Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Justitie (VI) voor het jaar 2006; Brief minister over terugkoppelen ervaringen Afdeling bestuursrechtspraak op het terrein van overgangs- en bestuursrecht
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30300-VI, nr. 169

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

03-07-2006

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2005-2006

30300-VI nr. 169

20-06-2006

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningBIJLAGE 1 Bij brief van 7 oktober 2005, nr. W03.04.0206/I
deed de Vice-President van de Raad van State mij een advies toekomen inzake
diverse verbeteringen in de wetgeving. Dit advies bied ik u hierbij aan. Ik
moge u verzoeken goed te vinden dat het advies en het nader rapport worden
openbaargemaakt door toezending daarvan aan de beide Kamers der Staten-Generaal.1. Inleiding2. Tekortschietend overgangsrecht: tijdsdruk en complexiteit
onderschat3. tot en met 15. Aanbevelingen inzake het bestuursprocesrechtBIJLAGE 2 1. Inleiding2. Tekortschietend overgangsrecht: tijdsdruk en complexiteit
onderschata. Overgangstermijn bij wijziging van rechten of
verplichtingenb. Overgangsrecht bij aanhangige zaken en wijziging
van competentietoedelingc. Overgangsrecht bij amenderingd. Conclusies3. Doorzendplicht van bedenkingen of zienswijzen4. Uniforme openbare voorbereidingsprocedure bij
vrijstelling en bouwvergunning5. Keuze tussen bezwaar en administratief beroep6. Gesplitste beslissing op bezwaar en beslistermijn
in bezwaar7. Vergoeding van kosten in bezwaar als een tijdig
besluit uitblijft8. Bevoegdheid van de bestuursrechter om bij einduitspraak
mede een voorlopige voorziening te treffen9. Intrekkings- of wijzigingsbesluiten van het bestuursorgaan
tijdens een voorlopige voorzieningprocedure10. Griffierecht bij voorlopige voorziening in appèl11. Griffierecht bij de opheffing of wijziging van
een voorlopige voorziening12. Versnelde behandeling en termijn voor het indienen
van nadere stukken13. Bekendmaking besluiten op basis van de Vreemdelingenwet14. Onvolkomenheden inzake de competentieafbakening
tussen rechtersCompetentieafbakening tussen civiele rechter en bestuursrechterCompetentieafbakening tussen bestuursrechters15. Slot
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30300-VIToon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 55 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 300 VIVaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Justitie
(VI) voor het jaar 2006nr. 169BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIEAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 20 juni 2006Op 24 februari 2005 is door de Raad van State een symposium gehouden
over het terugkoppelen van ervaringen van de Afdeling bestuursrechtspraak
op het terrein van overgangsrecht en bestuursrecht naar de wetgever. Naar
aanleiding van dit symposium heeft de Raad van State op 7 oktober 2005
op grond van artikel 16 van de Wet op de Raad van State een advies uitgebracht,
nr. W03.05.0206/I, inzake diverse verbeteringen in de wetgeving. Het
advies bevat waardevolle aandachtspunten en aanbevelingen. In het nader rapport
heb ik aangegeven op welke wijze het kabinet gevolg wil geven aan dit afzonderlijk
advies.Het advies en het nader rapport bied ik U hierbij ter kennisneming aan.De Minister van Justitie,J. P. H. Donner BIJLAGE 1 Bij brief van 7 oktober 2005, nr. W03.04.0206/I
deed de Vice-President van de Raad van State mij een advies toekomen inzake
diverse verbeteringen in de wetgeving. Dit advies bied ik u hierbij aan. Ik
moge u verzoeken goed te vinden dat het advies en het nader rapport worden
openbaargemaakt door toezending daarvan aan de beide Kamers der Staten-Generaal.1. InleidingHet kabinet acht het een goede zaak dat de Raad van State methodes ontwikkelt
om bij zijn wetgevingsadvisering meer systematisch gebruik te maken van ervaringen
van de bestuursrechter met wettelijke voorschriften, om zo onvolkomenheden
in die voorschriften onder de aandacht van de wetgever te brengen. Daarbij
verdient wel de bijzondere positie van de Raad de aandacht. Gelet op deze
positie komt het het kabinet voor dat de analyse van de ervaringen zich zou
moeten beperken tot juridische punten en dat met name indien ervaringen van
andere rechtscolleges dan de Raad zelf in de analyse worden betrokken, deze
voldoende breed gedragen en dus representatief zouden moeten zijn.Het voorliggende advies bevat waardevolle aandachtspunten en aanbevelingen.
In het navolgende wordt aangegeven hoe het kabinet hieraan gevolg wil geven.2. Tekortschietend overgangsrecht: tijdsdruk en complexiteit
onderschatDe drie factoren die de Raad als verklaring geeft voor het feit dat overgangsrecht
vaak lacunes of gebreken vertoont, worden herkend en deels onderschreven.De laatste jaren is echter een tendens waarneembaar – vooral bij
grotere wetgevingsprojecten met vaak belangrijke overgangsrechtelijke implicaties –
dat gedurende het hele proces de overgangsrechtelijke aspecten in kaart worden
gebracht en parallel aan totstandkoming van de materiewet in een aparte invoeringswet
worden neergelegd. De omvangrijke stelselherzieningen in sociale zekerheid
(Wet werk en bijstand, Wet financiering sociale verzekeringen, Werkloosheidswet
en Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen) vormen hiervan goede voorbeelden.
Bij dergelijke projecten is het overgangsrecht ook in politieke en beleidsmatige
zin allerminst een sluitpost. Juist in die gevallen bestaat het besef dat
onmiddellijke werking met het oog op een goede invoering en uitvoering van
de wet niet het uitgangspunt kan zijn. Het Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid heeft enige jaren geleden een Toetsingskader overgangsrecht
opgesteld1, dat inmiddels breder toepassing heeft
gevonden bij de ministeries. Het besteedt ruime aandacht aan de merites van
eerbiedigende werking.Dat het opstellen van overgangsrecht ook met deze voorzieningen nog geen
sine cure is, wordt onderschreven. Het is altijd moeilijk om met de wetenschap
van vandaag te oordelen over situaties van morgen, en zeker om voor alle mogelijke
situaties een sluitende voorziening te treffen. Desalniettemin is door het
Kenniscentrum Wetgeving – in nauwe samenspraak met deskundigen op de
ministeries en op basis van bestaande stukken – een afwegingskader voor
overgangsrecht ontwikkeld, dat op dit moment wordt vertaald in een elektronisch
gebruiksinstrument. Doel van dit project is om kennis te verzamelen en te
genereren die wetgevingsjuristen in staat stelt om concepten van overgangsrecht
beter te doorgronden en specifieke situaties te onderscheiden waarin overgangsrecht
nodig of wenselijk is. Het gebruiksinstrument leidt de wetgevingsjurist stap voor stap door de
afwegingen die bij het kiezen van een overgangsrechtelijk regime aan de orde
kunnen zijn, en biedt handreikingen bij het formuleren van het uiteindelijk
benodigde overgangsrecht. Voorbeelden van meer en minder geslaagd overgangsrecht
en aandachtspunten zoals de Raad van State in de onderdelen a (overgangsrecht
bij wijziging van rechten of verplichtingen) en b (overgangsrecht bij aanhangige
zaken en wijziging van competentietoedeling) noemt, vormen een waardevolle
kennisbron voor zo’n systeem. Met het oog daarop nodigt het kabinet
de Raad van State graag uit om in een bijeenkomst met de ministeries verder
van gedachten te wisselen over concrete overgangsrechtelijke casus, teneinde
het systeem te vervolmaken.Met betrekking tot amendering van wetsvoorstellen wordt opgemerkt dat
voor zover het in het bereik ligt van het kabinet om dat te begeleiden, dat
ook zeker gebeurt, mede met het oog op afstemming op het overgangsrecht dat
in een wetsvoorstel al is opgenomen, of met het oog op overgangsrechtelijke
voorzieningen waartoe de amendering leidt. In voorkomend geval kan advisering
door de Raad van State dan aangewezen zijn.Overigens kan het in geval van amendering voordelig zijn dat het overgangsrecht
in een afzonderlijke invoeringswet is neergelegd die de materiewet volgt,
zodat meer tijd bestaat om de overgangsrechtelijke consequenties van amendering
in kaart te brengen en daarvoor adequate voorzieningen te treffen.Het kabinet meent dat de aanbeveling van de Raad om de departementale
wetgevingsprocedure zo te organiseren dat aandacht voor overgangsrecht in
de verschillende stadia gewaarborgd is, geoperationaliseerd kan worden door
het genoemde gebruiksinstrument voor overgangsrecht. Zo’n instrument
faciliteert structurele aandacht voor overgangsrecht. De toepassing ervan
kunnen de ministeries afstemmen op de geldende interne procedures bij totstandkoming
van beleid en wetgeving. De suggestie om de wijze waarop dit gebeurt in het
kader van de wetgevingsvisitatie te bezien, zal ik graag onder de aandacht
van de Visitatiecommissie wetgeving en juridische functie brengen.Het kabinet wil het gebruiksinstrument tevens inzetten ter invulling van
de aanbeveling van de Raad om de Aanwijzingen voor de regelgeving aan te vullen
op het punt van overgangsrecht. Juist vanwege het casuïstisch karakter
van het overgangsrecht, leent dit zich minder voor vastlegging in algemene
aanwijzingen. Het ontwikkelde instrument biedt de beoogde invulling van de
algemene uitgangspunten die in de Aanwijzingen zijn opgenomen.3. tot en met 15. Aanbevelingen inzake het bestuursprocesrechtDe Raad doet in zijn advies behartenswaardige aanbevelingen op het terrein
van het bestuursprocesrecht. Het ligt in het voornemen om over deze aanbevelingen
terzake kundigen in de wetenschap en rechtspraktijk te consulteren en deze
vervolgens op te nemen in het wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht
dat in het verlengde van de nota «Naar een slagvaardiger bestuursrecht»
(Kamerstukken II 2004/2005, 29 279, nr. 16 (herdruk)) wordt voorbereid.De Minister van Justitie,J. P. H. Donner BIJLAGE 2 1. InleidingReeds anderhalve eeuw geleden vroeg de toenmalige Minister van Justitie,
mr. F.A. van Hall, aandacht voor de nationale wetgeving, waarin leemten zouden
voorkomen die niet direct door middel van jurisprudentie konden worden opgelost.
Aan alle ambtenaren bij de gerechtshoven werd daarom verzocht iedere zes maanden
een lijst met opmerkingen over wetgeving in te sturen en daarbij tevens aan
te geven op welke wijze de gebreken zouden kunnen worden opgeheven.1 In 1973 verzuchtte Drion echter dat een goed geregelde
terugkoppeling van rechtspraak naar wetgeving nog steeds ontbrak.2 Enkele jaren later suggereerde Polak dat de rechterlijke
macht «feilen en gebreken in de wet meer systematisch en opzettelijk
ter kennis van bevoegde organen» zou moeten brengen.3 Hij vroeg zich in dat verband tevens af of «het vermetel was
te hopen» dat door de op 1 juli 1976 beginnende Afdeling rechtspraak
van de Raad van State de in administratieve wetten en regelingen voorkomende
gebreken «voortaan in het jaaroverzicht zullen worden gesignaleerd en
suggesties tot wegneming zullen worden gedaan».De Raad van State heeft in zijn Jaarverslag 2003 uiteengezet dat hij zoekt
naar de juiste methode om bij zijn wetgevingsadvisering meer systematisch
gebruik te maken van ervaringen van de bestuursrechter met wettelijke voorschriften
om tekortkomingen in die voorschriften waarmee de bestuursrechter wordt geconfronteerd,
naar de wetgever «terug te koppelen».4
Daarbij worden de mogelijkheden bezien om onvolkomenheden, waarvan de Raad
is gebleken dat ze zich in de bestuursrechtspraak voordoen, na weging en selectie,
in zijn adviezen te signaleren en tevens aanbevelingen te doen om die onvolkomenheden
op te lossen. Het betreft punten waarop de Afdeling bestuursrechtspraak meermalen
is gestuit. Veelal zijn deze onvolkomenheden eerst in de praktijk gebleken
en waren deze consequenties in het wetgevingsproces – ook voor de Raad –
nog niet voorzien. Waar mogelijk zal de Raad naast de ervaringen van de Afdeling
bestuursrechtspraak ook onvolkomenheden in de wetgeving waarmee andere bestuursrechters
en de Nationale ombudsman in hun werk worden geconfronteerd bij de terugkoppeling
betrekken.De Raad heeft verschillende mogelijkheden om dergelijke punten onder de
aandacht te brengen, zoals signalering in het jaarverslag en het meenemen
in adviezen over aanhangige onderwerpen. Thans brengt de Raad een afzonderlijk
advies uit.2. Tekortschietend overgangsrecht: tijdsdruk en complexiteit
onderschatRechters worden bij de beoordeling van geschillen veelvuldig met problemen
van overgangsrecht geconfronteerd. Vaak wordt gedacht dat overgangsrechtelijke
problemen vooral van juridisch-technische aard zijn. In de praktijk blijken
dergelijke kwesties echter een ruimere dimensie te hebben. Onduidelijkheden,
leemtes, inconsistenties en mogelijk door de wetgever niet bedoelde gevolgen
in overgangsrecht leiden niet alleen tot rechtsonzekerheid, maar ook tot veel
ergernis en onbegrip bij uitvoeringsinstanties en andere betrokkenen. Het
zoeken naar oplossingen voor deze problemen leidt bij alle betrokkenen –
burgers, bedrijven, bestuursorganen en rechters – voorts tot verspilling
van tijd. Om die rechtsonzekerheid en tijdverspilling te voorkomen, verdient
de formulering van overgangsrecht intensieve aandacht van de wetgever.Een verklaring voor het feit dat het overgangsrecht soms lacunes of gebreken
vertoont is dat bij het tot stand brengen van nieuwe wetgeving de meeste aandacht
uitgaat naar het nieuwe recht. Het nadenken over de vraag of maatregelen
van overgangsrecht getroffen moeten worden, vindt pas in de laatste fase van
de voorbereiding van het wetsvoorstel plaats. Dat leidt er dan vaak toe dat
het overgangsrecht in de verdrukking komt. Omdat de toegezegde datum van indiening
van het wetsvoorstel dan veelal nabij is, is haast geboden zodat het overgangsrecht
vaak onder grote tijdsdruk totstandkomt.Een tweede factor die nadelig is voor de kwaliteit van het overgangsrecht
is dat het overgangsrecht vanuit beleidsperspectief en politiek perspectief
veelal niet belangrijk wordt geacht. Men is zich er nog steeds vaak onvoldoende
van bewust dat het met onmiddellijke werking invoeren van wetten in concrete
gevallen tot grote problemen kan leiden. Voorts wordt wel gevreesd dat het
toekennen van eerbiedigende werking te zeer afbreuk doet aan de effectiviteit
van het beoogde nieuwe beleid. Die vrees bestaat vooral – maar zeker
niet alleen – als dat beleid gericht is op beperking van het beslag
op de overheidsfinanciën.Een derde factor die verklaart waarom juist het overgangsrecht gebreken
kan vertonen, is dat het opstellen van overgangsrecht vaak conceptuele problemen
oplevert. Niet alleen voor wetgevingsafdelingen en beleidsafdelingen kan het
bijzonder lastig zijn om zich alle gevallen die zich kunnen voordoen, voor
de geest te halen. Ook voor hen die dichter bij de praktijk staan, zoals uitvoeringsinstanties
en belangengroeperingen, is dat vaak bijzonder lastig zolang er nog geen ervaring
met de nieuwe wet is opgedaan.Doordat deze drie factoren elkaar kunnen versterken, vertoont juist het
overgangsrecht relatief vaak gebreken, tot schade voor de rechtszekerheid
en de uitvoerbaarheid van de wet.Hierna worden enkele meer specifieke overgangsrechtelijke problemen die
in de praktijk van de afgelopen jaren naar voren zijn gekomen kort aangestipt.
Deze voorbeelden zijn ontleend aan de bestuursrechtspraak. Soortgelijke problemen
doen zich voor op andere terreinen van het recht.1a. Overgangstermijn bij wijziging van rechten of
verplichtingenEen van de eerste vragen die bij de doordenking van het overgangsrecht
aan de orde komen is of een overgangstermijn noodzakelijk is en wat de duur
daarvan dient te zijn. Het ontbreken van een overgangstermijn of een te korte
termijn kan er onder omstandigheden toe leiden dat de rechter de wettelijke
regeling geheel of gedeeltelijk buiten toepassing laat of schadevergoeding
toekent. In dit verband is in het bijzonder artikel 1, eerste lid, van het
Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van
de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) van belang, waarin het recht op
eigendom wordt beschermd. Uit dit artikel vloeien eisen voort met betrekking
tot de overgangstermijn bij onder meer sociale zekerheidswetgeving.2 Anderzijds kunnen te lange overgangstermijn leiden tot
strijdigheid met EG-richtlijnen.3Tegen die achtergrond beveelt de Raad aan bij de invoering van nieuwe
wetgeving steeds zorgvuldig af te wegen of voor bestaande gevallen een overgangstermijn
vereist is en wat daarvan de duur dient te zijn. In het bijzonder vraagt de
Raad aandacht voor de bepaling van de overgangstermijn bij wetgeving die raakt
aan de eigendom in de zin van artikel 1, eerste lid, van het Eerste Protocol
bij het EVRM.b. Overgangsrecht bij aanhangige zaken en wijziging
van competentietoedelingAls een regeling wordt vervangen door een nieuwe regeling betreffende
hetzelfde onderwerp, is het belangrijk dat de wetgever duidelijkheid verschaft over de behandeling van aanvragen, bezwaren en (hoger) beroepen
die bij de inwerkingtreding van de nieuwe regeling reeds en nog aanhangig
zijn. Dat geldt temeer indien in de nieuwe regeling taken worden toebedeeld
aan een ander bestuursorgaan of een andere rechter. Als dit niet (duidelijk)
wordt geregeld, kan dat in de praktijk leiden tot problemen voor burgers en
bestuursorganen en tot nodeloos gecompliceerde rechterlijke procedures.1Bij de overgang van het oude naar het nieuwe wettelijke regime dient naar
het oordeel van de Raad steeds ten aanzien van de volgende punten duidelijkheid
te worden verschaft:– de toepasselijkheid van het materiële recht na de datum van
inwerkingtreding van het nieuwe recht: er moet een keuze worden gemaakt met
betrekking tot het toepasselijk recht voor lopende aanvragen en eventueel
korte tijd na inwerkingtreding van het nieuwe recht te nemen ambtshalve besluiten
(zoals handhavings- en intrekkingsbesluiten);– de toepasselijkheid van het procesrecht na de datum van inwerkingtreding
van het nieuwe recht: bepaald moet worden of bezwaar- en/of beroepsprocedures
volgens oud dan wel volgens nieuw recht moeten worden afgehandeld;– de verdeling van competenties van bestuursorganen en rechters
na de datum van inwerkingtreding van het nieuwe recht: in situaties waarin
sprake is van een wijziging van het bevoegde bestuursorgaan dan wel van de
bevoegde rechter dient uitdrukkelijk in de wet te worden vastgelegd welk bestuursorgaan
of welke rechter in de lopende procedures beslist.De Raad wijst erop dat de rechtszekerheid en ook de uitvoerbaarheid ertoe
nopen dergelijke keuzes in de regeling zelf vast te leggen en te motiveren;
in het bijzonder in de situatie dat wordt gekozen voor onmiddellijke werking
verdient het aanbeveling de gemaakte afweging in de toelichting te motiveren.c. Overgangsrecht bij amenderingAfzonderlijke aandacht verdient de situatie waarin een wetsvoorstel in
de Tweede Kamer der Staten-Generaal is geamendeerd. Het komt voor dat een
wetsvoorstel na amendering geen adequaat overgangsrecht meer bevat.2 Om de kwaliteit van de wetgeving ook tijdens de fase
van de amendering te waarborgen, is het naar het oordeel van de Raad van belang
dat de amendering van wetsvoorstellen zorgvuldig wordt begeleid. Dit onderstreept
ook in dit opzicht de wenselijkheid om over (overgangsrechtelijke consequenties
van) belangrijke amendementen het advies in te winnen van de Raad.d. ConclusiesIn het licht van het voorgaande adviseert de Raad de organisatie van wetgevingsprojecten
zo in te richten dat is gewaarborgd dat het overgangsrecht in de diverse stadia
van het wetgevingsproces steeds specifieke aandacht krijgt. Op die manier
kan worden voorkomen dat door tijdsdruk overgangsrecht achterwege blijft of
gebrekkig overgangsrecht totstandkomt. In dit verband is onder meer van belang
dat in het kader van een ex ante evaluatie specifiek aandacht wordt geschonken
aan het overgangsrecht. De Raad beveelt aan dit onderwerp structureel als
afzonderlijk onderdeel van de wetgevingsvisitatie te monitoren.Tevens adviseert de Raad bij toekomstige regelgeving rekening te houden
met de hiervoor onder a tot en met c genoemde aspecten. Gelet op het belang
voor de rechtspraktijk van een goede regeling van de beschreven aspecten geeft
de Raad in overweging de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar)
met betrekking tot het overgangsrecht – die in paragraaf 4.14 maar
gedeeltelijk zijn geregeld – aan te vullen.3. Doorzendplicht van bedenkingen of zienswijzenDe Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevat enkele bepalingen met de voor
burgers belangrijke waarborg dat geschriften die bij een verkeerd bestuursorgaan
of verkeerde administratieve rechter zijn ingediend, naar het juiste orgaan
of de juiste rechter worden doorgezonden. Op het punt van de doorzendplicht
wordt een onderscheid gemaakt tussen bezwaar- en beroepschriften enerzijds
(artikel 6:15 Awb), en andere geschriften (artikel 2:3 Awb) anderzijds. De
doorzendplicht van bezwaar- en beroepschriften is een beginsel van behoorlijk
procesrecht; de doorzendverplichting zoals omschreven in artikel 2:3 Awb is
een beginsel van behoorlijk bestuur. Omdat de doorzending van bezwaar- en
beroepschriften procesrechtelijke consequenties kan hebben, is artikel 6:15
Awb in vergelijking met artikel 2:3 Awb op een aantal punten verder uitgewerkt.
Om te voorkomen dat de burger door de onjuiste indiening van zijn bezwaar-
of beroepschrift zijn bezwaar- of beroepstermijn verspeelt, is in artikel
6:15 Awb neergelegd dat het tijdstip van indiening bij het onbevoegde orgaan
bepalend is voor de vraag of het bezwaar- of beroepschrift tijdig is ingediend.
Tevens zijn het onbevoegde bestuursorgaan en de onbevoegde administratieve
rechter verplicht op het verkeerd ingediende bezwaar- of beroepschrift de
datum van ontvangst aan te tekenen.De toepassing van artikel 6:15 Awb is, gegeven de tekst van het artikel
en de plaats ervan, uitdrukkelijk beperkt tot bezwaar- en beroepschriften.
Dit artikel geldt dan ook niet voor schriftelijke bedenkingen of zienswijzen
die, naar aanleiding van een voorgenomen besluit, bij een verkeerd bestuursorgaan
worden ingediend. Wel vloeit uit het algemene artikel 2:3 Awb voort dat het
onbevoegde bestuursorgaan een dergelijk geschrift naar het bevoegde bestuursorgaan
moet doorzenden. Maar artikel 2:3 Awb regelt niet dat het tijdstip van indiening
bij het onbevoegde orgaan bepalend is voor de vraag of het geschrift tijdig
is ingediend. Deze leemte heeft tot gevolg dat de burger door de toezending
aan het verkeerde bestuursorgaan zijn termijn kan verspelen. Dit gevolg wordt
voorkomen doordat artikel 6:15 volgens de Afdeling bestuursrechtspraak analoog
op de bedenkingenprocedure van afdeling 3.5 Awb moet worden toegepast.1 Hetzelfde geldt met betrekking tot het doorzenden van
zienswijzen op grond van de met ingang van 1 juli 2005 in werking getreden
nieuwe afdeling 3.4 Awb (uniforme openbare voorbereidingsprocedure).Ter wille van de rechtszekerheid acht de Raad het gewenst dat deze leemte
in de Awb wordt verholpen en deze essentiële waarborgen in de wet worden
neergelegd. Daarom adviseert het college een met artikel 6:15 vergelijkbaar
artikel op te nemen in afdeling 3.4 Awb.4. Uniforme openbare voorbereidingsprocedure bij
vrijstelling en bouwvergunningSinds 1 juli 2005 kan de situatie dat tegelijkertijd een bouwvergunning
en een vrijstelling op grond van artikel 17 of artikel 19 van de Wet op de
Ruimtelijke Ordening worden gevraagd, leiden tot het uiteenlopen van procedures.2 Vrijstellingen worden voorbereid met toepassing van afdeling
3.4 Awb (uniforme openbare voorbereidingsprocedure). Voor de bouwvergunning
is dit niet voorgeschreven; wel kan het bestuursorgaan besluiten de bouwvergunning
voor te bereiden met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure.3 Indien het bestuursorgaan geen gebruik maakt van genoemde
mogelijkheid, leidt dit ertoe dat ten aanzien van het onderdeel van het besluit
dat betrekking heeft op de bouwvergunning – voorafgaand
aan het instellen van beroep bij de rechtbank – de bezwaarschriftprocedure
moet worden doorlopen. Tegen het (onderdeel van hetzelfde) besluit dat betrekking
heeft op de vrijstelling, staat direct beroep open bij de rechtbank.Naar de mening van de Raad is het niet wenselijk dat één
samenhangend primair besluit of twee sterk samenhangende besluiten ieder een
eigen traject met een daaraan verbonden eigen tijdpad volgen. Uit een oogpunt
van eenvoud van juridische procedures en coördinatie van besluitvorming
verdient het aanbeveling een wettelijke voorziening te treffen om het uiteenlopen
van deze procedures terzake van hetzelfde bouwplan te voorkomen. Daarom adviseert
de Raad in de wet te bepalen dat, wanneer voor een bouwvergunning een vrijstelling
op grond van artikel 17 of 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening noodzakelijk
is, beide besluiten of onderdelen van één besluit worden voorbereid
met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure.5. Keuze tussen bezwaar en administratief beroepIn een aantal bijzondere wetten, zoals de Wegenwet1, wordt administratief beroep bij een hoger bestuursorgaan mogelijk
gemaakt tegen een afwijzend besluit. Is men het niet eens met een naar zijn
aard soortgelijk besluit waarbij de aanvraag wordt toegewezen, dan dient op
grond van de algemene regeling van artikel 7:1 Awb bezwaar te worden gemaakt
bij het oorspronkelijke bestuursorgaan.De Raad wijst erop dat een dergelijk stelsel van rechtsbescherming voor
de betrokken burgers en beide bestuursorganen tot verwarring en onnodige complicaties
kan leiden. Dat geldt onder meer indien niet (tijdig) op de aanvraag wordt
beslist. Aangezien in een dergelijk geval geen sprake is van een afwijzend
besluit – ook uit artikel 6:2 Awb vloeit dit niet voort –, moet
tegen het uitblijven van die beslissing bij het oorspronkelijke bestuursorgaan
bezwaar worden gemaakt. Indien hangende het bezwaar of beroep een afwijzing
volgt, moet alsnog bij het hogere bestuursorgaan administratief beroep worden
ingesteld. Deze versnippering van rechtsbeschermingsmogelijkheden leidt voor
de betrokken burgers en bestuursorganen tot verwarring en tijdverspilling.De Raad adviseert per wettelijke regeling steeds te kiezen voor eenzelfde
voorprocedure – bezwaar dan wel administratief beroep tegen zowel toewijzende
als afwijzende en niet tijdig genomen besluiten. Tevens beveelt de Raad aan
de Ar die betrekking hebben op de bestuurlijke rechtsbescherming (aanwijzingen
148–160 Ar) in dit opzicht aan te vullen en daarvoor in aanmerking komende
wettelijke regelingen op dit punt te vereenvoudigen.Voorts geeft de Raad in overweging te bezien of na jarenlange ervaring
met de bezwaarschriftprocedure geen aanleiding bestaat om ter vereenvoudiging
van het bestuursrecht de mogelijkheid van administratief beroep nog verder
te beperken dan in aanwijzing 155 Ar is voorzien. Indien dit het geval is,
verdient het aanbeveling ook in dit opzicht de Ar terzake aan te passen en
de daarvoor in aanmerking komende wettelijke regelingen op dit punt te vereenvoudigen.6. Gesplitste beslissing op bezwaar en beslistermijn
in bezwaarHet komt in de bestuurspraktijk nogal eens voor dat de bestuursrechter
wordt geconfronteerd met onvolledige besluitvorming in de bezwaarfase. Een
beslissing op bezwaar wordt dan uitgesmeerd over twee deelbeslissingen die
elkaar in de tijd opvolgen; de zogenoemde «gesplitste beslissing op
bezwaar». Het bestuursorgaan neemt dan eerst een besluit tot gegrondverklaring
van het bezwaar. Bij de bekendmaking hiervan wordt de bezwaarde –
soms onder vermelding van de mogelijkheid van beroep bij de rechter tegen
dit «besluit» – meegedeeld dat op basis van nader onderzoek
een nieuw besluit zal worden genomen. Na kortere of langere tijd volgt dan
het nieuwe besluit waarbij het primaire besluit waartegen het bezwaar was
gemaakt wordt vervangen of gehandhaafd. Veelal wordt dit nieuwe besluit door
het bestuursorgaan als een nieuw primair besluit aangemerkt en wordt daarbij
vermeld dat (wederom) bezwaar kan worden gemaakt.Deze «gesplitste» wijze van bestuurlijke besluitvorming staat
haaks op het stelsel van artikel 7:11 Awb.1 Ingevolge
dat artikel moet het bestuursorgaan het (primaire) besluit waartegen bezwaar
is gemaakt, op de grondslag van het bezwaar heroverwegen. Het dient, indien
die heroverweging daartoe aanleiding geeft, tevens bij de beslissing op dat
bezwaar het primaire besluit te herroepen en voor dat primaire besluit zo
nodig een nieuw besluit in de plaats te stellen. Volgens het stelsel van artikel
7:11 dient de beslissing op bezwaar, indien het bezwaar gegrond is, deze beide
elementen te bevatten. Hieraan ligt het uitgangspunt ten grondslag dat de
beslissing op bezwaar het eindpunt van een volledige heroverweging markeert.
Deze dient ingevolge artikel 7:10 Awb binnen een beslistermijn van –
na verdaging – uiterlijk 14 weken te zijn voltooid. Verder uitstel is
alleen mogelijk als de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en
andere belanghebbenden niet geschaad worden of eveneens instemmen.Het komt evenwel voor dat binnen bedoelde 14 weken wel het bezwaar gegrond
wordt verklaard, maar het ter vervanging van het primaire besluit te nemen
nieuwe besluit nog lange tijd uitblijft. Om dit in te dammen vat de Afdeling
bestuursrechtspraak een beroep tegen een beslissing die beperkt is tot gegrondverklaring
van het bezwaar, met toepassing van artikel 6:2 Awb op als een beroep gericht
tegen niet tijdig beslissen.2 Een dergelijk beroep
kan voortvarend worden behandeld, wat kan bevorderen dat de voltooiing van
de bestuurlijke besluitvorming niet nog langer uitblijft.Hiermee is het probleem van de gesplitste beslissing op bezwaar echter
nog niet opgelost. De in artikel 7:10 Awb neergelegde uniforme termijnen waarbinnen
de beslissing op bezwaar moet zijn genomen, vormen namelijk een knelpunt voor
bepaalde categorieën besluiten. In het algemeen moet het voor bestuursorganen
goed te doen zijn de interne gang van zaken zo te organiseren dat bij één,
tijdig genomen, besluit de gehele besluitvorming naar aanleiding van het bezwaar
wordt voltooid. Er zijn echter gevallen waarin voor het vervangen van het
primaire besluit in bezwaar een aanmerkelijk langere termijn nodig is dan
artikel 7:10 Awb toelaat, omdat alsnog een wettelijk voorgeschreven procedure
dient te worden doorlopen of een verplicht extern advies dient te worden ingewonnen,
of het een situatie betreft ten aanzien waarvan voor de aanvankelijke afwijzing
van de aanvraag minder strenge procedure-eisen golden dan voor een positieve
beslissing. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de situatie waarin,
alvorens alsnog te kunnen anticiperen, eerst de uitgebreide procedure van
artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening moet worden gevolgd, of waarin
alsnog een MER-procedure moet worden doorlopen dan wel wegens de gegrondheid
van het bezwaar alsnog een medisch of arbeidskundig onderzoek moet worden
verricht.3 Artikel 7:10 Awb biedt het bestuursorgaan
en de rechter echter geen enkele ruimte voor het maken van een uitzondering
voor dergelijke gecompliceerde procedures.Tegen deze achtergrond geeft de Raad in overweging in artikel 7:10 Awb
een voorziening te treffen voor onder meer de hiervoor genoemde situaties,
in de vorm van een uitzondering op de in genoemde artikelen opgenomen termijnen
voor die categorieën van besluiten. Denkbaar is ook om de
verdagingsregeling van artikel 7:10 Awb op te zetten volgens de in artikel
4:14 Awb gekozen structuur. Tevens verdient het aanbeveling in de toelichting
bij dat wetsvoorstel uiteen te zetten dat een gesplitste beslissing op bezwaar
niet verenigbaar is met het in artikel 7:11 Awb neergelegde stelsel.7. Vergoeding van kosten in bezwaar als een tijdig
besluit uitblijftMet de inwerkingtreding van de Wet kosten bestuurlijke voorprocedures
op 12 maart 2002 is in de Awb een regeling betreffende de vergoeding
van de kosten van belanghebbenden in bezwaar en administratief beroep opgenomen.
Het bestuursorgaan dient de kosten, die de belanghebbende in verband met de
behandeling van het bezwaar of administratief beroep redelijkerwijs heeft
moeten maken, op verzoek van de belanghebbende te vergoeden «voorzover
het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten
onrechtmatigheid».Een kernelement is de herroeping van het bestreden primaire besluit. Deze
formulering voorziet niet in kostenvergoeding ingeval tegen het uitblijven
van het primair besluit bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld.
Bij uitspraak van 23 juni 2004 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak
overwogen dat, nu een gegrond bezwaar tegen het niet tijdig nemen van een
besluit niet kan leiden tot herroeping van enig primair besluit, vergoeding
van de kosten in bezwaar op grond van artikel 7:15 Awb niet mogelijk is.1 In een uitspraak van 13 juni 2005 komt de Centrale
Raad van Beroep (CRvB) tot het oordeel dat het woord«herroepen»
in de artikelen 7:15, tweede lid, en 7:28, tweede lid, Awb niet in de weg
staat aan het aanvaarden van de mogelijkheid van vergoeding van de kosten
in verband met de behandeling van het bezwaar of administratief beroep tegen
het niet tijdig nemen van een besluit.2Naar het oordeel van de Raad verdient het aanbeveling de tekst van de
artikelen 7:15, tweede lid, en 7:28, tweede lid, Awb zodanig te herformuleren
dat ook de kosten die een belanghebbende redelijkerwijs heeft moeten maken
in verband met de behandeling van het bezwaar of administratief beroep tegen
het uitblijven van een besluit, voor vergoeding in aanmerking komen.8. Bevoegdheid van de bestuursrechter om bij einduitspraak
mede een voorlopige voorziening te treffenIngevolge artikel 8:72, vijfde lid, Awb, is de rechtbank bevoegd om tegelijk
met de einduitspraak een voorlopige voorziening te treffen. De rechtbank bepaalt
bij het treffen van de voorlopige voorziening wanneer zij vervalt. Deze regeling
is per 1 april 2002 in werking getreden. Ingevolge schakelbepalingen
beschikken de Afdeling bestuursrechtspraak, de CRvB en het College van Beroep
voor het bedrijfsleven (CBb) bij het geven – in eerste aanleg of in
hoger beroep – van een einduitspraak over dezelfde bevoegdheid.3De wetgever meende dat de voorlopige voorziening een vertrouwde figuur
was en dat daarom met betrekking tot deze nieuwe bevoegdheid vrijwel geen
nieuwe regels nodig waren. Het werd daarom niet nodig geacht bepalingen op
te nemen inzake opheffing of wijziging van deze voorlopige voorziening, nu
deze deel uitmaakt van de einduitspraak4 en een
belanghebbende zijn hoger beroep tegen de einduitspraak daarom tevens tot
deze voorlopige voorziening kan doen uitstrekken.5
Uiteraard tenzij het een voorlopige voorziening in hoogste instantie betreft.
Een belanghebbende heeft daarmee de keuze de getroffen voorlopige voorziening als onderdeel van het hoger beroep in de bodemzaak aan de orde
te stellen of zijn hoger beroep tot deze voorlopige voorziening te beperken.1Aldus vertoont de voorlopige voorziening ex artikel 8:72, vijfde lid,
Awb aanmerkelijke verschillen met de voorlopige voorziening die voorzieningenrechters
met (overeenkomstige) toepassing van artikel 8:81 Awb in het bestuursrechtelijk
kort geding kunnen geven. Tegen laatstbedoelde voorlopige voorziening is geen
hoger beroep mogelijk, maar zij kan – ingevolge artikel 8:87 –
wel worden opgeheven of ingetrokken. In de praktijk van de bestuursrechtspraak
is inmiddels gebleken dat de in artikel 8:72, vijfde lid, Awb neergelegde
regeling een aantal lacunes bevat.In de eerste plaats is geen rekening gehouden met gevallen waarin in de
hoofdzaak geen hoger beroep mogelijk is of waarin in de hoofdzaak van de mogelijkheid
van hoger beroep geen gebruik is gemaakt, omdat er binnen de beroepstermijn
nog geen behoefte bestond aan een wijziging of opheffing van de voorlopige
voorziening. Dat dit met betrekking tot de op grond van artikel 8:72, vijfde
lid, Awb getroffen voorlopige voorziening tot problemen kan leiden, blijkt
uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 9 april 2003.2 De Afdeling had bij einduitspraak van 18 september
2002 de voorlopige voorziening getroffen dat een aantal plandelen geacht werd
te zijn goedgekeurd tot zes maanden na de datum van openbaarmaking van die
uitspraak.3 Deze voorziening werd gegeven om
het bestuursorgaan in staat te stellen een bouwvergunning te verlenen, zodat
de renovatie en aanpassing van een aantal in slechte staat verkerende monumentale
gebouwen in het plangebied konden worden voortgezet. Nadat was gebleken dat
deze termijn niet toereikend was, werd een verzoek ingediend om de voorlopige
voorziening met toepassing van artikel 8:87 Awb te wijzigen. Omdat dit artikel
niet van toepassing is op de bij einduitspraak gegeven voorlopige voorziening
en de uitspraak van 18 september 2002 onherroepelijk was, werd zij bij
uitspraak van 9 april 2003 met toepassing van artikel 8:88 Awb door de
Afdeling herzien en werd tevens een voorlopige voorziening met een ander eindtijdstip
getroffen. Het bijzondere rechtsmiddel van artikel 8:88 Awb is hiervoor echter
niet bedoeld.De tweede lacune betreft de situatie waarin de voorzieningenrechter, indien
hij het geraden acht met kortsluiting een einduitspraak te geven (artikel
8:86 Awb), tegelijk met die uitspraak een voorlopige voorziening treft. Als
deze voorlopige voorziening met toepassing van artikel 8:81 Awb is getroffen,
vormt zij geen onderdeel van de einduitspraak en is daartegen geen hoger beroep
mogelijk. Maakt de voorzieningenrechter echter gebruik van zijn bevoegdheid
om krachtens artikel 8:72, vijfde lid (juncto artikel 8:84, vierde lid) Awb
als onderdeel van zijn einduitspraak een voorlopige voorziening te treffen,
dan kan deze voorlopige voorziening in beginsel wel in hoger beroep worden
aangevochten. Hoewel het in beide gevallen gaat om een voorlopige voorziening,
hangt het dus van de wijze van afdoening af of daartegen wel of niet hoger
beroep mogelijk is.Daar komt nog bij dat de voorzieningenrechter, als hij ingeval van kortsluiting
een voorlopige voorziening treft, soms niet aangeeft of dit met toepassing
van artikel 8:81 of artikel 8:72, vijfde lid, Awb geschiedt. Dan is voor betrokkenen
en de appèlrechter niet duidelijk of de voorlopige voorziening in hoger
beroep kan worden aangevochten. De Afdeling bestuursrechtspraak lost deze
rechtsonzekerheid op door in een dergelijk geval aan te nemen dat de voorlopige
voorziening met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, Awb is getroffen,
zodat daartegen hoger beroep mogelijk is.Uit het voorgaande blijkt dat de wettelijke regeling van artikel 8:72,
vijfde lid, Awb in de praktijk tot problemen leidt. Het probleem dat de gegeven
voorlopige voorziening onaantastbaar is omdat tegen de einduitspraak geen hoger beroep mogelijk is, zou kunnen worden opgelost door ten
aanzien van de bij de einduitspraak gegeven voorlopige voorzieningen een met
artikel 8:87 Awb vergelijkbare regeling te treffen. Dit heeft bovendien als
voordeel dat de rechter die de voorziening trof, ook oordeelt over een verzoek
tot wijziging ervan. Met dit voorstel wordt echter ook een meer principiële
vraag zichtbaar, namelijk of hoger beroep met betrekking tot een voorlopige
voorziening ex artikel 8:72, vijfde lid, Awb wel wenselijk is. Immers, als
opheffing of wijziging mogelijk is, dan is er weinig reden voor hoger beroep,
ongeacht of de voorlopige voorziening nu getroffen is bij de einduitspraak
of niet. De Raad herinnert er in dit verband aan dat de wetgever steeds het
standpunt heeft ingenomen dat hoger beroep tegen een met toepassing van artikel
8:81 Awb gegeven voorziening niet wenselijk is. Omdat de met toepassing van
artikel 8:72, vijfde lid, Awb gegeven voorlopige voorziening naar inhoud daarvan
niet verschilt, dringt de vraag zich op of de mogelijkheid om beroep in te
stellen dan wel om wijziging of opheffing te verzoeken niet voor beide typen
van voorlopige voorzieningen gelijk zou moeten worden geregeld. Wel kan men
het standpunt innemen dat wanneer hoger beroep ingesteld is, de beoordeling
van een zaak, daarbij inbegrepen de mogelijkheid tot het wijzigen of opheffen
van een voorlopige voorziening, aan de bevoegdheid van de lagere rechter moet
worden onttrokken.Tegen deze achtergrond geeft de Raad in overweging het stelsel met betrekking
tot de in artikel 8:72, vijfde lid, Awb geregelde voorlopige voorziening als
volgt te wijzigen:– in de wet vast te leggen dat tegen een op grond van artikel 8:72,
vijfde lid, Awb gegeven voorlopige voorziening geen hoger beroep mogelijk
is;– in genoemd artikel tot uitdrukking te brengen dat de rechter die
een voorlopige voorziening heeft getroffen, deze kan opheffen of wijzigen,
tot het moment dat hoger beroep is ingesteld;– in de wetgeving inzake hoger beroep te regelen dat indien in de
hoofdzaak eenmaal hoger beroep is ingesteld, de voorzitter van het appèlcollege
bevoegd is de door de rechter in eerste aanleg gegeven voorlopige voorziening
te wijzigen; deze is immers thans reeds bevoegd tot het treffen van een (nieuwe)
voorlopige voorziening indien in de hoofdzaak hoger beroep is ingesteld.9. Intrekkings- of wijzigingsbesluiten van het bestuursorgaan
tijdens een voorlopige voorzieningprocedureDe artikelen 6:18 tot en met 6:20 Awb zijn niet van – rechtstreekse
of overeenkomstige – toepassing op de voorlopige voorzieningprocedure.
Hieraan kleeft een aantal nadelen. Deze houden, kort gezegd, in dat verzoeker –
nadat het bestuursorgaan een intrekkings- of wijzigingsbesluit heeft genomen –
in tegenstelling tot de gebruikelijke gang van zaken in de bodemprocedure
een nieuw verzoek moet indienen of zijn eerste verzoek moet aanpassen. Daar
komt bij dat bij een nieuw verzoek om voorlopige voorziening opnieuw griffierecht
is verschuldigd.In de praktijk van de rechtspraak wordt wel getracht deze nadelen te ondervangen
door aan te nemen dat de belanghebbende zijn verzoek om voorlopige voorziening
hangende die procedure kan uitbreiden met een verzoek om voorlopige voorziening
ten aanzien van het intrekkings- of wijzigingsbesluit. Het is echter twijfelachtig
of artikel 8:82, eerste lid, Awb hiervoor ruimte biedt. Een andere weg die
in de rechtspraak wordt ingeslagen, is dat het eerste verzoek wordt beschouwd
als te zijn uitgebreid met een verzoek om voorlopige voorziening ten aanzien
van het intrekkings- of wijzigingsbesluit. Materieel komt deze laatste benadering neer op overeenkomstige toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19,
zonder dat de Awb daarvoor echter een duidelijke grondslag biedt.De Raad is van oordeel dat het, mede vanuit een oogpunt van versnelling
van het proces, aanbeveling verdient in de Awb uitdrukkelijk te bepalen dat
de artikelen 6:18 tot en met 6:20 Awb ook op de voorlopigevoorzieningsprocedures
van artikel 8:81 Awb toepassing kan zijn.10. Griffierecht bij voorlopige voorziening in appèlIn het bestuursrecht is het gebruikelijk dat degene die in een rechterlijke
procedure als aanlegger griffierecht heeft betaald, als zijn beroep slaagt,
aanspraak heeft op vergoeding van het griffierecht door het verwerend orgaan.1 Het bestuursorgaan is eerst tot betaling van het griffierecht
gehouden indien zijn hoger beroep ongegrond wordt verklaard.2 Op deze wijze wordt voorkomen dat de burger wordt veroordeeld tot
vergoeding van het griffierecht aan het bestuursorgaan indien de rechtbank
ten onrechte een beroep gegrond heeft verklaard, en wordt tevens gewaarborgd
dat degene wiens beroep slaagt, niet met de kosten van het griffierecht blijft
zitten.Met betrekking tot het griffierecht in hoger beroep heeft de wetgever
ten aanzien van de voorlopige voorziening voor een enigszins afwijkende regeling
gekozen. Verzoekt een bestuursorgaan in hoger beroep een voorlopige voorziening,
dan is het vooraf griffierecht verschuldigd, maar artikel 41, vijfde lid,
van de Wet op de Raad van State voorziet in terugbetaling door de secretaris
als het verzoek van het bestuur wordt ingewilligd.Beide uitgangspunten hebben de Afdeling er toe gebracht om in de gevallen
waarin in hoger beroep blijkt dat de rechtbank ten onrechte een beroep niet-ontvankelijk
heeft verklaard of een besluit heeft vernietigd, de terugbetalingsregeling
van artikel 41, vijfde lid, van de Wet op de Raad van State analoog toe te
passen. Dit houdt in dat in de gevallen waarin de rechtbank een achteraf bezien
onjuiste beslissing heeft genomen waar het bestuursorgaan geheel buiten staat,
niet wordt vastgehouden aan de in artikel 43, eerste lid, van de Wet op de
Raad van State neergelegde regel dat bij iedere geheel of gedeeltelijke vernietiging
van de uitspraak van de rechtbank het griffierecht door het bestuursorgaan
moet worden vergoed.3 Aldus wordt recht gedaan
aan de regel dat een geslaagd beroep leidt tot vergoeding van het griffierecht
en aan de regel dat deze verplichting alleen wordt opgelegd aan een bestuursorgaan
dat aanleiding heeft gegeven tot het ontstaan van een rechterlijke procedure.
De Raad adviseert artikel 43 van de Wet op de Raad van State, artikel 25 van
de Beroepswet en artikel 27 van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie
aan te vullen in die zin dat in genoemde situatie het griffierecht aan de
desbetreffende rechtspersoon wordt terugbetaald door de secretaris van de
Raad van State, onderscheidenlijk door de griffier van de CRvB dan wel van
het CBb.11. Griffierecht bij de opheffing of wijziging van
een voorlopige voorzieningArtikel 8:87 Awb geeft de voorzieningenrechter van de rechtbank de bevoegdheid
een door hem getroffen voorlopige voorziening op te heffen of te wijzigen.
Ingevolge artikel 8:87, tweede lid, Awb is artikel 8:82 Awb van overeenkomstige
toepassing. In laatstgenoemd artikel is bepaald dat van de verzoeker griffierecht
wordt geheven. Voor het beroep in eerste en enige aanleg geldt hetzelfde.
Daartoe is in de verschillende beroepswetten bepaald dat de artikelen 8:87
en 8:82 Awb van overeenkomstige toepassing zijn.4
Voor het hoger beroep is echter niet geregeld dat voor een verzoek
tot wijziging of opheffing van een voorlopige voorziening griffierecht verschuldigd
is: artikel 8:82 Awb is immers niet van overeenkomstige toepassing verklaard
op het hoger beroep. De Raad adviseert deze onduidelijkheid op te heffen door
in de afzonderlijke beroepswetten artikel 8:82 van overeenkomstige toepassing
te verklaren. 12. Versnelde behandeling en termijn voor het indienen
van nadere stukkenIngevolge artikel 8:52 Awb kàn de rechtbank, in spoedeisende zaken,
de zaak in de bodemprocedure versneld behandelen. Dat houdt in dat de rechtbank
diverse proceduretermijnen kan bekorten en enkele beperkingen kan aanbrengen
in de omvang van het vooronderzoek.1 In de Vreemdelingenwet
2000 is voorgeschreven dat hoger beroepen versneld worden behandeld.2 Ingevolge het tweede lid van genoemd artikel is géén
bekorting mogelijk van de in artikel 8:58 Awb opgenomen termijn van tien dagen
voor de zitting voor het indienen van nadere stukken. In de situatie waarin
op korte termijn – soms zelfs op een termijn van minder dan tien dagen –
een zitting wordt gehouden, levert de in genoemd artikel opgenomen tiendagentermijn
een knelpunt op. Hierdoor kan, indien partijen bezwaar maken tegen het niet
in acht nemen van deze termijn, de procedure onnodig vertraging oplopen. Dit
is – mede gelet op het streven van de wetgever om (rechterlijke) procedures
te versnellen – onwenselijk.De Raad wijst er in dit verband op dat de wetgever ten aanzien van de
voorlopige voorzieningenprocedure- waarbij eveneens op korte termijn oproepingen
voor een zitting plaatsvinden – wel heeft voorzien in een bekorting
van de tiendagentermijn. Ingevolge artikel 8:83, eerste lid, derde volzin,
Awb is artikel 8:58 van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat
tot één dag voor de zitting nadere stukken kunnen worden ingediend.
De Raad adviseert ten aanzien van de versnelde behandeling te voorzien in
een soortgelijke bepaling.13. Bekendmaking besluiten op basis van de VreemdelingenwetIn de Vreemdelingenwet 2000 is de bevoegdheid geregeld om voor de bekendmaking
van afwijzingen van reguliere verblijfsvergunningen en verblijfsvergunningen
asiel af te wijken van artikel 3:41, eerste lid, Awb.3 Deze afwijkingsmogelijkheden zijn niet op een uniforme wijze uitgewerkt
in de op de Vreemdelingenwet 2000 gebaseerde regelingen.Met betrekking tot de reguliere verblijfsvergunningen wordt in artikel
3.104, vierde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) bepaald dat
de beschikking ten aanzien van de vreemdeling, wiens aanvraag tot het verlenen
van een verblijfsvergunning geheel of gedeeltelijk wordt afgewezen en van
wie geen raadsman bekend is, en die niet of niet langer woont op het door
hem opgegeven adres, wordt bekendgemaakt door toezending naar het laatst bekende
adres van de vreemdeling.In het Vb 2000 ontbreekt voor asielzaken echter een equivalent van artikel
3.104, vierde lid, Vb 2000. Als gevolg daarvan is geen toereikende grondslag
aanwezig voor de wel terzake in de Vreemdelingencirculaire 2000 opgenomen
regeling. De Raad adviseert daarom in het Vb 2000 een met artikel 3.104, vierde
lid, Vb 2000 overeenkomende voorziening te treffen met betrekking tot verblijfsvergunningen
asiel. 14. Onvolkomenheden inzake de competentieafbakening
tussen rechtersMet de inwerkingtreding van de Awb is het gebouw van de bestuursrechtelijke
rechtsbescherming grondig verbouwd. Eén van de doelen was het bevorderen
van eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving. Daartoe behoorde ook
het creëren van een duidelijke rechtsmachtverdeling. Toch bevat de bevoegdheidsverdeling
tussen rechters in sommige wetten nog steeds onvolkomenheden. Dit betreft
zowel de afbakening tussen de civiele en de bestuursrechter als de afbakening
tussen bestuursrechters onderling. De Raad beschrijft hierna enkele «afbakeningsproblemen».Competentieafbakening tussen civiele rechter en bestuursrechtera. De Wegenwet biedt een voorbeeld van onduidelijke afbakening van
rechtsmacht tussen de civiele rechter en de bestuursrechter. Deze wet kent
bestuursrechtelijke en civielrechtelijke procedures. Bestuursrechtelijk zijn
bijvoorbeeld de procedures tot het verlenen van medewerking aan het geven
van de bestemming tot openbare weg, het onttrekken van een weg aan de openbaarheid,
de vaststelling van de wegenlegger en de op artikel 16 van de Wegenwet gebaseerde
handhavingsbesluiten. Civielrechtelijk zijn de procedures om toegang tot openbare
wegen af te dwingen of om een verklaring voor recht omtrent de openbaarheid
van een weg te verkrijgen. Ook bij gedingen inzake de aansprakelijkheid voor
de staat van openbare wegen kan de burgerlijke rechter worden gevraagd om
een oordeel of de weg openbaar is of niet.Het naast elkaar bestaan van deze verschillende procedures hoeft niet
problematisch te zijn. Wel is van belang dat de rechtsmachtverdeling naar
onderwerp helder is afgebakend. Dat is niet het geval met betrekking tot het
onderwerp openbaarheid van wegen in de Wegenwet, aangezien ten aanzien daarvan,
al naar gelang de aard van het geschil, verschillende rechters bevoegd zijn.
Dit leidt tot overlapping van rechterlijke procedures bij de wijziging van
de wegenlegger. Met betrekking tot de besluiten daartoe is beroep mogelijk
bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Hiernaast
kent de Wegenwet een bijzondere civielrechtelijke rechtsgang, bestaande uit
de mogelijkheid binnen een jaar na de vaststelling van de legger een rechtsvordering
tot wijziging van de wegenlegger in te dienen (artikel 43 juncto artikel 47).1 Nadat alle bestuursrechtelijke wegen zijn gevolgd of
ervan is afgezien die wegen te volgen, kan nog in een civielrechtelijke procedure
de onrechtmatigheid van het besluit tot vaststelling of wijziging van de wegenlegger
worden vastgesteld. Het feit dat het besluit onherroepelijk is geworden, staat
niet aan de civielrechtelijke vordering in de weg. Artikel 43 van de Wegenwet
bevat daarmee een opvallende uitzondering op de gebruikelijke competentieverdeling
tussen de bestuursrechter en de civiele rechter.De Raad is van oordeel dat een dergelijke overlap van procedures, in het
licht van de dejuridisering en het tegengaan van onnodige procedures en uiteenlopende
jurisprudentie, niet wenselijk is. Hij adviseert de geconstateerde overlap
in de Wegenwet ongedaan te maken en te kiezen voor een duidelijke rechtsmachttoedeling
naar onderwerp.Competentieafbakening tussen bestuursrechtersb. Ook de rechtsmachtverdeling tussen de bestuursrechtelijke appèlcolleges
roept in bepaalde gevallen vragen op. De Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State, de CRvB en het CBb hebben in november 2001 een gezamenlijk
advies aan de Minister van Justitie uitgebracht over een mogelijke
herverdeling van rechtsmacht tussen deze gerechten, die leidt tot een logischer
en praktischer afbakening van hun werkterreinen.1
Daarbij zijn de algemene onvolkomenheden geïnventariseerd en oplossingen
aangedragen. De regering heeft terzake nog geen concrete adviesaanvragen bij
de Raad aanhangig gemaakt.Naast deze algemene punten vraagt de Raad aandacht voor gevallen waarin
uit de tekst van wettelijke regelingen voortvloeit dat ten aanzien van vergunningsbesluiten
een andere bestuursrechter bevoegd is dan ten aanzien van daarmee verband
houdende handhavingsbesluiten, zonder dat daarvoor een goede reden is. De
Raad noemt twee voorbeelden.– Ingevolge artikel 14 van de Grondwaterwet is voor het onttrekken
van grondwater of het infiltreren van water vergunning vereist. Tegen dergelijke
vergunningsbesluiten is beroep mogelijk bij de Afdeling bestuursrechtspraak.2 Ten aanzien van de handhavingsbesluiten staat beroep
open bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling. Gedeputeerde Staten
ontlenen hun handhavingsbevoegdheid aan de algemene regeling van artikel 122
van de Provinciewet, omdat de Grondwaterwet zelf geen grondslag voor handhavingsbesluiten
bevat. Tegen besluiten op grond van artikel 122 van de Provinciewet staat
namelijk bij de Afdeling alleen beroep open, voorzover het besluiten betreft
die betrekking hebben op de handhaving van het bepaalde bij of krachtens de
wetten waarop hoofdstuk 18 van de Wet milieubeheer (Wm) van toepassing is.3 Artikel 18.1, eerste lid, Wm bepaalt dat hoofdstuk 18
(Handhaving) van toepassing is met betrekking tot de handhaving van het bij
of krachtens de in artikel 13.1, tweede lid, genoemde wetten bepaalde, voorzover
dit bij of krachtens de betrokken wet is bepaald. Nu de Grondwaterwet wel
in dit artikellid wordt genoemd, maar deze niets over handhaving bepaalt,
is hoofdstuk 18 Wm niet van toepassing. Als gevolg daarvan staat inzake handhavingsbesluiten
op grond van de Grondwaterwet beroep open bij de rechtbank met hoger beroep
bij de Afdeling bestuursrechtspraak, terwijl inzake vergunningsbesluiten op
grond van de Grondwaterwet in eerste en enige aanleg beroep openstaat bij
de Afdeling.– Een soortgelijke discrepantie tussen vergunningsbesluiten en handhavingsbesluiten
doet zich voor bij de Winkeltijdenwet. Tegen een op grond van die wet genomen
besluit staat beroep open bij het CBb.4 Maar
de Winkeltijdenwet bevat geen grondslag voor handhavingsbesluiten. Het gemeentebestuur
ontleent de bevoegdheid tot handhavend optreden terzake aan het algemene artikel
125 van de Gemeentewet. Dat zou betekenen dat tegen dergelijke handhavingsbesluiten
beroep moet worden ingesteld bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling
bestuursrechtspraak. Het CBb overwoog dat, hoewel bij een strikt tekstuele
uitleg van artikel 10 van de Winkeltijdenwet twijfel mogelijk is over het
antwoord op de vraag of een handhavingsbesluit is te beschouwen als een besluit
als genoemd in artikel 10, toch van de bevoegdheid van het CBb moet worden
uitgegaan.5 Het CBb wees hiertoe op de omstandigheid
dat bij artikel 10 aan het CBb terzake van de materie ten gronde competentie
is verleend inzake alle op grond van de Winkeltijdenwet genomen besluiten,
en het oogmerk van die wet en de daaraan voorafgaande wet om versnippering
van rechtsmacht tegen te gaan.Gelet op de hiervoor besproken situaties komt de Raad tot de conclusie
dat het van belang is dat voor handhavingsbesluiten in de Awb wordt voorzien
in een algemene wettelijke grondslag, waarin onder meer zou kunnen worden
bepaald dat het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het nemen van een besluit
inzake een vergunning of ontheffing, tevens het bevoegde bestuursorgaan is
met betrekking tot een besluit terzake van de daarmee samenhangende handhaving.
Dat voorkomt dat met betrekking tot vergunningbesluiten en rechtsbeschermingsprocedures
verschillen ontstaan in competente rechters.15. SlotDe Raad beveelt aan een verzamelwetsvoorstel voor te bereiden waarin de
in dit advies gesignaleerde onvolkomenheden in de wetgeving worden verholpen
respectievelijk de Ar op de aangegeven punten aan te vullen.De Vice-President van de Raad van State,H. D. Tjeenk WillinkXNoot1Kamerstukken I 1999/2000, 25 900, EK 87, nr. 87b, bijlage. Voorts
kan worden gewezen op de recente Leidraad overgangsrecht van het Ministerie
van BZK (zie www.kc-wetgeving.nl), de Leidraad overgangsrecht die door de
Universiteit van Amsterdam is opgesteld en de preadviezen voor de Vereniging
voor wetgeving en wetgevingsbeleid van prof. mr. F.H. van der Burg en mr.
A. Weggeman (Sdu Uitgevers, Den Haag 2001).XNoot1Zie E.O.H.P. Florijn, Ontstaan en ontwikkeling van het nieuwe Burgerlijk
Wetboek, Berkenwoude 1994, bladzijde 33.XNoot2«Stellingen van mr. H. Drion voor de vergadering van de NJV op 19 oktober
1973», in: Nederlands Juristenblad 1975, bladzijde 1036 (stelling 9).XNoot3C.H.F. Polak, «Hulp voor de wetgever», in: Nederlands Juristenblad
1976, bladzijden 909–913.XNoot4Onderdeel «Bijdrage rechter aan kwaliteit wetgeving», bladzijde
55.XNoot1Zie bijvoorbeeld HR 12 maart 2002, NJ 2002/389 (klachttermijn en
overgangsrecht in het strafrecht); HR 30 januari 2004, NJ 2005/235 (overgangsrecht
en aansprakelijkheid bij een arbeidsongeval in het civiele recht).XNoot2Zie in dit verband onder meer CRvB 18 juni 2004, AB 2004, 296 en
CRvB 8 april 1999, TAR 1999, 89 en 91.XNoot3Zie bijvoorbeeld punt 2 van het advies van de Raad van State van 16 september
2004 met betrekking tot het wetsvoorstel tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet
1998 in verband met een gewijzigde organisatie van de deskundige bijstand
bij het arbeidsomstandighedenbeleid en de daarmee samenhangende bepalingen
(Kamerstukken 2004/05, 29 814, nr. 4, blz.3).XNoot1Een dergelijke situatie deed zich voor bij de inwerkingtreding van de
Flora- en faunawet op 1 april 2002. Zie hierover onder meer het Jaarverslag
2003 van de Raad van State, onderdeel «Bijdrage rechter aan kwaliteit
wetgeving», bladzijden 56–57 en de daar genoemde jurisprudentie
alsmede ABRvS 16 april 2003, zaak nr.200 204 739/1, JM 2003/115,
CRvB 15 maart 2001, TAR 2001, 70 en 71.XNoot2Een voorbeeld hiervan is de op 1 augustus 1994 in werking getreden
Wet op de adeldom. Zie hierover onder meer ABRvS 5 januari 2005, zaak
nr. 200 404 471/1.XNoot1ABRvS 8 mei 2001, zaak nrs. 200004166/1 en 200004166/2.XNoot2Dit probleem kan zich ook voordoen bij het verlenen van bouwvergunning
op grond van artikel 50, vijfde of zesde lid, van de Woningwet.XNoot3Op grond van artikel 3:10, eerste lid, Awb.XNoot1Artikel 5, vierde lid, van de Wegenwet.XNoot1Aldus bijvoorbeeld CRvB 2 december 2003, TAR 2004, 25.XNoot2Ingevolge artikel 6:2 Awb.XNoot3Bijvoorbeeld CRvB van 2 december 2003, TAR 2004, 25, waarin het bestuursorgaan
na gegrondverklaring van het bezwaar alsnog een onderzoek door de Arbeidsinspectie
wilde laten uitvoeren. Eerst na de uitkomst daarvan vond volledige heroverweging
plaats die tot een nieuw primair besluit leidde.XNoot1Zaak nr.200 401 369/1 AB 2004, 404 en JV 2004/289.XNoot2Reg.nr.04/1061 NABW, JB 2005/239.XNoot3De artikelen 36 en 39 van de Wet op de Raad van State, de artikelen 17
en 21 van de Beroepswet en de artikelen 19 en 22 van de Wet bestuursrechtspraak
bedrijfsorganisatie.XNoot4Kamerstukken II 1998/99, 26 523, nr. 3, blz.12.XNoot5Kamerstukken II 1998/99, 26 523, nr. 3, blz. 11–12.XNoot1Kamerstukken II 1999/2000, 26 523, nr. 6, blz. 5.XNoot2Zaak nr.200 301 149/118.XNoot3Zaak nr.200 005 284/1, Gemeentestem no. 7197.XNoot1Artikel 8:74 Awb; in appèl de artikelen 43 van de Wet op de Raad
van State, 25 van de Beroepswet en 27 van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie.XNoot2Artikel 40, derde lid, van de Wet op de Raad van State.XNoot3Zie bijvoorbeeld ABRvS 25 februari 1999, AB 152; ABRvS 29 februari
2000, AB 118; ABRvS 11 januari 2001, AB 110. Hetzelfde geldt mutatis
mutandis voor de overeenkomstige artikelen voor de andere bestuursrechterlijke
appélcolleges.XNoot4Artikel 36 Wet op de Raad van State; artikel 17 Beroepswet; artikel 19
Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie.XNoot1Dit artikel is van overeenkomstige toepassing verklaard op het beroep
in eerste en enige aanleg en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep
voor het bedrijfsleven (artikel 36, eerste lid, Wet op de Raad van State;
artikel 17, eerste lid, Beroepswet en artikel 19, eerste lid, Wet bestuursrechtspraak
bedrijfsorganisatie).XNoot2Artikel 89.XNoot3De afwijkingsbevoegdheid terzake van verblijfsvergunningen regulier is
vastgelegd in artikel 24, eerste lid, aanhef en onder c, Vw 2000; ten aanzien
van asielzaken is een gelijkluidende voorziening getroffen in artikel 37,
eerste lid, aanhef en onder d, Vw 2000.XNoot1Zie in dit verband onder meer HR 23 april 2004, AB 2004, 281 en Rechtbank
Leeuwarden 4 juni 1959, NJ 1960, 213; AB 1960, blz. 721.XNoot1De begeleidende brief bij dat advies is als bijlage bijgevoegd; een geactualiseerde
versie van dat advies is in april 2003 aan het Ministerie van Justitie toegezonden.XNoot2Ingevolge artikel 43 van de Grondwaterwet, dat correspondeert met artikel
20.1, derde lid, Wm, waarin de Grondwaterwet wordt genoemd.XNoot3Ingevolge artikel 20.1, derde lid, juncto eerste lid, Wm.XNoot4Ingevolge artikel 10 van de Winkeltijden-wet.XNoot5Uitspraak van 17 oktober 2001, AWB 01/55, LJN-nummer AD4953. De Afdeling
bestuursrechtspraak sloot zich bij deze overweging aan bij uitspraak van 10 november
2004, zaak nr. 200 403 462/2. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30300-VI-169.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl