Tenuitvoerlegging van de tbs-maatregel; Brief staatssecretaris bij het tweede evaluatie-onderzoek
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2008-2009
 
 
 
 KST134633
 2008-2009
 
 29 452
 Tenuitvoerlegging van de tbs-maatregel
 
 
 
 
 Nr. 
 118
 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 11 september 2009
 1 Inleiding
 Sinds 1997 is de Beginselenwet verpleging terbeschikkinggestelden (Bvt)
van kracht. Deze wet regelt de interne rechtspositie van tbs-gestelden: het
verblijf binnen de muren van een tbs-inrichting en de grenzen van de inbreuk
op zelfbeschikking tijdens de tenuitvoerlegging van de intramurale tbs. Bij
de ontwikkeling van de Bvt is uitgegaan van drie dimensies: de beveiliging
van de maatschappij, de behandeling van de tbs-gestelde en de rechtspositie
van de tbs-gestelde. De beginselenwet bepaalt dat binnen drie jaar na inwerkingtreding
en vervolgens iedere vijf jaar aan de Staten-Generaal een verslag dient te
worden gezonden over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de
praktijk.
 2 Onderzoeksrapport
 Het tweede evaluatie-onderzoek, dat ik u hierbij aanbied, heeft zich niet alleen op de Bvt in enge zin gericht: ook een aantal
recente ontwikkelingen in de samenleving op het gebied van veiligheid en risicoreductie
worden in dit onderzoek besproken. Daarnaast beperken de onderzoekers zich
niet tot de in de Bvt en het Reglement Verpleging Tbs-gestelde (Rvt) genoemde
regelingen, maar worden ook een aantal beleidsmatige onderwerpen besproken,
zoals het Adviescollege Verloftoetsing tbs en het Longstaybeleidskader. Afgesloten
wordt met een beschouwing over de balans tussen beveiliging, behandeling en
rechtspositie.
 
 De uitvoering van de Bvt is in dit onderzoek dus in de breedte geëxploreerd.
De nadruk heeft gelegen op de ervaringen van de geïnterviewde betrokkenen.
Minder aandacht is besteed aan het kwantificeren van gesignaleerde knelpunten
en aan de analyse van deze knelpunten. Deze beleidsreactie gaat in op de volgende
onderwerpen: de maandcommissaris/uitvoering motie-Joldersma, verlof, plaatsing
en overplaatsing, longstay, aansluiting op de Wet bopz, en beroep en schorsing.
 
 De onderzoekers stellen dat met de inwerkingtreding van de Bvt de aandacht
voor de rechten van tbs-gestelde is toegenomen; daarmee heeft de Bvt de verhoudingen
binnen de FPC’s blijvend beïnvloed. De Bvt en de daaruit voortvloeiende
jurisprudentie gelden als richtsnoer voor het professioneel handelen van functionarissen
betrokken bij de tenuitvoerlegging van de maatregel. Daarnaast stellen de
onderzoekers dat de balans tussen beveiliging, behandeling en rechtspositie
op dit moment is verstoord ten gunste van de beveiliging van de samenleving.
Dit heeft volgens hen een nadelige uitwerking op de twee andere pijlers van
het tbs-stelsel: behandeling en rechtswaarborgen van de tbs-gestelde.
 3 Beleidsreactie
 Beklag, beroep en schorsing en uitvoering motie-Joldersma
 Op grond van artikel 67 Bvt kan beroep worden ingesteld tegen een uitspraak
van de beklagcommissie bij de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming.
Deze mogelijkheid staat open voor de tbs-gestelde, maar ook voor het hoofd
van een inrichting. Artikel 69 bepaalt dat een tbs-gestelde ook rechtstreeks
in beroep kan gaan (dus zonder tussenkomst van de beklagcommissie) tegen door
de Minister genomen beslissingen. Het kan dan gaan om beslissingen omtrent
(over)plaatsing of verlenging van de passantentermijn. Het aantal beroepzaken
is de laatste jaren aanzienlijk gestegen: ten opzichte van 2000 waren er in
2007 vijftig procent meer beroepschriften. Deze betroffen voornamelijk longstayplaatsing,
dwangmedicatie, financiële tegemoetkoming door de beklagcommissie, bezoek,
telefoneren, afzondering en separatie. Het aantal beroepen dat gegrond werd
verklaard, loopt per onderwerp sterk uiteen. Het evaluatierapport concludeert
dat de groei van het aantal beroepen slechts ten dele is toe te schrijven
aan de groei van het aantal tbs-gestelden sinds 2000. Het aantal beroepen
tegen een beslissing van de beklagcommissie is bijnaverviervoudigd vergeleken
met 2000. Het aantal beroepen tegen beslissingen tot verlenging van de passantentermijn
is ten opzichte van 2000 fors gedaald. Ik maak hieruit op dat de overeenkomst
die Justitie op eigen initiatief met de tbs-gestelde sluit bij termijnoverschrijding –
de wachtgeldregeling –, een beroepschrift in de meeste gevallen voorkomt.
 
 Artikel 56 van de Bvt bepaalt dat een verpleegde zich kan beklagen bij
de Commissie van Toezicht over beslissingen van het hoofd van de inrichting
waarbij de verpleegde in zijn rechten wordt beperkt. Het gaat dan om bijvoorbeeld
de oplegging van een disciplinaire straf of de plaatsing op een afdeling voor
intensieve zorg. Bemiddeling is hierbij een belangrijk onderdeel. Uit het
onderzoek blijkt dat dit ook in de praktijk zo werkt: bij alle inrichtingen
is bemiddeling een belangrijke taak van de commissies van toezicht. De klacht
van een tbs-gestelde wordt doorgaans eerst naar de zogenaamde maandcommissaris
gestuurd met het verzoek te bemiddelen. Als dat geen succes heeft, wordt de
klacht doorgezonden naar de beklagcommissie. In mijn brief van 19 maart
jl. heb ik u al geschreven op welke manier ik de werkwijze van de commissies
van toezicht wil professionaliseren.
 
 De leden van de – onafhankelijke – Commissies van Toezicht
treden per toerbeurt op als maandcommissaris en bezoeken in die functie minimaal
tweewekelijks de inrichting. Het onderzoek toont aan dat tbs-gestelden hier
goed over worden geïnformeerd: 89 procent geeft aan dat ze weten waar
klachten over inrichting en/of personeel kunnen worden ingediend. Bijna tweederde
van de ondervraagden geeft aan dat de maandcommissaris goed toegankelijk is,
en ruim de helft (56 procent) voelt zich serieus genomen door de maandcommissaris.
Daar staat tegenover dat de maandcommissaris door de tbs-gestelden
niet altijd als onafhankelijk wordt beschouwd. De leden van de commissie zijn
in zekere zin in dienst van de inrichting, zo is de beleving, en zouden dus
niet altijd onpartijdig kunnen opereren. Deze indruk wordt versterkt door
de gewoonte om klachten eerst ter bemiddeling aan te bieden. In sommige gevallen
gebeurt dit ook (zelfs) als tbs-gestelden meteen hun beklag willen doen. De
onderzoekers achten het in dit licht opvallend dat een groot aantal klachten
na bemiddeling wordt ingetrokken. Zij leggen een verband met de bevinding
dat tbs-gestelden soms druk ervaren om met bemiddeling in te stemmen. Sommige
geïnterviewden vrezen bovendien dat hun klacht van invloed kan zijn op
de behandeling.
 
 Mede om deze redenen heb ik besloten dat er ook in de fpc’s een
vertrouwenspersoon moet worden aangesteld, in lijn met de door uw Kamer aangenomen
motie-Joldersma. Op deze manier wordt de praktijk
in een fpc vergelijkbaar met de praktijk in de reguliere gezondheidszorg.
Dat is van belang voor de rechtsgelijkheid van de verschillende groepen patiënten.
 Om redenen van uitvoerbaarheid zal de patiëntvertrouwenspersoon in
fpc’s gelijktijdig worden geïntroduceerd met de inwerkingtreding
van de Wet forensische zorg. Ter voorbereiding hierop en ter overbrugging
van de tussenliggende tijd zal ik met GGZ Nederland overleggen op welke wijze
uitvoering kan worden gegeven aan de motie.
 
 Besluit een patiënt om een klacht in te dienen, dan kan hij daarvoor
(alsnog) terecht bij de commissie van toezicht. De meeste klachten betreffen
intrekking van verlof. Het aantal klachten is bij vrijwel alle instellingen
de laatste jaren gestegen, hoewel tussen instellingen verschillen bestaan.
De uitspraak van de commissie op ingediende klachten is niet altijd tijdig:
de reactietermijn van vier weken wordt in veel gevallen overschreden. Dit
constateerde ook de ISt al in haar thema-onderzoek. Ik bezie momenteel, zoals
uw Kamer reeds op 19 maart jl. gemeld, in overleg met de commissies van
toezicht hoe de afhandeling van klachten kan worden versneld.
 Verlof
 De veranderingen in het verlofbeleid die de afgelopen jaren zijn doorgevoerd,
hebben in de ogen van de onderzoekers het veiligheidsaspect te veel op de
voorgrond gezet. Het aantal gestarte verlofmarges is van 568 in 2004 gedaald
naar 458 in 2007, terwijl het aantal tbs-gestelden is toegenomen. De onderzoekers
concluderen vervolgens dat een verantwoorde terugkeer in de maatschappij door
de aanscherping wordt bemoeilijkt of in elk geval vertraagd. De onderzoekers
stellen dat hierdoor de behandeling en uitstroom van tbs-gestelden zouden
kunnen stagneren.
 
 Verlof is geen afdwingbaar recht: voor de tbs-gestelde staat tegen een
afwijzing van de aangevraagde verlofmachtiging geen beroepmogelijkheid open.
De onderzoekers constateren echter dat de mogelijkheid van het van rechtswege
vervallen van de verlofmogelijkheid en het ontbreken van een rechtsmiddel
daartegen ingrijpende consequenties heeft voor de tbs-gestelde. Ook komt naar
voren dat veel medewerkers het format voor verlofaanvragen complex vinden
en dat op punten onnodige informatie gevraagd wordt. Ik zal deze constateringen
betrekken bij het onderzoek dat dit najaar start naar het functioneren van
de verlofprocedure sinds de oprichting van het Adviescollege Verloftoetsing
tbs. Dit onderzoek zal begin 2010 worden afgerond.
 Plaatsing en overplaatsing
 Alle tbs-inrichtingen moeten zijn uitgerust voor opname en behandeling
van iedere tbs-gestelde. Dit aselecte plaatsingsbeleid, zo concludeerde de
commissie-Visser, heeft ertoe geleid dat de specialisatie van de klinieken
met betrekking tot behandeling goeddeels is verdwenen. Op basis van interviews
stellen de onderzoekers dat het afschaffen van selecte plaatsing heeft geleid
tot het onderling ruilen van tbs-gestelden. Deze ruilingspraktijk was weliswaar
niet voorzien bij de instelling van het aselecte plaatsingsbeleid, maar van
grote knelpunten is geen sprake. Op zich zie ik er daarom geen probleem in
dat patiënten worden geruild: een nieuwe omgeving of een andere aanpak
heeft niet zelden tot progressie geleid in de behandeling. Wel moet ervoor
worden gewaakt dat de belangen van de kliniek niet prevaleren boven die van
de tbs-gestelde.
 Longstay
 De plaatsing in de longstay is een ingrijpende beslissing. Volgens respondenten
kan een beleidskader daarom niet volstaan, maar is een wettelijke basis nodig.
Over deze materie is uw Kamer reeds uitvoerig geïnformeerd in mijn brieven
van 21 augustus 2008 en 3 februari 2009
over het nieuwe beleidskader longstay forensische zorg. Ik beschouw de plaatsing
in de longstay forensische zorg als een onderdeel van de tenuitvoerlegging
van de tbs-maatregel, waarvoor de Minister van Justitie verantwoordelijk is.
Om de plaatsing in de longstay forensische zorg van meer waarborgen te voorzien,
worden de plaatsingsprocedure en de rechtspositie van de tbs-gestelde in het
nieuwe beleidskader verder versterkt en wordt een differentiatie aangebracht
in zorg- en beveiligingsbehoefte. Deze differentiatie moet ertoe bijdragen
dat huidige longstaypatiënten die niet meer aan de plaatsingscriteria
voor de longstay voldoen, kunnen uitstromen. Overigens beslist de rechter
periodiek over het al dan niet verlengen van de tbs-maatregel, ook tijdens
verblijf in de longstay. Op die manier is de rechtspositie van de tbs-gestelde,
ook in de longstay, gewaarborgd. Voor het overige verwijs ik naar genoemde
brieven.
 Aansluiting op de Wet-Bopz
 Tbs-gestelden kunnen worden verpleegd in zowel justitiële als niet-justitiële
inrichtingen. De Bvt is van toepassing op tbs-gestelden in justitiële
inrichtingen (83 procent); voor de verpleegden in niet-justitiële inrichtingen
(17 procent) is de Wet Bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen
van toepassing. Op een aantal onderdelen is echter ook voor hen de Bvt van
toepassing: met name de bepalingen aangaande verlof en proefverlof. Bij de
beslissing tot plaatsing van een tbs-gestelde wordt rekening gehouden met
het benodigde beheers- en beveiligingsniveau. De verschillen in rechtspositie
zijn ook voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Bvt aanleiding geweest
tot discussie. De Minister van Justitie heeft destijds niet gekozen voor één
rechtspositieregeling voor alle gedwongen opgenomen patiënten, omdat
ten behoeve van een goede tenuitvoerlegging van de tbs de bijzondere verantwoordelijkheid
van de Minister goed tot uitdrukking moet komen. Het verschil tussen beide
groepen werd te groot geacht. Ik sluit me aan bij deze redenering en wil dat
het onderscheid tussen de groepen duidelijk gemarkeerd blijft. Dat neemt niet
weg dat problemen die voortkomen uit het te maken onderscheid zoveel mogelijk
dienen te worden weggenomen. Een voorbeeld daarvan is de reeds genoemde klachtmogelijkheid
en de beschikbaarheid van een patiëntvertrouwenspersoon. Voor andere
situaties waarin de aansluiting een probleem vormt, is inmiddels een werkgroep
ingesteld die de knelpunten inventariseert.
 4 Conclusie
 Het evaluatie-onderzoek laat zien dat de Bvt in een behoefte voorziet.
Een adequate tenuitvoerlegging van de tbs-maatregel behelst in de praktijk
een voortdurende afweging tussen enerzijds de bescherming van de maatschappij,
en anderzijds het belang van de tbs-gestelde. Een wettelijke verankering van
de belangen van de verpleegde is daarbij een onmisbare schakel. De aansluiting
van de Bvt op de in voorbereiding zijnde Wet forensische zorg en de Wet verplichte
geestelijke gezondheidszorg is voor mij een punt van aandacht. De praktische
uitvoerbaarheid van de tbs-maatregel dient bij de onderlinge afstemming van
deze drie wetten goed voor ogen te worden gehouden.
 
 De staatssecretaris van Justitie,
 N. Albayrak
 
 
 
 
 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 Kamerstukken II, 2008/2009, 24 587, nr. 325.
 
 
 Kamerstukken II, 2008/2009, 29 452, nr. 113.
 
 
 Kamerstukken II, 2008/2009, 29 452, nrs. 92 en 98.