Bestrijding uitstoot broeikasgassen; Rapport "Bestrijding uitstoot broeikasgassen"
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 28272, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

21-03-2002

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2001-2002

28272 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamINHOUDSAMENVATTINGHoofdconclusiesDoelformuleringBeleidsvoorbereidingBeleidsuitvoeringPrestaties en effectenAanbevelingenReactie bewindspersonenReactie per sectorNawoord Algemene Rekenkamer1 INLEIDING1.1 Achtergrond1.2 Verantwoordelijkheden1.3 Onderzoek Algemene Rekenkamer1.4 Opbouw rapport2 BELEID EN COÖRDINATIE2.1 Inleiding 2.2 Huidig beleid2.2.1 Ontwikkeling vanaf 19892.2.2 Financieel belang2.2.3 Recente beleidskeuzesConvenanten voor energiebesparingKosteneffectiviteitEmissiehandel2.3 Beoordeling doelen en resultaten2.3.1 Nationale beleidsdoelen2.3.2 Resultaten nationaal beleid2.4 Coördinatie door het Ministerie van VROM2.4.1 Inzet coördinatie-instrumenten2.4.2 InformatievoorzieningIngezette middelenPrestatiesEffecten2.5 Conclusies3 FISCAAL BELEID3.1 Inleiding 3.2 Analyse maatregelen3.2.1 Selectie beleidsmaatregelenTabel 3.1 Geselecteerde fiscale maatregelen RelevantieVoortgang3.2.2 Doelen beleidsmaatregelen3.2.3 Voorbereiding beleidsmaatregelen3.2.4. Uitvoering beleidsmaatregelen3.2.5 Prestaties en effecten beleidsmaatregelen3.3 Conclusies4 SECTOR INDUSTRIE4.1 Inleiding 4.2 Analyse sector4.2.1 Doelformulering4.2.2 Beleidsvoorbereiding4.2.3 Prestaties en effecten4.3 Analyse beleidsmaatregelen4.3.1 Selectie beleidsmaatregelenTabel 4.1 Geselecteerde maatregelen sector Industrie. Voortgang maatregelenFinanciële realisatie4.3.2 Doelen beleidsmaatregelen4.3.3 Voorbereiding beleidsmaatregelen4.3.4 Uitvoering beleidsmaatregelen4.3.5. Prestaties en effecten beleidsmaatregelenPrestatiesEffectenKwaliteit beleidsinformatie4.4 Conclusies5 SECTOR ENERGIE5.1 Inleiding5.2 Analyse sector5.2.1 Doelformulering5.2.2 Beleidsvoorbereiding5.2.3 Prestaties en effecten5.3 Analyse maatregelen5.3.1 Selectie beleidsmaatregelenTabel 5.1 Geselecteerde maatregelen sector Energie Voortgang maatregelenFinanciële realisatie5.3.2 Doelen beleidsmaatregelen5.3.3 Voorbereiding beleidsmaatregelen5.3.4 Uitvoering beleidsmaatregelen5.3.5 Prestaties en effecten beleidsmaatregelen5.4 Conclusies6 SECTOR VERKEER EN VERVOER6.1 InleidingBronbeleidGedragsveranderingsbeleidVolumebeleid6.2 Analyse sector6.2.1 Doelformulering6.2.2 Beleidsvoorbereiding6.2.3 Prestaties en effectenBronbeleidGedragsveranderingsbeleidVolumebeleidVerwachte effecten6.3 Analyse maatregelen6.3.1 Selectie beleidsmaatregelenTabel 6.1 Geselecteerde maatregelen sector Verkeer en
Vervoer Voortgang maatregelenFinanciële realisatie6.3.2 Doelen beleidsmaatregelen6.3.3 Voorbereiding beleidsmaatregelen6.3.4 Uitvoering beleidsmaatregelen6.3.5 Prestaties en effecten beleidsmaatregelen6.4 Conclusies7 SECTOR LANDBOUW7.1 Inleiding7.2 Analyse sector7.2.1 Doelformulering7.2.2 Beleidsvoorbereiding7.2.3 Prestaties en effecten7.3 Analyse maatregelen7.3.1 Selectie beleidsmaatregelenTabel 7.1 Geselecteerde maatregelen sector Landbouw Voortgang maatregelenFinanciële realisatie7.3.2 Doelen beleidsmaatregelen7.3.3 Voorbereiding beleidsmaatregelen7.3.4 Uitvoering beleidsmaatregelen7.3.5 Prestaties en effecten beleidsmaatregelen7.4 Conclusies8 SECTOR HUISHOUDENS8.1 Inleiding8.2 Analyse sector8.2.1 Doelformulering8.2.2 Beleidsvoorbereiding8.2.3 Prestaties en effecten8.3 Analyse maatregelen8.3.1 Selectie beleidsmaatregelenTabel 8.1 Geselecteerde maatregelen sector Huishoudens 8.3.2 Doelen beleidsmaatregelen8.3.3 Voorbereiding beleidsmaatregelen8.3.4 Uitvoering beleidsmaatregelen8.3.5 Prestaties en effecten beleidsmaatregelenPrestatiesEffecten8.4 Conclusies9 SLOTBESCHOUWING9.1 Overzicht sectorenDoelformuleringBeleidsvoorbereidingBeleidsuitvoeringPrestaties en effectenTabel 9.1. Realisatie beleidsdoelen voor 2000 Tabel 9.2. Inschatting realisatie binnenlandse beleidsdoelen
voor 2010 9.2 Conclusies9.3 Aanbevelingen9.3.1 Algemeen1. Preciezere definiëring en taakverdeling klimaatbeleid2. Stroomlijning van beleid3. Onderbouwing en effecten van beleid4. Systeem ter bepaling invloed beleidsmaatregelen op
broeikasgasemissies5. Sterkere instrumenten en bevoegdheden coördinerend
minister9.3.2 Per sector10 REACTIE BEWINDSPERSONEN EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER10.1 Reactie minister op conclusiesNawoord Algemene Rekenkamer10.2 Reactie minister op aanbevelingen10.2.1 Algemeen1. Preciezere definiëring en taakverdeling klimaatbeleid2. Stroomlijning van beleid3. Onderbouwing en effecten van beleid4. Systeem ter bepaling invloed beleidsmaatregelen op
broeikasgasemissies5. Sterkere instrumenten en bevoegdheden coördinerend
ministerNawoord Algemene Rekenkamer10.2.2. Beleid per sectorFiscaal beleidNawoord Algemene RekenkamerSector IndustrieNawoord Algemene RekenkamerSector EnergieNawoord Algemene RekenkamerSector VerkeerNawoord Algemene RekenkamerSector LandbouwNawoord Algemene RekenkamerSector HuishoudensNawoord Algemene RekenkamerBIJLAGE 1 OVERZICHT VAN CONCLUSIES, AANBEVELINGEN
EN TOEZEGGINGEN MINISTERSBIJLAGE 2 RELEVANTE REGERINGSNOTA'S 1989–2001BIJLAGE 3 NORMENKADERCoördinatie VROMHoofdnorm:Deelnormen:DoelformuleringHoofdnorm:Deelnormen:BeleidsvoorbereidingHoofdnorm:Deelnormen:BeleidsuitvoeringHoofdnorm:Deelnormen:Prestaties en effectenHoofdnorm:Deelnormen:Normen kwaliteit beleidsinformatieBruikbaarheid:Methodisch-technische kwaliteit:Werkwijze beoordeling kwaliteit beleidsinformatieBIJLAGE 4 GESELECTEERDE MAATREGELENBIJLAGE 5 BETROKKEN EXTERNE DESKUNDIGENBIJLAGE 6 ONDERBOUWING BEOORDELINGENTabel 1 Beleidsdoelen per regeringsnota Tabel 2 Kwaliteit doelen maatregelen (SMART-criteria)* Tabel 3 Onderbouwing beleidsvoorbereiding maatregelen* Tabel 4 Beleidsinformatie over uitvoering maatregelen* BIJLAGE 7 GEBRUIKTE AFKORTINGEN
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28272Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 283 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 272Bestrijding uitstoot broeikasgassennr. 2RAPPORTINHOUD Samenvatting5   1Inleiding121.1Achtergrond12 1.2Verantwoordelijkheden121.3Onderzoek Algemene
Rekenkamer13 1.4Opbouw rapport14    2Beleid en coördinatie152.1Inleiding15 2.2Huidig beleid152.3Beoordeling doelen
en resultaten192.4Coördinatie door
het Ministerie van VROM202.5Conclusies22    3Fiscaal beleid243.1Inleiding24 3.2Analyse maatregelen25 3.3Conclusies29    4Sector Industrie304.1Inleiding30 4.2Analyse sector31 4.3Analyse beleidsmaatregelen344.4Conclusies39    5Sector Energie405.1Inleiding40 5.2Analyse sector42 5.3Analyse maatregelen445.4Conclusies49    6Sector Verkeer en vervoer516.1Inleiding51 6.2Analyse sector53 6.3Analyse maatregelen556.4Conclusies59    7Sector Landbouw617.1Inleiding61 7.2Analyse sector63 7.3Analyse maatregelen657.4Conclusies69    8Sector Huishoudens718.1Inleiding71 8.2Analyse sector72 8.3Analyse maatregelen748.4Conclusies78   9Slotbeschouwing799.1Overzicht sectoren79 9.2Conclusies819.3Aanbevelingen82    10Reactie bewindspersonen en nawoord Algemene Rekenkamer8510.1Reactie minister
op conclusies85 10.2Reactie minister
op aanbevelingen86    Bijlage 1Overzicht van
conclusies, aanbevelingen en toezeggingen ministers94 Bijlage 2Relevante regeringsnota's
1989–200199 Bijlage 3Normenkader100 Bijlage 4 Geselecteerde
maatregelen103 Bijlage 5 Betrokken externe
deskundigen104 Bijlage 6 Onderbouwing
beoordelingen105Bijlage 7Gebruikte afkortingen110SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer heeft tussen december 2000 en oktober 2001 onderzoek
gedaan naar het Nederlandse beleid gericht op de bestrijding van de uitstoot
van broeikasgassen tussen 1989 en 2001.Sinds 1990 is in Nederland de uitstoot van broeikasgassen met circa 3%
toegenomen. De totale uitstoot bestond in 2000 voor 80% uit CO2
en voor 20% uit de zogenaamde overige broeikasgassen zoals methaan (CH4) en lachgas (N2O).Vanaf de publicatie van het eerste Nationaal Milieubeleidsplan(NMP) in 1989 is het beleid gericht op de bestrijding van broeikasgassen
hoger op de binnenlandse politieke agenda gekomen. Een belangrijk onderdeel
is het energiebesparingsbeleid. In 1990 is als hoofddoel van het beleid geformuleerd
dat in 2000 de CO2-uitstoot 3% lager moet zijn dan in 1990.In 1997 is internationale overeenstemming bereikt over het zogenoemde
Kyotoprotocol, in het verlengde van het Klimaatverdrag uit 1992. Mede op basis
daarvan is in het regeerakkoord van het tweede kabinet-Kok in 1998 opgenomen,
dat Nederland zich verplicht om in de periode tot 2008–2012 de uitstoot
van broeikasgassen met gemiddeld 6% te reduceren ten opzichte van 1990. De
helft van de emissiereductie zal worden gerealiseerd in Nederland, de andere
helft in het buitenland. Binnen de Europese Unie (EU) is afgesproken dat de
lidstaten de mogelijkheid krijgen om maximaal 50% van de benodigde emissiereductie
via de inzet van flexibele instrumenten in het buitenland te realiseren.De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht of de doelen van het broei-kasgasbeleid
concreet en toetsbaar zijn geformuleerd, of er voldoende en kwalitatief goede
informatie beschikbaar is over de beleidsvoorbereiding en de beleidsuitvoering,
alsmede over de prestaties en effecten van het beleid, en hoe de coördinatie
van het beleid is verlopen.De opzet van het onderzoek sluit aan bij de economisch-maatschappelijke
sectoren waarbinnen het beleid grotendeels wordt uitgevoerd: de sectoren Industrie,
Energie, Verkeer, Landbouw en Huishoudens. Per sector is een aantal beleidsmaatregelen
aan een analyse onderworpen. Ook het fiscale instrumentarium dat generiek
wordt ingezet voor het klimaatbeleid, is in het onderzoek betrokken.Het onderzoek heeft zich voor de periode tot de Nederlandse uitwerking
van het Kyotoprotocol (1997) gericht op het gehele beleid, en voor de periode
daarna op het binnenlandse beleid.De ministeries die een rol spelen in de uitvoering van het binnenlandse
beleid gericht op de bestrijding van broeikasgassen zijn de Ministeries van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), Econo-mische
Zaken (EZ), Verkeer en Waterstaat (V&W), Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
(LNV) en Financiën. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BuiZa) is
betrokken bij de uitvoering van het buitenlandse beleid gericht op de bestrijding
van broeikasgassen. Verder zijn ook uitvoeringsorganisaties zoals Novem en
Senter in het onderzoek van de Algemene Rekenkamer betrokken.Tegelijkertijd met dit onderzoek begon de Algemene Rekenkamer samen met
het Landbouweconomisch instituut (LEI) aan een eigen analyse van de effectiviteit
van het energiebesparingsbeleid binnen de glastuinbouw. Deze studie zal op
een later moment worden gepubliceerd. HoofdconclusiesIn september 2001 publiceerde het Rijksinstituut voor Volksgezondheid
en Milieu (RIVM) de Milieubalans 2001. Daaruit
blijkt dat de CO2-uitstoot in 2000 8% meer bedroeg dan in 1990.
De doelstelling om in 2000 3% minder CO2-uitstoot te hebben ten
opzichte van 1990 is niet gehaald. Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer
blijkt dat bij continuering van de huidige beleidsinzet het niet zeker is
dat het binnenlandse doel voor de periode 2008–2012 wel gehaald zal
worden.De huidige beleidsinzet kenmerkt zich door een gebrekkige samenhang, en
door tekortkomingen in de beleidsvoorbereiding. Tevens is sprake van inzet
van beleidsmaatregelen zonder concrete handhavings- en sanctiemogelijkheden,
waarbij grootgebruikers van energie deels zijn ontzien. De coördinerend
minister van VROM heeft weinig instrumenten en bevoegdheden om maatregelen
voor emissiereductie bij andere ministeries af te kunnen dwingen.Het beleid is verder afhankelijk van externe factoren, zoals economische
groei, de (internationale) prijs van energie en de invloed van ander beleid
zoals de liberalisering van energiemarkten. Dit kan leiden tot onzekerheid
bij bedrijven en daardoor mogelijk tot minder investeringen in energiebesparing.De tweede hoofdconclusie is dat zelfs indien in de periode 2008–2012
het binnenlandse reductiedoel wél wordt bereikt, het niet mogelijk
is om met zekerheid vast te stellen of dit het gevolg is van het ingezette
beleid. Er is geen systeem op basis waarvan de resultaten van het binnenlandse
beleid kunnen worden geaggregeerd tot een totaalresultaat.Per inhoudelijk onderdeel van het onderzoek komt de Algemene Rekenkamer
tot de volgende deelconclusies.DoelformuleringNaarmate het beleid voor de bestrijding van broeikasgassen hoger op de
politieke agenda is gekomen, zijn de doelen ervan minder precies gewor-den.
Na 1995 is het totaaldoel niet meer duidelijk doorvertaald naar de sectoren.
Vanaf 1999 zijn er per sector geen doelen in termen van broei-kasgasreductie
meer waarop de betrokken ministers (respectievelijk van EZ, LNV en V&W)
aangesproken kunnen worden, en worden vooral (relatieve) energie-efficiëntiedoelen
belangrijk geacht.De doelen zijn inmiddels afgezwakt. Het binnenlandse doel voor 2000 was
gericht op de vermindering van de binnenlandse CO2-uitstoot ten
opzichte van 1990 met 3%. Het nieuwe binnenlandse doel voor de periode 2008–2012
betreft alle broeikasgassen samen, waarbij de helft in het buitenland mag
worden gereduceerd.Verder is de kwaliteit van de doelformulering van de onderzochte maat-regelen
binnen de sectoren wisselend. De doelen binnen de sectoren Energie, Verkeer,
Landbouw en Huishoudens zijn gemiddeld genomen beter geformuleerd («SMART»:
specifiek, meetbaar, afgesproken, realistisch, tijdgebonden) dan de doelen
voor de sector Industrie en voor het sectoroverstijgende fiscale instrumentarium.BeleidsvoorbereidingDe voorbereiding van het beleid ter bestrijding van de uitstoot van broeikasgassen
vertoont over de gehele linie tekortkomingen. Enerzijds bevatten de relevante
regeringsnota's weinig onderbouwing per sector met (gegevens uit) bijvoorbeeld
probleemanalyses, ex-ante-evaluaties en kosteneffectiviteitsanalyses. Anderzijds
zijn veel beleidsmaatregelen beperkt onderbouwd met onderliggende
analyses. De kwaliteit van de weinige aanwezige analyses is in de sectoren
Industrie en Verkeer minder goed dan in de andere sectoren.BeleidsuitvoeringDe uitvoering van maatregelen gericht op de binnenlandse reductie van
broeikasgassen blijft achter, zoals bijvoorbeeld blijkt bij het met grote
ambities ingezette CO2-reductieplan. Van de € 425 miljoen
voor dit beleid voor de periode vanaf 1997 was medio 2001 € 197,3
miljoen gecommitteerd en slechts € 21 miljoen uitbetaald.Over de gehele linie is in voldoende mate uitvoeringsinformatie aanwezig.
De kwaliteit daarvan is redelijk.Prestaties en effectenHet beleidsdoel voor 2000 van 3% minder CO2-uitstoot in vergelijking
met 1990 is niet gehaald. In werkelijkheid is de CO2-uitstoot ongeveer
8% hoger. Alleen binnen de sector Industrie is het belangrijkste sectordoel
gehaald. De haalbaarheid van het binnenlandse beleidsdoel voor de periode
2008–2012 wordt door de Algemene Rekenkamer niet zeker geacht. Binnen
dit doel zijn de onderliggende reductiedoelen voor de sectoren Industrie en
Landbouw mogelijk wel haalbaar.In de sectoren Landbouw en Huishoudens is over de prestaties en effecten
van het beleid relatief weinig informatie beschikbaar. Van de wél aanwe-zige
informatie is de kwaliteit met name binnen de sectoren Energie, Verkeer en
Landbouw goed.AanbevelingenOmdat de haalbaarheid van het binnenlandse doel voor de periode 2008–2012
onzeker is, acht de Algemene Rekenkamer het van belang dat de regering de
huidige definiëring en taakverdeling van het klimaatbeleid, inclusief
coördinatie en handhaving, in de nabije toekomst nader preciseert. De
samenhang en consistentie in het beleid kunnen worden versterkt, onder meer
door de opeenstapeling van regelingen tegen te gaan en de verschillende doelen
van het beleid te gaan uitdrukken in dezelfde grootheid. Dit is ook van belang
met het oog op de lopende operatie «Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording»
(VBTB), waarin groot belang wordt gehecht aan welomschreven beleidsdoelen.Er zou aandacht kunnen worden geschonken aan de onderbouwing en effecten
van het beleid. Ook de invloed van externe factoren en ander (aanpalend) beleid
zou hierbij expliciet betrokken kunnen worden.De kwaliteit van de beleidsvoorbereiding bij alle betrokken ministeries,
met name wat ex-ante-evaluaties en kosteneffectiviteitsanalyses betreft, is
voor verbetering vatbaar.Verder beveelt de Algemene Rekenkamer aan een systeem te laten ontwikkelen
op basis waarvan de invloed van het binnenlandse beleid op de ontwikkeling
van de emissie van broeikasgassen kan worden vastgesteld.Ten slotte beveelt de Algemene Rekenkamer aan de coördinerend bewindspersoon
sterkere instrumenten en bevoegdheden te geven, zodat deze ook in de praktijk
de regie in handen kan nemen, en op basis van het binnenlandse doel bijvoorbeeld
een nationale emissierichtlijn kan formuleren, die wordt doorvertaald naar
de betrokken sectoren en ministeries. De Algemene Rekenkamer heeft op basis van de afzonderlijke onderdelen
van het onderzoek tevens een aantal specifieke aanbevelingen geformuleerd.Zo beveelt de Algemene Rekenkamer de minister van Financiën aan om,
in samenwerking met de andere betrokken ministers, onderzoek in gang te zetten
naar de bijdrage van de generiek ingezette fiscale regelingen aan de bestrijding
van uitstoot van broeikasgassen.De ministers van EZ en VROM zouden de relatie tussen het energiebesparingsbeleid
voor de sector Industrie, met name het Benchmarkingconvenant, en het klimaatbeleid
nader kunnen operationaliseren.Voor de sector Energie beveelt de Algemene Rekenkamer de minister van
EZ aan de reductie in CO2-uitstoot als gevolg van elektriciteitsbesparingen
te gaan toerekenen aan de sector waar die reductie wordt bereikt. Tevens zou
de minister van EZ de doelen voor duurzame energie opnieuw kunnen bezien.De minister van V&W zou bij het beleid waarbij naast andere doelen
ook reductie van broeikasgassen wordt nagestreefd, expliciet aan kunnen geven
wat de effecten zijn voor reductie van de broeikasgassen. Ook zou het reductiebeleid
binnen deze sector naast wegverkeer ook gericht kunnen worden op binnenvaart
en mobiele werktuigen.Verder wordt de minister van LNV in overweging gegeven na te gaan wat
de eventuele negatieve effecten zijn van de langzamer verlopende herstructurering
van de glastuinbouw en de liberalisering van energiemarkten op hetgeen over
energiebesparing is vastgelegd in het convenant Glastuinbouw en Milieu. Indien
er sprake blijkt te zijn van negatieve effecten, zou het ministerie kunnen
overwegen aanvullend beleid in te zetten.Voor de sector Huishoudens zouden de verantwoordelijke ministers (van
VROM, EZ en Financiën) de vergoedingen die worden betaald aan energiedistributiebedrijven
voor de (zeer hoge) uitvoeringskosten van de Energie Premieregeling, kunnen
onderbouwen met berekeningen op basis van de werkelijke kosten. Ook beveelt
de Algemene Rekenkamer de minister van Financiën in dit verband aan om
de energiebedrijven inzage te vragen in de gegevens over inning van de Regulerende
Energiebelasting («ecotax»), en om helderheid te verkrijgen over
de terugsluizing van deze gelden naar de huishoudens.Reactie bewindspersonenDe minister van VROM heeft, als coördinerend bewindspersoon voor
het klimaatbeleid, bij brief van 27 februari 2002 op het onderzoek gereageerd,
mede namens de ministers van EZ, LNV, V&W, Financiën en BuiZa.De minister geeft aan dat hij het eens is met de hoofdconclusie van het
onderzoek, dat de beleidsdoelen voor 2000 niet zijn gehaald. De minister gaat
er echter in afwijking van de Algemene Rekenkamer van uit dat de beleidsdoelen
voor de periode 2008–2012 wél worden gehaald.De minister onderbouwt deze veronderstelling met het aanhalen van de in
februari 2002 naar de Tweede Kamer gezonden Evaluatienota
Klimaatbeleid. Bovendien zou uit een nieuwe referentieraming van
energie en emissies blijken dat de beleidsopgave voor 2010 geen 50 Mton, maar
40 Mton bedraagt. De in het binnenland te behalen reductie van 20 Mton kan
volgens de Evaluatienota Klimaatbeleid met het
beleid aangekondigd in de Uitvoeringsnota Klimaatbeleidvan 1999 (deels na juli 2001 van kracht geworden) worden behaald.
Volgens de minister zal na het in werking treden van het Kyotoprotocol via
de Kyotomechanismen de markt voor emissiereducties op gang komen. Hij verwacht
dat dit op tijd is om het buitenlandse deel van de beleidsinspanning te realiseren.
Wel zal volgens de minister voldoende zekerheid moeten worden
verkregen over de effecten van het beleid.Het kabinet deelt de opvatting van de Algemene Rekenkamer dat definiëring en taakverdeling van het klimaatbeleid,
inclusief coördinatie en handhaving, precisering behoeft. Daarom zal
toegewerkt worden naar verdeling van nationale emissieruimte door streefwaarden
voor sectorale emissieniveaus te formuleren. Handhaving is niet voor alle
maatregelen, zoals marktstimulering, geschikt.Voor de reductie van de spanning tussen doelen van klimaatbeleid en doelen
van ander beleid is internalisering en goede positionering van het klimaatbeleid
bij departementen volgens het kabinet een oplossing.Om ongewenste stapeling van regelingen te voorkomen en om het beleidsinstrumentarium
te stroomlijnen, zal toegewerkt worden naar de verdeling van nationale emissieruimte
door eerder genoemde sectorale streefwaarden.Volgens de minister heeft met de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid en de Evaluatienota Klimaatbeleid de
beleidsvoorbereiding op verantwoorde wijze plaatsgevonden.De minister onderkent het belang van meer kennis over
effecten van beleid en zegt toe zich in te spannen om sectorgewijs
analyses uit te voeren. Om hiervoor in de toekomst, zoals het ijkmoment 2005,
beter inzicht te hebben, zal de «Regeling prestatiegegevens en evaluatieonderzoek»
worden geïmplementeerd in de vorm van een handreiking Monitoring klimaatmaatregelen.De minister acht sterkere instrumenten voor coördinatie
van het klimaatbeleid niet noodzakelijk. De eerdergenoemde sectorale
streefwaarden en de positionering bij departementen zijn waarborgen voor een
heldere verdeling van verantwoordelijkheden over de departementen en inzicht
in de onderlinge relatie tussen doelen van het klimaatbeleid en sectorbelangen.
Volgens de minister zijn belangrijke effecten voor het klimaatbeleid expliciet
onderdeel van relevante besluitvorming op andere beleidsterreinen bij departementen.
De minister zegt toe een nationale emissierichtlijn in het licht van sectorale
streefwaarden en de mogelijke invoering van emissiehandel te bezien.Reactie per sectorHet kabinet onderschrijft de aanbeveling voor het fiscale instrumentarium om onderzoek in gang te zetten naar de bijdrage
van het fiscaal beleid aan de reductie van broeikasgassen.De minister geeft aan dat de intensiteit van energiebesparingsbeleid voor
de Industrie wordt bepaald door klimaatdoelen.
Waar opportuun wordt het instrumentarium op CO2-leest geschoeid.De minister acht het doel voor duurzame energie
voor 2010 haalbaar. Het aanbod van duurzame energie zal moeten worden gestimuleerd
door problemen op lokaal niveau op te lossen. In het Energierapport
2002 wordt aangekondigd dat bezien zal worden hoe de onzekerheid
van investeerders in duurzame energie kan worden verminderd.Voor de sector Verkeer en Vervoer zullen effecten
van het congestiebeleid op de reductie van broeikasgassen zo goed als mogelijk
is meegenomen worden in de beleidsvoorbereiding en de besluitvorming. De minister
kondigt voorts voor deze sector beleid aan ter stimulering van CO2-reductie
in deelsectoren waar dit nog ontbreekt (binnenvaart en mobiele werktuigen).Voor de sector Landbouw kondigt de minister
aan dat voor 2002 de wenselijkheid van de herijking van de beleidsinstrumenten
voor de glastuinbouw zal worden bezien.Voor de sector Huishoudens wil de minister
vanwege de daaruit voortvloeiende hoge uitvoeringskosten geen verplichting
aan de energiebedrijven opleggen tot registratie van energiegebruik naar huishoudens
en bedrijven.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is op basis van de bevindingen uit haar onderzoek
niet geheel overtuigd van de door de minister uitgesproken positieve verwachting
ten aanzien van de realisatie van het beleidsdoel voor de periode 2008–2012.Een als basis voor de Evaluatienota Klimaatbeleid
opgesteld rapport van RIVM en Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN) komt
tot de conclusie dat de schattingen van de effecten op CO2-emissies
van beleid dat nu in voorbereiding is, zijn omgeven met onzekerheden. Het
ministerie gaat uit van de meest optimistische inschatting van ECN en RIVM.
Deze instellingen zelf achten de kans op realisatie van dat niveau bij de
huidige inzichten echter gering.Het beleid voor het bereiken van het buitenlandse deel van de Kyotodoelstelling
moet bovendien voor een belangrijk deel nog in werking treden.Bovengenoemde constateringen sterken de Algemene Rekenkamer in haar conclusie
dat het realiseren van de Kyotodoelstelling nog niet verzekerd is. Dit klemt
des te meer, omdat ook de effecten van beleid van vóór juli
2001 – eveneens van belang voor het bereiken van de Kyotodoelstelling –
niet vaststaan.De Algemene Rekenkamer is verheugd over de toezegging dat de nationale
emissieruimte zal worden toegedeeld naar sectoren, in de vorm van streefwaarden
voor sectorale emissieniveaus. Zij ziet dit als een belangrijke stap voor
de inbedding van het klimaatbeleid in de sectoren en de vakdepartementen.
De ontwikkeling van sectorale streefwaarden, die de Algemene Rekenkamer als
sectordoelstellingen opvat, komt de consistentie van het beleid ten goede.
Verder pleit de Algemene Rekenkamer voor een goede positionering van het klimaatbeleid
bij de vakdepartementen.Over het handhavings- en sanctieregime verschilt de Algemene Rekenkamer
van mening met de minister. Het wegnemen van de onzekerheid over de doeltreffendheid
van instrumenten met een vrijwillig karakter is een blijvend punt van aandacht.
Ook bij subsidies of belastingvoordelen acht de Algemene Rekenkamer handhaving
een relevant onderdeel van het beleid.De Algemene Rekenkamer onderschrijft de opmerking van de minister dat
de onderbouwing van de beleidsvoorbereiding aan het eind van de onderzochte
periode zeker beter is geworden. Toch dringt de Algemene Rekenkamer erop aan
om per maatregel ex-ante-evaluaties en kosteneffectiviteitsanalyses uit te
voeren.Bij de keuze voor een sectorale benadering zou het volgens de Algemene
Rekenkamer inzichtelijker zijn om CO2-emissies voor een deel toe
te rekenen aan de eindgebruikers van energie in plaats van alleen aan de producenten
in de sector energie. Dit is van belang voor een eventueel systeem van emissiehandel
en het vaststellen en monitoren van het na te streven emissieniveau per sector. De Algemene Rekenkamer steunt het uitgangspunt dat bij beleidsinitiatieven
op gebied van verkeer en vervoer de effecten op de reductie van broeikasgassen
worden bepaald en deel uitmaken van de besluitvorming. Zij gaat ervan uit
dat bij een eventuele keuze van relevant beleid en eventuele wijzigingen en
vertragingen daarin duidelijk wordt aangegeven in hoeverre deze de realisatie
van de – naar de sector vertaalde – Kyotodoelstelling beïnvloeden.Ten slotte dringt de Algemene Rekenkamer aan op systematische evaluatie
van het beleidsinstrumentarium in de onderscheiden sectoren. 1 INLEIDING1.1 AchtergrondDoor een toenemende energie-intensieve productie en consumptie is het
energiegebruik in Nederland de laatste decennia sterk toegenomen. Het totale
energiegebruik per persoon is in de afgelopen vijftig jaar meer dan verdrievoudigd.
Dit heeft onder andere een hogere emissie van broeikasgassen tot gevolg. De
totale uitstoot van broeikasgassen in Nederland bedroeg 222 Mton in 2000.1 Dat is een toename van circa 3% in tien jaar. De totale
emissie van broeikasgassen betrof in 2000 voor 80% CO2. Methaan
(CH4) had een aandeel van 9%, lachgas (N2O) van 8%,
en de overige gassen (met name de fluorverbindingen HFK, PFK en SF6) van 3%.Sinds de publicatie van het eerste Nationaal Milieubeleidsplan (NMP) in 1989 is het beleid voor de bestrijding van uitstoot van
broeikasgassen, vaak aangeduid als «klimaatbeleid», hoger op de
binnenlandse politieke agenda gekomen. Doel van het beleid is de concentraties
van broeikasgassen in de atmosfeer op een aanvaardbaar niveau te stabiliseren.Een belangrijk element van het klimaatbeleid is het energiebesparingsbeleid.
Hoewel in eerste instantie ontwikkeld vanuit de achtergrond van energietekorten
tijdens de oliecrises in 1973 en 1979, is vanaf 1989 het energiebesparingsbeleid
onlosmakelijk verbonden met het klimaatbeleid. In 1990, 1993 en 1996 werd
bij elk nieuw NMP tegelijkertijd een Energiebesparingsnota gepubliceerd.Nederland heeft in 1992 het Klimaatverdrag ondertekend.2 In 1997 is overeenstemming bereikt over het hieraan gekoppelde Kyotoprotocol.3 Op 25 juli 2001 hebben op de Klimaatconferentie in Bonn
alle landen behalve de Verenigde Staten besloten akkoord te gaan met het Kyotoprotocol,
zij het in aangepaste vorm.Op basis van de internationale inzet is in het regeerakkoord van het tweede
kabinet-Kok in 1998 opgenomen dat Nederland zich verplicht om in de periode
tot 2008–2012 de emissie van broeikasgassen met gemiddeld 6% te reduceren
ten opzichte van 1990. Het kabinet heeft aangegeven dat de helft van de emissiereductie
zal worden gerealiseerd in Nederland en de andere helft met behulp van de
in het Kyotoprotocol gedefinieerde flexibele instrumenten. Binnen de Europese
Unie (EU) is afgesproken dat de lidstaten de mogelijkheid krijgen om maximaal
50% van de benodigde emissiereductie via de inzet van flexibele instrumenten
in het buitenland te realiseren.1.2 VerantwoordelijkhedenBij de uitvoering van het beleid zijn verscheidene ministeries betrokken.De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(VROM) is aangewezen als coördinerend bewindspersoon voor het binnenlandse
beleid.De minister van Economische Zaken (EZ) is betrokken vanwege het grote
belang van het energie(besparings)beleid in verschillende sectoren voor het
klimaatbeleid. Tot 2000 lag het grootste deel van de verantwoordelijkheden
voor het nationale energiebesparingsbeleid bij het Ministerie van EZ. In 2000
en 2001 is deze verantwoordelijkheid in verschillende sectoren overgeheveld
naar de meer rechtstreeks betrokken ministeries: Landbouw, Natuurbeheer en
Visserij (LNV), Verkeer en Waterstaat (V&W) en VROM. De verantwoordelijkheid voor de inzet van fiscale maatregelen ligt bij
het Ministerie van Financiën samen met, afhankelijk van de specifieke
maatregel, een of meer andere ministeries.Het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BuiZa) is mede verantwoordelijk
voor de internationale component van het klimaatbeleid.De beleidsmaatregelen worden uitgevoerd door diverse partijen. In de meeste
gevallen gaat het om de Nederlandse Onderneming voor Energie en Milieu (Novem),
het agentschap Senter,1 de energiedistributiebedrijven,
de belastingdienst en speciaal opgerichte projectbureaus. In een enkel geval
zijn ook lagere overheden betrokken bij de uitvoering.Het nationale klimaatbeleid wordt in toenemende mate gestuurd vanuit de
EU.2 Europa is belangrijk als kaderstellende
wetgever voor het milieubeleid in Nederland door het grote aantal richtlijnen,
verordeningen en dergelijke dat wordt uitgevaardigd. Nederland is in de verschillende
Europese Raden betrokken bij de beleidsvoorbereiding en besluitvorming daarover.
Verder initieert de EU ook eigen energiebesparings- en milieubeleid dat in
de lidstaten, dus ook Nederland, wordt uitgevoerd.Nederland is tevens betrokken bij de ontwikkeling van het internationale
klimaatbeleid. De rol van de minister van VROM daarin is belangrijk, onder
andere als voorzitter van de internationale klimaatconferentie voor de periode
2000–2001.1.3 Onderzoek Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer heeft tussen december 2000 en oktober 2001 onderzoek
gedaan naar het binnenlandse beleid gericht op de bestrijding van de uitstoot
van broeikasgassen tussen 1989 en 2001. Het onderzoek heeft zich voor de periode
tot de Nederlandse uitwerking van het Kyoto-protocol gericht op het gehele
beleid, en voor de periode daarna op het binnenlandse deel van het beleid.
Het onderzoek heeft tot doel bij te dragen aan de kwaliteit van het in Nederland
gevoerde beleid en de uitvoering daarvan, door op basis van de bevindingen
verbeterpunten aan te dragen voor de periode 2002–2010. De volgende
onderwerpen zijn in het onderzoek betrokken:1. doelen van het beleid tussen 1989–2001 en de kwaliteit van de
doelformulering;2. aanwezigheid en kwaliteit van de beleidsinformatie over de beleidsvoorbereiding
en de uitvoering, alsmede de coördinatie van het beleid;3. gerealiseerde prestaties en effecten van het beleid.Het klimaatbeleid wordt grotendeels uitgevoerd binnen specifieke economisch-maatschappelijke
sectoren. Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer sluit daarbij aan: achtereenvolgens
zijn de sectoren Industrie, Energieproducenten, Verkeer, Landbouw en Huishoudens
onderzocht. Sectoren met een kleiner belang zijn buiten het onderzoek gebleven.Behalve het sectorgerichte beleid wordt ook fiscaal beleid generiek ingezet.
Ook dit beleid is in het onderzoek betrokken.Aan de hand van de belangrijkste regeringsnota's heeft de Algemene Rekenkamer
eerst het beleid tussen 1989 en 2001 onderzocht.3
Met deze nota's is het parlement geïnformeerd over het beleid. Het zijn
daarmee bij uitstek documenten waarin de doelen van het beleid, de verwachte
effecten en de kosten in relatie tot de effecten weergegeven kunnen worden. Vervolgens is de Algemene Rekenkamer voor elk van de sectoren, eveneens
aan de hand van de regeringsnota's, nagegaan welke doelen er zijn geformuleerd,
hoe de beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering is verlopen, en welke prestaties
en effecten bekend zijn.Een aantal van de beleidsmaatregelen in de sectoren is aan een nadere
analyse onderworpen.1 Leidend bij de selectie
was dat het om binnenlandse maatregelen moest gaan die gericht zijn op energiebesparing,
op CO2-reductie, en op reductie van overige broeikasgassen. Van
deze maatregelen zijn op basis van een checklist de doelformulering, de beleidsvoorbereiding
en -uitvoering en de prestaties en effecten onderzocht. Hierbij is gebruikgemaakt
van informatie die door ministeries is verstrekt.De Algemene Rekenkamer heeft zich in dit onderzoek bij laten staan door
vijf externe deskundigen, afkomstig van het Energieonderzoek Centrum Nederland
(ECN), het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), de Universiteit
Utrecht, de Universiteit Wageningen en bureau Ecofys.2Tegelijkertijd met dit onderzoek begon de Algemene Rekenkamer samen met
het Landbouweconomisch instituut (LEI) aan een eigen analyse van de effectiviteit
van het energiebesparingsbeleid binnen de glastuinbouw. Die studie zal op
een later moment worden gepubliceerd.1.4 Opbouw rapportHoofdstuk 2 van dit rapport bespreekt het nationale klimaatbeleid. De
Algemene Rekenkamer heeft de beleidsdoelen, de recente beleidskeuzes alsmede
de onderbouwing daarvan onderzocht. Ook wordt de coördinatie van het
klimaatbeleid beoordeeld.Hoofdstuk 3 bespreekt het generieke fiscale beleid. Dit hoofdstuk wordt
gevolgd door een beoordeling van de vijf sectoren Industrie, Energie, Verkeer,
Landbouw en Huishoudens (hoofdstukken 4 tot en met 8). In deze hoofdstukken
wordt steeds eerst het ingezette beleid voor de sector als geheel behandeld,
en daarna voor de geselecteerde beleidsmaatregelen.Hoofdstuk 9 behandelt de resultaten voor de sectoren in hun samenhang.
Aan de hand hiervan worden conclusies en aanbevelingen geformuleerd.De Algemene Rekenkamer heeft haar bevindingen op 21 januari 2002 voor
commentaar gezonden naar de ministers van VROM, EZ, V&W, Financiën,
LNV en BuiZa. De minister van VROM heeft bij brief van 27 februari 2002
op het onderzoek gereageerd, mede namens zijn collega's van EZ, LNV, Financiën,
V&W en BuiZa. De reacties en het nawoord van de Algemene Rekenkamer zijn
op hoofdlijnen verwerkt in hoofdstuk 10. 2 BELEID EN COÖRDINATIE2.1 Inleiding De Algemene Rekenkamer heeft de formulering van het nationale klimaatbeleid
onderzocht, en de wijze waarop dit beleid door de minister van VROM wordt
gecoördineerd.Eerst wordt het huidige algemene klimaatbeleid op hoofdlijnen beschreven
(§ 2.2). Daarna volgt een beoordeling van de wijze waarop de nationale
beleidsdoelen sinds 1989 zijn geformuleerd, en van de resultaten die zijn
bereikt (§ 2.3). Vervolgens wordt de coördinerende rol van
de minister van VROM belicht (§ 2.4).De belangrijkste conclusie uit dit hoofdstuk is dat het beleid gericht
op de bestrijding van de emissie van broeikasgassen gekenmerkt wordt door
gebrek aan samenhang, waarbij de doelen niet in alle gevallen duidelijk vastliggen.
Het binnenlandse doel van het beleid (3% CO2-reductie in 2000)
is niet gehaald. Bij gelijkblijvende beleidsinzet is het niet zeker of de
doelen voor 2008–2012 gehaald zullen worden. De coördinerend bewindspersoon,
de minister van VROM, beschikt over weinig formele instrumenten en bevoegdheden
om bij de overige betrokken departementen de nodige maatregelen voor de gewenste
vermindering van de uitstoot van broeikasgassen af te dwingen (§ 2.5).2.2 Huidig beleid2.2.1 Ontwikkeling vanaf 1989De bestrijding van broeikasgasemissies maakt deel uit van het kabinetsbeleid
sinds het eerste NMP van 1989. Het Ministerie van VROM neemt hierbij een centrale
positie in. Behalve aan het terugdringen van CO2-emissies is in
de loop der jaren ook meer aandacht besteed aan het terugdringen van de overige
broeikasgassen en de vergroting van het aandeel van duurzame energie in het
totale energiegebruik.Een andere pijler van het beleid is het energiebesparingsbeleid, dat wordt
uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van de minister van EZ. De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat de Ministeries van EZ en
VROM sinds 1995 een andere invalshoek binnen het beleid hanteerden:• Emissiereductiebeleid VROM: door middel van onder andere energiebesparing
dient een verlaging van de CO2-emissie en andere broeikasgassen
tot stand te worden gebracht.• Energiebesparingsbeleid EZ: energiebesparing dient te leiden tot
de verbetering van de energie-efficiëntie (energiegebruik per eenheid
product). Verbetering van energie-efficiëntie is geen garantie voor verlaging
van het absolute energiegebruik en CO2-reductie.Het Ministerie van VROM heeft aangegeven dat sinds 1989 er sprake is van
de volgende fasering in het beleid:11. 1989–1993: het CO2-effect is vooral een nuttig bijeffect
van ander beleid gericht op energiebesparing en duurzame energie;2. 1994–1997: er is nog geen zelfstandig CO2-reductiebeleid
maar er wordt «meegelift» op beleid voor energiebesparing en duurzame
energie. Aanscherping is mogelijk mits er sprake is van «no-regret»-maatregelen;3. 1997-heden: na het Kyotoprotocol wordt klimaatbeleid meer volwaardig
en gaat andere beleidsterreinen mee aansturen. Beleid gaat zich richten op
zes broeikasgassen en alle sectoren. Centraal staat de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid
van 1999.De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat sinds 1989 het beleid wordt
gekenmerkt door een gebrek aan samenhang. Door verschillende actoren worden
verschillende hoofddoelen nagestreefd, onder andere als gevolg van het feit
dat het beleid vanuit verschillende achtergronden ontstaan is.In elke fase is een groot aantal regeringsnota's verschenen, die elk hun
eigen uitwerking hebben in nota's, rapporten, Tweede-Kamerstukken en, uiteindelijk,
in beleidsmaatregelen waarbij veel verschillende instrumenten worden ingezet.
De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat niet in alle gevallen de verantwoordelijke
minister voor een beleidsmaatregel ook inhoudelijk verantwoordelijk is voor
het beleidsterrein, of de sector, waarop de maatregel gericht is, en vice
versa.De term «meeliftbeleid» waarmee het Ministerie van VROM het
eigen klimaatbeleid van voor 1997 karakteriseert, is naar het oordeel van
de Algemene Rekenkamer nog steeds van toepassing op het beleid van de Ministeries
van EZ, LNV en V&W.Zo hanteert het Ministerie van EZ energiebesparing als hoofddoel en beschouwt
het de doelen van het klimaatbeleid als belangrijke maar afgeleide doelen.Daarnaast blijken niet alle betrokken ministeries een overzicht te hebben
van de beleidsmaatregelen voor de (eigen) sector. Voor het verkrijgen van
financiële steun voor een energiebesparende techniek kan soms een beroep
worden gedaan op verschillende regelingen.De Algemene Rekenkamer heeft verder vastgesteld dat bij sommige betrokken
ministeries, zoals EZ en LNV, het institutioneel geheugen gering is. Relevante
informatie van vóór 1998 bleek soms moeilijk terug te vinden.
Ook het feit dat het beleid door een groot aantal verschillende organisaties
wordt uitgevoerd, is niet bevorderlijk voor de eenheid in en aanwezigheid
van beleidsinformatie. 2.2.2 Financieel belangDe Algemene Rekenkamer heeft getracht het totale financiële belang
van het klimaatbeleid in de periode 1989–2001 vast te stellen. Een totaaloverzicht
was tot de begroting van 2002 niet voorhanden bij de onderscheiden ministeries,
en de bedragen die in de opeenvolgende regeringsnota's worden gepresenteerd
zijn niet eenduidig vertaald naar de begrotingen en verantwoordingen van de
betrokken ministeries.Alleen voor een aantal relatief grote beleidsinitiatieven kan de Algemene
Rekenkamer een indicatie geven – zij het globaal, niet volledig en niet
tot een totaalbedrag op te tellen – van het financieel belang voor het
Rijk in deze periode:1• Meerjarenafspraken Industrie en Landbouw: enkele honderden miljoenen
euro's aan programma-uitgaven sinds 1993;• Programma's duurzame energie: gemiddeld € 45 miljoen
per jaar sinds 1996;• CO2-reductieplan: totaal € 425 miljoen vanaf 1997;• Reductiebeleid Overige Broeikasgassen: totaal € 200 miljoen
vanaf 1999;• Regulerende energiebelasting: € 1,8 miljard inkomsten
in 2000. Wordt via verschillende regelingen (onder andere loonbelasting) teruggesluisd
naar bedrijven en huishoudens;• Milieu Actieprogramma: voor energiedistributiebedrijven tussen
1997 en 2000 ongeveer € 85 miljoen per jaar;• Warmtekrachtkoppeling (WKK)-regeling Besluit Subsidies Energiebesparingstechnieken
(BSET): ongeveer € 45 miljoen per jaar tussen 1991 en 1995;• Energie investeringsaftrek (EIA) en Vrije Afschrijving Milieu-investeringen
(VAMIL): respectievelijk € 165 miljoen en € 120 miljoen
belastingderving in het jaar 2000.In de begroting voor 2002 van het Ministerie van VROM is voor 1998–2011
een totaaloverzicht van de budgetten voor het klimaatbeleid opgenomen, inclusief
een onderverdeling naar de betrokken ministeries.2
Het totale budget voor deze periode bedraagt ongeveer € 2,2 miljard,
waarvan € 1 miljard afkomstig van het Ministerie van EZ, € 1
miljard van het Ministerie van VROM, € 13,6 miljoen van het Ministerie
van LNV, € 45,5 miljoen van het Ministerie van V&W en € 68,6
miljoen van het Ministerie van Financiën.2.2.3 Recente beleidskeuzesConvenanten voor energiebesparingIn de Energiebesparingsnota 1998 wordt beleidsmatig
onderscheid gemaakt tussen verschillende sectoren. Grootverbruikers van energie
zoals de industrie, de energieproducenten en de glastuinbouw worden in de
gelegenheid gesteld vrijwillig convenanten voor energiebesparing met de overheid
af te sluiten. Dit om de internationale concurrentiepositie van de bedrijven
niet aan te tasten. Kleinverbruikers, zoals huishoudens, worden geconfronteerd
met de Regulerende energiebelasting (de «ecotax»). Deze beleidskeuzes,
hoewel vanuit economisch oogpunt aannemelijk, zijn volgens de Algemene Rekenkamer
inhoudelijk zwak onderbouwd.Zo stelt de Energiebesparingsnota uit 1998 voor het dan nog af te sluiten
«Benchmarkingconvenant» voor de Industrie, dat de Nederlandse
energie-intensieve industrie gemiddeld internationaal een vooraanstaande
positie inneemt qua energie-efficiëntie.1
De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat de hieraan ten grondslag liggende
studies gebaseerd zijn op moeilijk vergelijkbare gegevens, hetgeen onvoldoende
onderbouwing biedt voor deze stellingname. Verder blijkt uit één
van deze studies dat vanaf 1980 de Nederlandse energie-intensiteit gemiddeld
is en dat er vanaf 1990 juist sprake lijkt te zijn van een toename van
de energie-intensiteit.2KosteneffectiviteitDe Uitvoeringsnota Klimaatbeleid van 1999
bespreekt de beleidskeuzes die aangeven hoe 25 Mton emissiereductie in het
binnenland dient te worden gerealiseerd.3 Betaalbaarheid
van het beleid, in de zin van het formuleren van de meest kosteneffectieve
maatregelen, is hierbij de belangrijkste leidraad – hoewel ook andere
elementen (draagvlak, afweging tussen CO2 en overige broeikasgassen)
een rol spelen.De basis voor de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid
vormt het Optiedocument van ECN en RIVM, waarin voor een groot aantal mogelijke
beleidsmaatregelen de verwachte effecten en kosteneffectiviteit zijn doorgerekend.4 De uitvoeringsnota zelf bestaat uit een basispakket van maatregelen waarmee het binnenlandse doel van 25
Mton reductie gehaald zou moeten worden, een reservepakket dat kan worden ingezet om tijdig in te kunnen spelen op eventuele
tegenvallende ontwikkelingen, en een vernieuwingspakket waarin voorbereidingen worden getroffen voor het klimaatbeleid in
Nederland voor de langere termijn.De Algemene Rekenkamer constateert dat het beleid in de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid voor een groot deel reeds bestaand
beleid behelst dat binnen een nieuw kader wordt gebracht, en dat bepaalde
sectoren, zoals de industrie, worden ontzien. Vrijwillige convenanten blijven
behoren tot de centrale elementen van het regeringsbeleid.Verder stelt de Algemene Rekenkamer vast dat uiteindelijk niet altijd
gekozen is voor de meest kosteneffectieve maatregelen.Ten slotte vindt de Algemene Rekenkamer het opmerkelijk dat het onderdeel
overige broeikasgassen, waarbij wordt aangegeven dat het over «een groot
kosteneffectief reductiepotentieel» beschikt, slechts gedeeltelijk aan
de orde komt in de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid.
Voor de landbouw, de energiesector en de olie- en gaswinning wordt geen beleid
in dit verband geformuleerd, en in het Optiedocument wordt een belangrijk
deel van het geïdentificeerde reductiepotentieel niet doorgerekend.EmissiehandelVoor het toekomstige beleid verwacht het Ministerie van VROM veel van
een systeem voor binnenlandse emissiehandel. De minister van VROM heeft de
«Adviescommissie Plafonnering CO2-emissies» ingesteld
die de minister in 2001 moet adviseren over de haalbaarheid van het instellen
van CO2-emissieplafonds, waarbij de voorstellen gericht zijn op
het instellen van een nationaal systeem van verhandelbaarheid van CO2-emissies.5 Uit de Tussenstandnotitie 2001 van de commissie blijkt dat, hoewel men de
voordelen van emissiehandel in milieuhygiënische en economische zin als
evident beschouwt, hieraan onduidelijkheden en problemen kleven, bijvoorbeeld
over de uitvoeringskosten.6 In het eindrapport
van de commissie wordt echter gesteld dat de maatschappelijke baten groter
zijn dan de kosten. De commissie adviseert daarom positief over (gefaseerde)
invoering van emissiehandel. Een kabinetsstandpunt is in voorbereiding. 2.3 Beoordeling doelen en resultaten2.3.1 Nationale beleidsdoelenDe Algemene Rekenkamer is nagegaan welke algemene doelen voor het beleid
in de regeringsnota's zijn geformuleerd. Aangezien het beleid grotendeels
per sector is uitgewerkt, is zij ook nagegaan of de algemene doelen zijn uitgewerkt
naar doelen per sector.1 Mocht er geen uitwerking
naar sectordoelen zijn, dan dient er op een andere wijze een voorziening te
zijn getroffen om te kunnen vaststellen of, en zo ja in welke mate de sectoren
bijdragen aan het behalen van de nationale beleidsdoelen.In 1989 werd als nationaal doel gehanteerd dat in 2000 de CO2-uitstoot
3 tot 5% lager zou moeten zijn dan in 1989. In 1994/1995 is dit doel bijge-steld
tot 3% reductie in 2000 ten opzichte van 1990. In 1990 en 1995 werden tevens
sectordoelen geformuleerd. In de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid is het nationale doel verder bijgesteld. Op grond van de afspraken
in Kyoto is aangegeven dat in de periode 2008–2012 gemiddeld 6% totale
emissiereductie ten opzichte van 1990 dient te worden gerealiseerd. De helft
daarvan (3%) dient door binnenlands beleid in Nederland te worden gerealiseerd;
de andere helft (3%) mag via de Kyoto-mechanismen (emissiereductie in het
buitenland worden behaald). Bij de uitstootprognose voor 2008–2012 bij
ongewijzigd beleid (256 Mton) dient 50 Mton te worden gereduceerd, waarvan
25 Mton in het binnenland.2 Daarvan dient 8 Mton
te worden gerealiseerd via de overige broeikasgassen.De Algemene Rekenkamer merkt op dat het doel voor 2008–2012 een
afzwakking van het doel voor 2000 is. Het doel voor 2000 betrof alleen CO2, terwijl het doel voor 2008–2012 alle broeikasgassen samen betreft.
Daarbij komt dat de helft mag worden gereduceerd in het buitenland.De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat, afgezet tegen de door het Ministerie
van VROM aangeven fasering in het beleid sedert 1989, naarmate het klimaatbeleid
als zelfstandig beleidsterrein belangrijker werd, de doelen van het beleid
minder precies zijn geworden. In de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid wordt wel een algemeen doel gedefinieerd, maar tegelijkertijd wordt
aangegeven dat er geen sectordoelen zijn maar alleen «gevraagde reductie-inspanningen»
per sector. Verder worden de doelen in verschillende, onvergelijkbare, termen
uitgedrukt zoals energie-efficiëntie en CO2-reductie. De Algemene
Rekenkamer is overigens van mening dat de «gevraagde inspanningen»
wel als beleidsdoelen zouden kunnen dienen.De onduidelijke formulering van de doelen voor het klimaatbeleid strookt
niet met de intenties van de regeringsnota Van Beleidsbegroting
Tot Beleidsverantwoording (VBTB, 1999), die immers voorziet in de
formulering van concrete beleidsdoelen en beleidsprestaties in relatie met
de ingezette middelen. In de huidige situatie kan feitelijk niet worden vastgesteld
of, en zo ja in welke mate, het beleid in de verschillende sectoren bijdraagt
tot het behalen van het nationale doel. Daardoor is niet duidelijk of, en
zo ja in welke mate, in bepaalde sectoren bijsturing nodig is. De Algemene
Rekenkamer stelt vast dat er thans geen systeem voorhanden is waarmee op uniforme
en vergelijkbare wijze kan worden vastgesteld of met het ingezette beleid
het nationale doel wordt gehaald. 2.3.2 Resultaten nationaal beleidVerschillende studies laten zien dat het doel van het CO2-beleid
voor 2000 niet is gehaald. De uitstoot lag in 2000 met 179 Mton CO2
ruim 8% hoger dan in 1990.1 Voor alle broeikasgassen
samen is er sprake van een toename met 3% in vergelijking met 1990. De uitstoot
van methaan is sterk gedaald, terwijl de uitstoot van lachgas toegenomen is.De Algemene Rekenkamer is op basis van de voorliggende RIVM-studies van
mening dat het bij gelijkblijvende beleidsinzet niet zeker is of het binnenlandse
doel van 3% emissiereductie voor 2008–2012 gehaald kan worden, aangezien
nu sprake is van 3% meer uitstoot dan in 1990. Op dit moment is er namelijk
sprake van 3% meer uitstoot dan in 1990 en zijn nog niet alle maatregelen
uit de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid ingezet.Het Centraal Planbureau (CPB) voorziet in het Centraal
Economisch Plan 2001 voor 2000 en 2002 een verdere stijging van de
CO2-emissies. In de evaluatie van het milieubeleid van het CPB
uit 2000 wordt verder aangegeven dat de CO2-uitstoot jaarlijks
stijgt en dat de doelstellingen van het energiebesparingsinstrumentarium niet
worden gehaald.2Volgens het CPB hebben meerjarenafspraken voor maximaal éénderde
bijgedragen aan efficiëntieverbetering, terwijl tweederde het gevolg
is van autonome technische ontwikkelingen. De meeste subsidies ter vermindering
van energiegebruik worden weinig effectief en weinig kosteneffectief genoemd.De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat er geen studies zijn die
aantonen in welke mate de ontwikkeling in de nationale emissie van broeikasgassen
gerelateerd is aan het overheidsbeleid.2.4 Coördinatie door het Ministerie van VROMVoor het milieubeleid is de minister van VROM aangewezen als coördinerend
bewindspersoon. De coördinerend minister dient toe te zien op de deugdelijke
interdepartementale voorbereiding van het beleid.3De Algemene Rekenkamer is nagegaan of de minister van VROM beschikt over
instrumenten die hij nodig heeft om zijn coördinerende taak waar te maken
en of hij deze inzet wanneer dat nodig is. Verder is zij nagegaan of de minister
van VROM de informatievoorziening zodanig heeft opgezet dat hij die informatie
verkrijgt over het beleid van de andere betrokken ministeries die hij in het
kader van zijn coördinerende taak nodig heeft.2.4.1 Inzet coördinatie-instrumentenDe coördinerend minister beschikt niet over formele dwingende bevoegdheden
ten opzichte van andere departementen. Er is bijvoorbeeld geen algemeen geldende
regelgeving (bijvoorbeeld in de vorm van een «emissierichtlijn»)
waarmee de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen kan worden afgedwongen.
Wel kan de coördinerend minister zaken aan de orde stellen. De coördinerend
minister heeft hiervoor een aantal instrumenten tot zijn beschikking, zoals
bijvoorbeeld informatie-uitwisseling, opschorting, aansporing en initiatief.4De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat in de praktijk de coördinatie
door de minister van VROM zich vooral richt op het nemen van initiatieven.
De werkzaamheden in dit kader bestaan vooral uit ambtelijk en politiek overleg.Er bestaan verschillende overleggen naast elkaar, die wat deelnemers betreft
deels overlappen. Departementen als Financiën en BuiZa zijn echter niet
in elk overleg vertegenwoordigd, waardoor de afstemming tussen
het Ministerie van VROM en andere ministeries niet altijd optimaal verloopt.1 Er is altijd overleg met de betrokken departementen,
maar het is voorgekomen dat departementen zijn vergeten of te laat werden
geraadpleegd.Het politiek overleg vindt plaats in de Raad voor Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer (RROM), een onderraad van de ministerraad. De minister-president
is voorzitter van de RROM. De taak van de RROM is het voorbereiden van de
besluitvorming over onderwerpen met belangrijke aspecten van, of consequenties
voor de ruimtelijke ordening en/of het milieubeheer. Naast het overleg in
de RROM waarbij ook een aantal ambtenaren aanwezig is, vindt er ook op ad
hoc basis politiek overleg plaats tussen betrokken ministers.Het hoogste ambtelijke overlegorgaan is de Rijksmilieuhygiënische
Commissie (RMC), het ambtelijk voorportaal op DG-niveau voor de RROM voor
milieuaangelegenheden.Aangezien er geen verplichting is om alle relevante nota's langs de RMC
te geleiden, is niet gewaarborgd dat alle nota's die van invloed zijn op het
klimaatbeleid, aan de orde komen. Alle nieuwe wet- en regelgeving op het terrein
van milieubeleid dient wél langs de RMC te worden geleid.De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat het onderwerp «klimaatbeleid»
beperkt in de RMC aan de orde is geweest. De Uitvoeringsnota
Klimaatbeleid en de Tussenstandnotitie Klimaatbeleid (mei 2001) zijn vanwege tijdgebrek niet besproken.2.4.2 InformatievoorzieningMinisters dienen over informatie te beschikken over de ingezette midde-len,
prestaties en effecten.2 De minister van VROM
dient als coördinerend bewindspersoon een totaaloverzicht te hebben van
de ingezette middelen, de prestaties en effecten van het klimaatbeleid. Deze
informatie dient te voldoen aan de eisen van juistheid, betrouwbaarheid, volledigheid
en tijdigheid.Aangezien het klimaatbeleid door de Tweede Kamer is aangewezen als beleidsprioriteit,
ligt het voor de hand dat de minister van VROM met ingang van de eerste begroting-nieuwe-stijl
(Begroting 2002) en in het eerste jaarverslag-nieuwe-stijl (Verantwoording
2002) een totaaloverzicht zal opnemen.3De Algemene Rekenkamer is nagegaan over welke informatie de minister van
VROM in de praktijk beschikt.Ingezette middelenDe Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat de minister van VROM geen
totaaloverzicht heeft van de overheidsuitgaven voor het klimaatbeleid in de
periode 1989–2000. Pas met de financiële verantwoording over het
jaar 2000 is een overzicht geleverd van de uitgaven voor klimaatbeleid van
het Ministerie van VROM zelf.4 De uitgaven door
het Ministerie van VROM en de overige betrokken departementen in de jaren
daarvoor konden niet eenduidig uit de verantwoordingen en de begrotingen van
de departementen worden afgeleid.De begroting 2002 van het Ministerie van VROM bevat weliswaar een overzicht
van de uitgavenbudgetten voor het klimaatbeleid in de periode 1998–2011,5 maar het beeld is, afgezien van de budgetten voor het
CO2-reductieplan, weinig gespecificeerd en deels onvolledig. Ook
is de relatie tussen budgetten (en middelen) en de beoogde (sector)doelen
van het beleid grotendeels niet te leggen. Deze relatie is van belang om verantwoording
in de geest van VBTB mogelijk te maken. PrestatiesMet de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid is de
informatievoorziening over de beleidsprestaties van zowel het Ministerie van
VROM als van andere departementen geïnstitutionaliseerd door middel van
voortgangsrapportages per kwartaal. De betrokken departementen leveren gegevens
aan voor de maatregelen die zich op hun terrein bevinden. Deze gegevens worden
overgenomen door het Ministerie van VROM, maar zonder controle op juistheid,
betrouwbaarheid en volledigheid.EffectenAfgezien van de jaarlijkse rapportages van het RIVM over de emissies per
doelgroep – waarin overigens geen onderbouwde relatie met het beleid
wordt gelegd – heeft de minister van VROM geen informatie over de gerealiseerde
effecten van het beleid. De RIVM-rapportage kan hoogstens een signaalfunctie
vervullen. In sommige gevallen worden evaluaties opgesteld waarin de effecten
voor één bepaalde maatregel worden onderzocht.De Algemene Rekenkamer constateert dat er geen ontwikkelingen zijn om
de afzonderlijke evaluaties met elkaar in verband te brengen, om zo inzicht
te krijgen in het totale effect van het gevoerde beleid.2.5 ConclusiesHet beleid gericht op de bestrijding van de emissie van broeikasgassen
vertoont gebrek aan samenhang, onder andere als gevolg van de verschillende
benaderingen die moeilijk verenigbaar zijn. Een totaaloverzicht van de gelden
die sinds 1989 aan het klimaatbeleid besteed zijn was tot de begroting 2002
niet voorhanden. Bepaalde beleidskeuzes zijn inhoudelijk zwak onderbouwd.
Hoewel in de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid uit
1999 de betaalbaarheid van het beleid centraal staat, is niet altijd gekozen
voor de meest kosteneffectieve maatregelen. Er wordt maar ten dele beleid
ontwikkeld voor de reductie van de overige broeikasgassen, terwijl wordt aangegeven
dat daarvoor een groot kosteneffectief reductiepotentieel bestaat.Naarmate het beleidsterrein belangrijker werd, zijn de doelen minder specifiek
geworden. Er is wel een nationaal doel voor het klimaatbeleid, maar sinds
1995 is dit niet meer uitgewerkt naar de sectoren op basis waarvan het beleid
is georganiseerd. Dit staat haaks op de voornemens van de regering in de nota Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording. Er is
geen systeem waarmee effecten van beleidsmaatregelen kunnen worden vertaald
naar het totaaldoel.Uit verschillende bronnen blijkt dat het nationale doel van 3% CO2-reductie in 2000 niet is gehaald. Het doel voor 2008–2012 is
een afgezwakt doel. Bij gelijkblijvende beleidsinzet is het onzeker of de
emissiedoelen voor 2008–2012 gehaald zullen worden. Over de effecten
van het beleid zijn alleen algemene uitstootgegevens beschikbaar, waarbij
een koppeling met het beleid niet gelegd kan worden.Als coördinerend bewindspersoon voor het milieubeleid beschikt de
minister van VROM over weinig formele instrumenten en bevoegdheden. Er is
geen regelgeving waarmee de vermindering van de emissie van broeikasgassen
kan worden afgedwongen.De coördinerende rol van de minister bestaat vooral uit het voeren
van overleg. In het hoogste ambtelijke orgaan (de RMC) is het beleid echter
maar spaarzaam aan de orde geweest. Verder bestaat er een aantalverschillende
overleggen naast elkaar, waardoor er niet altijd optimaal wordt afgestemd.De Begroting 2002 van het Ministerie van VROM bevat voor het eerst informatie
over de financiële bijdrage van de betrokken ministers; in voorgaande
jaren was deze informatie niet beschikbaar. En pas sinds de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid van 1999 ontvangt de minister van VROM
op regelmatige basis informatie van de andere ministeries over prestaties
van het beleid. 3 FISCAAL BELEID3.1 Inleiding Dit hoofdstuk bespreekt het fiscale instrumentarium dat het kabinet sinds
1991 heeft ingezet voor het klimaatbeleid. Het gaat om belastingmaatregelen
met een milieudoelstelling, die een «generiek» karakter hebben:
ze zijn niet gericht op één specifieke sector. Er is dan ook
sprake van een gedeelde verantwoordelijkheid van de Ministeries van Financiën,
VROM, EZ en LNV.De beleidsmatige voorbereiding van de maatregelen in kwestie gebeurt door
het Ministerie van Financiën in samenwerking met de betrokken vakdepartementen
en hun uitvoeringsinstellingen. Het Ministerie van Financiën dient de
handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid binnen het bestaande fiscale stelsel te
waarborgen. De Belastingdienst vervult als uitvoeringsinstelling een controlerende
rol.De fiscale maatregelen die in dit hoofdstuk centraal staan beogen het
gedrag van burgers en bedrijven te beïnvloeden. Door de kosten van gewenste
activiteiten (zoals overschakeling op gebruik van duurzame energie) te verlagen,
wordt bepaald gedrag gestimuleerd; door tegelijkertijd de kosten van ongewenste
activiteiten (zoals hoog energiegebruik) te verhogen, wordt bepaald óngewenst
gedrag ontmoedigd.Voor de beoordeling van het fiscale klimaatbeleid is om te beginnen een
selectie gemaakt van relevante maatregelen (§ 3.2.1). Van de geselecteerde
maatregelen heeft de Algemene Rekenkamer vervolgens de doelformulering beoordeeld
(§ 3.2.2). Ook is zij nagegaan of de informatie over de beleidsvoorbereiding
(§ 3.2.3), over de beleidsuitvoering (§ 3.2.4) en over
de prestaties en effecten (§ 3.2.5) beschikbaar is en voldoet aan
de kwaliteitsnormen die de Algemene Rekenkamer hieraan stelt.De Algemene Rekenkamer concludeert dat de onderzochte fiscale instrumenten
onvoldoende zijn ingebed in het beleid gericht op de bestrijding van uitstoot
van broeikasgassen. In de beleidsvoorbereiding is niet bij alle instrumenten
voldoende aandacht geweest voor de beoogde bijdrage aan de nationale doelstelling
voor broeikasgasuitstoot. Ook achteraf is niet bekend wat de bijdrage van
het fiscale instrumentarium is aan het bereiken van de nationale doelstelling
(§ 3.3). 3.2 Analyse maatregelen3.2.1 Selectie beleidsmaatregelenTabel 3.1 geeft een overzicht van de fiscale maatregelen die door de Algemene
Rekenkamer in haar onderzoek zijn betrokken. De maatregelen zijn geselecteerd
op relevantie voor het beleid gericht op bestrijding van uitstoot van broeikasgassen.Tabel 3.1 Geselecteerde fiscale maatregelen MaatregelSoort maatregelLooptijdDoelFinancieel
belang*Verantwoordelijk ministerieUitvoerder Vrije afschrijving Milieu-investeringen
(VAMIL)Fiscale investe-
ringsfaciliteitVanaf 1991Stimuleren milieuvriendelijke bedrijfsinvesteringen
en versterken milieuproductiesector€ 142 mln in 2001Financiën,
VROMBelastingdienst Groen beleggenFiscale beleg-gings-/investeringsfaciliteitVanaf 1994Bevorderen
van beleggingen en investeringen in het belang van het milieu en draagvlak
voor milieubeleid€ 40 mln
in 2001Financiën, VROM, LNVNovem, Laser, Belastingdienst Energie investeringsaftrek (EIA)Fiscale investeringsfaciliteitVanaf 1997Bevorderen van investeringen in energiebesparing en duurzame energie€ 191 mln in 2001Financiën, EZBelastingdienst
en Senter Regulerende energiebelasting (REB)Heffing met terugsluis-faciliteitVanaf 1996Emissiereductie van 1,5 tot 2 Mton
CO2 in 2000€ 2393 mln in
2001Financiën, VROM, EZBelastingdienst Energie-distributiebedrijven* De informatie over het financieel belang van de geselecteerde fiscale
maatregelen in tabel 3.1 betreft voor de VAMIL, Groen beleggen en EIA belastinguitgaven
(gederfde inkomsten op transactiebasis).1 Voor
de REB betreft het de belastingopbrengsten op kasbasis.RelevantieDe regelingen Vrije afschrijving Milieu-investeringen (VAMIL) en Energie
investeringsaftrek (EIA) zijn met name van betekenis in de sectoren Landbouw,
Industrie, Energie, en Verkeer.Van Groen beleggen zijn de energieprojecten of projecten met belangrijke
energiecomponenten van betekenis voor de sectoren Landbouw, Energie en Industrie.
Verder worden aan de spaar- en beleggingskant van deze regeling burgers betrokken
bij milieuprojecten.De Regulerende Energiebelasting (REB) wordt in alle sectoren geheven,
maar de regulerende werking is het sterkst bij kleinverbruikers (sector Huishoudens).
Sectoren als de glastuinbouw en andere grootverbruikers worden relatief ontzien
bij de REB-heffing.De geselecteerde maatregelen zijn niet uitsluitend relevant voor het beleid
dat het onderwerp is van dit rapport. Zo kennen de VAMIL en Groen beleggen
ook faciliteiten voor bedrijfsmiddelen en projecten gericht op andersoortige
milieudoelen dan de bestrijding van uitstoot van broeikasgassen. De EIA is
wel exclusief gericht op energiebesparing en duurzame energie.De REB, ook wel «ecotax» genoemd, is aan de heffingskant gericht
op energiebesparing en stimulering van overschakeling op duurzame energie.
De opgebrachte heffingsgelden worden teruggesluisd naar de sectoren waar het
geld vandaan komt. Deze terugsluizing is voor het grootste deel vormgegeven
in een belastingverlaging op arbeid. Maar sinds 1999 is een gedeelte
van de opgebrachte REB-gelden bestemd voor positieve prikkels voor energiebesparing.De EIA wordt gedeeltelijk gefinancierd uit dat budget. Een andere terugsluisvorm
is de Energie Premierregeling (EPR), die wordt behandeld in hoofdstuk 8 over
de sector Huishoudens. Omdat de REB wat de heffingskant betreft vooral in
de sector Huishoudens regulerend werkt, worden de prestaties en effecten van
deze maatregel eveneens in hoofdstuk 8 behandeld.VoortgangAlle fiscale maatregelen die in het onderzoek van de Algemene Rekenkamer
zijn betrokken, zijn in uitvoering.1 De VAMIL
loopt het langst, sinds 1991. De EIA is in 1997 in uitvoering genomen. Tussen
de VAMIL en EIA is samenhang aangebracht. Ondernemers die in de «energie»-bedrijfsmiddelen
van de VAMIL investeren kunnen in bepaalde gevallen ook van de EIA gebruikmaken.De REB wordt sinds 1996 op het energiegebruik geheven. Al tijdens de beleidsvoorbereiding
werd de discussie gevoerd over of de REB alleen bij kleinverbruikers of ook
bij grootverbruikers geheven moest worden. Hoewel de REB geen kleinverbruikersheffing
is, steekt de discussie over of de grens waarboven niet geheven wordt af en
toe nog de kop op.Groen beleggen bestaat sinds 1994. De regelingen VAMIL en Groen beleggen
zijn bijzonder in de zin dat ze beide op initiatief van de Tweede Kamer tot
stand zijn gekomen.In de belangrijke nota's van het beleid gericht op de bestrijding van
uitstoot van broeikasgassen zijn alle voornoemde regelingen expliciet bij
dit beleid ondergebracht.3.2.2 Doelen beleidsmaatregelenDe Algemene Rekenkamer heeft de formulering van de doelen van maatregelen
beoordeeld aan de hand van de zogenoemde «SMART»-criteria: de
doelformulering dient specifiek, meetbaar, afgesproken,
realistisch en tijdgebonden te zijn:2– Specifiek: doelen dienen zo concreet mogelijk te zijn geformuleerd,
bijvoorbeeld gericht op een bepaalde sector.– Meetbaar: later moet vast te stellen zijn of het doel is gehaald.
Onderdeel van meetbaarheid kan een nulmeting zijn.– Afgesproken: het doel moet expliciet gemaakt zijn in Tweede-Kamerstukken.– Realistisch: de doelen moeten zodanig zijn gekozen dat ze bereikt
kunnen worden bij plausibele scenario's voor de exogene variabelen en met
het beschikbare budget.– Tijdgebonden: het einddoel dient gekoppeld te zijn aan een einddatum.
Er dienen tussendoelen te zijn om tussentijds vast te stellen of men op het
juiste spoor zit.De REB, het fiscale instrument met het grootste financieel belang, springt
er positief uit als het gaat om het oordeel van de Algemene Rekenkamer over
de doelformulering. Het doel van de REB is specifiek en meetbaar geformuleerd
en er is een tijdgebonden streefcijfer voor de reductie van CO2-emissie
(1,5 tot 2,0 Mton CO2-emissiereductie in 2000 ten opzichte van
1989/1990). Er is gewerkt met scenariostudies om het realiteitsgehalte van
de REB-doelstelling te toetsen. Het doel is met de Tweede Kamer afgesproken. De overige fiscale maatregelen voldoen minder goed aan de normen die de
Algemene Rekenkamer stelt aan doelformulering. Ofschoon in de relevante beleidsnota's
steeds naar deze fiscale instrumenten wordt verwezen, ontbreekt in de uitwerking
de relatie met de nationale doelstelling voor bestrijding van uitstoot van
broeikasgassen.De doelen zijn wel meetbaar geformuleerd, bijvoorbeeld in termen van het
te bereiken investeringsvolume, maar daarbij ontbreekt het aan een nulmeting
en een tijdshorizon. Ook ontbreekt een inschatting van het realistische gehalte
van de doelstellingen.De doelen zijn wel specifiek geformuleerd en afgesproken met de Tweede
Kamer.3.2.3 Voorbereiding beleidsmaatregelenDe Algemene Rekenkamer hanteert als uitgangspunt dat beleid voldoende
onderbouwd dient te zijn. De in de beleidsvoorbereiding gebruikte informatie
moet van goede kwaliteit zijn. Bij de beoordeling van de beleidsvoorbereiding
is de Algemene Rekenkamer nagegaan of maatregelen onderbouwd zijn met een
probleemanalyse, een beleidstheorie, een ex-ante-evaluatie en een kosteneffectiviteitsanalyse:1– Probleemanalyse: een beschrijving van de oorzaken, omvang, mogelijke
gevolgen en de mogelijkheden tot beïnvloeding van het probleem.– Beleidstheorie: een logische redenering die een causaal verband
tussen de beleidsmaatregel en het beoogd effect aannemelijk maakt.– Ex-ante-evaluatie: een toekomstgericht onderzoek waarbij de verwachte
effecten en neveneffecten van mogelijk in uitvoering te nemen beleid in kaart
zijn gebracht, bij voorkeur afgezet tegen andere alternatieven, inclusief
het alternatief van de voortzetting van de huidige situatie (nulalternatief).– Kosteneffectiviteitsanalyse: een methode waarmee, voorafgaand
aan besluitvorming over beleid, wordt nagegaan met welk beleidsalternatief
een bepaalde doelstelling (in termen van beoogde effecten) tegen zo weinig
mogelijke middelen kan worden gerealiseerd.Om de kwaliteit van de gebruikte informatie te toetsen heeft de Algemene
Rekenkamer gekeken naar de bruikbaarheid van de beleidsinformatie en naar
de methodisch-technische kwaliteit, op basis van de normen die zijn opgesteld
voor de rijksoverheid.2De beleidsinformatie die is gebruikt ter voorbereiding van de REB heeft
de Algemene Rekenkamer positief beoordeeld. Er is een probleemanalyse en de
REB is in opdracht van de Stuurgroep REB (de commissie-Wolfson) op veel aspecten
ex ante doorgelicht. De kwaliteit van deze studies is over het algemeen door
de Algemene Rekenkamer als goed beoordeeld.De REB is van oorsprong gericht op de kleinverbruikers. Daarna is de opzet
verbreed (een gedifferentieerd tarief naar verbruiksklassen met verbruiksbovengrenzen),
maar het regulerend effect treedt vooral op bij kleinverbruikers, omdat bij
hen het marginale gebruik geraakt wordt. Uit de eindrapportage van de Stuurgroep
REB bleek dat, op basis van berekeningen van het CPB in 1992, een ecotax voor
grootverbruikers grote verplaatsingseffecten zou hebben als die niet in internationaal
verband zou worden opgezet.Een recent onderzoek van het CPB (2001) laat echter zien dat de grootste
winst in CO2-reductie in 2020 behaald kan worden in de variant
waarbij gekozen wordt voor het loslaten van de bovengrens voor de REB-heffing.3 De hierbij optredende macro-economische effecten zouden
gering of zelfs verwaarloosbaar zijn. Voor de VAMIL, Groen beleggen en EIA zijn geen probleemanalyses, ex-ante-evaluaties
en kosteneffectiviteitsanalyses aangetroffen. Er zijn ramingen gemaakt voor
programma- en uitvoeringskosten, die gedeeltelijk werden onderbouwd. Maar
met name de verwachte effecten van de regelingen, namelijk de bijdrage die
de regelingen leveren aan het bereiken van de milieudoelstelling, zijn in
de beleidsvoorbereiding onderbelicht geweest. Beleidstheorieën over de
werking van de regelingen zijn er wel en komen neer op het stimuleren van
milieuvriendelijk investeren en beleggen door dit fiscaal aantrekkelijk te
maken.3.2.4. Uitvoering beleidsmaatregelenTijdens de uitvoering dient informatie beschikbaar te zijn over de beleidsprestaties.
De Algemene Rekenkamer is nagegaan of de monitoringsrapportages kwalitatief
goede informatie bevatten over:1– gerealiseerde beleidsprestaties;– begrote en gerealiseerde kosten;– eventuele problemen die zich bij de uitvoering van de maatregel
voordoen en de daarvoor gekozen oplossingen;– controles en handhaving in de praktijk, indien van toepassing.De wijze van de monitoring en de frequentie ervan moet zijn afgestemd
op de betreffende beleidsmaatregel, de mogelijkheden van bijsturing en op
de gestelde doelen.Over de beleidsuitvoering van de VAMIL, Groen beleggen en EIA worden jaarverslagen
gepubliceerd. Deze jaarverslagen zijn door de Algemene Rekenkamer beoordeeld
als redelijk bruikbaar en van redelijke kwaliteit. In de jaarverslagen wordt
met name een beeld geschetst van het gebruik van de regelingen door de doelgroep,
namelijk het aantal aanmeldingen en de behaalde investeringsniveaus uitgesplitst
naar milieucategorieën. Ook komen knelpunten en oplossingen voor uitvoeringsproblemen
aan de orde.Alleen in het jaarverslag van de EIA worden resultaten van controles beschreven.
Sinds 1998 wordt in een bijlage van de Miljoenennota afzonderlijk gerapporteerd
over de belastingderving die voortkomt uit deze regelingen, op basis van de
gegevens van de Belastingdienst.Uit de jaarverslagen blijkt dat de regelingen goed zijn aangeslagen wat
het gebruik door de doelgroep betreft. Echter, in de jaarverslagen wordt nauwelijks
ingegaan op de milieueffecten van de regelingen. Daarom is de informatie in
de jaarverslagen voor de uitvoering goed bruikbaar, maar voor beleidsmatige
doeleinden matig geschikt.In het jaarverslag 1999 van de EIA (door Senter) heeft de Algemene Rekenkamer
een verschil waargenomen tussen de registraties bij de Belastingdienst en
de cijfers in het jaarverslag. In 1999 betrof het 7% meer aanvragen volgens
Senter dan door de Belastingdienst werden geregistreerd. Het is niet duidelijk
waar dit verschil vandaan komt.3.2.5 Prestaties en effecten beleidsmaatregelenVolgens de Algemene Rekenkamer dient er inzicht te zijn in de mate waarin
de geplande prestaties en effecten al dan niet bereikt worden en wat, bij
achterblijvende resultaten, hiervan de oorzaken zijn. Ook dient er inzicht
te bestaan in de neveneffecten en de kosteneffectiviteit van het beleid. De
Algemene Rekenkamer heeft bekeken in hoeverre deze informatie
beschikbaar is en of de beschikbare studies voldoen aan de kwaliteitseisen
die zij daaraan stelt.Voor de VAMIL, Groen beleggen en EIA wordt in de jaarverslagen gerapporteerd
over de beleidsprestaties, zoals het aantal behandelde investeringsmeldingen
of aanvragen voor een groenverklaring. Tevens is informatie beschikbaar over
investeringsbedragen voor de VAMIL en EIA en projectvermogen voor Groen beleggen.
Door het ontbreken van een nulmeting is echter niet vast te stellen of de
behaalde investerings- of vermogensniveaus zijn veroorzaakt door de betreffende
regelingen.Er is weinig informatie beschikbaar over de milieueffecten en mogelijke
neveneffecten van de VAMIL, Groen beleggen en EIA. De VAMIL is in 1994 ex
post geëvalueerd. De EIA is geëvalueerd ten tijde van het schrijven
van dit rapport.1 Groen beleggen is nog niet
integraal geëvalueerd.Er zijn geen gegevens bekend over de vraag tot welke vermindering in uitstoot
van broeikasgassen de regelingen hebben geleid. In de evaluaties die tot nu
toe voorhanden zijn is nog onvoldoende aandacht besteed aan de bijdrage van
het fiscale instrumentarium aan het halen van het nationale doel voor vermindering
van uitstoot van broeikasgassen. Alleen voor EIA zijn studies uitgevoerd om
de kosteneffectiviteit ex post te berekenen, door Senter en door het Ministerie
van Financiën.2 De gehanteerde uitgangspunten
in de studies hebben een grote invloed op de berekende effecten, zoals ook
blijkt uit de afwijkende uitkomsten van de studies.3.3 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer concludeert dat de fiscale instrumenten die zij
heeft onderzocht onvoldoende zijn ingebed in het beleid gericht op de bestrijding
van uitstoot van broeikasgassen. In de belangrijke nota's zijn de fiscale
maatregelen wel expliciet onder gebracht in dat beleidsterrein.De doelen van de regelingen VAMIL, Groen beleggen en EIA zijn niet meetbaar
en tijdgebonden geformuleerd. Dit betekent dat achteraf niet bepaald zal kunnen
worden of doelen zijn bereikt. Bovendien ligt er geen probleemanalyse ten
grondslag aan de regelingen en is er geen ex-ante-inschatting gemaakt van
het effect op de uitstoot van broeikasgassen. Ook met de kosteneffectiviteit
is in de beleidsvoorbereiding van VAMIL, Groen beleggen en EIA onvoldoende
rekening gehouden.De REB («ecotax») onderscheidt zich in positieve zin, omdat
voor deze regeling wél een meetbaar en tijdgebonden doel is geformuleerd.
Bovendien is de keuze voor de beleidsmaatregel goed onderbouwd met een probleemanalyse
en ex-antestudies.De informatie in de jaarverslagen over de uitvoering van de fiscale maatregelen
is voor beleidsmatige doeleinden matig geschikt.Over de effecten van VAMIL, Groen beleggen en EIA, de gerealiseerde bijdrage
aan de bestrijding van uitstoot van broeikasgassen, is weinig bekend. 4 SECTOR INDUSTRIE4.1 Inleiding Dit hoofdstuk bespreekt het beleid gericht op de vermindering van broeikasgasemissies
in de sector Industrie. Deze sector is verantwoordelijk voor circa 30% van
de totale uitstoot van broeikasgassen in Nederland. De sector omvat diverse
activiteiten zoals de energie-intensieve industrie (chemie, ijzer en staal,
glas, papier en karton), feedstocks-industrieën (het gebruik van energiedragers
als grondstof), raffinaderijen en overige industrie (met geringer energiegebruik).In 1990 bedroeg in de sector Industrie de totale uitstoot van broeikasgassen
68 Mton; in 2000 bleek de uitstoot op dit niveau gestabiliseerd. Hiervan bestond
in 2000 12 Mton uit overige broeikasgassen.Het klimaatbeleid gericht op de sector Industrie bestaat vooral uit energiebesparingsbeleid
waarin meerjarenafspraken of convenanten met industriebranches centraal staan.
Uitgangspunt is dat de industriesector een bijdrage levert aan de reductie
van broeikasgassen zonder dat de internationale concurrentiepositie wordt
aangetast.Voor het Ministerie van EZ is verbetering van energie-efficiëntie
het belangrijkste beleidsdoel. De afweging van EZ hierbij is dat beleid gericht
op de beperking van productie van de sector Industrie, bij afwezigheid van
eenzelfde ontwikkeling elders, geen mondiale milieuvoordelen oplevert maar
wel nationaal-economische nadelen.De CO2-emissie van de Industrie wordt met name aangepakt door
bedrijven te stimuleren hun energie-efficiëntie te verbeteren. Tot 2000
was het (in meerjarenafspraken vastgelegde) doel voor de sector Industrie
20% energie-efficiëntieverbetering ten opzichte van 1989. Na 2000 worden
meerjarenafspraken opgevolgd door het «Benchmarkingconvenant»
(voor de energie-intensieve industrie) en door een tweede generatie
meerjarenafspraken (voor de overige industrie). Aanvullend op de meerjarenafspraken
en het Benchmarkingconvenant zijn er subsidieregelingen, programmabegeleiding
door Novem, energie-eisen in de milieuvergunning en fiscale stimulering.Met de aanpak van de emissie van overige broeikasgassen was bij de aluminiumindustrie
en bij de HCFK-productie al begonnen vóór de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid van 1999. Deze overige broeikasgassen
van de Industrie worden sinds 1999 gezamenlijk aangepakt in het Reductieplan
Overige Broeikasgassen (ROB).Voor 2010 is de verwachte reductie-inspanning voor de Industrie 10 Mton
ten opzichte van het «Global Competition»-scenario van het CPB.
Hiervan is 2,3 Mton CO2-reductie en 7,7 Mton overige broeikasgassen.De minister van EZ is eerstverantwoordelijk voor het energiebesparingsbeleid
in de industriesector. Een uitzondering vormt het ROB, dat onder eerste verantwoordelijkheid
van de minister van VROM valt, maar waarvoor de ministers van EZ, LNV en V&W
medeverantwoordelijk zijn. Uitvoeringsinstanties betrokken bij de beleidsmaatregelen
zijn Novem, aan Novem gelieerde speciale projectbureaus, het agentschap Senter,
provincies en gemeenten.De Algemene Rekenkamer heeft de beleidsinformatie van het beleid gericht
op de bestrijding van de uitstoot van broeikasgassen eerst voor de sector
Industrie als geheel onderzocht. Zij heeft gekeken naar de wijze waarop de
beleidsdoelen zijn geformuleerd (§ 4.2.1) en is nagegaan of de informatie
over de beleidsvoorbereiding (§ 4.2.2) en over de prestaties en
effecten (§ 4.2.3) beschikbaar is en voldoet aan de kwaliteitsnormen
die de Algemene Rekenkamer hieraan stelt.Vervolgens heeft de Algemene Rekenkamer een vijftal (clusters van) belangrijke
maatregelen geselecteerd (§ 4.3.1). Ook van deze maatregelen heeft
de Algemene Rekenkamer de doelformulering beoordeeld (§ 4.3.2).
Tevens is zij voor deze vijf (clusters van) maatregelen nagegaan of de informatie
over de beleidsvoorbereiding (§ 4.3.3), over de beleidsuitvoering
(§ 4.3.4) en over de prestaties en effecten (§ 4.3.5)
beschikbaar en toereikend is.De belangrijkste conclusie uit dit hoofdstuk is dat het sectordoel voor
2000 in termen van energie-efficiëntie duidelijk was, maar dat de relatie
met het nationale klimaatbeleid uitgedrukt in Mton emissiereductie zowel voor
2000 als voor 2008–2012 voor verbetering vatbaar is. De kwaliteit van
de doelformulering van de maatregelen is redelijk; toch zijn de geformuleerde
doelen onvoldoende meetbaar en realistisch. De beleidsvoorbereiding was soms
gebrekkig, maar heeft zich verbeterd. De uitvoering van het recent gestarte
beleid verloopt traag. De doelen voor 2000 zijn gehaald. De voor 2008–2012
verwachte CO2-reductie-inspanning is bescheiden; realisatie lijkt
dus mogelijk.4.2 Analyse sectorDe Algemene Rekenkamer is voor de sector als geheel nagegaan, welke algemene
doelen geformuleerd zijn in de periode 1989–2001, en wat de kwaliteit
is van deze doelformulering. Verder heeft zij onderzocht welke gegevens bekend
zijn over de sectorale beleidsvoorbereiding en beleidsresultaten. 4.2.1 DoelformuleringEr wordt geen emissiereductiedoel voor de sector Industrie gehanteerd.
Voor zowel 2000 als 2008–2012 zijn echter uitkomsten geformuleerd die
indirect aangeven hoe de sector Industrie dient bij te dragen aan de bestrijding
van de uitstoot van broeikasgassen. Voor het jaar 2000 is het centrale doel
voor de sector Industrie 20% verbetering van de energie-efficiëntie in
de periode 1989–2000. In deze doelformulering is geen relatie gelegd
met de doelstellingen gericht op de uitstoot van broeikasgassen. De Algemene
Rekenkamer constateert dat dit aansluiting met de doelen van het klimaatbeleid
bemoeilijkt.Ook voor 2008–2012 is er geen harde koppeling met het klimaatbeleid
in de vorm van een doel voor de gehele industriesector. Wel is volgens de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid een reductie te realiseren
van de uitstoot van broeikasgassen in de industrie voor 2010 met 10 Mton ten
opzichte van het «Global Competition»-scenario.De Algemene Rekenkamer heeft beoordeeld of de aanwezige sectordoelen en
-uitkomsten meetbaar zijn, of ze afgesproken zijn en of ze tijdgebonden
zijn. (Zie voor een overzicht van de gehanteerde normen bijlage 2.)Het energie-efficiëntiedoel voor 2000 is meetbaar, afgesproken en
tijdge-bonden. Een vergelijking met de realisatie van eerdere doelen wordt
echter bemoeilijkt doordat de afbakening van de sector in de loop van de tijd
veranderd is. Zo werden begin jaren negentig raffinaderijen en feedstocks-industrieën
niet tot de sector Industrie gerekend. In de Uitvoeringsnota
Klimaatbeleid zijn deze branches wél opgenomen in de sector.
De realisering van het energie-efficiëntiedoel kan voorts niet getoetst
worden doordat aan dit doel niet de eis gekoppeld is dat er sprake moet zijn
van een bijdrage aan de absolute reductie in CO2-uitstoot.Voor de doelformulering van de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid is er sprake van een eindperiode van vijf jaar (2008–2012)
waarbij veelal 2010 als gemiddelde wordt aangehouden. De meetbaarheid voor
2010 wordt bemoeilijkt doordat sommige maatregelen andere einddata hanteren.
Zo heeft het Benchmarkingconvenant de uiterste grens: 2012.Voor het beleid gericht op 2010 is de verwachte bijdrage van de sector
Industrie aan de emissiereductie niet volledig onderbouwd met maatregelen.
Van de beoogde 10 Mton emissiereductie ten opzichte van het «Global
Competition»-scenario is minimaal 5,3 Mton niet volledig uitgewerkt
met maatregelen. Van 2,3 Mton reductie door energiebesparing is 0,5–1,0
Mton onderbouwd met een indicatie van het effect van het Benchmarkingconvenant.
Van 7,7 Mton door reductie van overige broeikasgassen is dit voor slechts
3,7 Mton concreet gemaakt voor bepaalde industrieën.4.2.2 BeleidsvoorbereidingDe Algemene Rekenkamer is nagegaan of de regeringsnota's een heldere beleidskeuze
voor de sector bevatten en, zo ja, of ze daarbij een probleemanalyse en een
beleidstheorie bevatten. Ook is nagegaan of er ex-ante-evaluaties en kosteneffectiviteitsanalyses
ten behoeve van de beleidskeuze zijn gemaakt.In de meeste nota's worden de beleidskeuzes voor de sector Industrie onder
de aandacht van het parlement gebracht. De onderbouwende probleemanalyses
en beleidstheorieën zijn voor de sector Industrie in de meeste
regeringsnota's aanwezig. Voor de sector Industrie is uitgangspunt van beleid
dat maatregelen de (internationale) concurrentiepositie niet mogen bedreigen.
Diverse adviezen onderbouwen dit uitgangspunt. Verdergaande alternatieven
worden in de beleidskeuzes zelden beschouwd.De kwaliteit van deze beleidsvoorbereiding is soms onvoldoende. De onderbouwing
van de positie van de Nederlandse industrie als een van de meest energie-efficiënte
bijvoorbeeld, is gebaseerd op onduidelijke gegevens (zie ook § 2.2.3).Volledige ex-ante-evaluaties en kosten-effectiviteitsanalyses waren begin
jaren negentig zowel voor de sector als voor de maatregelen zelden beschikbaar.
De bij het Ministerie van EZ of ondersteunende instellingen zoals CPB, Novem,
RIVM of ECN aanwezige informatie was versnipperd en niet altijd op papier
gezet. Bij de meer recente informatie voor beleidsvoorbereiding is hierin
een verbetering te constateren. Met name de Energiebesparingsnota en de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid
steunen op de kosteneffectiviteitsanalyse in het Optiedocument van ECN en
RIVM.4.2.3 Prestaties en effectenDe Algemene Rekenkamer heeft onderzocht welke informatie over prestaties
en effecten voor de sector af te leiden is uit de regeringsnota's.Voor het beleid gericht op het jaar 2000 wordt in regeringsnota's gedurende
de gehele jaren negentig met name ingegaan op het aantal meerjarenafspraken
dat tot stand is gekomen. In totaal zijn 31 meerjarenafspraken met de industrie
gemaakt. Voorts wordt in regeringsnota's veelvuldig aandacht geschonken aan
ingezette en nog in te zetten maatregelen.Voor het beleid gericht op het jaar 2010 is in de Verantwoording over het klimaatbeleid (van september 2001) over de
prestaties van het beleid gerapporteerd.De voor 2000 beoogde doelstelling voor de sector Industrie van 20% energie-efficiëntieverbetering
wordt ruim gerealiseerd (22,3% in 2000). Er wordt daarbij uitgegaan van 12
Mton vermeden CO2-uitstoot. De mate waarin beleid hieraan heeft
bijgedragen kent echter een grote bandbreedte en is volgens het CPB voor meerjarenafspraken
maximaal eenderde.De uitstoot van CO2 – exclusief overige broeikasgassen –
van de sector Industrie is in de periode 1990–2000 van 53 Mton naar
56 Mton gestegen. Voor alle broeikasgassen samen is de uitstoot in deze periode
stabiel gebleven op 68 Mton.Voor 2010 mag de uitstoot van broeikasgassen van de industriesector volgens
de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid toenemen naar
79 Mton. De bij de industriesector verwachte reductie van 10 Mton vindt plaats
ten opzichte van het «Global Competition»-scenario (dat uitgaat
van een uitstoot van 89 Mton in 2010). Gegeven de ontwikkeling in de periode
1990–2000 en de in Uitvoeringsnota Klimaatbeleid bescheiden verwachte bijdrage van de industrie aan de reductiedoelstellingen
voor 2010, lijkt realisatie van de doelen mogelijk. 4.3 Analyse beleidsmaatregelenDe Algemene Rekenkamer is voor een aantal beleidsmaatregelen gericht op
de sector Industrie nagegaan welke doelen er zijn geformuleerd en wat de kwaliteit
daarvan is. Verder heeft zij onderzocht welke beleidsinformatie beschikbaar
is over de beleidsvoorbereiding, beleidsuitvoering en prestaties en effecten
van de maatregelen, en wat de kwaliteit daarvan is.4.3.1 Selectie beleidsmaatregelenVoor de sector Industrie is een selectie gemaakt van vijf (clusters) van
maatregelen op basis van de in de Inleiding genoemde overwegingen. De maatregelen
worden kort gekarakteriseerd in Tabel 4.1.Tabel 4.1 Geselecteerde maatregelen sector Industrie. MaatregelType maatregelLooptijdDoelFinancieel
belangVerantwoordelijk ministerieUitvoerder Meerjarenafspraken energie-efficiëntie
industrieConvenant1989–2000In 2000
verbetering energie-efficiëntie met 20% ten opzichte van 1990€ 159 miljoenEZNovem Tender Industriële Energiebesparing
(TIEB)Subsidie1989–2000Bevorderen
rendabele investeringen met nieuwe technieken in energiebesparing en bevordering
herhalingsinvesteringen€ 113
miljoenEZNovemCO2 reductieplan      – EZ-regelingSubsidie (tender-) regeling1997–2010Het gehele CO2-reductieplan dient bij te dragen aan 3% CO2-reductie in
2000 (1,3 Mton) en 4 á 5 Mton in 2010€ 425 miljoen (totaal, inclusief andere sectoren)EZProjectbureau
CO2-reductieplan (Novem/Senter)BenchmarkingconvenantConvenant1999–2012Energie-intensieve industrie behoort
tot wereldtop qua energie-efficiëntie€ 2,3 miljoen jaarlijkse uitvoeringskostenEZCommissie Convenant
Benchmarking, Verificatiebureau Benchmarking (gelieerd aan Novem)Reductieplan overige broeikasgassen (ROB)Subsidie en onderzoek1999–2010Bijdragen aan emissiereductie van 7,7 Mton overige
broeikasgassen (vooral fluorverbindingen volgens basispakket Uitvoeringsnota Klimaatbeleid) bij industrie in 2010€ 204 miljoen (totaal, dus inclusief andere sectoren)VROM, EZ, LNV, V&WNovemVoortgang maatregelenDe meerjarenafspraken en de Tender Industriële Energiebesparing (TIEB)
zijn afgerond. Het CO2-reductieplan, het ROB en het Benchmarkingconvenant
lopen nog tot 2010–2012.Het CO2-reductieplan is in uitvoering genomen. Van de oorspronkelijke
56 projectaanvragen uit de industrie zijn er tot 2001 vijftien gehonoreerd,
waarvan medio 2001 slechts twee projecten gerealiseerd waren. Naar verwachting
zullen projecten tot en met 2010 voor € 33 miljoen gesubsidieerd
worden.Het Benchmarkingconvenant kent opstartproblemen. Alle 230 toegetreden
onderdelen van ondernemingen (inrichtingen) hadden vóór 6 januari
2001 een plan moeten indienen waaruit blijkt wat hun afstand is tot de wereldtop
en hoe zij de wereldtop gaan bereiken. Op 10 oktober 2001 waren er slechts
dertig in concept ingediend.De uitvoering van het ROB is voor een belangrijk deel (koelingstoepassingen)
nog in de fase van opzet van het beleid. Welk deel van toepassing is op de
Industrie is nog onduidelijk. Voor de aluminiumindustrie en de (H)CFK-producent
zijn de in te zetten maatregelen uitgekristalliseerd en is één
maatregel gerealiseerd met een subsidie van € 0,7 miljoen. Voor
onderzoek en monitoring is voor het gehele ROB € 5,5 miljoen uitgegeven.Financiële realisatieDe financiële realisatie van meerjarenafspraken en de TIEB stemt
overeen met de aanvankelijke begrotingen. Voor het CO2-reductieplan
en het ROB blijft de financiële realisatie achter.4.3.2 Doelen beleidsmaatregelenDe Algemene Rekenkamer heeft onderzocht of de doelen van de beleidsmaatregelen
voor de sector Industrie voldoen aan de «SMART»-criteria: specifiek, meetbaar, afgesproken, realistisch en tijdgebonden.De doelformulering voor de beschouwde maatregelen voldoet slechts gedeeltelijk
aan de SMART-eisen. De doelen zijn met name vaak niet realistisch, zoals bij
Benchmarkingconvenant, het CO2-reductieplan en het ROB. Een en
ander wordt hieronder per maatregel kort besproken.• Van de meerjarenafspraken was het realistisch gehalte van de doelformulering
niet vast te stellen.• Welk aandeel de TIEB in de beoogde energiebesparing had, is niet
geoperationaliseerd. De meetbaarheid van het doel van de TIEB is hierdoor
onvoldoende. De verwachte besparingseffecten van de TIEB waren bovendien niet
realistisch omdat ze waren gebaseerd op verwachtingen van subsidieontvangers.• Het doel van het CO2-reductieplan is deels specifiek,
doordat er geen afzonderlijke doelen ontwikkeld zijn voor sectoren of reductievelden
waarbinnen het plan wordt ingezet. Het overkoepelende doel is geformuleerd
in termen van CO2-reductie en de realisering hiervan kan ook achteraf
worden vastgesteld voor de sectoren, zij het zonder duidelijk tijdpad (niet
tijdgebonden). De verwachte reductie voor het CO2-reductieplan
als geheel was ambitieus en weinig realistisch.• De doelstelling van het Benchmarkingconvenant is specifiek, tijdgebonden
en afgesproken geformuleerd. Er zijn echter geen kwantitatieve doelstellingen
voor de effecten geformuleerd, zoals een te realiseren percentage energie-efficiëntie
bij meerjarenafspraken, of vermeden CO2-uitstoot. Er is een verwachte
bijdrage aan de CO2-reductie berekend, maar deze wordt door de
convenantspartijen niet als doel beschouwd. De meetbaarheid was op moment
van doelformulering niet vast te stellen, omdat de deelnemende industrieën
medio 2001 nog bezig bleken met het opstellen van nulmetingen. Het bereiken
van de wereldtop kan weliswaar realistisch geacht worden, maar het zegt weinig
over de voor het klimaatbeleid benodigde verbetering van de energie-efficiëntie.• Het ROB voor de sector Industrie is gedeeltelijk onvoldoende specifiek; de doelgroep was ten tijde van de doelformulering nog niet in kaart
gebracht. Ook zijn de doelen moeilijk meetbaar en weinig realistisch.4.3.3 Voorbereiding beleidsmaatregelenDe Algemene Rekenkamer is nagegaan of er bij het inzetten van de maatregelen
sprake is geweest van een zorgvuldige beleidsvoorbereiding. Hiervan is volgens
de Algemene Rekenkamer sprake als voor elke maatregel minimaal de volgende
informatie aanwezig is: een probleemanalyse, een beleidstheorie, een ex-ante-evaluatie
en een kosteneffectiviteitsanalyse. Vervolgens is op basis van de criteria
die gelden voor de rijksoverheid de inhoud en kwaliteit (bruikbaarheid, methodisch-technische
kwaliteit) van met name de onderliggende onderzoeken beoordeeld.De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat de onderbouwing van de beleidsmaatregelen
voor de sector redelijk voorzien is van probleemanalyses en beleidstheorieën.
Deze zijn voor alle maatregelen in meer of mindere mate aanwezig. Kanttekeningen
zijn te plaatsen bij de TIEB, die «meelift» met de analyse en
theorie voor de meerjarenafspraken en daar moeilijk los van te zien is. Dat
het niet mogelijk is exact de (besparings)effecten van individuele beleidsinstrumenten
vast te stellen, beschouwt het Ministerie van EZ als een gegeven. Ook voor
het ROB is probleemanalyse en beleidstheorie slechts aanwezig voor een deel
van de broeikasgassen, met name voor specifieke industrieën.Opvallend is het vrijwel volledig ontbreken van expliciete ex-ante-evaluaties
en kosteneffectiviteitsanalyses. Een ex-ante-evaluatie is alleen bij het Benchmarkingconvenant
aangetroffen. Voor het ROB voldeed het Optiedocument van ECN en RIVM als kosteneffectiviteitsanalyse.De kwaliteit van de aangetroffen beleidsvoorbereiding is voor het CO2-reductieplan, het Benchmarkingconvenant en het ROB onvoldoende robuust
en volledig.Voor het CO2-reductieplan is in de beleidsvoorbereiding onvoldoende
rekening gehouden met de onzekerheid van de projecten. De politieke wens om substantieel bij te dragen aan CO2-reductie
voor het doeljaar 2000 was ten tijde van de beleidsvoorbereiding sterker dan
de zekerheid dat dit ook kon. Ook is in de beleidsvoorbereiding
van het CO2-reductieplan onduidelijk hoe dit plan wordt ingepast
in het energie-efficiëntiebeleid voor doeljaar 2000 of voor klimaatbeleid
voor het doeljaar 2010, onder andere omdat het CO2-reductieplan
vanuit een ander scenario is opgesteld dan de doelen van de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid voor 2010.De ex-ante-evaluatie van het Benchmarkingconvenant steunt op twee pilot-benchmarks
in één branche en voor slechts vier – weliswaar belangrijke –
branches binnen de industrie is gekeken welke CO2-effecten benchmarking
zou hebben. De volledigheid van de informatie bij deze branches bleek gebrekkig.
Ook voor het Benchmarkingconvenant geldt dat de inpassing ervan in het overstijgende
beleid onduidelijk is.Bij het ROB is er sprake van een grote diversiteit van bronnen, sectoren
en toepassingen. In combinatie met het ontbreken van nulmetingen en monitoring,
is de Algemene Rekenkamer van oordeel dat de kwaliteit van de beleidsvoorbereiding
tekort schiet.Een speciaal aandachtspunt voor de Algemene Rekenkamer vormt de wijze
waarop de handhaving van het beleid is georganiseerd.
Dit betreft zowel de adequate uitvoering van de Wet Milieubeheer (vergunningverlening)
als de handhaving daarvan. Handhaving is vooral van belang bij
meerjarenafspraken en Benchmarkingconvenant. De milieuvergunning in het kader
van de Wet Milieubeheer stelt eisen aan het energiegebruik. Voor de invulling
van deze eisen wordt gebruikgemaakt van de meerjarenafspraken. Van daadwerkelijke
handhaving door de vergunningverleners (provincies en gemeenten) is echter
geen sprake. Bij het Benchmarkingconvenant en de tweede generatie meerjarenafspraken
is de relatie met de milieuvergunning intensiever en zien de mogelijkheden
voor handhaving er in opzet beter uit. Provincies en gemeenten worden ondersteund
door het Verificatiebureau Benchmarking en door opleidingen met een budget
voor € 13,6 miljoen. De vergunningverlener heeft echter voor handhaving
op inrichtingniveau vanwege het ontbreken van een duidelijke koppeling met
klimaatdoelstellingen beperkte mogelijkheden. Theoretisch kan het convenant
vanwege «in betekenende mate» achterblijven bij de doelen van
het klimaatbeleid eenzijdig opgezegd worden, maar op welk moment en bij welke
tekortschietende prestatie van de Industrie is niet duidelijk.4.3.4 Uitvoering beleidsmaatregelenInformatie over de uitvoering van de beschouwde maatregelen is beschikbaar
in de vorm van voortgangsrapportages en (tussentijdse) evaluaties. De Algemene
Rekenkamer is nagegaan of deze rapportages kwalitatief goede informatie bevatten
over de begrote en gerealiseerde kosten van de maatregelen, eventuele problemen
die zich bij de uitvoering van de maatregel voordoen en de daarvoor gekozen
oplossingen, en de controles en handhaving in de praktijk, indien van toepassing.De rapportages geven inzicht in de meeste kostenaspecten van maatregelen.
Over problemen in de uitvoering was de informatie over maatregelen soms minder
duidelijk. Zo geeft de uitvoeringsinformatie van het CO2-reductieplan
slecht inzicht in de vraag of projecten al dan niet in uitvoering zijn genomen.Aandacht voor controles en handhaving is met name in opzet aanwezig in
de uitvoeringsinformatie. Daadwerkelijke controles of sancties komen niet
aan de orde. Zo schiet de informatie over de uitvoering van controles van
de TIEB tekort. Uit evaluatieonderzoek uit 1998 bleek dat Novem niet structureel
de effecten bij projecten namat. Bovendien bleek het beoogde herhalingseffect
niet eenduidig gecontroleerd te worden. Omdat informa-tie over effecten gebaseerd
is op opgave van de subsidieontvangers, luidde de conclusie dat de informatie
te optimistisch was.Bij het CO2-reductieplan is de informatie in rapportages over
(in opzet wel aanwezige) controle en handhaving onvolledig.De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat bij de meerjarenafspraken geen
onafhankelijke monitoring plaatsvindt. Dit leidt tot risico's voor juistheid
en betrouwbaarheid van gegevens. De kwaliteit van de informatie zal echter
op termijn verbeteren door de invoering van energiezorgsystemen binnen bedrijven, waarmee aangesloten wordt bij de interne bedrijfsverantwoording.
Dit is vooral van belang voor het Benchmarkingconvenant en de tweede generatie
meerjarenafspraken.De Algemene Rekenkamer is verder nagegaan of de verantwoordingsrapportages,
kwartaalrapportages en eventueel andere rapportages goed op elkaar aansluiten.
Zo dient informatie uit onderliggende rapportages op een juiste manier op
hoger abstractieniveau terug te komen. Voor de afgeronde maatregelen meerjarenafspraken en de TIEB blijkt een
overzicht van alle kosten van deze maatregelen niet in één Novemrapportage
samen te komen. Het overzicht kon wel samengesteld worden.4.3.5. Prestaties en effecten beleidsmaatregelenDe Algemene Rekenkamer is nagegaan welke prestaties en effecten voor de
maatregelen bekend zijn, en of er informatie aanwezig is over eventuele opgetreden
neveneffecten van het beleid en de feitelijke kosteneffectiviteit. Vervolgens
heeft zij bepaald wat de kwaliteit van de aangetroffen beleidsinformatie is.PrestatiesDe beoogde prestaties van de meerjarenafspraken zijn gerealiseerd. In
totaal zijn 31 meerjarenafspraken met de industrie tot stand gekomen.Voor het CO2-reductieplan is informatie over prestaties gebaseerd
op projectopgaven van subsidieontvangers. De realisatie en de controle dient
nog plaats te vinden.Van het Benchmarkingconvenant is als informatie over de prestaties het
aantal deelnemers en hun energiegebruik bekend. In 2002 – circa een
jaar later dan gepland – wordt voor het eerst de afstand tot de wereldtop
vastgesteld en zal de daaruit voortvloeiende besparing tot en met 2004 bekend
zijn.In het kader van het ROB is voor één broeikasgas de technische
voorziening gerealiseerd. Voor één broeikasgas is een investeringsbeslissing
genomen. Voorts hebben voor deze broeikasgassen nulmetingen plaatsgevonden.
Monitoring van effecten vindt plaats bij één broeikasgas. Voor
de overige broeikasgassen moet de monitoring echter nog op gang komen.EffectenVoor het CO2-reductieplan, het Benchmarkingconvenant en het
ROB is informatie over gerealiseerde effecten nog niet beschikbaar.Wat de meerjarenafspraken betreft wordt in 2001 gewezen op een bereikte
energie-efficiëntie van 22,3% en een vermeden CO2-uitstoot
van circa 12 Mton. Het effect van 22% energiebesparing is volgens het CPB
echter maar voor eenderde door de meerjarenafspraken te verklaren. In de informatie
wordt voorts onvoldoende aangegeven dat er sprake is van een grote bandbreedte
voor bijdrage aan het effect.Het doel van de TIEB was een bijdrage te leveren aan energiebesparing
door herhalingsinvesteringen te bewerkstelligen. Uiteindelijk bleek het aantal
herhalingsinvesteringen veel lager dan aanvankelijk beoogd. Een verklaring
hiervoor was dat herhalingsverwachtingen waren gebaseerd op té optimistische
oorspronkelijke verwachtingen van de subsidieaanvragers.Kwaliteit beleidsinformatieDe informatie over prestaties en effecten van de maatregelen is opgenomen
in evaluaties, periodieke rapportages van Novem en rapportages van projectorganisaties
gelieerd aan Novem.De kwaliteit van de informatie over prestaties en effecten in de evaluaties
die zijn opgesteld voor de meerjarenafspraken en de TIEB was redelijk. Dit
betekent echter niet dat de TIEB zelf geheel voldaan heeft, zoals in de begroting
van het Ministerie van EZ voor 1999 wordt vermeld. Zo zijn de gegevens over
effecten als optimistisch beoordeeld en zijn met name oude technieken in plaats
van nieuwe technieken gestimuleerd. 4.4 ConclusiesHet centrale doel voor de sector Industrie (20% verbetering van de energie-efficiëntie
in de periode 1990–2000) is meetbaar, afgesproken en tijdgebonden. In
deze doelformulering is geen expliciete relatie gelegd met de CO2-reductiedoelstellingen
voor het jaar 2000. Ook voor 2010 is er geen harde koppeling met het nationale
klimaatbeleid in de vorm van een doelstelling voor de sector Industrie. Volgens
de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid is in de industriesector
een reductie van 10 Mton te realiseren voor 2010 ten opzichte van het «Global
Competition»-scenario van het CPB. Deze verwachte reducties zijn niet
volledig onderbouwd met maatregelen.De doelen van de maatregelen zijn gedeeltelijk SMART (specifiek, meetbaar,
afgesproken, realistisch en tijdgebonden) geformuleerd. De doelen zijn vaak
niet realistisch, zoals bij het Benchmarkingconvenant, CO2-reductieplan
en het ROB.Beleidskeuzes, probleemanalyses en beleidstheorieën zijn voor de
sector Industrie in de meeste regeringsnota's aanwezig. De kwaliteit van deze
beleidsvoorbereiding is soms onvoldoende, omdat te weinig rekening wordt gehouden
met onzekerheden. Zo ontbreekt bij het Benchmarkingconvenant, het CO2-reductieplan en het ROB goede informatie over nulmetingen. Over de
handhaafbaarheid van het Benchmarkingconvenant bestaat grote onzekerheid.Ex-ante-evaluaties en kosten-effectiviteitsanalyses waren begin jaren
negentig zowel voor de sector als voor de maatregelen zelden beschikbaar.
Bij de meer recente informatie voor beleidsvoorbereiding is hierin een verbetering
te constateren.Over alle maatregelen is uitvoeringsinformatie beschikbaar. De kwaliteit
hiervan is redelijk. De uitvoering van het CO2-reductieplan, het
Benchmarkingconvenant en het ROB verloopt trager dan beoogd. De aandacht voor
controles en handhaving is met name in opzet aanwezig in de uitvoe-ringsinformatie.
Daadwerkelijke controles of sancties komen hierin niet aan de orde. De monitoring
van de meerjarenafspraken schiet tekort, maar zal waarschijnlijk verbeteren
door meer geüniformeerde monitoring, onder meer doordat bedrijven gaan
werken met energiezorgsystemen.Van zowel de sector Industrie als van de afzonderlijke maatregelen is
informatie over prestaties en effecten beschikbaar. De voor 2000 beoogde doelstelling
voor de sector Industrie van 20% energie-efficiëntieverbetering wordt
ruim gerealiseerd (22,3% in 2000). Er wordt daarbij uitgegaan van 12 Mton
vermeden CO2-uitstoot. De mate waarin beleid hieraan heeft bijgedragen
kent echter een grote bandbreedte en is volgens het CPB voor meerjarenafspraken
maximaal éénderde. De uitstoot van CO2 van de Industrie
is in de periode 1990–2000 van 53 Mton naar 56 Mton gestegen. Voor alle
broeikassen samen is de uitstoot stabiel gebleven op 68 Mton. Gegeven de ontwikkeling
in het verleden en de bescheiden verwachting in de Uitvoeringsnota
Klimaatbeleid ten aanzien van de bijdrage van de industrie aan de
reductiedoelstellingen voor 2010, lijkt realisatie van de doelen mogelijk. 5 SECTOR ENERGIE5.1 InleidingDit hoofdstuk bespreekt het beleid gericht op de vermindering van broeikasgasemissies
in de sector Energie.De sector Energie omvat de energieproductie
en de energiedistributie. Het gaat daarbij zowel
om aardgas, elektriciteit als duurzame energie (wind-, waterkracht- en zonne-energie).1De afvalverwijdering, die in de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid ook tot sector Energie wordt gerekend, is niet in dit onderzoek
betrokken.De sector Energie is sterk verweven met andere sectoren. Zo is de CO2-emissie van de elektriciteitsproducenten grotendeels afhankelijk van
het elektriciteitsgebruik in andere sectoren, vooral de sector Huishoudens.
Energiebesparende maatregelen in andere sectoren hebben hierdoor effect op
de emissie van de sector Energie (elektriciteitsbesparing bij huishoudens
leidt tot minder elektriciteitsproductie en dus tot minder CO2-emissie
bij de elektriciteitsproducenten). Omgekeerd hebben sommige maatregelen die
vallen binnen de sector Energie effect op de emissies van andere sectoren,
zoals stimuleringsmaatregelen voor zonneboilers (waarmee vooral de emissie
van de sector Huishoudens gereduceerd wordt omdat minder gas gebruikt wordt).
Door deze verwevenheid van de sector energie met andere sectoren wordt het
bepalen van de effecten van maatregelen gericht op broeikasgasemissies genomen
binnen de sector Energie bemoeilijkt.De bijdrage van de sector Energie aan de uitstoot van broeikasgassen bedroeg
in 1990 45 Mton. Deze uitstoot wordt voornamelijk veroorzaakt door de energieproductiebedrijven. De distributiebedrijven stoten slechts
een geringe hoeveelheid broeikasgassen uit. Deze 45 Mton bestond voor 41 Mton uit CO2 en voor 4 Mton uit overige broeikasgassen.
In 2000 bedroeg de totale emissie van broeikasgassen 50 Mton, waarvan 47 Mton
CO2 en 3 Mton overige broeikasgassen. Deze uitstoot is circa 22%
van de totale uitstoot van broeikasgassen in Nederland in 2000.1Wat de energiedistributie betreft bestond
het beleid in de onderzochte periode vooral uit het Milieu Actieplan (MAP).2De energieproductie omvat de centrale elektriciteitsproductie,
winning van aardgas en olie, de gecombineerde opwekking van elektriciteit
en warmte (warmtekrachtkoppeling) en de productie van duurzame energie. Het
beleid voor energieproductie richt zich vooral op (a) de stimulering van vraag
naar en aanbod van duurzame energie door middel van subsidies, fiscale maatregelen
en bestuursconvenanten met lagere overheden, (b) de stimulering van warmtekrachtkoppeling
door investeringssubsidies, fiscale regelingen en meerjarenafspraken en met
het Convenant Benchmarking op (c) de centrale elektriciteitsproductie.Het Ministerie van EZ is verantwoordelijk voor het energiebeleid en voor
het behalen van de eigen doelen op energiegebied (bijvoorbeeld wat de stimulering
van duurzame energie betreft). Het ministerie acht zichzelf niet primair verantwoordelijk
voor het behalen van de «klimaatdoelen», hoewel in de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid van 1999, die mede namens
de minister van EZ is aangeboden aan de Tweede Kamer, wel wordt aangegeven
dat het energiebeleid een bijdrage levert aan het klimaatbeleid.Behalve het Ministerie van EZ is ook het Ministerie van VROM betrokken
bij het beleid voor duurzame energie.Novem is als uitvoeringsinstantie betrokken bij veel van de maatregelen
in de sector Energie. Daarnaast spelen lagere overheden (bijvoorbeeld in bestuursovereenkomsten)
en energiedistributiebedrijven (met name in het MAP) een rol bij het uitvoeren
van beleidsmaatregelen.De Algemene Rekenkamer heeft de beleidsinformatie van het beleid gericht
op de bestrijding van de uitstoot van broeikasgassen in de sector Energie
eerst voor de sector als geheel onderzocht. Zij heeft gekeken naar de wijze
waarop de beleidsdoelen zijn geformuleerd (§ 5.2.1) en is nagegaan
of de informatie over de beleidsvoorbereiding (§ 5.2.2) en over
de prestaties en effecten (§ 5.2.3) beschikbaar is en voldoet aan
de kwaliteitsnormen die de Algemene Rekenkamer hieraan stelt.Vervolgens heeft de Algemene Rekenkamer een zestal belangrijke maatregelen
geselecteerd (§ 5.3.1). Ook van deze maatregelen heeft de Algemene
Rekenkamer de doelformulering beoordeeld (§ 5.3.2). Tevens is zij
voor deze zes maatregelen nagegaan of de informatie over de beleids-voorbereiding
(§ 5.3.3), over de beleidsuitvoering (§ 5.3.4) en over
de prestaties en effecten (§ 5.3.5) beschikbaar en toereikend is.De belangrijkste conclusie uit dit hoofdstuk is dat het doel om de CO2-emissies (exclusief overige broeikasgassen) in 2000 te stabiliseren
op het niveau van 1990, niet is gehaald. De emissie steeg van 41 naar 47 Mton
CO2. De precieze oorzaken hiervoor zijn moeilijk aan te geven omdat
behalve beleid in de energiesector zelf vooral beleid in andere sectoren effect
heeft op de emissies in de sector Energie.Ook het doel om het aandeel van de duurzame energie in het totale energiegebruik
in 2000 te vergroten naar 3%, is niet gehaald: slechts 1,3% van de gebruikte
energie was duurzaam opgewekt.Verder constateert de Algemene Rekenkamer dat de beleidsonderbouwing voor
zowel het sectorale beleid als de afzonderlijke beleidsmaatregelen mager is
en dat de doelen en effecten van maatregelen in de sector Energie
niet gemakkelijk te herleiden zijn tot CO2-reductiedoelstellingen
of inspanningsverplichtingen (§ 5.4).5.2 Analyse sectorDe Algemene Rekenkamer is voor de sector Energie als geheel en voor een
aantal deelgebieden van de elektriciteitsproductie nagegaan, welke doelen
geformuleerd zijn in de centrale regeringsnota's betreffende energiebesparing
en klimaatbeleid in de periode 1989–2001. Ze heeft onderzocht wat de
kwaliteit is van deze doelformulering. Verder heeft ze onderzocht welke gegevens
bekend zijn over de sectorale beleidsvoorbereiding en beleidsresultaten.5.2.1 DoelformuleringVoor de sector Energie als geheel is tweemaal een doel geformuleerd. In
1991 is gesteld dat de uitstoot van CO2 in 2000 zich moest stabiliseren
op het niveau van 1990 (Nota Klimaatverandering).
In de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid in 1999 is
aangegeven dat de uitstoot van broeikasgassen in de sector Energie mag stijgen
van 47 Mton in 1990 naar 49 Mton in 2010.1De Algemene Rekenkamer acht het van belang dat de nieuwe doelstelling
van de sector Energie vergeleken kan worden met de oude, zodat derden de bijstelling
in de loop van de tijd kunnen volgen. Zij heeft evenwel vastgesteld dat dit
niet goed mogelijk is. Het beleidsdoel uit 1991 laat zich niet vergelijken
met dat uit 1999, omdat in 1991 de raffinaderijen wel tot de sector worden
gerekend en afvalverwerking niet, terwijl in 1999 juist het omgekeerde gebeurt.
Verder wordt het doel voor 1991 weergegeven in CO2-emissies en
dat van 1999 in totale broeikasgasemissies in CO2-equivalenten.De in 1999 geformuleerde doelen voldoen wel aan de norm van de Algemene
Rekenkamer dat zij meetbaar moeten zijn. Door
de onduidelijke afbakening van de sector is dit in de praktijk echter niet
gemakkelijk. De doelen voldoen voorts aan de eis dat zij met de Tweede Kamer afgesproken moeten zijn: ze zijn gepubliceerd in regeringsnota's.
Het tijdstip van doelbereik is duidelijk en de doelen zijn dus ook tijdgebonden.Voor enkele deelgebieden van de elektriciteitsproductie zijn in een aantal
regeringsnota's nog aparte doelen geformuleerd. Met name doelen voor warmtekrachtkoppeling
en duurzame energie worden vaak genoemd. Ook deze doelen zijn meetbaar, afgesproken en tijdgebonden.
Ze zijn echter niet eenvoudig te herleiden tot de klimaatdoelstellingen in
de regeringsnota's, omdat ze in niet in termen van CO2-reductie
zijn gesteld. Doelen voor warmtekrachtkoppeling worden weergegeven in megawatt
opge-steld warmtekrachtkoppeling-vermogen. Doelen voor duurzame energie worden
weergegeven in percentage van het totale Nederlandse energiegebruik of in
vermeden petajoule fossiele brandstof.5.2.2 BeleidsvoorbereidingDe Algemene Rekenkamer is nagegaan of de regeringsnota's een heldere beleidskeuze
voor de sector Energie bevatten en zo ja, of ze daarbij een probleemanalyse
en een beleidstheorie bevatten. Ook is nagegaan of er ex-ante-evaluaties en
kosten-effectiviteitsanalyses ten behoeve van de beleidskeuze zijn gemaakt. In de Vervolgnota Energiebesparing (1993),
het Nationaal Milieubeleidsplan 3 (1998), de Energiebesparingsnota (1998) en de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (1999) wordt een beleidskeuze voor
de sector Energie als geheel gemaakt.De beleidsvoorbereiding voor de sector Energie is mager. Een probleemanalyse
voor de sector is in een aantal regeringsnota's wel aangetroffen, maar deze
is steeds summier. Een beleidstheorie, ex-ante-evaluaties of kosteneffectiviteitsanalyses
heeft de Algemene Rekenkamer nauwelijks in regeringsnota's aangetroffen.In de loop van de tijd verbetert de beleidsonderbouwing wel. Zo bevat
het Optiedocument bij de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (1999) zowel ex-ante-evaluaties als kosteneffectiviteitstudies voor
delen van de sector Energie. Ook in de Uitvoeringsnota
Klimaatbeleid wordt echter geen probleemanalyse of beleidstheorie
voor de sector Energie beschreven.Uit gesprekken die de Algemene Rekenkamer heeft gevoerd met ambtenaren
van de Ministeries van EZ en VROM kwam naar voren dat veel voorbereidingsinformatie
voor beleid niet op papier wordt gezet, maar wel «in de hoofden van
de mensen» aanwezig is en daardoor vaak als vanzelfsprekend bekend wordt
beschouwd. Dit heeft als nadeel dat voor derden niet meer is na te gaan hoe
het beleid is onderbouwd. Bovendien bestaat het risico dat bij mobiliteit
van ambtenaren deze informatie verloren gaat.5.2.3 Prestaties en effectenDe Algemene Rekenkamer heeft onderzocht welke informatie over prestaties
en effecten voor de sector Energie af te leiden is uit de regeringsnota's.Doordat de sector Energie in de meeste regeringsnota's niet als een aparte
sector wordt gezien, is er ook vrijwel geen informatie over prestaties voor
de sector als geheel beschikbaar. De belangrijkste prestaties die worden genoemd
zijn het vastleggen van het Milieu Actieplan van de energiedistributiebedrijven
(MAP) en het Milieuplan Industrie van Gasunie (MPI).In de relevante regeringsnota's is vrijwel geen informatie beschikbaar
over effecten voor de sector Energie als geheel.Wel worden in het Milieucompendium van RIVM
en CBS jaarlijks de emissies van broeikasgassen per sector gepubliceerd. Hoewel
deze getallen niet zonder meer met de absolute doelen vergeleken kunnen worden,
is het mogelijk een vergelijking te maken tussen de beoogde relatieve reductie
en de werkelijke relatieve reductie in de periode 1990–2000.Het sectordoel voor 2000 om de CO2-emissie te stabiliseren
op het niveau van 1989/1990 is niet gehaald. De CO2-emissie is
in deze periode gestegen van 41 Mton naar 47 Mton. Het is onzeker of het doel
voor 2010 met het huidige beleid wordt gehaald. De totale emissie is nu ten
opzichte van 1990 al met 10% toegenomen in plaats van met de beoogde 4,3%
in 2010.De Algemene Rekenkamer heeft ook gekeken naar het doelbereik bij warmtekrachtkoppeling
en duurzame energie. Voor warmtekrachtkoppeling is het doel van 8000 megawatt
warmtekrachtkoppeling-vermogen in 2000 gehaald. Het is echter onzeker of de
verwachte beleidsuitkomst van 15 000 megawatt in 2010 met de huidige
maatregelen wordt behaald. Volgens berekeningen van ECN is dit
alleen bij een zeer gunstig marktscenario het geval.1Het doel voor het gebruik van duurzame energie voor 2000 is niet gehaald.
Slechts 1,3% van het totale energiegebruik in 2000 was duurzaam, in plaats
van de beoogde 3%.2 Deels komt dit doordat de
definitie van duurzame energie is veranderd, waardoor sommige opties nu gezien
worden als «energiebesparing» in plaats van als «duurzame
energie». Het is nog onzeker of het doel (een aandeel van 5%) in 2010
gehaald wordt. Volgens berekeningen van ECN lukt dit waarschijnlijk niet.3 Volgens een interne evaluatie van het Ministerie van
EZ kunnen de doelen voor 2010 en 2020 wel gehaald worden als een relatief
groot aandeel duurzame energie geïmporteerd wordt.Het doel voor 2020
(10% van het totale energiegebruik duurzaam) kan volgens deze evaluatie alleen
bereikt worden als een zeer groot deel van de huidige importcapaciteit voor
stroom (circa 60–100%) wordt gebruikt voor duurzame energie.45.3 Analyse maatregelenDe Algemene Rekenkamer is voor een aantal beleidsmaatregelen gericht op
de sector Energie nagegaan welke doelen er zijn geformuleerd en wat de kwaliteit
daarvan is. Verder heeft zij onderzocht welke beleidsinformatie beschikbaar
is over de beleidsvoorbereiding, beleidsuitvoering en prestaties en effecten
van de maatregelen, en wat de kwaliteit daarvan is.5.3.1 Selectie beleidsmaatregelenVoor de sector Energie heeft de Algemene Rekenkamer een keuze gemaakt
voor de drie deelgebieden van de elektriciteitsproductie: centrale elektriciteitsproductie,
warmtekrachtkoppeling en duurzame energie. Binnen deze gebieden zijn vervolgens
één of enkele beleidsmaatregelen geselecteerd voor nadere analyse.Opvallend is dat in de periode tot de Uitvoeringsnota
Klimaatbeleid van 1999 vrijwel geen expliciete maatregelen zijn getroffen
gericht op emissiereductie bij een belangrijk deel van de sector Energie,
de centrale elektriciteitsproductie, hoewel hier wel mogelijkheden voor waren
(zoals het afsluiten van een klimaatconvenant en brandstofsubstitutie). De
gekozen maatregelen worden kort gekarakteriseerd in Tabel 5.1. Tabel 5.1 Geselecteerde maatregelen sector Energie Maatregeltype maatregelLooptijdDoelFinancieel
belang*Verantwoordelijk ministerieUitvoerder Duurzame energie: Toepassing windenergie
in Nederland (TWIN/TWIN2)Novem-programma
(eigen projecten, opdrachten en subsidies) TWIN: 1991–1995 TWIN2: 1996–2000Stimulering van windenergie. Zowel doelen voor opgesteld vermogen als voor
prijsprestatieniveauTWIN: € 19,1
mln + € 88,6 mln. BSW (besluit subsidies windenergie) TWIN2: € 34,6
mlnTWIN: EZ, klein deel VROM TWIN2:
EZNovemDuurzame energie: Bestuursovereenkomst
Plaatsingsproblematiek windenergie (BPW)bestuurs-overeenkomst1991–2000400 megawatt windvermogen op land plaatsbaar
in 1995 en 1000 megawatt in 2000Geen**VROM en EZRijk en zeven provinciesDuurzame energie: Bestuursovereenkomst
landelijke ontwikkeling windenergie (BLOW)bestuursovereenkomst2001–20101 500 megawatt windvermogen opgesteld
op land in 2010€ 0,45 à
0,9 mln.EZ, VROM, LNV, V&W, DefensieRijk, alle provincies en gemeentenDuurzame energie: Energiewinning uit afval
en biomassa (EWAB)Novem-programma (eigen
projecten, opdrachten en subsidies)1989–2000Bevorderen inzet van
afval en biomassa als energiebron€ 61,4
mln. EZ + klein deel gefinancierd door
VROMNovem Centrale elektriciteitsproductie: CO2-klimaatconvenantConvenant1993–1994Realisatie CO2-doelstellingen voor de elektriciteitsproductie:
stabilisatie op niveau 1990Niet van
toepassingEZSamenwerkende Elektriciteits- productie-bedrijvenWarmtekrachtkoppeling: extra stimuleringsmaatregelenPakket van maatregelen (onder andere fiscale maatregelen,
verlaging nettarieven)2001-Stimulering warmtekrachtkoppeling, voorkomen stillegging warmtekrachtkoppelingsinstallaties€ 181,8 mln per jaarEZEnergiebedrijven, Senter* Cumulatief over de jaren, tenzij anders vermeld.** Wel is er binnen het programma TWIN en later TWIN-2 budget gereserveerd
om de uitvoering van de BPW te ondersteunen.Voortgang maatregelenDe maatregelen voor de sector Energie bevinden zich (medio 2001) in verschillende
stadia van het beleidsproces.De Novemprogramma's «Toepassing windenergie in Nederland»
(TWIN/TWIN2) en «Energiewinning uit afval en biomassa» (EWAB)
zitten in de afrondingsfase. Deze programma's zijn sinds 2001 samen met nog
een aantal andere programma's op het gebied van duurzame energie geïntegreerd
in één programma «Duurzame Energie in Nederland».De «Bestuursovereenkomst landelijke ontwikkeling windenergie»
(BLOW) is net van start gegaan als een vervolg op de reeds afgeronde «Bestuursovereenkomst
Plaatsingsproblematiek windenergie» (BPW).Het klimaatconvenant elektriciteitsproductie is niet verder gekomen dan
een eerste opzet in regeringsnota's, waarna er verder geen invulling meer
aan is gegeven. De uitvoering van de extra stimuleringsmaatregelen voor warmtekrachtkoppeling
is begin 2002 goedgekeurd door de Europese Commissie en met terugwerkende
kracht vanaf 1 januari 2001 van start gegaan.Financiële realisatieDe financiële realisatie van de maatregelen EWAB en TWIN/TWIN2 ligt
goed op schema. Gebleken is dat de begrotingen voor deze maatregelen in de
loop der jaren opwaarts zijn bijgesteld, omdat er signalen waren dat de doelen
niet bereikt zouden worden.1 Voor de overige
maatregelen is de realisatie niet van toepassing, omdat er geen middelen aan
de financiële maatregel gekoppeld zijn, of omdat de maatregel pas recent
is ingevoerd.5.3.2 Doelen beleidsmaatregelenDe Algemene Rekenkamer heeft onderzocht of de doelen van de beleidsmaatregelen
voor de sector Energie voldoen aan de «SMART»-criteria: specifiek, meetbaar, afgesproken, realistisch en tijdgebonden.De doelformulering voor de beschouwde maatregelen voldoet voor het overgrote
deel aan de SMART-eisen. De uitzonderingen worden hieronder per criterium
kort besproken.• Specifiek. Met name de doelen van de warmtekrachtkoppeling-maatregelen
zijn niet specifiek voor de sector Energie geformuleerd. BPW was wel specifiek
bedoeld voor de sector Energie, maar niet gericht op alle relevante doelgroepen.
BLOW is ondertekend door meer, maar nog niet door alle, relevante doelgroepen.• Meetbaar. Bij de Novemprogramma's TWIN/TWIN2 en EWAB is niet zozeer
sprake van één doel maar van een set van doelstellingen waarvan
sommige kwantitatief goed meetbaar zijn, sommige kwalitatief minder goed.• Afgesproken. De doelen van deze programma's zijn deels in regeringsnota's
verschenen, maar niet altijd duidelijk gekoppeld aan de maatre-gelen. De doelstelling
van de BPW is bij de start niet afgesproken. Wel wordt er in latere Memories
van Toelichting bij de begroting van het Ministerie van VROM naar verwezen.• Realistisch. Aan het realiteitsgehalte van de doelen voor windenergie
(BPW en TWIN/TWIN2) en de warmtekrachtkoppeling maatregelen kan getwijfeld
worden. Ten tijde van het opstellen van de maatregelen was al bekend dat deze
doelstellingen moeilijk, of alleen bij een zeer gunstig scenario, haalbaar
zouden zijn.• Tijdgebonden. De warmtekrachtkoppeling-maatregelen zijn niet tijdgebonden.In aanvulling op deze punten merkt de Algemene Rekenkamer nog op dat de
doelformulering van zowel de warmtekrachtkoppeling-maatregelen als de maatregel
BPW duidelijker had gekund. Voor de warmtekrachtkoppeling-maatregelen wordt
niet aangegeven wat ermee beoogd wordt. In de formulering van het doel van
de maatregel BPW is de term «plaatsbaar» (in relatie tot windmolens)
voor verschillende interpretaties vatbaar. Deze term is dan ook door verschillende
partijen verschillend geïnterpreteerd.5.3.3 Voorbereiding beleidsmaatregelenDe Algemene Rekenkamer is nagegaan of er bij het inzetten van de maatregelen
sprake is geweest van een zorgvuldige beleidsvoorbereiding. Hiervan is volgens
de Algemene Rekenkamer sprake als voor elke maatregel minimaal
de volgende informatie aanwezig is: een probleemanalyse, beleidstheorie, ex-ante-evaluatie
en kosteneffectiviteitsanalyse.De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat de onderbouwing bij de beleidsvoorbereiding
van de beleidsmaatregelen voor de sector Energie mager is. Dit geldt vooral
voor de beginperiode, toen met name het beleid voor duurzame energie nog in
de kinderschoenen stond. De probleemanalyses worden in de tweede helft van
de jaren negentig wel beter en uitgebreider. Ook worden keuzen iets meer onderbouwd
met een beleidstheorie maar deze is nog steeds zeer summier voor alle onderzochte
maatregelen.Ex-ante-evaluaties en kosteneffectiviteitsanalyses zijn voor de beschouwde
maatregelen niet aangetroffen. Een groot nadeel hiervan is dat voor deze maatregelen
een goede indicatie van het effect in termen van CO2-reductie gemist
wordt.Hoewel de Algemene Rekenkamer echte ex-ante-evaluaties voor de onderzochte
maatregelen niet heeft aangetroffen, zijn er wel andere relevante evaluaties
uitgevoerd.Zo heeft ECN de effecten van de extra stimuleringsmaatregelen voor warmtekrachtkoppeling
in 2010 berekend, bij verschillende marktscenario's.Wat duurzame energie betreft zijn de onderzochte maatregelen vaak een
vervolg op al eerder uitgevoerde maatregelen die ook zijn geëvalueerd.
Deze evaluaties zijn naar hun aard eerder terugkijkend dan vooruitblikkend,
maar bevatten wel vaak waardevolle aanbevelingen voor toekomstige programma's.
Voor zover de Algemene Rekenkamer kon overzien werden deze deels wel en deels
niet opgevolgd. Zo is bijvoorbeeld de aanbeveling bij de BLOW meer partijen
(gemeenten, natuur en milieuorganisaties, energiedistributiebedrijven) te
betrekken dan bij de BPW, opgevolgd. Echter, niet alle aanbevolen partijen
zijn uiteindelijk officieel bij de BLOW betrokken.1
Ook de aanbeveling terughoudend te zijn bij vermogensdoelstellingen voor te
plaatsen windenergie bij beide TWIN-programma's, is niet opgevolgd. De beleidsdoelen
voor windenergie waar TWIN bij aansloot bleven (te) ambitieus.Een aandachtspunt voor de Algemene Rekenkamer vormt de wijze waarop de handhaving van het beleid is georganiseerd. Handhaving
kreeg in de BPW niet veel aandacht. Het bleek dat er bij het niet nakomen
van afspraken geen sanctiemogelijkheden waren om dit alsnog af te dwingen.
Bij de opvolger BLOW zijn iets meer sanctiemogelijkheden ingebouwd, bijvoorbeeld
door aan te geven dat als een gemeente zijn afspraken niet tijdig nakomt,
de betreffende provincie kan ingrijpen.5.3.4 Uitvoering beleidsmaatregelenOmdat het CO2-klimaatconvenant centrale elektriciteitsproductie
is stopgezet tijdens de voorbereidingsfase en de warmtekrachtkoppeling-maatregelen
nog van start moeten gaan, bevinden alleen de maatregelen gericht op de stimulering
van duurzame energie zich in de uitvoeringsfase. Informatie over de uitvoering
van deze maatregelen is beschikbaar in de vorm van voortgangsrapportages en
tussentijdse evaluaties. De Algemene Rekenkamer is nagegaan of deze rapportages
kwalitatief goede informatie bevatten over de begrote en gerealiseerde kosten
van de maatregelen, eventuele problemen die zich bij de uitvoering van de
maatregel voordoen en de daarvoor gekozen oplossingen, en de controles en
handhaving in de praktijk, indien van toepassing. De voortgangsrapportages worden als goed beoordeeld. Een kanttekening
die geplaatst kan worden is dat er geen cumulatief overzicht van de gerealiseerde
uitgaven over de jaren wordt gegeven. Hierdoor is het lastig een beeld te
krijgen van de totale uitgaven van de programma's.Verder valt op dat de rapportages over de jaren 1998–2000 voor de
BPW niet meer zijn verschenen, doordat de provincies geen gegevens meer aanleverden.
Het draagvlak werd in de loop der jaren minder, mede doordat de plaatsing
van windvermogen sterk achterliep bij de doelen, en er liep een discussie
over het wel of niet opstellen van een nieuwe bestuursovereenkomst. Het Ministerie
van VROM vond het gezien deze situatie niet verstandig aan te dringen op jaarrapportages
bij de provincies.De kwaliteit van de tussentijdse evaluaties heeft de Algemene Rekenkamer
beoordeeld als matig tot goed voor EWAB en goed voor TWIN en BPW.5.3.5 Prestaties en effecten beleidsmaatregelenOmdat het CO2-klimaatconvenant centrale elektriciteitsproductie
niet tot uitvoering is gekomen en de warmtekrachtkoppeling-maatregelen nog
van start moeten gaan, worden hieronder alleen de prestaties en effecten van
de maatregelen voor duurzame energie besproken. Informatie over prestaties
en effecten van deze maatregelen is aangetroffen in verant-woordingsrapportages,
evaluaties, regeringsnota's, een recent opgestart monitoringsprogramma duurzame
energie en een scenariostudie van ECN.De Algemene Rekenkamer heeft de kwaliteit van deze documenten beoordeeld
en is nagegaan welke prestaties en effecten voor de maatregelen bekend zijn,
en of er informatie aanwezig is over eventuele opgetreden neveneffecten van
het beleid en de kosteneffectiviteit.De prestaties van de Novemprogramma's TWIN/TWIN2 en EWAB zijn zeer divers.
Enkele voorbeelden zijn: het afhandelen van de subsidieaanvragen voor investeringen
in techniek of in demonstratieprojecten en het ontwik-kelen van voorlichtingsbrochures.De belangrijkste prestatie in het kader van de BPW is dat zes van de zeven
provincies de streefwaarde in megawatt windvermogen hebben vastge-legd in
streekplannen, waardoor reeds in 1997 totaal circa 920–950 megawatt
plaatsbaar was. De realisatie van deze plannen blijft echter achter bij het
gestelde tijdpad.De effecten van de maatregelen ter bevordering van de toepassing van windenergie
worden weergegeven in termen van opgesteld vermogen en petajoule bespaarde
fossiele brandstof. De doelen voor windenergie voor 1995 (257 megawatt in
plaats van 400 megawatt) en 2000 (445,5 megawatt in plaats van 1000 megawatt)
zijn niet gehaald. ECN schat dat in 2010 37 petajoule windenergie gerealiseerd
wordt. Dit voldoet ruim aan de doelstelling van 33 petajoule voor 2010. Uit
de beschikbare bronnen kan niet worden opgemaakt in welke mate de programma's
TWIN/TWIN2 en BPW hebben bijgedragen aan de realisering van de beleidsdoelen.Behalve op de beleidsdoelen voor windenergie richtte TWIN/TWIN2 zich ook
op verbetering van de prijs-prestatieverhouding van Nederlandse windturbines
en de versterking van de positie van de Nederlandse windturbine-industrie.
In het eerste is men geslaagd. Het versterken van de Nederlandse windturbine-industrie
is echter niet gelukt. Het doel voor energie uit afval en biomassa voor 2000, weergegeven in
petajoule bespaarde fossiele brandstof, is ook niet gehaald. Energie uit afval
en biomassa leverde in 2000 29,4 petajoule in plaats van de beoogde 54 petajoule.
Deels wordt dit veroorzaakt doordat de veranderde definitie van duurzame energie
(zie ook § 5.2.3). Een andere oorzaak is dat het potentieel van
een aantal afvalstromen lager bleek dan ingeschat in de voorgaande regeringsnota's.
Het is onzeker of de doelen voor 2010 en 2020 gehaald worden. Volgens de berekeningen
van ECN zullen ook deze doelen waarschijnlijk niet gehaald worden. Uit de
beschikbare bronnen kan niet worden opgemaakt in welke mate EWAB heeft bijgedragen
aan de bereikte effecten in termen van petajoule.5.4 ConclusiesVoor de sector Energie als geheel is tweemaal een doel geformuleerd: in
1990 en in 1999. De grootheden waarin beide doelen zijn weergegeven verschillen,
waardoor deze doelen onderling niet vergelijkbaar zijn. De vergelijkbaarheid
wordt ook bemoeilijkt doordat de sector Energie in de loop der tijd op diverse
momenten verschillend is afgebakend. De sector Energie is verweven met andere
sectoren. Zo worden de effecten van elektriciteitsbesparende maatregelen in
andere sectoren (zoals huishou-dens) zichtbaar bij de elektriciteitsproducenten.
Hierdoor wordt het bepalen van de effecten van maatregelen gericht op broeikasgasemissies
bemoeilijkt. De beleidsdoelen voor de sector Energie als geheel zijn meetbaar,
afgesproken en tijdgebonden. Ook de apart geformuleerde doelstellingen voor
warmtekrachtkoppeling en duurzame energie zijn meetbaar, afgesproken en tijdgebonden.
Deze doelen zijn weliswaar te herleiden tot de klimaatdoelstellingen in de
regeringsnota's, maar dit wordt bemoeilijkt door de steeds wisselende afbakening
van de sector Energie.De doelformulering voor de zes maatregelen die de Algemene Rekenkamer
aan een andere analyse heeft onderworpen, voldoet voor het overgrote deel
aan de SMART-eisen (specifiek, meetbaar, afgesproken, realistisch, tijdgebonden).
Er zijn in de periode tot de publicatie van de Uitvoeringsnota
Klimaatbeleid vrijwel geen expliciete maatregelen getroffen gericht
op emissiereductie bij de centrale elektriciteitsproductie, een belangrijk
deel van de sector, hoewel hier wel mogelijkheden toe waren.De beleidsvoorbereiding is zowel voor de sector als geheel als voor de
beschouwde maatregelen voor verbetering vatbaar. Een summiere probleemanalyse
en beleidstheorie heeft de Algemene Rekenkamer voor de sector als geheel wel
aangetroffen, maar ex-ante-evaluaties en kosteneffectiviteitsanalyses in onvoldoende
mate.Bij de beleidsvoorbereiding van maatregelen ontbreekt een indicatie van
het effect in termen van CO2-reductie. De beleidsonderbouwing wordt
wel in de loop der tijd iets beter.Handhaving kreeg in de BPW niet veel aandacht. Bij de opvolger BLOW zijn
iets meer sanctiemogelijkheden ingebouwd.Jaarrapportages voor alle onderzochte maatregelen die in of aan het eind
van de uitvoeringsfase zijn, zijn aanwezig en van goede kwaliteit. Er worden
ook veel tussentijdse evaluaties uitgevoerd, van wisselende kwaliteit, die
zich vooral richten op de uitvoering. De aanbevelingen uit deze evaluaties
worden deels opgevolgd. Het is niet gelukt in 2000 de CO2-emissie van de sector Energie
te stabili-seren op het niveau van 1990. Deze is gestegen van 41 Mton naar
47 Mton. De oorzaak hiervoor is moeilijk te achterhalen, doordat effecten
van maatregelen in verschillende sectoren bij de energieproducenten zichtbaar
worden. Het blijkt dat ook de doelen voor het gebruik van duurzame energie
voor 2000 niet zijn gehaald (1,3% van het energiegebruik in plaats van de
beoogde 3%). Een van de oorzaken hiervoor is het achterblijven van windenergie
door plaatsingsproblemen.De doelen voor warmtekrachtkoppeling voor 2000 (8000 megawatt opgesteld
vermogen) zijn wel gehaald. Het is echter niet zeker of het sectordoel en
de doelen voor warmtekrachtkoppeling en duurzame energie voor 2010 gehaald
zullen worden. 6 SECTOR VERKEER EN VERVOER6.1 InleidingDit hoofdstuk bespreekt het beleid gericht op de vermindering van broeikasgasemissies
in de sector Verkeer en Vervoer. In deze sector wordt onderscheid gemaakt
naar wegverkeer, luchtvaart, scheepvaart en spoor. Binnen deze subsectoren
zijn verschillende categorieën van mobiele bronnen, zoals personen- en
vrachtauto's, binnen- en zeevaart, militaire en burgerluchtvaart, enzovoort.
Een mobiele bron die buiten deze subsectoren valt zijn de mobiele werktuigen,
zoals tractoren en walsen. Elke subsector kent vormen van personenvervoer
en goederenvervoer.De sector Verkeer en Vervoer stootte in 1990 30 Mton broeikasgassen uit,
waarvan 29 Mton CO2. In 2000 was de uitstoot opgelopen tot 36 Mton,
waarvan 35 Mton CO2. Daarmee neemt de sector 16% van de nationale
uitstoot van broeikasgassen voor zijn rekening. Voor de CO2-uitstoot
is het aandeel zelfs 20%. Circa tachtig procent van de uitstoot van broeikasgassen
wordt veroorzaakt door het wegverkeer. Scheepvaart en luchtvaart stoten ook
veel broeikasgassen uit, maar de binnenlandse emissies zijn relatief klein.
Het grootste deel van de (in Nederland geregistreerde) schepen en vliegtuigen
tankt brandstof in Nederland, maar stoot de broeikasgassen niet in het binnenland
uit.Het emissiereductiebeleid in de sector Verkeer en Vervoer is onderdeel
van het milieubeleid, dat behalve op de reductie van CO2-uitstoot
ook gericht is op de reductie van andere schadelijke emissies, zoals NOx en lawaai. In het afgelopen decennium is het CO2-reductiebeleid
vooral gericht geweest op het wegvervoer. Drie vormen van beleid kunnen daarbij
worden onderscheiden: bronbeleid, gedragsveranderingsbeleid en volumebeleid. BronbeleidBronbeleid is gericht op reductie van schadelijke emissies door technische
verbeteringen aan te brengen bij voertuigen en brandstoffen. CO2-reductie
kan worden bewerkstelligd door verbeteringen die leiden tot een zuiniger gebruik
van energie of tot gebruik van brandstoffen die minder CO2 produceren.
Vernieuwingen ontstaan veelal in innovatietrajecten. Maatregelen hebben in
veel gevallen betrekking op een deel van deze trajecten, zoals onderzoek,
ontwikkeling, demonstratie, marktintroductie en marktpenetratie.Daarnaast is het mogelijk met behulp van normering CO2-reductie
te bewerkstelligen, bijvoorbeeld door maximering van gemiddelde uitstoot van
nieuw verkochte auto's. Voor zowel de ontwikkeling van nieuwe technieken als
de normering geldt dat Nederland afhankelijk is van internationale technologische
ontwikkelingen en afspraken in Europees verband.GedragsveranderingsbeleidDoor verandering van rijgedrag kunnen emissies van schadelijke stoffen
worden gereduceerd. Het vermijden van hoge snelheden, het rustig wegrijden
en het eerder overschakelen naar een hogere versnelling dragen bij tot het
terugdringen van het brandstofverbruik. Deze gedragsveranderingen worden op
basis van vrijwilligheid nagestreefd, bijvoorbeeld door voorlichting, maar
ook met dwingende maatregelen zoals snelheidsbegrenzers en (verscherpte) snelheidscontroles.VolumebeleidHet volumebeleid beoogt een vermindering van (de groei van) het aantal
voertuigkilometers. Het is vooral bedoeld als remedie tegen het dicht-slibben
van de wegen, door het beïnvloeden van de keuze van de gebruiker. Maar
beperking van de groei van voertuigkilometers leidt tegelijkertijd tot een
beperking van de groei van CO2-uitstoot. Beleidskeuzes in dit verband
zijn ontmoediging («de vervuiler betaalt»), het stimuleren van
gebruik van milieuvriendelijker alternatieven, zoals openbaar vervoer en fiets,
en ruimtelijke-ordeningsbeleid (bijvoorbeeld de mobiliteit beperken door concentratie
van wonen, werken, recreëren en voorzieningen).Voor het CO2-reductiebeleid in de sector Verkeer en Vervoer
zijn de Ministeries van V&W en VROM verantwoordelijk. Voor een deel is
CO2-reductiebeleid ook onderdeel van het energiebeparingsbeleid,
waarvoor het Ministerie van EZ verantwoordelijk is.De Algemene Rekenkamer heeft de beleidsinformatie van het beleid gericht
op de bestrijding van de uitstoot van broeikasgassen eerst voor de sector
Verkeer en Vervoer als geheel onderzocht. Zij heeft gekeken naar de wijze
waarop de beleidsdoelen zijn geformuleerd (§ 6.2.1) en is nagegaan
of de informatie over de beleidsvoorbereiding (§ 6.2.2) en over
de prestaties en effecten (§ 6.2.3) beschikbaar is en voldoet aan
de kwaliteitsnormen die de Algemene Rekenkamer hieraan stelt.Vervolgens heeft de Algemene Rekenkamer een zestal relevante maatregelen
geselecteerd (§ 6.3.1). Ook van deze maatregelen heeft de Alge-mene
Rekenkamer de doelformulering beoordeeld (§ 6.3.2). Tevens is zij
voor deze zes maatregelen nagegaan of de informatie over de beleidsvoorbereiding
(§ 6.3.3), over de beleidsuitvoering (§ 6.3.4) en over
de prestaties en effecten (§ 6.3.5) beschikbaar en toereikend is.De belangrijkste conclusie uit dit hoofdstuk is dat er tot eind jaren
negentig duidelijke doelen als uitgangspunt van beleid hebben gediend. Daarna zijn voor de sector doelstellingen in vagere termen geformuleerd.
Bij de beleidsvoorbereiding is consequent het uitgangspunt gehanteerd dat
CO2-reductie is gebaseerd op bronbeleid, gedragsveranderingsbeleid
en volumebeleid en was een aantal bruikbare analyses voorhanden. De uitvoering
heeft echter niet voldoende effect gesorteerd. De CO2-reductiedoelstellingen
voor 2000 niet zijn gerealiseerd. Gezien deze resultaten acht de Algemene
Rekenkamer het onwaarschijnlijk dat toekomstige doelen zullen worden gehaald
(§ 6.4).6.2 Analyse sectorDe Algemene Rekenkamer is voor de sector Verkeer en Vervoer als geheel
nagegaan welke algemene doelen geformuleerd zijn in de periode 1989–2001,
en wat de kwaliteit is van de doelformulering. Verder heeft zij onderzocht
welke gegevens bekend zijn over de sectorale beleidsvoorbereiding en beleidsresultaten.6.2.1 DoelformuleringDe doelformulering voor de sector Verkeer en Vervoer is niet volledig,
omdat deze alleen betrekking heeft op het wegverkeer. Voor de sector als geheel
zijn geen doelstellingen voor CO2-emissies geformuleerd.Wel zijn er vanaf 1990 tot en met 1996 in een aantal belangrijke
nota's, zoals het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV II) uit 1990, enige meetbare en tijdgebonden CO2-reductiedoelstellingen voor
het wegverkeer geformuleerd: in 2000 moet het niveau van 1986 zijn bereikt
en in 2010 moet de uitstoot 10% lager dan in 1986 zijn. Deze doelen zijn in
de regeringsnota's tot en met 1996 consequent gehanteerd en daarbij steevast
in verband gebracht met de verandering van het klimaat. De nota's hebben de
instemming gekregen van de Tweede Kamer. Er is daarom vanaf het begin van
de jaren negentig sprake van afgesproken klimaatbeleid
voor de sector Verkeer en Vervoer.Voor het bronbeleid en het volumebeleid zijn eveneens meetbare en tijdgebonden
intermediaire (prestatie)doelen geformuleerd. In 2010 wordt ten opzichte van
1995 20 tot 30% zuiniger wegvoertuigen beoogd, afhankelijk van resultaten
in EU-verband. Verder gold tot en met 1998 de doelstelling dat de groei van
personenautokilometers in 2000 beperkt zou blijven tot een index 130 en in
2010 135 ten opzichte van 1986. Voor het goederenvervoer moest de groei
in 2010 beperkt blijven tot een index 120 ten opzichte van 1994.In het Derde Nationaal Milieubeleidsplan (NMP3)
van 1998 wordt gecon-stateerd dat de doelstellingen niet realiseerbaar zijn
met het beleid van dat moment. De besluitvorming in Kyoto wordt dan maatgevend.
In de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid van 1999 worden
geen sectordoelen meer gegeven, maar moet een pakket maatregelen gericht op
de sector Verkeer en Vervoer een bijdrage leveren aan het nationale reductiedoel
van 6% ten opzichte van 1990. De potentiële reductie-effecten zijn meetbaar
en tijdgebonden: 2,2–2,9 Mton in de periode 2008–2012. Met het
beleid uit de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid is
er echter nog steeds sprake van een absolute groei van CO2-uitstoot
in de sector Verkeer en Vervoer.6.2.2 BeleidsvoorbereidingDe Algemene Rekenkamer is nagegaan of de regeringsnota's een heldere beleidskeuze
voor de sector bevatten en, zo ja, of ze daarbij een probleemanalyse en een
beleidstheorie bevatten. Ook is nagegaan of er ex-ante-evaluaties
en kosteneffectiviteitsanalyses ten behoeve van de beleidskeuze zijn gemaakt.In veel regeringsnota's worden beleidskeuzes op sectoraal niveau in samenhang
met het algemene beleid voor de sector Verkeer en Vervoer gepresenteerd. In
een aantal nota's, bijvoorbeeld in het SVV II en in de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid, worden daadwerkelijke pakketten van
maatregelen aangekondigd. De regeringsnota's bevatten geen diep-gaande analyses
van geconstateerde problemen. Wel wordt in sommige gevallen verwezen naar
rapportages van onderzoeksinstituten zoals het RIVM.Uit de documenten komt consequent een beleidstheorie naar voren waarin
CO2-emissies het resultaat zijn van volume, techniek en gedrag.
CO2-uitstoot dient te worden beperkt door het beleid te richten
op deze drie factoren.Voor de sector Verkeer en Vervoer waren bruikbare analyses voorhanden
waarin de voorgestelde maatregelen zijn doorberekend, zoals een analyse van
het SVV-beleid en verschillende onderliggende studies voor Milieuverkenningen. In deze studies is gebruikgemaakt van standaard
prognose-instrumenten. Eveneens zijn op een onderbouwde wijze verdergaande
maatregelen voorgesteld indien (CO2-reductie)doelen niet zullen
worden bereikt. De boodschap die uit dergelijke analyses spreekt is dat doelen
alleen te bereiken zijn als de overheid en betrokken organisaties in de sector
zich veel inspanningen getroosten en vergaande stappen durven nemen.Kosteneffectiviteitsoverwegingen hebben in de sector Verkeer en Vervoer
tot de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (1999) geen
rol gespeeld in de besluitvorming over CO2-reductie. Voor de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid is gebruikgemaakt van het
Optiedocument van het CPB en het RIVM.6.2.3 Prestaties en effectenIn de periode 1990–2000 is de totale binnenlandse uitstoot van in
de sector Verkeer en Vervoer toegenomen van 30 naar 36 Mton. De emissie waarmee
in de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid voor de periode
2008–2012 rekening is gehouden (36–37 Mton) is hiermee al in 2000
bereikt. Indien de SVV II-doelstelling voor 2000 voor de subsector wegverkeer –
de uitstoot gelijk aan die van 1986 (22 Mton CO2) – nog zou
gelden, was deze met een uitstoot van 31 Mton CO2 ruimschoots overschreden.
Een nadere analyse van deze resultaten volgt hier.BronbeleidDe afgelopen jaren is een aantal programma's ontwikkeld ter stimulering
van technische verbeteringen die leiden tot een zuiniger gebruik van energie.
In Nederland bestaan slechts beperkte mogelijkheden voor het voeren van bronbeleid.
De meeste auto's, motoren en dergelijke worden in het buitenland ontwikkeld
en geproduceerd. Europese regels in de vorm van emissieplafonds zijn nog niet
opgesteld. Wel zijn er vrijwillige afspraken van de autofabrikanten om vanaf 2008
nieuwe auto's op de markt te brengen met een gemiddelde CO2-uitstoot
van gemiddeld 140 gram per kilometer (het ACEA-convenant uit 1998).1 Verder is er de wettelijke verplichting tot«zuinigheid-etikettering»,
die de aanschaf van zuiniger auto's moet bevorderen, en de fiscale stimulering
van in-carinstrumenten voor zuiniger rijgedrag. In het afgelopen decennium is het brandstofverbruik van auto's niet afgenomen
ondanks de ontwikkeling van zuiniger motoren. Dit komt doordat zwaardere en
snellere modellen steeds meer worden verkocht. Hierdoor neemt het brandstofverbruik
weer toe.GedragsveranderingsbeleidVoor verandering van rijgedrag zijn de programma's «Koop zuinig!
Rij Zuinig!» en «Het Nieuwe Rijden» uitgevoerd (zie § 6.2).
Handhaving van rijsnelheden op autosnelwegen en van de 80 km/uur-limiet voor
vrachtverkeer is eveneens van belang voor het reduceren van de CO2-uitstoot.
In 1996 is het rijsnelhedenbeleid voor de laatste maal geëvalueerd.1 Op dat moment liepen de resultaten nog achter op de
doelstelling voor 2000 van gemiddeld 106 kilometer per uur. De CO2-emissiereductie
in 1995 ten opzichte van 1987/1988 werd geschat op 4% voor personenauto's
4% en 3,7% voor zwaar verkeer.VolumebeleidDe afgelopen tien jaar zijn maatregelen genomen die vooral gericht waren
op congestiebestrijding. Een aantal keer is de accijns op brandstof verhoogd.
In 1991 werd de benzineaccijns met gemiddeld 25 cent en diesel met acht cent
verhoogd (het «kwartje van Kok»). Nadat er in 1994 een accijnsverhoging
van dertien cent was geweest, heeft de regering in 1997 in een accijnsverhoging
doorgevoerd van elf cent op benzine, vijf cent op diesel en acht cent op LPG
(inclusief BTW). De opbrengst werd aangewend voor verlaging van de Motorrijtuigenbelasting.
Dit is voordelig voor degenen die relatief weinig en/of zuinig rijden.2Indien de accijnzen sinds 1990 reëel constant zouden zijn gebleven,
dan was het aantal personenautokilometers in 1996 circa 3% hoger geweest.
Inclusief verhoogde brandstofefficiëntie (4%) werd de CO2-reductie
op circa 7% geschat.3Een aantal andere relevante resultaten van het volumebeleid is minder
succesvol, zoals een afnemende bezettingsgraad van auto's, onvoldoende substitutie
van openbaar vervoer voor autogebruik en een toename van het wegvervoer ondanks
een absolute groei van spoor en binnenvaart.Effecten van volumebeleid worden veelal in aantallen kilometers uitgedrukt.
In 2000 is de index voor personenautokilometers 131 ten opzichte van 1986.
Het SVV II-doel van 130 wordt net niet bereikt. Voor vrachtautokilometers
is in 1998 de index 109 ten opzichte van 1994.Verwachte effectenDe emissie van 36–37 Mton voor de periode 2008–2012 waarop
het beleid uit de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid
van 1999 is gericht, is reeds in 2000 een feit. Dit zou betekenen dat in de
komende tijd geen toename van emissies van broeikasgassen zouden mogen plaatsvinden.
Gezien de resultaten die de afgelopen tien jaar zijn geboekt en die in dit
hoofdstuk worden beschreven, lijkt dit zeer onwaarschijnlijk.6.3 Analyse maatregelenDe Algemene Rekenkamer is voor een aantal beleidsmaatregelen gericht op
de verkeer en vervoer nagegaan welke doelen er zijn geformuleerd en wat is
de kwaliteit daarvan is. Verder heeft zij onderzocht welke beleidsinformatie
beschikbaar is over de beleidsvoorbereiding, beleidsuitvoering en prestaties
en effecten van de maatregelen, en wat de kwaliteit daarvan is. 6.3.1 Selectie beleidsmaatregelenVoor de sector Verkeer en Vervoer geldt dat veel CO2-reductiebeleid
is gekoppeld aan maatregelen die (in veel gevallen primair) eveneens gericht
zijn op andere doelen, zoals congestiebestrijding en vergroten van veiligheid.
Voor deze analyse is gekozen voor zes meer specifiek op CO2-reductie
gerichte maatregelen, die in veel gevallen ook als zodanig zijn geafficheerd.
Tabel 7.1 geeft een overzicht van de geselecteerde maatregelen voor de sector
Verkeer en Vervoer.Tabel 6.1 Geselecteerde maatregelen sector Verkeer en
Vervoer MaatregelType maatregelLooptijdDoelFinancieel
belangVerantwoordelijk ministerieUitvoerder Rationeel Energiegebruik Verkeer en Vervoer
(REV)Subsidie, voorlichting1983–19991% efficiëntieverbetering per jaar tot het jaar 2010; 1% energie-efficiëntie
door verandering van voertuiggebruik€ 29,5 mln in periode 1991–1999EZNovem Energiebesparing in Transport (EBIT)Subsidie, voorlichting1999-energiebesparing,
CO2- en vraagreductie door op een duurzame afwikkeling van de mobiliteitsvraagCirca € 3,2 mln (in 2000)EZ vanaf 2002 V&WNovem TransactieSubsidie, voorlichting1996–1998Tot 2003: 0,25 mld vrachtwagen-km-reductie;
(=185 kton CO2); tot 2010: 0,5 mld vrachtwagen-km-reductie (463,5
kton CO2)Circa € 0,7
mln per jaarV&WNovem Transactie/Modal Shift (TMS)Subsidie, voorlichting1998–2002IdemCirca € 2,3 mln per jaarV&WNovem Koop Zuinig! Rij Zuinig! (KZRZ)Subsidie, voorlichting1992–199910% efficiëntieverbetering
bij personenen bedrijfsauto's in 2000 ten opzichte van 1989: 5% door een verbeterde
rijstijl en 5% door de verkoop van zuiniger auto'sCirca € 0,3 mln per jaar, excl. bijdrage EZEZ, V&W, VROMNovem Het Nieuwe Rijden (HNR)Subsidie, voorlichting1999–200555 kton CO2-reductie voor de periode 1999/2000;
365 kton/jaar in 2005 CO2-reductie; 434 kton/jaar CO2-reductie
in 2010, waarvan 21% voor het goederenvervoer en 79% voor het personenvervoer.Circa € 1,8 mln per jaarV&W, VROMNovemVoortgang maatregelenDe programma's «Rationeel Energieverbruik Verkeer en Vervoer»
(REV) en «Transactie» bevinden zich in de afrondingsfase. Er zijn
onder deze regelingen verplichtingen aangegaan die nog doorlopen.Het programma «Koop Zuinig! Rij Zuinig!» (KZRZ) is reeds overgegaan
in «Het Nieuwe Rijden» (HNR).De programma's «Energiebesparing in Transport» (EBIT), «Transactie/Modal
Shift» (TMS) en HNR bevinden zich in de uitvoeringsfase.Financiële realisatieDe meeste maatregelen kennen een uitputting van ruim 90%. Alleen HNR laat
een aanzienlijke onderuitputting zien (49%). Een belangrijke oorzaak is een vertraging in de opdrachtverlening en subsidieregeling. Ook de
projectformulering heeft het Ministerie van V&W en Novem veel moeite gekost.16.3.2 Doelen beleidsmaatregelenDe Algemene Rekenkamer heeft onderzocht of de doelen van de beleidsmaatregelen
voor de sector Verkeer en Vervoer voldoen aan de «SMART»-criteria: specifiek, meetbaar, afgesproken, realistisch en tijdgebonden.De doelformulering van alle beschouwde maatregelen is specifiek (voor
de sector Verkeer en Vervoer) geformuleerd. Ze zijn eveneens – behalve
bij EBIT – in meetbare termen geformuleerd. De doelen zijn ook tijdgebonden,
omdat er tijdstippen zijn vastgesteld waarop ze moeten zijn bereikt. In de
meeste gevallen is ongewijzigd beleid de uitgangssituatie. Alleen voor HNR
zijn in de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid doelen
voor onderdelen geformuleerd en daarmee officieel met de Tweede Kamer afgesproken.Doelen blijken na verloop van tijd aanvankelijk niet altijd realistisch
gesteld te zijn. Zo werden na de eerste ervaringen in 1998 de doelen voor
het programma «Transactie» ruimschoots naar beneden bijgesteld.
De doelen van het programma KZRZ zijn bijgesteld in het vervolgprogramma HNR.6.3.3 Voorbereiding beleidsmaatregelenDe Algemene Rekenkamer is nagegaan of er bij het inzetten van de maatregelen
sprake is geweest van een zorgvuldige beleidsvoorbereiding. Hiervan is volgens
de Algemene Rekenkamer sprake als voor elke maatregel de volgende informatie
aanwezig is: een probleemanalyse, een beleidstheorie, een ex-ante-evaluatie
en een kosten-effectiviteitsanalyse.Voorbereidingsinformatie is in de meeste gevallen gebaseerd op analyses
voorafgaand aan een maatregel (veldverkenning, omgevingsanalyse) of op bevindingen
uit een evaluatie over een voorgaande periode. Dergelijke analyses zijn goed
bruikbaar om algemene uitgangspunten te bepalen. Bij de voorbereiding van
beleid voor de sector Verkeer en Vervoer zijn soms aan voorafgaand onderzoek
ten onrechte méér pretenties toegedicht.Zo is het voorlopige karakter van de conclusies die adviesbureau Twijnstra/Gudde
trok over de eventuele besparingsmogelijkheden van het programma REV, achterwege
gelaten in vervolgdocumenten.Het ex-ante-onderzoek bij EBIT is een voorbeeld van een bruikbare methode
om de mogelijke effecten van dergelijke maatregelen in beeld te brengen. Het
onderzoek toonde echter wel aan dat de realisatie van vooral grote reductie-effecten
zeer onwaarschijnlijk is.Bij het programma TMS is de kosteneffectiviteit berekend. Door de gehanteerde
methode kan deze echter niet dienen als uitgangspunt voor de gehele betrokken
periode (1995–2010).6.3.4 Uitvoering beleidsmaatregelenDe Algemene Rekenkamer is nagegaan of de monitoringrapportages kwalitatief
goede informatie bevatten over de begrote en gerealiseerde kosten van de maatregelen,
eventuele problemen die zich bij de uitvoering van de maatregel voordoen en
de daarvoor gekozen oplossingen, en de controles en handhaving
in de praktijk, indien van toepassing.In het programmavoorstel voor REV wordt gesteld dat op grond van de monitorinformatie
de programma-uitvoering moet kunnen worden bijgesteld.1 De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat daarvoor de monitorgegevens
van de programma's REV en EBIT te summier zijn. De voortgang van het programma
TMS wordt in kwartaalrapportages vermeld. De gegevens zijn in het licht van
de doelstelling relevant, maar een uitsplitsing naar relevante aspecten zoals
een indeling naar logistieke efficiëntie, modal shift, voertuigefficiëntie
en kennisverspreiding ontbreekt. De kwaliteit van de gegevens is deels afhankelijk
van de wijze waarop ze door de deelnemende bedrijven worden aangeleverd.Voor het programma KZRZ wordt in de voortgangsrapportages vaak alleen
melding gemaakt van concrete activiteiten. Bij het programma HNR wordt melding
gemaakt van vermeden CO2-uitstoot per activiteit, gekoppeld aan
uitgaven per activiteit. Daarnaast is er een uitgebreide financiële rapportage.
De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat er over HNR voldoende informatie
beschikbaar is om eventueel programmabijstellingen door te voeren.Bij de programma's REV, EBIT, KZRZ en HNR heeft de Algemene Rekenkamer
niet kunnen constateren welke concrete acties zijn ondernomen als gevolg van
de monitoringgegevens. Bij de uitvoering van de programma's Transactie en
TMS is het Ministerie van V&W nauw betrokken. Ze fungeert als programmabeheerder,
die moet zorgdragen voor de inhoudelijke toetsing van de subsidieaanvragen.
Kritiek is er vanuit het Ministerie van V&W geweest op het gebrek aan
controle op het aantal uren dat door de uitvoerder, Novem, wordt opgegeven.
Er zijn verbeteringen toegezegd.6.3.5 Prestaties en effecten beleidsmaatregelenDe Algemene Rekenkamer is nagegaan welke prestaties en effecten voor de
maatregelen bekend zijn en van de informatie die aanwezig is, wat de kwaliteit
daarvan is.Het programma REV is in de jaren negentig geëvalueerd over de periode
1990–1992.2 Het rapport bevat hoofdzakelijk
kwalitatieve informatie. Later is ontevredenheid ontstaan over de resultaten
van REV. Mede daarom werd de strategie van projecten gericht op de aanbodkant
verruild voor projecten gericht op de vraagkant van de vervoersmarkt.Het programma EBIT loopt nog niet lang genoeg om in termen van effecten
te worden geëvalueerd. Wel zijn er prestaties gerapporteerd. In de verantwoordingsrapportage
over 2000 is een overzicht opgenomen van gerealiseerde onderdelen, zoals het
ondersteuningsprogramma «Vervoersprestatie op locatie» dat door
beleidsmakers op grote schaal wordt gebruikt.Voor de programma's Transactie en TMS wordt de CO2-reductie
vanaf 1995 gegeven, zowel per jaar als cumulatief.3 Het totaal aantal gereduceerde kilometers per vrachtwagen in 2000
is 85,3 miljoen, hetgeen tot juli 2001 heeft gezorgd voor een reductie van
circa 95 kton CO2-uitstoot. Het is echter onduidelijk in hoeverre
dit een indicatie is of de doelstelling voor 2003 – 185 kton –
zal worden gerealiseerd, doordat niet alle beëindigde projecten nog in
deze aantallen zijn verwerkt. Het bereik van de oorspronkelijke doelen van het programma KZRZ is onbekend.
Voor het programma HNR is over de periode 1999–2000 berekend dat de
behaalde CO2-reductie 41,2 kton/jaar bedroeg.1 Dit is minder dan de doelstelling van 55 kton/jaar. Het resultaat
blijft volgens Novem achter bij de verwachting door vertraging in de opdrachtverlening
en het subsidietraject en door de projectformulering die partijen veel moeite
kost.Veel prestaties en effecten zijn wegens gebrek aan evaluatiemateriaal
afkomstig uit monitoringsproducten. Definitieve uitspraken over CO2-uitstoot
of kosteneffectiviteit zijn dan niet mogelijk, doordat daarin gegevens uit
lopende projecten vaak nog niet zijn verdisconteerd. Evaluaties zijn vooral
indicatief. Eenduidige causale verbanden tussen maatregel en effect zijn vaak
moeilijk te duiden, doordat de gebruikte methode kwalitatief is, niet gebaseerd
op geobserveerd gedrag maar op telefonische enquête, uitkomsten van
twee evaluaties uiteenlopen, autonome ontwikkelingen niet zijn meegenomen,
enzovoort.6.4 ConclusiesTot 1998 zijn voor de sector Verkeer en Vervoer meetbare en tijdgebonden
CO2-reductiedoelen geformuleerd. De sectordoelen waren afgesproken
en werden daarbij steevast met klimaatverandering in verband gebracht. Ze
hadden echter louter betrekking op het wegverkeer. Sinds het derde Nationaal Milieubeleidsplan (1998) gelden de doelen als
onrealistisch. Sindsdien is nog geen CO2-reductiedoel voor de sector
Verkeer en Vervoer geformuleerd. In de Uitvoeringsnota
Klimaatbeleid (1999) wordt uitgegaan van een absolute groei van CO2-uitstoot in de sector, die daarmee geen absolute bijdrage levert aan
de Kyotonorm voor CO2-reductie. Bij de onderzochte maatregelen
zijn meetbare en tijdgebonden doelen voor CO2-reductie of energie-efficiëntie
aangetroffen.Er is consequent het uitgangspunt gehanteerd dat CO2-uitstoot
moet worden verminderd of beperkt door gericht beleid op volume, gedrag en
techniek. Als beleid is gekozen voor gerichte maatregelen die relatief bescheiden
zijn qua reductiedoelen en qua financieel belang. Reductiedoelen dienen eveneens
voor een aanzienlijk deel te worden bereikt door heffingen (accijnzen, rekeningrijden),
waarmee (vooral) ook congestiebestrijding wordt nagestreefd. Technische innovaties
worden vooral in vrijwillige afspraken met (buitenlandse) producenten gezocht.
Er zijn bruikbare ex-ante-evaluaties die aangeven hoe doelen zouden kunnen
worden bereikt. Bij de onderzochte maatregelen bleek in de voorbereiding vooral
gebruik te zijn gemaakt van kwalitatieve analyses.Bij de uitvoering van de onderzochte maatregelen boden de monitoringgegevens
niet altijd relevante informatie voor bijsturing. Een goede en duidelijke
aansturing vanuit de verantwoordelijke ministeries is niet bij alle maatregelen
waarneembaar.De CO2-reductiedoelen die de regering voor het wegverkeer voor
2000 heeft geformuleerd, zijn niet gehaald. Een forse toename van voertuigkilometers
is een belangrijke oorzaak. Het wagenpark is niet zuiniger geworden, ondanks
een toegenomen efficiëntie door technologische verbeteringen. Dit is
toe te schrijven aan de toenemende vraag naar zwaardere auto's. Dit betekent
dat het volumebeleid en het bronbeleid niet voldoende resultaat hebben gehad.
Bij de onderzochte maatregelen is het doelbereik veelal onduidelijk. De uiteindelijke CO2-emissie voor de periode 2008–2012
waarvan het beleid uit de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid is uitgegaan, was reeds in 2000 een feit. Dit zou betekenen dat
in de komende tijd geen toename van CO2-emissies zou mogen plaatsvinden.
Gezien de resultaten die de afgelopen tien jaar zijn geboekt en die in dit
hoofdstuk worden beschreven, acht de Algemene Rekenkamer dit zeer onwaarschijnlijk. 7 SECTOR LANDBOUW7.1 InleidingDit hoofdstuk bespreekt het beleid gericht op de vermindering van broei-kasgasemissies
in de sector Landbouw.De sector Landbouw is onderverdeeld in glastuinbouw (groenten, sier-teelt,
potplanten), overige tuinbouw (zoals bloembollen, champignons) en akkerbouw,
en veehouderij. De totale uitstoot van broeikasgassen in de sector bedroeg
in 2000 circa 24 Mton. Hiervan was 8 Mton CO2-uitstoot, 8,7 Mton
methaan en 7,4 Mton lachgas. In 1990 bedroeg de totale uitstoot nog 27 Mton.
De CO2-uitstoot is nagenoeg gelijk gebleven, de hoeveelheid lachgas
toegenomen. Dat er sprake is van een daling is veroorzaakt door een forse
afname van de uitstoot van methaan.De CO2-uitstoot in deze sector wordt voor 80% veroorzaakt door
de glastuinbouw. Het energiegebruik in de glastuinbouw bedraagt circa 60%
van de gehele sector. De glastuinbouw is belangrijk voor Nederland, aangezien
deze deelsector met ongeveer 12 000 bedrijven aan 50 000 mensen
werk biedt. De opbrengst bedraagt ongeveer € 2,6 miljard op jaarbasis.
Het energiegebruik en de CO2-uitstoot in de overige deelsectoren
is veel lager dan in de glastuinbouw. De veehouderij is vooral verantwoordelijk
voor de emissie van methaan en lachgas.Het beleid om de CO2-emissie van de glastuinbouw te verminderen
houdt vooral in dat bedrijven worden gestimuleerd om hun energie-efficiëntie
te verbeteren. Dit beleid bestond in eerste instantie uit een vrijwillige
meerjarenafspraak-energie tussen de sector en de overheid.In 1997 is het convenant Glastuinbouw en Milieu (Glami) in werking getreden.
In het convenant zijn, behalve afspraken over energie, ook doelen vastgelegd
voor het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en nutriënten. Met behulp
van een Algemene Maatregel van Bestuur (AmvB), die ten tijde van het schrijven
van dit rapport nog in voorbereiding was, worden de doelstellingen
vertaald naar individuele bedrijven. Vanaf 2000 is de meerjarenafspraak-energie
geïntegreerd in het Glamiconvenant.Voor de overige tuinbouw wordt sinds 1998 ook met meerjarenafspraken gewerkt
om de energie-efficiëntie te verbeteren en het aandeel van duurzame energie
in het totaal energiegebruik te verhogen.Met het aanpakken van de emissie van overige broeikasgassen door de veehouderij
is een begin gemaakt met een Reductieplan Overige Broei-kasgassen (ROB-agro).
De mogelijkheid om voor de veehouderij een meerjarenafspraak af te sluiten
is wel verkend, maar heeft niet tot resultaat geleid.Een ander belangrijk onderdeel van het beleid is het CO2-reductieplan
en de (in hoofdstuk 3 besproken) fiscale stimulering.Het belangrijkste doel van het glastuinbouwbeleid in Nederland is het
behoud van een concurrerende en duurzame bedrijfstak. Hierin staat het herstructureringsbeleid
centraal. Dit beleid verloopt langzamer dan verwacht, onder andere als gevolg
van procedures die verband houden met het ruimtelijke ordeningsbeleid.In augustus 2000 is de verantwoordelijkheid voor energiebesparing in de
LNV-sectoren overgeheveld van het Ministerie van EZ naar het Ministerie van
LNV. Binnen dit laatste ministerie ligt de verantwoordelijkheid voor energiebesparing
en reductie van broeikasgassen bij de directie Landbouw. Het algemene milieubeleid
is het taakgebied van de directie Groene Ruimte en Recreatie (GRR).Ook het Ministerie van VROM heeft verantwoordelijkheid voor bepaalde (delen
van) beleidsmaatregelen, zoals het CO2-reductieplan. Verantwoordelijke
ministeries voor de AmvB bij het Glamiconvenant zijn de Ministeries van LNV,
VROM, EZ en V&W. De uitvoering van het beleid ligt vooral bij Novem en
Senter. In bepaalde gevallen, zoals voor het Glamiconvenant en het CO2-reductieplan, zijn projectbureaus opgezet. Bij het herstructureringsbeleid
zijn het agentschap Laser en de Dienst Landelijk Gebied als uitvoeringsorganisaties
betrokken.De Algemene Rekenkamer heeft de beleidsinformatie over de bestrijding
van de uitstoot van broeikasgassen in de sector Landbouw eerst voor de sector
als geheel onderzocht. Zij heeft gekeken naar de wijze waarop de beleidsdoelen
zijn geformuleerd (§ 7.2.1) en is nagegaan of de informatie voor
de beleidsvoorbereiding (§ 7.2.2) en over de prestaties en effecten
(§ 7.2.3) beschikbaar is en voldoet aan de kwaliteitsnormen die
de Algemene Rekenkamer hieraan stelt.Vervolgens heeft de Algemene Rekenkamer vijf belangrijke maatregelen geselecteerd
(§ 7.3.1). Ook van deze maatregelen heeft de Algemene Rekenkamer
de doelformulering beoordeeld (§ 7.3.2). Tevens is zij voor deze
vijf maatregelen nagegaan of de informatie voor de beleidsvoorbereiding (§ 7.3.3),
over de beleidsuitvoering (§ 7.3.4) en over de prestaties en effecten
(§ 7.3.5) beschikbaar en toereikend is.De belangrijkste conclusies uit dit hoofdstuk zijn dat hoewel de emissiereductiedoelen
voor de sector Landbouw als geheel onduidelijk zijn, de doelformulering van
een aantal centrale maatregelen redelijk goed is. De beleidsvoorbereiding
was in het algemeen gebrekkig en de uitvoering van het beleid verloopt deels
traag. De emissiereductiedoelen voor 2000 zijn niet gehaald en de haalbaarheid
van de doelen voor 2010 is deels onzeker (§ 7.4). 7.2 Analyse sectorDe Algemene Rekenkamer is voor de sector Landbouw als geheel nage-gaan
welke algemene doelen geformuleerd zijn in de periode 1989–2001, en
wat de kwaliteit is van de doelformulering. Verder heeft zij onderzocht welke
gegevens bekend zijn over de sectorale beleidsvoorbereiding en beleidsresultaten.7.2.1 DoelformuleringDe Algemene Rekenkamer heeft de in de centrale energiebesparings- en klimaatnota's
beschreven doelen voor de sector Landbouw in de periode 1989–2001 geanalyseerd.Uit de analyse blijkt in de eerste plaats dat er geen sectoraal emissiereductiedoel
voor de landbouw wordt gehanteerd. Tot 1995 was er wel een energie-efficiëntiedoel
voor de sector als geheel. Alleen voor de glastuinbouw en de overige tuinbouw
bestaan afzonderlijke energie-efficiëntiedoelen.Zo werd binnen de glastuinbouw voor het jaar 2000 een verbetering van
de energie-efficiëntie van 50% ten opzichte van 1980 beoogd. Voor 2010
is het doel een verdere verbetering tot 65%. In de Uitvoeringsnota
Klimaatbeleid van 1999 is daar op basis van een berekening met het
Global Competition-scenario een «gevraagde reductie-inspanning»
van 2 Mton (van de voorspelde 28 Mton naar 26 Mton) gekoppeld. Deze is opgebouwd
uit 1,8 Mton op basis van het Glamiconvenant en 0,2 Mton door restwarmtebenutting.
De Algemene Rekenkamer acht de hierbij gehanteerde koppeling tussen de energie-efficiëntiedoelstelling
en de reductieprognose onzeker.1Voor de overige tuinbouw is het doel voor 2005 een verbetering van de
energie-efficiëntie van 20 à 22% ten opzichte van 1995.De Algemene Rekenkamer stelt vast dat het zonder sectordoel niet duidelijk
is hoe de afzonderlijke doelen van de glastuinbouw en de overige tuinbouw
tot het geheel bijdragen.Uit de analyse van de Algemene Rekenkamer blijkt in de tweede plaats dat
de doelen van de deelsectoren van de sector Landbouw, voor zover aanwezig,
grotendeels voldoen aan de norm dat zij afgesproken
en tijdgebonden dienen te zijn.De doelen zijn echter onvoldoende meetbaar
omdat er geen sectordoel is geformuleerd, en ook omdat hoofd- en prestatiedoelen
in verschillende grootheden (Mton en energie-efficiëntieverbetering)
worden uitgedrukt, waardoor niet altijd duidelijk is hoe ze zich tot elkaar
verhouden. Verder verschilt in de gehanteerde doelen de gekozen tijdhorizon,
evenals de onderbouwing van voorspellingen (bestaande cijfers of scenarioberekeningen),
waardoor ze onvergelijkbaar zijn.7.2.2 BeleidsvoorbereidingDe Algemene Rekenkamer is nagegaan of de regeringsnota's over het nationale
klimaatbeleid heldere beleidskeuzes voor de sector Landbouw bevatten en, zo
ja, of ze voorzien zijn van een probleemanalyse en een beleidstheorie. Ook
is de Algemene Rekenkamer nagegaan of er ex-ante-evaluaties en kosten-effectiviteitsanalyses
ten behoeve van de beleidskeuze zijn gemaakt. Hoewel de regeringsnota's een voor de hand liggende plek zijn om (nieuwe)
beleidskeuzes in hun samenhang met het algemene nationale beleid onder de
aandacht van het parlement te brengen, is dat voor de sector Landbouw maar
beperkt gedaan. Alleen de Nota Energiebesparing
(1990), de Vervolgnota Energiebesparing (1993),
de Energiebesparingsnota (1998) en de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (1999) bevatten daarvoor
aanduidingen.De regeringsnota's bevatten geen gestructureerde informatie over de beleidsvoorbereiding
voor de sector Landbouw. De onderbouwing van het beleid bevat zelden een (globale)
probleemanalyse of beleidstheorie, en in slechts enkele gevallen wordt verwezen
naar ex-ante-evaluaties.1 Op de Energiebesparingsnota en de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid na, besteden deze nota's geen aandacht aan kosteneffectiviteit.7.2.3 Prestaties en effectenDe Algemene Rekenkamer heeft onderzocht welke informatie over prestaties
en effecten voor de sector Landbouw af te leiden is uit de regeringsnota's.
De belangrijkste prestaties voor de sector bestaan uit het afsluiten van drie
meerjarenafspraken (glastuinbouw, bloembollen, champignons) en het Glamiconvenant.
De hierbij belangrijke AmvB is echter nog niet van kracht.Het doel van de meerjarenafspraak-energie voor de glastuinbouw van 50%
verbetering in de energie-efficiëntie in 2000 ten opzichte van 1980 is
niet gehaald. Tot en met 2000 is de energie-efficiëntie in de glastuinbouw
verbeterd met 44%.2De Algemene Rekenkamer merkt hierbij op dat op het moment van de ondertekening
van de meerjarenafspraak voor de glastuinbouw in 1993, er ten opzichte van
het basisjaar 1980 al een verbetering van 34% was. Sinds dat moment is de
energie-efficiëntie met 10 procentpunten verbeterd. Op grond hiervan
kunnen vraagtekens worden gezet bij de mogelijkheid van de sector om het doel
van 65% verbetering van de energie-efficiëntie in 2010 te bereiken. Een
verbetering van 10%-punt tussen 1993 en 2000 (van index 66 naar index 56)
betekent dat tot 2010 nog een verbetering van 21%-punt nodig is (index 56
naar index 35) tussen 2001 en 2010. Dit betekent een verdubbeling van de tot
nu toe gerealiseerde energie-efficiëntie in ongeveer dezelfde periode.Op basis van de nu beschikbare informatie is onzeker of in 2008–2012
de gevraagde 2 Mton emissiereductie uit de Uitvoeringsnota
Klimaatbeleid gehaald kan worden. Gegeven het door de ministeries
gehanteerde verband tussen energie-efficiëntie en CO2-uitstoot,
wijst het achterblijven van de beoogde verbetering van de energie-efficiëntie
erop dat bij gelijkblijvende beleidsinzet de uiteindelijke reductie minder
dan 2 Mton zal bedragen. Sinds de inwerkingtreding van de meerjarenafspraak
is een gemiddelde jaarlijkse verbetering van 1,25% gerealiseerd. Als dit zich
voortzet zou in 2010 de verbetering ten opzichte van 1980 uitkomen op 56,5%
en een CO2-reductie van 1,56 Mton.3De huidige uitstoot voor de sector Landbouw bedraagt 24 Mton, tegen circa
27 Mton in 1990. De daling is veroorzaakt door de verminderde uitstoot van
methaan. Op basis hiervan zou het doel van 26 Mton in 2010 wel als haalbaar
kunnen worden beschouwd. 7.3 Analyse maatregelenDe Algemene Rekenkamer is voor een aantal beleidsmaatregelen gericht op
de landbouw nagegaan welke doelen er zijn geformuleerd en wat de kwaliteit
daarvan is. Verder heeft zij onderzocht welke beleidsinformatie beschikbaar
is over de beleidsvoorbereiding, beleidsuitvoering en prestaties en effecten
van de maatregelen, en wat de kwaliteit daarvan is.7.3.1 Selectie beleidsmaatregelenTabel 7.1 geeft een overzicht van de geselecteerde maatregelen voor de
sector Landbouw. De maatregelen zijn geselecteerd op hun relevantie voor de
sector, in samenhang met het streven de belangrijkste soorten maatregelen
voor de sector in de analyse te betrekken.Tabel 7.1 Geselecteerde maatregelen sector Landbouw MaatregelType maatregelLooptijdDoelFinancieel
belangVerantwoordelijk ministerieUitvoerder Meerjarenafspraak Energie glastuinbouwConvenant1993–2000In 2000
verbetering energie-efficiëntie met 50% ten opzichte van 1980Voor onderzoek € 23 miljoen van overheid
in 10 jaarLNV, EZNovemConvenant Glastuinbouw en Milieu (Glami),
AmvBConvenant en AmvBVanaf 1997In 2010 verbetering energie-efficiëntie met 65% ten opzichte van 1980€ 4 miljoen per jaarLNV, EZ, VROM (ook V&W voor AmvB)Projectbureau Glami (Novem) CO2-reductieplan: NIRIS-regelingSubsidie via tenderregelingVanaf 1997CO2-reductie door benutting restwarmte binnen bedrijven. € 425 miljoen (totaal, inclusief
andere sectoren)LNV, EZ, VROM (ook
V&W bij andere delen)Projectbureau
CO2-reductieplan (Senter/ Novem)Subsidies warmtekrachtkoppeling (WKK)
(LSET, Swg-regeling)Subsidie1993–1999Stimulering van warmtekrachttoepassingen binnen de glastuinbouwGemiddeld € 4,5 miljoen per jaar (geen kosten
overheid)Landbouw- schap/Productschap
TuinbouwSenterReductieplan overige broeikasgassen (ROB-agro)Subsidie en onderzoek1999–2012Reductie uitstoot van methaan (CH4),
lachgas (N2O) en fluorverbindingen.€ 204 miljoen (totaal, inclusief andere sectoren)LNV, VROM, EZNovemVoortgang maatregelenDe geselecteerde maatregelen bevinden zich (medio 2001) in verschillende
stadia van het beleidsproces.De meerjarenafspraak-energie voor de glastuinbouw en de warmtekrachtregelingen
Landbouw Subsidies Energiebesparingstechnieken (LSET) en de Subsidieregeling
voor Warmtekrachtkoppelingvoorzieningen in de Glastuinbouw (SWG) zijn afgerond.De invoering van de AmvB bij het Glamiconvenant ligt ver achter op schema.
De uitvoering van het ROB-agro is wat vertraagd, doordat veel tijd wordt besteed
aan de ontwikkeling van een probleemanalyse alvorensfeitelijk
beleid wordt opgestart. Hiertoe zijn inmiddels wel laboratorium- en veldmetingen
uitgevoerd.Binnen het CO2-reductieplan zijn de regelingen in uitvoering
genomen en is een aantal grotere en kleinere projecten voor de glastuinbouw
gehono-reerd. De grote projecten zijn na goedkeuring echter alsnog uitgevallen
omdat ze onuitvoerbaar werden geacht of omdat planologisch besloten werd het
gebied niet voor glastuinbouw te gebruiken. In het kader van de eerste Niet-Industriële
Restwarmte Infrastructuur (NIRIS)-regeling is uiteindelijk slechts één
project gestart. De tweede tender is niet van start gegaan.Financiële realisatieHet overzicht van de geplande en gerealiseerde financiële middelen
voor de maatregelen bevestigt het beeld van trage voortgang. De financiële
realisatie binnen de meerjarenafspraak-energie, het Glamiconvenant en het
ROB-agro valt enigszins tegen. Daar staat voor de meerjarenafspraak-energie
en het daaropvolgende Glamiconvenant tegenover dat de glastuinbouwbedrijven
zelf substantieel hebben bijgedragen.De feitelijke realisatie voor de LSET is nooit meer dan 67% van het budget
is geweest. Voor de SWG (met een lager budget) is zo'n 85% besteed.Van de gelden die binnen het CO2-reductieplan voor de glastuinbouw
bestemd waren, is maar een zeer klein deel besteed.7.3.2 Doelen beleidsmaatregelenDe Algemene Rekenkamer heeft onderzocht of de doelen van de beleidsmaatregelen
voor de sector Landbouw voldoen aan de «SMART»-criteria: specifiek, meetbaar, afgesproken, realistisch en tijdgebonden.De doelen van de meerjarenafpraak-energie en het Glamiconvenant voldoen
aan de SMART-eisen.De doelen voor het ROB-agro voldoen wel aan de eisen «meetbaar»
en «afgesproken», maar zijn niet specifiek voor de sector Landbouw
geformuleerd en, door het ontbreken van een duidelijk tijdpad met tussendoelen,
voldoen ze ook niet aan de eis «tijdgebonden».De doelen van het CO2-reductieplan zijn maar deels specifiek
geformuleerd voor de sector Landbouw, niet realistisch en niet tijdgebonden.De doelen van de LSET en SWG-regelingen zijn breed en vaag geformuleerd.
Het beleid is niet met de Tweede Kamer afgesproken. Aangezien dit beleid binnen
een totaalpakket op de sector wordt gericht, zou hiervan volgens de Algemene
Rekenkamer wel sprake moeten zijn.7.3.3 Voorbereiding beleidsmaatregelenDe Algemene Rekenkamer is nagegaan of er bij het inzetten van de maatregelen
sprake is geweest van een zorgvuldige beleidsvoorbereiding. Hiervan is volgens
de Algemene Rekenkamer sprake als voor elke maatregel de volgende informatie
aanwezig is: een probleemanalyse, een beleidstheorie, een ex-ante-evaluatie
en een kosten-effectiviteitsanalyse.De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat de onderbouwing bij de beleidsvoorbereiding
van de beleidsmaatregelen voor de sector Landbouw mager is.Voor het Glamiconvenant en de WKK-regelingen bestaan probleemanalyses
en is er enige informatie over de ingezette beleidstheorie, maar deze beleidsvoorbereidingsdocumenten
zijn vaak onvolledig, zeer globaal en niet specifiek voor de sector. Zo werd de beleidstheorie voor de meerjarenafspraken, die in eerste instantie
bedoeld was voor de industrie, bij de invoering van de meerjarenafspraak-energie
voor de glastuinbouw niet «vertaald» naar die sector. Dit terwijl
de meerjarenafspraken voor de industrie gemiddeld ongeveer dertig grote bedrijven
betreffen, en het in de glastuinbouw om circa 12 000 kleine bedrijven
gaat. Voor het ROB-agro is de probleemanalyse nog in ontwikkeling.Ter onderbouwing van de beleidsvoorbereiding zijn, met uitzondering van
het Glamiconvenant, vrijwel geen ex-ante-evaluaties en kosten-effectiviteitsanalyses
uitgevoerd. Er is daarmee bij het opstarten van beleid maar ten dele een inschatting
gemaakt van de te verwachten effecten, (eventuele) neveneffecten, en de kosteneffectiviteit.De kwaliteit van de aanwezige onderbouwing, met name voor de probleemanalyses,
is redelijk. De ex-ante-evaluatie voor het Glamiconvenant is goed. De vele
studies waarmee een goede aanzet wordt gedaan om tot een probleemanalyse voor
het ROB-agro te komen zijn redelijk van kwaliteit. De bruikbaarheid en onafhankelijkheid
van de onderzoeken zijn goed, maar de methodisch-technische kwaliteit is matig,
met name omdat in vrijwel alle gevallen op basis van resultaten van literatuuronderzoek
«educated guesses» worden gedaan over verwachte effectiviteit
en mogelijke kostenefficiëntie van verschillende mogelijke maatregelen.Tijdens de beleidsvoorbereiding waren er signalen dat bepaalde beleidsdoelen
mogelijk niet haalbaar zouden zijn. Deze zijn door het Ministerie van LNV
niet in de beleidsafweging betrokken. Zo publiceerde het LEI vrijwel tegelijkertijd
met de ondertekening van het Glamiconvenant in 1997 een studie waarin wordt
gewaarschuwd dat bij voortzetting van het huidige herstructeringsbeleid de
milieudoelen niet gehaald zullen worden.1 Het
Glamiconvenant bevat echter geen verwijzing naar de herstructurering, of naar
de resultaten van deze studie. Pas in de evaluatie van het Glamiconvenant
in 2000 wordt naar de herstructurering verwezen als een mogelijke oorzaak
van de achterblijvende resultaten.Een aandachtspunt voor de Algemene Rekenkamer vormt de wijze waarop de handhaving van het beleid is georganiseerd. Bij het Glamiconvenant
is handhaving van belang omdat in het convenant concrete prestaties worden
gevraagd van tuinders.De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat handhaving van de afgesproken
prestaties in de praktijk niet goed mogelijk is. De AmvB waarin sanctiemogelijkheden
voor individuele tuinders zijn vastgelegd treedt eind maart 2002 in werking.
Indien een tuinder verder weigert mee te werken aan het Glamiconvenant zijn
er geen concrete middelen om hem tot inkeer te brengen.Ook aan de handhaving van de inrichtingsvergunning die glastuinbouwbedrijven
dienen te hebben volgens de Wet Milieubeheer, wordt onvoldoende invulling
gegeven. Het gaat dan met name om de bepalingen over energiebesparing die
aan deze vergunning zijn verbonden. Provincies en gemeenten zijn als vergunningverlenende
instanties verantwoordelijk voor de handhaving van deze bepalingen.7.3.4 Uitvoering beleidsmaatregelenDe Algemene Rekenkamer is nagegaan of de monitoringrapportages over de
onderzochte maatregelen uit de sector Landbouw kwalitatief goede informatie
bevatten over de begrote en gerealiseerde kosten van de maatregelen,
eventuele problemen die zich bij de uitvoering van de maatregel voordoen en
de daarvoor gekozen oplossingen, en de controles en handhaving in de praktijk
(indien van toepassing).De uitvoering van de meerjarenafspraak-energie, het Glamiconvenant en
het ROB-agro wordt verzorgd door Novem. Het CO2-reductieplan wordt
uitgevoerd door het Projectbureau CO2-reductieplan, een samenwerkingsverband
van Novem en Senter.De monitoringgegevens voor de meerjarenafspraak-energie en het Glamiconvenant
zijn opgenomen in de jaarlijkse verantwoordingsrapportages over het programma
Agrarische Sector en rapportages van de Stuurgroep. Voor het ROB-agro zijn
er kwartaal- en jaarrapportages terwijl er voor het CO2-reductieplan
kwartaalrapportages zijn. Voor de WKK-regelingen zijn door Senter alleen financiële
voortgangsrapportages gemaakt.De monitoringrapportages over de onderzochte maatregelen bevatten in alle
gevallen informatie over de begrote en gerealiseerde kosten, hoewel dat voor
het Glamiconvenant op een hoog abstractieniveau gebeurt. In de rapportages
over de meerjarenafspraak-energie, het Glamiconvenant en het CO2-reductieplan,
en in beperkte mate voor ROB-agro, wordt in de rapportages ingegaan op problemen
die zich voordoen en de oplossingen die daarvoor gekozen zijn. Informatie
over controles en handhaving wordt niet weergegeven in de rapportages.De kwaliteit van uitvoeringsinformatie over de meerjarenafspraak is redelijk.
De relevantie en bruikbaarheid van de informatie is matig.De kwaliteit van de uitvoeringsrapportages over het Glami-convenant is
matig. De opgenomen LEI-gegevens over onder andere de energie-efficiëntie
zijn relevant, maar de inspanning door Novem wordt niet precies duidelijk.De kwaliteit van de monitoringrapportage over het ROB-agro is redelijk.
De kwaliteit is matig wat juistheid en bruikbaarheid betreft, maar goed als
het gaat om relevantie, actualiteit en consistentie.De uitvoeringsinformatie over LSET en SWG is beknopt en niet consistent.
Uit de financiële rapportages van Senter valt alleen op te maken hoeveel
committeringen en daadwerkelijke betalingen zijn gedaan, per jaar en per type
investering.De Algemene Rekenkamer heeft ook onderzocht of de verschillende voortgangsrapportages
inhoudelijk goed op elkaar aansluiten. Zo dient informatie over individuele
projecten in kwartaalrapportages op een juiste manier op een hoger abstractieniveau
in Jaarrapportages terug te komen. Voor het Glamiconvenant valt op dat de
Voortgangsrapportage van de Stuurgroep Glami qua inhoud en indeling niet goed
aansluit op de Verantwoordingsrapportage 2000 van Novem.Voor het ROB-agro wordt de kwartaalinformatie in zijn algemeenheid goed
overgedragen naar jaarrapportages, hoewel daarin de aansluiting met de informatie
op projectniveau niet helemaal optimaal is.Voor de NIRIS-regeling is alle actuele informatie verwerkt en in essentie
correct weergegeven.7.3.5 Prestaties en effecten beleidsmaatregelenDe Algemene Rekenkamer is nagegaan welke prestaties en effecten voor de
maatregelen bekend zijn, en of er informatie aanwezig is over even-tuele opgetreden
neveneffecten van het beleid en de feitelijke kosteneffectiviteit.
Daarna heeft zij bepaald wat de kwaliteit van de aangetroffen beleidsinformatie
is.Uit de analyse bleek dat er vooral prestaties en effecten zichtbaar zijn
voor de meerjarenafspraak-energie en het Glamiconvenant.Het beleidsdoel van de meerjarenafspraak-energie voor de glastuinbouw
voor 2000 (50% verbetering in energie-efficiëntie ten opzichte van 1980)
is niet gehaald. Daardoor is het onzeker of het doel van het Glami-convenant
voor 2010 (65% verbetering in energie-efficiëntie) wel gehaald kan worden.
Effecten van het CO2-reductieplan, en daarbinnen de NIRIS-regelingen,
zijn niet bekend voor de sector Landbouw.In de aanwezige studies en door de betrokken ministeries worden de achterblijvende
resultaten van het beleid in verband gebracht met ongunstige ontwikkelingen
voor WKK, de te langzaam verlopende herstructurering in de glastuinbouw en
vooral het vooruitzicht van de liberalisering van de energiemarkten. Dit laatste
leidt tot onzekerheid bij tuinders, en daarmee tot stagnatie in investeringen
in energiebesparende technieken.In dit verband kan volgens de Algemene Rekenkamer ook gewezen worden op
ander beleid, vanuit andere ministeries. Zo betalen glastuin-bouwbedrijven
een lage REB en relatief lage energieprijzen. Dit kan negatieve neveneffecten
hebben voor energiebesparing, aangezien tuinders hierdoor niet worden gestimuleerd
minder energie te gebruiken.De informatie over prestaties en effecten van de maatregelen is opgenomen
in jaarlijkse LEI-rapportages, Novem-rapportages en evaluaties van de meerjarenafspraak-energie
en het Glami-convenant. De kwaliteit van deze beleidsinformatie is over het
algemeen goed. Er is geen beleidsinformatie beschikbaar over eventuele neveneffecten
en de gerealiseerde kosteneffectiviteit van de maatregelen.Het doelgroepbereik van de meerjarenafspraak-energie en het Glami-convenant
is sterk verbeterd sinds 1994. Wel is gebleken dat het meest vernieuwende
onderdeel binnen het Glami-convenant, het registreren en rapporteren van individuele
gegevens, door minder dan de helft van de tuinders wordt ondersteund. Dit
zou uiteindelijk negatieve consequenties kunnen hebben voor het beleid.7.4 ConclusiesEr is geen sectordoel geformuleerd voor de Landbouw. Voor de deelsecto-ren
glastuinbouw en overige tuinbouw zijn wel doelen geformuleerd.De hoofddoelen van de deelsectoren zijn onvoldoende meetbaar, omdat ze
in verschillende grootheden worden uitgedrukt en omdat de tijdhorizon vaak
verschilt.De doelen van de meerjarenafspraak-energie en het Glami-convenant voldoen
goed aan de SMART-criteria (specifiek, meetbaar, afgesproken, realistisch,
tijdgebonden). De doelen voor het CO2-reductieplan, de warmtekrachtkoppelingregelingen
en het ROB-agro voldoen minder goed.De beleidsvoorbereiding voor de sector Landbouw is gebrekkig geweest.
De regeringsnota's bevatten weinig informatie over beleidskeuzes en onderbouwende
beleidsinformatie. Op het Glamiconvenant na ontbreken ex-ante-evaluaties en
kosten-effectiviteitsstudies. Er is weinig aandacht voor handhaving en sancties. De uitvoering van het beleid verloopt soms traag. Voor de NIRIS-regeling
binnen het CO2-reductieplan is sinds 1997 slechts één
project van de grond gekomen en de AmvB bij het Glamiconvenant is nog niet
van kracht.De monitoringrapportages bevatten voldoende informatie over de kosten,
maar minder over geconstateerde problemen en controles en handha-ving. De
kwaliteit van de informatie is redelijk.Met de sector Landbouw zijn drie meerjarenafspraken afgesloten, één
voor de glastuinbouw en twee voor de overige tuinbouw. Het doel voor de glastuinbouw
van 50% energie-efficiëntieverbetering in 2000 ten opzichte van 1980
is niet gehaald. Er zijn vraagtekens te plaatsen bij het doel van 65% energie-efficiëntieverbetering
in 2010. Het behalen van de in de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (1999) gevraagde reductie-inspanning van 2 Mton is mogelijk haalbaar.
Het achterblijven van de resultaten lijkt vooral te wijten aan de langzaam
verlopende herstructurering en het vooruitzicht van de liberalisering van
de energiemarkten. Dit leidt tot onzekerheid, en daarmee tot stagnatie in
investeringen in energiebesparende technieken. De kwaliteit van de (beperkt)
aanwezige beleidsinformatie over prestaties en effecten is goed. 8 SECTOR HUISHOUDENS8.1 InleidingDit hoofdstuk bespreekt het beleid gericht op de vermindering van broeikasgasemissies
in de sector Huishoudens.Onder de sector Huishoudens vallen gezinnen en woningen, niet zijnde bedrijfsgebouwen
of overheidsgebouwen. In dit onderzoek zijn de maatregelen voor onder andere
isolatie van nieuwbouw niet meegenomen.De totale uitstoot van broeikasgassen door de sector Huishoudens bedroeg
in 2000 22 Mton. De aan de huishoudens toegerekende CO2-emissie
betreft alleen het verbruik van gas. De CO2 die vrijkomt bij de
opwekking van (door huishoudens gebruikte) elektriciteit wordt toegerekend
aan de energiesector. De CO2-emissie als gevolg van gasverbruik
door huishoudens bedroeg in 2000 21 Mton. In 1990 was de CO2-uitstoot
nog 22 Mton.De Ministeries van Financiën, EZ en VROM zijn verantwoordelijk voor
het beleid op het terrein van de huishoudens. De minister van Financiën
heeft de fiscale maatregelen in portefeuille. Als voornaamste maatregelen
gelden de Regulerende energiebelasting (REB) en de Energiepremie- regeling
(EPR). Bij de minister van EZ berust de verantwoordelijkheid voor het energiebesparingsbeleid
in algemene zin, waarbij de energiedistri-butiebedrijven ook een belangrijke
rol spelen en tot 2000 voor het energiebesparingsbeleid bij huishoudens. De
minister van VROM is coördinerend bewindspersoon. Daarnaast is hij verantwoordelijk
voor bouwregelgeving en sinds 2000 voor het energiebesparingsbeleid bij huishoudens.De uitvoering van het beleid is in handen van verschillende actoren, zoals
de Ministeries van EZ en VROM, de Belastingdienst, de energie(distri-butie)bedrijven,
gemeenten, Novem en Senter. Novem voert voor de ministeries energiebesparingsprogramma's
voor huishoudens uit. De Algemene Rekenkamer heeft de beleidsinformatie van het beleid gericht
op de bestrijding van de uitstoot van broeikasgassen in de sector Huishoudens
eerst voor de sector als geheel onderzocht. Zij heeft gekeken naar de wijze
waarop de beleidsdoelen zijn geformuleerd (§ 8.2.1) en is nagegaan
of de informatie over de beleidsvoorbereiding (§ 8.2.2) en over
de prestaties en effecten (§ 8.2.3) beschikbaar is en voldoet aan
de kwaliteitsnormen die de Algemene Rekenkamer hieraan stelt.Vervolgens heeft de Algemene Rekenkamer een drietal belangrijke maatregelen
geselecteerd (§ 8.3.1). Ook van deze maatregelen heeft de Algemene
Rekenkamer de doelformulering beoordeeld (§ 8.3.2). Tevens is zij
voor deze drie maatregelen nagegaan of de informatie over de beleidsvoorbereiding
(§ 8.3.3), over de beleidsuitvoering (§ 8.3.4) en over
de prestaties en effecten (§ 8.3.5) beschikbaar en toereikend is.De belangrijkste conclusie van de Algemene Rekenkamer is dat er in de
doelen verschillende grootheden en tijdshorizonnen zijn gehanteerd waardoor
ze slecht vergelijkbaar zijn, dat de beleidsvoorbereiding onvoldoende was
en er weinig effecten van beleid bekend zijn. De uitvoeringsinformatie over
de onderzochte maatregelen was redelijk op orde. De doelen voor 2000 zijn
niet gehaald. Of de doelen voor 2010 worden gehaald is niet zeker (§ 8.4).8.2 Analyse sectorDe Algemene Rekenkamer is nagegaan welke algemene doelen voor de sector
Huishoudens geformuleerd zijn in de periode 1989–2001, en wat de kwaliteit
is van de doelformulering. Verder heeft zij onderzocht welke gegevens bekend
zijn over de sectorale beleidsvoorbereiding en beleidsresultaten.8.2.1 DoelformuleringIn het merendeel van de onderzochte nota's is geen beleidsdoel voor de
sector Huishoudens als geheel te vinden.In de Nota Energiebesparing en de Vervolgnota Energiebesparing richten de geformuleerde
doelen zich specifiek op de vermindering van gas- en elektriciteitsverbruik
in woningen. In de Nota Klimaatverandering wordt,
als uitwerking van het beleid in het Nationaal Milieubeleidsplan-plus van 1990, aangegeven dat de CO2-uitstoot dient af te
nemen van 25 Mton in 1989/1990 naar 21 Mton in 1990 (daling met 16%), terwijl
de Derde Energienota en de Energiebesparingsnota doelen vermelden voor efficiëntieverbetering.
De Uitvoeringsnota Klimaatbeleid formuleert als
«gevraagde reductie-inspanning» 10% emissiereductie ten opzichte
van het «Global Competition»-scenario in 2008–2012. Volgens
het «Global Competition»-scenario van het CPB stijgt de totale
emissie naar 23 Mton in 2010. Dit zou resulteren in een emissiereductie van
2,3 Mton.1Er wordt in de nota's geen consequente tijdshorizon gehanteerd. Eindjaren
die worden genoemd variëren van 2000 tot 2020. Dit maakt de doelen niet
goed vergelijkbaar.De Algemene Rekenkamer is voor de in de nota's genoemde doelen en de daaronder
liggende prestatiedoelen van beleidsmaatregelen nagegaan of deze meetbaar zijn, of ze afgesproken zijn
en of ze tijdgebonden zijn.Aan de eis van afgesproken beleid is voor
de sector Huishoudens voldaan. Het beleid kon op basis van Tweede-Kamerstukken,
en met name de energiebesparings- en regeringsnota's worden gereconstrueerd.Het sectorbeleid is deels meetbaar. In een
aantal nota's is een specifiek sectordoel geformuleerd, maar de gehanteerde
doelen verschillen: een percentage verbetering van de energie-efficiëntie
per jaar, verbetering van de energie-efficiëntie over een periode, hoeveelheid
bespaarde CO2-uit-stoot. Onduidelijk is hoe de prestatiedoelen
in termen van energie-efficiëntie van de maatregelen samenhangen met
de geformuleerde «gevraagde reductie-inspanning» om in 2010 te
komen tot een emissiereductie van 2,3 Mton ten opzichte van het «Global
Competition»-scenario.Het beleid is tijdgebonden, maar er worden
verschillende basis- en doel-jaren gehanteerd. Hierdoor is geen duidelijke
tijdshorizon aan te geven wanneer een bepaald (tussen)doel bereikt dient te
zijn. Ook is niet duidelijk in hoeverre er sprake is van tussendoelen die
op elkaar aansluiten en hoe de bereikte resultaten vergeleken kunnen worden
met uitgangssituaties.8.2.2 BeleidsvoorbereidingDe Algemene Rekenkamer is nagegaan of de centrale regeringsnota's een
heldere beleidskeuze voor de sector bevatten en, zo ja, of ter onderbouwing
daarvan een probleemanalyse, een beleidstheorie, een ex-ante-evaluatie en
een kosten-effectiviteitsanalyse zijn samengesteld.Hoewel de sector Huishoudens niet altijd expliciet onderkend wordt, bevat
het merendeel van de regeringsnota's een beleidskeuze. Deze bestaat doorgaans
uit een energieheffing, energie-etikettering van apparaten en maatregelen
voor woningen (nieuwbouw en bestaande bouw).Een (summiere) probleemanalyse voor de sector komt in minder dan de helft
van de regeringsnota's voor. Het probleem wordt weergegeven als een blijvende
stijging van het elektriciteitsgebruik die de bereikte energie-efficiëntiewinst
teniet doet. Ook is er bij de huishoudens, een moeilijk bereikbare doelgroep,
nog onvoldoende bekendheid met de mogelijkheden tot energiebesparing.Een beleidstheorie wordt eveneens slechts in een beperkt aantal nota's
geformuleerd. Hierdoor is vaak onduidelijk op welke wijze de in de nota gewenste
effecten bereikt zouden kunnen worden. Voor zover er een beleidstheorie is,
richt deze zich op gedragsverandering bij de huishou-dens als belangrijkste
factor om de doelgroep te bewegen tot energiebesparing te komen. Deze kan
bereikt worden door de inzet van voorlichting en energieheffing.Ex-ante-evaluaties van het beleid gericht op de sector Huishoudens ontbreken
in de regeringsnota's. Hetzelfde geldt, op de Energiebesparingsnota van 1998 en de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid van 1999 na, voor kosten-effectiviteitsafwegingen.8.2.3 Prestaties en effectenDe Algemene Rekenkamer is nagegaan welke informatie over prestaties en
effecten voor de huishoudens, alsmede over eventuele neveneffecten en kosteneffectiviteit,
af te leiden is uit de regeringsnota's.Alleen in de Vervolgnota Energiebesparing
wordt voornamelijk kwalitatieve informatie over prestaties gegeven. Het gaat
dan om besluiten die zijn vastgesteld of afspraken die met actoren zijn gemaakt.
De belangrijkste overige prestaties voor de sector bestaan uit het afsluiten
van het «duurzaam bouwen»-convenant, de totstandkoming van de
Energie Prestatienorm (in wetgeving vastgelegde eisen aan nieuwbouwwoningen),
de ontwikkeling van het Energieprestatie-advies (EPA) en de Wet Energiebesparing
Toestellen. Er worden weinig bereikte effecten gepresenteerd. De link met het gevoerde
beleid ontbreekt bovendien. Uit de nota's blijkt verder dat de absolute CO2-emissie door huishoudens vrijwel gelijk blijft en dat de (relatieve)
reductie op schema ligt. Uit de Milieubalans 2001
van het RIVM blijkt dat de CO2-emissie in 2000 door huishoudens
21 Mton bedroeg tegenover 22 Mton in 1990. Er is sprake van 1 Mton (5%) CO2-reductie in 10 jaar. Aangezien de gehanteerde cijfers voor 1990 afwijken
van de cijfers die zijn gebruikt in de doelformulering voor 2000 in de Nota Klimaatverandering van 1991, kan niet worden beoordeeld
of het doel voor 2000 (afname CO2-uitstoot met 16%) is behaald.De totale uitstoot voor de sector in 2000 bedroeg 22 Mton. De Algemene
Rekenkamer acht het onzeker of de beoogde emissiereductie tot 20,7 Mton voor
2008–2012 haalbaar is.8.3 Analyse maatregelen8.3.1 Selectie beleidsmaatregelenDe Algemene Rekenkamer is voor drie relevante beleidsmaatregelen voor
huishoudens nagegaan welke doelen er zijn geformuleerd en wat de kwaliteit
ervan is. Verder heeft zij onderzocht welke beleidsinformatie beschikbaar
is over de beleidsvoorbereiding, beleidsuitvoering en prestaties en effecten
van de maatregelen en wat de kwaliteit daarvan is.Tabel 8.1 geeft een overzicht van de geselecteerde maatregelen voor de
sector Huishoudens.Tabel 8.1 Geselecteerde maatregelen sector Huishoudens MaatregelType maatregelLooptijdDoelFinancieel
belangVerantwoordelijk ministerieUitvoerder Regulerende Energiebelasting (REB)Fiscaal, heffing met terugsluizingVanaf 1996Bevordering energiebesparing door heffing op energiegebruik, emissiereductie
van 1,7–2,7 Mton in 2000Deel
voor Huishoudens niet bekend bij Financiën, basisinformatie ligt bij
energiebedrijven.FinanciënEnergiebedrijven BelastingdienstMilieu Actieplan (MAP)Subsidie, voorlichting1990–200017 Mton CO2-reductie
in 2000 door bevordering energiezuinig gedragGemiddeld circa € 91 mln per jaarEZEnergiebedrijven Energie Premieregeling (EPR)SubsidieVanaf 2000Bevordering aankoop energiezuinige apparaten en energiebesparende voorzieningen€ 123 mln per jaarVROM Financiën EZEnergiebedrijvenHet MAP liep in periode 1991–2000. Er is minder aan energiebesparingsprojecten
uitgegeven dan was begroot. De oorzaak hiervan is dat enerzijds de inkomsten
hoger uitvielen dan was begroot. De MAP-heffing is gekoppeld aan de energieafzet;
stijgend energiegebruik heeft een hogere opbrengst tot gevolg. Anderzijds
zijn niet alle beoogde projecten gerealiseerd.De EPR is met een jaar vertraging ingevoerd. Sinds de invoering van de
EPR zijn er in 2000 elk kwartaal meer aanvragen geweest.De ministeries beogen om de lijst met producten waarvoor een premie kan
worden verkregen telkens zo bij te stellen dat er jaarlijks € 91
miljoen aan energiepremies wordt uitgekeerd. In het eerste halfjaar
van 2001 werd voor € 53 miljoen aan premies uitgekeerd, waardoor
het aannemelijk is dat in 2001 het beoogde bedrag zal worden gehaald.Zie voor gegevens over de REB hoofdstuk 3, «Fiscaal beleid».8.3.2 Doelen beleidsmaatregelenDe Algemene Rekenkamer heeft onderzocht of de doelen van de beleidsmaatregelen
voor de sector Huishoudens voldoen aan de «SMART»-criteria: specifiek, meetbaar, afgesproken, realistisch, tijdgebonden.Het doel voor de REB voldoet aan de SMART-eisen (zie hoofdstuk 3, «Fiscaal
beleid»).Het MAP-doel voor huishoudens is specifiek, meetbaar en tijdgebonden,
maar niet realistisch. Het Ministerie van EZ is van mening dat de doelen maatschappelijke
doelen waren en niet alleen een door de energiebedrijven te bereiken doel.
Door deze invalshoek kan er geen relatie gelegd worden tussen de in te zetten
middelen en de te bereiken resultaten. Het MAP-doel is niet expliciet afgestemd
met de Tweede Kamer. Aangezien er sprake is van beleid dat binnen een totaalpakket
op de sector wordt gericht, zou volgens de Algemene Rekenkamer dit echter
wel het geval moeten zijn.Voor de EPR geldt dat het doel specifiek, afgesproken en realistisch is,
maar van meetbaarheid en tijdgebondenheid is geen sprake. Er is bij de invoering
van de regeling geen afzonderlijke schatting van het CO2-effect
van de EPR gemaakt.18.3.3 Voorbereiding beleidsmaatregelenDe Algemene Rekenkamer is nagegaan of er bij het inzetten van de maatregelen
sprake is geweest van een zorgvuldige beleidsvoorbereiding, door de aanwezigheid
van een probleemanalyse, een beleidstheorie, een ex-ante-evaluatie en kosten-effectiviteitsanalyse.De Algemene Rekenkamer heeft voor de EPR en het MAP vastgesteld dat de
beleidsvoorbereiding redelijk op orde was, hoewel er voor het MAP weinig relevante
voorbereidingsinformatie is aangetroffen. Ter voorbereiding werd voor elk
MAP een Nota Uitgangspunten MAP opgesteld. Dit
document richt zich op de te behalen doelstelling, de maatregelen per doelgroep
en de financiering. Dit is echter geen ex-ante-evaluatie.Er was een summiere probleemanalyse. Ook een beleidstheorie is in het
MAP geformuleerd. In het MAP I en II is de kosteneffectiviteit voor verlichting
en isolatie bij huishoudens vermeld, echter niet op het niveau van individuele
maatregelen. In het MAP III staan geen kosteneffectiviteiten meer genoemd.In de voorbereidende werkgroep voor de EPR is de probleemanalyse aan de
orde geweest, maar deze is niet in één document vastgelegd.
Een beleidstheorie is geformuleerd.Voor de EPR zijn in de beleidsvoorbereiding ex-ante-evaluaties uitgevoerd
door de werkgroep Vergroening Fiscaal Stelsel.2
ECN heeft in opdracht van Financiën de effectiviteit van de EPR voor
de periode tot 2010 ex ante bepaald door scenarioberekeningen.3 De Tweede Kamer wilde inzicht hebben in de effectiviteit van de regeling
ten behoeve van een tijdige bijsturing. Het onderzoeksrapport is echter pas
in mei 2000 – dus nadat de regeling was ingegaan – gepubliceerd. Een aandachtspunt voor de Algemene Rekenkamer vormt de wijze waarop de handhaving van het beleid is georganiseerd.Bij de EPR betreft de handhaving enerzijds de controle op de juistheid
van de labels. Alleen voor A-labels kan de consument een energiepremie ontvangen,
dus het risico bestaat dat er A-labels ten onrechte worden toegekend door
fabrikanten of detailhandel. Het labelen van witgoed wordt gecontroleerd door
de Economische Controle Dienst (ECD), tegenwoordig een onderdeel van de FIOD.
Anderzijds gaat het om controles door de energiebedrijven op de juistheid
van de aanvragen en controles door de Belastingdienst op juiste uitvoering
van de regeling door de energiebedrijven. De Algemene Rekenkamer constateerde
dat in de beleidsvoorbereidingsstukken geen expliciete aandacht aan handhaving
is geschonken.8.3.4 Uitvoering beleidsmaatregelenDe Algemene Rekenkamer is nagegaan of de monitoringrapportages kwalitatief
goede informatie bevatten over de begrote en gerealiseerde kosten van de maatregel,
eventuele problemen die zich bij de uitvoering van de maatregel voordoen en
de daarvoor gekozen oplossingen en de controles en handhaving in de praktijk,
indien van toepassing.De uitvoeringsinformatie over de REB is beknopt. Dit komt doordat de uitvoeringsaspecten
bij de inning van een belasting als de REB gering zijn. Uit de uitvoeringsinformatie
blijkt hoeveel REB er is geïnd in een bepaald jaar.1 De energiebedrijven leveren de cijfers aan de Belastingdienst. Hierbij
wordt geen uitsplitsing gemaakt naar REB betaald door huishoudens en REB betaald
door bedrijven.Voor het MAP is er een jaarlijkse rapportage van EnergieNed aan het Ministerie
van EZ. In deze rapportages is informatie opgenomen over de met de MAP-activiteiten
bereikte resultaten in het rapporteringsjaar. De relevantie en de actualiteit
van de jaarrapportages MAP zijn goed. De rapportages bieden echter geen inzicht
in de resultaten van afzonderlijke projecten voor de sector Huishoudens, over
gerezen problemen en bereikte oplossingen, en over controles of handhaving.
Dit laatste aspect is van belang in verband met de rechtmatigheid van subsidieaanvragen
voor bijvoorbeeld HR-ketels. Uit de rapportages blijkt dat de uitvoeringskosten
circa 35% bedragen van de totale uitgaven. In vergelijking met de uitvoeringskosten
die worden gemaakt door Senter (3–4% per jaar) is dit zeer hoog.De kwaliteit van de informatie van de energiedistributiebedrijven is al
in 1999 onderzocht door de Algemene Rekenkamer.2
Toen bleek dat de door de minister van EZ gevraagde verantwoordingsinformatie
onvoldoende was, dat een systematische beoordeling van geleverde verantwoordingsinformatie
ontbrak, dat het ministerie zelf onvoldoende controle uitoefende en dat op
een geconstateerde tekortkoming in de uitvoering van het MAP geen actie volgde.
Bovendien bleek de betrouwbaarheid van de door de energiedistributiebedrijven
en EnergieNed verstrekte informatie onvoldoende gewaarborgd.Uitvoeringsinformatie over de EPR is terug te vinden in de kwartaalrapportages
die EnergieNed (conform het convenant) aan Financiën oplevert. Hierin
wordt op geaggregeerd niveau (voor alle zeventien energiedistributiebedrijven
samen) informatie weergegeven over de uitvoering van EPR. De uitvoeringskosten
komen in deze rapportages niet aan de orde. De Algemene Rekenkamer
merkt op dat met name voor de energiezuinige apparaten een vergoeding van
circa € 23 voor het energiebedrijf ten opzichte van de energiepremie
van € 45 hoog is.De kwaliteit van de kwartaalrapportages over de EPR is redelijk. De relevantie
en actualiteit zijn goed. De juistheid kon niet worden vastgesteld, omdat
de Algemene Rekenkamer niet over de onderliggende rapportages van de energiebedrijven
kon beschikken. Omdat de definitie van «afgehandeld» in de loop
van 2000 gewijzigd is, zijn de rapportages niet consistent en kan geen jaartotaal
worden gemaakt. De rapportage bevat geen gebruiksdoel, geen conclusies en
aanbevelingen en de toelichting op de cijfers is zeer summier. De bruikbaarheid
is daarom als matig beoordeeld.8.3.5 Prestaties en effecten beleidsmaatregelenDe Algemene Rekenkamer is nagegaan welke prestaties en effecten voor de
maatregelen bekend zijn en of er informatie aanwezig is over eventuele opgetreden
neveneffecten van het beleid en de feitelijke kosteneffectiviteit. Vervolgens
heeft zij bepaald wat de kwaliteit van de aangetroffen beleidsinformatie is.PrestatiesUit de kwartaalrapportage van EnergieNed over de EPR blijkt dat in het
vierde kwartaal van 2000 ongeveer € 20 miljoen aan premie is uitgekeerd,
in heel 2000 ongeveer € 45 miljoen. De verwachting voor 2001 is
onge-veer € 107 miljoen uitgekeerde premie. Gezien de resultaten
voor het eerste halfjaar 2001 (€ 53 miljoen) lijkt dit haalbaar.Het percentage verkochte wasautomaten en koelkasten met een A-label is
van eind 1999 op eind 2000 sterk toegenomen.Het bereik van de doelgroep lijkt conform de verwachting.Uiterlijk op 1 juli 2002 zal een verslag aan de Staten-Generaal worden
aangeboden over de uitvoering en werking van de EPR alsmede over de wenselijkheid
van handhaving van de EPR.EffectenNaar de effecten van de REB is zowel door de Universiteit Leiden als door
de Stichting Economisch Onderzoek (SEO) onderzoek gedaan.1 De eerstgenoemde studie stelt dat het REB-effect niet is vast te stellen,
enerzijds omdat het gedrag van huishoudens door zoveel andere factoren wordt
beïnvloed, anderzijds omdat het effect moeilijk meetbaar is door de geleidelijke
invoering. SEO vindt wel een klein direct effect van de REB en mogelijk een
indirect effect (investeringen in energiezuiniger apparaten).De kwaliteit van de evaluatie door de Universiteit van Leiden heeft de
Algemene Rekenkamer op alle aspecten als goed beoordeeld. Zij beoordeelde
de methodische kwaliteit en bruikbaarheid van de SEO-studie als matig, de
onafhankelijkheid en technische kwaliteit als goed.2In drie verschillende onderzoeken is gekeken naar de bekendheid van de
REB.3 Hieruit komt naar voren dat de bekendheid
eind 1995 het grootst was en daarna afnam. Het imago bleek niet goed. De meerderheid
van het Nederlandse publiek denkt dat de REB niet bijdraagt aan vermindering
van het broeikaseffect.Voor het MAP blijkt uit voorlopige gegevens van EnergieNed dat voor huishoudens
tot en met 2000 4,2 Mton absolute CO2-reductie is behaald, terwijl de MAP-doelstelling voor huishoudens (inclusief elektriciteit)
3,1 Mton CO2 was. Voor het MAP als geheel blijkt uit de gegevens
van EnergieNed dat er een reductie is behaald van 17 Mton, conform de doelstelling.
De Algemene Rekenkamer tekent hierbij aan dat in deze rapportages alle in
Nederland bereikte resultaten op het gebied van huishoudens worden toegerekend
aan het MAP, zonder daarbij aan te geven in welke mate de MAP-activiteiten
hieraan hebben bijgedragen.8.4 ConclusiesDe doelen van het beleid voor de sector Huishoudens zijn meetbaar, afgesproken
en tijdgebonden. Ze zijn niet eenduidig geformuleerd: ze variëren nogal
als het gaat om de gehanteerde grootheden en tijdshorizonnen.De MAP-doelen zijn specifiek, meetbaar en tijdgebonden, maar niet realistisch
en afgesproken. De EPR-doelen zijn specifiek, afgesproken en realistisch,
maar niet meetbaar en tijdgebonden. Er is geen afzonderlijk REB-doel voor
de huishoudens.De beleidsvoorbereiding in de sector was naar de mening van de Algemene
Rekenkamer redelijk op orde, al werd niet aan alle aspecten evenveel aandacht
besteed.De uitvoeringsinformatie over de onderzochte maatregelen was voldoende
van kwaliteit, al kan het aspect bruikbaarheid nog worden verbeterd. Zo blijkt
uit de gegevens die de energiebedrijven aan de Belastingdienst leveren niet
hoeveel REB betaald wordt door huishoudens en hoeveel door bedrijven.Over het MAP verkreeg het Ministerie van EZ te weinig informatie voor
eventuele bijsturing. Informatie over de uitvoerings- en programmakosten van
de maatregelen wees uit dat de uitvoeringskosten van EPR en MAP zeer hoog
waren in verhouding tot de totale kosten.Er zijn weinig effecten van het beleid bekend. De CO2-uitstoot
door huishoudens is gedaald van 22 Mton in 1990 naar 21 Mton in 2000, maar
dat dit een effect van het beleid is wordt niet aannemelijk gemaakt. Informatie
over het verband tussen de gerealiseerde CO2-reductie en de in
het kader van het MAP uitgevoerde activiteiten ontbreekt in de voortgangsrapportages
van EnergieNed. De effecten van het MAP in termen van vermeden emissies blijven
hierdoor onbekend. Een effect van de EPR is dat de penetratiegraad van huishoudelijke
apparaten met een A-label is gestegen. Het effect van de REB lijkt gering,
omdat de vraag naar energie relatief prijsongevoelig is. 9 SLOTBESCHOUWING9.1 Overzicht sectorenIn de voorgaande hoofdstukken is het beleid dat in de periode 1989–2001
is ingezet om de uitstoot van broeikasgassen terug te dringen, per sector
onderzocht. Daarbij is apart gekeken naar het fiscale beleid dat sinds 1991
is ingezet voor het klimaatbeleid. De Algemene Rekenkamer heeft het beleid
beoordeeld op de doelformulering (inclusief SMART-criteria), de beleidsvoorbereiding
en -uitvoering, en de prestaties en effecten van het beleid. Alvorens over
te gaan tot de formulering van de hoofdconclusies, wordt hieronder op basis
van de informatie uit de voorgaande hoofdstukken een beeld per onderzoeksonderdeel
geformuleerd.DoelformuleringNaarmate het klimaatbeleid hoger op de politieke agenda is gekomen, zijn
de doelen ervan minder precies geworden. Tot en met 1995 werden er, naast
het algemene binnenlandse beleidsdoel, ook doelen per sector geformuleerd,
meestal in termen van de CO2-uitstootreductie die bereikt moest
worden, of in termen van het percentage energie-efficiëntie dat gerealiseerd
moest worden.Na 1995 is het doel niet meer duidelijk doorvertaald naar de sectoren,
en vanaf 1999 zijn er per sector geen doelen in termen van broeikasgasreductie
meer waarop de betrokken ministers (respectievelijk van EZ, LNV en V&W)
aangesproken kunnen worden. Vooral (relatieve) energie-efficiëntiedoelen
worden belangrijk geacht, maar die zijn niet duidelijk gerelateerd aan emissiereductie.Het doel is inmiddels afgezwakt. Voor 2000 was het in 1989 bepaalde binnenlandse
doel –3% CO2-uitstoot ten opzichte van 1990. Het doel voor
2010 betreft alle broeikasgassen samen, waarbij de helft in het buitenland
mag worden gereduceerd.De kwaliteit van de doelformulering van de onderzochte maatregelen binnen
de sectoren wisselt. De doelen binnen de sectoren Energie, Verkeer, Landbouw
en Huishoudens zijn gemiddeld genomen beter (conform de SMART-normen «specifiek»,
«meetbaar», «afgesproken», «realistisch»
en «tijdgebonden») geformuleerd dan de doelen voor de sector Industrie
en voor het fiscale instrumentarium.BeleidsvoorbereidingDe voorbereiding van het beleid ter bestrijding van de uitstoot van broeikasgassen
vertoont tekortkomingen. Enerzijds bevatten de belangrijkste relevante regeringsnota's
een beperkte onderbouwing van de beleidskeuzes per sector met (gegevens uit)
bijvoorbeeld probleemanalyses, ex-ante-evaluaties en kosten-effectiviteitsanalyses.
Dat is een gemiste kans omdat deze regeringsnota's beschouwd moeten worden
als de belangrijkste informatiebronnen voor de Tweede Kamer.Anderzijds blijken ook de meeste door de Algemene Rekenkamer onderzochte
beleidsmaatregelen beperkt onderbouwd met onderliggende analyses. De kwaliteit
van de weinige aanwezige analyses ter onderbouwing van de onderzochte beleidsmaatregelen
was in de sectoren Industrie en Verkeer minder goed dan in de andere sectoren.BeleidsuitvoeringDe uitvoering van maatregelen gericht op de reductie van broeikasgassen
blijft achter, zoals bijvoorbeeld blijkt bij het met grote ambities ingezette
CO2-reductieplan. Van de € 425 miljoen voor het CO2-reductieplan was medio 2001 € 197,3 miljoen
gecommitteerd en slechts € 21 miljoen uitbetaald.Over de gehele linie is in voldoende mate uitvoeringsinformatie aanwezig.
De kwaliteit daarvan is redelijk.Prestaties en effectenBij de sectoren Landbouw en Huishoudens is er relatief weinig beleidsinformatie
beschikbaar over de prestaties en effecten van het beleid per sector, en voor
de maatregelen die worden uitgevoerd binnen de sectoren. De kwaliteit van
de wel aanwezige informatie is met name binnen de sectoren Energie, Verkeer
en Landbouw goed.Wat de gerealiseerde effecten van het beleid betreft dient in de eerste
plaats te worden gekeken naar de beleidsdoelen voor 2000. Onderstaande tabel
geeft een overzicht van de resultaten per sector.Tabel 9.1. Realisatie beleidsdoelen voor 2000 Sector Verantwoordelijke MinisteriesDoel (zoals
geformuleerd in verschillende nota's)Realisatie (gegevens RIVM)1TotaalVROM, EZ, V&W, LNV, FinanciënIn 2000 3% afname CO2 uitstoot ten opzichte van 1990In 2000 toename CO2-uitstoot met 8% ten
opzichte van 1990IndustrieEZ, VROM20% verbetering energie-efficiëntie
ten opzichte van 1989; CO2-uitstoot stijgt met 12% ten opzichte
van 1990. 22% verbetering energie-efficiëntie;
CO2-uitstoot stijgt met 6%EnergieEZ, VROMStabilisatie uitstoot CO2 op niveau 1990; aandeel duurzame energie 3% van energiegebruikCO2-uitstoot met 15% gestegen; aandeel
duurzame energie is 1,3% VerkeerV&W, VROM, EZIn 2000 CO2-uitstoot
op niveau 1986CO2-uitstoot
stijgt met 41% ten opzichte van 1986LandbouwLNV, VROM, EZ50% verbetering energie-efficiëntie
ten opzichte van 1980; geen CO2-doel44% verbetering energie-efficiëntie ten opzichte van 1980 HuishoudensVROM, EZ, FinanciënDaling CO2-uitstoot met 16% ten opzichte van 1990; daling elektriciteitgebruikCO2-uitstoot circa 5% lager;
stijging elektriciteitgebruik FiscaalFinanciën,
VROM, EZOnbekendOnbekend1 Gegevens uit Milieubalans 2001, RIVM.
Aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer op 14 september 2001,
Briefnummer vrom000975.Uit het overzicht kan worden geconcludeerd dat het beleidsdoel voor 2000
niet is gehaald. Verder kan worden vastgesteld dat alleen binnen de sector
Industrie het belangrijkste sectordoel is gehaald.Op basis van de bevindingen in dit onderzoek heeft de Algemene Rekenkamer
een inschatting gemaakt van de haalbaarheid van de huidige doelen voor de
periode tot 2010. Deze is per sector weergegeven in onderstaande tabel. Tabel 9.2. Inschatting realisatie binnenlandse beleidsdoelen
voor 2010 Sector Verantwoordelijke ministeriesBinnenlands
doel 2010 (geformuleerd in Uitvoeringsnota Klimaatbeleid, 1999)Inschatting haalbaarheidTotaalVROM, EZ, V&W, LNV, Financiën25 Mton binnenlandse reductie alle broeikasgassen ten opzichte van uitkomst
«Global Competition»-scenario (3% reductie ten opzichte van 1990)Niet zeker IndustrieEZ, VROM, LNV10 Mton reductie ten opzichte
van «Global Competition»-scenario (maximaal 8% stijging ten opzichte
van 1990). Reductiedoel haalbaarEnergieEZ, VROM8 Mton reductie ten opzichte
van «Global Competition»-scenario (maximaal 4% stijging ten opzichte
van 1990), aandeel duurzame energie 5%Reductiedoel en aandeel duurzame energie niet zeker VerkeerV&W, VROM, EZ2,2–2,9 Mton
reductie ten opzichte van «Global Competition»-scenario (maximaal
19% stijging ten opzichte van 1990)Niet haalbaarLandbouwLNV, VROM, EZ2 Mton reductie ten opzichte
van «Global Competition»-scenario (4% reductie ten opzichte van
1990); 65% verbetering energie-efficiëntie ten opzichte van 1980Reductiedoel haalbaar, energie-efficiëntiedoel
niet haalbaarHuishoudensVROM, EZ, Financiën2,3 Mton reductie
ten opzichte van «Global Competition»-scenario (4,5% reductie
ten opzichte van 1990); jaarlijks 2% verbetering energie-efficiëntieReductiedoel niet zeker, energie-efficiëntiedoel
niet in te schattenFiscaalFinanciën,
VROM, EZOnbekendNiet
van toepassingUit het overzicht blijkt dat de haalbaarheid van het binnenlandse doel,
op basis van de ingeschatte haalbaarheid van de onderliggende sectordoelen,
als niet zeker moet worden ingeschat. Van de afzonderlijke sectoren worden
de reductiedoelen voor Industrie en Landbouw mogelijk wel haalbaar geacht.9.2 ConclusiesDe eerste conclusie van het onderzoek is dat op basis van gegevens van
het RIVM kan worden vastgesteld dat het beleidsdoel voor 2000 niet is gehaald.
Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer blijkt dat bij continuering van
de huidige beleidsinzet het niet zeker is of het binnenlandse doel voor 2010
wel gehaald zal worden.Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat de huidige beleidsinzet zich
kenmerkt door gebrek aan samenhang, dat er beleidsmaatregelen ingezet zijn
zonder concrete handhavings- en sanctiemogelijkheden, waarbij grootgebruikers
van energie deels zijn ontzien en dat de beleidsvoorberei-ding tekortkomingen
vertoont. De coördinerend minister van VROM heeft weinig instrumenten
en bevoegdheden om maatregelen voor emissiereductie bij andere ministeries
te realiseren.Voorts is het welslagen van het beleid in belangrijke mate afhankelijk
van actoren die de overheid moeilijk kan beïnvloeden en van externe factoren
zoals economische groei en de (internationale) prijs van energie. Het beleid
wordt deels uitgevoerd door ministeries die de economische bedrijvigheid binnen
hun sectoren stimuleren. Hierdoor kunnen maatregelen worden genomen die op
gespannen voet staan met de reductie van broeikasgassen. Ander beleid, zoals
bijvoorbeeld de liberalisering van energiemarkten, kan leiden tot onzekerheid
bij bedrijven en daardoor mogelijk tot minder investeringen in energiebesparing.De tweede conclusie is dat zelfs indien in 2010 het binnenlandse reductiedoel
wordt bereikt, het niet mogelijk zal zijn om met zekerheid vast te stellen
of dit het gevolg is van het ingezette beleid. Er is geen systeem op basis
waarvan de resultaten van sectorale en generieke binnenlandse beleidsmaatregelen
kunnen worden geaggregeerd tot een binnenlands totaalresultaat. Het inzicht
in de prestaties en effecten van het beleid is onvolledig. Mede doordat het
beleid uit verschillende achtergronden is voortgekomen, zijn de doelen van
de maatregelen uitgedrukt in onvergelijkbare termen, met vaak verschillende
basis- en doeljaren.9.3 Aanbevelingen9.3.1 Algemeen1. Preciezere definiëring en taakverdeling klimaatbeleidAangezien de doelen voor 2000 niet zijn gehaald en het bij de huidige
beleidsinzet niet zeker is of de binnenlandse doelen voor 2010 wel worden
gehaald, acht de Algemene Rekenkamer het mede ook gezien de grote maatschappelijke
en politieke relevantie van dit beleid van belang dat de regering de huidige
definiëring en taakverdeling van het klimaatbeleid, inclusief coördinatie
en handhaving, in de nabije toekomst nader preciseert.2. Stroomlijning van beleidIn de tweede plaats beveelt de Algemene Rekenkamer aan dat het kabinet
een aanpak ontwikkelt om de opeenstapeling van regelingen tegen te gaan. Bij
gebrek aan consistentie is in de huidige situatie het risico groot dat doelgroepen
van de beleidsmaatregelen door de onoverzichtelijkheid niet bereikt worden.De samenhang en consistentie in het beleid kan worden versterkt door stroomlijning
van de doelstellingen van het beleid (bijvoorbeeld door doelen uit te drukken
in dezelfde grootheden), hetgeen ook in VBTB-verband van belang is. Vanuit
VBTB-gezichtspunt zouden alle doelen kunnen worden uitgedrukt in eenzelfde
grootheid (bij voorkeur Mton CO2-equivalenten) zodat duidelijk
wordt in welke mate de verschillende beleidsmaatregelen bijdragen aan het
nationale doel.3. Onderbouwing en effecten van beleidMet het oog op de verdere ontwikkeling van het beleid in de periode tot
2030, zou de kwaliteit van de beleidsvoorbereiding over de gehele linie kunnen
worden verbeterd.Er zou aandacht geschonken kunnen worden aan de onderbouwing en effecten
van het beleid. Ook de invloed van externe factoren en ander (aanpalend) beleid
kan hierbij expliciet worden betrokken.De ministers van VROM, EZ, V&W, LNV en Financiën wordt in overweging
gegeven, binnen de eigen sectoren, met name beter zorg te dragen voor de ontwikkeling
van specifieke ex-ante-evaluaties en kosten-effectiviteitsanalyses. Om de
kwaliteit hiervan te waarborgen kan hierbij gebruikgemaakt worden van de nieuwe
«Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek». Verder zou
de beleidsvoorbereiding beter kunnen worden gedocumenteerd en gearchiveerd,
zodat later vastgesteld kan worden hoe de beleidskeuzen tot stand zijn gekomen.4. Systeem ter bepaling invloed beleidsmaatregelen op
broeikasgasemissiesAangezien op dit moment wel kan worden vastgesteld hoe de binnenlandse
emissie van broeikasgassen verloopt, maar niet wat de invloed van de binnenlandse
beleidsmaatregelen daarop is, beveelt de Algemene Rekenkamer de betrokken
ministers aan gezamenlijk de ontwikkeling van een systeem daarvoor te bevorderen.5. Sterkere instrumenten en bevoegdheden coördinerend
ministerAangezien het beleid uit sterk verschillende elementen bestaat, en er
diverse ministeries en uitvoeringsorganisaties bij betrokken zijn, is het
aan te bevelen dat de coördinerend bewindspersoon sterkere instrumenten
en bevoegdheden krijgt, zodat deze ook in de praktijk de regie in handen kan
nemen. Het is tevens aan te bevelen op basis van het binnenlandse doel regelgeving
(bijvoorbeeld een nationale emissierichtlijn) te formuleren, die wordt doorvertaald
naar de betrokken sectoren en ministeries.9.3.2 Per sectorFiscaal beleid. Aangezien er nog zeer weinig
bekend is over de bijdrage aan de bestrijding van uitstoot van broeikasgassen
van een aantal fiscale regelingen die al geruime tijd lopen (VAMIL, EIA, Groen
beleggen), beveelt de Algemene Rekenkamer het Ministerie van Financiën
aan om, in samenwerking met de andere betrokken ministeries, hiervoor op korte
termijn evaluatieonderzoek in gang te zetten.Sector Industrie. Het energiebesparingsbeleid
voor de industrie, met name het Benchmarkingconvenant, heeft een doelstelling
zonder geoperationaliseerde relatie met klimaatbeleid. De Algemene Rekenkamer
beveelt de betrokken ministeries (EZ en VROM) aan de relatie tussen klimaatbeleid
en benchmarking nader te operationaliseren. Dit ook om eventuele tegenvallende
resultaten te kunnen signaleren zodat de in opzet aanwezige handhavings- en
sanctiemogelijkheden tijdig geëffectueerd kunnen worden.Sector Energie. De Algemene Rekenkamer beveelt
aan dat de reductie in CO2-uitstoot als gevolg van elektriciteitsbesparingen
zichtbaar wordt gemaakt in de sector waar die reductie wordt bereikt, en niet
(alleen) in de sector Energie. Hiermee wordt het inzicht in de resultaten
van beleidsinspanningen verbeterd.De minister van EZ zou afspraken kunnen maken met de elektriciteitsbedrijven
over de wijze waarop dit inzicht kan worden verkregen.Aangezien bij de beleidsmaatregelen voor duurzame energie de doelen al
bij aanvang ambitieus werden geformuleerd, wordt de Minister van EZ verder
in overweging gegeven hetzij deze doelstellingen opnieuw te bezien,
hetzij bij toekomstige doelformulering realistischer uitgangspunten te hanteren.Sector Verkeer en Vervoer. De minister van
V&W zou bij het beleid waarbij, naast andere doelen, ook reductie van
broeikasgassen wordt nagestreefd, expliciet aan kunnen geven wat de effecten
zijn voor reductie van de broeikasgassen. Daarbij zou het reductiebeleid binnen
deze sector volgens de Algemene Rekenkamer naast wegverkeer ook gericht kunnen
worden op binnenvaart en mobiele werktuigen.Het verdient verder aanbeveling te onderzoeken of de effecten van «Transactie/Modal
Shift» en «Het Nieuwe Rijden» ook na beëindiging beklijven.Sector Landbouw. De minister van LNV zou de
mogelijk negatieve effecten van de langzamer verlopende herstructurering van
de glastuinbouw en de liberalisering van energiemarkten op de energiedoelstellingen
van het convenant Glastuinbouw en Milieu aan een nadere beschouwing kunnen
onderwerpen. Mocht daaruit blijken dat deze doelen verder onder druk komen
te staan dan bij aanvang van het beleid was voorgesteld, dan kan worden overwogen
aanvullend beleid in gang te zetten.Sector Huishoudens. De ministers van EZ, VROM
en Financiën wordt in overweging gegeven de vergoedingen die worden gegeven
aan energiedistributiebedrijven voor de (zeer hoge) uitvoeringskosten van
de Energie Premieregeling te onderbouwen met een berekening op basis van de
werkelijke kosten. Verder zou de minister van Financiën helderheid kunnen
verschaffen over het financieel belang van de heffing en terugsluizing van
de Regulerende Energiebelasting naar de huishoudens. De Algemene Rekenkamer
beveelt de minister van Financiën aan van de energiebedrijven inzage
te verkrijgen in de gegevens over de inning van deze belasting. 10 REACTIE BEWINDSPERSONEN EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMERDe minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
heeft als coördinerend bewindspersoon voor het klimaatbeleid, bij brief
van 27 februari 2002 op het onderzoek gereageerd, mede namens zijn collega's
van Economische Zaken, Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Financiën,
Verkeer en Waterstaat en Buitenlandse Zaken.10.1 Reactie minister op conclusiesIn reactie op de belangrijkste conclusie van het onderzoek, te weten dat
het beleidsdoel voor 2000 niet is gehaald en dat het onzeker is of de binnenlandse
doelen voor de periode 2008–2012 (hierna gemakshalve: 2010) gehaald
zullen worden, geeft de minister het volgende aan.Het niet halen van het doel voor 2000 is volgens de minister al in het Derde Nationaal Milieubeleidsplan (NMP3) (februari 1998)
onderkend. Dat ondanks het ingezette beleid de CO2-emissie blijft
toenemen, kent volgens de minister verschillende oorzaken. Eén daarvan
is de economische groei, die groter is dan verwacht. Ook de keuze van de ingezette
instrumenten speelt een rol. De nadruk ligt op financiële stimulering
(belasten en belonen), voorlichting en convenanten, en daarmee deels op vrijwilligheid.
Volgens de minister is deze keuze in belangrijke mate bepaald door het maatschappelijke
draagvlak dat voor deze instrumenten bestaat. Dat lag mede voor de hand omdat
er nog geen bindende internationale verplichting bestond.De minister stelt dat wat de Kyotodoelstelling betreft het Nederlandse
beleid wordt gericht op de budgetperiode 2008–2012. De overige broei-kasgassen
zijn integraal onderdeel geworden van het klimaatbeleid. In 1999 is een eerste
stap gezet in de stroomlijning van het beleid door middel van de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid deel 1. In deze nota is aangegeven
dat er in 2002 en 2005 zogenaamde «ijkmomenten» zijn. Op deze
momenten wordt volgens de minister beoordeeld of de beleidsvoortgang en de
daadwerkelijke terugdringing van emissies op schema liggen om de Kyotoverplichting
te kunnen halen.De minister wijst op de recent met het oog op het ijkmoment 2002 door
RIVM en ECN geactualiseerde referentieraming voor de ontwikkeling van de emissies
van de broeikasgassen in 2010. Op grond hiervan blijkt dat de beleidsopgave
voor 2010 geen 50 Mton, maar 40 Mton CO2-equivalenten bedraagt.
De minister geeft aan dat blijkens deze raming en aanvullende berekeningen
over beleid dat na 1 juli 2001 van kracht is geworden c.q. dat nog in voorbereiding
is, het binnenlandse reductie-effect van het beleid uit de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid deel 1 kan uitkomen op 20 Mton CO2-equivalent in 2010.De doelstelling is om via de Kyotomechanismen (Joint Implementation en
het Clean Development Mechanism) ook in het buitenland 20 Mton reductie te
realiseren. Volgens de minister zal na het in werking treden van het Kyotoprotocol –
naar verwachting in 2002, wanneer een voldoen-de aantal landen heeft geratificeerd –
de markt voor emissiereducties via de Kyotomechanismen op gang komen. Hij
verwacht dat dit op tijd is om het buitenlandse deel van de beleidsinspanning
te realiseren. Daarop vooruitlopend heeft Nederland reeds een aantal activiteiten
opgestart. Volgens de minister blijkt uit de recent uitgebrachte Evaluatienota Klimaatbeleid dat nog steeds wordt voldaan aan de uitgangspunten
waar het gaat om de verhouding CO2-reductie versus reductie overige
broei-kasgassen, en de verhouding binnenlandse reductie versus reductie in
het buitenland. De uitkomsten van de referentieraming kennen
zijns inziens nog een onzekerheidsmarge, omdat externe omstandigheden anders
kunnen uitpakken dan in de raming is verondersteld, hetgeen naar het oordeel
van de minister altijd het geval is wanneer het gaat om de realisatie van
beleidsdoelstellingen op langere termijn. De onzekerheden over de factoren
die het kabinet wel in de hand heeft, zijn echter tot een minimum teruggebracht.
Bovendien is er volgens de minister een pakket reservemaatregelen beschikbaar
dat kan worden ingezet wanneer externe dan wel beleidsinterne omstandigheden
daartoe zouden nopen.De minister benadrukt dat in de Evaluatienota Klimaatbeleid wordt geconcludeerd dat het Kyotodoel met het ingezette beleid kan
worden gerealiseerd. Wel is het van belang om voldoende zekerheid te verkrijgen
over de beoogde effecten van het beleid. De minister verwijst hierbij naar
de specifieke aanbevelingen.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is op basis van de bevindingen uit haar onderzoek
niet geheel overtuigd van de door de minister uitgesproken positieve verwachting
over de realisatie van het beleidsdoel voor 2010. De minister steunt hierbij
voor een belangrijk deel op de recent verschenen Evaluatienota
Klimaatbeleid. Hij gaat er daarbij van uit dat recent beleid (van
kracht sedert 1 juli 2001) en beleid dat nog van kracht moet worden, effectief
zal zijn. Wel bevat de referentieraming van RIVM en ECN, die voor de opstelling
van de Evaluatienota is gebruikt, volgens de minister
een onzekerheidsmarge. Een aanvullende referentieraming vermindert de twijfels
van de Algemene Rekenkamer niet. Het rapport van RIVM en ECN1 komt tot de conclusie dat de schattingen van de effecten op CO2-emissies van beleid dat nu in voorbereiding is, zijn omgeven met onzekerheden.
Het ministerie gaat uit van de meest optimistische inschatting van ECN en
RIVM. Deze instellingen zelf achten de kans op realisatie van dat niveau bij
de huidige inzichten echter gering.De minister verwacht dat de beleidsinspanning die benodigd is voor het
behalen van het buitenlanddoel van de Kyotodoelstelling gerealiseerd zal worden.
Omdat beleid hiervoor voor een belangrijk deel nog in werking moet treden,
wacht de Algemene Rekenkamer dit met belangstelling af.Bovengenoemde constateringen sterken de Algemene Rekenkamer in haar conclusie
dat het realiseren van de Kyotodoelstelling nog niet verzekerd is. Dit klemt
des te meer, omdat ook de effecten van beleid van vóór juli
2001 – van belang voor het bereiken van de Kyotodoelstelling –
niet vaststaan.10.2 Reactie minister op aanbevelingen10.2.1 Algemeen1. Preciezere definiëring en taakverdeling klimaatbeleidDe minister geeft aan dat het kabinet de opvatting van de Algemene Rekenkamer
deelt dat de definiëring en taakverdeling van het klimaatbeleid, met
inbegrip van coördinatie en handhaving, nadere precisering behoeft. Daarom
zal het kabinet toewerken naar een verdeling van de nationale emissieruimte
in de vorm van streefwaarden voor sectorale emissieniveaus.Het kabinet stelt verder dat niet voor alle ingezette beleidsmaatregelen
handhavings- en sanctiemogelijkheden aan de orde zijn. De beleidsmaatregelen
die als kenmerk hebben dat ze de markt moeten stimuleren, zonder verplichtingen
op te leggen, zijn niet geschikt voor een handhavings- en sanctieregime.
Andere beleidsmaatregelen, zoals bijvoorbeeld convenanten, kennen wel handhavingsmogelijkheden.
De minister geeft aan dat het bevoegd gezag (provincie en gemeente), op basis
van de Wet milieubeheer de mogelijkheid heeft om voorschriften in de milieuvergunning
op te nemen. Volgens de minister pakken provincies en gemeenten hun rol goed
op. Indien toch nodig zal de uitvoering en handhaving van de Wet milieubeheer
verder worden versterkt.Het kabinet is van mening dat door centralisatie van het klimaatbeleid
de spanning tussen doelen van het klimaatbeleid met doelen van ander beleid
alleen maar zal toenemen. De oplossing die het kabinet koos, internalisering
van het beleid bij de vakdepartementen, vereist wel een goede positionering
van het klimaatbeleid binnen die departementen, aldus het kabinet. Daarop
zal worden toegezien door een versterking van de interdepartementale coördinatie.2. Stroomlijning van beleidUit de reactie van de minister blijkt dat hij op diverse manieren de aanbeveling
van de Algemene Rekenkamer om het gebrek aan consistentie in het huidige beleid
aan te pakken (bijvoorbeeld door doelen uit te drukken in dezelfde grootheden),
zal opvolgen.De minister geeft aan dat het komende jaar toegewerkt wordt naar een situatie
waarin voor de sectoren Industrie (inclusief elektriciteitsproductie), Landbouw,
Verkeer en de Gebouwde Omgeving een bepaalde CO2- emissieruimte
is aangegeven, als jaarlijks gemiddelde voor de periode 2008–2012. De
emissieniveaus geven houvast bij het monitoren van de voortgang van het beleid.De minister zegt voornemens te zijn eind dit jaar vanuit het Ministerie
van VROM in overleg met andere departementen en met de doelgroepen tot een
voorstel te komen voor een verdeling van de nationale emissieruimte over de
vier sectoren. Ook de relatie met de eventuele invoering van een systeem van
emissiehandel wordt bij de overwegingen betrokken.In zijn reactie geeft de minister voorts aan dat de Algemene Rekenkamer
samen met anderen terecht constateert dat een gebrek aan samenhang en transparantie
in het klimaatbeleid is ontstaan dat belemmerend kan werken. Het kabinet begrijpt
volgens de minister deze zorg en heeft in reactie op het Interdepartementaal
beleidsonderzoeksrapport over kosteneffectiviteit van energiesubsidies ook
al een verbetertraject ingezet.1Het gaat hierbij onder meer om het systematisch betrekken van de kosteneffectiviteit
in ex-ante- en ex-post-evaluaties van financiële regelingen. Ook noemt
de minister het tegengaan van ongewenste stapeling en waar mogelijk stroomlijning
van het instrumentarium in zijn algemeenheid. Dit zal ook worden betrokken
bij monitoring en ex-ante-evaluatie.Als voorbeeld van de vermindering van de stapeling van regelingen noemt
de minister een reeds lopend gezamenlijk project van de Ministeries van EZ,
VROM en V&W waarbij regelingen op het raakvlak van verkeers- en klimaatbeleid
op elkaar worden afgestemd, onder meer om stapeling tegen te gaan. In de toekomst
zal volgens de minister bij introductie van belangrijke nieuwe instrumenten
steeds de vraag moeten worden beantwoord wat de gevolgen ervan zijn voor de
bestaande instrumenten. 3. Onderbouwing en effecten van beleidIn reactie op de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om meer aandacht
te geven aan de onderbouwing en effecten van beleid (inclusief de invloed
van externe factoren) en de kwaliteit van de beleidsvoorbereiding te verbeteren,
schrijft de minister dat hij van mening is dat de afgelopen periode met het
verschijnen van de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid
en de Evaluatienota Klimaatbeleid en de daarbij
gebruikte onderbouwende analysedocumenten de beleidsvoorbereiding en de onderbouwing
op verantwoorde wijze heeft plaatsgevonden.De minister meldt dat in deze kabinetsperiode voldoende rekening is gehouden
met externe factoren en dat bij wijziging in deze factoren ook op de veranderingen
is gereageerd. De minister wijst hierbij met name op de referentieraming en
gevoeligheidsanalyses.4. Systeem ter bepaling invloed beleidsmaatregelen op
broeikasgasemissiesIn antwoord op de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om de ontwikkeling
van een systeem te bevorderen waarmee de invloed van beleidsmaatregelen op
binnenlandse broeikasgasemissies kan worden vastgesteld, geeft de minister
aan dat een ex-ante-beoordeling van maatregelen nu meestal al tot de mogelijkheden
behoort, maar dat het ex-post vaststellen van de effecten van beleid daarentegen
moeilijk is. Op geaggregeerd niveau is het mogelijk hierover uitspraken te
doen met een ruime onzekerheidsmarge. Daarbij speelt altijd het belangrijke
punt tegen welke referentiesituatie het effect moet worden gemeten: er zijn
autonome ontwikkelingen, het beleid kent vele vormen die gezamenlijk een bepaald
effect hebben en er zijn veranderende externe omstandigheden.Desalniettemin onderkent het kabinet het belang om meer kennis te verwerven
over de effecten van beleid. Er zal daarom de komende jaren een inspanning
worden gedaan om ieder jaar voor één bepaalde sector deze analyse
uit te voeren. In de voorbereiding daarvan wordt graag gebruikgemaakt van
de uitkomsten/ervaringen die de Algemene Rekenkamer zelf heeft opgedaan bij
de aangekondigde analyse van de effecten van beleid in de glastuinbouw. De
minister stelt dat, om realistische uitspraken te kunnen doen over het effect
van individuele maatregelen, allereerst een adequate informatieverstrekking
noodzakelijk is. Hij geeft aan dat een vaststelling van effecten van beleid
in beginsel mogelijk is. Dit is voor eenduidige emissiebronnen eenvoudiger
dan voor instrumenten met sectoroverstijgende effecten, diffuus verspreide
emissies en gevoeligheid voor externe invloeden. Om in de toekomst, zoals
bij het ijkmoment 2005, beter inzicht te hebben in doeltreffendheid en doelmatigheid
van beleid zal het kabinet meer eenheid brengen in de monitoring en evaluatie
van individuele maatregelen. Dit past ook in het VBTB-traject. Hiertoe wordt
tevens de «Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek Rijksoverheid»
in de werkprocessen geïmplementeerd ondermeer in de vorm van een «Handreiking
monitoring klimaatmaatregelen».5. Sterkere instrumenten en bevoegdheden coördinerend
ministerHet is volgens de minister van belang een heldere verdeling van verantwoordelijkheden
over de departementen te bereiken en inzicht in de onderlinge relatie tussen
het klimaatbelang en sectorale belangen te verkrijgen. Uitgangspunt daarbij
is dat departementen (belangrijke) effecten op het klimaatbeleid expliciet
deel laten uitmaken van de relevante besluitvorming, dat beleidsvoorstellen
voor vaststelling zijn voorgelegd aan de Rijksmilieuhygiënische Commissie
(RMC) en de Raad voor Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (RROM)
en dat sectorale streefwaarden en afspraken over aanpak worden vastgelegd
door de betrokken departementen.De aanbeveling met betrekking tot een nationale emissierichtlijn betrokken
op alle sectoren zal worden bezien in het licht van de voorgenomen hantering
van sectorale streefwaarden en een mogelijke invoering van een systeem van
emissiehandel. Een uitspraak over de wenselijkheid van een richtlijn komt
om deze redenen nog te vroeg.Nawoord Algemene Rekenkamer1. De Algemene Rekenkamer is verheugd over de toezegging dat de nationale
emissieruimte zal worden toegedeeld naar sectoren, in de vorm van streefwaarden
voor sectorale emissieniveaus. Zij ziet dit als een belangrijke stap voor
de inbedding van het klimaatbeleid in de sectoren en de vakdepartementen.
De ontwikkeling van streefwaarden, die de Algemene Rekenkamer als sectordoelstellingen
opvat, komt de consistentie van het beleid ten goede.Over het handhavings- en sanctieregime verschilt de Algemene Rekenkamer
van mening met de minister. Zoals de minister terecht heeft opgemerkt, zorgde
het vrijwillige karakter van de instrumenten van het beleid voor onzekerheid
over het doelbereik. Het wegnemen van deze onzekerheid is een blijvend punt
van aandacht. Daarbij is de Algemene Rekenkamer van mening dat, zeker indien
subsidies of belastingvoordeel als tegenprestatie in het spel zijn, de handhaving
een relevant deel van beleid uitmaakt.Met de minister is de Algemene Rekenkamer van oordeel dat centralisatie
van het klimaatbeleid geen goede oplossing biedt. Dit zou de spanning met
andere doelen alleen verscherpen. De Algemene Rekenkamer pleit veeleer voor
een goede positionering van het klimaatbeleid bij de vakdepartementen.2. De Algemene Rekenkamer vindt dat de stroomlijning van de doelstellingen,
evenals monitoring en bijstelling van beleid, ten goede komt aan de consistentie
van beleid. Hieraan draagt ook voorgenomen terugdringing van stapeling van
regelingen bij.3. De Algemene Rekenkamer onderschrijft dat de onderbouwing van de beleidsvoorbereiding
aan het eind van de onderzochte periode zeker beter is geworden. Toch dringt
de Algemene Rekenkamer erop aan om ook bij de voorbereiding van afzonderlijke
maatregelen ex-ante-evaluaties en kosten-effectiviteitsanalyses uit te voeren.
Hierbij zou eveneens aandacht gegeven moeten worden aan de analyse van alternatieven.
De Algemene Rekenkamer onderschrijft daarbij het belang van gevoeligheidsanalyses.4. Met instemming constateert de Algemene Rekenkamer dat het kabinet het
belang van uitspraken over effecten van het beleid onderkent. De Algemene
Rekenkamer wil hier nogmaals benadrukken dat het van groot belang is dat voorafgaand
aan dat beleid meer eenduidigheid bestaat over de wijze van informatieverstrekking
en monitoring. De Algemene Rekenkamer wijst erop dat dit niet alleen op geaggregeerd
niveau moet worden bepaald, maar ook op het niveau van instrumenten. De implementatie
in werkprocessen door een handreiking beschouwt de Algemene Rekenkamer als
een eerste stap en zij zal de implementatie en de doorwerking daarvan met
belangstelling volgen.5. De Algemene Rekenkamer stemt in met de opmerking dat het kabinet nastreeft de positionering van het klimaatbeleid bij departementen
te waarborgen en onderschrijft het voornemen van de minister afspraken over
de aanpak te laten vastleggen door de betrokken departementen.Zij vindt dat een nationale emissierichtlijn tijdig bezien moet worden
aangezien dit het verdelen van de nationale emissieruimte ondersteunt.10.2.2. Beleid per sectorFiscaal beleidHet kabinet onderschrijft de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer dat
meer inzicht moet worden verkregen in de beleidseffecten van de fiscale milieumaatregelen,
ook in het kader van VBTB. Zij wijst daarbij op recentelijk uitgevoerde evaluaties
van EIA/EINP en voorgenomen onderzoek voor 2002 en 2003 over respectievelijk
Groen beleggen en VAMIL. De vaste bijlage over belastinguitgaven in de miljoenennota
bevat vanaf het begrotingsjaar 2002 een jaarlijks te actualiseren overzicht
van verrichte en geplande evaluaties van fiscale instrumenten.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer zal met belangstelling kennisnemen van de resultaten
van het onderzoek en de implementatie van mogelijke verbeterpunten volgen.Sector IndustrieIn antwoord op de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer aan de ministers
van EZ en VROM om de relatie tussen het energiebesparingsbeleid en het klimaatbeleid
nader te operationaliseren, geven de bewindslieden van VROM en EZ aan dat
de intensiteit van het energiebesparingsbeleid op dit moment wordt bepaald
door klimaatdoelen, en dat waar opportuun het instrumentarium dan ook meer
op CO2-leest geschoeid zal worden. In de reactie van de Minister
van VROM mede namens EZ wordt echter bestreden, dat de efficiëntiedoelen
uit het Benchmarkconvenant niet gehandhaafd zouden kunnen worden. Het door
het bevoegd gezag uitgeoefende toezicht, het gebruikmaken van sanctiemogelijkheden
en het draagvlak bij anderen spelen volgens de bewindslieden daarbij een belangrijke
rol.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer stemt in met de stappen die worden ondernomen om
het energiebesparingsinstrumentarium meer op CO2-leest te schoeien
en wijst op het belang om voor iedere maatregel naast een efficiëntiedoel
ook een CO2-doel te formuleren. Zij benadrukt dat hoewel de energie-efficiëntiedoelen
van het Benchmarkconvenant wel handhaaf-baar zijn, de ministers niet hebben
aangegeven of de CO2-doelstellingen handhaafbaar zijn.Sector EnergieDe minister gaat in op de stelling van de Algemene Rekenkamer dat het
inzicht in de resultaten van beleidsinspanningen kan verbeteren als de reductie
(ten gevolge van maatregelen ten aanzien van het elektriciteitsverbruik) niet
alleen voor de sector Energie zichtbaar wordt gemaakt, maar ook voor de andere
sectoren waar de reductie wordt bereikt.Hij geeft aan dat er ten aanzien van dit punt twee benaderingen zijn.
De eerste benadering rekent alle emissies toe aan de energiesector met als
voordeel transparantie en een aansporing voor energieproducenten om op zoek
te gaan naar «schone» productiemethoden. De tweede benadering
rekent emissies (ook) toe aan de eindgebruikers van de energie met als voordeel
dat energiegebruikers worden aangespoord minder energie te gebruiken en/of
over te gaan op hernieuwbare energie. De minister geeft aan dat het kabinet
bij de keuze van een systeem van emissiehandel een besluit over de toe te
passen benadering moet nemen.In antwoord op de aanbeveling aan de minister van EZ om de ambitieuze
doelen voor duurzame energie voor 2010 opnieuw te bezien en realistische uitgangspunten
te hanteren, geeft de minister aan dat het doel voor 2010, hoewel ambitieus,
haalbaar is. Deze mening is gebaseerd op de referentieraming van RIVM en ECN.In de komende jaren zal vooral het aanbod van duurzame energie ontwikkeld
en gestimuleerd moeten worden door onder andere de problemen op lokaal niveau
in de sfeer van de ruimtelijke ordening en afgifte van vergunningen op te
lossen. In het Energierapport 2002 worden op dit
punt ook initiatieven aangekondig.1 De minister
geeft aan dat er voor het volgend kabinet voldoende redenen zijn om te bezien
hoe de onzekerheid voor investeerders (in duurzame energie) kan worden verminderd.
Het kabinet kiest niet voor verplichtstelling van een bepaald aandeel duurzame
energie.Nawoord Algemene RekenkamerWat het inzicht in de emissieniveaus betreft is naar het oordeel van de
Algemene Rekenkamer de keuze voor één van beide benaderingen
die de minister schetst niet alleen van belang voor het vormgeven van een
systeem van emissiehandel, maar ook voor het vaststellen en monitoren van
het na te streven emissieniveau per sector. Bij deze sectorale benadering
zou het inzichtelijker zijn om CO2-emissies voor een deel toe te
rekenen aan de eindgebruikers van energie in plaats van alleen aan de producenten
in de sector Energie.De Algemene Rekenkamer zal de ontwikkelingen op het gebied van duurzame
energie met belangstelling blijven volgen. Verder acht zij het positief dat
de onzekerheid voor investeerders in duurzame energie meer aandacht zal krijgen,
al vindt zij de toezegging op dit gebied (nog) weinig concreet.Sector VerkeerIn reactie op de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om bij een beleidskeuze
inzake het congestiebeleid aan te geven wat de effecten zijn voor de reductie
van broeikasgassen, schrijft de minister dat effecten van het congestiebeleid
op de reductie van broeikasgassen zo goed als mogelijk is worden meegenomen
in de beleidsvoorbereiding en de besluitvorming. Actueel is momenteel de voorbereiding
van de kilometerheffing voor personenauto's en vrachtauto's. De kilometerheffing
zal volgens de minister behalve tot een verbetering van de bereikbaarheid
ook leiden tot positieve milieueffecten, door de reductie van het aantal autokilometers
en door de differentiatie naar gewicht en brandstofsoort. Op basis daarvan
is het reductiepotentieel van dit instrument berekend.Ook voor andere beleidsinitiatieven op het gebied van verkeer en vervoer
is het doorgaans gebruikelijk dat effecten op de reductie van broeikasgassen
worden bepaald en deel uitmaken van de besluitvorming.In antwoord op de aanbeveling aan de minister van V&W om ook beleid
te formuleren voor mobiele werktuigen en binnenvaart, kondigt de minister
beleid aan ter stimulering van CO2-reductie waarvan deze deelsectoren
gebruik kunnen maken. Zo komt er naar verwachting nog in 2002
voor het goederenvervoer een subsidieregeling waarmee CO2-reductiemaatregelen
bij deze vorm van vervoer, waaronder de binnenvaart, op een overheidsbijdrage
kunnen rekenen. Verdere besluitvorming hangt vooral af van meer kennis over
het CO2-reductiepotentieel van deze bronnen en met welke instrumenten
dit kan worden gerealiseerd.Er zal onderzoek worden gedaan om een besluit te kunnen nemen over eventueel
aanvullend beleid voor de binnenvaart en de mobiele bronnen.In antwoord op de aanbeveling dat de minister V&W zou kunnen onder-zoeken
of effecten van de maatregelen Transactie/Modal Shift (TMS) en Het Nieuwe
Rijden (HNR) ook na beëindiging beklijven, geeft de minister aan dat
het de bedoeling is dat na het aflopen van het TMS-programma de effecten daarvan
doorlopen in de tijd. Van de markt verwacht de minister dat zij zonder overheidssteun
zelf haar prestaties op logistiek gebied blijft monitoren en zonodig bijstuurt.
Om dit mogelijk te maken wordt momenteel een zogenaamde zelfscan voorbereid.
In de eindfase (in 2004) van het programma HNR zal bekeken worden in welke
mate de maatregelen beklijven. Veel HNR-projecten zijn daarom ook gericht
op structurele veranderingen, zoals de toepassing van HNR in de basisrijopleiding
en het gebruik van in-car-instrumenten.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer steunt het uitgangspunt dat bij beleidsinitiatieven
op gebied van verkeer en vervoer de effecten op de reductie van broeikasgassen
worden bepaald en deel uitmaken van de besluitvorming. Zij gaat ervan uit
dat bij een eventuele keuze van relevant beleid en eventuele wijzigingen en
vertragingen daarin duidelijk wordt aangegeven in hoeverre deze de realisatie
van de – naar de sector vertaalde – Kyotodoelstelling beïnvloeden.Het aangekondigde onderzoek naar het CO2-reductiepotentieel
voor mobiele werktuigen en de binnenvaart zal de Algemene Rekenkamer met belangstelling
volgen.Naar aanleiding van de reactie van de minister over TMS en HNR wijst de
Algemene Rekenkamer op het belang dat ook de minister na de beëindiging
van programma's de beoogde effecten op een betrouwbare wijze monitort. Deze
informatie is belangrijk voor de berekening van de totale uitstoot van broeikasgassen.Sector LandbouwIn antwoord op de aanbeveling aan de Minister van LNV om na te gaan wat
de mogelijke negatieve effecten zijn op energie-efficiëntie in de glastuinbouw,
van de liberalisering van de energiemarkt en de langzamer verlopende herstructurering
van de glastuinbouw, en indien nodig aanvullend beleid te formuleren, schrijft
de minister het volgende.Met de partijen van het Glamiconvenant is afgesproken de ontwikkelingen
in beeld te brengen, zodat kan worden bepaald op welke wijze de doelstellingen
binnen bereik kunnen blijven. In 2002 zal de wenselijkheid van herijking van
de beleidsinstrumenten voor de glastuinbouw worden bezien en in 2005 is een
algehele evaluatie van het energiebeleid voor de glastuinbouw voorzien. Ten
slotte wijst de minister op het Besluit Glastuinbouwbedrijven, waardoor per
1 april 2002 energiegebruiksnormen per gewas van kracht worden. Hiermee
kan volgens het kabinet een belangrijk deel van de doelstellingen van het
Glamiconvenant worden gerealiseerd. Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer constateert dat het kabinet voornemens is het beleidsinstrumentarium
nu en in de toekomst (in het jaar 2002 en het jaar 2005) kritisch te bezien,
in het licht van ontwikkelingen die doelrealisering in de weg kunnen staan.
Zij dringt echter aan op een systematische evaluatie.Wanneer de invoering van energiegebruiksnormen per gewas per 1 april
2002 is omgeven met een duidelijk controle- en handhavingsregime, deelt de
Algemene Rekenkamer de verwachting dat dit zal bijdragen aan het bereiken
van de doelen.Sector HuishoudensIn reactie op de aanbeveling aan de ministers van EZ en VROM om de vergoedingen
voor de uitvoeringskosten voor de Energie Premieregeling (EPR) te onderbouwen
op basis van werkelijke kosten, schrijft de minister dat de hoge uitvoeringskosten
veroorzaakt worden door het feit dat relatief lage premiebedragen worden gecombineerd
met naar verhouding veel administratieve handelingen.Verder wijst de minister erop dat bij het afsluiten van de uitvoeringsovereenkomst
met de energiebedrijven voor de jaren 2002 en 2003 lagere vergoedingen zijn
vastgesteld. Ten slotte merkt de minister op dat de EPR momenteel wordt geëvalueerd.
Indien de evaluatie daartoe aanleiding geeft, zal het aspect van de uitvoeringskosten
opnieuw worden bezien.De minister reageert ook op de aanbeveling aan de minister van Financiën
om inzage te vragen bij de energiebedrijven in de gegevens over inning van
de Regulerende Energiebelasting (REB) en helderheid te verschaffen over terugsluizing
van deze gelden naar de huishoudens.De minister geeft aan deze aanbeveling niet op te volgen. Hij stelt dat
de energiebedrijven niet in staat zijn om een uitsplitsing van ontvangen REB-gelden
naar huishoudens en bedrijven te maken. De energiebedrijven registreren de
ontvangen REB-gelden per elektriciteitsaansluiting, maar registreren daarbij
niet of een huishouden of een bedrijf achter de aansluiting zit. Indien een
dergelijke registratieverplichting aan de energiebedrijven zou worden opgelegd,
zou dat naar verwachting van de minister gepaard gaan met een stijging van
de uitvoeringskosten. Dit acht de minister niet wenselijk. De minister gaf
aan dat de ex-ante bepaalde opbrengst van de REB op een zo evenwichtig mogelijke
wijze wordt teruggesluisd naar huishoudens en bedrijven met behulp van fiscale
maatregelen.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is het eens met de minister dat herbezinning op
uitvoeringskosten van de EPR aandacht verdient.Wat de REB-gelden betreft acht de Algemene Rekenkamer het wenselijk dat
toch gestreefd wordt naar een uitsplitsing van ontvangen REB naar type verbruiker.
Op deze wijze kan worden bepaald of de op ex-ante-berekeningen bepaalde terugsluizing
ook de werkelijke situatie weerspiegelt. BIJLAGE 1 OVERZICHT VAN CONCLUSIES, AANBEVELINGEN
EN TOEZEGGINGEN MINISTERSOnderdeelConclusieAanbevelingReactie ministerNawoord Algemene RekenkamerAlgemeenNationale
beleidsdoel voor 2000 is niet gehaald. Onzeker of het doel voor 2010 wel gehaald
wordt. Kyotodoel voor periode 2008–2012 kan volgens Evaluatienota Klimaatbeleid
gehaald worden. De referentieraming kent wel een onzekerheidsmarge. Onzekerheden
over factoren die het kabinet in de hand heeft zijn tot een minimum teruggebracht.
Verwachting is dat het buitenlands deel van de beleidsinspanning op tijd gerealiseerd
wordt. Effecten van beleid van vóór
juli 2001, van belang realisering Kyotodoelstelling, staan niet vast. Recent
rapport RIVM/ECN geeft aan dat ook effectiviteit van beleid in voorbereiding
omgeven is met onzekerheden. Kans op realisatie van door ministerie verwachte
maximale effect volgens RIVM/ECN gering. Beleid voor bereiken buitenlanddoelstelling
moet voor een belangrijk deel nog in werking treden. Realiseren van Kyotodoelstelling
is dus onzeker. Er zijn beleidsmaatregelen
ingezet zonder concrete handhavings- en sanctiemogelijkheden. Er is interferentie
met beleid ter stimulering van economische groei; broeikasgasbeleid wordt
deels uitgevoerd door ministeries die economische bedrijvigheid stimuleren.Het is van belang dat de regering de
huidige definiëring en taakverdeling van het klimaatbeleid, inclusief
coördinatie en handhaving, in de nabije toekomst nader preciseert. Definiëring en taakverdeling van het klimaatbeleid,
inclusief coördinatie en handhaving, behoeft precisering. Internalisering
en positionering bij departementen behoeft versterking interdepartementale
coördinatie. Handhaving is niet voor alle maatregelen, zoals marktstimulering,
geschikt. Voor reductie spanning van klimaatbeleidsdoelen met doelen ander
beleid is internalisering en goede positionering van het klimaatbeleid bij
departementen de oplossing. Verheugd
over ook in de reactie aangekondigde verdeling van nationale emissieruimte
over sectoren en inbedding bij departementen. Vrijwillig karakter van instrumenten
zorgt voor onzekerheid over doelbereik. Zeker indien tegenprestaties als subsidies
of belastingvoordeel in het spel zijn is handhaving een relevant onderdeel
van beleid.  Beleid gericht
op bestrijding emissies broeikasgassen vertoont gebrek aan samenhang. Samenhang en consistentie kan worden versterkt
door stroomlijning beleidsdoelstellingen en tegengaan stapeling van regelingen.Beoogde resultaat binnenlandse inspanning
wordt geformuleerd als na te streven emissieniveau. Per sector wordt emissieruimte
aangegeven. Regelingen worden afgestemd; ongewenste stapeling en stroomlijning
instrumentarium is verbetertraject.Stroomlijning van de doelstellingen komt de consistentie van beleid, evenals
monitoring en bijstelling van beleid, ten goede. Hieraan draagt ook voorgenomen
terugdringing van stapeling van regelingen bij.  Geen koppeling
te leggen tussen beleid en effecten; beleidsvoorbereiding vaak gebrekkig en
welslagen beleid wordt beïnvloed door vele externe factoren. Meer aandacht schenken aan onderbouwing en
effecten van beleid, inclusief invloed van externe factoren. Kwaliteit beleidsvoorbereiding
voor verbetering vatbaar, m.n. uitvoering ex-ante-evaluaties en kosten-effectiviteitsanalyses,
en documentatie en archivering. Met Uitvoeringsnota Klimaatbeleid en Evaluatienota Klimaatbeleid
heeft beleidsvoorbereiding verantwoord plaatsgevonden. Ondanks verbetering, voorafgaand aan beleid meer eenduidigheid
nodig over informatieverstrekking en monitoring. Ook uitvoering afzonderlijke
ex-ante-evaluaties en kosteneffectiviteitsanalyses nodig, waarbij vooral aandacht
voor alternatieven.  Er is geen systeem om resultaten van sectorale of generieke maatregelen te
aggregeren tot binnenlandse totaalresultatenSysteem laten ontwikkelen om invloed van beleidsmaatregelen op de binnenlandse
broeikasgasemissies te bepalen. Meer
kennis over effecten van belang. Daarom inspanning om sectorgewijs analyses
uit te voeren. Adequate informatieverstrekking nodig voor uitspraken over
effect maatregelen. Om in toekomst beter inzicht te hebben zal «Regeling
prestatiegegevens en evaluatieonderzoek» neerslaan in handreiking monitoring
klimaatmaatregelen. Nogmaals nadruk
op na te streven eenduidigheid over de wijze van informatieverstrekking en
monitoring. Niet alleen op geaggregeerd niveau, maar ook op niveau instrumenten.
Handreiking is eerste stap, doorwerking zal met belangstelling gevolgd worden. Coördinatie VROMMinister van VROM heeft weinig formele instrumenten en bevoegdheden
om maatregelen voor emissiereductie bij andere ministeries te kunnen realiseren.Toekennen sterkere instrumenten en
bevoegdheden aan minister, zodat deze regie in handen kan nemen. Op basis
van nationale doel regelgeving formuleren (bijvoorbeeld nationale emissierichtlijn)
die wordt doorvertaald naar betrokken ministeries en sectoren. Streefwaarden voor sectorale emissieniveaus en positionering
bij departementen is waarborg voor verheldering relatie klimaatbeleid en sectorbelangen.
Belangrijke effecten klimaatbeleid zijn expliciet onderdeel van relevante
besluitvorming bij departementen. Nationale emissierichtlijn zal in licht
van sectorale streefwaarden en mogelijke invoering emissiehandel worden bezien. Stemt in met waarborging positionering
en vastleggen afspraken over aanpak. Vindt dat een nationale emissierichtlijn
tijdig bezien moet worden aangezien dit het verdelen van emissieruimte ondersteunt. Fiscaal beleidFiscale
maatregelen zijn onvoldoende ingebed in het beleid gericht op de bestrijding
van broeikasgasemissie.   Weinig bekend over effecten van (geruime tijd lopende) fiscale maatregelen
op het gebied van broeikasgasemissies. Minister van Financiën kan in samenwerking met andere betrokken ministers
onderzoek in gang zetten naar de bijdrage van het fiscale beleid aan de bestrijding
van uitstoot van broeikasgassen. Kabinet
onderschrijft aanbeveling. Onderzoek is uitgevoerd naar EAI en wordt uitgevoerd
naar Groen beleggen en VAMIL.Implementatie
van mogelijke verbeterpunten zal gevolgd worden. Sector IndustrieGeen harde koppeling tussen doelen voor energiebesparingsbeleid en klimaatbeleid.
Bij belangrijke beleidsmaatregelen (zoals Benchmarkingconvenant) bemoeilijkt
dat de handhaving.Ministers van EZ
en VROM zouden relatie tussen energiebesparingsbeleid en klimaatbeleid nader
kunnen operationaliseren.Intensiteit
energiebesparingsbeleid wordt bepaald door klimaatdoelen. Waar opportuun wordt
instrumentarium op CO2-leest geschoeid. Eens met zienswijze minister, wijst op belang CO2-doelstellingen
voor iedere maatregel. Minister geeft niet aan of de energie-efficiëntiedoelen
ook voor CO2-doelstellingen handhaafbaar zijn. Doelen van
maatregelen zijn weinig meetbaar en realistisch geformuleerd. Beleidsonderbouwing
voor de sector en de maatregelen is soms onvoldoende. Hierboven genoemde algemene aanbevelingen gericht op stroomlijning
beleidsdoelen, onderbouwing en effecten zijn van toepassing op deze sector.   Sectordoel voor 2000 gehaald. Doel 2010 is haalbaar.  Sector EnergieSectordoelen uit 1990 en 1999 zijn niet te vergelijken door verschil in grootheden
en afbakening sector.   Reductie van
CO2-uitstoot als gevolg van elektriciteitsbesparingen in andere
sectoren wordt alleen zichtbaar voor sector Energie. Inzicht in resultaten beleidsinspanningen kan verbeteren als
reductie niet (alleen) voor de sector Energie zichtbaar wordt gemaakt, maar
ook voor de andere sectoren waar de reductie wordt bereikt. Kabinet zal bij keuze van een systeem van emissiehandel
besluit nemen om ofwel alle emissies toe te rekenen aan energiesector ofwel
emissies toe te rekenen aan eindgebruikers van energie. Besluit over emissietoerekening is ook van belang voor het vaststellen
en monitoren van na te streven emissieniveau per sector. Dit aspect pleit
voor gedeeltelijke toerekening van emissies aan eindgebruikers. Beleidsonderbouwing
voor sector en maatregelen is mager. Hierboven genoemde algemene aanbevelingen gericht op onderbouwing zijn van
toepassing op deze sector.   (Deel)sectordoelen zijn voor 2000 niet gehaald. Haalbaarheid doelen voor 2010
is onzeker. Voor duurzame energie zijn doelen alleen haalbaar bij substantieel
aandeel import.Minister zou ambitieuze
doelen voor duurzame energie voor 2010 opnieuw kunnen bezien, en realistische
uitgangspunten kunnen hanteren.Doel
voor 2010 haalbaar. Aanbod zal moeten worden gestimuleerd door problemen op
lokaal niveau op te lossen. Bezien hoe onzekerheid van investeerders kan worden
verminderd. Eens met vermindering van
de onzekerheid, maar toezegging minister is (nog) weinig concreet.Sector VerkeerSectordoel voor 2010 gaat uit van een absolute groei van de broeikasgasemissies.   Broeikasgasreductie
is vaak neveneffect van beleid gericht op congestiebestrijding. Bij een beleidskeuze inzake congestiebeleid zou aangegeven
kunnen worden wat effecten zijn voor de reductie van de broeikasgassenEffecten van congestiebeleid op de reductie
van broeikasgassen worden zo goed als mogelijk is meegenomen in de beleidsvoorbereiding
en de besluitvorming. Bij eventuele
beleidskeuze en wijzigingen of vertragingen daarin moet duidelijk worden aangegeven
in hoeverre deze de doelrealisatie voor de sector van de Kyotodoelstelling
beïnvloedt.  Doelen zijn
uitsluitend gericht op wegverkeer.Minister V&W zou ook beleid moeten formuleren voor mobiele werktuigen
en binnenvaart. Minister kondigt beleid
aan ter stimulering van CO2-reductie waarvan deze deelsectoren
gebruik kunnen maken. Er zal onderzoek worden gedaan voor eventueel aanvullend
beleid voor binnenvaart en mobiele bronnen. Zal het aangekondigde onderzoek met belangstelling volgen. Doelbereik
van onderzochte maatregelen vaak niet duidelijk. Minister V&W zou kunnen onderzoeken of effecten van maatregelen
(TMS- HNR) ook na beëindiging beklijven. Bij TMS wordt van de markt verwacht dat zij zonder overheidssteun zelf haar
prestaties blijft monitoren en zonodig bijstuurt. Daartoe wordt een zelfscan
voorbereid. Voor HNR wordt in de eindfase (2004) bekeken in welke mate de
maatregelen beklijven. Belangrijk dat
ook de minister na de beëindiging van programma's de beoogde effecten
op een betrouwbare wijze monitort. Deze informatie is van belang voor berekening
van totale uitstoot van broeikasgassen. Doel voor 2000 niet gehaald. Doel voor 2010 niet haalbaar  Sector LandbouwPas sinds 1999 is er doel voor broeikasgasemissies; voorheen alleen energie-efficiëntie
doelen voor deelsectoren.   Beleidsonderbouwing
voor de sector is gebrekkig geweest. Hierboven gegeven algemene aanbevelingen gericht op onderbouwing en effecten
zijn van toepassing op deze sector.   Doel voor 2000 niet gehaald. Reductiedoel voor 2010 haalbaar. Energie-efficiëntiedoel
glastuinbouw waarschijnlijk niet haalbaar door onzekerheid over liberalisering
energiemarkt en langzamer verlopende herstructurering. Minister van LNV zou kunnen nagaan wat de mogelijk negatieve
effecten zijn op energie-efficiëntie in glastuinbouw, van liberalisering
energiemarkt en de langzamer verlopende herstructurering glastuinbouw. Indien
nodig zou aanvullend beleid geformuleerd kunnen worden. Volgende acties op stapel: ontwikkelingen in beeld brengen met
partijen Glamiconvenant; wenselijkheid van herijking van de beleidsinstrumenten
bezien (2002); algehele evaluatie energiebeleid glastuinbouw (2005); Besluit
Glastuinbouwbedrijven (2002; energiegebruiksnormen per gewas).Behalve in 2002 en 2005 «bezien» wordt
aangedrongen op systematische evaluatie. Wanneer de invoering van energiegebruiksnormen
per gewas wordt omgeven met duidelijk controle- en handhavingsregime, zal
dit bijdragen aan het bereiken van de doelen. Sector HuishoudensSectordoelen zijn niet eenduidig geformuleerd. Grootheden en tijdshorizonnen
verschillen. Hierboven gegeven algemene
aanbevelingen gericht op stroomlijning doelformulering zijn van toepassing
op deze sector.   De uitvoeringskosten
van de EPR en de MAP zijn relatief hoog (circa tienmaal zo hoog als de uitvoeringskosten
van Senter). VROM zou de vergoedingen
voor de uitvoeringskosten voor de EPR kunnen onderbouwen op basis van werkelijke
kosten. Inmiddels zijn lagere vergoedingen
vastgesteld. Bij eventuele wijziging uitvoering regeling zullen uitvoeringskosten
opnieuw worden bezien.  Inzicht in
het financieel belang van de heffing en terugsluizing van de REB ontbreekt. Minister van Financiën zou bij
energiebedrijven inzage moeten vragen in de gegevens over inning REB en helderheid
over terugsluizing van deze gelden naar huishoudens.Minister wil geen verplichting tot registratie naar huishoudens
en bedrijven opleggen. Toch wenselijk
dat gestreefd wordt naar een uitsplitsing van ontvangen REB naar type verbruiker.
Zo kan worden bepaald of op ex-ante-berekeningen bepaalde terugsluizing de
werkelijke situatie weerspiegelt.  Effecten van het beleid
zijn nauwelijks bekend     Sectordoelen voor 2000
niet gehaald. Haalbaarheid doelen voor 2010 onzeker.   BIJLAGE 2 RELEVANTE REGERINGSNOTA'S 1989–2001RegeringsnotaJaar(Hoofd) Auteur Nationaal Milieubeleidsplan (NMP-1)1989VROM NMP-plus1990VROMNota energiebesparing1990EZ Nota Klimaatverandering1991VROM NMP-21993VROMVervolgnota energiebesparing1993EZCO2-brief1995VROMEnergiebesparingsbeleid1995EZ Derde energienota1995EZ Vervolgnota klimaatverandering1995VROM Actieprogramma Duurzame energie in opmars1997EZ NMP-31998VROMEnergiebesparingsnota1998EZ Actieprogramma Energiebesparing1999EZ Uitvoeringsnota Klimaatbeleid 11999VROM Duurzame energie in uitvoering1999EZEnergierapport 19991999EZ NMP42001VROMBIJLAGE 3 NORMENKADERCoördinatie VROMHoofdnorm:De coördinerend minister dient voldoende invulling te geven aan zijn
coördinerende rol, zodat de invulling van het beleid door betrokken ministers
zodanig is dat de door het kabinet beoogde doelen (ook die in internationaal
verband zijn aangegaan) kunnen worden bereikt.Deelnormen:• De coördinerend minister van VROM dient te beschikken over
instrumenten om zijn coördinerende taak waar te maken en deze te gebruiken
wanneer nodig;• De coördinerend minister van VROM dient de informatievoorziening
zodanig te hebben opgezet dat hij die informatie verkrijgt over het beleid
van de andere betrokken ministeries die hij in het kader van zijn coördinerende
taak nodig heeft.DoelformuleringHoofdnorm:De formulering van doelen moet zodanig zijn dat ze een richtsnoer voor
de uitvoering vormt en tevens het vaststellen van het doelbereik mogelijk
maakt.Deelnormen:• Doelformulering is SMART: specifiek, meetbaar, afgesproken, realistisch
en tijdgebonden;1– Specifiek: Doelen zijn zo concreet mogelijk gericht op een bepaalde
sector;– Meetbaar: Later moet vast te stellen zijn of het doel gehaald
is. Onderdeel kan een nulmeting zijn;– Afgesproken: expliciet gemaakt in Kamerstukken;– Realistisch: de doelen moeten zodanig zijn gekozen dat ze bereikt
kunnen worden bij plausibele scenario's voor de exogene variabelen;– Tijdgebonden: einddoel op vastgestelde datum met periodieke tussendoelen
opdat vastgesteld kan worden of men op het juiste spoor zit.• De doelen dienen consistent te zijn: Het ene doel dient het andere
niet uit te sluiten. De doelgroep van het beleid dient duidelijk gedefinieerd
te zijn.BeleidsvoorbereidingHoofdnorm:Het beleid dient voldoende onderbouwd te zijn. De in de beleidsvoorbereiding
gehanteerde informatie moet betrouwbaar zijn.Deelnormen:• Er dient sectoraal een probleemanalyse te zijn waaruit onder andere
de bijdrage van de sector aan het klimaatprobleem blijkt, evenals de technische
mogelijkheden tot verlaging van de emissies en de mogelijkheden tot sturing;• De maatregel dient te zijn onderbouwd met een probleemanalyse,
een beleidstheorie, een ex-ante-evaluatie waaruit de verwachte effecten (afgezet tegen relevante alternatieven) en eventuele neveneffecten
blijken, en een kosteneffectiviteitanalyse;• De betrouwbaarheid van de gehanteerde informatie voor de probleemanalyse
en beleidstheorie, is afhankelijk van totstandkoming, inhoud en kwaliteit
van de informatie.– Totstandkoming: onafhankelijke validatie, robuustheid, afgewogen,
kwaliteit invoergegevens;– Inhoud: relevant, volledig, juist en actueel;– De beleidsinformatie dient te voldoen aan de volgende kwaliteitseisen:
bruikbaarheid, methodische kwaliteit, technische kwaliteit (zie verder).BeleidsuitvoeringHoofdnorm:Tijdens de uitvoering dient informatie beschikbaar te zijn over de prestaties
van het beleid. De verantwoording dient zodanig te zijn dat de uitvoering
controleerbaar is.Deelnormen:• De uitvoeringsinformatie is periodiek, tijdig en juist;• De wijze van de monitoring en de frequentie ervan moet zijn afgestemd
op de betreffende beleidsmaatregel, de mogelijkheden van bijsturing en op
de gestelde doelen;• Er moet sprake zijn van aansluiting bij de gestelde doelen (gebruik
van zelfde maateenheden);• De informatie moet toegankelijk zijn.Prestaties en effectenHoofdnorm:Er dient inzicht te zijn in de mate waarin de geplande prestaties en effecten
al dan niet bereikt worden en wat, bij achterblijvende resultaten, hiervan
de oorzaken zijn. Ook dien er inzicht te zijn in de kosteneffectiviteit.Deelnormen:• De beleidsinformatie dient zodanig te zijn dat er inzicht is in
de mate waarin de beoogde prestaties en effecten geleverd zijn. Als deze zijn
uitgebleven dan dient een verklaring gezocht te zijn, waarin ingegaan is op
de endogene en exogene factoren;• De volledige verantwoordingsketen moet er zijn en gecontroleerd
worden. Daarvan dienen rapportages te zijn, bij voorkeur inclusief vaststelling
van genomen maatregelen en feitelijke emissies;• Er dient inzicht te zijn in het optreden van (positieve en negatieve)
neveneffecten;• Er dient inzicht te zijn in de kosteneffectiviteit van het beleid:
niet alleen kosten van de overheid maar, indien mogelijk, tevens naar die
van de geadresseerde en totale maatschappelijke kosten. Normen kwaliteit beleidsinformatie(Bron: Hafir A5.5 en Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek,
Ministerie van Financiën, 2001) Bruikbaarheid:• Het gebruiksdoel van de evaluatie dient duidelijk opgenomen te
zijn in het rapport;• De conclusies dienen inhoudelijk aan te sluiten bij het geformuleerde
gebruiksdoel;• De aanbevelingen dienen aan te sluiten bij de conclusies;• De aanbevelingen dienen binnen de invloedsfeer van betrokken actoren
te vallen.Methodisch-technische kwaliteit:• De evaluatie dient een doelstelling en/of een probleemstelling
te bevatten;• De evaluatie dient onderzoeksvragen te bevatten;• De bevindingen dienen een antwoord te geven op de geformuleerde
onderzoeksvragen;• De conclusies dienen aan te sluiten bij de bevindingen;• De conclusies dienen aan te sluiten bij doel- en probleemstelling;• De evaluatie dient te beschrijven welke normen gehanteerd zijn;• Indien in de analyse een selectie is gemaakt, dan dient deze selectie
voldoende onderbouwd te zijn;• De evaluatie dient aandacht te besteden aan de betrouwbaarheid
en validiteit van de metingen;• De evaluatie dient voldoende duidelijk aan te geven hoe de gegevens
zijn verwerkt en geanalyseerd.Werkwijze beoordeling kwaliteit beleidsinformatie• Voor elk document is een checklist ingevuld met vragen die een
antwoord geven op de bovengenoemde items;• De antwoorden zijn per onderdeel (bruikbaarheid, technische kwaliteit,
methodische kwaliteit) geaggregeerd tot een oordeel;• De oordelen per onderdeel zijn geaggregeerd tot een totaaloordeel
voor het betreffende document (goed, redelijk, matig, slecht);• De totaaloordelen zijn opgenomen in het rapport. BIJLAGE 4 GESELECTEERDE MAATREGELENSector Geselecteerde maatregelen Fiscaal (generiek)Regulerende Energiebelasting (REB): beleidsvoorbereiding Vrije Afschrijving
Milieu-investeringen (VAMIL)  Energie Investerings
Aftrek (EIA)  Groen beleggen IndustrieMeerjarenafspraak (MJA) energie-efficiency Industrie Benchmarking Convenant CO2-reductieplan:
EZ-regeling  Reductieplan Overige
Broeikasgassen: onderdeel Industrie  Tenderregeling Industriële
Energiebesparing (TIEB) EnergieDuurzame energie:
Energiewinning uit afval en biomassa (EWAB)  Duurzame energie wind:
Toepassing windenergie in Nederland (Twin/Twin2)  Duurzame energie wind:
Bestuursovereenkomsten Windenergie (BPW en BLOW) CO2-convenant
met elektriciteitsproductiebedrijven Extra stimuleringsmaatregelen
WKK (2000) Verkeer & VervoerRationeel Energieverbruik in verkeer/Energiebesparing in Transport (REV/EBIT)  Transactie/Modal Shift  Koop Zuinig/Rij zuinig
+ Het Nieuwe Rijden LandbouwMeerjarenafspraak
(MJA)-Energie-efficiëntie Glastuinbouw  Glamiconvenant CO2-reductieplan:
NIRIS-regeling WKK-regelingen LSET en
SWG  Reductieplan Overige
Broeikasgassen: onderdeel Agro. HuishoudensRegulerende
Energiebelasting (REB): effecten Energie Premie Regeling (EPR) Milieu Actie Plan (MAP)BIJLAGE 5 BETROKKEN EXTERNE DESKUNDIGENBij dit onderzoek zijn vijf terreindeskundigen in een adviserende rol
betrokken geweest. De bevindingen van het onderzoek zijn alleen voor rekening
van de Algemene Rekenkamer.Betrokken deskundigen:Prof. Dr. G. P. van Wee (RIVM/Universiteit Utrecht)Prof. Dr. W. C. Turkenburg (Universiteit Utrecht)Dr. J. J. C. Bruggink (ECN)Prof. Dr. E. C. van Ierland (Wageningen Universiteit)Dr. A. J. M. van Wijk (Ecofys) BIJLAGE 6 ONDERBOUWING BEOORDELINGENTabel 1 Beleidsdoelen per regeringsnota NotaJaar (Hoofd) AuteurNationale doelen reductie broeikasgassen, verbetering energie-efficiëntie
en aandeel duurzame energieAanwezigheiddoelen
per sectorGehanteerde tijdhorizonNMP1989VROMStabilisatie van de CO2-emissie in 2000 op het gemiddelde niveau
van 1989 en 1990. Nee1989–2000NMP-plus1990VROMStabilisatie CO2-emissie in 1994–5 op niveau 1989–90
(geschat op182 Mton per jaar). In 2000 absolute reductie van CO2-emissie
met 3–5%. Nee1989–2000 Nota energiebesparing1990EZCO2-doelen gelijk aan NMP-plus. In de verschillende
sectoren dient in 2000 een efficiëntieverbetering te worden gerealiseerd
van 20–30% ten opzichte van 1989. In 2010 dienen duurzame energiebronnen
een bijdrage van 150 PJ te leveren, gelijk aan 5% binnenlands verbruik.Ja1989–2010 Nota Klimaat-verandering1991VROMCO2-doel gelijk aan NMP-plus. Energiebesparingsdoelen
conform nota Energiebesparing. Doelen overige broeikasgassen: CH4 –10%
in 2000 ten opzichte van 1990; N2O: stabilisatie in 2000 ten opzichte
van 1990; CO: –50% in 2000 ten opzichte van 1990. Daarnaast wordt milieukwaliteitsdoelstelling
geïntroduceerd. Nee1989–2000NMP-21993VROMCO2-doel gelijk aan NMP-plus. Doel overige broeikasgassen gelijk
aan Nota Klimaatverandering. Nee1989–2000 Vervolgnota energiebesparing1993EZCO2-doel gelijk aan NMP2. Gemiddeld
jaarlijks energiebesparingspercentage van 1,7% tussen 1989–2000 nodig
om – 3% CO2 in 2000 doel te halen. Doelen efficiëntieverbetering
voor bijna alle sectoren neerwaarts bijgesteld. Ja1989–2000CO2-brief1995VROMBijstelling CO2-doel: naar – 3%
reductie in 2000.Nee1989–2000Energie-besparingsbeleid1995EZBijstelling energiebesparingspercentage van
1,7% per jaar naar 1,6%. Doel duurzame energie: in 2000 aandeel van 3% van
het totale energiegebruik. Ja1989–2000 Derde energienota1995EZEnergiebesparing: tussen 1995 en 2020 verbetering energie-efficiency
met 33% (energiebesparingspercentage 1,5% per jaar). Doel duurzame energie:
in 2020 aandeel van 10% van totaal energiegebruik. Nee1995–2020 Vervolgnota klimaat-verandering1995VROMCO2-doel: post-2000-stabilisatie
van CO2-emissies op – 3% ten opzichte van 1990. Bereidheid
tot verdere reducties op basis van internationale afspraken en billijke lastenverlichting.
Doel overige broeikasgassen: stabilisatie emissie in 2000 op 48 Mton CO2-eq. Nee1990–2010 Actieprogramma Duurzame energie1997EZDoelen duurzame energie: aandeel
in totaal energiegebruik van 1% in 1997 naar 3% in 2000 en naar 10% in 2020. Nee1997–2020NMP-31998VROMDoel: realisatie doelen eerdere NMP's en ontkoppeling economische groei en
milieudruk.Nee1990–2003 Energie-besparingsnota1998EZDoel energiebesparing: Bijstelling doel Derde Energienota door
jaarlijks energiebesparingstempo op te hogen naar 2% tussen 1998 en 2010 (in
12 jaar ca. 25% verbetering in de energie-efficiency).Nee1998–2010 Actieprogramma Energiebesparing1999EZDoel energiebesparing: zelfde als
in de Energiebesparingsnota. Nee1998–2010Uitvoeringsnota Klimaatbeleid1999VROMCO2(-eq.) doel: emissiereductie
in 2008–2012 met 6% ten opzichte van 1990. Ten opzichte van de berekende
emissie voor 2010 bij ongewijzigd beleid (256 Mton CO2-eq) dient
circa 20% te worden gereduceerd, waarvan 25 Mton in het binnenland. Hiervan
8 Mton via de overige broeikasgassen. Er zijn geen sectordoelen. Nee1990–2008/12Energierapport 19991999EZDoel voor energiebesparing in gelijk aan Actieprogramma Energiebesparing.
Doel voor duurzame energie gehandhaafd: 5% aandeel in 2010 en 10% aandeel
in 2020. Nee1995–2020NMP42001VROMVoor de korte termijn CO2-beleid gelden de doelen van de UK1. Voor
de langere termijn wordt uitgegaan van een CO2-emissieniveau dat
in 2030/2050 40–60% lager ligt dan 1990.Nee2000–2030/50Tabel 2 Kwaliteit doelen maatregelen (SMART-criteria)* SectorMaatregelBeoordelingscriteria  SpecifiekMeetbaarAfgesprokenRealistischTijdgebonden FiscaalVoorbereiding
REBJaJaJaJaJa VAMILJaNeeJaNeeNee EIAJaNeeJaNeeNee  Groen beleggenJaNeeJaNeeNee IndustrieMJA IndustrieJaJaJaNvtJa  Benchmarking ConvenantJaNeeJaNeeJa CO2-reductieplan:
EZ-regelingDeelsJaJaNeeNee  ROB IndustrieDeelsDeelsJaNeeJa TIEBJaNeeJaNeeJaEnergieDuurzame energie:
EWABJaDeelsDeelsJaJa  Duurzame energie wind:
Twin/Twin2JaDeelsDeelsNeeJa  Duurzame energie wind:       BPWDeelsJaNeeDeelsJa BLOWJaJaJaJaJa CO2-convenant
met elektriciteitsprod.bedrijvenJaJaJaJaJa Extra stimulering WKK (2000)NeeJaJaDeelsNeeVerkeerREVJaJaNee–Ja EBITJaNeeNee–Ja TransactieJaJaNeeDeelsJa  Modal ShiftJaJaNeeDeelsJa  Koop Zuinig/Rij zuinigJaJaNee–Ja  Het Nieuwe RijdenJaJaDeelsDeelsJa LandbouwMJA-E glastuinbouwJaJaJa–Ja Glami-convenantJaJaJa–Ja CO2-red.plan:
NIRISDeelsJaJaNeeNee WarmtekrachtkoppelingmaatregelenNeeNeeNvtJaNee ROB-agroNeeJaJaJaNeeHuishoudensREBJaJaJaJaJaEnergiepremie RegelingJaNeeJaJaNee MAPJaJaNeeNeeJa* In bepaalde gevallen was een beoordeling niet mogelijk. In die gevallen
is een «–» in de tabel opgenomen. Het oordeel «deels»
geeft aan dat voor bepaalde onderdelen van de maatregel het oordeel «ja»
is voor andere onderdelen «nee». Tabel 3 Onderbouwing beleidsvoorbereiding maatregelen* SectorMaatregelAanwezigheid uitgewerkte beleidsvoorbereidingsinformatie  Probleem-analyseBeleidstheorieEx-ante evaluatieKosteneffectiviteit-analyseFiscaalVoorbereiding
REBJaJaJaNvt VAMILNeeJaNeeNee EIANeeJaNeeNee  Groen beleggenNeeJaNeeNee IndustrieMJA IndustrieJaJaNeeNee  Benchmarking ConvenantJaJaJaNee CO2-reductieplan:
EZ-regelingJaJaNeeNee  ROB IndustrieDeelsNeeNeeJa TIEBDeelsNeeDeelsNeeEnergieDuurzame energie:
EWABJaNeeNeeNee Duurzame energie wind:      TwinJaNeeNeeNee Twin2JaDeelsNeeNee  Duurzame energie wind:      BPWJaNeeNeeNee BLOWJaDeelsNeeNee CO2-convenant
met elektriciteitsprod.bedrijvenJaJaNeeNee Extra stimulering WKK (2000)JaNeeNeeNeeVerkeerREVJaJaNeeNee EBITJaJaJaNee TransactieJaJaNeeJa  Modal ShiftJaJaNeeJa  Koop Zuinig/Rij zuinigJaJaNeeNee  Het Nieuwe RijdenJaJaNeeJa LandbouwMJA-E glastuinbouwDeelsDeelsNeeNee Glami-convenantDeelsJaJaNee CO2-red.plan:
NIRISDeelsNeeNeeJa WarmtekrachtkoppelingmaatregelenDeelsNeeNeeNee ROB-agroNeeNeeNeeNeeHuishoudensREBZie FiscaalZie
FiscaalZie FiscaalZie Fiscaal Energiepremie RegelingNeeJaJaJa  MAPJa, beperktJaNeeJa* Het oordeel «deels» geeft aan dat voor bepaalde onderdelen
van de maatregel het oordeel «ja» is voor andere onderdelen «nee».Tabel 4 Beleidsinformatie over uitvoering maatregelen* SectorMaatregelAanwezigheid onderwerpen in beleidsinformatie  KostenProblemen en oplossingen bij uitvoeringControles/handhaving beleid FiscaalVoorbereiding
REB–––  VAMILJaJaNee EIAJaJaJa  Groen beleggenJaJaNee IndustrieMJA IndustrieJaJaNee  Benchmarking ConvenantJaNeeNee  CO2-reductieplan:
EZ-regelingJaDeelsNee  ROB IndustrieJaNeeNee TIEBJaJaNee EnergieDuurzame energie:
EWABJaJaDeels Duurzame energie wind:     Twin/Twin2JaJaDeels Duurzame energie wind:     BPWNvtJaDeels BLOWNvtNvtNvt  CO2-convenant
met elektriciteitsprod.bedrijvenNvtNvtNvt Extra stimulering WKK (2000)NvtNvtNvtVerkeerREVJaBeperktNvt EBITJaBeperktNvt TransactieJaBeperktJa  Modal shiftJaBeperktJa  Koop Zuinig/Rij zuinigDeelsDeelsNvt  Het Nieuwe RijdenJaJaNvt LandbouwMJA-E glastuinbouwJaJaNee Glami-convenantJaJaNee CO2-red.planJaJaNvt WarmtekrachtkoppelingmaatregelenJaNeeNvt ROB-agroJaBeperktNeeHuishoudensREBJaJaNee Energiepremie RegelingJaJaJe MAPJaNeeNee* Het oordeel «deels» geeft aan dat voor bepaalde onderdelen
of belangrijke documenten van de maatregel het oordeel «ja» is
voor andere onderdelen «nee». BIJLAGE 7 GEBRUIKTE AFKORTINGENAmvBAlgemene Maatregel
van BestuurBSETBesluit Subsidies
EnergiebesparingstechniekenBLOWBestuursovereenkomst
Landelijke Ontwikkeling WindenergieBPWBestuursovereenkomst
plaatsingsproblematiek WindenergieCDMClean Development
Mechanism CH4MethaanCO2Koolstofdioxide CPBCentraal PlanbureauECNEnergiecentrum Nederland EIAEnergie Investeringsafstrek EnergieNedFederatie van
Energiebedrijven in Nederland EPREnergiepremieregeling EUEuropese UnieEWABEnergiewinning uit
Afval en Biomassa EZ(Ministerie van) Economische
Zaken GC-scenarioGlobal CompetitionscenarioGlamiGlastuinbouw- en
milieuconvenant HCFKCFK-vervangerHFK, PFK, SF6Fluorverbindingen
(overige broeikasgassen)HNRHet Nieuwe Rijden HR-ketelHoog rendementketelIEAInternationaal Energie
Agentschap JIJoint Implementation KtonKiloton, 1000 ton,
1 miljoen kiloKZRZKoop zuinig! Rij
Zuinig! LEILandbouweconomisch
instituut LNV(Ministerie van) Landbouw,
Natuurbeheer en Visserij LSETLandbouw Subsidies
EnergiebesparingtechniekenMAPMilieu Actie Plan MtonMegaton, Miljoen
ton, Miljard kilo N2ODistikstofoxide
(lachgas)NIRISNiet-Industriële
Restwarmte InfrastructuurNovemNederlandse Onderneming
voor Energie en MilieuNMPNationaal Milieubeleidsplan REBRegulerende Energiebelasting REV/EBITRationeel Energieverbruik
in Verkeer/Energiebesparing in Transport RIVMRijksinstituut voor
Volksgezondheid en Milieu RMCRijksmilieuhygiënische
CommissieROBReductieplan Overige
Broeikasgassen RSGRegeling Structuurverbetering
Glastuinbouw RROMRaad voor Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer SEOStichting Economisch
OnderzoekSMARTSpecifiek, Meetbaar,
Afgesproken, Realistisch, Tijdgebonden SVVStructuurschema Verkeer
en VervoerSWGSubsidieregeling voor
Warmtekrachtkoppelingvoorzieningen in de glastuinbouw TIEBTender Industriële
EnergiebesparingTMSTransactie/Modal Shift TWINToepassing windenergie
in Nederland WKKWarmtekrachtkoppeling VAMILVrije Afschrijving
Milieu-Investeringen VBTBVan Beleidsbegroting
Tot Beleidsverantwoording V&W(Ministerie van)
Verkeer en Waterstaat VROM(Ministerie van)
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en MilieubeheerXNoot1Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). Milieubalans 2001,p.139–143. De hoeveelheid uitstoot van CO2 en overige broeikasgassen samen wordt uitgedrukt in CO2-equivalenten.
In het onderhavige rapport wordt telkens uitgegaan van CO2-equivalenten,
behalve daar waar expliciet wordt gesproken over CO2-uitstoot.
Hierbij wordt tevens uitgegaan van temperatuurgecorrigeerde gegevens.XNoot2Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering, Trb. 1992,
nr. 189. Verdrag geratificeerd op 17-8-1993 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1992–1993,
23 299 (R 1479), nr. 358).XNoot3In het Kyotoprotocol zijn behalve reductiedoelen voor afzonderlijke landen
ook verschillende flexibele instrumenten opgenomen: verhandelbare emissierechten,
Joint Implementation en het Clean Development Mechanism.XNoot1Agentschap Senter van het Ministerie van EZ is onder andere verantwoordelijk
voor het uitvoeren van subsidieprogramma's op het gebied van energie en milieu.
Doelstelling hierbij is het duurzaam versterken van het bedrijfsleven en kennisinstellingen
in Nederland.XNoot2Voor een overzicht, zie het vierde Nationaal Milieubeleidsplan, 2001, p.16–17.XNoot3Voor een overzicht van de onderzochte regeringsnota's, zie bijlage 1.
Bijlage 2 bevat een overzicht van het door de Algemene Rekenkamer in dit onderzoek
gehanteerde normenkader.XNoot1Bijlage 3 bevat een overzicht van de onderzochte beleidsmaatregelen. In
Bijlage 5, tabellen 1–4, worden de scores van de afzonderlijke beleidsmaatregelen
op de gehanteerde criteria in detail weergegeven.XNoot2Bijlage 4 bevat een overzicht van de betrokken externe deskundigen.XNoot1Interne notitie ministerie VROM d.d. 4 april 2001 aan de Algemene
Rekenkamer «Onderzoek Algemene Rekenkamer Klimaatbeleid 1989–2000.
Notitie doelstellingen klimaatbeleid».XNoot1 Gelden die bij de start van de programma's zijn vrijgemaakt. Op dit moment
is niet voor alle programma's bekend of de gelden tot (volledige) besteding
zijn gekomen.XNoot2 Ministerie van VROM, Begroting 2002. Tweede Kamer, 28 000, hfst.
XI, p. 137.XNoot1Energiebesparingsnota 1998, bijlage 2, p. 49. Voor de onderbouwing
hiervan wordt verwezen naar een op persoonlijke titel geschreven en niet gepubliceerde
studie getiteld Energy use in the Netherlands in International
Perspective: Comparison of trends through the mid-1990s van IEA-medewerkers,
en naar de studie Energy-efficient Indicators 
van Ademe/European Commission, 1999.XNoot2Energy-efficient Indicators van Ademe/European
Commission, 1999. Energie-intensiteit is in deze studie een indicator voor
energie-efficiëntie: een ratio tussen energieconsumptie (gemeten in energie-eenheden)
en een indicator voor activiteit (gemeten in geldeenheden zoals BNP, toegevoegde
waarde enzovoort) Een toename van energie intensiteit geeft aan dat de energie-efficiëntie
daalt.XNoot3Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2. Het
betreft de eersteUitvoeringsnota Klimaatbeleid
die over het binnenlandse beleid handelt. Dit document wordt in de analyse
van de Algemene Rekenkamer betrokken. De tweede Uitvoeringsnota
Klimaatbeleid, die over het buitenlandse beleid handelt, blijft in dit onderzoek
buiten beschouwing.XNoot4ECN/RIVM, 1998. Optiedocument voor emissiereductie
van broeikasgassen. Inventarisatie in het kader van de Uitvoeringsnota
Klimaatbeleid. De berekeningen worden uitgevoerd met het zogenaamde «Global
Competition»-scenario van het CPB. In dit scenario wordt uitgegaan van
hoge economische groei, een groeiende wereldhandel, stijgende energieprijzen
en snelle technologische ontwikkelingen.XNoot5Tweede Kamer, 1999–2000, 26 603, nr. 30, p. 2; Instellingsbesluit,
Staatscourant 7 september 2000, nr. 173, p. 11.XNoot6Tussenstandnotitie 2001,Adviescommissie Plafonnering
CO2-emissies, 2001.XNoot1Voor een overzicht van de doelen in de regeringsnota's, zie bijlage 5,
tabel 1.XNoot2Deze prognoses zijn bepaald op basis van het belangrijkste CPB-scenario:
het «Global Competition»-scenario. Andere scenario's leiden tot
andere hoeveelheden Mtonnen. De Mtonnen zijn CO2-equivalenten.XNoot1RIVM, Milieubalans 2000 en 2001; CPB, Naar een efficiënter milieubeleid, november 2000,
opgenomen in de Milieubalans.XNoot2CPB, Naar een efficiënter milieubeleid, 2000,
p. 97–98.XNoot3Reglement van Orde Ministerraad 1998, artikel 17–24.XNoot4Tweede Kamer, 1984–1985, 17 353, nr. 24.XNoot1Notulen Rijksmilieuhygiënische Commissie (RMC) 00/048, vergadering
22 augustus 2000.XNoot2Deze informatie is volgens de Algemene Rekenkamer nodig om te kunnen voldoen
aan evaluatieverplichting zoals vastgelegd in Handboek
Financiële Regelgeving Rijksoverheid A5.5 en Regeling Prestatiegegevens
en Evaluatieonderzoek (Ministerie van Financiën, 2001).XNoot3Tweede Kamer, 1998–1999, 26 347, nr. 2.XNoot4Ministerie van VROM, Financiële verantwoording
2000, p. 152.XNoot5Ministerie van VROM, Begroting 2002,Tweede
Kamer, 2000–2001, 28 000, Hfst. XI, p. 137.XNoot1Miljoenennota 2002, bijlage 5 «Belastinguitgaven» (ijkpunt
2001).XNoot1Op 1 januari 2000 is de Milieu Investeringsaftrek (MIA) in uitvoering
genomen. De Algemene Rekenkamer kon deze maatregel niet meer in het onderzoek
betrekken.XNoot2Voor een overzicht van de scores voor alle in hoofdstuk 3–8 onderzochte
beleidsmaatregelen op de SMART-criteria, zie bijlage 5, tabel 2.XNoot1Zie voor een overzicht van de scores voor alle in hoofdstuk 3 t/m 8 onderzochte
beleidsmaatregelen op deze criteria bijlage 5, tabel 3.XNoot2Zie Handboek Financiële Relaties Rijksoverheid A5.5, en de Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek
Rijksoverheid, Ministerie van Financiën, 2001.XNoot3CPB, Fiscale vergroening en energie II: Economische
effecten van verhoging en verbreding van de regulerende energiebelasting, document 006, 2001.XNoot1Zie voor een overzicht van de scores voor alle in hoofdstuk 3 t/m 8 onderzochte
beleidsmaatregelen op deze criteria bijlage 5, tabel 4.XNoot1PriceWaterhouseCoopers, EIA en EINP-evaluatiestudie. Den Haag, 29 november 2001.XNoot2Senter, Energiebesparingseffect van de EIA 1997. Een
verkenning, 1999; en Effectiviteit energiesubsidies (derde concept), in opdracht van de werkgroep IBO Energiesubsidies,
Ministerie van Financiën, 2000.XNoot1Hoewel de realisatie van duurzame energie zowel plaatsvindt binnen de
sector Energie (bijvoorbeeld door bijstook van biomassa in kolencentrales)
als in andere sectoren (bijvoorbeeld door installatie van zonneboilers bij
huishoudens), wordt de bijdrage van duurzame energie beleidsmatig volledig
toegerekend aan de sector Energie.XNoot1RIVM, Milieubalans 2001, 2001.XNoot2Deze maatregel wordt verder besproken in hoofdstuk 8, «Sector Huishoudens».XNoot1Inmiddels is de berekeningswijze voor broeikasgasemissies, zoals gebruikt
door het RIVM en CBS in het milieucompendium, aangepast. Dit heeft tot gevolg
dat de uitstoot in het referentiejaar 1990 uitkomt op 45 Mton CO2-equivalenten
in plaats van 47 Mton. Hierdoor zijn de doelen voor 2000 tot 2010 uit de regeringsnota's
niet zonder meer te vergelijken met de metingen. Onduidelijk is of het kabinet
de doelen gaat herformuleren.XNoot1ECN, Toekomstige warmtekrachtkoppeling – verkenning
van de economische aantrekkelijkheid in een geliberaliseerde energiemarkt
1999 (herberekeningen 2000).XNoot2«Verantwoording klimaatbeleid over 2000», bijlage bij Milieuprogramma 200–2005. Tweede Kamer, 2001–2002,
28 003, nrs. 1–2.XNoot3ECN, 1999. De bijdrage van duurzame energie in Nederland
tot 2020.XNoot4Eindrapport projectgroep herbezinning duurzame energie, juli 2001 (interne EZ-notitie).XNoot1In de Derde Energienota (1995) en de nota Duurzame Energie in Uitvoering (1999) is aangegeven dat
eerder geformuleerde doelen niet zouden worden gerealiseerd.XNoot1De natuur- en milieuorganisaties en de energiedistributiebedrijven hebben
niet meegetekend.XNoot1Het gaat om de gemiddelde CO2-uitstoot van alle in 2008 verkochte
nieuwe auto's in gram/km.XNoot1Tweede Kamer 1996–1997, Evaluatienota Rijsnelhedenbeleid, 24 722, nr. 17XNoot2Tweede Kamer 1996–1997, Wijziging van enkele belastingwetten c.a.
(belastingplan 1997), Memorie van Toelichting, 25 052, nr. 3.XNoot3RIVM, Verkeer en vervoer in de Milieubalans 1997, december 1997.XNoot1Novem, Vijfde voortgangsrapportage HNR, vierde
kwartaal 2000, p. 25.XNoot1Novem, Meerjarenprogramma Rationeel Energiegebruik
in verkeer en vervoer, september 1996.XNoot2Twijstra Gudde, Evaluatie REV-programma over de periode
1990–1992, november 1993.XNoot3Kwartaalrapportage TMS, januari 2001.XNoot1Goudappel Coffeng, Evaluatie van Het Nieuwe Rijden,
1999–2000. April 2001.XNoot1Zie ook de analyse van ECN/RIVM: De Uitvoeringsnota
Klimaatbeleid doorgelicht, 1999, p. 18 (ECN/RIVM/99-003).XNoot1Het betreft globale, maar technisch goede scenarioberekeningen van de
beleidspakketten door CPB, ECN en RIVM. Hierin is niet altijd onderscheid
gemaakt naar sectoren, wordt soms uitgegaan van verouderde scenario's, en
worden de resultaten onder voorbehoud gepresenteerd.XNoot2Landbouweconomisch Instituut, Energie in de glastuinbouw
in Nederland, 2001.XNoot3Aan het doel van het Glamiconvenant van 65% verbetering is een CO2-reductie van 1,8 Mton gekoppeld (Uitvoeringsnota Klimaatbeleid, Optiedocument).
Dat zou betekenen dat 56,5% verbetering leidt tot een CO2-reductie
van 1,56 Mton.XNoot1Landbouweconomisch Instituut, Kansen voor kassen, 1997. Uitgevoerd in opdracht van het Landbouwschap en de provincies
Noord- en Zuid-Holland.XNoot1Deze 10% emissiereductie ten opzichte van de verwachte emissie volgens
het «Global Competition»-scenario geldt bij ongewijzigd beleid.
In absolute zin blijft het emissieniveau van de sector Huishoudens ongewijzigd
ten opzichte van 1997. De beoogde reductie is opgebouwd uit 2,0 Mton door
besparingen in bestaande woningen, en 0,3 Mton door verbetering van de energie-efficiëntie
van apparaten.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 532, nr. 3. Memorie
van Toelichting Wijziging van de Wet belastingen op milieugrondslag en de
inkomstenbelasting met het oog op het bevorderen van energiezuinig en milieuvriendelijk
gedrag.XNoot2Tussenrapportage werkgroep Vergroening fiscaal stelsel, 20 juni 2991 en
Derde rapportage werkgroep Vergroening fiscaal stelsel, 12 november 1997.XNoot3ECN, Effectiviteit Energiepremies, analyse voor het
huishoudelijk verbruik tot 2010, mei 2000.XNoot1Jaarrapportages REB over 1996, 1997, Beheersverslag Belastingdienst 2000.
De jaarrapportages (alleen voor genoemde jaren opgesteld) bevatten veel meer
informatie, onder andere over effecten, uitvoeringsaspecten en administratieve
lasten.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, Milieutaak
energiebedrijven: verslaglegging en toezicht, 26 860, nrs. 1–2.XNoot1Daamen, D. D. L. en Bos, V., Universiteit Leiden, Reacties van Nederlandse huishoudens op de energieheffing,maart 2000
[in opdracht Ministerie VROM]; Stichting Economisch Onderzoek, Het effect van de REB op huishoudelijk energiegebruik,mei 2001 [in
opdracht Ministerie EZ].XNoot2De bruikbaarheid van het SEO-rapport is matig omdat een gebruiksdoel ontbreekt.
De methodisch-technische kwaliteit is matig omdat de conclusies in onvoldoende
mate aansluiten op de bevindingen en de probleemstelling.XNoot3Naast de onderzoeken van Universiteit Leiden en de Stichting Economisch
Onderzoek heeft NSS Marktonderzoek in 1996 een nulmeting gedaan naar de bekendheid
van de energieheffing.XNoot1Rapport van RIVM en ECN Effect op CO2-emissies
van beleid in voorbereiding van februari 2002 (ECN-C-02-003).XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 155, nr. 1.XNoot1Op 26 februari 2002 naar de Tweede Kamer gezonden.XNoot1Bouckaert, G e.a., (1997): Handboek Doelmatigheidsanalyse Prestaties begroten,
Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en Vervolmakingscentrum Overheidsmanagement
en Beleid (Katholieke Universiteit Leuven), Depotnummer D/1997/3214/097. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28272-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl