Wet inburgering; Memorie van antwoord
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 20062007-30308, nr. F

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum ontvangst

31-10-2006

Eerste Kamer der Staten-Generaal

2006-2007

30308 nr. F

27-10-2006

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaam1. Algemeen1.1 Inleiding1.2 Artikel 41.3 Aanvullende maatregelen1.4 Vrijgeven cursusaanbod en transitietrajectVoldoende aanbodKeurmerk2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel2.1 AlgemeenHoofdlijnen in de wetParlementaire betrokkenheid bij lagere regelgeving2.2 De inburgeringsplicht2.2.1. AlgemeenNiveauNiveau A1Niveau A2Niveau B1Het niveau A2Het niveau A1Het niveau B1TermijnenAanvang termijnenKosten en belastingGeen leerplicht2.2.2 Nieuw- èn oudkomers2.2.3 Geestelijke bedienaren2.2.4 Kennis- en arbeidsmigrantenKennis van de Engelse taal2.3 De bestuurlijke boeteVerwijtbaarheid2.4 Vreemdelingenrechtelijke aspecten2.4.1 AlgemeenTermijnenVerhouding tot de bestuurlijke boete2.4.2 De verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd2.4.3 De zelfstandige verblijfsvergunningVoormalig asielzoekers met een verblijfsvergunning regulierDe afhankelijke verblijfsvergunning van (huwelijks)partners3. Verhouding tot internationaal recht3.1 Associatieakkoorden3.2 Langdurig ingezeten onderdanen van derde landen3.3 Turkse onderdanen3.4 Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale
en Culturele Rechten4. Invoerings- en uitvoeringsaspecten4.1 AlgemeenUitvoerbaarheidVoorbereiding en inwerkingtreding4.2 Administratieve lasten4.3 Informatievoorziening5. Financiële aspectenARTIKELENArtikel 2Artikel 16Artikel 24Artikel 37Artikel 54Artikel 64 jo 72Ondertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30308Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 160 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 308Regels inzake inburgering in de Nederlandse samenleving (Wet inburgering)FMEMORIE VAN ANTWOORDOntvangen 27 oktober 2006INHOUDSOPGAVE    1Algemeen21.1Inleiding2 1.2Artikel 451.3Aanvullende maatregelen8 1.4Vrijgeven cursusaanbod en transitietraject10    2.Hoofdlijnen van het wetsvoorstel132.1Algemeen13 2.2De inburgeringsplicht15 2.2.1.Algemeen152.2.2Nieuw- èn oudkomers24 2.2.3Geestelijke bedienaren24 2.2.4Kennis- en arbeidsmigranten252.3De bestuurlijke boete282.4Vreemdelingenrechtelijke aspecten342.4.1Algemeen34 2.4.2De verblijfsvergunning voor onbepaalde
tijd37 2.4.3De zelfstandige verblijfsvergunning38    3.Verhouding tot internationaal recht403.1Associatieakkoorden403.2Langdurig ingezeten onderdanen
van derde landen423.3Turkse onderdanen45 3.4Internationaal Verdrag inzake Economische,
Sociale en Culturele Rechten47   4.Invoerings- en uitvoeringsaspecten484.1Algemeen48 4.2Administratieve lasten514.3Informatievoorziening54    5.Financiële aspecten55   Artikelen561. AlgemeenMet belangstelling heb ik kennis genomen van de vragen en opmerkingen
van de leden van de Vaste Commissie voor Justitie. Het verheugt mij dat de
leden van de CDA-fractie het grote belang van inburgering in de Nederlandse
samenleving en de wenselijkheid om op dit terrein meer resultaten te boeken
onderschrijven en begrip hebben voor de keus om daartoe meer verplichtende
elementen toe te passen, en dat ook de leden van de VVD-fractie zich in het
gewijzigde wetsvoorstel kunnen vinden. Het doet mij goed te constateren dat
de D66- en OSF-fracties de doelstelling van het gewijzigde wetsvoorstel onderschrijven,
en dat ook de leden van de SP-fractie het belang van een goede, snelle en
begeleide integratie voor nieuwkomers onderschrijven. Voorts stemt het mij
tot vreugd dat de leden van de SGP- en ChristenUnie-fracties van mening zijn
dat inburgeringsachterstanden met voorrang moeten worden aangepakt en zich
ten principale ingenomen hebben getoond met het wetsvoorstel in zoverre dat
het voorstel het slagen voor een inburgeringstoets als voorwaarde voor het
verkrijgen van een permanente verblijfsvergunning stelt. Het wetsvoorstel,
zoals dat thans ter behandeling voorligt, is tijdens de behandeling in de
Tweede Kamer ingrijpend gewijzigd. Naar aanleiding van het advies van de Raad
van State van 3 augustus 2006 zullen separaat nog verdere wijzigingen
worden voorgesteld (zie paragraaf 1.2). Het onderhavige wetsvoorstel
vormt een doeltreffend en algemeen aanvaardbaar kader waarmee vreemdelingen –
zowel nieuw- als oudkomers – naar eigen inzicht en zo nodig met gebruik
van overheidsfaciliteiten, die taalvaardigheden en kennis van de Nederlandse
samenleving kunnen verwerven die minimaal vereist zijn om adequaat in onze
maatschappij mee te kunnen doen.Inburgering is de eerste stap op weg naar integratie in de Nederlandse
samenleving. Zonder inburgering kan van integratie geen sprake zijn. Het onderhavige
wetsvoorstel verplicht en faciliteert vreemdelingen om deze eerste stap naar
integratie ook daadwerkelijk te zetten en daarbij resultaat te boeken. Wie
geen inburgering nodig heeft, wordt daar niet toe verplicht. Wie niet kàn
inburgeren, wordt van de inburgeringsplicht ontheven. Wie wel kan maar niet
wil inburgeren, komt in aanraking met het handhavingsinstrumentarium van het
wetsvoorstel. Hieronder ga ik in op de nadere vragen van de leden van de verschillende
fracties. Daarbij zal ik tevens ingaan de vragen die achttien hoogleraren
in hun open brief van 2 oktober 2006 aan de Eerste Kamer hebben opgeworpen
en waaraan de leden van de D66- en OSF-fractie integraal refereren. Bij de
beantwoording van deze vragen is in verband met de gewenste voortvarendheid
van de behandeling van het onderhavige wetsvoorstel afgeweken van de volgorde
van het voorlopig verslag en is de volgorde van de memorie van toelichting
aangehouden.1.1 InleidingHet wetsvoorstel vloeit voort uit het Hoofdlijnenakkoord en is ingegeven
door de maatschappelijk en politiek breed gedragen constatering dat de resultaten
van het inburgeringsbeleid op grond van de Wet inburgering nieuwkomers (WIN)
zijn achtergebleven bij wat gewenst is. Dat was ook de conclusie van de Tijdelijke
Commissie Onderzoek Integratiebeleid in haar eindrapport «Bruggen Bouwen»
(Kamerstukken II 2003/04, 28 689, nrs. 8–9, p. 524). In verband
daarmee heeft de regering besloten dat een nieuw inburgeringsstelsel noodzakelijk
is. Het gaat daarbij om een stelsel waarin de verwerving van die taalvaardigheden
en kennis van de Nederlandse samenleving die minimaal noodzakelijk is voor
maatschappelijke participatie, minder vrijblijvend en meer resultaatgericht
is, waarin ook oudkomers die nog niet beschikken over die kennis en vaardigheden,
tot de verwerving daarvan verplicht worden, en waarin sterker
dan tevoren een beroep wordt gedaan op de eigen verantwoordelijkheid van de
vreemdeling bij zijn inburgering. Die eigen verantwoordelijkheid en de betrokkenheid
van de burger bij zijn eigen inburgeringsproces is noodzakelijk, maar neemt
niet weg dat de inburgeringsplichtige vreemdeling bij zijn inburgering en
verdere integratie in onze samenleving moet kunnen rekenen op de solidariteit
en steun van onze allochtone en autochtone medeburgers om de nog resterende
sociale, culturele en economische afstand te overbruggen. Ook de overheid
biedt hem daartoe met het nieuwe inburgeringsstelsel – en daarnaast –
het nodige, maar inburgering en integratie vergt wil en inzet van de betrokken
vreemdeling zelf: betrokkenheid en verantwoordelijkheid.In het nieuwe inburgeringsstelsel wordt daarom de nadruk niet gelegd op
louter deelname aan een inburgeringsprogramma, maar op het te behalen resultaat
en het stimuleren daarvan. De kern van het wetsvoorstel is, zo bevestig ik
de leden van de SGP- en CU-fracties, inderdaad gelegen in de resultaatgerichte
inburgeringsplicht. De maatschappelijke realiteit vergt dat er nu snel daadwerkelijk
resultaat wordt geboekt met inburgering. De inburgeringsplichtige wordt daarom
niet verplicht een bepaald, van overheidswege georganiseerd en gratis aangeboden
programma te volgen, maar tot resultaat; hij moet zèlf zijn keuzes
maken ten aanzien van de vormgeving van zijn inburgeringstraject om daarmee
het beste resultaat te kunnen boeten. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de
keuze voor een bepaalde onderwijsaanbieder of lesmethode. Dit maakt meer maatwerk
en betere aansluiting bij de persoonlijke omstandigheden mogelijk en daarmee
het behalen van betere resultaten. Bij het maken van die keuzes kan de inburgeringsplichtige
zich uiteraard laten bijstaan door bijvoorbeeld zijn reeds (langer) in Nederland
verblijvende gezinsleden en kan hij voor de daarvoor noodzakelijke informatie
te rade bij onder meer de gemeente. Aangezien inburgeringsplichtigen zelf
een cursus kunnen inkopen als mogelijke voorbereiding op het inburgeringsexamen,
zal een andere vraag naar inburgeringscursussen ontstaan. Het nieuwe inburgeringsstelsel
kent geen gedwongen winkelnering meer, maar gaat uit van marktwerking met
als doel meer maatwerk te stimuleren wat het cursusaanbod en een verbeterde
prijs/kwaliteitsverhouding van de cursussen betreft.Als gezegd, wordt er sterker dan tevoren een beroep gedaan op de eigen
verantwoordelijkheid van de burger bij zijn inburgering. Dat betekent dat
hij zelf de regie over zijn inburgering voert. De overheid bepaalt niet voor
hem op welke wijze hij de nog ontbrekende kennis en vaardigheden moet verwerven,
maar laat hem de vrijheid om daarin zelf te kiezen voor de wijze die het beste
aansluit bij zijn persoonlijke omstandigheden. Wel bepaalt de overheid welke
kennis hij moet verwerven, binnen welke termijn hij dat moet hebben gedaan
en op welke wijze hij die kennisverwerving moet aantonen. Degene die deze
kennis en vaardigheden ontbeert, zal moeten inzien dat de verwerving daarvan
echt noodzakelijk is om zijn perspectieven op deelname in onze samenleving
en in ons economisch bestel – en die van zijn gezinsleden – te
verbeteren. Om de inburgeringsplichtige deze vrijheid en verantwoordelijkheid
ook daadwerkelijk te kunnen laten dragen, voorziet de overheid in de daarvoor
noodzakelijke voorlichting en faciliteiten. De inburgeringsplichtige kan ten
behoeve van zijn inburgering een lening aangaan en deze (deels) terugbetalen
met een vergoeding die van overheidswege wordt verstrekt bij het tijdig behalen
van het inburgeringsexamen. Bij de terugbetaling wordt rekening gehouden met
de draagkracht van de (gewezen) inburgeringsplichtige. Aan bepaalde bijzondere
categorieën inburgeringsplichtigen wordt van overheidswege een inburgeringsvoorziening
aangeboden, die de betrokkene kàn, maar niet hoeft te aanvaarden. Ook
voor hen die de keuze maken de aangeboden inburgeringsvoorziening
te aanvaarden, is sprake van een eigen financiële verantwoordelijkheid
in de vorm van de eigen bijdrage. Anderzijds voorziet het nieuwe stelsel ook
een adequaat handhavingsinstrumentarium, waarmee het voor de inburgeringsplichtige
nog duidelijker wordt dat er voor hem daadwerkelijk het nodige op het spel
staat.Het nieuwe inburgeringsstelsel is opgebouwd langs geheel andere lijnen
en vormt een dermate ingrijpende herziening van het inburgeringsstelsel, dat
niet kan worden volstaan met enkele kleinere aanpassingen van de WIN, zo antwoord
ik de leden van de PvdA- en SP-fracties. De (op het Hoofdlijnenakkoord van
het kabinet Balkenende II gebaseerde) doelstellingen van het onderhavige wetsvoorstel –
een algemene inburgeringsplicht voor vreemdelingen, waarbij het behalen van
resultaat (het behalen van het inburgeringsexamen) en de eigen verantwoordelijkheid
van de inburgeringsplichtige, ook in financiële zin, centraal staan en
waarbij het cursusaanbod wordt vrijgegeven – kunnen inderdaad niet worden
gerealiseerd met de enkele introductie in de WIN van de mogelijkheid om oudkomers
vrijblijvend een inburgeringsvoorziening aan te bieden. Daarbij komt nog dat
uit het advies van de Raad van State naar voren komt dat het socialezekerheidsrecht,
dat weliswaar belangrijke mogelijkheden biedt om burgers met taalen kennisachterstanden
te verplichten voorzieningen te volgen waarmee die achterstanden kunnen worden
ingelopen, geen afdoende basis vormt voor een resultaatsverplichting tot verwerving
van verdergaande kennis en vaardigheden dan nodig is voor reïntegratie
naar de arbeidsmarkt. Inburgering behelst meer dan dat.De enkele introductie in de WIN van de mogelijkheid om oudkomers vrijblijvend
een inburgeringsvoorziening aan te bieden, zal geen einde maken aan de bestaande
en algemeen erkende problematiek rond de achterstanden bij de inburgering.
Voor het initiëren van een dergelijk wetgevingstraject, dat, anders dan
de eerdergenoemde hoogleraren suggereerden, ook niet op korte termijn kan
worden afgerond, bestaat dan ook geen aanleiding. De maatschappelijke realiteit
vergt dat we nu zo spoedig mogelijk van start gaan met het nieuwe en meer
resultaatgerichte inburgeringsstelsel, waarmee alle Tweede Kamer fracties,
na de nodige wijzigingen, op 29 juni 2006 hebben ingestemd.De verplichting en facilitering van de vreemdeling om tijdig resultaat
met zijn inburgering te boeken, zijn eigen verantwoordelijkheid daarbij, en
zijn vrijheid wat betreft de wijze waarop hij zich op dat resultaat voorbereidt,
zijn belangrijke elementen van het onderhavige wetsvoorstel. De maatschappelijke
noodzaak om bij de inburgering meer resultaat te boeken, is op zichzelf algemeen
erkend en bij een resultaatgerichte inburgeringsplicht hoort nu eenmaal een
adequaat handhavingsinstrumentarium om te voorkomen dat deze plicht niet wordt
nageleefd en het noodzakelijke resultaat niet wordt bereikt. Daaruit vloeit
echter niet voort, zo antwoord ik de leden van de D66- en OSF-fracties, dat
het wetsvoorstel te zeer steunt op de gedachte dat inburgeringstrajecten alleen
kans van slagen hebben als deze zijn gebaseerd op verplichtingen en sancties.In het wetsvoorstel staat het bereiken van resultaat bij de inburgering
(het tijdig behalen van het inburgeringsexamen) dat inburgeringplichtige en
zijn gezinsleden het noodzakelijke perspectief in onze samenleving en op sociaal-economische
verbetering zal bieden, en niet het handhavingsinstrumentarium, centraal.
Het nieuwe stelsel gaat er in de eerste plaats van uit dat inburgeringplichtigen
zelf het belang zullen moeten inzien bij hun inburgering en daar op eigen
initiatief ook aan zullen werken. Daarnaast bevat het nieuwe inburgeringsstelsel
diverse positieve prikkels om te bewerkstelligen dat de inburgeringsplicht
wordt nageleefd en dat daadwerkelijk resultaat wordt geboekt.
Ik wijs in dit verband op de leningfaciliteit, op de kostengerelateerde en
de forfaitaire vergoeding, de extra forfaitaire vergoeding, en de inburgeringsvoorziening
die aan bijzondere groepen kan en in bepaalde gevallen moet worden aangeboden.
Deze stellen de inburgeringsplichtige in staat zijn verantwoordelijkheid bij
zijn eigen inburgering daadwerkelijk waar te maken en zijn perspectieven in
onze samenleving– en die van zijn gezinsleden – te verbeteren.
Het inburgeringsvereiste voor de verkrijging van de zelfstandige verblijfsvergunning
voor voortgezet verblijf en de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd, benadrukt
te meer dat er voor hem bij zijn inburgering ook daadwerkelijk iets op het
spel staat. Ook de koppeling tussen inburgering en (bepaalde) verblijfsvergunningen
moet in dit licht worden bezien. Voor die gevallen waarin de betrokkene desalniettemin
te kort schiet en hem daarvan een verwijt kan worden gemaakt, bevat het nieuwe
stelsel als noodzakelijk sluitstuk de bestuurlijke boete.In dit verband wijs ik de leden van de D66- en OSF-fracties er voorts
op dat ten behoeve van de inburgering van inburgeringsbehoeftigen die niet
tot inburgering kunnen worden verplicht, waaronder genaturaliseerde Nederlanders,
een tijdelijke Regeling vrijwillige inburgering 2007 tot stand wordt gebracht
die naar verwachting eveneens op 1 januari 2007 in werking zal treden
(zie paragraaf 1.3). Het doel van deze regeling is te bevorderen dat
gemeenten ook aan personen die niet inburgeringsplichtig, maar wel inburgeringsbehoeftig,
zijn een inburgeringsvoorziening kunnen aanbieden die hen voorbereidt op het
inburgeringsexamen en die het eenmaal kosteloos afleggen van dat inburgeringsexamen
omvat. Met deze tijdelijke regeling in afwachting van een meer definitieve
regeling op grond van de Wet inburgering, wordt vanaf 1 januari
2007 de resultaatgerichte inburgering gestimuleerd van inburgeringsbehoeftigen
die niet op grond van de Wet inburgering inburgeringsplichtig zijn, waarmee
ook deze personen betere perspectieven op de arbeidsmarkt en in onze samenleving
krijgen.De leden van de D66- en OSF-fracties, die hebben aangegeven in dit verband
te kunnen denken aan de verbinding van cursussen en stages met beloningssystemen,
hebben gevraagd in hoeverre dit begaanbare paden lijken. Het wetsvoorstel,
zo antwoord ik deze leden, bevat diverse elementen die de inburgeringsplichtige
stimuleren om het belang van zijn inburgering in te zien en zijn inburgeringsplicht
na te leven. Met de voorgestelde praktijkgerichte onderdelen van het inburgeringsexamen
wordt getoetst of hij in staat is om de geleerde taalkennis praktisch toe
te passen in werk- en/of woonsituaties. Dit kan niet in de schoolbanken worden
geleerd, maar moet buiten het klaslokaal worden geoefend. Om zich zo goed
mogelijk voor te bereiden op het inburgeringsexamen, zal dan ook een verbinding
gelegd moeten worden met de praktijk. Dit kan bijvoorbeeld door de inzet van
gecombineerde voorzieningen, waarin inburgering en reïntegratieactiviteiten
worden gecombineerd, of van geïntegreerde trajecten, waarin sprake is
van een combinatie van onderwijs, praktijk (stages, leren/werken en taalonderwijs.
Hiermee is in het nieuwe inburgeringsstelsel ook de verbinding met bijvoorbeeld
stages gelegd.1.2 Artikel 4Bij de behandeling van het onderhavige wetsvoorstel in de Tweede Kamer
is gebleken van brede steun voor de conclusie dat grote groepen personen in
de Nederlandse samenleving onvoldoende beschikken over de voor maatschappelijke
participatie minimaal vereiste taalvaardigheden en kennis van de Nederlandse
samenleving. Tevens is echter twijfel in het licht van het gelijkheidsbeginsel
gerezen omtrent de houdbaarheid van de inburgeringsplicht voor de in artikel
3 van het op 21 september 2005 ingediende wetsvoorstel (thans
artikel 4 van het gewijzigde voorstel van wet) genoemde drie categorieën
genaturaliseerde Nederlanders. Daarbij zijn verschillende alternatieve oplossingen
voorgesteld.Naar aanleiding hiervan heb ik op verzoek van de Tweede Kamer de Raad
van State op 27 juni 2006 verzocht mij nader te adviseren. Voorts heb
ik, in afwachting van dat advies en met het oog op de dringende maatschappelijke
noodzaak om de inburgeringsachterstanden te verminderen en de invoering van
het nieuwe inburgeringstelsel niet te vertragen, bij vierde nota van wijziging
(Kamerstukken II 2005/06, 30 308, nr. 71) het huidige artikel 4 van het
gewijzigde wetsvoorstel zodanig gewijzigd dat bij algemene maatregel van bestuur tijdelijk bepaalde categorieën Nederlanders kunnen worden aangewezen die eveneens inburgeringsplichtig
zijn. Daarbij zouden tevens regels kunnen worden gesteld, waarbij ten gunste
van deze Nederlanders kan worden afgeweken van de wet. Aangezien het hier
gaat om een materie waarvan regeling op wetsniveau geëigend is, heb ik
om de nodige parlementaire betrokkenheid bij de regeling daarvan veilig te
stellen, opgenomen dat de voordracht voor een dergelijke algemene maatregel
van bestuur niet eerder wordt gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan
beide kamers der Staten-Generaal is overgelegd, tenzij binnen die termijn
door of namens een der kamers de wens te kennen wordt gegeven dat de voordracht
niet wordt gedaan. Indien de Eerste of de Tweede Kamer aangeeft dat de voordracht
niet moet worden gedaan, blijft de voordracht achterwege. Artikel 4 van het
gewijzigde wetsvoorstel biedt dus niet de mogelijkheid om zonder parlementaire
instemming een algemene maatregel van bestuur met een regeling voor de inburgeringsplicht
voor (bepaalde categorieën) Nederlanders voor te dragen. Voorts heb ik
opgenomen dat in ieder geval, ook indien de Staten-Generaal met de voordracht
van een algemene maatregel van bestuur zou instemmen, zo spoedig mogelijk
een wetsvoorstel tot wijziging van de Wet inburgering wordt ingediend. Op
29 juni 2006 heeft de Tweede Kamer vrijwel unaniem met het aldus gewijzigde
wetsvoorstel ingestemd.In zijn advies van 3 augustus 2006 heeft de Raad duidelijkheid geschapen
over de aanvaardbaarheid van het opleggen van een resultaatgerichte inburgeringsplicht
aan een belangrijk deel van die personen in de Nederlandse samenleving die
nog niet beschikken over de nodige taalvaardigheden en kennis. De Raad concludeert
dat de resultaatgerichte inburgeringsplicht, zoals die is neergelegd in het
(gewijzigde) wetsvoorstel, kan worden opgelegd aan onderdanen van derde landen.
De Raad onderkent bovendien dat een inburgeringsplicht voor bepaalde categorieën
genaturaliseerde Nederlanders een gerechtvaardigd doel zou dienen, maar meent
desalniettemin dat de inburgeringsproblematiek die zij beoogt op te lossen
zich evengoed kan voordoen bij andere Nederlanders, bij andere Unieburgers
en bij de groepen derdelanders die op grond van internationale verplichtingen
niet tot inburgering kunnen worden verplicht. De Raad verbindt daaraan de
conclusie dat een inburgeringsplicht voor de drie categorieën genaturaliseerde
Nederlanders in strijd met het gelijkheidsbeginsel zou komen. Gelet hierop
zal, zoals reeds aangegeven in mijn brief van 25 augustus 2006 (Kamerstukken
I 2005/06, 30 308, C) en het nader rapport van 25 augustus 2006
bij het advies van de Raad (Kamerstukken II 2005/06, 30 308, nr. 106,
p. 6), geen voordracht worden gedaan voor een algemene maatregel van bestuur
op grond van artikel 4 van het gewijzigde wetsvoorstel en wordt een voorstel
voorbereid om artikel 4 te schrappen. Zoals eveneens is aangegeven, worden
daarnaast aanvullende maatregelen voorbereid om de resterende inburgeringsproblematiek
onder Nederlanders, andere Unieburgers en derdelanders die niet tot inburgering
kunnen worden verplicht, met inachtneming van het advies van de Raad, terug
te dringen.Thans is echter van belang dat het nieuwe inburgeringsstelsel voor onderdanen
van derde landen met een inburgeringsachterstand zo spoedig mogelijk wordt
ingevoerd. Artikel 4 van het wetsvoorstel staat daaraan niet in de weg. Dit
artikel is facultatief geredigeerd en verplicht niet tot een regeling bij
algemene maatregel van bestuur van een inburgeringsplicht voor bepaalde categorieën
Nederlanders. Een voordracht voor een dergelijke algemene maatregel van bestuur,
waarvoor ingevolge datzelfde artikel 4 parlementaire instemming is vereist,
zal niet worden gedaan en een wetsvoorstel, waarbij artikel 4 wordt geschrapt,
is op 12 oktober 2006 voor advies aan de Raad van State voorgelegd en
zal op zo kort mogelijke termijn bij de Tweede Kamer worden ingediend. De
voortgang van het onderhavige wetsvoorstel hoeft daarvan geen nadelige gevolgen
te ondervinden.Op 12 oktober 2006 is het desbetreffende wetsvoorstel tot wijziging
van de Wet inburgering en de Wet educatie en beroepsonderwijs in verband met
het vervallen van de mogelijkheid om Nederlandse onderdanen tot inburgering
te verplichten, voor advies aan de Raad van State gezonden. In dat wetsvoorstel
worden naast het vervallen van artikel 4 wijzigingen voorgesteld ten aanzien
van de artikelen 1, 5 en 25, zo antwoord ik de leden van D66- en OSF-fracties,
die hier met hun verwijzing naar de open brief van 2 oktober 2006 naar
hebben gevraagd. Aangezien dat voorstel thans voor advies bij de Raad van
State ligt, kan ik op de inhoud daarvan thans niet nader ingaan. Bij de behandeling
van dat wetsvoorstel komen wij daar nader over te spreken.Wel teken ik aan, dat waar in het onderhavige wetsvoorstel sprake is van «personen»,
deze term niet bij wijze van automatisme moet worden vervangen door «vreemdeling»
of «inburgeringsplichtige». In dit verband wijs ik er op dat in
de artikelen 25, 27, 28, 29 en 48 van het onderhavige wetsvoorstel met de
neutrale term «persoon» of «personen» wordt aangegeven
dat in die bepalingen niet vast hoeft te staan dat de betrokken persoon ook
daadwerkelijk inburgeringsplichtig is. Voorts wordt in artikel 13, vierde
lid, van het onderhavige wetsvoorstel de term «persoon» gebruikt,
aangezien de toegang tot het inburgeringsexamen uitdrukkelijk niet is beperkt
tot inburgeringsplichtige vreemdelingen. Ook niet-inburgeringsplichtige vreemdelingen
en Nederlanders kunnen daaraan deelnemen. Daarbij kan worden gedacht aan kennis-
of arbeidsmigranten en hun gezinsleden, die niet inburgeringsplichting zijn
(zie hierna paragraaf 2.2.4), maar die na verloop van tijd wel in aanmerking
willen komen voor een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd en
in dat kader moeten aantonen het inburgeringsexamen te hebben behaald. Ook
kan worden gedacht aan personen, ongeacht hun nationaliteit, die in het kader
van één van de regelingen inzake de inburgering van allochtone
vrouwen, of de regeling inzake de facilitering van inburgering op vrijwillige
basis (zie hierna paragraaf 1.3), aan het inburgeringsexamen willen deelnemen.
De artikelen 47 tot en met 51 behoeven dan ook geen aanpassing. Met de registratie
van Nederlanders, andere EU- en EER-onderdanen en andere niet-inburgeringsplichtigen
die op vrijwillige basis aan het inburgeringsexamen van artikel 13 van het
onderhavige wetsvoorstel deelnemen, wordt ook niet geïmpliceerd dat deze
inburgeringsplichtig zijn of zijn geweest.De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd hoeveel personen door het
oorspronkelijke wetsvoorstel inburgeringsplichtig zouden zijn geworden en
hoeveel personen dat onder de vigeur van het na de brief van 25 augustus
2006 beoogde stelsel zullen zijn.Met het oorspronkelijke wetsvoorstel inburgering, zoals dat op 21 september
2005 is ingediend, zouden ruim 500 000 personen inburgeringsplichtig
zijn geworden waaronder circa 258 000 genaturaliseerde Nederlanders die behoren tot de drie bijzondere groepen van (toen nog) artikel 3 van
het wetsvoorstel (thans artikel 4 van het gewijzigde wetsvoorstel). Na de
bijstelling van de doelgroep naar aanleiding van het advies van de Raad van
State van 3 augustus 2006 vallen alleen de vreemdelingen onder de inburgeringsplicht
van het wetsvoorstel. Het aantal in het Bestand Potentieel Inburgeringsplichtigen
opgenomen potentieel inburgeringsplichtige vreemdelingen
in Nederland is thans circa 250 000. Daarnaast is er uiteraard de instroom
van nieuwkomers.De leden van de CDA-fractie hebben voorts gevraagd naar het aantal «moeilijk
bereikbare vrouwen» die onder het oorspronkelijke wetsvoorstel zouden
zijn bereikt, het aantal dat in het thans beoogde stelsel wordt bereikt en
naar het aantal, indien de door de Raad van State bedoelde beperkingen in
acht genomen worden. Met de invoering van het oorspronkelijke wetsvoorstel
zouden ruim 110 000 «moeilijk bereikbare vrouwen» inburgeringsplichtig
zijn worden, zo antwoord ik deze leden. Het ging hierbij om circa 46 000
vreemdelingen en 64 000 genaturaliseerde Nederlanders. In deze cijfers
is rekening gehouden met de in artikel 5, eerste
lid, van het wetsvoorstel genoemde vrijstellingsgronden. In het thans beoogde
wetsvoorstel worden dus circa 46 000 «moeilijk bereikbare vrouwen»
bereikt die reeds in Nederland verblijven. Ik wijs deze leden er hierbij op
dat met het nieuwe inburgeringsstelsel wel wordt voorkomen dat het aantal «moeilijk
bereikbare vrouwen» in de toekomst groeit.Ten slotte teken ik bij het voorgaande aan dat de circa 258 000 genaturaliseerde
Nederlanders, waaronder de 64 000 «moeilijk bereikbare vrouwen»,
wel in aanmerking komen voor een van gemeentewege aangeboden inburgeringsvoorziening
waarmee hun inburgering op vrijwillige basis kan worden bevorderd. Ik verwijs
hiervoor naar de aanvullende maatregelen waarop ik hieronder in paragraaf 1.3
nader in ga.De leden van de CDA-fractie hebben voorts
nog aangegeven benieuwd te zijn naar de stand van zaken betreffende de prejudiciële
vragen van de Afdeling Bestuursrechtspraak aan het Hof van Justitie als bedoeld
in noot 2 op pagina 4 van het Advies van de Raad van State van 1 juli
2005. In die zaak (C-300/04, Eman en Sevinger) met betrekking tot de Kieswet,
zo antwoord ik deze leden, heeft het Hof van Justitie (Grote kamer) op 12 september
2006 arrest gewezen, waarbij het Hof onder meer voor recht heeft verklaard
dat degenen die de nationaliteit van een lidstaat hebben en ingezetenen zijn
van, dan wel woonachtig zijn in een gebied dat behoort tot de landen en gebieden
overzee bedoeld in artikel 299, lid 3, EG, zich kunnen beroepen op de in het
tweede deel van het EG-Verdrag aan de burgers van de Unie toegekende rechten.
Voorts is voor recht verklaard dat bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht
weliswaar niets zich ertegen verzet dat de lidstaten, onder eerbiediging van
het gemeenschapsrecht, de voorwaarden voor het actief en passief kiesrecht
bij de verkiezingen voor het Europees Parlement omlijnen op basis van het
criterium van het hebben van de woonplaats op het grondgebied waarop de verkiezingen
worden georganiseerd, doch dat het beginsel van gelijke behandeling eraan
in de weg staat dat de gekozen criteria meebrengen dat onderdanen die zich
in vergelijkbare situaties bevinden, zonder objectieve rechtvaardiging ongelijk
worden behandeld.1.3 Aanvullende maatregelenNu duidelijkheid bestaat over de onverenigbaarheid van een inburgeringsplicht
voor inburgeringsbehoeftige (genaturaliseerde) Nederlanders met het gelijkheidsbeginsel,
worden daarnaast aanvullende maatregelen getroffen. Daarbij wordt de inburgering
op basis van vrijwilligheid gefaciliteerd van Nederlanders, ongeacht
de wijze waarop het Nederlanderschap is verkregen, van andere inburgeringsbehoeftige
EU- en EER-onderdanen en van inburgeringsbehoeftige onderdanen van derde landen,
die op grond van artikel 5, tweede lid, van het wetsvoorstel niet tot inburgering
kunnen worden verplicht. Dit sluit aan bij de gedachte van de leden van de
D66- en OSF-fracties aan trajecten die meer uitgaan van het stimuleren van
tot Nederlander genaturaliseerde buitenlanders om aan bepaalde inburgeringsstandaarden
te voldoen. In het belang van de continuïteit van de inburgering –
om te voorkomen dat er in afwachting van een definitieve wettelijke regeling
bepaalde categorieën niet in aanmerking zouden kunnen komen voor het
gebruik van inburgeringsfaciliteiten – zullen vanaf 1 januari
2007 op grond van een ministeriële regeling inburgeringsvoorzieningen
als bedoeld in artikel 19 van het onderhavige wetsvoorstel beschikbaar worden
gesteld. De voorbereidingen van deze regeling zijn nagenoeg afgerond.Deze regeling sluit aan bij de bestaande regelingen voor de facilitering
van inburgering op vrijwillige basis – met name de Regeling inburgering
allochtone vrouwen niet-G31 2006 (Stcrt. 2006, 121) en de Regeling inburgering
allochtone vrouwen G31 2006 (Stcrt. 2006, 147) waarmee de gemeenten al
ervaring hebben – en op het nieuwe inburgeringsstelsel zoals dat in
het onderhavige wetsvoorstel is vormgegeven en waarop de gemeenten zich al
hebben voorbereid en zich nog verder voorbereiden. De extra lasten zijn derhalve
zeer beperkt. De gemeenten zijn bij brief van 6 oktober 2006 geïnformeerd
over de indicatieve budgetten die in het kader van deze regeling en in het
kader van het onderhavige wetsvoorstel inburgering beschikbaar worden gesteld.Naar aanleiding van mijn brief van 6 oktober 2006 aan de Tweede Kamer
(Kamerstukken II 206/07, 30 308, nr. 108) waarin ik heb aangegeven voornemens
te zijn voor het jaar 2007 een tijdelijke regeling voor vrijwillige inburgering
te treffen, hebben de leden van de fracties van de SGP en de ChristenUnie
gevraagd om een toelichting op de legislatieve status van deze regeling, daar
zij menen te hebben begrepen dat deze regeling geen wettelijke verankering
zal kennen. Het is mijn bedoeling om voor het jaar 2007 voor de tot de «G31»
behorende gemeenten een ministeriële regeling te treffen op grond van
artikel 16, eerste en tweede lid, van het Besluit brede doeluitkering sociaal,
integratie en veiligheid en voor de «niet-G31» een ministeriële
regeling op grond van artikel 17, vijfde lid, van de Financiële-verhoudingswet
die ertoe strekken gemeenten van financiële middelen te voorzien om inburgeringsvoorzieningen
aan te bieden aan inburgeringsbehoeftige, niet inburgeringsplichtige personen.
Met mijn opmerking over de voorkeur voor een wettelijke verankering doelde
ik op een wettelijke verankering van de aanvullende maatregelen – op
termijn – in de Wet inburgering, zodat nadere regeling in het Besluit
inburgering en de Regeling inburgering mogelijk is. Vooruitlopend daarop is
echter voor een tijdelijke regeling in een ander wettelijk kader gekozen.Aanvaarding van een inburgeringsvoorziening is ook bij inburgering op
vrijwillige basis niet vrijblijvend. Gemeente en inburgeraar zullen hun wederzijds
rechten en plichten opnemen in een overeenkomst. Aanvaarding van de aangeboden
inburgeringsvoorziening, die toeleidt tot het inburgeringsexamen en mede het
eenmaal kosteloos afleggen van het inburgeringsexamen omvat, betekent voor
de inburgeringsbehoeftige in ieder geval dat hij zich daarmee tevens verplicht
om aan de uitvoering van die voorziening zijn medewerking te verlenen en het
examen aflegt. Dit laatste betekent overigens geen verplichting om dat examen
ook daadwerkelijk te behalen. Voorts wordt overwogen wordt om, gelijk dat
in het onderhavige wetsvoorstel voor inburgeringsplichtige derdelanders het
geval is, in ieder geval een eigen bijdrage van € 270 te verlangen
voor deelname aan de inburgeringsvoorziening, om daarmee de eigen
verantwoordelijkheid van de inburgeraar bij het welslagen van diens inburgering
te benadrukken.1.4 Vrijgeven cursusaanbod en transitietrajectMet het loslaten van de gedwongen winkelnering bij de inkoop van inburgeringstrajecten
voor nieuwkomers vergroot het onderhavige wetsvoorstel de mogelijkheden voor
keuzevrijheid en maatwerk bij het inburgeringstraject, waardoor meer recht
wordt gedaan aan het individuele proces van inburgering. Dit geldt zowel voor
de inkoop door gemeenten, die niet langer verplicht zijn in te kopen bij roc’s,
als voor de inkoop door individuele inburgeringsplichtigen. Deze keuzevrijheid
bij het inkopen van inburgeringscursussen zal er aan bijdragen dat bestaande
inburgeringsachterstanden worden overbrugd en het ontstaan van nieuwe achterstanden
wordt voorkomen. In het kader van de zorgvuldige overgang van de roc’s
van publieke naar private dienstverlening, is in de laatste fase van het Transitietraject
overeenstemming bereikt over het beschikbaar stellen van een overgangsbudget.
Het verheugt mij dan ook zeer dat de Europese Commissie in een op 13 oktober
2006 gegeven beschikking (N 348/2006-Nederland) heeft meegedeeld dat het overgangsbudget
voor de liberalisatie van de markt voor inburgeringscursussen verenigbaar
is met de gemeenschappelijke markt overeenkomst artikel 87, derde lid, onder
c, van het EG-Verdrag, aangezien de steun de ontwikkeling van de markt voor
inburgeringscursussen zal vergemakkelijken zonder de voorwaarden waaronder
het handelsverkeer in de EU plaatsvindt daarbij in aanzienlijke mate te beïnvloeden.Voldoende aanbodDe leden van de PvdA-, D66- en OSF-fracties hebben gevraagd of en hoe
de regering kan garanderen dat er op de «vrije markt» voldoende
cursusaanbod voor laaggeschoolde en analfabete immigranten zal zijn, en welke
maatregelen getroffen zullen worden indien dat aanbod niet of niet voldoende
tot stand komt. Deze vraag kan ik beantwoorden naar analogie van de invoering
van de oudkomersregelingen rond het jaar 2000. Mijn verwachtingen over de
gevolgen van het aanbod na invoering van de marktwerking zijn met name gebaseerd
op de ervaringen met de oudkomersmarkt, waar altijd een «vrije markt»
is geweest en waar dus nimmer sprake is geweest van gedwongen winkelnering.
Dat gevoegd bij het effect van het overgangsbudget voor de roc’s om
marktconform te gaan opereren, stemt mij positief ten aanzien van de ontwikkelingen
op de markt, ook voor de geschetste doelgroepen, zo antwoord ik de leden van
deze fracties.Het vrijgeven van het cursusaanbod voor nieuwkomers biedt gemeenten de
mogelijkheid om de rol van inkoper anders vorm te geven. In plaats van verplichte
afname bij roc’s krijgen gemeenten de mogelijkheid in te kopen bij andere
aanbieders en krijgen zij meer mogelijkheden voor maatwerk. Ook roc’s
worden hierdoor geprikkeld om doelmatiger te gaan werken, hetgeen de prijs/kwaliteitsverhouding
ten goede komt.Op de oudkomersmarkt kan men dan ook een gedifferentieerd aanbod zien
met gedifferentieerde prijzen, van een groot aantal andere aanbieders met
meer maatwerk voor de diverse doelgroepen, ook voor de laaggeschoolde en analfabete
immigranten, qua niveau, duur en inrichting van de cursussen. Dat staat mij
ook voor ogen met de invoering van marktwerking voor de gehele inburgeringsmarkt.
Veel aanbieders bereiden zich voor op de komst van het nieuwe inburgeringsstelsel
en ook roc’s tonen hun innovatieve en ondernemende kracht. Door het
afschaffen van de gedwongen winkelnering worden gemeenten in het nieuwe inburgeringsstelsel in de gelegenheid gesteld zelf een keuze te maken
voor een aanbieder. Mijn beeld is dat er met de inwerkingtreding van het nieuwe
inburgeringsstelsel een breed aanbod zal ontstaan voor alle doelgroepen, ook
de laaggeschoolden en de analfabete immigranten. Dat beeld is gebaseerd op
de diversiteit van aanbieders en de diversiteit van het aanbod op de oudkomersmarkt.
De huidige oudkomersmarkt laat zien dat de inburgeringscursussen over het
hele land verspreid zijn. Er zijn daarnaast diverse partijen die zelf beschikken
over een landelijk dekkend netwerk, zoals enkele grote landelijk opererende
taalaanbieders, de roc’s en de volksuniversiteiten. Mij bereiken geen
geluiden dat er in bepaalde regio’s onvoldoende aanbod is. Na invoering
van het nieuwe inburgeringsstelsel zal naar verwachting, mede door de samenloop
van inburgering en reïntegratie, het aantal aanbieders toenemen. Dat
biedt weliswaar geen garantie, maar in de afgelopen vijf jaar is er van een
toereikend aanbod sprake geweest op deze markt. Gelet op de grote interesse
van nieuwe aanbieders is mijn verwachting dat dat ook na invoering van het
nieuwe stelsel niet anders zal zijn. Mij komen diverse geluiden ter ore dat
aanbieders hun activiteiten van de oudkomersmarkt willen uitbreiden naar de
nieuwe markt. Aanbieders zien goede kansen en daar willen ze graag op inspelen.Uit onze contacten met huidige en potentiële aanbieders blijkt dat
de animo groot is. Daarbij gaat het om een groot scala van aanbieders. Die
aanbieders richten zich op uiteenlopende segmenten van de markt, zowel voor
hoogopgeleiden als voor laaggeschoolden. Ook blijkt dat deze aanbieders zich
gespecialiseerd hebben op het opleiden van inburgeraars met verschillende
startniveaus, met uiteenlopend aanbod en dito prijzen. In de Pilots Samenloop
is aan de orde geweest dat innovaties op het terrein van de combinatie van
reïntegratie en inburgering nodig zijn om tot gewenste, effectieve en
efficiënte gecombineerde voorzieningen te kunnen komen. Pilotgemeenten
vinden het belangrijk dat aanbieders op deze punten innoveren. Hieruit trek
ik de conclusie dat gemeenten maar voornamelijk ook aanbieders aan de slag
zullen moeten, maar ook in staat zullen zijn om tot goede gecombineerde voorzieningen
te kunnen komen.Voor het loslaten van de gedwongen winkelnering – wat hier inhoudt
de invoering van marktwerking voor het cursusaanbod voor nieuwkomers, naast
die er al was voor het aanbod voor de oudkomers – heb ik de afgelopen
jaren uitgebreid contact gehad met het ministerie van Economische Zaken. Met
dat departement heeft voortdurend overleg plaatsgevonden over een verantwoorde
invoering van de marktwerking voor nieuwkomers. Ook heeft het ministerie van
Economische Zaken aangegeven dat de regering bij discrepantie tussen vraag
en aanbod, het zogenaamde «marktfalen», maatregelen voor handen
heeft om aan de vraagkant, dan wel aan de aanbod kant, met name door stimulering
met behulp van financiële prikkels, de onevenwichtigheid tussen vraag
en aanbod in balans te brengen. Maar zoals hiervoor geschetst, verwacht ik
niet dat daar sprake van zal zijn door de ervaringen die we reeds hebben opgedaan
op de oudkomersmarkt, waar altijd een «vrije markt» is geweest
en waar vraag en aanbod in evenwicht zijn.Aanvullend kan ik melden dat in artikel 7, eerste lid, van het convenant
tussen het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de MBO Raad en
het Ministerie van Justitie van 29 september 2005, is opgenomen dat de
eerste ontwikkelingen op de markt één en twee jaar na inwerkingtreding
van de Wet inburgering met de vertegenwoordigers van aanbieders van inburgeringscursussen,
waaronder de MBO Raad, en andere belanghebbende partijen, zullen worden geïnventariseerd.
Mochten mij uit deze inventarisatie of eerder berichten bereiken over een
ontoereikend cursusaanbod van de door de leden van de PvdA-, D66- en OSF-fracties genoemde categorieën, zal ik dan bezien of passende
maatregelen aangewezen zijn.KeurmerkDe leden van de D66- en OSF-fracties hebben gevraagd naar de uit het keurmerk
voortvloeiende eisen zijn die gesteld worden aan rechtspersonen die een inburgeringscursus
willen aanbieden. De partijen die het Keurmerk Inburgeren ontwikkelen –
de MBO Raad, Fotin/Paepon en Borea – hebben op 1 oktober 2006 de
inhoud en daarmee de eisen van het Keurmerk Inburgeren bekend gemaakt. Deze
inhoud is vastgelegd in een handleiding Keurmerk Inburgeren en is te raadplegen
via de website van Stichting Blik op Werk (www.blikopwerk.nl). De eisen waarnaar
deze leden informeren, worden in de handleiding Keurmerk Inburgeren uitgewerkt
in prestatie-indicatoren die worden gemeten. Deze prestatie-indicatoren zijn
onderverdeeld naar aandachtsgebieden. Deze aandachtsgebieden zijn:– Cursuscontract;– Doorlooptijden;– Resultaten;– Begeleiders (o.a. docenten);– Organisatie;– Tevredenheid.Deze leden hebben voorts gevraagd of in het Keurmerk Inburgeren is voorzien
in een klachtenregeling voor cursisten. Dat is, zo antwoord ik deze leden,
inderdaad het geval; één van de inhoudelijke eisen van het Keurmerk
Inburgeren is dat cursusaanbieders een klachtenreglement opstellen waarin
minimaal moet worden voldaan aan de wetgeving van het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen op dit punt of dat men voldoet aan de beschreven
procedure in handleiding Keurmerk Inburgeren. In de sectorwetten voor het
primair onderwijs en het voortgezet onderwijs zijn enkele kaderstellende bepalingen
opgenomen waarbinnen het veld de klachtafhandeling moet afwikkelen. Recentelijk
is de Tweede Kamer per brief van 12 april 2006 (Kamerstukken II 2005/06,
30 300 VIII, nr. 216) geïnformeerd over een verbeterde klachtenregeling.
Op basis van de nota «naar een verbeterde klachtenregeling» is
door de sector een model klachtenregeling primair en voortgezet onderwijs
opgesteld, die gebruikt kan worden om te voldoen aan het gestelde criterium «klachtenmanagement»,
zoals beschreven in de handleiding Keurmerk Inburgeren. Met deze verbeterde
klachtenregeling wordt op adequate wijze voorzien in een uniforme aanpak en
kwaliteitsstandaard.Verheugd stel ik vast dat ook de leden van de SGP- en ChristenUnie-fracties
in principe mee kunnen komen in het vrijgeven van het cursusaanbod, mits is
voorzien in een vorm van kwaliteitsgarantie. Deze leden hebben gevraagd op
welke wijze daarin in het wetsvoorstel dan wel de daarop gebaseerde uitvoeringsmaatregelen
is voorzien. Met deze leden acht de regering kwaliteitsborging en transparantie
van wezenlijk belang voor het functioneren van de markt een vorm van consumentenbescherming,
zo antwoord ik deze leden. Daarbij dient zoveel mogelijk te worden aangesloten
bij het zelfregulerende vermogen van de sector. In dit kader zijn de branchepartijen
Borea, de MBO Raad en Peapon/Fotin verzocht in afstemming met de VNG en cliëntvertegenwoordigers
een keurmerk te ontwikkelen. Aanbieders met een keurmerk moeten voldoen aan
bepaalde kwaliteitseisen. De eisen worden in de handleiding Keurmerk Inburgeren
uitgewerkt in prestatie-indicatoren. Zoals ik hiervoor in antwoord op de vragen
van de leden van de D66- en OSF-fracties heb aangegeven, zijn deze onderverdeeld
naar aandachtsgebieden (cursuscontract, doorlooptijden, resultaten, begeleiders,
organisatie en tevredenheid). Indien bij controle blijkt dat aanbieders niet
meer voldoen aan de eisen van het keurmerk, verliezen zij het keurmerk. Als
extra borging wordt het gebruik van de leningfaciliteit en de
kostengerelateerde vergoeding gekoppeld aan inkoop bij instellingen met een
keurmerk. De eisen van dit keurmerk zijn, als gezegd, begin oktober 2006 bekendgemaakt
en gepubliceerd op de website van Stichting Blik op Werk.Ik zal het inmiddels tot stand gekomen «Keurmerk Inburgeren»
bij inwerkingtreding van de Wet inburgering aanwijzen als het keurmerk, bedoeld
in artikel 1, onderdeel j, van het onderhavige wetsvoorstel. Indien het Keurmerk
Inburgeren na aanwijzing niet langer aan de daaraan gestelde eisen zou mogen
blijken te voldoen, zal ik een inschatting maken of de opdrachtgevers en opdrachtnemers
die situatie kunnen verbeteren of dat certificering door de overheid noodzakelijk
is. Hoofdstuk 3 (Overheidscertificering) van het wetsvoorstel biedt daartoe
de mogelijkheid.Aan de invoering van marktwerking heeft een aantal overwegingen ten grondslag
gelegen. Zo bevordert de invoering van marktwerking de totstandkoming van
een divers aanbod van inburgeringsonderwijs en draagt het bij tot een betere
verhouding tussen de prijs en de geboden kwaliteit. Bovendien mag verwacht
worden dat er, meer dan tot nu toe het geval is, sprake zal zijn van een vraaggestuurde
markt, waarop concurrentie mogelijk is. Dat zal onder meer tot uitdrukking
komen in de prijsstelling van het cursusaanbod. De leden van de D66- en OSF-fracties,
die menen dat marktwerking als gevolg kan hebben dat migranten met een grotere
achterstand wat betreft hun persoonlijke en in het land van herkomst verworven
vaardigheden langere cursussen nodig zullen hebben om het uiteindelijke examen
met goed gevolg af te leggen en dus meer moeten gaan betalen, hebben gevraagd
of het denkbaar is dat er een vastgesteld bedrag komt voor inburgeringsvoorzieningen
voor lange(re) cursussen. Een dergelijk bedrag, zo antwoord ik deze leden,
zou de marktwerking die met het onderhavige wetsvoorstel wordt beoogd en daarmee
de diversiteit van het cursusaanbod, met name voor deze inburgeringsplichtigen,
kunnen verstoren. Ik wijs deze leden, die kennelijk vrezen dat bepaalde inburgeringsplichtigen
de kosten voor hun inburgering moeilijk zullen kunnen dragen, er op dat het
wetsvoorstel voorziet in diverse waarborgen voor minder draagkrachtigen. Zo
bestaat er onder meer de mogelijkheid om een inburgeringscursus te financieren
met behulp van een lening. De hoogte van deze leenfaciliteit is afgestemd
op de verwachte prijsontwikkeling van het cursusaanbod. De lening kan worden
afgelost met een kostengerelateerde vergoeding van 70% van de gemaakte
cursuskosten met een maximum van € 3000, en bij de aflossing van
de lening wordt rekening gehouden met de draagkracht van de (gewezen) inburgeringsplichtige.
Kortheidshalve verwijs ik hierbij naar paragraaf 2.1.1 van deze memorie.2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel2.1 AlgemeenHoofdlijnen in de wetDe leden van de PvdA-fractie hebben gevraagd naar een reactie op de stelling
dat enkele essentiële onderdelen van de regeling niet in het onderhavige
wetsvoorstel zijn opgenomen, en dat het wetsvoorstel daardoor niet zou voldoen
aan de Aanwijzingen voor de regelgeving. Ook de leden van de D66- en OSF-fracties
hebben hierop een reactie gevraagd. Bij de verdeling van de elementen van
het nieuwe inburgeringsstelsel over de wet en algemeen verbindende voorschriften
van lager niveau (het Besluit inburgering en de Regeling inburgering), zo
antwoord ik deze leden, zijn in het wetsvoorstel de structurele elementen
en de hoofdelementen van het nieuwe inburgeringsstelsel opgenomen. Daarbij
wijs ik op de regeling van de groep inburgeringsplichtigen en de aard van
de inburgeringsplicht, de mogelijkheid van overheidscertificering,
het inburgeringsexamen en de structuur daarvan, de diverse beschikbare inburgeringsfaciliteiten
en de toegang daartoe, het handhavingsinstrumentarium, de informatievoorziening,
de bekostiging en de rechtsbescherming. Tevens is voorzien in de wijziging
van de noodzakelijke wetgeving in formele zin. Ik wijs deze leden er op dat
het primaat van de wetgever niet zo moet worden opgevat dat het parlement
bij alle onderdelen van de regeling van het nieuwe inburgeringsstelsel rechtstreeks
moet worden betrokken. Onderwerpen als de bijvoorbeeld de exacte hoogte van
de vereiste taalvaardigheid (per categorie inburgeringsplichtige), de precieze
kosten van het inburgeringsexamen en de uitgewerkte gronden voor kwijtschelding
van de geleende bedragen, zijn niet van die betekenis dat directe parlementaire
invloed op de vaststelling daarvan in de rede ligt. Dit neemt niet weg dat
over deze onderwerpen in de voorafgaande periode wel uitgebreid is gesproken
met de Tweede Kamer, onder meer op basis van ontwerpen van het Besluit inburgering
die ter informatie aan de Tweede Kamer zijn gezonden. Ik verwijs hierbij onder
meer naar mijn brieven van 25 december 2005, 24 januari 2006 en
6 juni 2006 (Kamerstukken II 2005/06, nrs. 9, 10 en 26).Aangezien de inburgeringsplichtige in het onderhavige wetsvoorstel niet
wordt voorgeschreven op welke wijze hij de voor maatschappelijke participatie
minimaal vereiste kennis en vaardigheden verwerft en hem daarbij volledige
vrijheid wordt gelaten om zijn inburgering optimaal te verenigen met persoonlijke
omstandigheden als werk of zorg voor het gezin, kan uiteraard niet worden
aangegeven welke bedragen minimaal en maximaal met zijn inburgering zijn gemoeid,
zo antwoord ik de leden van de PvdA-fractie. Met het oog op mogelijk calculerend
gedrag van de inburgeringsplichtige burger, voorziet het wetsvoorstel ook
niet in een maximaal aantal op te leggen boetes.Volledigheidshalve wijs ik deze leden er in dit verband nog op dat artikel
23, tweede lid, van het wetsvoorstel de eigen bijdrage regelt die oud- èn
nieuwkomers zijn verschuldigd voor de van gemeentewege aangeboden en door
hen aanvaarde inburgeringsvoorziening. Indien de betrokken oud- of nieuwkomer
het inburgeringsexamen dat deel uitmaakt van deze voorziening, niet behaalt,
zal hij eventueel noodzakelijke verdere kosten zelf moeten dragen. In die
zin regelt artikel 23, anders dan deze leden mogelijk veronderstellen, niet
welke kosten maximaal zullen moeten worden gemaakt voor het verwerven van
de vereiste kennis en vaardigheden.Parlementaire betrokkenheid bij lagere regelgevingDe leden van de D66- en OSF-fracties, die hebben gevraagd naar het ontbreken
van een voorhangbepaling die ertoe strekt dat de algemene maatregelen van
bestuur, die uitvoeringsregels met wezenlijke verplichtingen voor personen,
vóór de vaststelling daarvan aan de Staten-Generaal worden voorgelegd,
antwoord ik dat bij de verdeling van de regelingen over de wet en de algemeen
verbindende voorschriften van lager niveau, als gezegd, een duidelijke keuze
is gemaakt om de hoofdlijnen in de wet en de nadere uitwerking van die hoofdlijnen
in een algemene maatregel van bestuur en een ministeriële regeling op
te nemen. Ik wijs deze leden er op dat daarbij in het algemeen moet worden
vermeden dat de vaststelling van bepaalde voorschriften aan een lagere regelgever
wordt gedelegeerd en tegelijkertijd wordt vastgelegd dat het parlement bij
deze regelgeving moet worden betrokken. De aanwijzingen voor de regelgeving
(Ar 35) schrijven in dit verband voor dat in de wet geen formele betrokkenheid
van het parlement bij gedelegeerde regelgeving wordt geregeld, tenzij daarvoor
bijzondere redenen bestaan. Dergelijke bijzondere redenen zijn op de door
deze leden genoemde onderwerpen niet aanwezig. De verplichtingen van de inburgeringsplichtigen
zijn in het wetsvoorstel opgenomen en worden in de lagere regelgeving uitgewerkt.Daarentegen is in artikel 4 van het wetsvoorstel, dat een delegatiebasis
bevat op grond waarvan bij wijze van tijdelijke voorziening in afwachting
van een wettelijke regeling regels te stellen omtrent de inburgeringsplicht
van bepaald categorieën Nederlanders, wel voorzien in de voorafgaande
betrokkenheid van de Staten-Generaal. Dat vloeit voort uit de aard van de
materie. Zoals hiervoor in paragraaf 1.2 is aangegeven, zal van die mogelijkheid
geen gebruik worden gemaakt en zal artikel 4 worden geschrapt. Het desbetreffende
wetsvoorstel tot wijziging van de Wet inburgering en de Wet educatie en beroepsonderwijs
in verband met het vervallen van de mogelijkheid om Nederlandse onderdanen
tot inburgering te verplichten, is op 12 oktober 2006 voor advies aan
de Raad van State gezonden en zal op zo kort mogelijke termijn worden ingediend.
Ik hoop dat dat wetsvoorstel voortvarend zal worden behandeld.2.2 De inburgeringsplicht2.2.1. AlgemeenNiveauDoor het niveau van de vereiste taalvaardigheid worden in navolging van
het tweede deeladvies van de commissie Franssen («Normering Inburgeringsexamen;
advies over het nieuwe inburgeringsexamen in Nederland», Den Haag, juni
2004) geen hogere eisen gesteld dan het niveau A2 van het Europese Raamwerk
voor Moderne Vreemde Talen. De leden van de CDA-fractie hebben aangegeven
te betwijfelen of dit voldoende is om het doel van inburgering (integratie)
te bewerkstelligen. Deze leden zijn van mening dat deelname aan het arbeidsproces
een buitengewoon belangrijk middel is om enerzijds economisch, sociaal en
cultureel verval en isolement te voorkomen en anderzijds daadwerkelijk te
participeren in de samenleving. Deelname aan het arbeidsproces is naar de
mening van deze leden een buitengewoon belangrijk middel om enerzijds economisch,
sociaal en cultureel verval en isolement te voorkomen en anderzijds daadwerkelijk
te participeren in de samenleving, maar op niet iedere vorm van deelname aan
het arbeidsproces vergt een hoog niveau aan taalbeheersing. Deze leden hebben
aangegeven het niveau B1 in algemene zin niet als een hoog niveau aan te merken
en hebben gevraagd om een overzicht van de inhoud van de niveau’s A1,
A2 en B1, zodat deze onderling vergeleken kunnen worden. Graag voldoe ik aan
het verzoek van deze leden.In het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen is het beheersingsniveau
van een vreemde taal ingedeeld in 6 globale fasen (A1 en A2, B1 en B2, C1
en C2), die elk op zich een forse taalontwikkeling omvatten. Het strekt zich
uit van volledige ongeletterdheid tot het niveau van een «native speaker».
Het overgaan naar een hoger taalniveau kan maanden tot soms enkele jaren training
en oefening vergen en het bereiken van de hogere niveaus (bijvoorbeeld B2
en C1) is slechts voor een kleine minderheid weggelegd.Bij een vergelijking van de verschillende niveaus en dan met name A1,
A2 en B1, moet men bedenken dat er in het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde
Talen niet alleen sprake is van opklimmende taalvaardigheidsniveaus, maar
ook opklimmende niveaus van abstractie en contextualisatie. Op niveau A1 wordt
taalbeheersing ook gekoppeld aan bekendheid met het onderwerp en taalgebruik;
taal moet gaan over zaken in de eigen naaste omgeving, dus de bekende context.
Ook gaat het bij A1 om eenvoudige en alledaagse kwesties. Dat maakt het mogelijk
voor laaggeschoolden om alsnog enigszins taalvaardig te kunnen functioneren
op dat lage niveau. Op het niveau A2 en B1 moeten taalgebruikers ook kunnen omgaan met gesproken en geschreven teksten die verder van hun
eigen leefwereld af staan.Het taalbeheersingsniveau dat vereist is om te slagen voor het nieuwe
inburgeringsexamen is vastgesteld op het niveau A2 van het Europese Raamwerk
voor Moderne Vreemde Talen. Dit geldt zowel voor oudkomers als voor nieuwkomers.
Voor oudkomers wordt echter een uitzondering gemaakt daar waar het de schriftelijke
vaardigheden betreft. Zij dienen over schriftelijke vaardigheden (lezen en
schrijven) te beschikken op niveau A1. In het Raamwerk worden de niveau A1
tot en met B1 op de volgende wijze gekarakteriseerd:1Niveau A1De betrokkene kan op dit niveau vertrouwde dagelijkse uitdrukkingen en
basiszinnen gericht op de bevrediging van concrete behoeften begrijpen en
gebruiken. Hij of zij kan zichzelf aan anderen voorstellen en kan vragen stellen
en beantwoorden over persoonlijke gegevens zoals waar hij of zij woont, mensen
die hij of zij kent en dingen die hij of zij bezit. Hij of zij kan op een
simpele wijze reageren, aangenomen dat de andere persoon langzaam en duidelijk
praat en bereid is om te helpen.Niveau A2De betrokkene kan op dit niveau zinnen en regelmatig voorkomende uitdrukkingen
begrijpen die verband hebben met zaken van direct belang (bijvoorbeeld persoonsgegevens,
familie, winkelen, plaatselijke geografie, werk). Hij of zij kan communiceren
in simpele en alledaagse taken die een eenvoudige en directe uitwisseling
over vertrouwde en alledaagse kwesties vereisen. Hij of zij kan in eenvoudige
bewoordingen aspecten van de eigen achtergrond, de onmiddellijke omgeving
en kwesties op het gebied van diverse behoeften beschrijven.Niveau B1De betrokkene kan op dit niveau de belangrijkste punten begrijpen uit
duidelijke standaardteksten over vertrouwde zaken die regelmatig voorkomen
op het werk, op school en in de vrije tijd. Hij of zij kan zich redden in
de meeste situaties die kunnen optreden tijdens het reizen in gebieden waar
de betreffende taal wordt gesproken. Hij of zij kan een eenvoudige lopende
tekst produceren over onderwerpen die vertrouwd of die van persoonlijk belang
zijn. Hij of zij kan een beschrijving geven van ervaringen en gebeurtenissen,
dromen, verwachtingen en ambities en kan kort redenen en verklaringen geven
voor meningen en plannen.Het niveau A2Volgens de commissie Franssen (2), die advies uitbracht over de normering
van het inburgeringsexamen, biedt het niveau A2 een «redelijke basis
om te kunnen functioneren in de samenleving», en is het te beschouwen
als «een eenvoudig beheersingsniveau, waarmee men in beperkte mate kan
communiceren over vertrouwde en alledaagse zaken». Die vertrouwdheid
hangt dan uiteraard samen met het domein waarbinnen men functioneert. Het
niveau biedt, aldus de commissie Franssen, een «goede uitgangspositie
voor verdere integratie in de samenleving», het maakt een redelijke
mate van communicatie mogelijk met de directe omgeving. Niveau A2 biedt de
mogelijkheid deel te nemen aan de samenleving op een functioneel niveau. Iemand
die de taal op het niveau A2 beheerst, kan bijvoorbeeld zinnen en regelmatig
voorkomende uitdrukkingen begrijpen die verband hebben met zaken van direct
belang, waaronder werk, en kan communiceren over simpele en alledaagse taken.Het niveau A1De commissie Franssen heeft ook aangegeven dat het voor een bepaalde groep, namelijk de oudkomers, wenselijk is een uitzondering te maken
voor wat betreft de schriftelijke vaardigheden. Het gaat hier vaak om oudere
personen die minder opleiding hebben genoten, en voor wie het leren lezen
en schrijven in het Nederlands een relatief grote inspanning zal betekenen.
Voor nieuwkomers wordt geen uitzondering gemaakt, aangezien hun uitgangspositie
anders is. Zij zullen zich vanaf de inwerkingtreding van de Wet Inburgering
Buitenland voorafgaande aan hun komst naar Nederland al in beperkte mate het
Nederlands eigen hebben gemaakt, door zich voor te bereiden en een examen
af te leggen in het buitenland. Dit is een voorwaarde voor het verkrijgen
van toegang tot Nederland. In Nederland kan van hen worden verwacht en gevraagd
dat zij hierop voortbouwen en dus op alle onderdelen van de taalvaardigheid
niveau A2 kunnen behalen.Wanneer iemand schrijfvaardig is op niveau A1 kan hij bijvoorbeeld tijd,
datum en locatie van een afspraak noteren; basisgegevens invullen op een eenvoudig
aanmeldingsformulier; zijn aan- of afwezigheid melden en werktijden invullen
op een rooster.1 Als iemand de schriftelijke
vaardigheden beheerst op niveau A2 kan hij bijvoorbeeld verlof aanvragen met
behulp van een standaardformulier of een eenvoudig begeleidend briefje schrijven
bij het opsturen van een document. Hij kan eenvoudige notities maken in een
overleg en in korte zinnen beschrijven welk werk of welke opleiding gedaan
is. Leesvaardigheid op niveau A1 houdt in dat iemand bijvoorbeeld uit een
eenvoudig werkrooster de eigen werktijden kan afleiden; dat iemand de meeste
frequente instructiewoorden begrijpt; dat iemand de inhoud van eenvoudige
artikelen in een nieuwsbrief snapt en dat iemand een korte en eenvoudige mail
van een chef of een collega kan lezen. Leesvaardigheid op niveau A2 houdt
in dat iemand bijvoorbeeld uit een eenvoudig werkrooster de eigen werktijden
kan afleiden; dat iemand de inhoud van eenvoudige artikelen in een nieuwsbrief
snapt en dat iemand een korte en eenvoudige mail van een chef of een collega
kan lezen.Het niveau B1Het niveau B1 wordt thans geëxamineerd wordt in het Staatsexamen
NT2 – programma 1. Als men het niveau B1 beheerst kan men bijvoorbeeld
een verzoek om informatie in een brief, e-mail of fax begrijpen en begrijpen
wat er geantwoord moet worden, uit een klachtenbrief achterhalen hoe boos
de klager is en wat er gedaan moet worden, en de juistheid van de gemaakte
afspraken in een bevestigingsbrief controleren. De teksten bestaan hoofdzakelijk
uit frequente dagelijkse, of aan het werk gerelateerde taal. Men kan onvoorbereid
deelnemen aan een gesprek over onderwerpen die vertrouwd zijn, of de persoonlijke
belangstelling hebben of die betrekking hebben op het dagelijks leven (bijvoorbeeld
familie, hobby’s, werk, reizen en actuele gebeurtenissen). Men kan ook
bijvoorbeeld een duidelijke, gedetailleerde tekst schrijven over een breed
scala van onderwerpen die de persoonlijke interesse van de schrijver hebben,
zoals een opstel of een verslag.Uit de monitor nieuwkomers 20032 blijkt dat
slechts een zeer kleine minderheid (13%) van degenen die een inburgeringstraject
afronden eindigt op niveau 3 (vergelijkbaar met B1) of hoger. Ook de monitor
oudkomers 2003 laat zien dat slechts een zeer kleine minderheid B1 haalde.
Cijfers van het ministerie van OCW over bereikte niveaus van NT2-cursisten
laten een zelfde beeld zien. In de afgelopen paar jaar halen per jaar bijna
3 keer meer cursisten niveau A1 of A2 (in totaal ongeveer 13 000), dan
B1 (ongeveer 4500). In de recente evaluatie van het nieuwe inburgeringsbeleid
in de Bondsrepubliek Duitsland.3 blijkt dat slechts
een beperkt deel van de immigranten die in Duitsland een inburgeringsprogramma volgen en dat slechts een zeer beperkt deel van het gevraagde
streefniveau op B1-niveau behaalt.Ook relevant in dit kader zijn de niveaus die eindexamenkandidaten in
het voortgezet onderwijs in Nederland bereiken in vreemde talen: voor spreekvaardigheid
wordt niveau A2 door lang niet alle havo/vwo-kandidaten gehaald, niet in het
Duits en zeker niet in het Frans. Menig VWO-leerling krijgt na 6 jaar Frans
met A1 een 6 voor spreken. In dit licht is verder interessant dat de meerjarige
landelijke campagne voor alfabetisering van autochtonen1 zich richt op volwassen Nederlandstaligen met een beheersing van leesschrijf
en rekenvaardigheden ónder KSE-niveau 2. Geletterdheid op KSE-niveau
2, het tweede niveau in de kwalificatiestructuur educatie, is vergelijkbaar
met lees- en schrijfvaardigheid op niveau A2, en wordt dus blijkbaar een voldoende
basis van geletterdheid geacht voor verdere ontwikkeling.Met de leden van de CDA-fractie ben ik het eens, dat het in zijn algemeenheid
goed is, om een zo hoog mogelijk taalvaardigheidsniveau als eindresultaat
van de inburgering na te streven. Voor de zomer heb ik daarom in de Tweede
Kamer aangegeven, dat ik voor personen met meer ambities mogelijkheden en
stimulansen zal inbouwen om ervoor te zorgen dat zij op eigen kracht het hogere
niveau dat zij willen behalen, ook kunnen nastreven. Zo kunnen personen die
het Staatsexamen NT2 willen behalen gebruik maken van de leningen vergoedingfaciliteit.
Oudkomers die ook de schriftelijke vaardigheden willen behalen op het A2-niveau
kunnen van dezelfde faciliteiten gebruik maken en zullen bij het succesvol
behalen van het examen op dat niveau een extra forfaitaire vergoeding ontvangen.
Deze voorstellen laten dus toe dat een inburgeringsplichtige die een mbo-opleiding
volgt op het niveau 1 of 2, naast de beroepsopleiding gebruik maakt van de
lening en vergoedingsfaciliteit, voor zover die gebruikt worden voor onderwijs
dat gericht is op het behalen van het inburgeringsexamen. Juist ook door het
feit dat het inburgeringsexamen sterk is gericht op de toepassing van taal
in praktijksituaties op het werk kan het volgen van een opleiding die daarop
voorbereidt, ondersteunend werken aan het volgen van het beroepsonderwijs.
De gemeente staat het bovendien vrij om met de WEB-middelen opleidingen te
financieren ook voor gewezen inburgeringsplichtigen die het inburgeringsexamen
hebben behaald, die leiden tot hogere niveaus.Ik prefereer deze mogelijkheid van differentiatie naar een hoger niveau
voor diegenen die dat kunnen en willen, boven het vastleggen van een hoger
niveau voor iedereen. Het zo hoog leggen van de lat voor eenieder, zou er
licht toe kunnen leiden, dat vele personen die niet in staat zijn om dat niveau
te behalen gedemotiveerd raken. Bovendien zou het ertoe kunnen leiden dat
er een grote uitvoeringslast op gemeenten gelegd wordt in het kader van het
ontheffingenbeleid. Het verhogen van de taalvaardigheidseis voor iedereen
zou er namelijk toe kunnen leiden, dat gemeenten ertoe overgaan om grote aantallen
mensen te ontheffen van de inburgeringsplicht, indien zij op grond van door
de inburgeringsplichtige aantoonbaar geleverde inspanningen tot het oordeel
komen dat het voor hem rederlijkerwijs niet mogelijk is het inburgeringsexamen
te behalen (artikel 31, tweede lid, onder b, van het wetsvoorstel).De leden van de CDA-fractie hebben in dit verband nog gevraagd hoe de
taalniveaus A1, A2 en B1 zich verhouden tot het taalvaardigheidsniveau van
het diploma MBO2. Hierbij, zo antwoord ik deze leden, moet allereerst bedacht
worden, dat het bezit van het niveau van een startkwalificatie op de arbeidsmarkt
(MBO2) een verderreikende betekenis heeft dan het hebben van taalvaardigheid
op een nader te noemen niveau. Een startkwalificatie op MBO2 niveau betreft
de algemene en vakinhoudelijke beroepskwalificaties die men in
een beroepsopleiding leert en nodig heeft om goed te functioneren op de arbeidsmarkt.
Taalvaardigheid is daarvan een onderdeel. Daarnaast moet bedacht worden dat
de taalvaardigheid die iemand verondersteld wordt te beheersen, nadat hij
of zij een beroepsopleiding op niveau-2 afgerond heeft, sterk kan verschillen.
Voor iemand die in de administratieve beroepen werkzaam is, zal de taalvaardigheidsontwikkeling
veel uitgebreider moeten zijn, dan voor iemand die in de industrie of in de
technische beroepen werkzaam is. In algemene zin kan dus geen directe correspondentie
tussen een niveau van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen en
het taalvaardigheidsniveau van MBO-ers gelegd worden.Ook voor de niveaus die nodig zijn om in te stromen in het MBO is niet
alleen taalvaardigheid van belang, maar gaat het om meer aspecten van de zogenaamde «startcompetentie».1 Startcompetentiesniveaus worden vooral gemeten naar
het opleidingsniveau dat migranten destijds hebben bereikt in het eigen land.
De in eerdere opleidingen ontwikkelde schoolse vaardigheden (plus leeftijd
en werkervaring) moeten genomen worden bij de NT2-vaardigheden om een goede
inschatting te kunnen maken van de succeskans van inburgeraars in eenvoudige
beroepsopleidingen. Er worden vier startcompetentieniveaus onderscheiden.Voor de lagere niveaus beroepsopleidingen (tot en met MBO-niveau 2) moeten
deelnemers niet alleen over een NT2-niveau beschikken maar ook over een bepaald
niveau schrijfvaardigheid, «technische» leesvaardigheid, rekenvaardigheid
en sociaal-communicatieve vaardigheden. Ze hoeven niet over diploma’s
te beschikken; MBO1 en MBO2 zijn in principe drempelloos. Echter, bij intake
zal meestal wel gekeken worden naar de competenties die hierboven zijn genoemd.
De ervaring leert dat, over het algemeen, hoe hoger het startcompetentieniveau,
hoe sneller iemand – in een taalopleiding – op een hoger taalniveau
kan uitkomen. En ook: hoe hoger het startcompetentieniveau hoe kleiner de
kans dat iemand op een laag taalniveau blijft zitten.In de grote en middelgrote steden is inmiddels veel ervaring opgedaan
met de opname van (jong)volwassen anderstaligen in beroepsopleidingen. Aangepaste
MBO-opleidingen – dat wil zeggen vakopleidingen met daarin geïntegreerd
een extra NT2component en extra begeleiding op de werkvloer – kunnen
veelal anderstalige deelnemers van A1-taalniveau (mits zij een startcompetentieniveau
2 of 3 hebben) opnemen bij de start. Aan het einde van die opleiding
hebben deelnemers altijd het A2-taalniveau bereikt en soms zelfs veel meer.
Aangepaste MBO2-opleidingen kunnen deelnemers van A2 opnemen, mits met passende
startcompetentie, en voor MBO3 en MBO4 geldt ceteris paribus het B1-taalniveau
als instapniveau.De leden van de SP-fractie, die hebben aangegeven van hoogopgeleide nieuwkomers
te hebben vernomen dat deze zich in hun nieuwe functie vooralsnog uitstekend
met Engels kunnen behelpen en dat de inburgeringstoets een belemmering voor
hen is zich hier te vestigen, hebben gevraagd of dit niet voor inburgeringscursussen
op verschillend niveau pleit.In delen van het Nederlandse bedrijfsleven en met name op de hogere functieniveaus
is inderdaad het Engels soms de voertaal. Veelal zal het bij de vervulling
van functies op deze niveaus gaan om personen die als kennismigranten naar
Nederland komen. Aangezien in het kader van inburgering arbeid een tijdelijk
verblijfsdoel is en zij op die basis naar Nederland komen, zijn zij niet inburgeringsplichtig.
Ik verwijs in dit verband naar paragraaf 2.2.4 van deze memorie. Het
inburgeringsexamen kan dan dus geen belemmering vormen. Kennis-
en arbeidsmigranten zijn niet verplicht om een vergunning voor onbepaalde
tijd aan te vragen. Indien kennis – en arbeidsmigranten bedoelde vergunning
wensen is een van de voorwaarden daarvoor dat het inburgeringsexamen moet
zijn behaald.Voor nieuwkomers die voor een niet-tijdelijk verblijfsdoel naar Nederland
komen, geldt inderdaad de inburgeringsverplichting. De inburgeringsverplichting
bestaat uit twee delen: het basisexamen inburgering in het buitenland en het
inburgeringsexamen in Nederland. Voor asielgerechtigden bestaat de inburgeringsplicht
alleen uit het tweede deel: het behalen van het inburgeringsexamen in Nederland.
Het niveau van het basisexamen moet, gelet op het tweede deel-advies van de
Commissie Franssen en op basis van de eerste ervaringen met de uitvoering
van het examen op de posten, niet als een onoverkomelijke drempel gezien worden.
Personen die de wil en de motivatie tonen om zich voor te bereiden op verblijf
in Nederland, kunnen slagen voor dat examen.Voor wat betreft het inburgeringsexamen in Nederland geldt dat nieuwkomers
het examen op het taalvaardigheidsniveau A2 dienen te behalen. De functies
waarin hoogopgeleide nieuwkomers zich in het Engels kunnen redden, zouden,
als de communicatie in hun werkkring in het Nederlands zou plaatsvinden, overigens
naar alle waarschijnlijkheid vragen om een hoger taalvaardigheidsniveau dan
het niveau A2. Van deze nieuwkomers wordt dus niet gevraagd dat zij dat niveau
in het Nederlands beheersen. Er zijn overigens wel differentiatiemogelijkheden
en faciliteiten in het stelsel geschapen met het oog op personen die meer
ambities of mogelijkheden hebben. Zij kunnen ook examen doen op een hoger
niveau.TermijnenVan inburgeringsplichtigen, die het basisexamen inburgering in het buitenland
op grond van artikel 16 van de Vreemdelingenwet 2000 hebben behaald, wordt
ingevolge artikel 7, eerste lid, van het wetsvoorstel verlangd, dat zij het
inburgeringsexamen binnen drieënhalf jaar hebben behaald. Van de anderen
wordt verlangd, dat zij het inburgeringsexamen binnen vijf jaar hebben behaald,
welke termijn voor de oudkomer niet aanvangt dan nadat het college zulks ten
aanzien van hem op grond van artikel 26 van het wetsvoorstel heeft bepaald.
De leden van de D66- en OSF-fracties hebben gevraagd naar de ratio achter
dit onderscheid, dat in artikel 7 wordt gemaakt in de termijnen waarbinnen
het inburgeringsexamen moet zijn behaald.In navolging van de Commissie Franssen, zo antwoord ik deze leden, acht
de regering het haalbaar om binnen drie jaar mondelinge en schriftelijke kennis
van de Nederlandse taal op het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne
Vreemde Talen te verwerven. De nieuwkomers die het basisexamen inburgering
in het buitenland hebben behaald, hebben daarmee reeds het niveau A1-min van
dat raamwerk bereikt en hebben daarmee voorts aangetoond in staat en bereid
te zijn in Nederland verder in te burgeren. Zij moeten dan ook in staat worden
geacht vervolgens binnen drie jaar na hun toelating tot Nederland het inburgeringsexamen
te behalen. Een termijn van drieënhalf jaar is naar mij mening dan ook
alleszins redelijk. Daarnaast weten nieuwe inburgeringsplichtigen van tevoren
welke eisen aan hen gesteld worden op het moment dat zij naar Nederland migreren.Voor de overige inburgeringsplichtigen is de termijn gesteld op vijf jaar.
Velen van hen zullen ook in staat zijn om het inburgeringsexamen binnen drieënhalf
jaar te halen, maar omdat de startniveaus van deze inburgeringsplichtigen
sterk kunnen verschillen, is de termijn voor de gehele groep
gesteld op vijf jaar. Deze termijn van vijf jaar wordt als ruim voldoende
beschouwd om het inburgeringsexamen te behalen.De termijnen van drieëneenhalf jaar en vijf jaar zijn iets ruimer
genomen dan de termijn van drie jaar die de Commissie Franssen haalbaar acht
om het niveau van het inburgeringsexamen te bereiken. De reden hiervan is
dat op het niet halen van het inburgeringsexamen binnen de gestelde termijn
een punitieve sanctie is gesteld.Aanvang termijnenDe leden van de PvdA-fractie hebben gevraagd waarom noch in artikel 7,
eerste lid, onderdeel a, noch in artikel 18, eerste lid, van het wetsvoorstel
uitdrukkelijk is vermeld op welk moment de daar bedoelde termijnen aanvangen.
Ook de leden van de D66- en OSF-fracties hebben hier naar gevraagd. Het uitgangspunt
van het wetsvoorstel, zo antwoord ik deze leden, is dat de inburgeringsplicht
rechtstreeks ontstaat uit de wet. Artikel 3 bepaalt de groep vreemdelingen
die inburgeringsplichtig kunnen zijn. Artikel 5 bevat de hoofdcriteria waaruit
volgt of iemand ook daadwerkelijk inburgeringsplichtig is. Waar nodig worden
deze criteria nader ingevuld bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële
regeling. De burger kan door de heldere criteria in de algemeen verbindende
voorschriften op de eigen situatie toe te passen, zelf beoordelen of hij inburgeringsplichtig
is en op welk moment hij inburgeringsplichtig is of wordt. Hij weet immers
zelf onder welke beperking zijn verblijfsvergunning is verleend, of hij tijdens
zijn leerplichtige leeftijd acht jaar in ons land heeft gewoond, of hij een
relevant diploma heeft behaald en dergelijke. De toevoeging in artikel 7,
eerste lid, onderdeel a, en artikel 18, eerste lid, van een zinsnede in de
trant van «nadat de inburgeringsplicht op grond van deze wet is gevestigd»
zou dan ook geen toegevoegde waarde hebben.Kosten en belastingDe leden van de PvdA-fractie, die menen dat personen met een laag inkomen
of een laag opleidingsniveau meer inspanningen zullen moeten verrichten en
meer kans lopen op hoge inburgeringskosten en boetes dan mensen met hogere
inkomens of een hoger opleidingsniveau, hebben gevraagd of dit effect wordt
onderkend en hoe dit kan worden tegengegaan. Ook de leden van de D66-, SP-
en OSF-fracties hebben hier naar gevraagd. Ik meen niet, zo antwoord ik deze
leden, dat de verplichting om het inburgeringsexamen te behalen een onevenredige
zware belasting zal zijn voor laagopgeleide nieuwkomers of te duur voor vreemdelingen
met een laag inkomen.In dit verband wijs ik deze leden er om te beginnen op dat het niveau
van het inburgeringsexamen voor nieuwkomers, zoals ik hiervoor heb aangegeven,
wordt vastgesteld op het niveau A2 van het Europees Raamwerk voor Moderne
Vreemde Talen. Deze keuze is mede ingegeven door het tweede deeladvies van
de Commissie Franssen, die bij haar overwegingen ten aanzien van de normering
van het examen een evenwicht heeft gezocht en gevonden tussen enerzijds de
eis van maximale functionaliteit en anderzijds de eis van haalbaarheid. Deze
commissie heeft aangegeven dat het niveau A2 een eerste stap vormt op weg
naar zelfstandige participatie in de Nederlandse samenleving en dat het haalbaar
is om binnen drie jaar mondelinge en schriftelijke kennis van de Nederlandse
taal op dit niveau te verwerven. De termijnen waarbinnen het inburgeringsexamen
moeten zijn behaald – drieëneenhalf jaar voor inburgeringsplichtigen
die het basisexamen in het buitenland hebben behaald, en vijf jaar voor de
overigen – zijn zelfs iets ruimer genomen dan die termijn van drie jaar
die de Commissie Franssen haalbaar acht om het niveau van het inburgeringsexamen
te bereiken. Om die reden meen ik dat inburgeringsplichtigen die zich voldoende
inspannen om het inburgeringsexamen te behalen, dat examen ook
daadwerkelijk tijdig kunnen behalen en, zo antwoord ik de leden van de SP-fractie
voorts, dat het nieuwe inburgeringsvereiste niet vertragend zal werken bij
de verkrijging van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd.Verder zijn in het nieuwe inburgeringsstelsel voldoende waarborgen ingebouwd
die rekening houden met inburgeringsplichtigen met een laag inkomen. In dit
verband wijs ik allereerst op het feit dat gemeenten aan houders van een verblijfsvergunning
asiel (voor bepaalde of onbepaalde tijd, dus aan de oud- en nieuwkomers onder
hen) tegen een eigen bijdrage van € 270 een inburgeringsvoorziening
moeten aanbieden, die deze migranten toeleidt naar het inburgeringsexamen
en ook het eenmaal kosteloos afleggen van dat examen omvat. Datzelfde geldt
ten aanzien van inburgeringsplichtige vreemdelingen die geestelijke bedienaar
zijn (artikel 19, tweede lid, van het wetsvoorstel). Daarnaast zijn de gemeenten
bevoegd om een dergelijke van overheidswege gefinancierde voorziening aan
te bieden aan inburgeringsplichtige uitkeringsgerechtigden – zowel oud-
als nieuwkomers – en aan oudkomers die zelf geen inkomsten uit tegenwoordige
arbeid, algemene bijstand of uitkering genieten. De eigen bijdrage van € 270
voor deze aangeboden inburgeringsvoorziening komt bij een gemiddelde duur
van ongeveer 18 maanden per voorziening, neer op een bedrag van € 15
per maand, dat ook voor inburgeringsplichtigen met een laag inkomen realistisch
en proportioneel is.In dit verband wijs ik voorts op de tot het nieuwe inburgeringsstelsel
behorende financiële faciliteiten die inburgeringsplichtigen in staat
stellen hun verantwoordelijkheid bij hun inburgering te nemen en aan hun verplichting
tot het (tijdig) behalen van het inburgeringsexamen te voldoen. Inburgeringsplichtigen,
oud- en nieuwkomers, krijgen toegang tot een speciaal daarvoor in het leven
geroepen leenfaciliteit. De inburgeringsplichtige die het inburgeringsexamen
binnen de daartoe gestelde – en zoals ik reeds heb aangegeven, toereikende –
termijn heeft behaald, kan aanspraak doen gelden op een kostengerelateerde
of forfaitaire vergoeding (artikelen 16 en 18 van het wetsvoorstel). Ook bij
de aflossing van het geleende bedrag is rekening gehouden met minder draagkrachtigen.
Zo zijn de maandelijks af te lossen bedragen en de terugbetalingstermijn afhankelijk
van de draagkracht van de debiteur, en wordt er tevens in voorzien dat het
restant leenbedrag na een bepaalde tijd teniet kan gaan. Daarmee, zo antwoord
ik deze leden, wordt gewaarborgd dat ook de minder draagkrachtige aan wie
geen inburgeringsvoorziening wordt aangeboden, zijn eigen verantwoordelijkheid
bij zijn inburgering, ook in financiële zin, kàn dragen. Met deze
gefaciliteerde inburgering kunnen ook de minder draagkrachtige inburgeringsplichtigen
hun kansen in de samenleving, op de arbeidsmarkt en in het bedrijfsleven,
en daarmee ook hun financieel-economisch perspectieven in ons land, aanzienlijk
verbeteren.Gelet op het voorgaande kan ik de mening van deze leden dat lager opgeleide
of minder draagkrachtige inburgeringsplichtigen, die hun verantwoordelijkheid
bij hun eigen inburgering willen dragen, een hogere kans lopen op een of meer
bestuurlijke boetes, niet delen. Deze boetes kunnen, zo antwoord ik deze leden
voorts, slechts worden opgelegd, indien de betrokken inburgeringsplichtige
een verwijt kan worden gemaakt. Daarop ga ik hieronder in paragraaf 2.3
nader in. Indien van verwijtbaarheid geen sprake is, verlengt het college
slechts de termijn waarbinnen het inburgeringsexamen alsnog moet worden behaald
(artikel 31 van het wetsvoorstel) of verleent het college, indien het op grond
van door de inburgeringsplichtige aantoonbaar geleverde inspanningen tot het
oordeel komt dat het voor die inburgeringsplichtige redelijkerwijs niet mogelijk
is het inburgeringsexamen te halen, ontheffing van de inburgeringsplicht. Slechts indien de inburgeringsplichtige het inburgeringsexamen om
redenen die hem kunnen worden verweten, niet heeft behaald, volgt als sluitstuk
op het nieuwe inburgeringsstelsel de bestuurlijke boete, die, indien de betrokken
vreemdeling volhardt in zijn verwijtbaar niet behalen van het inburgeringsexamen,
bij herhaling kan worden opgelegd.Ik ben dan ook van mening dat het nieuwe inburgeringsstelsel voldoende
waarborgen bevat, waardoor inburgeringsplichtigen die, ongeacht hun inkomens-
of opleidingsniveau, wìllen inburgeren, ook kùnnen inburgeren
en waardoor situaties die als onrechtvaardig worden ervaren, kunnen worden
vermeden.Geen leerplichtDe leden van de SP-fractie hebben gevraagd naar de reden waarom niet aangesloten
is bij ons onderwijssysteem dat uitgaat van leerplicht en accepteert dat mensen
die op een verschillend niveau beginnen ook op een verschillend niveau zullen
eindigen.De inburgeringsplicht in het onderhavige wetsvoorstel, zo antwoord ik
deze leden, is niet gericht op de enkele deelname
aan inburgeringscursussen. Zij is gericht op het behalen van resultaat bij
inburgering, op de daadwerkelijke en aantoonbare verwerving door die vreemdelingen
die daarover nog niet beschikken, van die vaardigheden in de Nederlandse taal
en die kennis van de Nederlandse samenleving die noodzakelijk zijn om daadwerkelijk
aan de Nederlandse samenleving deel te kunnen nemen. De inburgeringsplichtige
kan naar eigen inzicht bepalen hoe hij die kennis en vaardigheden verwerft.
De Commissie Franssen heeft in haar tweede deeladvies duidelijk gemaakt dat
het verwerven van taalvaardigheden op het niveau A2 van het Europese Raamwerk
voor Moderne Vreemde Talen noodzakelijk is als eerste stap op weg naar volwaardige
deelname aan de samenleving. Ik deel die mening. Dat niveau moet dus in ieder
geval, ongeacht het startniveau van de individuele inburgeringsplichtige,
worden behaald. Het niveau van het inburgeringsexamen wordt daarom op dat
niveau A2 vastgesteld. Dat het voor de één meer inspanningen
zal vergen om dit niveau te bereiken dan voor een ander, doet niet af aan
het feit dat dit niveau voor een ieder minimaal noodzakelijk is. Bij aanvaarding
van verregaande differentiatie naar startniveau is te voorzien dat veel vreemdelingen
met een laag startniveau zullen eindigen op een eindniveau dat onder dit niveau
A2 ligt. Daarmee worden de bestaande inburgeringsachterstanden niet opgelost
en wordt evenmin voorkomen dat en in de toekomst nieuwe achterstanden zullen
ontstaan.Dit neemt niet weg dat het nieuwe inburgeringsstelsel wel differentiaties
ten aanzien van het te behalen niveau kent. De Commissie Franssen heeft in
haar advies al een zekere differentiatie op basis van het startniveau bepleit.
De commissie heeft immers geadviseerd van oudkomers geen schriftelijke taalvaardigheden
op het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen te verlangen,
maar schriftelijke taalvaardigheden op het niveau A1. Dit advies heb ik overgenomen.Voorts heb ik bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer
in juni van dit jaar aangegeven, dat ik voor inburgeringsplichtigen met hogere
ambities en meer capaciteiten mogelijkheden en stimulansen zal inbouwen om
hen op eigen kracht het hogere niveau dat zij ambiëren ook te kunnen
laten behalen. Zo kunnen ook inburgeringsplichtigen die het Staatsexamen NT2
willen behalen, gebruik maken van de lening- en vergoedingsfaciliteit. Oudkomers
die ook de schriftelijke taalvaardigheden willen behalen op het niveau A2,
kunnen van dezelfde faciliteiten gebruik maken en zullen bij het behalen van
het inburgeringsexamen op dat niveau een extra forfaitaire vergoeding ontvangen.
De gemeenten staat het bovendien vrij om met de WEB-middelen
opleidingen te financieren voor niet-inburgeringsplichtigen die leiden tot
hogere niveaus.2.2.2 Nieuw- èn oudkomersDe leden van de D66- en OSF-fracties hebben onder verwijzing naar de definitie
van «oudkomer» in artikel 1, eerste lid, onderdeel c, van het
wetsvoorstel gevraagd of ook korte onderbrekingen in het rechtmatige verblijf
tot gevolg hebben dat de oudkomer een nieuwkomer wordt. Deze vraag beantwoord
ik bevestigend. Met de woorden «sedert het tijdstip van inwerkingtreding»
wordt tot uitdrukking gebracht dat alleen personen die óp het moment
van inwerkingtreding van de Wet inburgering rechtmatig in Nederland verbleven
en die sedert de inwerkingtreding Nederland niet hebben verlaten om vervolgens
opnieuw als vreemdeling te worden toegelaten, tot de oudkomers worden gerekend.Dat ook een korte onderbreking van het rechtmatige verblijf tot gevolg
heeft dat een dergelijke inburgeringsplichtige om het examen te kunnen behalen
moet beschikken op schriftelijke taalvaardigheden op het niveau A2, acht ik
aanvaardbaar. Hoofdregel is dat de inburgeringsplichtige taalvaardigheden
in het Nederlands verwerft op het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor
Moderne Vreemde Talen. Dat taalvaardigheidsniveau is nu eenmaal nodig om mee
te kunnen doen aan de Nederlandse samenleving. Op grond van het advies van
de Commissie Franssen, die dat heeft vastgesteld, heb ik een beperkte uitzondering
opgenomen voor mensen die al lang onafgebroken in Nederland wonen. Het gaat
daarbij met name om de eerste generatie gastarbeiders onder wie helaas nog
steeds veelal analfabetisme voorkomt. Ten aanzien van hen wordt genoegen genomen
met het inburgeringsexamen op het niveau A1 voor de schriftelijke taalvaardigheden.
Dat is en blijft echter een beperkte uitzondering, waar voorhands niet te
ruim mee moet worden omgesprongen. Te ruime toepassing van een dergelijke
uitzondering leidt er al snel toe dat de uitzondering tot hoofdregel verwordt.
Uitgangspunt is, als gezegd, de verwerving van taalvaardigheden op niveau
A2 die minimaal zijn vereist voor maatschappelijke participatie.Omdat ook derdelanders die op 1 januari
2007 een verblijfsvergunning in Nederland hadden, maar vervolgens jaren in
het land van herkomst hebben verbleven en na terugkeer eigenlijk gewoon «nieuwkomer»
zijn, niet als oudkomer moeten worden behandeld, bepaalt de definitie van
oudkomer dat er sprake moet zijn van rechtmatige verblijf «sedert»
de inwerkingtreding van de Wet inburgering. Voor de aard of de duur van het
eventuele niet-rechtmatige verblijf heb ik geen uitzonderingen op de uitzondering
willen formuleren. Naast het feit dat dat de eenvoud en de kenbaarheid van
de regeling bepaald niet ten goede zou komen, wil ik de gemeenten ook niet
belasten met bestuursrechtelijke procedures over de vraag hoe kort «kort»
precies is en onder welke omstandigheden «kort» soms ook langer
kan zijn. Procedures die beantwoording van dit soort vragen als inzet hebben,
zijn ongewenst. Bovendien zijn zij overbodig, omdat de inburgeringsplichtige
die niveau A2 op schriftelijke taalvaardigheid echt niet kan behalen, geen
boete wordt opgelegd en – al dan niet na verlenging van de termijn waarbinnen
het examen alsnog moet zijn behaald – wordt ontheven. In dergelijke
waarborgen voorziet het onderhavige wetsvoorstel reeds in voldoende mate.2.2.3 Geestelijke bedienarenZoals ik in de nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 2005/06,
30 308, nr. 7, p. 44–46) en de nota naar aanleiding van het nader
verslag (Kamerstukken II 2005/06, 30 308, nr. 16, p. 16–22) uitgebreid uiteen heb gezet, bekleden geestelijke bedienaren een bijzondere positie
in de Nederlandse samenleving en daarmee ook in het onderhavige wetsvoorstel.
Geestelijke bedienaren hebben een breed pakket aan taken op het gebied van
maatschappelijk werk, geestelijke verzorging en vertegenwoordiging van de
gemeenschap waaraan zij zijn verbonden. Geestelijke bedienaren participeren
niet slechts aan de Nederlandse samenleving, maar hebben ook een richtinggevende
invloed op de positie van de leden van de gemeenschap die zij bedienen in
de Nederlandse samenleving. Die gemeenschap moet zich staande houden in een
samenleving die – wat betreft onder meer de wetgeving, de voorzieningen
en instellingen, de waarden, normen, gebruiken en leefgewoonten – veelal
sterk verschilt van die in het herkomstland. Dit brengt mee dat de sociaal-maatschappelijke
en pastorale taken van de geestelijke bedienaar medebepalend zijn voor de
integratie van grote groepen anderen in de Nederlandse samenleving en voor
de houding van minderheden ten opzichte van de Nederlandse samenleving. Dit
brengt voorts mee dat voor de vervulling van die taken in Nederland andere
kennis en vaardigheden nodig zijn dan voor dezelfde taken wanneer die in het
herkomstland zouden worden vervuld. Zonder aanvullende kennis is de geestelijk
bedienaar in Nederland niet in staat te voldoen aan de (niet strikt religieuze)
behoeften en verwachtingen van de leden van de betrokken minderheidsgroepering
in de Nederlandse samenleving. In dit verband is nog van belang dat de aanvullende
eisen die gesteld worden, niet tot doel of gevolg hebben dat geestelijke bedienaren
in hun levensbeschouwelijke of theologische opvattingen worden beïnvloed.Het praktijkdeel van het inburgeringsexamen voor de inburgeringsplichtige
die geestelijke bedienaar is, zo antwoord ik de leden van de CDA-fractie in
dit verband, zal een beoordeling omvatten van de taalvaardigheid in een aantal
praktijksituaties die zijn ontleend aan het domein burgerschap en het domein
sociaal-maatschappelijk en pastorale dienstverlening. Dit betreft een verbijzondering,
maar geen verzwaring van het reguliere inburgeringsexamen. Tevens zal de inburgeringsplichtige
die geestelijke bedienaar is, aanvullende kennis van de Nederlandse samenleving
moeten verwerven, die wordt getoetst in een aanvullend onderdeel van het praktijkdeel
van het inburgeringsexamen. Voor die aanvullende kennis en dat aanvullende
examenonderdeel zijn schriftelijke taalvaardigheden op het niveau A2 vereist,
ook voor die geestelijk bedienaar die oudkomer is.De kennis van de Nederlandse samenleving en de taalvaardigheden die de
inburgeringsplichtige vreemdeling die geestelijk bedienaar is, zich eigen
moet maken, zijn afgestemd op het functioneren van de geestelijke bedienaar,
ongeacht de godsdienstige of levensbeschouwelijke richting waartoe deze behoort,
in de pluriforme Nederlandse samenleving. Zoals ik in de nota naar aanleiding
van het nader verslag (p. 19) reeds heb aangegeven, worden aan geestelijke
bedienaren met een islamitische of joodse achtergrond geen andere eisen gesteld
dan aan geestelijke bedienaren met een christelijke of hindoeïstische
achtergrond. Allen bekleden immers een bijzondere positie in onze pluriforme
samenleving en moeten in onze samenleving hun taken ten behoeve van de leden
van de gemeenschap die zij bedienen, ook kunnen vervullen. Daarom, zo antwoord
ik de leden van de CDA-fractie, is geen sprake van onderscheid naar godsdienst
of levensovertuiging.2.2.4 Kennis- en arbeidsmigrantenDe leden van de PvdA-, D66- en OSF-fracties hebben aandacht gevraagd voor
de positie van arbeids- en kennismigranten in het nieuwe inburgeringsstelsel.
Zij hebben gewezen op het feit dat het voor de economie essentieel
is dat er goede hoogopgeleide werknemers zijn en dat het voor deze kennismigranten
eenvoudiger is gemaakt om in Nederland aan de slag te gaan. Deze leden, die
menen dat het onderhavige wetsvoorstel daarentegen een belemmering voor deze
kennismigranten zou kunnen zijn of hen er zelfs van zou kunnen weerhouden
in Nederland te komen werken, hebben gevraagd naar een mogelijke oplossing
voor dit probleem. Ook de leden van de SP-fractie hebben aandacht gevraagd
voor de positie van hoogopgeleide nieuwkomers.Arbeidsmigranten die op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel
a, van het wetsvoorstel niet inburgeringsplichtig zijn, worden bij langdurig
verblijf in Nederland niet alsnog aan de inburgeringsplicht onderworpen, zo
antwoord ik deze leden om te beginnen. Onderdanen van derde landen die als
kennis- of arbeidsmigrant naar Nederland komen, verblijven als regel voor
een tijdelijk doel in ons land en zijn derhalve niet inburgeringsplichtig.
Ik wijs daarbij als voorbeeld op derdelanders die voor korte tijd in een research
and developmentafdeling van een Nederland gevestigde onderneming gaan werken
of die als manager voor perioden van enkele jaren tussen verschillende vestigingen
van een internationaal bedrijf rouleren. Deze worden niet verplicht zich op
het inburgeringsexamen voor te bereiden en dat examen te behalen. Dat blijft
zo, zolang hun verblijfsvergunning niet wordt gewijzigd in een verblijfsvergunning
voor een niet-tijdelijk doel. Redengevend, zo antwoord ik deze leden voorts,
is uiteraard niet de beheersing van de Engelse taal, maar het tijdelijke karakter
van hun verblijf in Nederland.Kennis- of arbeidsmigranten kunnen er echter op enig moment voor kiezen
zich op permanente basis in Nederland te vestigen. In dat geval kunnen zij
in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde
tijd. Aan de verlening van een dergelijke vergunning worden voorwaarden gesteld,
waaronder de voorwaarde dat het inburgeringsexamen moet zijn behaald. Kennis-
en arbeidsmigranten leggen het inburgeringsexamen in dat geval niet af omdat
zij als inburgeringsplichtigen moeten voldoen aan de inburgeringsplicht, maar
omdat zij willen voldoen aan de voorwaarden voor de verlening van een verblijfsvergunning
voor onbepaalde tijd. Zij zijn echter niet verplicht een dergelijke vergunning
voor onbepaalde tijd aan te vragen en dus ook niet om het inburgeringsexamen
te behalen. Wie een dergelijke vergunning wèl ambieert, zal als regel
echter ook moeten voldoen aan de voorwaarde dat het inburgeringsexamen is
behaald. Bij de beoordeling van de aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning
voor onbepaalde tijd zal de IND uit het Informatiesysteem Inburgering (ISI)
kunnen afleiden of aan die voorwaarde inderdaad is voldaan. Ook de inburgeringsexamens
die zijn afgelegd door niet-inburgeringsplichtigen worden, als hiervoor in
paragraaf 1.2 is aangegeven, in het ISI geregistreerd. Volledigheidshalve
wijs ik deze leden er ten slotte in dit verband nog op dat deze inburgeringsvoorwaarde
voor de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd eerst vanaf 21 september
2008 zal gelden.Naar mijn mening zal het voorgestelde inburgeringsbeleid hoogopgeleide
arbeids- en kennismigranten er niet van weerhouden zich in Nederland te vestigen,
zo antwoord ik deze leden voorts. Het is een bekend gegeven dat werkzaamheden
in Nederland van expats in dienst van het internationale bedrijfsleven veelal
op roulatiebasis geschieden en dat die werkzaamheden in ons land dan ook tijdelijk
van aard zijn. Daarom zijn arbeids- en kennismigranten in het nieuwe inburgeringsstelsel
niet inburgeringsplichtig. Zij worden dus niet met het nieuwe inburgeringssstelsel
geconfronteerd en hun keuze voor Nederland dan wel een ander land kan dan
ook niet door dat stelsel worden beïnvloed. Daarbij komt dat ook de hoogopgeleide
kennis- of arbeidsmigrant die langere tijd in Nederland wil verblijven,
een keuze heeft om in Nederland te blijven op basis van zijn verblijfsvergunning
als kennis- of arbeidsmigrant of op basis van een verblijfsvergunning voor
onbepaalde tijd. De keuze voor de eerste betekent een keuze voor een langer
verblijf in Nederland met het oog op voortzetting van zijn werkzaamheden,
waarbij de betrokken kennis- of arbeidsmigrant en zijn eventuele gezinsleden
niet hoeven in te burgeren, maar waarbij zij beëindiging van die werkzaamheden
waarmee een wezenlijk Nederlands belang was gediend Nederland in beginsel
ook moeten verlaten. De keuze voor de verblijfsvergunning voor onbepaalde
tijd betekent een keuze voor een langer verblijf in Nederland dat niet direct
verband houdt met de werkzaamheden waarmee een wezenlijk Nederlands belang
was gediend, zodat hij bij beëindiging van die werkzaamheden Nederland
ook niet hoeft te verlaten. Die keuze betekent ook dat hij aan de Nederlandse
samenleving wil deelnemen en dat hij dus ook moet beschikken over die kennis
en taalvaardigheden die daarvoor minimaal vereist zijn. Ik wijs deze leden
er nog op dat we het hier hebben over hoogopgeleide arbeids- en kennismigranten,
die ten minste vijf jaren in Nederland wonen en hier hooggekwalificeerde arbeid
verrichten. Het ligt dan ook in de rede dat zij geen onoverkomelijke problemen
zullen ondervinden om het inburgeringsexamen, dat ook door on- en laaggeschoolde
werkloze gezinsmigranten behaald kan worden, met goed gevolg kunnen afleggen.
Dat de regering van degene die zich duurzaam in onze samenleving wil vestigen,
verlangt dat deze beschikt over die kennis en vaardigheden die minimaal vereist
zijn om adequaat in onze samenleving te kunnen functioneren, acht ik een sociaal-maatschappelijk
noodzakelijke, zo antwoord ik de leden van de PvdA-fractie, en niet een kortzichtige
en nationalistische, benadering van immigranten.Daarentegen kunnen landen en gebieden waarin grote inburgeringsachterstanden
tot sociaal-maatschappelijke problemen leiden, naar mijn mening ook juist
minder aantrekkelijk zijn voor hoogopgeleide arbeids- en kennismigranten die
zich duurzaam elders willen vestigen. In dit verband wil ik er nog op wijzen
dat Nederland in Europees verband vooroploopt waar het gaat om integratie
en inburgering van onderdanen van derde landen en dat Nederland door andere
landen gezien als een pionier op het terrein van integratiebeleid. Ook in
het door de Europese Unie ingestelde comité voor nationale contactpunten
op het terrein van integratie wordt de Nederlandse delegatie veelvuldig gevraagd
om een toelichting op verschillende aspecten op het nieuwe Nederlandse stelsel.
Ik onderschrijf dan ook niet de zorgen van deze leden over de invloed het
nieuwe inburgeringsbeleid op de reputatie van Nederland in Europa en daarbuiten.Kennis van de Engelse taalDe leden van de PvdA-fractie wijzen er op dat het als gevolg van de internationalisering
van de economie niet voor elke functie in Nederland, met name niet in het
multinationale bedrijfsleven, noodzakelijk is om de Nederlandse taal te beheersen.
Zij menen dat het vreemd overkomt om het gebruik van het Nederlands zo rigide
op te leggen, wanneer binnen het onderwijs en het bedrijfsleven in ons land
het gebruik van de Engelse taal wordt gestimuleerd. Naar mijn mening onderkennen
deze leden daarbij onvoldoende dat arbeid, kennis en studie in het nieuwe
inburgeringsstelsel tijdelijke verblijfsdoelen zijn, die geen inburgeringsplicht
vestigen (artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van het wetsvoorstel).
Zoals ik hiervoor heb aangegeven, hoeven ook kennis- en arbeidsmigranten die
hun verblijf in Nederland als kennis- of arbeidsmigrant of student willen
voortzetten, niet in te burgeren. Wie zich echter om andere redenen op permanente
basis in onze samenleving wil vestigen, moet in staat zijn daaraan adequaat
deel te nemen. Dan kan men niet volstaan met het gebruik van alleen het Engels
(Frans, Duits, Spaans, Chinees, Russisch of een andere breedverspreide
taal). Ook de kinderen die bij permanent verblijf van de ouders in Nederland
zullen opgroeien in Nederland, zullen daarbij niet gebaat zijn. Inburgering
in de Nederlandse samenleving is immers aanzienlijk meer en duurzamer dan
louter het taalgebruik waarmee men op dit moment in de Nederlandse vestigingen
van multinationals terecht kan.2.3 De bestuurlijke boeteEen van de pijlers van het nieuwe inburgeringsstelsel is de resultaatsverplichting
van de inburgeringsplichtige om het inburgeringsexamen te behalen en daarmee
aan te tonen dat hij de vereiste taalvaardigheden en kennis van de Nederlandse
samenleving inderdaad heeft verworven. Bij een meer verplichtend en resultaatsgericht
stelsel behoort ook een adequaat handhavingsinstrumentarium. Met een inburgeringsplicht
zonder enige vorm van handhaving kan immers niet worden volstaan. Inburgering
vergt forse inspanningen van mensen. Het leren van een vreemde taal, en het
zich verdiepen en eigen maken van normen en waarden die soms ver van de betrokkene
afstaan, is immers niet altijd een eenvoudige opgave. Hoewel het belang van
inburgering evident is, zowel voor de maatschappij als geheel als voor de
individuele inburgeringsplichtige en diens gezinsleden, zullen er altijd inburgeringsplichtigen
zijn voor wie inburgering geen vanzelfsprekendheid is en voor wie het nakomen
van de inburgeringsplicht zo nodig met sancties door de overheid moet kunnen
worden afgedwongen. Daarom voorziet het onderhavige wetsvoorstel in een stelsel
van bestuurlijke boetes, waarmee de naleving van de inburgeringsplicht wordt
veilig gesteld en de individuele inburgeringsplichtige er nogmaals op wordt
gewezen dat er voor hem echt iets op het spel staat, en dat tegelijkertijd
voldoende waarborgen kent die veilig stellen dat de boete slechts wordt opgelegd
daar waar dat passend en rechtvaardig is.Zo blijft een bestuurlijke boete achterwege, indien verwijtbaarheid ontbreekt.
In dat geval verlengt het college op grond van artikel 31 van het wetsvoorstel
de termijn waarbinnen het inburgeringsexamen alsnog moet worden behaald, of
verleent het college, indien het op grond van aantoonbaar geleverde inspanningen
tot het oordeel komt dat het voor de inburgeringsplichtige redelijkerwijs
niet mogelijk is het examen te behalen, ontheffing van de inburgeringsplicht.
Inburgeringsplichtigen die wel aan hun inburgeringsplicht kunnen voldoen,
maar het inburgeringsexamen desalniettemin niet binnen de daartoe gestelde
termijn hebben behaald, wacht een boete. Daarbij gaat het niet om boetes van
een «gefixeerd» bedrag. Bij het opleggen van een boete is het
college gehouden de hoogte daarvan af te stemmen op de ernst van het feit,
de mate waarin dit aan de overtreder kan worden verweten en zo nodig ook rekening
houdt met de omstandigheden waaronder het feit is gepleegd (zie artikel 38,
tweede lid, van het wetsvoorstel).De leden van de VVD-fractie hebben gevraagd naar de reden waarom, ondanks
het feit dat het advies van de Raad van State de boeteplicht voor gemeenten
om te zetten in een boetebevoegdheid niet is gevolgd, in het onderhavige wetsvoorstel
is volstaan met een maximering van de boetes in artikel 34 en een «kan»-bepaling
in artikel 35, een en ander in relatie tot de artikelen 37 en 38, die op zich
al uitzonderingen op de boeteplicht inhouden.In het nieuwe inburgeringsstelsel, zo antwoord ik deze leden, hebben de
gemeenten een cruciale rol bij de handhaving van de resultaatgerichte inburgeringsplicht.
Om te voorkomen dat een inburgeringsplicht zonder handhaving niet wordt nageleefd
en daarmee niet tot resultaten leidt, voorziet het onderhavige
wetsvoorstel in de verplichting voor gemeenten om die plicht stelselmatig
te handhaven en in de – in de artikelen 29, 30, 31 en 33 bedoelde gevallen –
een bestuurlijke boete op te leggen. Daarmee wordt beoogd de vrijblijvendheid,
die het bestaande stelsel van de WIN kenmerkt en die heeft bijgedragen aan
de bestaande inburgeringsproblematiek, te verminderen. Daarbij past geen bevoegdheid
voor gemeenten om stelselmatig af te kunnen zien van handhaving en beboeting.
Die bevoegdheid kent het wetsvoorstel de gemeenten dan ook niet toe.Binnen dit kader wordt de gemeenten wel de nodige beleidsvrijheid gelaten.
De staatsrechtelijke positie van de gemeentebesturen brengt mee dat ook in
medebewindsverhoudingen zoveel mogelijk beleidsvrijheid dient te worden gelaten.
Deze positie is onder meer tot uitdrukking gebracht in artikel 35 van het
wetsvoorstel, dat de gemeenten opdraagt om bij verordening het bedrag te regelen
van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen van de Wet
inburgering kan worden opgelegd. Anders dan deze leden lijken te veronderstellen,
bevat dit artikel geen «kan»-bepaling die de gemeenten slechts
de bevoegdheid daartoe verleent, maar een opdracht aan de gemeenten om een
boetebeleid te ontwikkelen en dat in een verordening op te nemen. Daarmee
stelt artikel 35 de gemeente in staat het boetebeleid aan te laten sluiten
bij de specifieke inburgeringsproblematiek in de gemeente, die niet overal
van dezelfde aard en omvang hoeft te zijn.De gemeentelijke vrijheid om zelf vorm te geven aan het boetebeleid, is
uiteraard niet geheel onbeperkt.Aangezien de bestuurlijke boete een punitieve sanctie is, moeten de boetemaxima
bij wet worden geregeld. In dit verband wijs ik op artikel 89, tweede lid,
van de Grondwet, dat bepaalt dat de wet de op te leggen straffen bepaalt,
en op artikel 5.4.1.7, eerste lid, van het wetsvoorstel tot aanvulling van
de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Awb) (Kamerstukken II 2003/04,
29 702, nrs. 1–3), dat overeenkomstig de gangbare uitleg van artikel
89 van de Grondwet bepaalt dat de wet de bestuurlijke boete bepaalt die wegens
een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd. Om die reden zijn
de boetemaxima opgenomen in artikel 34 van het onderhavige wetsvoorstel. Daarmee
is in het onderhavige wetsvoorstel echter niet volstaan.Gelet op het karakter van de bestuurlijke boete, moet rekening worden
gehouden met (ook in het EVRM gecodificeerde) strafrechtelijke beginselen,
zoals het «nemo tenetur» beginsel dat in artikel 36 van het wetsvoorstel
is opgenomen, met het «ne bis in idem» beginsel waarvan een species
is opgenomen in artikel 37, en met het beginsel «geen straf zonder schuld»
dat in artikel 38 tot uitdrukking is gebracht. Het gemeentelijke boetebeleid
moet ook binnen die grenzen blijven. Tenslotte voorziet het wetsvoorstel in
de opdracht aan het college om de bestuurlijke boete af te stemmen op de ernst
van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten,
en daarbij zo nodig rekening te houden met de omstandigheden waaronder de
overtreding is gepleegd. Dit kan er in concrete situaties toe leiden dat er
in een individueel geval geen boete wordt opgelegd, zo antwoord ik deze leden
voorts, maar een gemeenteraad kan de boetemaxima in de boeteverordening uiteraard
niet stelselmatig op nul stellen. Daarmee zou hij geen uitvoering geven aan
de opdracht die artikel 35 hem stelt en daardoor zou het college geen uitvoering
kunnen geven aan de artikelen 29, 30, 31, eerste lid, en 33.Divergentie in de boeteverordeningen, zo antwoord ik deze leden tenslotte,
is inherent aan gemeentelijke beleidsvrijheid. Daarin sluit de figuur
van de gemeentelijke boeteverordening aan bij het systeem van de Wet werk
en bijstand en met name de afstemmingsverordening op grond van artikel 8,
eerste lid, onderdeel b, WWB. Omdat de gemeente haar boetebeleid zal afstemmen
op de specifieke inburgeringsproblematiek in die gemeente, die nu eenmaal
niet in iedere gemeente van dezelfde aard en omvang is, vrees ik geen rechtsongelijkheid,
zo antwoord ik deze leden. Daarnaast verwacht ik van de voorbeeldverordening
die de Frontoffice Inburgering van het Ministerie van Justitie als voorbeeld
voor (verdere bewerking door) de gemeenten op haar website heeft geplaatst,
een zekere uniformerende werking.VerwijtbaarheidDe leden van de D66- en OSF-fracties hebben naar aanleiding van het advies
van de Raad van State gevraagd, in hoeverre het opleggen van een bestuurlijke
boete op grond van het niet behaalde examen als passend in ons rechtssysteem
kan worden beschouwd. Graag voldoe ik aan hun verzoek nog eens nader te verduidelijken
onder welke omstandigheden een dergelijke boete kan worden opgelegd en op
welke wijze in dat verband de term «verwijtbaarheid» moet worden
uitgelegd.Daarbij wil ik vooropstellen, zoals ik ook eerder in deze memorie heb
opgemerkt, dat de resultaatsverplichting – en daarmee ook de door het
college van burgemeester en wethouders op te leggen bestuurlijke boete bij
het niet nakomen van de resultaatsverplichting – een kernelement is
van het wetsvoorstel. Bij opleggen van deze resultaatsverplichting is daarom
nadrukkelijk onder ogen gezien dat het met name voor mensen met een psychische
of lichamelijke belemmering, dan wel een verstandelijke handicap moeilijk,
zo niet onmogelijk zal kunnen zijn om dat resultaat te behalen. Zij kunnen
daarom op voorhand worden ontheven van de inburgeringsplicht (artikel 6 van
het wetsvoorstel).Niet uit te sluiten valt voorts dat er inburgeringsplichtigen zijn die
op zichzelf wel in staat moeten worden geacht het examen te behalen, maar
daarin door onvoorziene en buiten hun risicosfeer liggende omstandigheden
niet binnen de gestelde termijn slagen. Daarnaast dient uiteraard rekening
te worden gehouden met inburgeringsplichtigen die ondanks aantoonbaar geleverde
inspanningen om de benodigde kennis en vaardigheden te verwerven, naar verwachting
nimmer in staat zullen zijn het examen te behalen. Ook met deze gevallen is
rekening gehouden in het wetsvoorstel. Op grond van artikel 31, tweede lid,
onderdeel a, kan, in de eerste plaats, het college de termijn waarbinnen aan
de inburgeringsplicht moet zijn voldaan, verlengen, eventueel meerdere keren,
indien de inburgeringsplichtige geen verwijt treft terzake van het niet behalen
van het examen. De aanhef van artikel 31, tweede lid, van het wetsvoorstel
maakt duidelijk dat in dat geval geen bestuurlijke boete wordt opgelegd. Betrokkene
wordt in plaats daarvan meer tijd gegund. In de tweede plaats kan het college,
indien het op enig moment van oordeel is, op basis van aantoonbaar geleverde
inspanningen, dat het voor betrokkene redelijkerwijs niet mogelijk is het
examen te behalen, de betrokkene van de inburgeringsplicht ontheffen (artikel
31, tweede lid, onderdeel b). Ook in dat geval volgt uit de aanhef van artikel
31, tweede lid, van het wetsvoorstel dat een bestuurlijke boete achterwege
blijft.Zoals ook in het nader rapport bij het advies van de Raad van State van
1 juli 2005 is aangegeven (Kamerstukken II 2005/06, 30 308, nr.
4, punt 8b), komen de bevoegdheden van artikel 31, tweede lid (toen: artikel
29, tweede lid), niet in andere boetestelsels
voor. Zij vormen een bijzondere – op de materie van de inburgering toegesneden –
waarborg dat geen bestuurlijke boete wordt opgelegd als de verwijtbaarheid
ontbreekt. De onderhavige bevoegdheden vormen een uitwerking van artikel 38
van het wetsvoorstel – waarnaar de Raad van State in zijn
advies van 3 augustus 2006 verwijst – dat luidt: «Het college
legt geen bestuurlijke boete op voorzover de overtreding niet aan de overtreder
kan worden verweten». Artikel 38 codificeert het beginsel «geen
straf zonder schuld» en komt overeen met artikel 5.4.1.2 Awb (Vierde
tranche). Terzijde zij opgemerkt, dat als het wetsvoorstel Vierde tranche
Awb kracht van wet krijgt en inwerking treedt, artikel 38 overbodig wordt
en derhalve vervalt, dit in tegenstelling tot de bijzondere bevoegdheden van
artikel 31, tweede lid, die in de Wet inburgering gehandhaafd blijven.Het wetsvoorstel stelt de bevoegdheden van termijnverlenging en ontheffing –
bij het niet-verwijtbaar niet behalen van het examen – op één
lijn. Het is aan het college om aan de hand van de omstandigheden van het
individuele geval te bepalen of termijnverlenging een of zelfs meerdere keren
geïndiceerd is, dan wel – in evidente gevallen – meteen tot
ontheffing te besluiten. De gemeente komt bij de toepassing van deze bevoegdheden
een ruime beoordelingsvrijheid toe. Bij de uitwerking van artikel 31, tweede
lid, van het wetsvoorstel in het ontwerpbesluit inburgering is bepaald dat
de inburgeringsplichtige zich niet eerder dan een half jaar voor het verstrijken
van de termijn op termijnverlenging of ontheffing kan beroepen (artikelen
5.4 en 5.5 van het ontwerp-Besluit inburgering). Daarmee worden voortijdige
discussies voorkomen. Het college kan tevens eigener beweging tot verlenging
of ontheffing besluiten. In de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit
is aangegeven – in navolging van mijn brief over de bestuurlijke boete
in het nieuwe inburgeringsstelsel van 28 oktober 2005 aan de Tweede Kamer
(Kamerstukken II 2005/06, 29 543, nr. 12) – dat een inburgeringsplichtige
in het algemeen niet verwijtbaar handelt als hij bijvoorbeeld:– tijdig en voldoende heeft meegewerkt aan de intake; en– tijdig een cursus heeft ingekocht die opleidt naar het vereiste
niveau voor het inburgeringsexamen, tenzij er sprake was van goede redenen
waardoor het tijdig inkopen van de cursus niet mogelijk of nodig was; en– een cursus heeft gevolgd en afgerond, tenzij er sprake was van
goede redenen waardoor het volgen en afronden van de cursus niet mogelijk
was; en– minstens één keer het examen heeft afgelegd, tenzij
er sprake was van goede redenen waardoor dit niet mogelijk was.Daarbij wordt vermeld dat de genoemde criteria geen limitatieve opsomming
vormen en bovendien niet in alle gevallen relevant zijn. Het college bepaalt
steeds aan de hand van de omstandigheden van het individuele geval of de verwijtbaarheid
ontbreekt, en zo ja, welke reactie daarbij past (verlenging van de termijn
waarbinnen het inburgeringsexamen alsnog moet worden behaald, ontheffing van
de inburgeringsplicht).Samenvattend ben ik van mening, dat een bestuurlijke boete een passende
sanctie is op het niet behalen van het inburgeringsexamen. De bestuurlijke
boete kan immers uitsluitend worden opgelegd, indien betrokkene van het niet
behalen van het examen een verwijt kan worden gemaakt. Er is dan sprake van
het wel kúnnen, maar niet willen voldoen aan de inburgeringsplicht.
In die gevallen stelt het college een nieuwe termijn van ten hoogste twee
jaar waarbinnen het examen alsnog moet zijn behaald en kan het college na
ommekomst van die termijn opnieuw een bestuurlijke boete opleggen (artikel
32 van het wetsvoorstel), hetgeen zich – bij verwijtbaarheid –
elke twee jaar kan herhalen (artikel 33). De bestuurlijke boete is daarmee
niet alleen een passende, maar ook effectieve sanctie omdat de naleving van
de inburgeringsplicht af te dwingen is met een herhaalde bestuurlijke boete
waardoor inburgering niet langer vrijblijvend is. Tegelijkertijd bevat het
wetsvoorstel voldoende waarborgen dat een bestuurlijke boete
niet wordt opgelegd in gevallen waarin dat niet gepast is omdat verwijtbaarheid
terzake van het niet behalen van het examen ontbreekt.Uit de opmerking van de Raad van State in zijn advies van 3 augustus
2006 dat een sanctie alleen mogelijk is en behoort te zijn indien sprake is
van verwijtbaarheid, volgt niet dat de gemeente moet aantonen dat het niet-behalen
van het inburgeringsexamen aan de betrokkene kan worden verweten. Zoals reeds
aangegeven in de memorie van toelichting en de nota naar aanleiding van het
verslag (Kamerstukken II 2005/06, 30 308, nr. 3, p. 89, en nr. 7, p.
154) vormt schuld in de zin van verwijtbaarheid bij bestuursrechtelijk gesanctioneerde
overtredingen – als het niet binnen de daartoe gestelde termijn behalen
van het inburgeringexamen – doorgaans geen bestanddeel van het delict.
Dit betekent dat het college de verwijtbaarheid niet behoeft te bewijzen,
maar deze mag veronderstellen als het daderschap vaststaat. Om aan het opleggen
van een boete te ontkomen, zal de inburgeringsplichtige zelf een beroep moeten
doen op afwezigheid van alle schuld en deze afwezigheid aannemelijk moeten
maken. Zoals ik ook in mijn brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer van
7 december 2004 (Kamerstukken 2004/05, 29 543, nr. 4, p. 15) en
in de nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 2005/06, 30 308,
nr. 7, p. 154) heb aangegeven, brengt het zorgvuldigheidsbeginsel echter met
zich mee dat het college, indien het uit andere hoofde reeds weet zou hebben
van bijzondere omstandigheden die de afwezigheid van schuld zouden impliceren,
daarmee rekening moet houden, ook als de inburgeringsplichtige zich daarop
niet uitdrukkelijk beroept. Dit sluit aan bij de regeling van de bestuurlijke
boete in de Vierde tranche van de Awb. Ik verwijs in dit verband naar de nota
naar aanleiding van het verslag bij dat wetsvoorstel (Kamerstukken 2005/06,
29 702, nr. 7, p. 49, terzake van artikel 5.4.1.2 Awb).De leden van de PvdA-fractie hebben opgemerkt dat momenteel ongeveer tweederde
van alle inburgeringsplichtige nieuwkomers daadwerkelijk de inburgeringscursus
op grond van de huidige WIN afrondt. Zij wijzen er op dat volgens de Jaarnota Integratie 2005 van SCP, WODC en CBS slechts
ongeveer 40% van hen het thans nagestreefde minimale eindniveau behaalt.
Aangezien het krachtens artikel 7 van het onderhavige wetsvoorstel vast te
stellen eindniveau hoger is dan het huidige, menen de aan het woord zijnde
leden, dat er een aanmerkelijke kans is dat een nog groter deel van de inburgeringsplichtigen
dit niveau niet zal halen, met als gevolg dat aan het merendeel van de nieuwkomers
vanaf 2010 elke twee jaar een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Bij
de vraag van de leden van de PvdA-fractie, of deze effecten moreel verantwoord
zijn en of dit werkelijk aan de integratie van de betrokkenen zal bijdragen,
teken ik allereerst aan dat uit hun vraagstelling niet blijkt dat bij de conclusie
dat er een aanmerkelijke kans is dat een nog groter deel van de inburgeringsplichtigen
het krachtens artikel 7 van het onderhavige wetsvoorstel vast te stellen eindniveau
niet zal behalen, rekening is gehouden met het feit dat het onderhavige wetsvoorstel,
anders dan de huidige WIN, de nodige elementen bevat die bedoeld zijn om de
inburgeringsplichtige te stimuleren zijn verantwoordelijkheid in het inburgeringsproces
ook daadwerkelijk te nemen. Hij krijgt de vrijheid zijn inburgering naar eigen
keuze in te richten en zo goed mogelijk aan te laten sluiten bij zijn persoonlijke
omstandigheden, waarbij het voor hem ook duidelijk is dat zijn inburgering
niet langer iets vrijblijvends is en dat er voor hem iets op het spel staat.Wat betreft het niveau van het inburgeringsexamen dat op grond van artikel
7 wordt vastgesteld, wijs ik deze leden er voorts op dat de keuze voor dat
niveau mede is ingegeven door het tweede deel-advies van de Commissie
Franssen, waarin is aangegeven dat het niveau A2 vereist is om zelfstandig
te kunnen participeren in de Nederlandse samenleving. Artikel 11 van de huidige
WIN bevat twee streefniveaus. Het laagste streefniveau geeft aan dat de deelnemer
in de Nederlandse samenleving als ingeburgerd kan worden beschouwd op een
wijze als bedoeld in artikel 8, eerste lid, onder d, van de Rijkswet op het
Nederlanderschap. Het hogere streefniveau is het niveau dat in voorkomende
gevallen betekenis heeft voor de doorstroming naar vervolgonderwijs en de
arbeidsmarkt. Het in het wetsvoorstel voorziene niveau van het inburgeringsexamen
voor nieuwkomers is gelijk aan het laagste streefniveau van de WIN, te weten
het niveau A2 van het Europees Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen. Om te
slagen voor de huidige naturalisatietoets dient een vreemdeling eveneens dit
niveau te hebben behaald. In die zin kan ik de constatering van de aan het
woord zijnde leden dat het krachtens artikel 7 van het onderhavige wetsvoorstel
vast te stellen eindniveau hoger is dan het huidige, niet delen.Voor oudkomers geldt het niveau A2 ook voor mondelinge vaardigheden. Voor
schriftelijke vaardigheden is gekozen voor het niveau A1, omdat het merendeel
van de communicatie mondeling plaatsvindt en omdat het bij deze groep meestal
zal gaan om oudere personen die vaak minder opleiding hebben genoten en voor
wie het leren lezen en schrijven in het Nederlands een relatief grote inspanning
zal betekenen.De regering gaat er vanuit dat de gestelde niveaus voor iedereen haalbaar
zijn. Zeker gezien het feit dat er binnen het nieuwe inburgeringsstelsel vrijheid
is voor opleiders en voor de inburgeringsplichtigen (voor wat het kiezen van
de opleiding of een andere wijze van voorbereiden op het examen betreft),
kan iedereen zich op de voor hem meest geschikte wijze voorbereiden op het
inburgeringsexamen. Het nieuwe inburgeringsstelsel wil maatwerk en onderwijsinnovatie
stimuleren. Dit betekent dat cursussen niet hoeven te worden ingevuld met
louter contacturen, maar dat ook andere didactische methoden toegepast worden.
Sommige inburgeringsplichtigen zullen een kort of minder intensief traject
volgen, terwijl anderen aan een langer of intensiever programma zullen deelnemen.
Alfabetisering kan gezien worden als deel van de voorbereiding op het inburgeringsexamen
en deel uitmaken van de opleiding. Met analfabetisme is rekening gehouden,
door het vereiste taalniveau voor de schriftelijke vaardigheden voor oudkomers,
zoals gesteld, op niveau A1 vast te stellen. Dit alles maakt het ook voor
iemand met een leerachterstand mogelijk om binnen de gestelde termijnen een
inburgeringsexamen af te leggen.Wel wijkt de wijze waarop het niveau onder de huidige WIN wordt getoetst,
af van de wijze waarop dat niveau bij het nieuwe inburgeringsexamen wordt
gemeten. Het nieuwe inburgeringsexamen bestaat uit een praktijkdeel en een
centraal deel. Het praktijkdeel omvat een examen in de functionele taalvaardigheid
in het Nederlands, gerelateerd aan veel voorkomende praktijksituaties. Het
centraal deel omvat een elektronisch praktijkexamen, een toets gesproken Nederlands
en een examen kennis van de Nederlandse samenleving.Zoals ik hiervoor heb aangegeven, hoort bij de verplichting om met de
inburgering daadwerkelijk resultaat te boeken en dat resultaat met het behalen
van het inburgeringsexamen aan te tonen, ook handhaving van die plicht. Het
stelsel van bestuurlijke boetes maakt het voor de individuele inburgeringsplichtige
die wel in staat, maar niet bereid is voldoende aan zijn inburgering te werken,
duidelijk dat er voor hem echt iets op het spel staat, maar bevat ook voldoende
waarborgen om onrechtvaardige uitkomsten te vermijden. Zo volgt uit het boetestelsel,
dat de nieuwkomer aan wie vanaf 2010 bij herhaling een bestuurlijke
boete wordt opgelegd, bij herhaling en telkens om redenen die hem kunnen worden
verweten, heeft nagelaten het inburgeringsexamen te behalen. Beboeting acht
ik hier een moreel verantwoorde en passende reactie. Een dergelijke nieuwkomer
doet er, niet alleen voor zichzelf maar ook voor zijn gezinsleden en voor
de Nederlandse samenleving als geheel, beter aan om dat examen wel te behalen.Op de vraag van deze leden over de verblijfszekerheid van vreemdelingen
in het algemeen en van vrouwelijke nieuwkomers in het bijzonder, ga ik hieronder
in paragraaf 2.4 nader in.De leden van de PvdA-fractie hebben gevraagd naar de gevolgen van de constatering
van de Raad van State dat een bestuurlijke boete op grond van het niet halen
van het inburgeringsexamen niet passend is omdat het zakken voor een examen
bezwaarlijk kan worden aangemerkt als een overtreding, voor de regeling van
de bestuurlijke boete in het onderhavige wetsvoorstel. Ook de leden van de
D66- en OSF-fracties hebben hier naar gevraagd. De Raad, zo antwoord ik deze
leden, heeft die opmerking geplaatst in het kader van zijn antwoord op de
vraag naar de mogelijkheden om de socialezekerheidswetgeving op zodanige wijze
aan te passen, dat toch een inburgeringsplicht voor Nederlanders kan worden
gerealiseerd. De koppeling van inburgering aan uitkeringsrechten is een andere
context; een dergelijke aan uitkeringen gekoppelde inburgeringsplicht voor
Nederlanders maakt geen onderdeel uit van het onderhavige wetsvoorstel. Over
het niet tijdig behalen van het inburgeringsexamen als overtreding heeft de
Raad in zijn eerdere advies bij het wetsvoorstel inburgering van 1 juli
2005 (Kamerstukken II, 2005/06, 30 308, nr. 4) in dit verband geen opmerkingen
geplaatst. In het onderhavige wetsvoorstel wordt het niet tijdig behalen van
het inburgeringsexamen wel aangemerkt als overtreding van de resultaatsverplichting
van artikel 7, eerste lid, waarmee het ook een overtreding zal zijn.Artikel 5.0.1 van het wetsvoorstel Vierde tranche Awb (Kamerstukken II
2003/04, 29 702, nr. 2) definieert het begrip «overtreding»
als volgt: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens
enig voorschrift. Volgens de memorie van toelichting hierbij moet het begrip
gedraging in de ruimst mogelijke zin worden opgevat en omvat het mede een
nalaten. Ook het niet tijdig behalen van het inburgeringsexamen – bijvoorbeeld
omdat het niet is afgelegd – kan derhalve een gedraging in de zin van
dit artikel zijn. Het onderhavige wetsvoorstel bevat voldoende waarborgen
om te voorkomen dat er een boete wordt opgelegd, indien verwijtbaarheid ontbreekt.2.4 Vreemdelingenrechtelijke aspecten2.4.1 AlgemeenVan vreemdelingen die op permanente basis in Nederland willen verblijven,
mag verlangd worden, dat zij beschikken over voldoende kennis van de Nederlandse
taal en de Nederlandse samenleving om tijdens dat verblijf in Nederland ook
aan de Nederlandse samenleving te kunnen deelnemen. In het verleden is gebleken
dat vele vreemdelingen er, ook langere tijd nadat hen permanent verblijf in
Nederland was toegestaan, toch niet in geslaagd zijn alsnog die vaardigheden
in de Nederlandse taal en die kennis van de Nederlandse samenleving te verwerven
die minimaal noodzakelijk zijn voor daadwerkelijke maatschappelijke participatie.
Om dat proces te doorbreken voorziet het onderhavige wetsvoorstel, naast een
stelsel van bestuurlijke boetes waarop ik in de vorige paragraaf ben ingegaan,
ook in een koppeling met het vreemdelingenrecht om de naleving
van de inburgeringsplicht te versterken. Op grond van de voorgestelde wijzigingen
van de Vreemdelingenwet 2000 kan het behalen van het inburgeringsexamen als
voorwaarde worden gesteld voor de verlening van een verblijfsvergunning regulier
of asiel voor onbepaalde en de zelfstandige verblijfsvergunning regulier voor
bepaalde tijd.Deze extra waarborg dat de vereiste kennis en vaardigheden ook daadwerkelijk
worden verworven, acht ik passend en moreel verantwoord, zo antwoord ik de
leden van de PvdA-fractie. Deze voorwaarde heeft voor die vreemdelingen die
kunnen en willen inburgeren niet tot gevolg dat hun verblijfszekerheid langdurig
op het laagste niveau blijft. De vreemdeling weet immers van te voren dat
hij moet inburgeren, welke kennis en vaardigheden hij daarvoor moet verwerven,
binnen welke termijn hij het inburgeringsexamen moet hebben behaald en welke
faciliteiten hem voor zijn inburgering ter beschikking staan. Aangezien voor
het inburgeringsexamen redelijke en haalbare niveaus en redelijke en haalbare
termijnen zijn gesteld, zal van langere verblijfsonzekerheid in het algemeen
slechts dan sprake zijn indien de vreemdeling onvoldoende aan zijn inburgering
heeft gewerkt. Voor de vreemdeling die om psychische, lichamelijk of verstandelijke
redenen niet kàn inburgeren en voor de vreemdeling die aantoonbaar
veel inspanningen heeft geleverd en desondanks geacht moet worden niet in
staat te zijn het examen te behalen, is voorzien in de nodige uitzonderingen.
Datzelfde geldt voor vreemdelingen ten aanzien van wie het stellen van het
nieuwe inburgeringsvereiste zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende
aard.Nieuwkomers die zich niet voldoende willen inspannen om die kennis en
vaardigheden te verwerven, doen daarmee zichzelf en hun gezin te kort. Effectieve
inburgering van vreemdelingen die duurzaam in Nederland willen blijven, is
van essentieel belang, zowel voor de ontvangende Nederlandse samenleving,
als ook voor de betrokken vreemdeling zelf en zijn gezinsleden. De ontplooiingsmogelijkheden
in een vreemde samenleving waarvan men de regels niet kent en de taal niet
spreekt, zijn nu eenmaal uiterst beperkt. Alleen met kennis van de Nederlandse
taal en de Nederlandse samenleving kan men in ons land volwaardig en op basis
van gelijkheid deelnemen aan de Nederlandse samenleving. Ik verwacht dat van
het inburgeringsvereiste voor de permanente verblijfsvergunning, voor dergelijke
vreemdelingen een extra stimulans voor zijn bereidheid tot inburgering uitgaat.TermijnenDe leden van de CDA- en VVD-fracties hebben onder verwijzing naar de brief
van VluchtelingenWerk Nederland van 30 augustus 2006 aandacht gevraagd
voor de verschillende termijnen die gelden voor het behalen van het inburgeringsexamen
en voor de verlening van de verblijfsvergunning (asiel) voor onbepaalde tijd.
Hoewel voor beiden een termijn van vijf jaar geldt, wordt de verblijfsvergunning
asiel voor bepaalde tijd (in beginsel) verleend met terugwerkende kracht tot
de datum waarop de asielaanvraag is ingediend, terwijl de inburgeringsplicht
van deze asielmigranten ingaat op het tijdstip van de vergunningverlening.
Dat heeft tot gevolg dat de periode waarin de asielmigrant, die binnen vijf
jaar na zijn verblijfsaanvaarding het inburgeringsexamen wil behalen, zich
op dat examen kan voorbereiden, korter wordt naarmate de vergunningverlening
langer op zich laat wachten.De termijn van vijf jaar (na verblijfsaanvaarding) waarbinnen het inburgeringsexamen
in ieder geval moet zijn behaald, is een maximale termijn. Dat neemt niet
weg dat ik met de leden van deze fracties van mening ben, dat beslissingen
op asielaanvragen in veel gevallen sneller moeten worden genomen. Om dat te
bereiken is een verbetertraject voor de IND ingezet. Daarnaast
wordt in het kader van de recente evaluatie van de Vreemdelingenwet 2000 bezien
of snellere besluitvorming in asielzaken kan worden bereikt door aanpassingen
van de asielprocedure. Aangezien het hier gaat om lopende verbetertrajecten
die niet per 1 januari 2007 zullen zijn afgerond, is in dit verband ook
van belang dat het inburgeringsvereiste voor de verlening van de verblijfsvergunning
asiel voor onbepaalde tijd als gevolg van het daarbij ontwikkelde overgangsrecht,
zoals ook is aangegeven in de nota naar aanleiding van het verslag (p. 123)
en mijn brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 2 juni 2006 (Kamerstukken
II 2005/06, 30 308, nr. 24, p. 12), niet direct per 1 januari 2007
zal gelden. In het overgangsrecht bij de wijziging van het Vreemdelingenbesluit
2000 wordt geregeld dat aanvragen die zijn ingediend voor 21 september
2008 – drie jaar nadat het onderhavige wetsvoorstel bij de Tweede Kamer
is ingediend – niet op grond van het nieuwe inburgeringsvereiste zullen
worden afgewezen. Ik verwacht dat de verbetertrajecten tegen die tijd hun
vruchten zullen hebben afgeworpen. Verder wijs ik er in dit verband nog op
dat in de uitwerking van het inburgeringsvereiste voor de verblijfsvergunning
asiel voor onbepaalde tijd een aantal uitzonderingen en een algemene hardheidsclausule
is opgenomen (ontwerp-artikel 3.107a van het Vreemdelingenbesluit 2000).Bij het voorgaande wijs ik er voorts nog op dat aan vreemdelingen die
in het bezit zijn gesteld van een verblijfsvergunning asiel en die nog in
de opvangvoorziening verblijven, al direct na verblijfsaanvaarding een gratis
voorziening wordt aangeboden die hen in staat stelt direct te beginnen met
hun voorbereidingen op het inburgeringsexamen. Daarnaast wordt aan alle houders
van een verblijfsvergunning asiel, zowel oudkomers als nieuwkomers, van gemeentewege
een inburgeringsvoorziening aangeboden, die toeleidt naar het inburgeringsexamengericht
en waarvan maatschappelijke begeleiding deel uitmaakt (artikel 19, tweede
lid, onderdeel a, en zesde lid, van het wetsvoorstel). Hiermee wordt een voorspoedige
inburgering bevorderd. Ten slotte hebben ook vluchtelingen, die het bezit
van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd als een onzekerheid ervaren,
een eigen verantwoordelijkheid waar het gaat om hun voorspoedige inburgering.
Van hen wordt niet verlangd dat zij berusten, maar dat zij alles in het werk
stellen om het inburgeringsexamen zo spoedig mogelijk te behalen, waarmee
zij hun onzekerheid kunnen beëindigen.Verhouding tot de bestuurlijke boeteDe leden van de PvdA-fractie, die hebben gewezen op de opmerking van de
Raad van State in zijn advies van 3 augustus 2006, dat een sanctie alleen
mogelijk is en behoort te zijn, indien sprake is van verwijtbaarheid, hebben
geconstateerd dat het wetsvoorstel voorziet in de bepaling dat geen bestuurlijke
boete wordt opgelegd voor zover die overtreding de overtreder niet kan worden
verweten (artikel 38, eerste lid). Deze leden hebben gevraagd naar de reden
van het ontbreken van een vergelijkbare bepaling die er toe strekt dat de
inburgeringsvoorwaarde bij de aanvraag om een verblijfsvergunning niet wordt
gesteld indien verwijtbaarheid ontbreekt. Ook de leden van de CDA-, D66- en
OSF-fracties hebben hiernaar gevraagd. Deze leden wijs ik er op dat de bestuurlijke
boete een punitieve sanctie is op een overtreding. In dat kader codificeert
artikel 38, eerste lid, van het wetsvoorstel het beginsel «geen straf
zonder schuld». Dat beginsel vindt geen toepassing bij de afwijzing
van een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning, aangezien die
afwijzing geen «straf» is. Het gaat hierbij dus om twee verschillende
situaties die worden beheerst door verschillende rechtsbeginselen. Van een
tegenstrijdigheid is dan ook geen sprake.Dat neemt niet weg, zo antwoord ik deze leden voorts, dat het tot onwenselijke
en in een voorkomende geval onrechtmatige situaties kan leiden, indien
iedere aanvraag zonder meer zou moeten worden afgewezen indien het inburgeringsexamen
niet is behaald. Daarom heb ik bij de toepassing van de inburgeringsvoorwaarde
bij de verlening van de zelfstandige verblijfsvergunning regulier voor bepaalde
tijd en de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd, een aantal uitzondering
opgenomen die overeenkomstig de systematiek van de vreemdelingenwetgeving
worden uitgewerkt in de ontwerp-artikelen 3.80a, 3.96a en 3.107a van het Vreemdelingenbesluit
2000. Het gaat daarbij onder meer om gevallen waarin sprake is van psychische
of lichamelijke belemmeringen of verstandelijke handicaps, en gevallen waarin
het voor de betrokken vreemdeling, ondanks aantoonbare geleverde inspanningen,
redelijkerwijs niet mogelijk is gebleken om het inburgeringsexamen te behalen.
Voorts is bij de uitwerking van de inburgeringsvoorwaarde voorzien in een
algemene hardheidsclausule, op grond waarvan bij de besluitvorming over de
verlening van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd onbillijkheden
van overwegende aard kunnen worden voorkomen.2.4.2 De verblijfsvergunning voor onbepaalde tijdDe leden van de CDA- en VVD-fracties hebben gevraagd om een reactie op
de in de brief van VluchtelingenWerk Nederland van 30 augustus 2006 opgenomen
stelling dat het wetsvoorstel in individuele gezinssituaties mogelijk zou
kunnen leiden tot onbillijkheden die in de uitvoeringspraktijk moeten worden
opgelost en dat het wetsvoorstel met de mogelijkheid van verblijfsbeëindiging
van asielmigranten na langdurig verblijf bewust schrijnende situaties schept.Hierbij stel ik voor alle duidelijkheid voorop dat het recht van de vreemdeling
om in Nederland te mogen verblijven niet rechtstreeks afhangt van het behalen
van het inburgeringsexamen. Het verblijfsrecht wordt immers niet beëindigd
op de enkele grond dat het inburgeringsexamen niet is behaald. In een dergelijk
geval kan de vreemdeling zijn verblijf in Nederland voortzetten op basis van
de hem of haar verleende verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, zolang hij
of zij aan de daaraan gestelde voorwaarden blijft voldoen. Voor de asielmigrant
die er niet in is geslaagd het inburgeringsexamen met goed gevolg af te leggen,
betekent dit dat de geldigheid van diens verblijfsvergunning asiel voor bepaalde
tijd als bedoeld in artikel 28 van de Vreemdelingenwet 2000 kan worden verlengd,
zolang de rechtsgrond voor de verlening van die tijdelijke verblijfsvergunning
asiel nog steeds aanwezig is en er ook overigens geen redenen, bijvoorbeeld
in de sfeer van de openbare orde of nationale veiligheid, aanwezig zijn om
het verblijf te beëindigen. Daarmee worden situaties die onverenigbaar
zijn met het internationale recht en de daarin opgenomen refoulementsverboden,
voorkomen. Voor de asielmigrant die het inburgeringsexamen niet heeft behaald,
heeft dat wel tot gevolg dat diens verblijf in ons land ook na een langere
periode dan vijf jaar nog kan worden beëindigd, indien de situatie in
het land van herkomst zodanig is verbeterd dat diens terugkeer onder veilige
omstandigheden weer mogelijk is.Het enkele feit dat de individuele asielmigrant vijf jaar – zijnde
de termijn waarna een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd kan worden
verleend – of langer in Nederland heeft verbleven, leidt op zichzelf
niet tot het oordeel dat vertrek naar het herkomstland per definitie een schrijnende
situatie oplevert. Veel migranten die in een ander land zijn geboren en getogen
en daar decennia hebben verbleven, zijn ook in staat om zich in Nederland
te vestigen. Op voorhand kan niet worden aangenomen dat de asielmigrant die
tijdens zijn verblijf in Nederland van vijf jaar of langer nog steeds het
Nederlands niet beheerst op het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne
Vreemde Talen, zodanig in de Nederlandse samenleving is geworteld
dat diens veilige terugkeer naar het land van herkomst schrijnend zou zijn.
Achterblijvende inburgering in de Nederlandse samenleving duidt in de regel
juist niet op zodanig sterke banden. Wie ook na vijf jaar of langer het inburgeringsexamen
nog steeds niet heeft behaald en om die reden niet in aanmerking is gekomen
voor een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd, zal als regel nog steeds
verkeren in een vreemde samenleving waarvan hij de regels niet kent en de
taal niet spreekt en waar de ontplooiingsmogelijkheden uiterst beperkt zijn.In dit verband wijs ik er op dat het blijkens het tweede deeladvies van
de Commissie Franssen in het algemeen mogelijk is om met goede scholing binnen
drie jaar dit vereiste taalvaardigheidsniveau – dat minimaal is vereist
voor deelname aan de Nederlandse samenleving – te behalen.Voorts wijs ik er op dat het hier gaat om vreemdelingen die gedurende
vijf jaar of langer op grond van de wet inburgeringsplichtig zijn geweest,
die in die periode ruimschoots de gelegenheid hebben gehad om zich die minimaal
vereiste kennis van de Nederlandse taal en de Nederlandse samenleving eigen
te maken die noodzakelijk is om in onze samenleving te kunnen participeren,
en die daartoe ook door de overheid zijn gefaciliteerd.Verder is in dit verband van belang dat het inburgeringsvereiste op grond
van artikel 3.107a, tweede lid, van het ontwerp-Besluit inburgering, bij de
beoordeling van de aanvraag om een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde
tijd in een aantal gevallen niet wordt tegengeworpen. Het gaat hierbij onder
meer om gevallen waarin sprake is van psychische of lichamelijke belemmeringen –
waaronder begrepen ook verstandelijke handicaps – en gevallen waarin
het voor de betrokken asielmigrant, ondanks aantoonbare geleverde inspanningen,
redelijkerwijs niet mogelijk is gebleken om het inburgeringsexamen te behalen.
Ook wijs ik in dit verband op de in artikel 3.107a, derde lid, van het ontwerp-Besluit
inburgering opgenomen hardheidsclausule, op grond waarvan bij de besluitvorming
over de verlening van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd onbillijkheden
van overwegende aard kunnen worden voorkomen.Ten slotte wordt het gezinsleven van asiel- en gezinsmigranten, ongeacht
hun beheersing van de Nederlandse taal, door artikel 8 van het Europees Verdrag
tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)
beschermd tegen disproportionele inmenging. Die beoordeling vergt een op de
individuele zaak toegespitste belangenafweging. Daarin brengt het nieuwe inburgeringsvereiste
geen verandering.De suggestie dat het wetsvoorstel bewust gronden creëert die kunnen
bijdragen aan de conclusie dat sprake is van schrijnendheid of in de verschillende
denkbare gezinssituaties zal leiden tot onbillijkheden, wijs ik dan ook van
de hand. De kaders van het wetsvoorstel en het ontwerpbesluit bieden voldoende
flexibiliteit om de IND in staat te stellen in iedere individuele zaak met
inachtneming van de eisen die voortvloeien uit verdragsverplichtingen, waaronder
artikel 8 EVRM en het Internationale Verdrag inzake de Rechten van het Kind,
de juiste beslissing te nemen.2.4.3 De zelfstandige verblijfsvergunningVoormalig asielzoekers met een verblijfsvergunning regulierDe leden van de CDA- en VVD-fracties hebben voorts gevraagd om een reactie
op de in de brief van VluchtelingenWerk Nederland van 30 augustus
2006 opgenomen stellingname ten aanzien van alleenstaande minderjarige vreemdelingen,
vreemdelingen die buiten hun schuld Nederland niet kunnen verlaten en vreemdelingen
in een medische noodsituatie verblijven. Dergelijke vreemdelingen, zo antwoord
ik deze leden, verblijven in Nederland voor een tijdelijk doel. Om die reden
zijn zij niet inburgeringsplichtig (zie artikel 3, eerste lid, van het wetsvoorstel).
Indien zij na drie jaar nog steeds niet terug kunnen naar het land van herkomst,
komen zij in aanmerking voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde
tijd, voor voortgezet verblijf. Aangezien daarmee hun verblijf in Nederland
voor een niet-tijdelijk doel wordt aanvaard, worden zij met die vergunningverlening
inburgeringsplichtig. Anders dan VluchtelingenWerk Nederland in zijn brief
kennelijk veronderstelde, wordt in deze gevallen voor de verlening van de
verblijfsvergunning voor voortgezet verblijf niet vereist dat de betrokken
vreemdeling op dat moment het inburgeringsexamen al moet hebben behaald. Het
inburgeringsvereiste voor de zelfstandige verblijfsvergunning voor voortgezet
verblijf is met name bedoeld voor die vreemdelingen die als gezinslid zijn
toegelaten bij een persoon die zelf voor een niet-tijdelijk doel in Nederland
verblijft. Dat is ook tot uitdrukking gebracht in ontwerp-artikel 3.80a van
het Vreemdelingenbesluit 2000 en de toelichting daarop. Deze gezinsmigranten
zijn direct vanaf de vergunningverlening inburgeringsplichtig en komen derhalve
ook direct vanaf de vergunningverlening in aanmerking voor gebruik van de
lening- en vergoedingsfaciliteit, dan wel in voorkomende gevallen voor een
van gemeentewege aangeboden inburgeringsvoorziening.De afhankelijke verblijfsvergunning van (huwelijks)partnersDe leden van de PvdA-fractie hebben aangegeven te verwachten dat vrouwelijke
nieuwkomers veel langer dan nu van hun partners afhankelijk zullen blijven
en hebben gevraagd of dit effect moreel verantwoord is en aan de integratie
van de betrokkenen zal bijdragen. Enkel op grond van de resultaten zoals die
blijken uit de Jaarnota Integratie 2005 – slechts ongeveer 40%
van de inburgeraars behaalt het nagestreefde minimale eindniveau van de WIN –
kan naar mijn mening nog niet worden aangenomen dat er een «aanmerkelijke
kans» bestaat dat een nog groter deel van de toekomstige inburgeringsplichtigen
in het nieuwe inburgeringsstelsel het krachtens artikel 7 gestelde niveau
niet zal halen. Anders dan de WIN, bevat het nieuwe inburgeringsstelsel immers
de nodige elementen die de inburgeringsplichtige bij de les houdt en hem of
haar stimuleert zijn of haar verantwoordelijkheid bij zijn of haar inburgering
daadwerkelijk te nemen. Anders dan thans nog het geval is, staat er voortaan
voor de inburgeringsplichtige wel degelijk iets op het spel. Zoals ik hiervoor
in paragraaf 2.3 heb aangegeven, wordt van inburgeringsplichtigen taalvaardigheden
verlangd die niet hoger zijn dan het streefniveau van de huidige WIN, maar
wordt wel van hen verlangd dat zij die taalvaardigheden ook daadwerkelijk
in de praktijk van de Nederlandse samenleving kunnen toepassen.De inburgeringsplichtige (huwelijks-)partner is uiteraard niet verplicht
na drie jaar een zelfstandige vergunning aan te vragen – ik ga er ook
niet van uit dat een huwelijk of de relatie op grond waarvan hem of haar toelating
tot Nederland is verleend, slechts drie jaar standhoudt – maar als hij
of zij die zelfstandige vergunning ambieert, zal daarvoor als regel het inburgeringsexamen
moeten zijn behaald.De kern van het voorgestelde artikel 16a van de Vreemdelingenwet 2000
is de waarborg dat iemand aan wie het wordt toegestaan zich duurzaam in de
Nederlandse te vestigen ook daadwerkelijk beschikt over de nodige kennis en
taalvaardigheden om deel van de samenleving te kunnen uitmaken. Het uitgangspunt
is dat voortaan geen permanent verblijf in Nederland wordt toestaan aan personen
die jaren na aankomst nog steeds niet zijn ingeburgerd. Dat geldt
ongeacht het geslacht van de inburgeringsplichtige. De zelfstandige verblijfsvergunning
waar artikel 16a van de Vreemdelingenwet 2000 op ziet, verschaft de houder
een zeer sterke verblijfsrechtelijke positie die vergelijkbaar is met die
van de houder van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. De regering
meent dat, waar mogelijk, voorkomen moet worden dat (huwelijks-)partners die
niet beschikken over de voor maatschappelijke participatie minimaal vereiste
kennis en vaardigheden, langs de weg van deze zelfstandige verblijfsvergunning
permanent in ons land zullen verblijven. Het achterwege laten van deze inburgeringsvoorwaarde
voor de zelfstandige verblijfsvergunning, draagt in zich het risico dat de
inburgeringsachterstand van de (huwelijks-)partner blijft bestaan en wordt
overgedragen op de kinderen.Voor de verbetering van de positie van allochtone vrouwen is inburgering
een allereerste vereiste. Ook allochtone vrouwen moeten daarmee direct vanaf
de eerste verblijfsaanvaarding beginnen en niet pas na een aantal jaren als
de verlening van een zelfstandige verblijfsvergunning tot de mogelijkheden
gaat behoren. De regering verwacht dan ook dat van het voorgestelde artikel
16a van de Vreemdelingenwet 2000 een stimulerende werking zal uitgaan om direct
bij de aanvang van de inburgeringsplicht ook daadwerkelijk met de inburgering
te gaan beginnen. De inburgeringsplichtige (huwelijks-)partner weet immers
dat indien het inburgeringsexamen na verloop van enkele jaren nog steeds niet
is behaald, als regel geen zelfstandige verblijfstitel zal worden verleend.De kennis en vaardigheden die van deze (huwelijks)partners wordt verlangd,
zijn vastgesteld op een realistisch niveau en kunnen binnen drie jaar zijn
bereikt. Daarbij komt dat de meesten van deze (huwelijks-)partners reeds voor
hun komst naar Nederland het basisexamen inburgering in het buitenland hebben
afgelegd en daarmee hebben aangetoond dat zij in staat zijn in Nederland verder
in te burgeren. Tenslotte wijs ik deze leden er op dat bij de uitwerking van
het voorgestelde inburgeringsvereiste voor de zelfstandige verblijfsvergunning
(in het ontwerp-artikel 3.80a van het Vreemdelingenbesluit 2000) een aantal
uitzonderingen is opgenomen, onder meer ten aanzien van (huwelijks-)partners
wier (huwelijks-)relatie is verbroken in verband met huiselijk geweld en ten
aanzien van (huwelijks-)partners die wegens psychische of lichamelijke belemmeringen
niet kùnnen inburgeren. Voorts is er daarbij in voorzien dat het voorgestelde
inburgeringsvereiste niet wordt gesteld, indien dat zou leiden tot een onbillijkheid
van overwegende aard.Dit alles overziende, zo antwoord ik de leden van de PvdA-fractie, meen
ik dat dit inburgeringsvereiste, dat vanaf september 2008 zal gelden, ook
voor vrouwelijke nieuwkomers moreel verantwoord is en aan hun integratie zal
bijdragen.3. Verhouding tot internationaal recht3.1 AssociatieakkoordenDe leden van onder meer de D66-, SP- en OSF-fracties hebben gevraagd naar
de opmerking van de Raad van State in diens laatste advies van 3 augustus
2006 als zou op grond van verschillende door de EU gesloten associatieakkoorden,
waaronder die met Roemenië, Turkije, Marokko en Tunesië, het opleggen
van inburgeringsverplichtingen aan personen afkomstig uit die landen niet
in alle gevallen mogelijk zou zijn. Zoals in de memorie van toelichting (Kamerstukken
II 2005/06, 30 308, nr. 3, p. 43) reeds is aangegeven, zo antwoord ik
deze leden, ziet de regering geen beletselen om het nieuwe inburgeringsstelsel
toe te passen ten aanzien van onderdanen van derde landen waarmee de Europese
Gemeenschappen en hun lidstaten overeenkomsten hebben gesloten,
met name de overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen
de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en Roemenië,
anderzijds (PbEG 1994, L 357/2), de overeenkomst waarbij een associatie tot
stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds,
en de republiek Bulgarije, anderzijds (Pb EG 1994, L 358/3), de Overeenkomst
inzake partnerschap en samenwerking waarbij een partnerschap tot stand wordt
gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en
de Russische Federatie, anderzijds (PbEG L 327/1), de Euromediterrane overeenkomst
waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen
en hun lidstaten, enerzijds, en het Koninkrijk Marokko, anderzijds (PbEG 2000,
L 70/2), de Stabilisatie- en Associatieovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen
en hun lidstaten, enerzijds, en de Republiek Kroatië, anderzijds (PbEU
2005, L 26/3) en de Partnerschapsovereenkomst tussen de leden van de groep
van Staten in Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan, enerzijds,
en de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, anderzijds (PbEG 2000, L 317/3).
Uiteraard ligt dat ten aanzien van Roemenië anders, indien dat land toetreedt
tot de EU en zijn onderdanen burgers van de Unie worden. De Europese Commissie
heeft in haar reactie van 14 juni 2005 over de verenigbaarheid van het
nieuwe inburgeringstelsel met het Europese recht, die ik op 23 juni 2005
aan de voorzitter van de Eerste Kamer heb gezonden (Kamerstukken I 2004/05,
29 700, D), in dit kader geen kanttekeningen geplaatst. Ook de Raad heeft
in zijn vorige advies van 1 juli 2005, naar mijn mening terecht, hier
geen kanttekeningen bij geplaatst. Voorts is aangegeven (Kamerstukken II 2005/06,
30 308, nr. 3, p. 46 e.v.) dat in de associatie met Turkije evenmin een
beletsel wordt gezien om het inburgeringsstelsel toe te passen. Ook daarover
heeft de Raad in zijn vorige advies van 1 juli 2005 geen opmerkingen
geplaatst. Nu de Raad zijn opmerking in het van advies van 3 augustus
2006 niet heeft voorzien van enige onderbouwing, en genoemde derdelanders
ook thans op grond van de WIN inburgeringsplichtig zijn, zie ik niet in op
welke situatie de Raad daarmee heeft willen doelen.Voor zover de Raad – hoewel dat ook niet blijkt uit het advies –
daarmee het oog zou kunnen hebben gehad op de non-discriminatie bepalingen
in de betreffende Euromediterrane overeenkomsten met Marokko en Tunesië,
wijs ik er nog op dat die betrekking hebben op de arbeidsvoorwaarden, de lonen
en het ontslag, en de sociale zekerheid, maar niet op zaken als inburgering.
Ik wijs de leden van deze fracties er voorts nog op dat vergelijkbare non-discriminatiebepalingen
met betrekking tot arbeidsvoorwaarden, lonen, ontslag en sociale zekerheid
zijn opgenomen in verdragen die de EU heeft afgesloten met landen als Algerije,
Armenië, Azerbaidzjan, Bulgarije, Georgië, Kazachstan, Kirgizstan,
Kroatië, Macedonië, Marokko, Moldavië, Oekraïne, Oezbekistan,
Roemenië, Russische Federatie, Tadzjikistan, Tunesië, Turkmenistan,
Wit-Rusland en de ACS-Staten. Hoewel ik de jurisprudentiële ontwikkelingen
uiteraard nauwgezet volg, kan ik mij niet indenken dat het Hof van Justitie
deze non-discriminatiebepalingen dermate extensief zal uitleggen dat zij de
Nederlandse regering (en die van de andere lidstaten) op den duur belet om
inburgeringsverplichtingen op te leggen aan onderdanen uit deze derde landen.
Als gezegd, heeft dit bij de inburgeringsplicht onder de WIN niet tot problemen
geleid.Bij de vraag van de leden van de CDA- en PvdA-fracties, die in dit verband
hebben gevraagd om een beredeneerde inschatting van het aantal in Nederland
wonende derdelanders, die in beginsel inburgeringsplicht zouden zijn maar
door de werking van EU-verdragen met derde landen via artikel 5, tweede lid,
van het wetsvoorstel zouden zijn vrijgesteld, stel ik voorop
dat het een bijzonder extensieve interpretatie van begrippen als«arbeidsvoorwaarden», «lonen», «ontslag»
of «sociale zekerheid» vergt om daaronder mede de inburgeringsplicht
van het onderhavige wetsvoorstel te verstaan. Ik acht het zeer onwaarschijnlijk
dat het Hof van Justitie tot een dergelijke interpretatie zal komen, en zie
geen reden om deze derdelanders uit bijvoorbeeld Algerije, Armenië, Azerbaidzjan,
Bulgarije, Georgië, Kazachstan, Kirgizstan, Kroatië, Macedonië,
Marokko, Moldavië, Oekraïne, Oezbekistan, Roemenië, de Russische
Federatie, Tadzjikistan, Tunesië, Turkmenistan, Wit-Rusland en de vele
tientallen ACS-Staten op grond van artikel 5, tweede lid, van het wetsvoorstel
vrij te stellen van de inburgeringsplicht.Mocht in een voorkomend geval echter komen vast te staan dat de inburgeringsplicht
zoals die thans in het wetsvoorstel is opgenomen, ten aanzien van een bepaalde
categorie derdelanders onder bepaalde omstandigheden onverenigbaar is met
een internationaalrechtelijke bepaling, biedt artikel 5, tweede lid, onderdeel
e, en vijfde lid, van het wetsvoorstel wel de mogelijkheid om direct op de
alsdan ontstane situatie in te spelen. Bij beleidsregel kan dan worden aangegeven
dat de betreffende derdelanders zijn vrijgesteld en onder welke omstandigheden
dat het geval is.Ter informatie meld ik de aan het woord zijnde leden dat ongeveer de helft
van de in het Bestand Potentiële Inburgeringsplichtigen opgenomen potentieel
inburgeringsplichtigen afkomstig is uit een land waarmee de EU een verdrag
heeft gesloten op grond waarvan zij voor wat betreft «arbeidsvoorwaarden», «lonen», «ontslag»
of «sociale zekerheid» gelijk moeten worden behandeld als Nederlanders.De opmerking van de Raad – waaruit niet blijkt waarom en onder welke
omstandigheden rekening met de genoemde verdragen zou moeten worden gehouden –
staat niet toe dat deze cijfers verder worden verfijnd. Als gezegd, ga ik
er echter op goede gronden van uit dat ook deze derdelanders tot inburgering
kunnen worden verplicht.3.2 Langdurig ingezeten onderdanen van derde landenDe leden van de PvdA-, D66-, ChristenUnie-, SGP- en OSF-fracties hebben
gevraagd naar de verhouding van de inburgeringsplicht tot richtlijn nr. 2003/109/EG
van de Raad van de Europese Unie van 25 november 2003 betreffende de
status van langdurig ingezeten onderdanen van de derde landen (PbEU 2004,
L16) en naar de gevolgen van de niet tijdige implementatie van die richtlijn.Hoewel richtlijn 2003/109/EG inderdaad helaas niet tijdig is geïmplementeerd,
heb ik, zoals ik ook in de nota naar aanleiding van het verslag bij het implementatiewetsvoorstel
heb aangegeven (Kamerstukken II 2005/06, 30 567, nr. 8, p. 11) wel een
tijdelijke regeling getroffen op grond waarvan reeds ingediende aanvragen
om verlening van de status van langdurig ingezetene, vooruitlopend op definitieve
implementatie bij en krachtens de wet, worden behandeld. Ik verwijs hiervoor
naar het besluit van 25 september 2006 tot wijziging van de Vreemdelingencirculaire
2000 (Stcrt. 2006, 192). De website van de IND is dienovereenkomstig aangepast
(zie www.ind.nl onder trefwoord: langdurig). Hiermee wordt voorkomen dat langdurig
ingezeten onderdanen van derde landen die reeds een aanvraag om verlening
van die Europese status hebben ingediend, zouden worden gedupeerd door de
niet-tijdige implementatie van de richtlijn. Overigens is het implementatiewetsvoorstel
thans bij de Eerste Kamer in behandeling.Bij de behandeling van de reeds ingediende aanvragen om verlening van
de Europese status van langdurig ingezeten derdelander wordt niet betrokken
de vraag of het inburgeringsexamen is behaald. Het inburgeringsexamen maakt
immers onderdeel uit van het onderhavige wetsvoorstel dat nog niet tot wet
is verheven en in werking is getreden. Aan dit vereiste wordt uiteraard géén
terugwerkende kracht toegekend, zoals enkelen kennelijk veronderstellen.Ook treedt dit nieuwe inburgeringsvereiste niet gelijktijdig in werking
met de inwerkingtreding van de Wet inburgering. Zoals is aangegeven in de
memorie van toelichting (Kamerstukken II 2005/06, 30 308, nr. 3, p. 113),
gaat de regering er op grond van het tweede deeladvies van de Commissie Franssen
van uit dat het voor inburgeringsplichtigen haalbaar is om binnen drie jaar
na het ontstaan van de inburgeringsplicht voor het inburgeringsexamen te slagen.
De vreemdeling die op het moment van inwerkingtreding van de Wet inburgering
aan alle eisen voor de verlening van een zelfstandige verblijfsvergunning
of een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd voldoet, zou bij onmiddellijke
werking feitelijk met een wachttermijn van drie jaar worden geconfronteerd.
Aangezien het in de rede ligt om bij het effectueren van de koppeling tussen
inburgering en verblijf aanknoping te zoeken bij de termijn van drie jaar
waarbinnen het inburgeringsexamen kan worden behaald, wordt aan het oude recht
een zekere eerbiedigende werking toegekend. In het (ontwerp-)Besluit inburgering
wordt daarom aangesloten bij de datum van indiening van het wetsvoorstel Wet
inburgering bij de Tweede Kamer, te weten 21 september 2005. Vanaf dat
moment is afdoende bekendheid gegeven aan het voornemen om het beleid terzake
aan te passen en is de betrokken vreemdeling in staat te anticiperen op de
nieuwe wettelijke regeling, inclusief de koppeling tussen het inburgeringsexamen
en de vergunningverlening. Zoals ik ook heb aangegeven in de Nota naar aanleiding
van het verslag bij het wetsvoorstel inburgering (Kamerstukken II 2005/06,
30 308, nr. 7, p. 123), de nota naar aanleiding van het verslag bij het
implementatiewetsvoorstel (Kamerstukken II 2005/06, 30 567, nr. 8, p.
23–24), in mijn brieven aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 2 juni
2006 en 29 juni 2006 (Kamerstukken II 2005/06, 30 308, nr. 24, p.
9 en 12, en nr. 102, p. 2) en in de ontwerpen van het Besluit inburgering
die ik op 23 december 2005 en 6 juni 2006 aan de voorzitter van
de Tweede Kamer heb gezonden (Kamerstukken II 2005/06, 30 308, nr. 9
en nr. 26), voorziet het overgangsrecht er in dat aanvragen om verblijfsvergunningen
die zijn ingediend voor 21 september 2008 – drie jaar nadat het
onderhavige wetsvoorstel inburgering bij de Tweede Kamer is ingediend –
niet zullen worden afgewezen op de grond dat het inburgeringsexamen niet is
behaald.Dit betekent dat derdelanders, die vóór de inwerkingtreding
van de Wet inburgering – zelfs vóór 21 september
2008 – een aanvraag om de status van langdurig ingezetene hebben ingediend
en verkregen, niet met terugwerkende kracht het inburgeringsvereiste wordt
tegengeworpen. Een eenmaal verleende verblijfsvergunning «EG-langdurig
ingezetene» wordt ook niet ingetrokken op de grond dat het inburgeringsexamen
niet is behaald.Artikel 70 van het onderhavige wetsvoorstel maakt dat niet anders. Ook
dit artikel strekt er niet toe, anders dan meergenoemde hoogleraren kennelijk
veronderstelden, dat langdurig ingezeten onderdanen van derde landen, die
vóór de inwerkingtreding van de Wet inburgering een aanvraag
hebben ingediend om verlening van de Europese status van langdurig ingezetene,
met terugwerkende kracht alsnog worden geconfronteerd met het nieuwe inburgeringsvereiste.
Artikel 70 is slechts een afstemmingsbepaling die het wetsvoorstel tot implementatie
van richtlijn 2003/109/EG betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (Kamerstukken I 2006/07, 30 567, A) afstemt
op het onderhavige wetsvoorstel inburgering. Artikel 70 doet ook niets af
aan het feit dat het behalen van het inburgeringsexamen voor 21 september
2008 niet wordt gesteld als voorwaarde voor de verlening van de zelfstandige
verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd en de verblijfsvergunning
regulier of asiel voor onbepaalde tijd.Dit neemt echter niet weg dat deze houders van de verblijfsvergunning
langdurig ingezetene, net als de (overige) houders van een verblijfsvergunning
regulier voor onbepaalde tijd, bij inwerkingtreding van de Wet inburgering
op grond van artikel 3 van de Wet inburgering als oudkomer inburgeringsplichtig
kunnen worden. Of dat zo is, hangt onder meer af van de vraag of zij bijvoorbeeld
acht jaar tijdens de leerplichtige leeftijd in Nederland hebben verbleven,
of beschikken over een relevant diploma, certificaat of ander document waaruit
blijkt dat zij reeds zijn ingeburgerd.In dit verband is voorts gevraagd hoe de inburgeringsplicht voor personen
die de status van langdurig ingezetene hebben verkregen of die op voet van
hoofdstuk III van richtlijn 2003/109/EG een verblijfsvergunning in Nederland
hebben verkregen, is te verenigen met artikel 11, eerste lid, onderdeel b,
van die richtlijn dat er toe strekt dat langdurig ingezetenen op het gebied
van onderwijs en beroepsopleiding, met inbegrip van studietoelagen en beurzen,
gelijk moeten worden behandeld als Nederlanders, die niet inburgeringsplichtig
zijn. Uit de systematiek van de richtlijn kan worden afgeleid, zo antwoord
ik deze leden, dat artikel 11, eerste lid, onderdeel b, zich er niet tegen
verzet dat langdurig ingezeten derdelanders door de lidstaten overeenkomstig
hun nationale recht worden verplicht tot inburgering. Artikel 15, derde lid,
eerste alinea, van de richtlijn bepaalt immers uitdrukkelijk dat de lidstaten
mogen eisen dat onderdanen van derde landen voldoen aan integratievoorwaarden
overeenkomstig het nationale recht. Dat zij ingevolge artikel 11, eerste lid,
onderdeel b, van die richtlijn op het gebied van onderwijs en beroepsopleiding
gelijk moeten worden behandeld als Nederlanders, doet daaraan niet af. Slechts
indien de betrokkene aan integratievoorwaarden heeft moeten voldoen om de
status van langdurig ingezetene te verwerven, kan enkel deelname aan een taalcursus
worden verlangd. Deze categorie langdurig ingezetenen is in artikel 5, tweede
lid, van het wetsvoorstel vrijgesteld van de inburgeringsplicht. In dit verband
wijs ik er nog op dat ook uit het onderzoek naar de Europeesrechtelijke grenzen
aan inburgering van de onderzoekster van de Universiteit van Tilburg (Europeesrechtelijke
grenzen aan inburgeringsverplichtingen, Den Haag, november 2004) naar voren
komt dat de inburgeringsplicht voor oudkomers die al enige tijd in Nederland
verblijven mogelijk is op grond van de richtlijn 2003/109/EG, dat de Europese
Commissie in haar hiervoor genoemde reactie van 14 juni 2005 over de
verenigbaarheid van het nieuwe inburgeringstelsel met het Europese recht geen
kanttekeningen bij de inburgeringsplicht van langdurig ingezeten derdelanders
heeft geplaatst en dat ook de Raad van State in zijn advies van 1 juli
2005 dat niet heeft gedaan.Volledigheidshalve wijs ik er nog op dat het onderhavige wetsvoorstel
de inburgeringsplichtige niet tot het volgen van onderwijs verplicht. Het
gaat om het resultaat (het behalen van het inburgeringsexamen), maar de wijze
waarop de inburgeringsplichtige zich daarop voorbereidt wordt geheel aan diens
eigen inzichten overgelaten. Wel staan hem daarbij bepaalde faciliteiten ter
beschikking. Zo kan de gemeente hem onder omstandigheden een inburgeringsvoorziening
aanbieden, die overigens in het kader van de aanvullende maatregelen die per
1 januari 2007 worden ingevoerd ook kunnen worden aangeboden aan inburgeringsbehoeftige
Nederlanders.Ten slotte is in dit verband nog gevraagd of de bestuurlijke boete bij
het niet tijdig behalen van het inburgeringsexamen kan worden opgelegd aan
langdurig ingezetenen die voor inwerkingtreding van de Wet inburgering voldoen
aan de voorwaarden voor de verlening van die status. Zoals ik hiervoor heb
aangegeven worden reeds ingediende aanvragen thans op grond van een regeling
bij circulaire behandeld en indien aan de voorwaarden wordt voldaan, ingewilligd,
hetgeen echter los staat van de vraag of deze langdurig ingezeten derdelanders
bij de inwerkingtreding van de Wet inburgering als oudkomer inburgeringsplichtig
zijn. Voor zover dat inderdaad het geval is en zij vijf jaar na inwerkingtreding
van de Wet inburgering om hen verwijtbare redenen het inburgeringsexamen nog
steeds niet hebben behaald, kan hen een bestuurlijke boete worden opgelegd.Uit het Bestand Potentiële Inburgeringsplichtigen kan wordt afgeleid,
zo antwoord ik de leden van de CDA- en PvdA-fracties in dit verband nog, dat
ongeveer 135 000 van alle in Nederland verblijvende derdelanders die
potentieel inburgeringsplichtig zijn, vijf jaar of langer in Nederland verblijven.
Wie van deze groep ook aan alle overige voorwaarden voor verlening van de
status van langdurig ingezeten derdelander als bedoeld in richtlijn 2003/109/EG
voldoen, kunnen voor verlening van die status in aanmerking komen.3.3 Turkse onderdanenDe leden van onder meer de PvdA-, SP- en SGP- en ChristenUnie-fracties
hebben gevraagd hoe de inburgeringsplicht van Turkse onderdanen is te rijmen
met het discriminatieverbod in artikel 9 van de Associatieovereenkomst EEG-Turkije,
nu Nederlanders niet inburgeringsplichtig zijn. Artikel 9 van de Associatieovereenkomst,
zo antwoord ik deze leden, verbiedt binnen de werkingssfeer van de overeenkomst
en onverminderd de bijzondere bepalingen die door de Associatieraad zouden
kunnen worden vastgesteld, discriminatie uit hoofde van nationaliteit. In
vergelijking met bijvoorbeeld het EG-verdrag heeft de associatieovereenkomst
een beperkte werkingssfeer in die zin dat zij primair ziet op (beperkte) markttoegangsrechten,
waaraan in de vaste jurisprudentie van het Hof als accessoir recht in bepaalde
gevallen een recht op (voortgezet) verblijf is afgeleid. De inburgeringsplicht
valt niet binnen de werkingssfeer van de overeenkomst. Zij heeft geen betrekking
op de markttoegangsrechten en evenmin op het verblijfsrecht dat, zoals gezegd,
ook indien aan de inburgeringsplicht niet wordt voldaan, niet wordt aangetast.De leden van de SGP- en CU-fracties hebben voorts gevraagd hoe de inburgeringsplicht
van Turkse onderdanen die verblijfsrecht ontlenen aan Besluit 1/80 van de
Associatieraad EEG-Turkije, of beschermd worden door de standstill-bepaling
van artikel 13 van Besluit 1/80, te rijmen is met die standstill-bepaling.
Ook de leden van de D66- en OSF-fracties hebben hier naar gevraagd. De inburgeringsplicht,
zo antwoord ik deze leden, doet niets af aan de rechten op toegang tot de
arbeidsmarkt die in Besluit 1/80 Turkse onderdanen onder bepaalde voorwaarden
toekent, noch aan het afgeleide verblijfsrecht. Ook Turkse inburgeringsplichtigen
met dit afgeleide verblijfsrecht kunnen immers in Nederland blijven werken
en blijven wonen, ook indien zij het inburgeringsexamen niet (tijdig) behalen.
Het nieuwe inburgeringsstelsel schrijft immers niet voor hoe de inburgeringsplichtige
de vereiste taalvaardigheid en kennis van de Nederlandse samenleving moet
verwerven – het wetsvoorstel schrijft hem geen verplichte cursusdeelname
voor – en verbindt ook niet de sanctie van verblijfsbeëindiging
als sanctie op het niet voldoen aan de inburgeringsplicht. De inburgeringsplicht
is geen maatregel die een belemmering vormt voor de uitoefening van de rechten
die Besluit 1/80 uitdrukkelijk toekent aan de Turkse onderdaan
die aan de daarin gestelde voorwaarden voldoet. De standstill-bepaling van
artikel 13 van Besluit 1/80 verzet zich er tegen dat Nederland maatregelen
invoert die een nieuwe beperking vormen van de toegang tot de werkgelegenheid
van Turkse werknemers en hun gezinsleden die legaal in Nederland verblijven
en werken. Om de hiervoor vermelde redenen kan de inburgeringsplicht niet
worden gezien als een dergelijke beperking van de mogelijkheden om in Nederland
te werken of te verblijven. Als gezegd, worden noch de door het Besluit 1/80
toegekende rechten op toegang tot de arbeidsmarkt van Turkse onderdanen, noch
het daaraan gekoppelde verblijfsrecht, aangetast.De leden van onder meer de PvdA-fractie hebben gevraagd naar de relatie
tussen de mogelijkheid om een inburgeringsvereiste te stellen bij de verlening
van een zelfstandige verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd (het
in artikel 54, onderdeel B, van het wetsvoorstel voorgestelde artikel 16a
van de Vreemdelingenwet 2000) en de artikelen 6 en 7 van Besluit 1/80, die
voorzien in een onbeperkt verblijfsrecht dat niet aan een bepaald doel of
bepaalde tijdsduur is gekoppeld. Ook de leden van de D66- en OSF-fracties
hebben hier naar gevraagd. Deze leden antwoord ik dat het verblijfsrecht dat
de artikelen 6 en 7 van Besluit 1/80 toekennen aan degene die voldoet aan
de in die artikelen genoemde voorwaarden, niet wordt aangetast door het feit
dat het inburgeringsexamen niet (tijdig) is behaald. De betrokken vreemdeling
blijft dus verblijfsgerechtigd zolang wordt voldaan aan de in die artikelen
genoemde voorwaarden. De artikelen 6 en 7 van Besluit 1/80 bepalen echter
niets over het soort verblijfsvergunning dat moet worden verleend.De leden van de PvdA-fractie hebben gevraagd hoe de mogelijkheid om een
inburgeringsvereiste te stellen bij de verlening van een verblijfsvergunning
regulier voor onbepaalde tijd (de in artikel 54, onderdeel C, van het wetsvoorstel
voorgestelde wijziging van artikel 21 van de Vreemdelingenwet 2000) zich verhoudt
tot artikel 13 van Besluit 1/80, dat nieuwe beperkingen in de toegang tot
arbeid verbiedt. Deze leden wijzen er op dat de betrokken vreemdeling bij
weigering van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd periodiek de verblijfsvergunning
voor bepaalde tijd moet laten verlengen en daarvoor leges verschuldigd is.
Ook de leden van de D66- en OSF-fracties hebben hier naar gevraagd. Ik wijs
deze leden er op dat de inburgeringsvoorwaarde voor de verblijfsvergunning
voor onbepaalde tijd de door Besluit 1/80 toegekende rechten op toegang tot
de arbeidsmarkt niet aantast. Datzelfde geldt wat betreft het daaruit afgeleide
verblijfsrecht. De Turkse onderdaan die aan Besluit 1/80 het recht ontleent
om in Nederland arbeid in loondienst te verrichten en hier te wonen, verliest
dat recht niet op grond van het feit dat hij het inburgeringsexamen niet heeft
behaald en dus in beginsel niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning
voor onbepaalde tijd. Dat zijn voortgezette verblijf in Nederland op basis
van een andere verblijfsvergunning wordt geregeld, betekent niet dat het verblijf
wordt beëindigd. Besluit 1/80 zegt niets over het soort verblijfsvergunning
dat aan de verblijfsgerechtigde moet worden verleend. Naar de mening van de
regering vormt de legesheffing voor verblijfsvergunningen geen verboden beperking
van het recht op toegang tot de arbeidsmarkt en het daaruit afgeleide verblijfsrecht.
Het Nederlandse standpunt in deze is uitgebreid aan de Europese Commissie
uiteengezet en ligt nu voor bij het Hof van Justitie. Indien dat Hof oordeelt
dat de legesheffing inderdaad onverenigbaar is met het associatierecht, zo
antwoord ik deze leden, zal het stelsel van legesheffing op dit punt moeten
worden herzien.Uit het Bestand Potentiële Inburgeringsplichtigen kan worden afgeleid,
zo antwoord ik de leden van de CDA- en PvdA-fracties in dit verband, dat ruim
20% van het aantal potentieel inburgeringsplichtigen de Turkse nationaliteit heeft. De vraag hoeveel van deze Turkse onderdanen mogelijk
verblijfsrecht aan Besluit 1/80 ontlenen, laat zich aan de hand van de beschikbare
gegevens niet goed beantwoorden.3.4 Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale
en Culturele RechtenDe leden van de CDA-fractie, die de indruk hebben dat het bij inburgering
gaat om een vorm van onderwijs die naar Nederlandse maatstaven is aan te merken
als vorming en scholing op het niveau van het primair onderwijs, hebben gevraagd
naar de betekenis van artikel 13 van het Internationaal Verdrag inzake Economische,
Sociale en Culturele Rechten, onder meer in relatie tot de vraag of opleidingen
MBO1 en MBO2, aansluitend op de leerplicht, niet evenzeer nog vallen onder
het in Nederland kosteloze voortgezet onderwijs. Inburgering in Nederland,
zo antwoord ik deze leden, is geen primair onderwijs.Blijkens de memorie van toelichting bij de Goedkeuringswet bij het Internationaal
Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten omvat de aanduiding «primair
onderwijs» in artikel 13 in Nederland het lager onderwijs aan jonge
kinderen (Kamerstukken II 1975/76, 13 932 (R 1037), nrs. 1–6, p.
53). Ook het VN-Comité inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten,
dat toeziet op de naleving van het verdrag, gaat er blijkens de General Comments
nr. 11 (E/C.12/1999/4 van 10 mei 1999) en 13 (E/C.12/1999/10 van 8 december
1999) van uit dat «primair onderwijs» in de zin van artikel 13,
tweede lid, onderdeel a, van het verdrag betrekking heeft op basisonderwijs
aan kinderen.Gezien de omschrijving die daarvan wordt gegeven op internationaal niveau
gaat het in (het overigens niet rechtstreeks werkende, zie HR 14 april
1989, AB 1989, 207, NJ 1989, 469) artikel 13, eerste lid, onder a, van het
verdrag om primair onderwijs in de zin van de Wet op het primair onderwijs.
Dat onderwijs is bestemd voor kinderen vanaf de leeftijd van omstreeks vier
jaar (artikel 2 van de Wet op het primair onderwijs) en legt mede de grondslag
voor het volgen van aansluitend voortgezet onderwijs. Het primaire onderwijs
is zodanig ingericht dat deze kinderen in de eerste vier schooljaren ten minste
3520 uren onderwijs en in de laatste vier schooljaren ten minste 4000 uren
onderwijs ontvangen (artikel 8, zevende lid). Deze leerlingen moet in beginsel
binnen een tijdvak van acht aaneensluitende jaren de school kunnen doorlopen
en moeten per dag ten hoogste vijfeneenhalf uur onderwijs ontvangen. Dit primaire
onderwijs omvat onder meer zintuiglijke en lichamelijke oefening, rekenen
en wiskunde, Engelse taal en expressie-activiteiten, waarbij in ieder geval
aandacht wordt besteed aan onder meer tekenen, muziek, handvaardigheid, en
spel en beweging (artikel 9, tweede en derde lid).Hieruit volgt dat de inburgeringsplicht in het onderhavige wetsvoorstel
van een geheel andere orde is dan primair onderwijs. Ook de academisch gevormde
gezinsmigrant uit een derde land, die in het eigen land (aanzienlijk meer
dan) primair onderwijs heeft genoten, moet voor duurzame deelname aan de Nederlandse
samenleving inburgeren. Inburgering kan worden omschreven als de eerste stap
in het integratieproces waarbij (jong-)volwassenen uit een andere cultuur
dan die van de ontvangende samenleving zich de basisvaardigheden in de Nederlandse
taal en de basiskennis van de Nederlandse samenleving eigen maken om op den
duur adequaat aan die samenleving te kunnen deelnemen. De inburgeringsplicht
zoals die in het onderhavige wetsvoorstel is opgenomen, is niet gericht op
kinderen. Kinderen die leerplichtig zijn of in aansluiting op de leerplicht
een vervolgopleiding volgen die kan worden afgesloten met een
relevant diploma of certificaat, zijn niet inburgeringsplichtig (zie artikel
5, eerste lid).In dit verband wijs ik er nog op dat inburgering op grond van het onderhavige
wetsvoorstel ook niet noodzakelijkerwijs impliceert dat er onderwijs wordt
gevolgd. De inburgeringsplichtige kan immers zelf de bepalen op welke wijze
hij de kennis en vaardigheden verwerft die nodig zijn om het inburgeringsexamen
te kunnen behalen. Hoewel velen naar verwachting gebruik zullen maken van
het (vrijgegeven) cursusaanbod van particuliere instellingen, staat niets
de inburgeringsplichtige in de weg een andere keuze te maken.Ik wijs de leden van de CDA-fractie er in dit verband nog op dat een zodanig
extensieve uitleg van het begrip «primair onderwijs» in artikel
13 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele
rechten, dat daaronder mede de inburgeringsplicht van het onderhavige wetsvoorstel
zou moeten worden verstaan, tot gevolg zou hebben dat inburgeringsvoorzieningen «voor
allen verplicht en kosteloos» beschikbaar zouden moeten worden gesteld.
Dat ligt naar mijn mening ook niet voor de hand. In tegenstelling tot verplicht
primair onderwijs aan jonge kinderen, is verplichte inburgering voor iedere
burger in Nederland, ongeacht de mate waarin deze inburgeringsbehoeftig is,
niet zinvol. In het onderhavige wetsvoorstel is de inburgeringsplicht daarom
beperkt tot die vreemdelingen die inburgeringsbehoeftig zijn.Ook zou een dergelijke extensieve interpretatie van «primair»
onderwijs betekenen dat de inburgeringsvoorzieningen voor allen kosteloos
beschikbaar moeten worden gesteld, hetgeen niet is te verenigen met het Hoofdlijnenakkoord
(Kamerstukken II 2002/03, 28 637, nr. 19, p. 14), waarin onder meer is
opgenomen dat het cursusaanbod wordt vrijgegeven en op eigen kosten wordt
gevolgd.MBO-opleidingen, ongeacht het niveau, zo antwoord ik deze leden voorts,
vallen niet onder het voortgezet onderwijs waarvoor geen lesgeld hoeft te
worden betaald. Wie op 1 augustus van een jaar 18 jaar of ouder is en
een voltijds beroepsopleiding gaat volgen (de bol-opleiding in het MBO), heeft
een onderwijskaart nodig om zich in te schrijven voor het dan startende schooljaar
en is verplicht lesgeld te voldoen. Wie op 1 augustus van een jaar jonger
is dan 18 jaar, hoeft voor een voltijds beroepsopleiding in het beroepsonderwijs
(de bol-opleiding in het MBO) geen lesgeld te betalen.4. Invoerings- en uitvoeringsaspecten4.1 AlgemeenUitvoerbaarheidDe leden van de SP-fractie hebben aangegeven enige twijfel te hebben bij
de uitvoerbaarheid van de Wet inburgering, met name omdat er door de invoering
van marktwerking weinig controle op het aanbod zou zijn en de roc’s
nu al bezwaar hebben aangetekend omdat zij niet weten of zij gekwalificeerd
personeel aan moeten houden. Voorts voorzien deze leden moeilijkheden met
de leningen, uitbetalingen en kwijtscheldingen en een ingewikkeld systeem
voor het innen van boetes. De twijfels van deze leden deel ik niet.De invoering van marktwerking wordt ook door de roc’s breed gesteund,
onder de voorwaarde dat de invoering van marktwerking zorgvuldig gebeurt.
Daarover zijn met de sector adequate afspraken gemaakt die in een convenant
tussen de Staat der Nederlanden en de MBO Raad (voorheen Bve Raad) zijn vastgelegd.
Een van die afspraken is dat de sector een overgangsbudget ter
beschikking wordt gesteld van € 122 miljoen om de overgang van publiek
naar privaat te faciliteren. Recent heeft de Europese Commissie, zoals gezegd
(paragraaf 1.4) dit overgangsbudget aangemerkt als staatssteun die verenigbaar
is met de Europese regelgeving. Daarmee wordt de bve-sector in staat gesteld
zich op de invoering van marktwerking voor te bereiden, meer in het bijzonder
ten aanzien van hun personeelsbestand. De invoering van marktwerking zal leiden
tot meer aanbieders van inburgeringsonderwijs in een vraaggestuurde markt.
Ook zal marktwerking leiden tot een betere verhouding tussen prijs en kwaliteit.Ook de zorgen van de leden van de SP-fractie over de kosten, meer in het
bijzonder over eventuele moeilijkheden rond de uitbetaling en kwijtschelding
en de complexiteit van het innen van boetes, deel ik niet. Tegenover de eigen
verantwoordelijkheid van de inburgeringsplichtige, ook in financiële
zin, bij diens inburgering staat een evenwichtig systeem van lenings- en vergoedingsfaciliteiten,
waarbij, zoals ik hiervoor in paragraaf 2.2.1 heb aangegeven, voldoende
rekening wordt gehouden met de draagkracht van de individuele burger. Wanneer
de inburgeringsplichtige slaagt, kan hij in aanmerking komen voor een forfaitaire
of kostengerelateerde vergoeding. De kostengerelateerde vergoeding vergoedt
70% van de gemaakte kosten voor een inburgeringscursus en het inburgeringsexamen
of voor een cursus die opleidt tot het staatsexamen. De kostengerelateerde
vergoeding bedraagt maximaal € 3000. De forfaitaire vergoeding is
een vast bedrag van € 650. Daarnaast komen oudkomers die het volledige
examen op A2-niveau halen (hoger dan verplicht) in aanmerking voor de extra
forfaitaire vergoeding van € 270. De inburgeringsplichtige kan maximaal € 5000
lenen. Het bedrag van de lening wordt op basis van facturen rechtstreeks overgemaakt
aan de cursus- of exameninstelling. Ook bij de aflossing van de lening wordt
rekening gehouden met de draagkracht.Ten slotte is ook het innen van bestuurlijke boetes voor de gemeente niet
iets nieuws. Voor zover de bestuurlijke boete wordt opgelegd aan een uitkeringsgerechtigde
inburgeringsplichtige biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid om die boete
te verrekenen met de uitkering, hetgeen een betrekkelijk eenvoudige wijze
van inning is.Voorbereiding en inwerkingtredingMet het oog op een zorgvuldige implementatie van het wetsvoorstel hebben
de leden van de D66- en OSF-fracties gevraagd naar het meest verstandige tijdstip
van inwerkingtreding. Deze leden hebben uit signalen van de gemeenten begrepen
dat die minstens drie maanden nodig zijn om de wet goed in te kunnen voeren,
en achten een inwerkingtredingsdatum drie maanden na de afkondiging in het
Staatsblad denkbaar. Mijn streven was en is erop gericht, zo antwoord ik deze
leden, om de Wet inburgering op 1 januari 2007 in werking te laten treden,
uiteraard indien de Eerste Kamer voor die datum met het gewijzigde wetsvoorstel
heeft ingestemd. Met deze leden hecht ik aan een zorgvuldige invoering van
de wet. Daarom zijn de gemeenten in het afgelopen jaar ondersteund en zullen
zij in de komende maanden, ook na inwerkingtreding van de wet, verder worden
ondersteund door de Frontoffice Inburgering van het Ministerie van Justitie.
De Frontoffice Inburgering ondersteunt het gemeentelijke invoerings- en uitvoeringsproces
van de wet op twee manieren. Ten eerste ondersteunt de Frontoffice Inburgering
de beleidsontwikkeling en -uitvoering, individueel door middel van ondersteuning
bij gerichte vragen van de G56-gemeenten en groepsgewijs door middel van informatiebijeenkomsten,
trainingen en een leergang, en verder door middel van digitale nieuwsbrieven
over actuele ontwikkelingen en schriftelijke nieuwsbrieven over achtergrondinformatie
en het plaatsen van documenten en instrumenten op de website
www.handreikinginburgeringgemeenten.nl (HANDIG).Ten tweede biedt de Frontoffice Inburgering instrumenten aan die de gemeenten
kunnen gebruiken bij de implementatie van de wet. Ik noem als voorbeelden:– een rekentool: deze dient als ondersteuning bij begrotingsvoorbereiding
gemeenten;– een checklist inburgering: een beslisboom ter bepaling inburgeringsplicht;– een routeplanner: Inburgering en Participatie Allochtone Vrouwen;– een procesbeschrijving: activiteiten die gemeenten moeten ondernemen
om de wet te handhaven;– een kwaliteitssturing inburgering: dient als ondersteuning om
rendement en kwaliteit van inburgeringstrajecten te vergroten;– tekstdelen op A2-niveau: kunnen worden gebruikt bij informeren
van inburgeringsplichtigen;– een voorbeeldverordening en voorbeeldbeschikkingen.De voorbeeldverordening inburgering is eind september op de website www.handreikinginburgeringgemeenten.nl
(HANDIG) geplaatst. Gemeenten hebben daarmee drie maanden de tijd om de inburgeringsverordening
op te stellen. Omdat het wetsvoorstel veel ruimte geeft aan de gemeentelijke
uitvoering kunnen gemeenten op 2 januari 2007 starten met het nieuwe
inburgeringsstelsel. De voorbeeldbeschikkingen worden na vaststelling van
het Besluit inburgering eveneens geplaatst op genoemde website.Voor de kosten die verband houden met de voorbereiding van gemeenten om
de wet in te voeren is tijdens een recent bestuurlijk overleg met de VNG overeengekomen
dat eenmalig een bedrag van 52 mln. euro beschikbaar wordt gesteld.Bij inwerkingtreding van de wet op 1 januari 2007 gelden voor gemeenten
voor het aanbieden van inburgeringsvoorzieningen aan de bijzondere categorieën
inburgeringsplichtigen de volgende wettelijke termijnen. Voor de nieuwkomer-gezinshereniger
en de nieuwkomer-asielgerechtigde die op 2 januari 2006 een verblijfsvergunning
hebben gekregen, begint de handhavingstermijn van drieëneenhalf respectievelijk
vijf jaar te lopen op 2 januari. Gemeenten dienen deze nieuwkomers binnen
zes weken na 2 januari op te roepen voor een intake/onderzoek. Binnen
acht weken na dat onderzoek moet het college een inburgeringsvoorziening voor
asielgerechtigde nieuwkomers bij beschikking vaststellen. Binnen die maximale
termijn (ongeveer drie maanden) dient de gemeentelijke verordening van kracht
te zijn, omdat de beschikking mede op basis van de gemeentelijke verordening
wordt afgegeven. Die beschikking moet aangeven welke cursus de asielgerechtigde
nieuwkomer moet volgen. De start van die cursus kan zelfs nog op een moment
liggen later dan 1 april.Voor oudkomers gelden de volgende termijnen. De gemeente bepaalt voor
oudkomers zelf wanneer zij worden opgeroepen voor een onderzoek naar de inburgeringsplichtigheid
en voor het doen van een aanbod. Daarvoor zijn geen wettelijke termijnen.
Gelet op de grote groep oudkomers hebben gemeenten immers de bevoegdheid om
deze grote groep oudkomers gefaseerd op te roepen. Indien de oudkomer door
de gemeente is opgeroepen, moet de gemeente binnen acht weken na het onderzoek
een aanbod bij beschikking vaststellen. In die beschikking wordt tevens bepaald
wanneer de handhavingstermijn voor de oudkomers gaat lopen. Gemeenten hebben
dus zelf in de hand om de intake van oudkomers af te stemmen op de gemeentelijke
situatie.De aanbestedingsprocedure voor de inburgeringsvoorzieningen staat niet
in de weg aan invoering van de wet per 1 januari 2007. De brief met de
indicatieve budgetten voor 2007 is op 6 oktober 2006 naar de gemeenten
gestuurd. Gemeenten vallen onder regime 1b van de Europese aanbestedingsregels
(het lichte regime). Dit houdt in dat gemeenten zelf kunnen bepalen hoe zij
hun procedures inrichten en na de gunning een melding moeten doen. De aanbestedingsprocedure
neemt twee tot drie maanden in beslag. Voor de invoering van de wet is het
echter niet noodzakelijk dat onmiddellijk wordt gestart met het aanbieden
van de inburgeringsvoorzieningen. Ik verwijs hiervoor naar de hiervoorgenoemde
termijnen.In dit verband wijs ik nog op het overgangsrecht, dat inhoudt dat nieuwkomers
die bezig zijn met een WIN-traject, dit traject in 2007 mogen afmaken. Dit
geldt ook voor oudkomers en de personen die een traject op grond van de oudkomersregelingen
of de Regeling allochtone vrouwen volgen. Uitstel van inwerkingtreding van
de wet levert voor de bekostiging een gebroken boekjaar op en brengt voor
gemeenten extra in- en uitvoeringslasten met zich. Bovendien is de continuïteit
van de inburgering van groot belang, te meer omdat er een brede maatschappelijke
steun is om de inburgeringsachterstanden aan te pakken. Ik vind het van zeer
groot belang dat de Wet inburgering op 1 januari 2007 in werking treedt
en daarvoor zijn, indien het wetsvoorstel in de Eerste Kamer wordt aangenomen,
naar mijn mening geen belemmeringen, aangezien het wetsvoorstel gemeenten
zoveel mogelijk ruimte biedt om binnen de bovengenoemde redelijke termijnen
de wet te kunnen invoeren en uitvoeren.4.2 Administratieve lastenDe leden van de PvdA-fractie, die hebben geconstateerd dat in geen enkel
Europese lidstaat een inburgeringsstelsel is ingevoerd met de complexiteit
van het Nederlandse, hebben gevraagd waarom niet gekozen is voor een inburgeringssysteem
dat minder administratieve inspanningen vergt zoals zij menen dat dat bijvoorbeeld
in Duitsland en Oostenrijk bestaat.Ik wijs de leden van de PvdA hier in de eerste plaats op de inschatting
van de onderzoekers van BMC, die in opdracht van de Tweede Kamer een risico-analyse
met betrekking tot de uitvoering van de Wet inburgering uitvoerden. Ten aanzien
van de regeldichtheid en de daarmee gepaard gaande administratieve lasten
geven zij aan: «Een wettelijk kader voor de inburgeringsplicht gaat
gepaard met uitvoeringsvoorschriften voor het vaststellen van deze inburgeringsplicht
door gemeenten.» Echter, ook een meer decentrale opzet brengt uitvoeringsvoorschriften
met zich mee. Gemeenten zullen voor hun uitvoeringspraktijk immers ook criteria
en voorschriften moeten vaststellen. De lokale regeldichtheid krijgt dan hooguit
een andere vorm. Daarnaast geeft BMC aan: «Overigens zal de landelijke
uniformiteit als neveneffect hebben dat de administratieve lasten voor gemeenten
verminderen.» Daarnaast is het van belang erop te wijzen dat Oostenrijk
en Duitsland een federale structuur kennen, waarbij er een complexe verantwoordelijkheidsverdeling
is ten aanzien van de zeggenschap ten aanzien van de inrichting van onderwijs.
Het uitsluitend bezien van de regelgeving op Bondsniveau geeft daarom slechts
een beperkt beeld van de inspanningen ten aanzien van inburgering. Ten aanzien
van de situatie in Duitsland wijs ik er in dit licht op dat de recent ingevoerde
integratie-wetgeving slechts een deel van de inspanningen door de Bondsrepubliek,
Bundeslaender en Kommunen ten aanzien van inburgeringsprogramma’s betreft.
In de wetgeving is vastgelegd dat op termijn de voorzieningen die de Bondsrepubliek
biedt nog geïntegreerd dienen te worden met de bestaande inburgeringsvoorzieningen
van de lagere overheden in een «bundesweites Integrationsprogramm».
In de officiële evaluatie van mei 2006 (Bericht zur Evaluierung des Gesetzes zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung
und zur Regelung des Aufenthalts und Integration von Auslaendern und Unionsbuergern
(Zuwanderungsgesetz) www.bmi.bund.de) wordt aangegeven dat de «Erarbeitung
des bundesweiten Integrationsprogrammas noch in der erste Phase der Feststellung»bevindt.
Daarnaast is voorzien in een evaluatie van de financiële en uitvoeringsaspecten
van het Duitse inburgeringsstelsel. Deze zal pas eind 2006 beschikbaar zijn.
De vergelijking tussen de regelgeving en uitvoeringskosten van de WI en de
Integrationsvereinbarung uit de Duitse Vreemdelingenwet kan daarom nog niet
gemaakt worden. Overigens wijs ik erop dat in de evaluatie van de Duitse inburgeringswetgeving
verschillende voorstellen gedaan worden die het stelsel ook een meer verplichtend
karakter moeten geven. Zo worden voorstellen gedaan voor scherpere toepassing
van sancties, er wordt voorgesteld om de inspanningsverplichting om te zetten
in een resultaatsverplichting.De leden van de PvdA-fractie, die onder verwijzing naar meergenoemde open
brief van 2 oktober 2006 menen dat een regeling zo complex als die in
het onderhavige wetsvoorstel slechts kan leiden tot talloze verzoeken om uitzonderingsbepalingen
en navenant veel juridische procedures, waardoor de transactiekosten nog verder
oplopen en nog minder middelen resteren voor het eigenlijke doel (inburgering),
hebben gevraagd naar de reactie op de stellingname hieromtrent van de hoogleraren.De veronderstelling dat het nieuwe inburgeringsstelsel slechts kan leiden
tot talloze verzoeken om uitzonderingsbepalingen en juridische procedures,
acht ik niet terecht. De Wet inburgering biedt naast de mogelijkheden van
een aanbod de inburgeringsplichtigen vooral de mogelijkheid om de inburgering
zelf, al dan niet gehandhaafd door de gemeente, ter hand te nemen. Dit leidt
tot een gedifferentieerd stelsel met op doelgroepen en individuen toegespitste
mogelijkheden.Voor een individuele inburgeringsplichtige is de situatie echter ondanks
deze differentiatie relatief eenvoudig. Door de invoering van een resultaatsverplichting
is duidelijker dan ooit wat van de inburgeringsplichtige verwacht wordt: het
halen van het inburgeringsexamen. De mogelijkheden om een ontheffing te verkrijgen
zijn beperkt en nadrukkelijk benoemd. Gezien de geboden duidelijkheid zullen
het beroep op uitzonderingsbepalingen en het aantal juridische procedures
beperkt kunnen blijven.Dit neemt niet weg dat er ook bij dit voorstel uitvoeringskosten zijn.
Mede door gebruik te maken van nieuwe geautomatiseerde hulpmiddelen blijven
deze kosten echter beperkt tot het hoogst noodzakelijke. De conclusie dat
de uitvoeringskosten toe zullen nemen, is al evenmin als de onderliggende
veronderstelling van de hoogleraren, dat de wet zal leiden tot een beroep
op uitzonderingsbepalingen en juridische procedures, gerechtvaardigd.De leden van de D66- en OSF-fracties hebben naar aanleiding van meergenoemde
open brief van 2 oktober 2006 gevraagd naar de kosten en het tijdsbeslag
voor de gemeenten die jaarlijks met de uitvoering van het onderhavige wetsvoorstel
zijn gemoeid, en hoe deze zich verhouden tot de kosten en het tijdsbeslag
van de uitvoering van de WIN. De leden van de PvdA-fractie hebben in dit verband
gevraagd hoe tegemoet wordt gekomen aan de vrees van de Nederlandse gemeenten
dat een onevenredig groot deel van de beschikbare overheidsmiddelen voor de
uitvoeringslasten nodig zal zijn. Deze leden antwoord ik als volgt. Het beeld dat is ontstaan dat het nieuwe stelsel een onevenredig groot
deel van het budget opeist voor de met het stelsel samenhangende bureaucratische
lasten, wil ik corrigeren. In 2003 was voor de WIN€ 170 miljoen
beschikbaar, waarvan € 113 miljoen bij de roc’s voor inburgering
terecht kwam. Dat is een percentage van 66.5. In 2007 is € 256 miljoen
totaal beschikbaar, waarvan € 172 miljoen (fixatie ten behoeve van
het doen van een aanbod door gemeenten, geestelijke bedienaren en COA) voor
daadwerkelijk inburgering. Dat is een percentage van 67.2. De conclusie is
dan ook, dat de uitvoeringskosten van het nieuwe stelsel niet toenemen. Wanneer
de vermogenskosten voor lening en de uitbetaalde vergoedingen daar nog bij
opgeteld worden, valt die verhouding nog gunstiger uit (68.6 procent).Het rijk, zo antwoord ik deze leden voorts, faciliteert gemeenten met
het Informatiesysteem Inburgering (ISI), waarin centraal de gegevens van inburgeringsplichtigen
enbehoeftigen worden geadministreerd. Met dit systeem wordt de financiële
verantwoording voor gemeenten aanzienlijk vereenvoudigd ten opzichte van de
huidige situatie op grond van de WIN. Die verantwoording is namelijk gebaseerd
op de gerealiseerde inburgeringsprestaties die relatief eenvoudig kunnen worden
gestaafd door middel van een «uitdraai» uit ISI. Onder de huidige
regelgeving (WIN en Regelingen inburgering oudkomers) dienen gemeenten jaarlijks
een elektronische monitor aan te leveren t.b.v. de benodigde beleidsinformatie
en daarnaast nog de «telgegevens» Win en het «financieel
overzicht oudkomers» t.b.v. de verantwoording. Beide verantwoordingen
dienen bovendien voorzien te zijn van een (goedkeurende) accountantsverklaring.
De conclusie is dan ook dat er, in tegenstelling tot de huidige uitvoeringspraktijk,
veel geautomatiseerd wordt om de uitvoeringspraktijk, ook met het oog op de
verantwoording, te stroomlijnen en te vergemakkelijken.De leden van de D66- en OSF-fracties hebben onder verwijzing naar meergenoemde
open brief van 2 oktober 2006 gevraagd naar de eenmalige en jaarlijkse
kosten van de uitvoering van de lening- en vergoedingsfaciliteiten, naar de
totale kosten van het ontwerpen en bouwen van het Informatiesysteem Inburgering
en het Bestand Potentiële Inburgeringsplichtigen, naar de tot op heden
gemaakte kosten en naar de jaarlijkse kosten van beheer van het ISI en BPI.
De IB-Groep, bij wie de uitvoering van het nieuwe stelsel van de lenings-
en vergoedingsfaciliteiten is belegd, zo antwoord ik deze leden, heeft opdracht
gekregen tot de realisatie en implementatie van een Service Centrum Inburgering
(SCI). Het SCI omvat naast voorzieningen voor het organiseren en afnemen van
examens en het verstrekken van leningen en vergoedingen ook het beheer van
de informatiesystemen. De informatiesystemen bestaan uit het Bestand Potentieel
Inburgeringsplichtigen (BPI), het Informatiesysteem Inburgering (ISI) en de
Portal Inburgering, waarmee gemeenten gegevens kunnen muteren en raadplegen
en waarmee een geautomatiseerde koppeling tot stand wordt gebracht met de
door gemeenten gebruikte cliëntvolgsystemen. De uitvoering van het nieuwe
stelsel van leningen en vergoedingen wordt volledig gekoppeld aan het ISI.
De jaarlijkse uitvoeringskosten van deze faciliteiten zijn direct gekoppeld
aan het aantal personen dat daar elk jaar gebruik van maakt. In de ramingen
gaan we op basis van de huidige gegevens uit van een bedrag van bijna € 300 000
in 2007 oplopend tot een bedrag van € 1.3 miljoen in 2011.De leden van de VVD-fractie hebben gevraagd of zij het goed zien dat de
ogenschijnlijke administratieve lastendruk die het wetsvoorstel bij de gemeenten
teweeg zal brengen, aanzienlijk zal kunnen worden beperkt door een positieve
benadering van de inburgeringsplicht door de doelgroep van inburgeringsplichtigen,
en indien dat het geval is, hoe een dergelijke positieve benadering kan worden
bevorderd.Zoals door deze leden terecht wordt opgemerkt, kunnen de administratieve
lasten voor een belangrijk deel worden beperkt door een positieve benadering
van inburgeringsplichtigen.Inburgering is een belangrijke eerste stap naar participatie in de Nederlandse
samenleving. Het beheersen van de Nederlandse taal en de nodige kennis van
de Nederlandse samenleving worden de kansen van de inburgeringsplichtige vergroot.
Zo kan inburgering bijvoorbeeld bijdragen aan het sneller vinden van werk,
waardoor iemand in zijn eigen levensonderhoud kan voorzien en niet (langer)
afhankelijk is van een uitkering. Het succesvol afleggen van het inburgeringsexamen
op A2-niveau betekent ook dat is voldaan aan een voorwaarde voor verkrijging
van het Nederlanderschap.Het nieuwe inburgeringstelsel bevat de nodige prikkels, zowel positief
als negatief, die er op gericht zijn inburgeringsplichtigen aan hun inburgeringsplicht
te laten voldoen.Het is belangrijk dat de inburgeringsplichtige ook zelf het belang van
inburgering ziet en inburgering niet uitsluitend als een plicht beschouwt.
Daarmee zal inburgering voorspoediger en succesvoller verlopen. In mijn ogen
kan de gemeente daarin een belangrijke rol vervullen. De gemeenten verstrekken
immers informatie aan inburgeringsplichtigen en hebben ook contacten met hen.
Door de kansen en mogelijkheden te benadrukken, zal de gemeenten ook minder
als de strikte handhaver hoeven op te treden. Met de op korte termijn te starten
landelijke voorlichtingscampagne zal ik de gemeenten zoveel mogelijk steunen
in hun positieve benadering van de doelgroep.4.3 InformatievoorzieningDe leden van de D66- en OSF-fracties hebben gevraagd naar de verwijdering
van persoonsgegevens uit het Informatiesysteem Inburgering en het Bestand
Potentiële Inburgeringsplichtigen nadat de betrokken persoon de Nederlandse
nationaliteit heeft verkregen.Aangezien Nederlanders, gelet op het advies van de Raad van State en de
reactie daarop van het kabinet, niet inburgeringsplichtig kunnen zijn, kunnen
zij ook niet potentieel inburgeringsplichtig zijn en worden zij dus ook niet
opgenomen in het Bestand Potentiële Inburgeringsplichtigen (BPI). Het
BPI bevat thans derhalve geen gegevens van Nederlanders. De in het BPI opgenomen
gegevens van potentieel inburgeringsplichtige vreemdelingen waarvan via de
GBA de verkrijging van de Nederlandse nationaliteit wordt doorgegeven, zullen
aanstonds worden verwijderd. Dit wordt geregeld in (artikel 6.5 van) het Besluit
inburgering.De in het Informatiesysteem Inburgering (ISI) opgenomen gegevens van de
vreemdeling, die na inwerkingtreding van de Wet inburgering (en na het behalen
van het inburgeringsexamen) tot Nederlander wordt genaturaliseerd, worden
niet aanstonds verwijderd. Voor de gegevens in ISI geldt in beginsel een bewaartermijn
van twintig jaar, ongeacht de nationaliteit van de betrokkene. Een beperkte
set van gegevens van personen die inburgeringsplichtig zijn geweest, wordt
maximaal 50 jaar bewaard. Dat is bedoeld om te voorkomen dat betrokkene nogmaals
wordt opgeroepen in het kader van de Wet inburgering. Weliswaar zullen Nederlanders
niet in dat kader worden opgeroepen, maar zij kunnen wel behoren tot de doelgroep
van de regeling voor de facilitering van inburgering op vrijwillige basis.
Om die reden wordt ook ten aanzien van hen vastgehouden aan de voorgeschreven
termijn om te voorkomen dat zij met het oog op een aanbod in het kader van
de vrijwillige inburgering nogmaals worden opgeroepen terwijl het inburgeringsexamen
reeds is behaald.Omdat Nederlanders en andere EU- en EER-onderdanen (en niet-inburgeringsplichtige
derdelanders) echter wel degelijk toegang hebben tot het inburgeringsexamen,
bedoeld in artikel 13 van de Wet inburgering – niemand wordt daarvan
uitgesloten en ook de Raad van State heeft in zijn advies van 3 augustus
2006 erkend dat er onder deze groepen sprake kan zijn van een inburgeringsproblematiek –
worden ook Nederlanders die het inburgeringsexamen hebben afgelegd of zich
daarop met overheidssteun voorbereiden geregistreerd. Dat is aanvaardbaar.
Ook studenten aan Nederlandse onderwijsinstellingen (en hun examens) worden,
ongeacht hun nationaliteit of afkomst, geregistreerd. De toegang tot het inburgeringsexamen,
bedoeld in artikel 13 van het wetsvoorstel is, zoals ik hiervoor in paragraaf 1.2
heb aangegeven, niet beperkt tot alleen inburgeringsplichtige vreemdelingen,
maar staat ook open voor Nederlanders, andere EU- en EER-onderdanen en voor
niet-inburgeringsplichtige derdelanders. Daarbij komt dat dat examen belangrijke
effecten heeft. Ik noem als voorbeeld de verkrijging van de Nederlandse nationaliteit
door naturalisatie door de overige EU- en EER-onderdanen, de toegang tot de
NT2-faciliteiten op grond van de WEB en het effect dat het diploma van het
inburgeringsexamen heeft op andere belangrijke gebeurtenissen als sollicitaties.De verwijdering van persoonsgegevens uit het Informatiesysteem Inburgering
en het Bestand Potentiële Inburgeringsplichtigen, zo antwoord ik de leden
van de D66- en OSF-fracties, wordt niet in het wetsvoorstel maar in de lagere
algemeen verbindende voorschriften opgenomen, aangezien directe parlementaire
invloed op deze nadere uitwerking van de informatievoorziening niet in de
rede ligt en parlementaire controle achteraf volstaat. Aangezien de schoning
van bestanden niet het enige onderwerp op het gebied van de informatievoorziening
is dat nadere uitwerking op een lager niveau vergt, is dat onderwerp niet
afzonderlijk opgenomen in de delegatiebasis.5. Financiële aspectenDe leden van de PvdA-fractie hebben gevraagd of de kosten van de inburgering
op grond van het onderhavige wetsvoorstel, mede omdat geen rekening zou zijn
gehouden met de aanvullende kosten voor maatschappelijke begeleiding die door
de Tweede Kamer in het wetsvoorstel is geamendeerd, niet uit de hand gaan
lopen. Zij wijzen er op dat uit de meest recente Justitiebegroting blijkt
dat de regering voornemens is om € 70 miljoen te bezuinigen op inburgering
en dat momenteel 10 000 oudkomers die de Nederlandse taal onvoldoende
beheersen structureel op de wachtlijst staan, terwijl onder de nieuwe Wet
Inburgering in totaal 250 000 oudkomers verplicht inburgeringsexamen
moeten doen. Zij verwachten dat de Wet Inburgering hierdoor een aanzienlijk
deel van de oorspronkelijke doelgroep niet zal bereiken en hebben gevraagd
hoe deze wet dan toch zal kunnen worden uitgevoerd.De in het Hoofdlijnenakkoord vastgelegde verlaging van het budget voor
nieuwkomers, zo antwoord ik de leden van de PvdA-fractie, is verwerkt in een
vermindering van € 57 miljoen in 2004 op de begroting van Justitie,
oplopend tot een bezuiniging van € 77 miljoen in 2005 en verder.De verwachte en inmiddels gebleken afname van het aantal nieuwkomers in
2005 rechtvaardigt mijns inziens de beschikbaarstelling van een lager budget
door het rijk. Verder zal naar verwachting ook de in maart 2006 in werking
getreden Wet inburgering in het buitenland een remmend effect hebben op het
aantal in te burgeren nieuwkomers.Aanvullend daarop vermeld ik graag dat vanaf 2007 jaarlijks een bedrag
van € 70,5 miljoen wordt overgeboekt van de begroting van het ministerie van OCW. Daarmee is de omvang van de begroting in beginsel voldoende
om de uitvoering van de Wet inburgering te bekostigen. Voor het begrotingsjaar
2007 is in totaal een bedrag voor inburgering beschikbaar van € 256
miljoen. Dat is exclusief een bedrag van€ 45 miljoen, dat bestemd
is voor de inburgering van allochtone vrouwen. De leden van deze fractie merken
terecht op, dat de kosten voor maatschappelijke begeleiding van de groep asielmigranten
(asielgerechtigden met een verblijfsvergunning voor onbepaalde en bepaalde
tijd) eveneens uit deze middelen bekostigd moeten worden. Dat kan leiden tot
een neerwaartse bijstelling van de ambities, omdat er verdringing kan optreden.
In dit verband hecht ik eraan te wijzen op de motie die bij de behandeling
van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer met een Kamerbrede meerderheid is
aangenomen. De motie strekt ertoe, dat niet de financiële kaders van
het wetsvoorstel leidend mogen zijn, maar de ambities. Ik heb die motie van
harte ondersteund en herhaal graag dat ik deze motie uitvoer, zodra blijkt
dat het financiële kader niet meer in evenwicht is met de ambities. Ik
zal dan het initiatief nemen voor overleg met de minister van Financiën.Ten aanzien van de wachtlijsten kan ik u het volgende meedelen. Mede naar
aanleiding van het afschaffen van de Groot Projectstatus voor «inburgering
oudkomers» is besloten het onderzoek naar de omvang van de wachtlijsten
voor oudkomers voor Nederlands als Tweede taal over het jaar 2004 niet meer
voort te zetten. Hierdoor is niet met zekerheid vast te stellen of er momenteel
nog wachtlijsten voor oudkomers en als die er zijn wat daar dan de omvang
van is.Het wachtlijstonderzoek werd sinds 2001 uitgevoerd en betrof de omvang
en samenstelling van de wachtlijsten die de 42 ROC’s beheerden. Uit
het laatste onderzoek bleek dat een toenemend aantal gemeenten het wachtlijstbeheer
in eigen hand nam.Het onderzoek werd bovendien bemoeilijkt, doordat de roc’s niet
meer de enige aanbieders zijn van inburgeringsprogramma’s voor oudkomers.
Gemeenten maken meer en meer gebruik van andere onderwijsinstellingen. Dat
heeft tot gevolg dat het instrument wachtlijst bij de roc’s niet meer
de functie heeft die het vroeger had.Door de reeds bestaande marktwerking bij de inburgering van oudkomers
kunnen gemeenten, in geval hun roc een wachtlijst heeft, cursussen bij andere
aanbieders inkopen.ARTIKELENArtikel 2De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd met het oog op welke minderjarigen
artikel 2 in het wetsvoorstel is opgenomen en hoeveel personen het naar schatting
betreft. Het betreft, zo antwoord ik deze leden, 16- tot 18-jarige inburgeringsplichtigen
die niet aansluitend op de volledige leerplicht een opleiding volgen waarvan
de afronding leidt tot een diploma van een niveau hoger dan het basisonderwijs.
Het betreft hier circa 4700 personen waaronder circa 2700 minderjarigen. Op
grond van artikel 2 van het wetsvoorstel zijn zij bekwaam die rechtshandelingen
te verrichten die noodzakelijk zijn met betrekking tot de uitoefening van
hun rechten die uit de Wet inburgering voortvloeien en de nakoming van hun
verplichtingen op grond van de Wet inburgering. Daarbij kan gedacht worden
aan de aanmelding voor het inburgeringsexamen en de betaling van het examengeld,
het aanvragen van een lening of vergoeding, de aanvaarding van
een van gemeentewege aangeboden inburgeringsvoorziening en de nakoming van
de daaruit voortvloeiende verplichtingen.Voorts hebben deze leden gevraagd hoe deze bepaling zich verhoudt tot
de uitoefening van het ouderlijk gezag of het gezag van een voogd over de
hier bedoelde minderjarigen, en in hoeverre wettelijke vertegenwoordigers
aansprakelijk kunnen zijn of worden voor de uit hoofde van artikel 2 aangegane
verplichtingen.Artikel 1:245 BW, zo antwoord ik deze leden, stelt dat minderjarigen onder
gezag staan. Het gezag heeft betrekking op de persoon van de minderjarige,
het bewind over zijn vermogen, en zijn vertegenwoordiging in burgerlijke handelingen,
zowel in als buiten rechte. Juist in verband hiermee is artikel 2 van het
wetsvoorstel inburgering opgenomen, omdat daarmee veilig wordt gesteld dat
16–18-jarige inburgeringsplichtigen bekwaam zijn die rechtshandelingen
te verrichten die noodzakelijk zijn met betrekking tot de uitoefening van
hun rechten die uit de Wet inburgering voortvloeien en de nakoming van hun
verplichtingen op grond van de Wet inburgering. De eventueel hieruit volgende
aansprakelijkheid voor wat betreft terugbetaling van de lening dan wel de
boete strekt zich niet uit tot de wettelijke vertegenwoordigers van deze jeugdige
inburgeringsplichtigen.Op de vraag van deze leden welke rol artikel 1:392 BW hierin speelt, antwoord
ik dat voornoemd artikel dat het verstrekken van levensonderhoud betreft,
geen rol speelt bij het voorstaande, omdat de kosten van verplichte inburgering
niet zijn begrepen onder de kosten van levensonderhoud evenmin als bijvoorbeeld
een verkeersboete.Artikel 16De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd naar de verhouding van het
vijfde lid van artikel 16 van het wetsvoorstel tot het voornemen om gemeenten
in staat te stellen voorzieningen aan te bieden om een hoger niveau te bereiken.
Het vijfde lid, zo antwoord ik deze leden, vormt de grondslag om bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur regels te kunnen stellen omtrent het verstrekken
van een lening aan een inburgeringsplichtige ten behoeve van het verwerven
van kennis en vaardigheden op een hoger niveau dan krachtens artikel 7 van
het wetsvoorstel is vastgesteld. Artikel 16, vijfde lid, van het wetsvoorstel
voorziet derhalve in de basis om inburgeringsplichtigen, zowel oudkomers als
nieuwkomers, te stimuleren het Staatsexamen Nederlands als tweede taal op
niveau B1 of B2 te behalen, en voor oudkomers om een hoger schriftelijk taalniveau
dan A1 te behalen. Een en ander wordt in het Besluit inburgering en de Regeling
inburgering nader uitgewerkt. Indien betrokkene in aanmerking komt voor een
aanbod van de gemeente, kan de gemeente ook voorzieningen aanbieden om betrokkene
naar een hoger niveau te leiden, door naast de WI-middelen ook WEB-middelen
in te zetten.Artikel 24De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd of uit de toelichting op artikel
6 in de memorie van toelichting (p. 98) moet worden afgeleid, dat verrekening
van de bestuurlijke boete met de algemene bijstand, c.q. uitkering is toegestaan
alvorens enige termijn van bezwaar of beroep is verstreken. Op grond van artikel
6:16 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zo antwoord ik deze leden, wordt
de werking van het besluit waartegen bezwaar of beroep gericht is, niet geschorst.
Uit de jurisprudentie van het Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat de
onschuldpresumptie van artikel 6, tweede lid, EVRM niet uitsluit dat de tenuitvoerlegging van besluiten plaatsvindt, voordat de rechter onherroepelijk over
de schuld van de overtreder heeft beslist. Bij gebleken onschuld zal de boete
echter door het college moeten worden terugbetaald. Volledigheidshalve wijs
ik nog op de mogelijkheid om de voorzieningenrechter te verzoeken een beschikking
te schorsen (art. 8:81 Awb). In de praktijk is het ook aanvaard dat het bestuursorgaan
zonder specifieke wettelijke grondslag zelf bepaalt dat hangende een bezwaarschrift-
of beroepsprocedure zijn besluit niet ten uitvoer zal worden gelegd of dat
het besluit bijvoorbeeld pas zes weken na de bekendmaking van het besluit
in werking treedt. Het moet hierbij wel gaan om een bevoegdheid met beleidsvrijheid.
Daarvan is sprake bij de artikelen 24 en 44 van de Wet inburgering. Voornoemde
praktijk is niet in strijd met artikel 6:16 van de Awb.Voorts hebben deze leden gevraagd of het juist is dat de leden 3 kennelijk
bedoeld zijn om verrekening, respectievelijk inhouding te voorkomen, indien
dat zou leiden tot aantasting van de bijstand c.q. uitkering tot beneden het
bedrag van de beslagvrije voet. Tevens vragen zij hoe met name eigenrisicodragers
kunnen beoordelen of een nietige inhouding, c.q. verrekening dreigt. Ik antwoord
deze leden dat de artikelen 24, derde lid, en 44, derde lid, van het wetsvoorstel
inderdaad beogen te voorkomen dat de beslagvrije voet wordt aangetast. De
bepalingen komen overeen met artikel 4.4.1.9, derde lid, Awb (vierde tranche),
dat weer geïnspireerd is door gelijkluidende bepalingen in de sociale
zekerheidswetgeving (zie bijvoorbeeld artikel 27g, achtste lid, van de Werkloosheidswet).
Het college, het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen en de eigenrisicodrager
zijn niet bevoegd tot verrekening met c.q. inhouding op de uitkering voorzover
beslag op de uitkering niet geldig zou zijn. Verwezen zij hiervoor naar de
artikelen 475b en volgende van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.
In artikel 475c van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering is een beslagvrije
voet verbonden aan periodieke uitkeringen op grond van sociale zekerheidswetten.
In artikel 475d van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering wordt, voor
verschillende schuldenaren, bepaald hoeveel de beslagvrije voet bedraagt.
Voor echtparen en geregistreerde partners is dit bijvoorbeeld 90% van
de bijstandsnorm (inclusief vakantieaanspraak). Op deze wijze zullen de bovenbedoelde
instanties – waaronder ook de werkgevers die eigenrisicodrager zijn –
in staat zijn te beoordelen hoever zij met verrekening c.q. inhouding kunnen
aan, zo antwoord ik deze leden.Artikel 37De leden van de CDA-fractie zien het juist als zij opmerken dat artikel
37 – in hun ogen terecht – dubbele bestraffing verbiedt door dwingend
voor te schrijven dat indien een bestuurlijke boete of maatregel op grond
van de bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen sociale zekerheidswetten
of sociale zekerheidsregelingen dan wel een verlaging op grond van de Wet
werk en bijstand mogelijk is, geen bestuurlijke boete uit hoofde van de Wet
inburgering kan worden opgelegd. Daarmee is samenloop van sanctiemogelijkheden
op het niveau van de formele wet uitgesloten. Artikel 37 – oorspronkelijk
artikel 35 – is gewijzigd bij tweede nota van wijziging (Kamerstukken
II 2005/06, 30 308, nr. 17). Het oorspronkelijke artikel 35 beoogde hetzelfde –
uitsluiten van dubbele bestraffing – maar ging daarin minder ver: het
droeg gemeenten en de betrokken uitvoerders van de sociale zekerheidswetten
ofregelingen op een keuze te maken tussen een van beide sanctiemogelijkheden.
De door de leden van de CDA-fractie aangehaalde passage op pagina 98 van de
memorie van toelichting ging nog uit van die keuze. Daarbij werd niet onderkend
dat een dergelijke samenloop afstemmingsregelingen tussen het college en de
desbetreffende uitvoerder van de sociale zekerheidswet of -regeling noodzakelijk
maakt om in concrete gevallen te bepalen of een bestuurlijke boete
op grond van de Wet inburgering danwel een bestuurlijke boete, maatregel of
verlaging van de uitkering op grond van de sociale zekerheidswet of -regeling
moet worden opgelegd. Zoals in de toelichting bij de tweede nota van wijziging
is aangegeven (Onderdeel Q, blz. 13) bleek het bij nadere beschouwing eenvoudiger
en vanuit het uitgangspunt van de voorrang van werk en reïntegratie boven
inburgering om een keuze (voorrang voor het sociale zekerheidsinstrumentarium)
in de wet zèlf neer te leggen.Artikel 54Zoals ik hiervoor in paragraaf 2.4.1 heb aangegeven, verschilt de
weigering om een (begunstigende) vergunning te verlenen om reden dat aan bepaalde
voorwaarden voor de vergunningverlening niet wordt voldaan, in het Nederlands-
en Europees-rechtelijke rechtsbestel van de bestraffing van overtredingen.
Het strafrechtelijke beginsel «geen straf zonder schuld» is hier
dan ook niet van toepassing en om die reden ontbreekt dat, zo antwoord ik
de leden van de CDA-fractie, in dit artikel. Dat neemt niet weg dat een vergelijkbaar
effect wel wordt bereikt door de uitzonderingen die ter uitwerking van de
inburgeringsvoorwaarde in de ontwerp-artikelen 3.80a, 3.96a en 3 107a
van het Vreemdelingenbesluit 2000 worden opgenomen. Om die reden bestaat er
geen noodzaak om dergelijke clausules ter gelegenheid van de in paragraaf 1.2
genoemde wetswijziging op te nemen in de artikelen 16a, 21 en 34 van de Vreemdelingenwet
2000.Artikel 64 jo 72De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd hoe de WIN nog van toepassing
kan blijven, terwijl die wet tegelijkertijd wordt ingetrokken. Feit is, zo
antwoord ik deze leden, dat de komst van de Wet inburgering de huidige WIN
overbodig maakt en dat bij het totstandbrengen van een nieuwe regeling de
noodzaak van overgangsrecht moet worden overwogen. In het onderhavige geval
is gemeend dat inburgeringsplichtigen die op de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding
van de onderhavige wet nieuwkomers in de zin van de huidige WIN waren, het
(kosteloze) inburgeringsprogramma op basis van de huidige wet kunnen en moeten
afmaken op dezelfde condities als voorheen. Artikel 64 bevat daarmee een eigenstandige
overgangsrechtelijke voorziening – op grond waarvan de WIN voor bepaalde
inburgeringsplichtigen materieel nog enige tijd gelding zal behouden –
die niet tegenstrijdig is aan de intrekkingsbepaling van dezelfde wet.De Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie,M. C. F. VerdonkXNoot1«Raamwerk NT2 – Naar een Portfolio NT2», Kaatje Dalderop,
Ellie Liemberg en Franke Teunisse (red.), CINOP, Cito-groep, BVE-raad, Bureau
Interculturele Evaluatie, juni 2002.XNoot1De hier genoemde voorbeelden zijn ontleend aan: a) «Raamwerk NT2 –
Naar een Portfolio NT2», Kaatje Dalderop, Ellie Liemberg en Franke Teunisse
(red.), CINOP, Cito-groep, BVE-raad, Bureau Interculturele Evaluatie, juni
2002, en b) «Taalprofielen», Redactie E. Liemberg en D. Meijer,
Nationaal Bureau Moderne Vreemde Talen, Enschede, NaB/04-092, maart 2004.XNoot2«Inburgering Nieuwkomers; Kwalitatieve rapportage 2003», Significant
B.V., Barneveld.XNoot3«Bericht zur Evaluierung des Gesetzes zur Steuerung und Begrenzung
der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und Integration von Auslaendern
und Unionsbuergern (Zuwanderungsgesetz). www.bmi.bund.de.XNoot1«Alles moet tegenwoordig op papier», T. Bersee, D. de Boer,
E. Bohnen, CINOP 2003.XNoot1Basisstructuur Educatie, Marga Tubbing e.a. CINOP 2003. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-20062007-30308-F.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl