belang hebben deze overheden een
belangrijke taak. Die rol kan efficiënter vervuld worden. Een belangrijk
knelpunt daarbij is gelegen in de verwerving van grond. 7.4.1 Het onteigeningsinstrumentarium voor groene doelenEr is een aantal mogelijkheden om het verwervingsinstrumentarium te versterken
of beter te benutten. In de eerste plaats door het vaker
toepassen van het onteigeningsinstrumentarium. Onteigening is ter
uitvoering van landinrichtingsplannen en bestemmingsplannen mogelijk, maar
wordt voor groen slechts in circa 5% van de gevallen toegepast. De belangrijkste
reden hiervoor is dat in het kader van SGR-grond(prijs)beleid is gekozen voor
de weg van minnelijke verwerving, zodat de markt zo min mogelijk wordt verstoord.
Daarnaast worden bestemmingsplannen vaak pas laat aangepast, waardoor het
onteigeningsinstrument niet tijdig kan worden ingezet. Maar het zijn vooral
bestuurlijke redenen waarom bestuurders onteigening thans terughoudend toepassen
(provincies via de Landinrichtingswet en gemeenten via het bestemmingsplan).
Niet alleen is onteigening doorgaans een kostbare zaak, veelal wordt het als
een te zwaar middel beschouwd. Toch kan het vaker toepassen van het onteigeningsinstrument
bijdragen aan de vermindering van de stagnatie van groene bestemmingen. Inmiddels
is besloten dat tot 10% onteigening acceptabel is binnen de aankoopregels
van het SGR-grondprijsbeleid (momenteel circa 5%). Om de realisatie van de
EHS te bevorderen, zal de wenselijkheid worden onderzocht van het koppelen
van een onteigeningsbevoegdheid aan het streekplan. Ook zullen de mogelijkheden
worden onderzocht om onteigening voor «groene» functies te versterken,
zowel buiten landinrichtingsgebieden (onteigeningswet) als binnen landinrichtingsgebieden.
Voor de landinrichtingsgebieden is wettelijk bepaald dat tot 5% van de totale
oppervlakte van landinrichtingsgebieden generiek aan de agrariërs kan
worden onttrokken. Dit percentage lijkt als wettelijk maximum in de «landinrichtingspraktijk»
voldoende te zijn voor de realisatie van de plannen. Wel wordt overwogen deze
kortingsmogelijkheid ten behoeve van natuur en landschap beter te benutten. Overigens is dit instrument echter slechts bedoeld
voor kleinere elementen op basis van het landinrichtingsplan en niet voor
realisatie van grotere groenelementen. Hiervoor is het reguliere onteigeningsinstrumentarium
bedoeld.7.4.2 Voorkeursrecht voor groen (WAG)De Wet Agrarisch Grondverkeer (WAG) biedt het Rijk in theorie de mogelijkheid
voorkeur te vestigen ten behoeve van landbouwgronden en natuurterreinen. De
WAG vereist dat bij AMvB moet worden aangewezen in welke gemeenten dit voorkeursrecht
kan gaan gelden. Redenen waarom een dergelijke AMvB tot op heden niet tot
stand is gekomen, zijn gelegen in de geringe effectiviteit op de mobiliteit,
de aanzienlijke uitvoeringslast en de brede politiek-bestuurlijke afspraak
in het SGR om de grond op basis van vrijwilligheid te verwerven.1 Dat betekent in de praktijk dat de WAG thans geen handvat biedt voor
verwerving van groene bestemmingen. Ondanks bovengenoemde redenen kan het
toch zinvol zijn om het voorkeursrecht te activeren.2 De grondmobiliteit wordt door dit instrument weliswaar niet vergroot,
maar wel kan worden voorkomen dat gronden die nodig zijn voor groene doelen
verkocht worden aan derden. Juist omdat sprake is van een geringe grondmobiliteit
acht het kabinet het van belang dat de overheid een extra instrument achter
de hand heeft om rijks- en provinciaal beleid (EHS, randstadgroenstructuur)
te realiseren. Dit instrument biedt in sommige gevallen een goede en wellicht
ook goedkopere tussenweg tussen vrijwillige verwerving enerzijds en het zware
instrument van onteigening anderzijds. Overigens moet de schaal waarop dit
instrument kan worden ingezet, niet worden overschat. Dit instrument zal niet
breed maar selectief – daar waar de nood het hoogst is – worden
ingezet. 7.4.3 Beperkt voorkeursrecht Rijk en provincie als gevolg
van de WROOp dit moment is de gemeente het overheidsorgaan dat in eerste aanleg
verantwoordelijk is voor de uitvoering van het ruimtelijk beleid. In het kader
van de Fundamentele Herziening van de WRO wordt overwogen het Rijk en de provincie
nieuwe uitvoeringsbevoegdheden te verlenen.1
Daarbij gaat het om de zogenoemde projectenprocedures en de bevoegdheid om
bestemmingsplannen te maken als gemeenten in gebreke blijven.2 Wanneer het Rijk en de provincie deze uitvoeringsbevoegdheden krijgen,
ligt ook het verlenen van het voorkeursrecht en onteigeningsbevoegdheid in
de rede. Immers, bij nieuwe uitvoeringsbevoegdheden horen ook uitvoeringsinstrumenten.
Het niet samen laten gaan van de bevoegdheid bestemmingsplannen te maken met
een voorkeursrecht en onteigeningsinstrument, zou die nieuwe bevoegdheid tot
een «papieren tijger» maken. Dat belemmert de beoogde versterking
van het ruimtelijk beleid. De provincie en het Rijk zal met andere woorden
een beperkt voorkeursrecht worden toegekend, direct
gekoppeld aan die nieuwe taken die voortvloeien uit de Fundamentele Herziening
WRO.7.4.4 Naar een Wet voorkeursrecht?Om te voorkomen dat er een samenloop van voorkeursrechten zal ontstaan,
wordt overwogen om een nieuwe regeling in het leven te roepen, bijvoorbeeld
een Wet Voorkeursrecht, waarin het voorkeursrecht van gemeente, provincie
en Rijk wordt geregeld. Om onduidelijkheden te voorkomen, mag er op dezelfde
grond nooit sprake zijn van een voorkeursrecht voor verschillende overheden
tegelijkertijd. Waar een voorkeursrecht voor gemeenten bestaat, is er geen
ruimte voor een Rijks- of provinciaal voorkeursrecht (en omgekeerd). Dit houdt
in dat alleen daar waar Rijk of provincie in de plaats
treden van een gemeente (projectenprocedure, bestemmingsplan) of
wanneer Rijk of provincie ook de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van
dit plan op zich nemen, deze overheden moeten kunnen beschikken over het voorkeursrecht
alsmede over de onteigeningsbevoegdheid.7.5 Professionalisering van het Rijk als speler op de
grondmarkt7.5.1 Het Rijk opereert niet erg efficiëntHet IBO-rapport signaleert een aantal knelpunten bij het streven naar
een doelmatig optreden van de rijksoverheid op de grondmarkt3. In de eerste plaats is een gebrek aan systematische informatie-uitwisseling
en samenwerking: de diverse onderdelen van het Rijk die actief zijn op de
grondmarkt weten niet altijd van elkaar wanneer, welke grond in bezit is of
aan- of verkocht gaat worden. Ten tweede is er onvoldoende markt- en vastgoedkennis
binnen de rijksoverheid. Ten derde zijn voorgenomen beleid en de daaruit voortvloeiende
grondbehoefte van het Rijk algemeen bekend voor het moment van besluitvorming
en dus ruim vóórdat met de daadwerkelijke grondverwerving kan
worden begonnen. Als gevolg hiervan wordt het Rijk vaak «ingehaald»
door private partijen. Ten slotte worden bij beslissingen van het Rijk om
grond te kopen of te verkopen nog onvoldoende bedrijfseconomische afwegingen
gemaakt die gericht zijn op het belang van het Rijk als geheel. Een belangrijke
oorzaak is dat het huidige kasstelsel hiertoe niet uitnodigt. Het kabinet
deelt de in het IBO-rapport gedane aanbevelingen om de doelmatigheid van het
rijksoptreden te vergroten en neemt de volgende initiatieven om de professionaliteit
van het Rijk op de grondmarkt te vergroten. 7.5.2 Samenwerking in een Raad voor Vastgoed RijksoverheidNaar het oordeel van het kabinet kunnen de geconstateerde knelpunten (te
weinig vastgoedinformatie, ongewilde beleidsconcurrentie en te weinig bedrijfseconomische
afwegingen) het beste worden opgelost door een gestructureerde samenwerking
tussen de betrokken departementen. Hiervoor zal via een instellingsbesluit
een Raad voor Vastgoed Rijksoverheid (RVR) worden opgericht. De RVR legt verantwoording
af aan de betrokken bewindslieden. De deelnemende ministeries aan het samenwerkingsverband
zijn Dienst Landelijk Gebied (LNV), Rijkswaterstaat (V&W), Dienst Gebouwen,
Werken en Terreinen (Defensie), Domeinen (Financiën) en de Rijksgebouwendienst
(VROM). Bij de RVR staat voorop het doelmatig aankopen, verkopen en beheren
van vastgoed voor het Rijk, teneinde tijdig en tegen zo laag mogelijke kosten
vastgoed beschikbaar te hebben om publieke doelstellingen te realiseren. De
RVR stimuleert een gebiedsgerichte/projectmatige aanpak voor de verwerving
en afstoot van vastgoed in regio's waar meerdere departementen beleidsdoelen
willen realiseren. Om een gemeenschappelijke strategie voor aankoop, beheer
en vervreemding van vastgoed van het Rijk te kunnen ontwikkelen, zal de RVR
jaarlijks een werkprogramma vaststellen met betrekking tot de primaire en
secundaire processen. Het werkprogramma bestaat onder andere uit het ontwikkelen
van een gezamenlijke aankoop- en verkoopstrategie, een gezamenlijk prijsbeleid,
het uniformeren van processen, het afstemmen van instrumentarium en het bundelen
en toegankelijk maken van specifieke kennis. Hierbij wordt vanzelfsprekend
rekening gehouden met de verschillende deelmarkten. De RVR legt het werkprogramma
vooraf ter goedkeuring voor aan de betrokken bewindslieden. De RVR regisseert,
stuurt en houdt toezicht op het uitvoeringsproces van het door de bewindslieden
goedgekeurde werkprogramma. De betrokken departementen dienen zich hierbij
te houden aan de in het werkprogramma gemaakte afspraken en rapporteren over
de uitvoering van het werkprogramma aan de RVR en hun minister. De RVR krijgt
de beschikking over een eigen facilitaire organisatie die past bij de omvang
van de uitvoering van het werkprogramma.Om de samenwerking te bevorderen, is verbetering van de kennisuitwisseling
tussen de betrokken departementen noodzakelijk. Daartoe zal de wenselijkheid
worden onderzocht om één vastgoedinformatiesysteem op te zetten
waarin alle gronden die door het Rijk worden aangeboden en verhandeld staan
geregistreerd. De bestaande informatiesystemen zullen alsdan aan elkaar worden
gekoppeld.Het samenwerkingsverband wordt kleinschalig opgezet maar kan, afhankelijk
van de ervaringen, eventueel verder uitgroeien. Het is niet uitgesloten dat
in de toekomst intensievere vormen van samenwerking nodig zijn. De effectiviteit
en de doelmatigheid van de RVR en de samenwerking worden in 2004 geëvalueerd.
Eventueel zou de RvR kunnen worden uitgebreid naar een meer geïnstitutionaliseerde
samenwerking, waarin de afzonderlijke rijksonderdelen worden samengevoegd.7.5.3 Anticiperend aankopen en centrale leenfaciliteitHet Rijk zal meer anticiperend grond gaan aankopen, los van formele taakstellingen.Anticiperende aankopen kunnen voor alle functies worden gedaan. Doelstelling
is dat in een vroegtijdig stadium vastgoed (dat kan grond zijn met eventuele
opstallen) wordt verworven zodat het Rijk deze relatief goedkoop in zijn bezit
krijgt en zijn doelen tijdig kan realiseren. Daarbij kan het gaan om het aankopen
van strategische gronden met het oog op het publieke voornemen tot het aanleggen
van natuur en infrastructuur. Anticiperende aankopen mogen plaatsvinden onder
de volgende randvoorwaarden: • iedere aankoop moet aantoonbaar bedrijfseconomisch verantwoord
zijn;• het vastgoed moet nodig zijn voor de uitvoering van nog door het
kabinet vast te stellen beleid of er moet sprake zijn van een unieke aankoopkans.Om het aangaan van vastgoedtransacties op basis van een bedrijfseconomische
analyse mogelijk te maken, zal op op centraal niveau een leenfaciliteit worden
ingesteld. De respectieve departementen kunnen, vooral ten aanzien van anticiperende
aankopen, een beroep doen op deze «centrale leenfaciliteit».Het verkoopbeleid van agrarische domeingronden wordt heroverwogen in samenhang
met het verschijnen van de Vijfde Nota RO en de nieuwe Pachtwet. Ondere andere
zal worden nagegaan hoe agrarische domeinen versneld als ruilobject kunnen
worden benut voor de realisatie van andere (onder andere groene en infrastructurele)
rijksdoelen. Ook wordt het mogelijk gemaakt om vastgoed in portefeuille te
houden. Dit is zinvol voor gevallen waarin een departement vastgoed wenst
te verkopen, maar waarin het voor de rijksoverheid bedrijfseconomisch gewenst
is het vastgoed te behouden.DEEL 3: DE BALANS 8. BIJDRAGE AAN BELEIDSDOELEN VOOR ROOD EN GROEN8.1 InleidingIn hoofdstuk 3 is ingegaan op de opgave van het grondbeleid. Daarbij is
onderscheid gemaakt tussen «rode» en «groene» uitdagingen.
Aan de hand van beleidsinhoudelijke uitdagingen is de «agenda»
voor vernieuwing van het grondbeleidsinstrumentarium geformuleerd. In deel
2 zijn vervolgens aan de hand van concrete knelpunten beleidsmaatregelen ontwikkeld.
In dit hoofdstuk wordt de balans opgemaakt: op welke wijze dragen deze maatregelen
bij aan de knelpunten en daarmee aan de beleidsinhoudelijke uitdagingen voor
«rood» en «groen»?8.2 Bijdrage aan doelen voor roodIn paragraaf 3.3 is aangegeven dat de beleidsmatige uitdaging voor
«rood», het stedelijk gebied, vooral ligt in verhoging van de
kwaliteit van het wonen, het vergroten van de zeggenschap van de burgers en
in de herstructurering van bestaand stedelijk gebied. De volgende maatregelen
in de Nota Grond-beleid zullen – naast andere vormen van beleid –
een bijdrage leveren aan de realisatie van die doelen.• De introductie van de grondexploitatievergunning, gericht op kostenverhaal,
eisen aan ruimtelijke inrichting en kavels voor particulier opdrachtgeverschap.
De vergunning geldt zowel voor uitleglocaties als stedelijke herstructurering;• De daaraan gekoppelde kostenlijst, die duidelijkheid verschaft
over de soorten kosten die gemeenten bij ontwikkelaars kunnen verhalen;• Aanpassing van de onteigeningswet, om processen van stedelijke
herstructurering te versnellen;• Verbreding van de Wvg, dus nu ook altijd beschikbaar voor onder
meer stedelijke herstructurering en voor nieuwbouw voor niet-taakstellingsgemeenten.
Tevens wordt voor de verbreding van de Wvg een spoedprocedure gevolgd, zodat
deze tijdig beschikbaar is bij de bepaling van contouren;• Bevordering van concurrentie. Wanneer een gemeente via de Wvg grond
in handen krijgt, moet het plan op de verworven gronden in beginsel openbaar
worden aanbesteed (via concessiemodellen, tender-sytemen en prijsvragen).
Er komt een studie naar bevordering van concurrentie wanneer particulieren
grond in eigendom hebben;• Bestuurlijke afspraken, en mogelijk wettelijke instrumenten, voor
particulier opdrachtgeverschap;• Maatregelen om grondprijs-berekeningsmethoden meer te richten op
kwaliteit;• Vergroting van de transparantie van actief grondbeleid;• Stimulering van bovenlokale samenwerking, onder meer om te bevorderen
dat nieuwe uitleg en herstructurering meer als een integrale opgave wordt
gezien;• Onderzoek naar de open-ruimteheffing.8.3 Bijdrage aan doelen voor groenVoor «groene» en «blauwe» doelen is de uitdaging
vooral de realisatie van groene bestemmingen, een duurzame landbouw, functiemenging
tussen natuur, recreatie en landbouw, en de realisatie van ruimte voor waterberging.
Ook hier geldt dat grondbeleid een van de instrumenten is waarmee deze doelen
gerealiseerd kunnen worden. De belangrijkste maatregelen uit de Nota Grondbeleid
hierbij zijn:• In de Fundamentele Herziening WRO zijn doorwerking en handhaving
van rijksbeleid belangrijke thema's. Die kunnen bijdragen aan matiging van
de groene grondprijzen; • In de Nota Landbouw en Fiscus wordt aangegeven hoe de fiscaliteit
kan bijdragen aan de bevordering van het aanbod van grond voor groene doelen;• Kosten voor groenvoorzieningen kunnen verhaald worden op nieuwe
rode locaties, indien voldaan wordt aan de drie criteria die daarvoor gelden
(profijt, toerekenbaarheid, proportionaliteit);• Voor de verbreding van de Wvg wordt een spoedprocedure gevolgd,
zodat deze tijdig beschikbaar is bij de bepaling van contouren;• Bij de aanpassing van de Wvg wordt geëxpliciteerd dat het
voorkeursrecht ook van toepassing is voor zelfstandige vestiging van regionale
groenvoorzieningen;• Onderzoek naar de open-ruimteheffing kan inzicht bieden in de invloed
van zo'n heffing op groene grondprijzen en op de gewenste ruimtelijke kwaliteit;• In een brief aan de Tweede Kamer zal het kabinet uiteenzetten hoe
de beëindiging van ongewenste bestemmingen op basis van nieuw ruimtelijk
beleid gefinancierd kan worden;• Stimulering van bovenlokale samenwerking, die bijvoorbeeld de vorm
van regionale grondbanken kan krijgen;• Het vaker toepassen van het onteigeningsinstrumentarium en onderzoek
naar mogelijkheden om onteigening voor groene doelen te versterken;• Voor de realisatie van groen wordt het voorkeursrecht voor het
Rijk in de WAG geactiveerd;• Voorkeursrecht voor Rijk en provincies, gekoppeld aan nieuwe uitvoeringstaken
in de WRO;• Oprichting van een Raad voor Vastgoed Rijksoverheid, in het kader
van verbetering van de samenwerking tussen en vergroting van professionaliteit
van rijksactoren op de grondmarkt. De mogelijkheid tot anticiperend aankopen;• Versnelde benutting domeingronden (als ruilobject) voor «groen»
en «blauw». 9. ACTIE- EN WETGEVINGSPROGRAMMAIn dit hoofdstuk wordt een schematisch overzicht gegeven van de activiteiten
(wetgeving, communicatie, bestuurlijke gesprekken etcetera) die in de Nota
Grondbeleid zijn aangekondigd. In het programma worden de activiteiten en
maatregelen volgens de paragraafindeling van de nota gepresenteerd. De uitvoering
van het actieen wetgevingsprogramma zal moeten worden gedragen door vele partijen.
Per activiteit is aangegeven welke departementen en andere organisaties bij
de uitvoering betrokken zullen zijn. Tevens is op een tijdsbalk de planning
aangegeven, waarbij is uitgegaan van de inwerkingtreding van de wet of actie.
Het actie- en wetgevingsprogramma is een weergave op hoofdlijnen en zal daarom
jaarlijks in het kader van de begroting van de respectievelijke departementen
worden geconcretiseerd. Maatregelen Nota Grondbeleid per paragraafBetrokken departementen in alfabetische
volgordeAndere betrokkenen in alfabetische
volgorde200120022003200420052.4       • Relatie fiscaliteit en groene doelen wordt
behandeld in de Nota Landbouw en FiscusFinanciën,
LNV, VROM X    3.5       • Oprichting kennis- en informatiecentrum grondbeleidBZK, VROMIPO, VNGXX    • Stimuleren benchmark gemeentelijk grondbeleidBZK, VROMVNGXX   4.3       • Introductie vergunningenstelsel voor grondexploitatie
(in een grondexploitatiewet)Justitie, LNV, VROM,
V&WVNG, NEPROMXXX   • Introductie kostenlijst voor grondexploitatie
(in een grondexploitatiewet)BZK, Justitie, LNV,
VROM, V&WVNG, NEPROMXXX   • Onderzoek verplichtstelling van kwalitatief
locatieplan/programma van eisenBZK, VROMVNGXX   4.4       • Onderzoek stedelijke herverkavelingBZK, VROMVNGXX   5.2       • Afspraken over toepassing van tendersystemen
betrekken bij de Verstedelijkingsafspraken tot 2010VROMconvenantspartnersXX   • Afspraken over toepassing van tendersystemen
opnemen in ISV2VROMgemeenten en provincies XX   • Studie naar de relatie tussen grondposities
en concurrentie in de praktijkEZ, Financiën,
Justitie, VROMNepromX    • Verscherping rijkstoezicht op Europese aanbestedingsregelsEZ, Financiën, Justitie X     • Onderzoek in MDW-kader naar het mogelijke
spanningsveld tussen de communautaire aanbestedingsplicht en de uitvoering
daarvanEZ, Justitie XX   • Afhankelijk van uitkomst NMa-onderzoek naar
kartelvorming op Vinex-locaties, bezien van eventuele maatregelenEZ, VROMNMaXX   5.3       • Ontwikkelen voorlichtingsprogramma over de
relatie tussen grondprijsberekeningsmethoden en kwaliteitVROMNEPROM, NVB, VNGXX    • Handvest grondprijsberekeningsmethodiekenVROMVNGXX   • Relatie grondprijsberekeningsmethoden en kwaliteit
opnemen in afspraken rond Vinac en ISV2VROM XX   • Studie naar en overwegen van eventuele wettelijke
regeling grondprijsberekeningsmethodenBZK, VROM XXX  5.4       • Afspraken bevordering particulier opdrachtgeverschap
in kader van ISV2EZ, BZK, VROMgemeenten en provincies  XXX • Afspraken bevordering particulier opdrachtgeverschap
in kader van de Verstedelijkingsafspraken tot 2010BZK, VROMconvenants-partnersXX    • Voorbereiding van de Wet Bevordering Particulier
Opdrachtgeverschap (WBPO) of de Wet voorkeursrecht particulieren (Wvp)Justitie, VROM XXX   5.5       • Opstellen handreiking voor verslaglegging
en rapportage van het gemeentelijk grondbeleidBZK, Financiën, VROMVNGXX   • Grondbeleid betrekken in «Plan van aanpak
transparantie financiële positie gemeenten»BZK X    • Wettelijk eisen m.b.t. transparantie van grondbeleid
door overhedenBZK, Financiën, VROMVNG, IPO, Unie van WaterschappenXXX  • Ontwikkelen van een beoordelingskader van
grondbeleid en grondtransacties in kader van provinciaal toezichtBZK, VROMIPO, VNGXX   6.2       • Verbreding van de grondslag van de Wvg en
versnelde invoering daarvanJustitie, VROMVNGXX    • Expliciteren dat voorkeursrecht van toepassing
is bij zelfstandige vestiging voor groenstructurenJustitie, VROMVNGXXX  • Nader bezien van art. 26 WvgJustitie, VROMVNGXXX   • Stroomlijning procedures WvgJustitie, VROMVNGXXX  • Uitwerking van de beperking van de wettelijke
uitzonderingen op de aanbiedingsplicht (art. 10 Wvg)Justitie, VROMVNGXXX  6.3       • Stroomlijnen onteigeningsprocedures in MDW-kaderJustitie, LNV, VROM, V&WVNGXXX   • Onteigeningswet aanpassen aan introductie
exploitatievergunningJustitie, VROM,VNGXX X  • Aanpassingen van onteigeningstitels bezien
indien Rijk en provincies nieuwe uitvoeringsbevoegdheden krijgen in kader
van WROJustitie, VROMIPOXXX   • Bezien van de invoering van een aparte onteigeningstitel
voor de projectenprocedure van art. 19 WROJustitie,
VROMVNGXXX   • Onderzoek naar de mogelijkheid om vooruitlopend
op een bestemmingsplan (wijziging) te kunnen onteigenenJustitie, VROMVNGXXX   • Aanpassing van art. 61 onteigeningswet (terugvorderingsrecht)Justitie, VROMVNGXXX   • Bezien van de eisen aan een concreet bouwplan
als basis voor onteigeningJustitie, VROMVNGX X   • Onderzoek naar de inzet van meerjarenontwikkelingsprogramma's
en wijkontwikkelingsprogramma's als onteigeningsgrondslagJustitie, VROMVNGXX   • Onderzoek naar de mogelijkheid tot horizontale
(partiële) onteigening bij meervoudig ruimtegebruikJustitie, VROMVNGXX    • «Modernisering» als onteigeningsgrondslag
opnemen in de WRO (nu in WSDV)Justitie, VROM,
JustitieVNGXXX   • Onteigeningstitel voor stedelijke herverkaveling
indien dit als instrument wordt geïntroduceerd Justitie, VROM, JustitieVNGXXX  7.2       • Onderzoek naar open-ruimteheffing en bij positieve
resultaten eventueel een experimentBZK, EZ, Financiën,
LNV, VROM, V&W XX   • Bezien verjaringstermijn planschade (art.49
WRO) in het kader van de WROJustitie, VROM X XX  • Standpuntbepaling kabinet inzake wenselijkheid
regels nadeelscompensatie in Awb n.a.v. voorstel Commissie Wetgeving Algemene
Regels van Bestuursrecht (WARB)Justitie, BZK,
LNV, VROM, V&W, EZCie WARBX    • Brief aan Tweede Kamer over bekostiging sanering
ongewenste bestemmingenEZ, Justitie, Financiën,
LNV, VROM, V&W, X    7.3       • Bovenlokaal grondbeleid betrekken bij Kabinetsstandpunt
over niet-vrijblijvende gemeentelijke samenwerking (follow-up Kaderwet)BZK, EZ, VROM,IPO, VNGX    • Creëren van positieve randvoorwaarden
voor goed gebruik instrumentarium bovenlokale samenwerking (o.m. TIPP, ISV)BZK, EZ, VROM,IPO,
VNGXX    7.4       • Vaker benutten van onteigening als instrumentLNV, VROMIPO, VNGX     • Onderzoek naar koppeling van een onteigeningsbevoegdheid
aan het streekplanBZK, LNV, Justitie, VROMIPO, VNGXX   • Onderzoek versterking mogelijkheden onteigening
voor groene functiesLNV, Justitie, VROM XX   • Beter benutten kortingsmogelijkheid in landinrichtingsverbandLNVIPOX     • Activering van het voorkeursrecht voor groen
in de WAGLNV, VROM XX    • Beperkt voorkeursrecht en onteigeningsbevoegdheid
Rijk en provincie indien deze overheden in kader van de WRO nieuwe uitvoeringsbevoegdheden
krijgenBZK, Justitie, VROMIPOXXX   • Bezien van een regeling ter voorkoming samenloop
voorkeursrecht verschillende overhedenBZK, Justitie,
VROMVNG, IPOXXX  7.5       • Oprichting van Raad voor Vastgoed Rijksoverheid
(RVR) en opstellen eerste werkprogramma Defensie,
Financiën, LNV, VROM, V&W XX   • Evaluatie RVRDefensie, Financiën, LNV, VROM, V&W    X  • Opzetten van een facilitaire organisatie (ter
ondersteuning van de RVR)Defensie, Financiën,
LNV, VROM, V&W XX   • Anticiperend aankopen voor de rijksoverheidDefensie, Financiën, LNV, VROM, V&W XX    • Heroverweging verkoopbeleid van agrarische
domeingrondenFinanciën, LNV, VROM, X    XNoot1J. de Vries, Grondpolitiek en kabinetscrises,
Leiden 1989.XNoot2Onder regiefunctie wordt verstaan de mate waarin de gemeente beschikt
over mogelijkheden om (ervoor te zorgen dat) haar grondgebied in te richten
(wordt ingericht) in de vorm waartoe op democratisch gelegitimeerde wijze
is besloten.XNoot1Motie voorgesteld op 27 oktober 1999. Tweede Kamer, 1999–2000, 26 800
XIII, nr. 20.XNoot2Motie voorgesteld op 27 oktober 1999. Tweede Kamer, 1999–2000, 26 800
XIII, nr. 15.XNoot3Motie voorgesteld op 21 maart 2000. Eerste Kamer, 1999–2000, 26 800
XI, nr. 107a.XNoot1Met de Woningwet 1901 werd tevens de basis gelegd voor de moderne ruimtelijke
ordening. De wet introduceerde het uitbreidingsplan, de voorloper van het
bestemmingsplan, waaraan moest worden voldaan bij het verlenen van bouwvergunningen.XNoot1Werkgroep Interdepartementaal BeleidsOnderzoek (IBO) Grondbeleid, Grond voor beleid; eindrapportage IBO Grondbeleid, juli
2000.XNoot2Kwaliteit enerzijds en zeggenschap van de burger anderzijds zijn de laatste
jaren op uiteenlopende beleidsterreinen de nieuwe kernthema's geworden. Zie
onder meer het woonbeleid (Nota Wonen), de ruimtelijke ordening (Vijfde Nota
RO) en het architectuurbeleid (Ontwerpen aan Nederland), maar ook terreinen
als de zorg (persoonsgebonden budgetten), en publieke dienstverlening (Overheidsloket
2000).XNoot1In haar rapport Borging van het publieke belang (mei
2000) definieert de WRR het begrip publiek belang als «een maatschappelijk
belang waarvoor de overheid zich verantwoordelijk stelt.». Om een heldere
taakafbakening tussen publieke en private actoren te kunnen maken, adviseert
de WRR dat de overheid scherper definieert wat het publiek belang is.XNoot2Werkgroep Interdepartementaal BeleidsOnderzoek (IBO) Grondbeleid, Grond voor beleid, eindrapportage, juli 2000.XNoot3Hoewel de termen «faciliterend» en «passief» als
synonomiem worden gebruikt, wordt in deze nota de voorkeur gegeven aan de
term «faciliterend» grondbeleid. De term «passief»
suggereert ten onrechte dat de overheid langs de kant staat toe te kijken,
terwijl passief grondbeleid zeer wel gepaard kan gaan met een actieve rol
van de overheid in het samenspel met marktpartijen.XNoot4Wanneer er sprake is van veel kleine grondeigenaren zijn, die vaak meer
gericht zijn op de korte termijn, is slagvaardig opereren vanuit lange termijn
doelstellingen lastig.XNoot1Werkgroep Interdepartementaal BeleidsOnderzoek (IBO) Grondbeleid, Grond voor beleid, eindrapportage, juli 2000.XNoot1Werkgroep Interdepartementaal BeleidsOnderzoek (IBO) Grondbeleid, Grond voor beleid, eindrapportage, juli 2000.XNoot2Kolpron Consultants, Ontwikkeling van residuele waarde
en winst in grondexploitaties, Rotterdam, 2000.XNoot1Nota «Ruimte maken, Ruimte delen»; de Vijfde Nota over de
Ruimtelijke Ordening, deel 1, januari 2001.XNoot1Zie ook Parlementaire Werkgroep Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, Notie
van Ruimte. Op weg naar de Vijfde Nota RO; Tweede Kamer, 1999–2000,
27 210, nrs. 1–2. Vijfde Nota.XNoot1ABF Research, «Beleidsverslag Volkshuisvesting
2000–2010», augustus 2000, in opdracht van het Ministerie
van VROM voor de Nota Wonen.XNoot2Brief Staatssecretaris VROM aan de Tweede Kamer, d.d. 19 juni 2000, op
basis van het onderzoek «Relatie woningmarkt-grondmarkt 1991–1998».XNoot3Nota Wonen; Mensen, wensen, wonen; december 2000. In het Handvest Kwaliteit
(2000) hebben overheid en markpartijen particulier opdrachtgeverschap als
een van de prioriteiten benoemd om de kwaliteit van het wonen te bevorderen.XNoot1Wat dit betreft zijn de (onder-) titels van een aantal Rijksnota's veelzeggend:
Nota Natuur voor Mensen, Mensen voor Natuur. Nota Wonen: Mensen, Wensen Wonen.
En in de Architectuurnota Ontwerpen aan Nederland wordt architectuur ook gezien
als «zaak voor iedereen».XNoot1Daarbij zij opgemerkt dat de dalende prijs-kwaliteitverhouding op de nieuwbouwmarkt
voor een belangrijk deel een weerspiegeling is van een dalende prijs-kwaliteitverhouding
in de bestaande voorraad. Duidelijk is dat aan dat laatste minder gemakkelijk
iets te doen is, dan aan het eerste.XNoot2Kolpron Consultants, Grondbeleid en stedelijke herstructurering,augustus 2000.XNoot1Werkgroep Interdepartementaal BeleidsOnderzoek (IBO) Grondbeleid, Grond voor beleid, eindrapportage, juli 2000.XNoot1Zie: VROM-Raad advies 020; «Het instrument geslepen», maart 2000.XNoot1Op grond van artikel 42 van de WRO moeten gemeenten een exploitatieverordening
opstellen. Hierin regelt de gemeente onder welke voorwaarden zij medewerking
verleent aan het in bouwexploitatie brengen van gronden. Dit vergroot de rechtszekerheid
voor de grondeigenaar, die zo weet onder welke voorwaarden een gemeente bereid
is om een exploitatieovereenkomst te sluiten. De jurisprudentie inzake kostenverhaal
laat zien dat geen kosten kunnen worden verhaald die, waartoe de bevoegdheid
niet zijn is opgenomen in de verordening.XNoot2Zie ook: Werkgroep Interdepartementaal BeleidsOnderzoek (IBO) Grondbeleid, Grond voor beleid, eindrapportage, juli 2000.XNoot1Voor het kostenverhaal wordt nu reeds een systeem van (verkavelings)vergunningen
gebruikt in Vlaanderen, Frankrijk, Engeland en de Verenigde Staten.XNoot2VNG en Neprom, Kosten van grondexploitatie; uitgangspunten
voor een nieuwe wettelijke regeling van het grondkostenverhaal met bijbehorende
lijst van kostensoorten, 22 september 2000.XNoot3De kritiek richtte zich vooral op de vermenging van publiek- en privaatrechtelijk
instrumentarium.XNoot1Zie: VROM-Raad advies 020; «Het instrument geslepen», maart 2000.XNoot2Dit is conform de adviezen van het IBO en de VROM-raad.XNoot1Zie H. Priemus en E. Louw; «Gemeentelijk grondbeleid;
regiefunctie bij de realisatie van ruimtelijk beleid», Delft
University Press, 2000.XNoot1Werkgroep Interdepartementaal BeleidsOnderzoek (IBO) Grondbeleid, Grond voor beleid, eindrapportage, juli 2000.XNoot1Zie Nota Wonen; Mensen, wensen wonen; december 2000.XNoot2Werkgroep Interdepartementaal BeleidsOnderzoek (IBO) Grondbeleid, Grond voor beleid, eindrapportage, juli 2000.XNoot1Parlementaire Werkgroep Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, Notie van Ruimte. Op weg naar de Vijfde Nota RO; Tweede Kamer, 1999–2000,
27 210, nrs. 1–2.XNoot2Het werken met voorschriften ten aanzien van woningaantallen kan bijvoorbeeld
de creativiteit en ruimte voor ontwikkelaars beperken omdat bepaalde in kwalitatief
opzicht gewenste programma's niet meer haalbaar zijn. Zie: Bureau Middelkoop, Transformatie naar kwaliteit, december 1999.XNoot1Centraal Planbureau, «De grondmarkt; een gebrekkige
markt en een onvolmaakte overheid», Den Haag 1999.XNoot1Werkgroep Interdepartementaal BeleidsOnderzoek (IBO) Grondbeleid, Grond voor beleid, eindrapportage, juli 2000.XNoot1In de motie Van Zuijlen/Van Walsem verzoekt de Tweede Kamer het kabinet
een MDW-operatie Vinex-locaties in te stellen. TK 1999–2000, 26 800
XIII, nr. 15.XNoot2Werkgroep Interdepartementaal BeleidsOnderzoek (IBO) Grondbeleid, Grond voor beleid, eindrapportage, juli 2000.XNoot1Bureau Middelkoop, Onderzoek grondprijssysematiek woningbouw, (september 2000); Bureau Middelkoop, Transformatie
naar kwaliteit, (december 1999. Beide onderzoeken in opdracht van
het Ministerie van VROM.XNoot1Bureau Middelkoop, Onderzoek grondprijssystematiek
woningbouw, september 2000.XNoot2Bureau Middelkoop, Onderzoek grondprijssystematiek
woningbouw,september 2000.XNoot1Dit wordt ook wel aangeduid als individueel opdrachtgeverschap.XNoot2Deze ambitie moet niet worden gezien als een dogma. Het begrip particulier
opdrachtgeverschap moet breed worden opgevat. De wens van veel burgers om
particulier opdrachtgever te zijn, betekent niet dat iedereen altijd ook zélf
wil ontwerpen en bouwen. Zij zullen vaak zoeken naar een intermediair die
dat voor hun doet. Dat kan best een projectontwikkelaar zijn. Het gaat erom
dat men de vrijheid heeft om hiervoor te kiezen. Een andere vorm is dat burgers
gezamenlijk een project oppakken. Dan is sprake van «collectief particulier
opdrachtgeverschap», waarbij zij met elkaar een ontwikkelaar zoeken –
of een ontwikkelaar van een bepaalde locatie zoekt hen – die de woningen
volgens hun wensen wil bouwen.XNoot1Werkgroep Interdepartementaal BeleidsOnderzoek (IBO) Grondbeleid, Grond voor beleid, eindrapportage, juli 2000.XNoot2BLS = Besluit Locatiegebonden Subsidies.XNoot1Werkgroep Interdepartementaal BeleidsOnderzoek (IBO) Grondbeleid, Grond voor beleid, eindrapportage, juli 2000.XNoot2Zie: Kolpron Consultants, Analyse grondbedrijven op
basis van jaarverslagen, Rotterdam 2000.XNoot1Werkgroep Interdepartementaal BeleidsOnderzoek (IBO) Grondbeleid, Grond voor beleid, eindrapportage, juli 2000.XNoot2TU-Delft, Aanbevelingen vormgeving en gebruik Wet voorkeursrecht
gemeenten, onderzoek in opdracht van het Ministerie van VROM, 2000.XNoot1De Hoge Raad zal overigens naast deze beschikkingen over bedrijventerreinen
binnen enige maanden over nog meer zaken (o.a. woningbouwzaken) uitspraak
moeten doen.XNoot1MDW-Evaluatie Onteigeningswet, kamerstukken II, 1999–2000, 24 036,
nr. 174. Zie verder: VROM-Raad advies 020, Het instrument
geslepen, maart 2000.XNoot1Wanneer gebruik gemaakt wordt van opschortende en ontbindende voorwaarden,
kan overigens wel parallel gewerkt worden.XNoot1Dit is ook in het kader van de MDW-Evaluatie onteigeningswet aan de orde
geweest.XNoot1Het IBO concludeert, dat het gaat om een politiek vraagstuk, en stelt
dat pas sprake is van een knelpunt als: (a) men van oordeel is dat alle schade
die voortvloeit uit een bestemmingswijziging moet worden vergoed door degene
die profiteert van de bestemmingswijziging of; (b) men van oordeel is dat
de baten van een bestemmingswijziging bij de overheid terecht behoren te komen
en niet bij andere partijen. Werkgroep Interdepartementaal BeleidsOnderzoek
(IBO) Grondbeleid, Grond voor beleid, eindrapportage,
juli 2000.XNoot2Zie naast het IBO ook bijvoorbeeld: CPB, Een imperfecte
markt en een gebrekkige overheid, Den Haag 1999.XNoot3Dit is eerder voorgesteld door de Werkgroep Vergroening van het Belastingstelsel.XNoot1Zie ook de motie Hindriks (TK 1999–2000, 26 800 XIII, nr. 20)
waarin de Tweede Kamer de regering verzoekt te onderzoeken of een heffing
op nieuwe bedrijventerreinen in uitleggebieden ten gunste van herstructurering
van bestaande bedrijventerreinen kan bijdragen aan het creëren van meer
ruimte voor bedrijven zonder de leefomgeving al te zeer aan te tasten.XNoot1Een grondeigenaar die door een verandering in het bestemmingsplan (vermogens-)
schade lijdt, kan compensatie eisen van de gemeente op basis van planschade
(art. 49 van de WRO). De planbaten die uit een bestemmingswijziging voortvloeien
voor de grondeigenaar kan de gemeente hem echter niet ontnemen. Het IBO concludeert
dat hiermee sprake is van een asymmetrie: de lasten komen in principe voor
rekening van de gemeenten, de lusten voor de grondeigenaar. Werkgroep Interdepartementaal
BeleidsOnderzoek (IBO) Grondbeleid, Grond voor beleid,
eindrapportage, juli 2000.XNoot2Zie ook de motie Van Gennip c.s., voorgesteld op 21 maart 2000. Eerste
Kamer, 1999–2000, 26 800 XI, nr 107a.XNoot3CPB, Een imperfecte markt en een gebrekkige overheid, Den Haag 1999. Het CPB bekritiseert daarnaast de rijkssubsidies voor
bedrijventerreinen die ten gunste mogen komen van ontwikkeling van nieuwe
terreinen.XNoot1In dat kader is de aanbeveling van de Parlementaire Werkgroep Vijfde Nota
RO (Notie van Ruimte. Op weg naar de Vijfde Nota RO;
Tweede Kamer, 1999–2000, 27 210, nrs. 1–2) interessant om
een regionale planfiguur te creëren die de rechtskracht van een regionaal
bestemmingsplan zou moeten hebben. Zo kunnen onwillige individuele gemeenten
toch worden aangespoord om regionaal beleid uit te voeren.XNoot2Zie de Vijfde Nota RO en de Nota Wonen.XNoot3Zie ook de motie Van Gennip c.s., voorgesteld op 21 maart 2000. Eerste
Kamer, 1999–2000, 26 800 XI, nr. 107a.XNoot1Zie ook het onderzoek dat mr P.S.A. Overwater in opdracht van het Ministerie
van LNV heeft verricht.XNoot2De Raad voor het Landelijk Gebied, de VROM-raad en het Nationaal Groenfonds
zijn voorstander van reactivering van het voorkeursrecht groen in de WAG.XNoot1Zie Ministerie van VROM, «Op weg naar een nieuwe
WRO», discussienotitie, 1999.XNoot2Op dit moment ligt reeds een voorstel van wet voor een aanvulling van
de WRO met een rijksprojectenprocedure bij de Staten-Generaal. Oogmerk van
de voorgestelde regeling is een versnelling van de realisering van rijksprojecten
te bewerkstelligen. In dit wetsvoorstel is thans niet voorzien in een voorkeursrecht
voor dergelijke rijksprojecten. Voor provinciale projecten ontbreekt nog een
(voornemen voor een) regeling. Bij de Fundamentele Herziening van de WRO zal
hierin worden voorzien. Zowel bij de voorgenomen rijksprojectenprocedure als
bij een nog voor te bereiden regeling voor een provinciale projectenprocedure
kan een voorkeursrecht zijn diensten bewijzen.XNoot3Werkgroep Interdepartementaal BeleidsOnderzoek (IBO) Grondbeleid, Grond voor beleid, eindrapportage, juli 2000. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-27581-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl