Wet personenvervoer 2000; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26456, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

11-11-2004

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1998-1999

26456 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudsopgave1. INLEIDING1.1 Aanleiding voor het voorstel voor wijziging van de
Wet personenvervoer1.2 De noodzaak van overheidsregulering1.3 Doelstellingen van het wetsvoorstel1.3.1 Groei van het gebruik van het openbaar vervoer1.3.2 Verhoging van de kostendekkingsgraad1.3.3 Relatie Interdepartementaal Beleidsonderzoek1.4 De opbouw van het wetsvoorstel2. BESPREKINGEN BINNEN HET OVERLEGORGAAN PERSONENVERVOER2.1 Algemeen2.2 Implementatiestrategie2.3 Concessieduur2.4 De Nederlandse mededingingsautoriteit2.5 Marktmacht2.6 Tariefvrijheid2.7 Experimenteerartikel2.8 Consumentenbescherming2.9 Besloten busvervoer3. TOEGANG TOT HET BEROEP4. CONCESSIES OPENBAAR VERVOER4.1 Inleiding4.2 Domein van de concessie4.2.1 Geografisch gebied4.2.2 Ontwikkeling en/of uitvoering van de dienstregeling4.2.3 Nevengeschikte concessies4.3 Exclusiviteit van de concessie4.4 Duur van de concessie4.5 Concessievoorschriften4.6 Verplichtingen voor concessiehouder4.7 Gedoogplicht5. IMPLEMENTATIE EN AANBESTEDING5.1 Inleiding5.2 Fasering aanbesteding tot 20035.3 Eindbeeld betwistbaarheid in 20055.4 Verzelfstandiging gemeentelijke vervoerbedrijven en
betwistbaarheid5.5 Fasering aanbesteding vervoer gemeentelijke vervoerbedrijven5.6 Eindbeeld betwistbaarheid vervoer gemeentelijke vervoerbedrijven
in 20095.7 Samenvatting implementatiestrategie 5.8 Overgang van contracten naar concessies5.9 Aanbesteding van het openbaar vervoer5.9.1 Aanbestedingsprocedure5.9.2 Beleidsmatige invulling aanbestedingsprocedure5.9.3 Beslismomenten tijdens de aanbestedingsprocedure5.9.4 Aanbestedingsreglement6. MARKTORDENING, MEDEDINGING EN TOEZICHT6.1 Inleiding6.2 Sectorspecifieke regels6.3 Hoofdlijnen van het sectorspecifieke toezicht6.3.1 Inleiding6.3.2 Relevante markt6.3.3 Toetsmoment en procedure6.3.4 Toegestaan marktaandeel6.3.5 Berekening marktaandeel6.3.6 Oneerlijke concurrentie6.4 Verantwoordelijkheid van de Minister van Verkeer en
Waterstaat6.5 Uitvoering door de Nederlandse mededingingsautoriteit
(NMa)7. POSITIE VAN WERKNEMERS BIJ OVERGANG VAN CONCESSIES7.1 Inleiding7.2 Uitwerking advisering Commissie-Laan7.2.1 Voorstel tot wettelijke regelingAlgemeenPersoneelCollectieve arbeidsvoorwaardenPensioenenInformatieOverleg7.2.2 Zelfregulering8. POSITIE VAN DE REIZIGER8.1 Algemeen8.2 Drie relaties8.2.1 Relatie overheden–reizigers8.2.2 Relatie concessiehouder–reizigers8.2.3 Relatie overheden–vervoerders9. NATIONALE VERVOERBEWIJZEN EN TARIEVEN9.1 Inleiding9.2 Regionale differentiatie9.3 Nationale kaartintegratie10. DE RIJKSBIJDRAGE VOOR EXPLOITATIE VOOR OPENBAAR VERVOER10.1 Inleiding10.2 Verlening en vaststelling van de bijdrage10.3 Aanwending van de bijdrage11. BESLOTEN BUSVERVOER12. HANDHAVING13. BEDRIJFSEFFECTEN, MILIEUGEVOLGEN, UITVOERBAARHEID
EN HANDHAAFBAARHEID13.1 Inleiding13.2 Voor welke categorieën bedrijven heeft de ontwerp-regeling
mogelijk bedrijfseffecten?13.3 Hoeveel bedrijven worden daadwerkelijk met de ontwerp-regelgeving
geconfronteerd?13.4 Wat zijn voor de bedrijven de meest waarschijnlijke
aard en omvang van de kosten en baten van de ontwerp-regelgeving?13.5 Wat zijn de gevolgen van de ontwerp-regelgeving voor
de marktwerking?13.6 Wat zijn de sociaal-economische effecten van de ontwerp-regelgeving
(werkgelegenheid/productie)?13.7 Wat zijn de gevolgen van de ontwerp-regelgeving voor
het energiegebruik en de mobiliteit?13.8 Welke doelgroep(en) worden met de effecten van de
ontwerp-regelgeving geconfronteerd en wat is hun omvang?13.9 Wat zijn de gevolgen van de ontwerp-regelgeving voor
de handhavingsinzet en de handhavingsbehoefte?13.10 Wat zijn de gevolgen voor de belasting van de rechterlijke
macht?13.11 Welke organisaties zullen de regelgeving uitvoeren
en wat is hun oordeel over de uitvoerbaarheid of de kosten?14. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGArtikel 1Artikel 2Artikel 3Artikel 4Artikel 6Artikel 8Artikel 9Artikel 10Artikel 12Artikel 13Artikel 14Artikel 15Artikel 16Artikel 17Artikel 18Artikel 19Artikel 20Artikel 21Artikel 22Artikel 23Artikel 24Artikel 25Artikel 26Artikel 27Artikel 28Artikel 29Artikel 30Artikel 31Artikel 32Artikel 33Artikel 34Artikel 35Artikel 36Artikel 37Artikel 38Artikel 39Artikel 40Artikel 41Artikel 42Artikel 43Artikel 44Artikel 45Artikelen 46 en 47Artikelen 48 en 49Artikel 50Artikel 51Artikel 52Artikel 53Artikel 55Artikel 56Artikel 57Artikel 58Artikel 59Artikel 60Artikel 61Artikel 62Artikel 63Artikelen 64 tot en met 68Artikel 69Artikel 70Artikel 71Artikel 72Artikel 73Artikel 74Artikel 75Artikel 76Artikel 77Artikelen 78 tot en met 94Artikel 95Artikel 96Artikel 98Artikel 99Artikel 100Artikel 101Artikel 102Artikel 103Artikel 104Artikel 105Artikel 106Artikel 110Artikel 113Artikel 119Artikel 121Artikel 126OndertekeningBijlage bij de memorie van toelichtinglijst met gebruikte afkortingen 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26456Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 232 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 456Nieuwe regels omtrent het openbaar vervoer en besloten busvervoer (Wet
personenvervoer 2000)nr. 3MEMORIE VAN TOELICHTINGInhoudsopgave1.Inleiding31.1Aanleiding voor het voorstel voor
wijziging van de Wet personenvervoer3 1.2De noodzaak van overheidsregulering4 1.3Doelstellingen van het wetsvoorstel5 1.3.1Groei van het gebruik van het
openbaar vervoer5 1.3.2Verhoging van de kostendekkingsgraad51.3.3Relatie Interdepartementaal Beleidsonderzoek51.4De opbouw van het wetsvoorstel6   2.Besprekingen binnen het Overlegorgaan Personenvervoer72.1Algemeen72.2Implementatiestrategie7 2.3Concessieduur82.4De Nederlandse mededingingsautoriteit82.5Marktmacht8 2.6Tariefvrijheid92.7Experimenteerartikel92.8Consumentenbescherming9 2.9Besloten busvervoer10    3.Toegang tot het beroep10   4.Concessies openbaar vervoer124.1Inleiding12 4.2Domein van de concessie124.2.1Geografisch gebied13 4.2.2Ontwikkeling en/of uitvoering
van de dienstregeling13 4.2.3Nevengeschikte concessies14 4.3Exclusiviteit van de concessie144.4Duur van de concessie154.5Concessievoorschriften16 4.6Verplichtingen voor concessiehouder17 4.7Gedoogplicht17   5.Implementatie en aanbesteding185.1Inleiding18 5.2Fasering aanbesteding tot 200318 5.3Eindbeeld betwistbaarheid in 2005205.4Verzelfstandiging gemeentelijke
vervoerbedrijven en betwistbaarheid20 5.5Fasering aanbesteding vervoer gemeentelijke
vervoerbedrijven21 5.6Eindbeeld betwistbaarheid vervoer
gemeentelijke vervoerbedrijven in 2009225.7Samenvatting implementatiestrategie225.8Overgang van contracten naar concessies235.9Aanbesteding van het openbaar vervoer235.9.1Aanbestedingsprocedure23 5.9.2Beleidsmatige invulling aanbestedingsprocedure25 5.9.3Beslismomenten tijdens de aanbestedingsprocedure265.9.4Aanbestedingsreglement26   6.Marktordening, mededinging en toezicht276.1Inleiding27 6.2Sectorspecifieke regels276.3Hoofdlijnen van het sectorspecifieke
toezicht286.3.1Inleiding28 6.3.2Relevante markt286.3.3Toetsmoment en procedure29 6.3.4Toegestaan marktaandeel30 6.3.5Berekening marktaandeel306.3.6Oneerlijke concurrentie316.4Verantwoordelijkheid van de Minister
van Verkeer en Waterstaat32 6.5Uitvoering door de Nederlandse
mededingingsautoriteit (NMa)32    7.Positie van werknemers bij overgang van concessies337.1Inleiding33 7.2Uitwerking advisering Commissie-Laan34 7.2.1Voorstel tot wettelijke regeling34 7.2.2Zelfregulering37   8.Positie van de reiziger388.1Algemeen38 8.2Drie relaties398.2.1Relatie overheden–reizigers39 8.2.2Relatie concessiehouder–reizigers39 8.2.3Relatie overheden–vervoerders42   9.Nationale vervoerbewijzen en tarieven439.1Inleiding43 9.2Regionale differentiatie439.3Nationale kaartintegratie44    10.De rijksbijdrage voor exploitatie voor openbaar vervoer4510.1Inleiding45 10.2Verlening en vaststelling van
de bijdrage45 10.3Aanwending van de bijdrage46   11.Besloten busvervoer47   12.Handhaving48   13.Bedrijfseffecten, milieugevolgen, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid4913.1Inleiding49 13.2Voor welke categorieën bedrijven
heeft de ontwerp-regeling mogelijk bedrijfseffecten?5013.3Hoeveel bedrijven worden daadwerkelijk
met de ontwerp-regelgeving geconfronteerd?51 13.4Wat zijn voor de bedrijven de
meest waarschijnlijke aard en omvang van de kosten en baten van de ontwerp-regelgeving?51 13.5Wat zijn de gevolgen van de ontwerp-regelgeving
voor de marktwerking?5213.6Wat zijn de sociaal-economische
effecten van de ontwerp-regelgeving (werkgelegenheid/productie)?52 13.7Wat zijn de gevolgen van de ontwerp-regelgeving
voor het energiegebruik en de mobiliteit?52 13.8Welke doelgroep(en) worden met
de effecten van de ontwerp-regelgeving geconfronteerd en wat is hun omvang?53 13.9Wat zijn de gevolgen van de ontwerp-regelgeving
voor de handhavingsinzet en de handhavingsbehoefte?53 13.10Wat zijn de gevolgen voor de
belasting van de rechterlijke macht?53 13.11Welke organisaties zullen de
regelgeving uitvoeren en wat is hun oordeel over de uitvoerbaarheid of de
kosten?54   14.Artikelsgewijze toelichting54   Bijlage
(lijst met gebruikte afkortingen)951. INLEIDING1.1 Aanleiding voor het voorstel voor wijziging van de
Wet personenvervoerDe afgelopen drie decennia hebben ingrijpende veranderingen in de vraag
naar mobiliteit laten zien. Daarbij zijn zowel de totale omvang van de mobiliteit
toegenomen, als de kwaliteitseisen die de reiziger stelt aan het vervoer.
Met name de particuliere auto bleek aan deze eisen te voldoen. De ontwikkelingen
in de sector openbaar vervoer in de afgelopen decennia wijzen er op dat vraag
naar en aanbod van vervoer onvoldoende op elkaar zijn afgestemd. Omwille van
de leefbaarheid en de bereikbaarheid in Nederland is een aantal fundamentele
keuzen gemaakt om de kwaliteit van het regionaal openbaar vervoer te verhogen.
Dit is aanleiding geweest om de commissie-Brokx Openbaar Vervoer in te stellen
bij besluit van 12 november 1991. De commissie heeft een tweetal hoofdrapporten
uitgebracht, waarbij met name de laatste (Marktwerking in het openbaar vervoer)
de basis heeft gelegd voor het onderhavige wetsvoorstel.In het kabinetsstandpunt «Naar een innovatief en klantgericht stads-
en streekvervoer», (kamerstukken II 1994/95, 23 645, nr. 2) –
aangeboden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal op 22 mei 1995 naar aanleiding
van het tweede advies van de commissie Brokx Openbaar Vervoer – heeft
het kabinet aangegeven dat het door een fundamentele wijziging van taken,
verantwoordelijkheden en bevoegdheden ten aanzien van het openbaar vervoer
en door de introductie van marktwerking beter gebruik wil maken van de marktkennis,
creativiteit en innovatiekracht om de concurrentiepositie van het openbaar
vervoer ten opzichte van de particuliere auto te verbeteren. Verbetering van
de concurrentiepositie van het openbaar vervoer vereist een ingrijpend herstructureringsproces
in de sector, dat reeds is ingezet met de wet van 13 november 1997 tot wijziging
van de Wet personenvervoer [Stb 1997, 559] waarin de decentralisatie van bevoegdheden
per 1 januari 1998 voor interlokaal openbaar vervoer naar de provincies is
vormgegeven en de basis is gelegd voor een nieuwe wijze van bekostiging van
het regionaal openbaar vervoer. Reeds in 1996 hadden de kaderwetgebieden bevoegdheden
gekregen inzake het regionaal openbaar vervoer. In de beleidsnota «Marktwerking
in het regionaal openbaar vervoer» (kamerstukken II 1996/97 , 25 088,
nr. 2) is uiteengezet op welke wijze de marktwerking in het regionaal
openbaar vervoer op een beheerste en gefaseerde wijze geïntroduceerd
zal worden, wat dit betekent voor de bevoegdheden van de decentrale overheden
en voor de ontvlechting en verzakelijking van de relatie decentrale overheid–
vervoerbedrijf. Het onderhavige wetsvoorstel verschaft hiervoor de wettelijke
basis. Bij de uitwerking zijn tevens de door de Tweede Kamer ter zake aangenomen
moties verwerkt.Uiteraard is de introductie van marktwerking geen panacee. Het maakt onderdeel
uit van een scala aan maatregelen, waarvan de decentralisatie van bevoegdheden
voor openbaar vervoer en investeringen in de infrastructuur van het openbaar
vervoer eveneens essentieel zijn. Door decentrale overheden verantwoordelijk
te maken voor het openbaar vervoer, wordt de mogelijkheid gecreëerd om
dit in te bedden in het brede verkeers- en vervoerbeleid van die overheden.
Het is van het grootste belang dat de medeoverheden een samenhangend beleid
voeren waarin ondermeer parkeerbeleid, de toegankelijkheid van binnensteden
voor de particuliere auto, besluiten inzake ruimtelijk ordening, bedrijfsterreinen
en woningbouw en de mate waarin openbaar vervoer aanwezig is elkaar versterken.
Uit voorbeelden in het buitenland waar het openbaar vervoer een sterke groei
heeft doorgemaakt blijkt ook dat een integraal verkeers- en vervoerbeleid
essentieel is, waarvan marktwerking een onderdeel kan zijn («Werkt marktwerking?
Ervaringen uit het openbaar vervoer van 10 Europese steden» Ministerie
van Verkeer en Waterstaat, 1998. Aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede
Kamer der Staten Generaal bij brief van 23 september 1998, kenmerk DGP/V-823173).
Het onder concurrentieplaatsen leidt tot een betere prijs/kwaliteit prestatie
van ondernemingen zodat met minder financiële middelen hetzelfde product
geleverd kan worden, of met gelijkblijvend budget een beter product verkregen
kan worden.Louter de introductie van prijsconcurrentie leidt tot kostenreductie waardoor
bij handhaving van dezelfde kwaliteit van OV met een lagere overheidsbijdrage
kan worden volstaan, maar leidt daarmee niet zonder meer tot beter OV. Omdat
met dit wetsvoorstel echter geen bezuinigingsdoelstelling wordt nagestreefd,
kunnen behaalde efficiencyvoordelen omgezet kan worden in verbeteringen in
het OV door niet op prijs maar op kwaliteit te laten concurreren.Dit wetsvoorstel geeft de decentrale overheden het instrument van (openbare)
aanbesteding van openbaar vervoer waardoor de verhouding met vervoerders wordt
verzakelijkt en de overheid meer waar voor haar geld krijgt. Doordat subsidie
wordt gekoppeld aan vervoersopbrengsten zal de vervoerder zich moeten inspannen
zo veel mogelijk aan de wensen van de reizigers tegemoet te komen. Op deze
wijze toegepast zal marktwerking kunnen leiden tot beter openbaar vervoer
dat een aantrekkelijk alternatief vormt voor de particuliere auto.1.2 De noodzaak van overheidsreguleringDe regering heeft gekozen voor het betwistbaar stellen van netwerken van
regionaal openbaar vervoer. Hiervoor zijn verschillende redenen.Ten eerste is het van belang dat er samenhang blijft bestaan in het voorzieningenniveau.
Versteviging van de positie van het openbaar vervoer ten opzichte van de auto
kan alleen plaats hebben indien het voor de (potentiële) reiziger aantrekkelijk
is om er van gebruik te maken. Hiervoor is het van belang dat een samenhangend
aanbod van vervoer tot stand wordt gebracht.Ten tweede bestaat een netwerk uit zowel commercieel meer aantrekkelijke
vervoerdiensten, alsook uit minder aantrekkelijke diensten met een vaak meer
sociale, ontsluitende functie voor mensen die afhankelijk zijn van het openbaar
vervoer. Met name deze laatste diensten zullen niet tot stand komen in een
omgeving waarin het aanbod van voorzieningen louter wordt bepaald door de
commerciële vraag van reizigers als markt-kracht. Overheidsregulering
is na de totstandkoming van een netwerk met een mix van meer en minder rendabele
diensten juist vanuit deze sociale doelstelling noodzakelijk.De periodieke betwistbaarheid van openbaarvervoernetwerken vergt overheidsregulering
in de vorm van een door de rijksoverheid gesteld wettelijk kader dat wordt
ingevuld door de decentrale overheden toegesneden op de specifieke situatie
in de regio.Ingevolge de beschikking van de Raad voor de Europese Gemeenschappen van
21 maart 1962 houdende vaststelling van een procedure voor het voorafgaande
onderzoek en overleg omtrent bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen
welke door de lidstaten op het gebied van het vervoer worden overwogen (PbEG
1962, nr. 23) is dit wetsvoorstel ter notificatie gezonden aan de Commissie
voor de Europese Gemeenschappen. De Commissie heeft (nog) niet op het voorstel
gereageerd. 1.3 Doelstellingen van het wetsvoorstelDe doelstellingen van dit wetsvoorstel moeten mede in het licht worden
gezien van de aanbevelingen van de auditcommissie Stads- en streekvervoer
(«Naar een vitaal en betaalbaar openbaar vervoer») en het kabinetsstandpunt
daarover («Naar een sterker stads- en streekvervoer», kamerstukken
II 1994/95 , 23 645, nr. 3). Het kabinet onderschrijft hierin de tweeledige
doelstelling ter verbetering van het regionaal openbaar vervoer: een selectieve
en regionaal gedifferentieerde groei van het openbaar vervoer en tegelijkertijd
een substantiële verbetering van de kosten-dekkingsgraad (het aandeel
van de reizigersopbrengsten in de exploitatie van het openbaar vervoer) tot
tenminste 50%.1.3.1 Groei van het gebruik van het openbaar vervoerTen aanzien van de vergroting van de bereikbaarheid in Nederland moet
het openbaar vervoer een belangrijkere rol spelen. Door een groter gebruik
van middelen voor collectief vervoer in plaats van de particuliere auto kan
de congestie op de wegen worden verminderd, hetgeen van belang is voor de
mainport-functie, de bereikbaarheid van de economische centra, de stadsgewesten
en daarmee voor de economische groei in ons land. Tegelijkertijd kan op deze
wijze beter in de sociale functie van het openbaar vervoer worden voorzien.Met deze doelstelling als uitgangspunt is in het onderhavige wetsvoorstel
een beperkt en helder stelsel van rechten en plichten voor decentrale overheden
en vervoerbedrijven vastgelegd. Voor de decentrale overheden betreft dit regels
omtrent de opstelling van het programma van eisen, verzakelijking en ontvlechting
van gemeentelijke vervoerbedrijven, de systematiek van concessies, aanbesteding
van en onderlinge afstemming tussen openbaarvervoernetwerken, de condities
waaronder de rijksbijdrage voor het openbaar vervoer wordt verstrekt en de
invloed van consumenten. Voor bedrijven betreft het regels omtrent aanbesteding,
marktordening en consumentenbescherming.1.3.2 Verhoging van de kostendekkingsgraadDe kostendekkingsgraad is het aandeel van de reizigersopbrengsten in de
exploitatie van het openbaar vervoer. Verhoging van de kostendekkingsgraad
kan derhalve worden bereikt door vergroting van de reizigersopbrengsten of
verlaging van de exploitatiekosten. De introductie van een beheerste vorm
van concurrentie zoals wordt beoogd, grijpt aan bij beide sleutelfactoren.
Door een aantrekkelijker vervoeraanbod te bieden kan groei van het aantal
reizigers worden vergroot en derhalve ook de reizigersopbrengsten. Tegelijkertijd
dwingt periodieke concurrentie de vervoersondernemingen tot een grotere kostenefficiëntie.
Inefficiënte bedrijven worden uit markt geconcurreerd door andere aanbieders
van openbaar vervoer die een beter aanbod van voorzieningen kunnen doen voor
dezelfde prijs of een zelfde aanbod voor een lagere prijs. Door de rijksbijdrage
te koppelen aan de reizigersopbrengsten wordt bovendien een stimulans ingebouwd
om het openbaar vervoer meer af te stemmen op de wensen van de reiziger. Met
deze doelstelling van het wetsvoorstel als uitgangspunt, zijn in de daarin
neergelegde regels bepalingen opgenomen omtrent de concessies en aanbesteding,
de rijksbijdrage aan gerechtigde decentrale overheden, tariefvrijheid en de
positie van de reiziger.1.3.3 Relatie Interdepartementaal BeleidsonderzoekIn september 1996 is in het kader van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) een commissie ingesteld die bestudeerd heeft op welke
wijze de beleidsdoelstellingen van het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer
(SVV II), de reeds genoemde kabinetsstandpunten naar aanleiding van de commissies
Brokx en De Boer en de uitwerking daarvan in de beleidsnota «Marktwerking
in het regionaal vervoer» kunnen worden gerealiseerd. Dit heeft geresulteerd
in een aantal aanbevelingen (kamerstukken II 1993/94, 23 645, nr. 1).
Het wetsvoorstel is in lijn met deze aanbevelingen. Het betreft met name de
aanbevelingen betreffende de invoering van prestatiebekostiging, informatieverschaffing
over vervoersstromen, aanbesteding van de ontwikkelings- en de uitvoeringsfunctie
en aanbevelingen ten aanzien van subsidiëring. Een aantal van deze aanbevelingen
zal worden vormgegeven, krachtens delegatiebepalingen in het onderhavige wetsvoorstel,
in lagere regelgeving. Bij het formuleren van de uitgangspunten voor de herziening
van de wet- en regelgeving voor het personenvervoer zijn daarmee twee doelstellingen
leidend: stimulering van de groei van het gebruik van het openbaar vervoer
door middel van een meer op de wensen van de reiziger gericht aanbod van openbaar
vervoer en een verhoging van de kostendekkingsgraad.1.4 De opbouw van het wetsvoorstelHet onderhavige wetsvoorstel is ingrijpend van aard. Naast een regeling
voor de introductie van marktwerking voor het openbaar vervoer, wordt ook
een voorstel gedaan tot verdere liberalisering van het besloten busvervoer.
Een aankondiging van dat laatste voornemen is gedaan bij de evaluatie van
de Wet personenvervoer (kamerstukken II 1993/94, 23 400, nr. 47).Bij de opstelling van het onderhavige wetsvoorstel is uitgegaan van een
minimum aan regelgeving en een maximale vrijheid voor decentrale overheden
om – door middel van invulling van voorwaarden waaronder de concessie
wordt verleend – het openbaar vervoer in hun gebied optimaal toe te
snijden op de lokale wensen. Met betrekking tot de verlening van concessies
wordt in dit wetsvoorstel bepaald dat specifieke onderwerpen regeling door
de decentrale overheid behoeven, maar niet hoe dit moet gebeuren. Dat is aan
de bevoegde overheid.In de verhouding tussen de decentrale overheid en de vervoerbedrijven
heeft een belangrijke verschuiving plaats. Dit wetsvoorstel gaat uit van verzakelijking
van deze relatie door middel van de introductie van periodieke betwistbaarheid.
Deze verzakelijkte relatie impliceert tevens een grotere mate van vrijheid
voor de vervoerders. Zo vervalt de vaststelling van de dienstregeling door
de bevoegde overheid en krijgen decentrale overheden, in samenspraak met de
vervoerondernemingen, in het eindbeeld tariefvrijheid.De sector openbaar vervoer is reeds lange tijd beschermd geweest. In de
Wet Autovervoer Personen (24 juni 1939, Stb. 527) – de voorganger van
de huidige Wet personenvervoer – werd marktordening ingevuld door capaciteitsmanagement
via een vergunningensysteem waarbij de voorrang werd gegeven aan reeds aanwezige
vergunninghouders. Bovendien had de (decentrale) overheid aanvankelijk weinig
bemoeienis met de dienstregeling, waardoor de zittende vervoerder vrij autonoom
kon opereren binnen zijn gebied. Met de huidige Wet personenvervoer is het
capaciteitsmanagement als marktordeningsinstrument losgelaten, maar door de
verleningsgrond inzake de wenselijkheid van het openbaar vervoer en het financieel
belang voor nieuwe aanvragen voor openbaarvervoervergunningen en de koppeling
met de dienstregelingsprocedure – die de facto ten gunste van de zittende
vervoerders werkten – bleef de markt beschermd. Nog onlangs is die beschermde
positie van de huidige vervoerders bevestigd door de rechter (CBB
d.d. 4 december 1997, AB 1998, 52). De introductie van periodieke betwistbaarheid
in deze sector brengt nieuwe en uniforme regelgeving met zich. De hoofdlijnen
van de marktordening staan in het wetsvoorstel, waaraan uitwerking wordt gegeven
in lagere regelgeving. Op die manier kan slagvaardig worden geanticipeerd
en gereageerd op toekomstige marktontwikkelingen. Wanneer de openbaarvervoermarkt
geruime tijd volledig periodiek betwistbaar is, kan worden bezien of een dergelijke
regulering van de marktordening – in aanvulling op de Mededingingswet –
nog steeds noodzakelijk is.Het openbaar vervoer en besloten busvervoer krijgen in voorliggend wetsvoorstel
hun regeling. De regels inzake taxivervoer blijven in de Wet personenvervoer
neergelegd. Artikel 113 van dit wetsvoorstel voorziet in de daarvoor benodigde
wijzigingen van de Wet personenvervoer.2. BESPREKINGEN BINNEN HET OVERLEGORGAAN PERSONENVERVOER2.1 AlgemeenIngevolge artikel 70 van de Wet personenvervoer is het wetsvoorstel in
het Overlegorgaan Personenvervoer (OPV) besproken. Dit heeft geleid tot een
rapport van bevindingen, waarin de volgende hoofdpunten aan de orde komen.
Het OPV is van mening dat de betrokken partijen voldoende gelegenheid moeten
hebben om zich een gefundeerd oordeel te vormen. Met name de branche is van
mening dat zij meer tijd nodig heeft om het voorstel te beoordelen.Het wetsvoorstel is echter een vertaling van de beleidsnota «Marktwerking
in het regionaal openbaar vervoer» van november 1996 en de daaruit voortvloeiende
debatten in de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Deze nota bevat een zeer
gedetailleerde uitwerking van de voorstellen omtrent marktwerking. Het is
van het grootste belang dat de betrokken partijen de tijd krijgen om tot een
zorgvuldige afweging te komen en dat hierover uitgebreid overleg plaats heeft.
Tegelijkertijd is het wenselijk dat de introductie van marktwerking in het
regionaal openbaar vervoer zo snel mogelijk ter hand kan worden genomen en
dat hiervoor een gedegen wettelijke basis is gelegd.2.2 ImplementatiestrategieTen aanzien van de implementatiestrategie merkt het OPV op dat er geen
artikel in het wetsvoorstel is opgenomen dat voorziet in een evaluatie conform
de motie-Van 't Riet (kamerstukken II 1996/97, 25 088, nr. 17),
waarin de Tweede Kamer aangeeft dat zij in 2003 een beslissing wil nemen hoe
verder te gaan op het traject van marktwerking. Mede met het oog daarop is
het OPV van mening dat de invulling van het implementatietraject te ver vooruit
loopt op de besluitvorming.De implementatie van marktwerking wordt in dit wetsvoorstel gefaseerd
vorm gegeven. De artikelen 55 en 56 treden direct in werking en geven de Minister
van Verkeer en Waterstaat de bevoegdheid om de concessieverleners te verplichten
35% van de omzet van het vervoer in hun gebied, met uitzondering van het vervoer
in door de gemeentelijke vervoerbedrijven, op 1 januari 2003 te laten verrichten
na een procedure van aanbesteding. Om helderheid voor de concessieverleners
en de bedrijfstak te scheppen is het van belang dat het implementatieproces
van aanbesteding wordt vastgelegd in dit wetsvoorstel. Dit geldt zowel voor
bus, tram- als voor metrovervoer. De artikelen waarin het eindbeeld
in 2005, alsmede de aanbestedingen voor het vervoer in gebieden met een gemeentelijk
vervoerbedrijf (58 tot en met 60) treden in werking op een bij koninklijk
besluit nader te bepalen tijdstip. Artikel 126 voorziet in de mogelijkheid
van een gefaseerde inwerkingtreding van de artikelen van de voorgestelde wet.
Gezien de motie-Van 't Riet zal inwerkingtreding afhankelijk zijn van
de besluitvorming in de Tweede Kamer. Hiertoe is in artikel 98 bepaald dat
in 2003 een verslag over de effecten van aanbesteding aan de Staten-Generaal
zal worden aangeboden. 2.3 ConcessieduurHet OPV is van mening dat de voorgestelde concessieduur van 6 jaar voor
tram- en metrovervoer te kort lijkt.In het geval van aanzienlijke en aantoonbare investeringen in materieel
gedurende de concessieperiode kan een langere concessieduur gerechtvaardigd
zijn. Artikel 23 voorziet derhalve in een vrijstellingsbevoegdheid van de
Minister om de concessieverlener in die gevallen een concessie voor langere
duur te laten verlenen. Worden er geen investeringen in materieel gedaan dan
is er geen reden om de concessieduur voor tram- en metro te verlengen. Ook
internationaal is daarvoor geen bewijsmateriaal. De in het Verenigd Koninkrijk
gangbare concessieduur voor spoorvervoer is bij voorbeeld ongeveer 7 jaar.
De afschrijvingstermijn voor tram en metro is niet langer dan die voor treinmaterieel.
Bij dergelijke lange afschrijvingstermijnen voor materieel waarvoor geen tweede-handsmarkt
kan ontstaan vanwege de regionale gebondenheid door technische specificaties
is het voor de hand liggend dat de aanbestedend overheid in de concessievoorschriften
opneemt dat het materieel overgaat naar de nieuwe concessiehouder. Tegen welke
prijs dient overeen te worden gekomen tussen concessieverlener en eigenaar
van het materieel.2.4 De Nederlandse mededingingsautoriteitHet OPV geeft in overweging om de bevoegdheden van de Nederlandse mededingingsautoriteit
(NMa) inzake de toets op de sectorspecifieke regelgeving neer te leggen in
de Mededingingswet en niet in het onderhavige wetsvoorstel.Het ligt niet in de rede de wettelijke regels het toezicht op het tegengaan
van economische machtsvorming door het verkrijgen van concessies voor openbaar
vervoer in de Mededingingswet op te nemen. Het maakt in feite een integrerend
onderdeel uit van de systematiek van herstructurering van de markt voor het
openbaar vervoer. Daarom is een sectorspecifieke regeling nodig, die aanvullend
op de algemene mededingingsregels van de Mededingingswet op de markt voor
openbaar vervoer van toepassing is. Dit wetsvoorstel voorziet daarin. Op deze
wijze heeft een zuivere verantwoordelijkheidsverdeling tussen de Minister
van Economische Zaken en de Minister van Verkeer en Waterstaat plaats. Op
de taakverdeling tussen ons beide is uitgebreider ingegaan in hoofdstuk 5
van dit deel van de toelichting.2.5 MarktmachtHet OPV is van mening dat een dynamischer regeling ten aanzien van het
moment waarop het maximale marktaandeel van een vervoerder wordt vastgesteld.
Het OPV is van mening dat louter basering op het kalenderjaar voorafgaand
aan de concessieverlening met name ondernemingen benadeelt die gedurende het
huidige kalenderjaar veel concessies hebben verloren en daardoor
op het moment van concessieverlening een lager marktaandeel hebben dan in
het jaar daarvoor.Bij het opstellen van de onderliggende regelgeving zal worden bezien of
het mogelijk is om het aandeel van bedrijven in de markt te actualiseren en
zo mogelijk rekening te houden met toekomstige concessies. Dit is ook in de
toelichting aangegeven. Daarvoor zijn dan wel objectieve gegevens vereist,
voorzien van een accountantsverklaring over de omzet van recente mutaties
per concessiegebied. Deze actualisering zal met name relevant zijn voor ondernemingen
wiens marktaandeel rond het maximaal toegestane aandeel schommelt.2.6 TariefvrijheidDe Minister van Verkeer en Waterstaat heeft de bevoegdheid om nationale
vervoerbewijzen en het daarbij behorende tarief vast te stellen. De concessieverlener
en de concessiehouder hebben de vrijheid om in de concessievoorschriften afspraken
te maken over regionale kaartsoorten en tarieven. Het OPV is van mening dat
uitgesloten moet worden dat eenmaal door de vervoerder vastgestelde tarieven
moeten worden gewijzigd als gevolg van gewijzigde nationale tarieven. Hiervoor
zijn geen garanties ingebouwd in het wetsvoorstel. Als gevolg van de verplichting
voor de vervoerder om reizigers tegen het nationale tarief te vervoeren, zal
het nationale tarief in de praktijk als bovengrens gaan gelden. Immers, vervoerders
die het reizen duurder maken dan het nationale tarief zullen alleen reizigers
met het nationale vervoerbewijs in hun vervoermiddel treffen. Een bijstelling
van het regionale tarief is dus alleen noodzakelijk indien de nationale tarieven
worden verlaagd.2.7 ExperimenteerartikelHet OPV is van mening dat bij het experimenteerartikel moet worden aangegeven
onder welke condities en met inachtneming van welke spelregels experimenten
mogelijk zijn. De mogelijkheid om af te wijken van de wet ten behoeve van
experimenten is beperkt tot bepaalde artikelen van de onderdelen aanbesteding
en concessies van het wetsvoorstel. Naar verwachting ontwikkelt de markt zich
na inwerkingtreding van de wet snel. Derhalve kan nu niet worden voorzien
welke initiatieven vanuit de markt of vanuit bestuurlijke partijen maatschappelijk
voldoende veelbelovend zijn om mee te experimenteren. Juist omdat de sector
de mogelijkheid moet worden geboden om met creatieve ideeën te komen
en niet op voorhand spelregels en condities vast te leggen, is de waarborg
van de gecontroleerde delegatie in het tweede lid van artikel 3 ingebouwd.
Bovendien zal er bij de overweging om bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur regels te geven over een experiment een ex ante evaluatie plaatsvinden.2.8 ConsumentenbeschermingHet OPV acht het gewenst dat de verplichte verstrekking van reisinformatiegegevens
met zekere waarborgen omgeven dient te worden.In dit wetsvoorstel is bepaald dat de vervoerder zijn gegevens onder redelijke
voorwaarden dient te verstrekken ten behoeve van een reisinformatiesysteem.
Deze voorwaarden kunnen de vervoerder en de (toekomstige) exploitant van een
reisinformatiesysteem in een contract neerleggen. Voor dit contract gelden
de regels van het Burgerlijk Wetboek en andere algemene regels over bij voorbeeld
licenties en auteursrecht. Waarborgen kan de vervoerder in de overeenkomst
zelf vastleggen. Daarbij kan worden gedacht aan bepalingen over de zorgvuldigheid
van het gebruik van die gegevens. Tegen schending van dit soort
regels staat civiele rechtsgang open. De vervoerder mag in staat worden geacht
om in het contract een bepaling op te nemen dat de gegevens niet voor een
ander doel gebruikt mogen worden dan waarvoor ze verstrekt zijn. Dit is een
redelijke voorwaarde. Daarnaast is bepaald dat vervoerders die openbaar vervoer
verrichten gezamenlijk financieel bijdragen aan een door de Minister van Verkeer
en Waterstaat aan te wijzen exploitant van een landelijk reisinformatiesysteem,
op zodanige wijze dat door die bijdragen het functioneren van dat systeem
is gewaarborgd.2.9 Besloten busvervoerIn dit wetsvoorstel is er voor gekozen de eis van dienstbetrekking voor
het besloten busvervoer te laten vervallen. Hierdoor is het voor de vervoerder
mogelijk om arbeidskrachten flexibel in te zetten. De huidige situatie op
de markt vraagt immers om deze flexibele bedrijfsvoering. Het OPV heeft in
haar advies kenbaar gemaakt dat de vakbeweging er sterk op aangedrongen heeft
de eis van dienstbetrekking in de wet te houden als instrument voor de sociale
partners om de naleving van de cao-verplichtingen in de sector adequaat te
kunnen controleren. Zonder de eis van dienstbetrekking zal het inderdaad meer
inspanning kosten om de naleving van de cao te kunnen controleren, maar hier
staat tegenover dat de vervoerder niet met de vereiste flexibele bedrijfsvoering
op de markt kan inspelen. Dit laatste verdient uiteindelijk toch de voorkeur
omdat dit passender is in het kader van marktwerking en deregulering. Daarnaast
is het in het algemeen ook aan werkgevers en werknemers om naleving van cao-bepalingen
voor de rechter af te dwingen. Ook in andere sectoren speelt de eis van dienstbetrekking
niet en is de mogelijkheid van een flexibele inzet van arbeidskrachten reeds
breed ingevoerd.3. TOEGANG TOT HET BEROEPBij het opstellen van de systematiek van onderhavig wetsvoorstel is rekening
gehouden met de door de Algemene Rekenkamer opgestelde aanbevelingen, zoals
opgenomen in het rapport «Vergunningen» (kamerstukken II 1995/96,
24 656). Naar aanleiding van dit rapport is door het ministerie van Verkeer
en Waterstaat een toetsingskader Verkeer en Waterstaat voor vergunningstelsels
ontwikkeld. Het rapport en het toetsingskader hebben er bij het opstellen
van het wetsvoorstel toe geleid dat is overwogen of de inzet van een concessiesystematiek
een adequaat instrument is voor de ordening van de vervoermarkt. In onderdeel
3.1 is aangegeven waarom voor de concessiesystematiek is gekozen.Dit betekent dat de per 1 januari 1998 gedecentraliseerde bevoegdheid
tot het verlenen van openbaar vervoervergunningen weer op het centrale niveau
wordt gelegd. Dit heeft te maken met het onderscheid dat dit wetsvoorstel
maakt, anders dan de Wet personenvervoer doet, tussen de toegang tot het beroep
van ondernemer in het personenvervoer (de vergunning) en de toegang tot de
markt (via concessies). In de huidige wet fungeert de vergunning in feite
als marktregulerend instrument. In dit wetsvoorstel vervult niet de vergunning
maar de concessie die rol. Door het vervallen van de verleningsgronden van
artikel 11 en 16 van de huidige Wet personenvervoer voor het openbaar vervoer
anders dan per trein, vervalt ook de beleidsvrijheid van de vergunningverlener.
Deze beleidsvrijheid vormde een belangrijke reden om de bevoegdheid tot vergunningverlening
geheel in handen te leggen van de decentrale overheid. Nu de beleidsarme beoordeling
op vakbekwaamheid, kredietwaardigheid en betrouwbaarheid resteert, ligt het
meer voor de hand de uitgifte van vergunningen centraal te laten plaatsvinden.
Een centrale uitgifte van vergunningen heeft voorts als voordeel
dat het de handhaafbaarheid van de naleving van de vergunningplicht en voorschriften
vergemakkelijkt. Het is de bedoeling om alle vergunningen te laten verlenen
door de Rijksverkeersinspectie.Het rapport van de Algemene Rekenkamer beveelt aan dat er voor het verlenen
van vergunningen en ontheffingen steeds een grondslag in de wet moet zijn
voor het heffen van vergoedingen. Zoals bij voorbeeld uit artikel 8, onderdeel
d, blijkt, is aan deze aanbeveling gehoor gegeven. Artikel 61 biedt de mogelijkheid
een ontheffing te verlenen aan een regionaal openbaar lichaam voor de verplichting
tot aanbesteding voor openbaar vervoer per tram of metro. Het is niet wenselijk
voor het verlenen van deze ontheffing vergoedingen te heffen, omdat het hier
gaat om een geldstroom tussen twee overheden. Het rapport beveelt voorts aan
dat een efficiënte en effectieve bedrijfsvoering bij het verlenen en
handhaven van de vergunningen verder bevorderd worden. Zoals uit onderdeel
14.2.10 zal blijken, is de harmonisering van de vergunning voor openbaar en
besloten vergunning tot één vergunning voor collectief personenvervoer
een verbetering in de uitvoerbaarheid.Dit wetsvoorstel gaat uit van twee vergunningen die de toegang tot het
beroep van ondernemer voor het verrichten van personenvervoer regelen: een
vergunning voor het verrichten van vervoer per trein en een vergunning voor
collectief personenvervoer (openbaar vervoer anders dan per trein en besloten
busvervoer). De vergunningen voor het verrichten van personenvervoer per trein
bestaat reeds in de huidige Wet personenvervoer. Nieuw is de vergunning voor
het verrichten van collectief personenvervoer. Deze vergunning is als het
ware een samensmelting van de vergunning voor openbaar vervoer en de vergunning
voor besloten busvervoer zoals die nu worden verleend op grond van de Wet
personenvervoer. Het kenmerkende verschil tussen deze vergunningen en de vergunning
voor collectief personenvervoer is dat deze vergunningen de toegang tot de
markt regelen, terwijl de vergunning voor collectief personenvervoer in dit
wetsvoorstel beperkt is tot de toegang tot het beroep van ondernemer in het
personenvervoer. De toegang tot de markt voor openbaar vervoer wordt in dit
wetsvoorstel geregeld via de concessieverlening. Tevens worden de marktregulerende
bepalingen ten aanzien van het besloten busvervoer afgeschaft. De toegang
tot het beroep wordt in dit wetsvoorstel verschaft door de vergunningverlening.
Dat betekent dat de gronden voor vergunningsverlening die de facto een beschermende
werking hadden ten gunste van de zittende vervoerder, in dit wetsvoorstel
zijn geschrapt. Het betreft hier de gronden inzake de wenselijkheid van voorzieningen
en de toetsing van het financiële belang daarvan voor de overheid. Als
gevolg daarvan resteren met betrekking tot vergunningseisen voor zowel op
de besloten vervoer als de openbaarvervoermarkt slechts de eisen van vakbekwaamheid,
kredietwaardigheid en betrouwbaarheid. Eisen die voor beide sectoren, mede
als gevolg van de uniformerende werking van de EG-richtlijnen ter zake, met
elkaar overeenkomen.Het vergunningeninstrument blijft gehandhaafd omdat het nodig is om –
voorafgaande aan de start van activiteiten op de markt – te beoordelen
of een ondernemer naar behoren zal functioneren en aan de verplichtingen kan
voldoen die zijn verbonden aan het krachtens de wet verrichten van zekere
activiteiten op de markt. De concessiehouder moet dus ook beschikken over
een vergunning voor collectief personenvervoer. Verlies van die vergunning
betekent door het verbod om vervoer te verrichten zonder vergunning, dat de
concessie niet meer kan worden uitgeoefend. 4. CONCESSIES OPENBAAR VERVOER4.1 InleidingOm te komen tot een marktgericht en kwalitatief goed openbaar vervoer
is gekozen voor een vorm van periodieke betwistbaarheid van vervoersnetwerken.
Dit is mogelijk door een systematiek van aanbesteding van concessies. De concessiesystematiek
leent zich goed voor de aanbesteding van een vervoersnetwerk, waardoor een
vervoerder een exclusief recht verwerft om het openbaar vervoer in een specifiek
gebied te verrichten.De concessieverlenende overheid heeft de mogelijkheid om voorschriften
te stellen aan de concessiehouder met betrekking tot de exploitatie van het
openbaar vervoer, zonder zich in detail met het vervoersaanbod te bemoeien.
Binnen de door de aanbestedende overheid geformuleerde concessievoorschriften
heeft de vervoerder de mogelijkheid de ontwikkeling van het openbaar vervoer
ter hand te nemen. De vervoerder beschikt bij uitstek over de marktkennis
om een efficiënt, effectief en klantgericht vervoersnetwerk te ontwerpen.Van oudsher wordt de concessie gebruikt voor activiteiten van openbaar
belang die niet door de overheid zelf worden verricht, maar aan particuliere
ondernemingen worden overgelaten (bij voorbeeld de mijnconcessies). Daarmee
gepaard gaat de verplichting aan de concessiehouder om de geconcedeerde activiteiten
te verrichten. Zo'n verplichting zou echter ook contractueel tussen beide
partijen kunnen worden afgesproken.Voor de keuze voor een concessiesystematiek in plaats van een systematiek
van contractrelaties is doorslaggevend geweest de overweging dat privaatrechtelijke
overeenkomsten in zijn algemeenheid slechts de contractpartijen binden en
geen externe werking hebben. Derden zijn doorgaans niet gebonden aan de contractuele
afspraken tussen partijen. De exclusiviteit die aan de concessie is verbonden
(onder andere tot uiting komend in een verbod aan anderen dan de concessiehouder
om openbaar vervoer te verrichten) en de handhaving daarvan kunnen niet bereikt
worden door het sluiten van een exclusieve privaatrechtelijke overeenkomst
met een vervoerder. Het beschikkingskarakter van de concessie staat overleg
c.q. onderhandeling over de te verlenen concessie overigens niet in de weg.
Het wetsvoorstel heeft de bevoegdheid tot concessieverlening een vrij karakter
gegeven. Er zijn slechts voorwaarden gesteld met betrekking tot het bezit
van een vergunning en van een verklaring van geen bezwaar. Door die beoordelingsvrijheid
ontstaat ruimte voor overleg. Overleg kan niet alleen betrekking hebben op
de vraag of de concessie aan die vervoerder moet worden verleend, maar ook
over de inhoud van de concessie en de aan de concessie verbonden voorschriften.
Het verlenen van een concessie sluit niet uit dat aanvullend, binnen de grenzen
die in de concessievoorschriften zijn gesteld, nog een overeenkomst wordt
gesloten tussen concessieverlenende overheid en concessiehouder; bij voorbeeld
over eigendomsoverdracht van bepaalde zaken, dan wel over onderwerpen waarvan
in de concessievoorschriften slechts de condities en procedures vastliggen.4.2 Domein van de concessieEen concessie voor openbaar vervoer is een recht om met uitsluiting van
anderen, verleend door een daartoe bevoegd bestuursorgaan, tot het verrichten
van het openbaar vervoer door een vervoerder in een specifiek gebied. De algemene
omschrijving dat de concessie het exclusieve recht op het verrichten van openbaar
vervoer, zegt nog niets over de reikwijdte daarvan. Het is aan
de concessieverlenende overheid om aan te geven op welke wijze het domein
van de concessie wordt gedefinieerd. Daarbij zijn in beginsel de volgende
beslissingen aan de orde: het geografisch gebied, de aanbesteding van de ontwikkelingsfunctie
en/of de uitvoeringsfunctie en de modaliteit waarop de concessie betrekking
heeft.4.2.1 Geografisch gebiedDe keuze voor de selectie en bepaling van de omvang van het aanbestedingsgebied
is een verantwoordelijkheid van de aanbestedende overheid. Daar waar de vervoerkundige
schaal dit niet in de weg staat, zal de verantwoordelijkheid voor een concessie
binnen één bestuursniveau (provincie, Kaderwetgebied, gemeente)
vallen. Indien de bestuurlijke schaal verschilt met de vervoerkundig optimale
schaal zullen de betrokken bestuurlijke partijen tot afstemming dienen te
komen over bij voorbeeld al dan niet geografische deelconcessies of gezamenlijke
aanbesteding.Het gebied waarvoor de concessie kan worden verleend, overschrijdt in
beginsel niet het grondgebied van de tot concessie-verlening bevoegde overheid.
Evenwel kan het wenselijk zijn om concessies te verlenen voor vervoer dat
de territoriale gebiedsgrenzen van de concessieverlener overschrijdt. In die
situatie voorziet het wetsvoorstel door het mogelijk te maken de concessie
door de desbetreffende overheden gezamenlijk te laten verlenen dan wel door
de mogelijkheid om de bevoegdheid tot het verlenen van dit soort concessies
aan een van de desbetreffende overheden over te dragen. Coördinatie en
afstemming tussen de verschillende concessieverleners is van belang. Artikel
21 en 25 hebben hierop betrekking. Indien vóór inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel een decentrale overheid in overleg met andere mede-overheden
bevoegdheden heeft verkregen aangaande openbaar vervoer buiten zijn territoriale
gebiedsgrenzen, dan kan dit na inwerkingtreding van het wetsvoorstel slechts
worden gecontinueerd indien hierover overeenstemming is bereikt tussen de
tot concessieverlening bevoegde overheden in dat gebied.Daarnaast kan de concessieverlener binnen zijn territoriale gebiedsgrenzen
verschillende concessiegebieden definiëren. Concessies voor openbaar
vervoer kunnen worden verleend voor dat specifieke gebied. De concessieverlener
is ook vrij in de concessie het vervoer van en naar het gebied op te nemen.4.2.2 Ontwikkeling en/of uitvoering van de dienstregelingTen aanzien van de totstandkomingsprocedure van een openbaarvervoervoorziening
kan onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds verschillende functies en
anderzijds de verantwoordelijkheidsverdeling. Daarbij wordt onderscheid gemaakt
tussen 3 typen functies, waarvan de verantwoordelijkheid bij de concessieverlener,
bij de vervoerder of eventueel bij een derde partij ligt.De beleidsvoeringsfunctie is bij uitstek een taak voor de aanbestedende
overheid. Het betreft onder meer het formuleren van algemene doelstellingen
ten aanzien van het verkeers- en vervoerbeleid, de afbakening van concessiegebieden,
het doelgroepenbeleid en de gewenste algemene kenmerken van de aangeboden
vervoerdiensten. Deze beleidsspecificatie is het kader voor de concessieverlening
en komt deels tot uiting in het programma van eisen.De uitvoeringsfunctie is bij uitstek een taak voor de vervoerbedrijven.
Het betreft onder meer het daadwerkelijk laten rijden van de vervoermiddelen,
uitvoering geven aan de vastgestelde dienstregeling, de inzet van personeel, het management en het onderhoud van voertuigen. Deze functie
zal in ieder geval onderdeel uitmaken van de aanbesteding.De ontwikkelingsfunctie betreft onder andere het beleid ten aanzien van
de tarieven, de lijnvoering, de dienstregeling en het voertuigtype. De aanbesteding
van ontwikkelingsfunctie is meer complex van aard, met name omdat het formuleren
van gunningscriteria voor een dergelijk aanbod op kwaliteit meer aandacht
vergt. Het is echter ook denkbaar dat de concessieverlener stapsgewijs wil
groeien in het proces van aanbesteden. Bovendien is de scheidslijn tussen
de beleidsvoeringsfunctie en de ontwikkelingsfunctie niet haarscherp aan te
geven. Op basis van deze overwegingen zijn de tot concessieverlening bevoegde
overheden in het onderhavige wetsvoorstel vrij om te bepalen of naast de uitvoeringsfunctie
ook de ontwikkelingsfunctie wordt aanbesteed en zo tot de verantwoordelijkheid
van de vervoerder behoort. Vanwege de grotere innovatieve stimulans ter verbetering
van de kwaliteit van het openbaar vervoer, is het streefbeeld dat ook deze
functie niet bij de tot aanbesteding bevoegde overheid ligt. De ontwikkelings-
en de uitvoeringsfunctie kunnen dan separaat – bij voorbeeld aan een
derde partij – of tegelijkertijd worden aanbesteed.4.2.3 Nevengeschikte concessiesArtikel 24, eerste lid, biedt de ruimte om meerdere concessies in één
concessiegebied te verlenen. De exclusiviteit van de concessie wordt bepaald
door de omschrijving van de vervoersvoorziening. In één concessiegebied
verrichten dan dus meerdere concessiehouders naast elkaar vervoer. Op deze
wijze kunnen bij voorbeeld verschillende concessies worden aanbesteed voor
tram, metro en busvervoer, die aan verschillende vervoerders kunnen worden
gegund. Het biedt de concessieverlenende overheid tevens de vrijheid om al
het regionaal vervoer – intermodaal – ineens aan te besteden,
per vervoersmodaliteit, of bij voorbeeld per vervoerkundig onderscheid zoals
ontsluitende of verbindende lijnen.4.3 Exclusiviteit van de concessieKenmerkend voor een concessie is dat deze het exclusieve recht geeft op
exploitatie binnen het domein van de concessie en tegelijkertijd ook de verplichting
tot levering van het openbaar vervoer met inachtneming van de concessievoorschriften.
Dit betekent dat derden geen openbaarvervoerdiensten in het concessiegebied
mogen verrichten.Er is een aantal uitzonderingen op deze regel. In het wetsvoorstel is
neergelegd dat de concessieverlener naast c.q. in aanvulling op een reeds
verleende concessie:– een nevengeschikte concessie kan verlenen voor een andere of dezelfde
vervoersmodaliteit; het is denkbaar dat concessies voor bij voorbeeld bus,
tram- en metrovervoer separaat worden aanbesteed, en aan verschillende vervoerders
worden gegund; het is ook mogelijk om twee busconcessies in één
gebied aan te besteden, bij voorbeeld voor een ontsluitende en een verbindende
vervoersfunctie;– een concessie kan verlenen voor vervoer naar en van een aangrenzend
concessiegebied waar een andere vervoerder het vervoer verricht;– ontheffing kan verlenen van het verbod tot het verrichten van
vervoer door niet-concessiehouders. Hiermee is beoogd naast geconcedeerd openbaar
vervoer ook ander openbaar vervoer mogelijk te maken, zij het dat dit openbaar
vervoer ter bescherming van de exclusiviteit van de concessie, wel belangrijk
moet verschillen van het door de concessiehouder aangeboden openbaar vervoer.
Naar verwachting zullen dit soort ontheffingen voornamelijk worden
verleend ten behoeve van cabotagevervoer.Daarnaast dient de concessiehouder het openbaar vervoer per trein binnen
het concessiegebied te tolereren.Bovenstaande betekent dat het recht op exploitatie dat met de concessie
wordt verkregen niet absoluut is. De aard van het openbaar vervoer brengt
met zich dat bepaalde beperkingen op het exploitatierecht door de concessiehouder
zullen moeten worden geaccepteerd. De beperkingen die door de concessiehouder
moeten worden geduld, worden deels in het onderhavige wetsvoorstel en deels
in de concessievoorschriften neergelegd.Een nadere toelichting is noodzakelijk voor de ontheffing op het verbod
de exclusiviteit van de concessie voor ander openbaar vervoer. Dit openbaar
vervoer wordt niet meegerekend voor het bepalen van de rijksbijdrage aan de
concessieverlener. Indien een vervoerder dit (commercieel) openbaar vervoer
wil verrichten, dient hij daarvoor een ontheffing te vragen bij de concessieverlener.
De concessieverlener kan aan die vervoerder een ontheffing verlenen op het
verbod om openbaar vervoer te verrichten waarvoor hem geen concessie is verleend.
De mogelijkheid van ontheffing wordt in het wetsvoorstel gecreëerd omdat
het enerzijds wenselijk is om innovaties vanuit de markt – die gericht
zijn op het aanbieden van openbaar vervoer dat zodanig goed aansluit op de
wensen van de reiziger, dat subsidiëring niet nodig is – en cabotagevervoer
niet te belemmeren. Anderzijds is het voor de concessiehouder van belang dat
er waarborgen zijn dat zijn concessie niet te allen tijde kan worden uitgehold
door vervoerders die ongesubsidieerd verrichten en in die zin de «krenten
uit de pap» van zijn concessie halen.Voor een zorgvuldige aanbesteding van concessies is het noodzakelijk dat,
voor zover niet wettelijk vastgelegd, de decentrale overheid in de concessievoorschriften
zoveel mogelijk beschrijft met welke inbreuken (en wanneer en op welke gronden)
de vervoerder rekening dient te houden. Helderheid vooraf is noodzakelijk
wil onzekerheid hierover zich niet vertalen in een hogere prijs.4.4 Duur van de concessieKern van dit wetsvoorstel is de introductie van periodieke betwistbaarheid
van vervoersnetwerken. Om dit daadwerkelijk gestalte te geven, is de concessieduur
gemaximaliseerd tot zes jaar. Bij het vaststellen van de maximumduur van een
concessie moet een evenwicht worden gevonden tussen enerzijds het bieden van
zekerheid aan de vervoerder en anderzijds de wenselijkheid het aangeboden
netwerk op gezette tijden te toetsen aan de markt. De duur van een concessie
is een belangrijk element voor het daadwerkelijk ontstaan van mededinging.Langlopende concessies betekenen dat de dreiging van competitie voor de
concessiehouder minder aanwezig is. Van een betwistbare markt is minder sprake
en een belangrijke incentive tot verbetering van de kwaliteit en efficiency
boet aan kracht in. Dit betekent dat bedrijven minder geprikkeld worden om
zich meer op de vervoersbehoefte van de reiziger te richten. Een korte concessieduur
vergroot weliswaar de betwistbaarheid van de markt, maar vermindert de bereidheid
tot het doen van grote investeringen in bij voorbeeld materieel. De uitdaging
van de vervoersondernemingen bestaat daarin dat zij een netwerk van vervoersvoorzieningen
aanbieden dat goed aansluit bij de (kwaliteits-)wensen van de
reiziger en dat voldoet aan de voorwaarden van de aanbestedende overheid.
Hoe beter de onderneming hierin slaagt des te aantrekkelijker zal de exploitatie
zijn. In het wetsvoorstel is in artikel 23 wel een mogelijkheid geschapen
om indien de concessie gepaard gaat met aanzienlijke investeringen in benodigde
infrastructuur of in tram- of metromaterieel, een vrijstelling te verlenen
van de maximumduur van zes jaar.4.5 ConcessievoorschriftenHet verbinden van voorschriften aan de concessie is in beginsel vrij,
maar de concessieverlener zal er op bedacht moeten zijn dat gedetailleerde
voorschriften de prijs van de concessie kunnen opdrijven. In hoeverre dit
effect zal optreden is aan het inzicht en de verantwoordelijkheid van de concessieverlener
overgelaten. De prijs die de concessieverlener voor overmatige regeling van
de concessie gaat betalen, moet een voldoende waarborg zijn tegen het stellen
van te gedetailleerde concessievoorschriften. Aangezien de concessievoorschriften
een belangrijke invulling zijn van de concessie en derhalve van invloed zijn
op de prijs die de concessiehouder vraagt, doet de concessieverlener er verstandig
aan reeds bij de aanbesteding kenbaar te maken welke voorwaarden aan de concessie
worden verbonden. Niet alleen vergemakkelijkt dit de vergelijking van de aanbiedingen,
het voorkomt tevens discussies over de inhoud van de offerte nadat de opdracht
is gegund.Ter behartiging van het algemeen belang legt het wetsvoorstel een aantal
specifieke onderwerpen vast, die in ieder geval in de concessievoorschriften
terug dient te komen. Het betreft met name voorschriften die in het belang
zijn van de reiziger (toegankelijkheid, overleg met consumentenorganisaties,
tarieven en dienstregeling), voorschriften ter beoordeling van de uitvoering
van de concessie (financiële verantwoording, informatieverschaffing)
en financiële randvoorwaarden (subsidieverstrekking, tarieven). Er wordt
dus vastgelegd dat er aandacht moet worden besteed aan die onderwerpen, de
concrete invulling van de voorschriften wordt – binnen het wettelijk
kader – overgelaten aan de decentrale overheid.De bevoegdheid om de dienstregeling vast te stellen komt te vervallen.
De systematiek van concessieverlening is zodanig dat de offerte van de vervoerder
de basis is voor gunning van de concessie. In de concessievoorschriften kan
de concessieverlener vastleggen binnen welke marges de vervoerder wijzigingen
mag aanbrengen in de dienstregeling. Ook kan de decentrale overheid in de
concessievoorschriften aan te geven op welke wijze bij voorbeeld wordt omgegaan
met een vermindering van de rijkssubsidie.De maximale looptijd van de concessie is in beginsel zes jaar –
een uitzondering is gemaakt voor concessies voor tram- en metrovervoer die
gepaard gaan met aanzienlijke investeringen in materieel en voor concessies
waaraan investeringen in infrastructuur door de concessiehouder zijn verbonden –
maar de concessieverlener is vrij om een kortere looptijd te hanteren. Wanneer
de looptijd korter is dan 6 jaar, bestaat de mogelijkheid om bij wijziging
van de concessie de termijn op te rekken tot 6 jaar. Dit is dan een wijziging
van de concessievoorschriften. Het is logisch dat over deze mogelijkheid in
de concessievoorschriften afspraken worden gemaakt. De totale looptijd van
de concessie mag – met uitzondering van de hierboven beschreven gevallen –
nooit langer zijn dan zes jaar. De wijziging van de concessievoorschriften
kan op aanvraag van de concessieverlener of ambtshalve door de concessiehouder.
Deze wijziging kan wenselijk zijn indien rekening moet worden gehouden met
onzekere omstandigheden in het gebied of onvoorziene ontwikkelingen
hebben plaats gehad. De wijziging van de concessie kan uiteraard ook op andere
onderdelen dan de tijdsduur betrekking hebben.4.6 Verplichtingen voor concessiehouderNaast een wettelijk kader voor de concessievoorschriften, wordt aan de
concessiehouder bij dit wetsvoorstel een aantal verplichtingen opgelegd. Deze
verplichtingen dienen met name ter bescherming van de positie van de consument,
ter waarborging van de continuïteit en de prijs van het openbaar vervoer
en ter waarborging van de beschikbaarheid van informatie ten behoeve van de
aanbestedingsprocedure. Het betreft hier dus voor alle concessiehouders gelijkluidende
verplichtingen.Artikel 30 legt de vervoerder de plicht op om het openbaar vervoer te
verrichten conform de concessievoorschriften.4.7 GedoogplichtIn het wetsvoorstel wordt aan een ieder die een recht heeft ten aanzien
van bepaalde infrastructuur de plicht opgelegd het gebruik door de concessiehouder
van die infrastructuur te gedogen. Voorkomen wordt hiermee dat door rechten
van eigenaren, andere zakelijk gerechtigden, maar ook huurders, een goede
uitvoering van de concessie wordt belemmerd. In de meeste gevallen zijn gemeenten
eigenaar van de te gebruiken primaire (rail)infrastructuur en de infrastructuur
ten behoeve van de veiligheid, verkeersregeling en communicatie. De eigenaar
is daarbij in beginsel verantwoordelijk voor een goede instandhouding van
de infrastructuur. Onderscheid moet daarbij worden gemaakt tussen openbare
wegen enerzijds en tramwegen of metrobanen (stadsspoorwegen) anderzijds. Ingevolge
de Wegenwet en het Burgerlijk Wetboek rust op de eigenaar/bezitter van de
openbare wegen met betrekking tot het onderhoud ervan een risico-aansprakelijkheid
voor schade als gevolg van onvoldoende onderhoud. Dit geldt dus ook voor de
gemeente/eigenaar. In beginsel geldt deze aansprakelijkheid ook voor de eigenaar
van tramwegen of metrobanen. Ingevolge de Locaalspoor- en tramwegwet is voor
de aanleg daarvan een concessie vereist. De aansprakelijkheid voor onderhoud
en veiligheid berust bij de concessiehouder.Ten behoeve van het onderhoud van de infrastructuur kunnen gemeenten op
grond van art. 227, eerste lid, onderdeel b, Gemeentewet op grond van een
belastingverordening een recht heffen voor het gebruik van infrastructuur.
De werkingssfeer van een dergelijk recht zal evenwel niet groot kunnen zijn.
Zo verbiedt de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994 lagere overheden tot
het heffen van belasting voor het gebruik van de (openbare) weg met motorrijtuigen.
Bovendien kan het heffen van een dergelijk recht bij een selecte groep van
gebruikers als discriminatie en dus als ongeoorloofd worden beschouwd. Voorzover
een heffing al mogelijk zal zijn, zal het prijsverhogend effect op de concessie
door de concessieverlener worden gecompenseerd uit de rijksbijdrage waarin
bij de verlening ervan rekening is gehouden met onderhoudskosten.Indien de eigenaar schade lijdt als gevolg van het gedoogde gebruik van
de infrastructuur door de concessiehouder, kan deze om een nadeelcompensatie
vragen bij de concessieverlener. Uit de jurisprudentie volgt dat voor het
in aanmerking komen voor een compensatie er aan drie criteria moet worden
voldaan:– er moet een voldoende hechte samenhang zijn tussen het schadeveroorzakende
handelen van de overheid, in casu de concessieverlening, en het intredend
nadeel; – het nadeel valt niet onder een normaal maatschappelijk of bedrijfsrisico
gelet op de aard, frequentie, plaats en karakter;– de schade behoort redelijkerwijs niet geheel of gedeeltelijk ten
nadele van de eigenaar te blijven.Niet valt aan te nemen dat snel aan deze criteria zal worden voldaan.
Er is dan ook vanaf gezien een regeling betreffende nadeelcompensatie vast
te stellen.Gedurende de looptijd van de concessie kan de concessiehouder worden geconfronteerd
met besluiten van bestuursorganen, bij voorbeeld in hun hoedanigheid van wegbeheerder,
die het uitvoeren van de concessie kunnen beperken. Gedacht kan worden aan
besluiten tot geslotenverklaring van wegen of het onttrekken van wegen aan
het openbaar verkeer. Voor de concessiehouder staan echter voldoende mogelijkheden
tot rechtsbescherming open om door de rechter te laten toetsen of de belangenafweging
door het bestuursorgaan zorgvuldig heeft plaatsgevonden.5. IMPLEMENTATIE EN AANBESTEDING5.1 InleidingDe komende jaren zal de sector openbaar vervoer – door de invoering
van een concessiesystematiek onder periodieke aanbesteding – op een
fundamenteel andere wijze geordend en aangestuurd worden. Dit vergt ruimte
voor voorbereiding voor zowel decentrale overheden als voor vervoerondernemingen.
Deze weg moet zorgvuldig worden gelopen. Het is verder van groot belang om
op cruciale momenten vast te stellen of het gevoerde beleid de gewenste effecten
heeft, om zo tijdig te kunnen bijsturen indien gewijzigde omstandigheden of
effecten daartoe aanleiding geven. Hiertoe is de implementatie buiten de gebieden
met een gemeentelijk vervoerbedrijf in twee fasen verdeeld: de periode tot
2003 en de periode vanaf 2003. Dit is ook vastgelegd in het Regeerakkoord.
Voor de aanbesteding van vervoer in gebieden waar gemeentelijke vervoerbedrijven
het vervoer verrichten gelden ruimere implementatietermijnen.Het is van het grootste belang dat het eindbeeld van de aanbesteding in
de wet vastligt. Dit creëert duidelijkheid en rechtszekerheid voor de
decentrale overheden en de vervoerders, waardoor een ruime voorbereidingstijd
gericht kan worden ingevuld. In de artikelen 57 en 60 is dit vormgegeven.5.2 Fasering aanbesteding tot 2003In de periode tot 2003 is het van groot belang om zoveel mogelijk ervaring
op te doen met de aanbesteding van openbaarvervoernetwerken. Uit deze ervaringen
kunnen lessen worden getrokken die van betekenis kunnen zijn bij volgende
aanbestedingsronden. Het is van belang dat de aanbestedingen van substantiële
omvang zijn. Indien deze gespreid over het land tot stand komen kunnen alle
decentrale overheden ervaring opdoen en worden verschillen zichtbaar tussen
bij voorbeeld verstedelijkte en landelijke gebieden. Bovendien biedt dit de
mogelijkheid om aan de hand van de verschillen tussen de gebieden te bezien
of het geformuleerde beleid bijstelling behoeft teneinde de doelstellingen
van het wetsvoorstel te bereiken.Voor een goede evaluatie is het van belang dat gespreid over het land
op ruime schaal ervaring wordt opgedaan met de aanbesteding van openbaar vervoer.
De Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft dit belang onderschreven en, bij
aanneming van de motie-Van 't Riet (kamerstukken II 1996/97,
25 088, nr. 17), aangegeven dat het wenselijk is dat de decentrale overheden
op vrijwillige basis overgaan tot de introductie van aanbesteding. Bij brief
van 11 juni 1997 (kamerstukken II 1996, 25 088, nr. 22) is uiteengezet
op welke wijze deze motie wordt geïnterpreteerd. Deze interpretatie is
door de Tweede Kamer overgenomen. Over vrijwillige aanbesteding worden afspraken
gemaakt tussen de rijksoverheid en de decentrale overheden.Indien blijkt dat op 1 januari 2003 de aanbesteding van 35% van de omzet
van het openbaar vervoer – gespreid over het land – niet tot stand
komt, dan heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat de bevoegdheid om aan
concessieverleners de verplichting tot aanbesteding op te leggen. Concessieverleners
kunnen ontheffing van deze aanbestedingsplicht aanvragen, indien zij van mening
zijn dat er gebiedsspecifieke belemmeringen zijn. De minister zal dan in overleg
treden om te bezien wat de oorzaken daarvan zijn. Als daar naar zijn oordeel
inderdaad sprake van is, zal worden bezien of de gebiedsspecifieke belemmeringen
weggenomen kunnen worden, om alsnog de aanbesteding te realiseren. Indien
er naar zijn oordeel geen gebiedsspecifieke belemmeringen zijn, maar de decentrale
overheid anderszins niet tot aanbesteding overgaat, kan de Minister van Verkeer
en Waterstaat de ontheffing onthouden, en derhalve de bevoegde decentrale
overheid verplichten tot aanbesteding van 35%. De aanbesteding dient uiterlijk
1 jaar na het opleggen van de verplichting te zijn gerealiseerd; de niet-aanbestede
concessie vervalt dan.Bij de vaststelling of de aanbesteding van het openbaar vervoer voldoende
gespreid over het land tot stand komt wordt een driedeling gehanteerd: provincies,
kaderwetgebieden en de zogenoemde BOS-steden. In zowel in de provincies, de
kaderwetgebieden als in de BOS-steden dient 35% van de omzet van het openbaar
vervoer te worden aanbesteed. Dit is een pragmatische invulling van het begrip
«voldoende gespreid over het land». Duidelijk is dat het hierdoor
mogelijk is dat er in bepaalde delen van ons land méér wordt
aanbesteed dan in andere gebieden. Er wordt dan echter wel voldaan aan de
geest van de motie-Van 't Riet, die stelt dat er voldoende ervaring moet
worden opgedaan. Bij bovengenoemde invulling is er dan immers sprake van aanbesteding
in landelijke, in stedelijke en in stadsgewestelijke gebieden. Het opleggen
van de verplichting betekent wel dat iedere concessieverlener 35% van de omzet
van het vervoer in zijn gebied moet hebben aanbesteed.De verplichting zal door de minister worden opgelegd op basis van criteria
die bij algemene maatregel van bestuur nader worden omschreven. Ook voor de
ontheffing worden in nadere regelgeving criteria geformuleerd. Van belang
hierbij kan zijn bij voorbeeld de samenhang in vervoersstromen in dat gebied
in relatie tot de verplichting tot aanbesteding van 35% of het feit dat in
een gebied wordt geëxperimenteerd met een nieuw vervoersconcept (bij
voorbeeld light rail). De keuze voor het vastleggen van deze criteria in een
algemene maatregel van bestuur is gebaseerd op de verwachting dat de ontwikkelingen
bij de bevoegde overheden omtrent aanbesteding van concessies de komende jaren
zeer snel zullen gaan. Dit kan er toe leiden dat een snelle maar zorgvuldige
bijstelling van de criteria noodzakelijk is.In 2003 zal moeten worden bezien of de introductie van aanbesteding de
gewenste effecten heeft op de groei van het aantal reizigers(kilometers) en
de verbetering van de kosten-dekkingsgraad. Tevens zal worden bezien welke
effecten marktwerking heeft op de sociale functie van openbaar vervoer en
op de kwaliteitsverbetering van de aan de reiziger aangeboden diensten. Aan
de hand van de resultaten van deze evaluatie wordt de Tweede
kamer om een oordeel gevraagd inzake de verdere voortgang van het proces van
marktwerking.5.3 Eindbeeld betwistbaarheid in 2005Uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat op 1 januari 2005 al het regionaal
openbaar vervoer – met uitzondering van het vervoer dat wordt verricht
in door de gemeentelijke vervoerbedrijven – op basis van openbaar aanbestede
concessies wordt verricht. De concessies die op dat moment nog niet zijn aanbesteed,
vervallen. Wanneer de Tweede Kamer in 2003 instemt met voortzetting van het
proces van betwistbaarstelling van vervoersnetwerken, kan het betreffende
wetsartikel bij koninklijk besluit in werking treden. De inwerkingstredingsbepaling
houdt hiermee rekening.5.4 Verzelfstandiging gemeentelijke vervoerbedrijven en
betwistbaarheidOp de gedeeltelijke verplichting tot aanbesteding in 2003 is een uitzondering
gemaakt voor het vervoer door bedrijven die aan gemeenten toebehoren. Hiermee
worden de zogenoemde BOV-gemeenten Amsterdam, Rotterdam, Utrecht, Maastricht,
Groningen, Den Haag, Nijmegen en Dordrecht bedoeld. Deze gemeenten hadden
op 1 januari 1996 ofwel een eigen ambtelijke vervoerdienst, ofwel waren eigenaar
van een vervoerbedrijf.Reden voor de ruimere implementatietermijn voor het vervoer dat wordt
verricht door gemeentelijke vervoerbedrijven is het feit dat veel gemeentelijke
vervoerbedrijven nog niet zijn verzelfstandigd. Verzelfstandiging van het
vervoerbedrijf versterkt de concurrentiekracht van het bedrijf en voor de
realisatie hiervan hebben gemeenten tijd nodig. Het is van belang dat gemeente
en gemeentelijk vervoerbedrijf een (beperkte) periode krijgen om de bestuurlijke,
juridische, organisatorische en financiële maatregelen te nemen en te
implementeren om het vervoerbedrijf te verzelfstandigen. Dit is de reden waarom
deze implementatie-termijn ruimer is dan de termijnen die gelden voor gebieden
waar op het moment van inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel geen
gemeentelijke vervoerbedrijven vervoer verrichten. Om gemeenten die het ontvlechtingsproces
reeds gestalte hebben gegeven niet te benadelen ten opzichte van de gemeenten
die dit proces nog niet hebben gestart, is als ijkpunt 1 januari 1996 genomen.Verzelfstandiging van het vervoerbedrijf is echter geen voorwaarde voor
het betwistbaar stellen van de vervoersmarkt van de gemeentelijke vervoerbedrijven,
noch voor het meedingen van een niet-verzelfstandigd gemeentelijk vervoerbedrijf
naar een concessie in een ander gebied. Door de blootstelling van de eigen
markt aan concurrentie wordt een mogelijke bevoordeelde concurrentiepositie
die een niet verzelfstandigd gemeentelijk vervoerbedrijf kan hebben, teniet
gedaan. Deze conclusie is in overeenstemming met het rapport van de werkgroep
«Markt en Overheid», die in het kader van de operatie Marktwerking,
Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) is ingesteld en onder voorzitterschap
van prof. mr. M.J. Cohen haar werkzaamheden verrichtte (Eindrapport Werkgroep
Markt en Overheid, Kamerstukken II 1996/97, 24 036, nr. 45). Een gemeentelijke
of een verzelfstandigd vervoersbedrijf dat actief is op een gesloten markt
heeft mogelijk een concurrentievoordeel op vervoersbedrijven actief op open
markten. Volgens de werkgroep «Markt en Overheid» kunnen de ongelijke
concurrentievoorwaarden tussen organisaties met een exclusief marktrecht en
andere ondernemingen op open markten uit de volgende factoren bestaan: financiële
condities, input-condities, afzetcondities, functievermenging en institutionele
condities. De werkgroep concludeert dat het opheffen van de exclusiviteit
een voldoende voorwaarde is om de genoemde ongelijkheden te verwijderen. Voor
het meedingen van een gemeentelijk vervoerbedrijf naar een concessie in gebieden
waar het voorheen niet actief was is de betwistbaarheid van de «eigen»
markt dus een noodzakelijke voorwaarde.Het bovengenoemde laat onverlet dat verzelfstandiging van de gemeentelijke
vervoerbedrijven van groot belang is. Daarbij gelden de volgende overwegingen:– alleen de verhouding tussen kwaliteit en prijs van het produkt
dient uitgangspunt te zijn bij de beslissing omtrent concessieverlening;– de financiële risico's voor de overheid zijn beter beheersbaar;– er ontstaan minder afgeschermde en meer op innovatie en vernieuwing
georiënteerde bedrijven.5.5 Fasering aanbesteding vervoer gemeentelijke vervoerbedrijvenWanneer de Tweede Kamer in 2003 instemt met voortzetting van het proces
van betwistbaarstelling van vervoersnetwerken dient met ingang van 1 januari
2006 35% van de omzet van al het openbaar vervoer dat door gemeentelijke vervoerbedrijven
wordt verricht te zijn aanbesteed. Dit betreft alle modaliteiten van dat openbaar
vervoer, dus zowel bus, tram als metro.De Minister van Verkeer en Waterstaat kan door ontheffing te verlenen
van die plicht, uitstel van aanbesteding voor de modaliteiten tram en metro
verlenen. Indien deze ontheffing voor beide modaliteiten wordt verleend, behoeft
op 1 januari 2006 slechts 35% van het door gemeentelijke vervoerbedrijven
verrichte busvervoer te zijn aanbesteed. Voor uitstel van de aanbestedingsplicht
voor tram en metro kan de tot aanbesteding bevoegde decentrale overheid voor
1 januari 2004 een aanvraag indienen.Voor aanbesteding van het tram- en metrovervoer kan om verschillende redenen
een langere implementatietermijn wenselijk zijn dan bij busvervoer:– de grotere kapitaallasten die gemoeid gaan met tram- en metromaterieel;– het beperkt aantal mogelijke toetreders op dit moment;– de ontvlechting van de infrastructuur en de exploitatie van het
tram/metrobedrijf, die in sommige gevallen nog relatief lange tijd in beslag
zal nemen;– de relatie van het vervoer met het minder flexibel zijn van de
infrastructuur: de bestaande rails zijn grotendeels bepalend voor de vervoersloop.De aanvraag tot uitstel zal in beginsel alleen in behandeling worden genomen,
indien:– het wordt vergezeld van een stappenplan waarin wordt aangegeven
op welke wijze zo spoedig mogelijk tot aanbesteding van tram en metro wordt
overgegaan en dat de aanbesteding van 35% van het busvervoer in 2006 daadwerkelijk
zal worden gerealiseerd (plan tot aanbesteding);– kan worden aangetoond, bij voorbeeld door inschrijving in het
handelsregister, dat er een privaatrechtelijke rechtspersoon, is opgericht
en indien de aanvraag vergezeld gaat van een ondernemingsplan; deze voorwaarde
is van belang voor de bespoediging van het verzelfstandigingsproces van de
gemeentelijke vervoerbedrijven.Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur zullen regels worden gesteld over de inhoudelijke eisen die aan de plannen worden gesteld,
alsmede over de procedure van behandeling.Er is samenhang tussen de omvang van het betwistbaar gestelde deel van
het vervoer van een gemeentelijk vervoerbedrijf en de mate waarin het vervoerbedrijf
mag meedingen naar concessies buiten zijn gebied. Het gemeentelijk vervoerbedrijf
mag maximaal 50% meer vervoer in omzet in concessies verkrijgen, als voor
aanbesteding wordt vrijgegeven van het eigen vervoer. Vanaf het moment van
publicatie van de aankondiging tot aanbesteding van het vervoer dat door het
gemeentelijk vervoerbedrijf wordt verricht, mag het bedrijf meedingen naar
concessies voor vervoer in andere gebieden. Tussen datum van publicatie en
de daadwerkelijk aanbesteding dient een redelijke termijn te liggen. Reden
voor deze beperking is dat het onwenselijk is dat een gemeentelijk vervoerbedrijf
ongelimiteerd in concurrentie treedt met derden, wanneer slechts een heel
klein deel van het vervoer dat wordt verricht door dat bedrijf wordt aanbesteed.
Het merendeel van zijn markt blijft dan immers beschermd.5.6 Eindbeeld betwistbaarheid vervoer gemeentelijke vervoerbedrijven
in 2009Wanneer de Tweede Kamer in 2003 instemt met voortzetting van het proces
van betwistbaarstelling van vervoersnetwerken, dient met ingang van 1 januari
2009 100% van de omzet van het totale vervoer dat door de gemeentelijke
vervoerbedrijven wordt verricht te zijn aanbesteed. Hiertoe behoort ook het
tram- en metrovervoer, tenzij daarvoor in 2004 uitstel is verleend door de
Minister van Verkeer en Waterstaat tot een later tijdstip. De periode om 100%
van de omzet van het openbaar vervoer aan te besteden is voor het vervoer
door de gemeentelijke vervoerbedrijven langer dan voor het overige vervoer.
Dit hangt samen met de mogelijkheid van het verzoek tot uitstel van aanbesteding
in 2004. Indien de minister besluit om dit verzoek tot uitstel niet te honoreren
biedt de hier gestelde implementatietermijn van vijf jaar – tot 1 januari
2009 – de mogelijkheid om alsnog volledige aanbesteding te realiseren.
Ondanks het feit dat de invoeringstermijnen voor aanbesteding van het vervoer
dat wordt verricht door gemeentelijke vervoerbedrijven ruimer zijn, staat
het de tot aanbesteding bevoegde overheden vrij het vervoer dat wordt verricht
door het gemeentelijk vervoerbedrijf eerder betwistbaar te stellen.5.7 Samenvatting implementatiestrategie inwerkingtreding van de wet– bevoegdheid decentrale overheid tot het eenzijdig opzeggen van contracten een jaar na inwerkingtreding van de wet– alle oude vervoerscontracten vervallen en moeten zijn
omgezet in concessies tot 1-1-2003– bevoegdheid
Minister tot verplichten van aanbesteding van 35% van de omzet van het openbaar
vervoer met uitzondering van het vervoer door gvb'sin 2003– parlementair
evaluatiemoment (motie nr. 17 Van 't Riet): hoe verder met marktwerking? tot 1/1/2004– aanvraag
uitstel aanbesteding tram/metro-vervoer gvb's 1/1/2005– aanbesteding
van 100% van de omzet van het openbaar vervoer met uitzondering van het vervoer
door gvb's 1/1/2006– aanbesteding
van 35% van de omzet van bus/tram/metro van gvb's (uitzondering voor tram/metro
bij verleend uitstel) 1/1/2009– aanbesteding
van 100% van het regionaal openbaar vervoer (uitzondering voor tram en metro
bij verleend uitstel)5.8 Overgang van contracten naar concessiesVanaf het moment van inwerkingtreding van de voorgestelde wet kunnen de
concessieverleners hun huidige overeenkomsten (BOS-contracten) met vervoerders
eenzijdig opzeggen. Deze contracten tussen vervoerders en decentrale overheden
om vervoerprestaties te verrichten, moeten worden omgezet in concessies. Hiertoe
dient de tot aanbesteding bevoegde overheid maatregelen te treffen. De omzetting
moet binnen 1 jaar na inwerkingtreding de wet zijn gerealiseerd. Op dat moment
vervallen alle overeenkomsten van rechtswege. Indien de bevoegde overheid
het wenselijk acht om het vervoersgebied in meerdere concessiegebieden in
te delen, dan is het moment van omzetting van contracten in concessies daartoe
het geëigende moment. De concessieverlener heeft dan tevens de mogelijkheid
de concessieduur in de verschillende gebieden te variëren, zodat aanbesteding
gefaseerd plaats kan hebben.De niet-aanbestede concessies vervallen uiterlijk op het moment dat al
het vervoer moet zijn aanbesteed. Indien de Minister van Verkeer en Waterstaat
een concessieverlener een verplichting heeft opgelegd tot aanbesteding van
de concessie, dan eindigt de looptijd van de niet-aanbestede concessie uiterlijk
een jaar na het tijdstip waarop de verplichting is opgelegd. Een nieuwe concessie
kan alleen worden verleend nadat een aanbestedingsprocedure is gevolgd.5.9 Aanbesteding van het openbaar vervoerDe aanbesteding van openbaarvervoernetwerken is de verantwoordelijkheid
van de daartoe bevoegde overheden. Zij dragen de verantwoordelijkheid voor
een adequaat niveau van openbaar vervoer in hun gebied, voor de continuïteit
van het vervoer en voor het op correcte wijze toepassen van procedures van
aanbesteding.De aanbesteding van openbaar vervoer heeft als kenmerk dat meerdere vervoerondernemingen
met elkaar concurreren teneinde de concessie voor dat vervoersnetwerk te verwerven.
Een dergelijk regime vereist een transparante vervoermarkt met heldere spelregels,
die voor alle vervoerders vooraf duidelijk zijn en waarbij alle actoren gelijke
toegang hebben tot de relevante informatie voor verwerving van de concessie.
De Commissie-Cohen heeft in het reeds eerder gememoreerde rapport aangegeven
dat dit een belangrijke voorwaarde is voor eerlijke concurrentie. Het is de
taak van de tot aanbesteding bevoegde overheid om deze spelregels tot stand
te doen komen, binnen het gestelde wettelijke kader.5.9.1 AanbestedingsprocedureNoch de EG-richtlijn nutssectoren, noch de richtlijn diensten is van toepassing
op de aanbesteding van concessies voor openbaar vervoer door decentrale overheden.
De richtlijn nutssectoren heeft betrekking op het plaatsen van opdrachten
in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie.
De richtlijn is van toepassing op het bedrijf waaraan de concessie is verleend.
Deze verricht een «relevante activiteit» en geniet door de concessieverlening
bijzondere of uitsluitende rechten in de zin van de richtlijn. Zo zijn op
het moment alle openbaarvervoerders van hoofdstuk 2 van de Wet personenvervoer
aanbestedende dienst in de zin van de richtlijn nutssectoren. Dit zijn de
(al dan niet verzelfstandigde) gemeentelijke vervoerbedrijven, de vervoerbedrijven
van de VSN-Groep en Arriva. Deze bedrijven zullen bij opdrachtverlening de
richtlijn nutssectoren in de meeste gevallen dienen toe te passen. De richtlijn
is niet van toepassing op de overheid, niet zijnde een overheid met een eigen
vervoerbedrijf, die de concessie verleent. De decentrale overheden krijgen dan wel de wettelijke bevoegdheid tot het verlenen van concessies
voor de exploitatie van openbaar vervoer, maar zij verrichten de vervoerstaak
niet zelf. De overheid verricht dan geen relevante activiteit in de zin van
de richtlijn. De richtlijn diensten is een vangnet en komt in beeld zodra
de anderen richtlijnen niet van toepassing zijn. Dat ook de richtlijn diensten
niet van toepassing is op de concessies voor openbaar vervoer is achtereenvolgens
af te leiden uit de reikwijdte van het begrip «overheidsopdracht»
in de richtlijn, de wordingsgeschiedenis van de richtlijn in relatie tot de
analogie met de systematiek van de andere aanbestedingsrichtlijnen.Omdat in dit wetsvoorstel gekozen is voor de aanbesteding van concessie
voor openbaar vervoer, is een aanbestedingsplicht opgenomen. Ingevolge artikel
44 wordt de keuze voor de aanbestedingsrichtlijn bij algemene maatregel van
bestuur vastgesteld. De reden hiervoor is dat verwacht wordt dat de Europese
Commissie zal komen met een voorstel om de aanbesteding van openbaar vervoer
onder te brengen onder een aanbestedingsrichtlijn. Of dit een nieuwe richtlijn
is of dat een bestaande wordt aangepast is nog niet bekend. Om adequaat te
kunnen inspelen op deze ontwikkelingen is gekozen voor een delegatiebepaling
ten aanzien van dit onderdeel. Tot die tijd zal op grond van een aantal overwegingen
worden gekozen voor aansluiting bij het regime van de richtlijn diensten in
plaats van bij de richtlijn nutssectoren.In de eerste plaats komt dit tegemoet aan de voorkeur die is uitgesproken
voor een openbare aanbestedingsprocedure in de beleidsnota «Marktwerking
in het regionaal openbaar vervoer» (kamerstukken II 1995/96, nr. 23 645).
Het ligt voor de hand díe aanbestedingsrichtlijn van toepassing te
verklaren, die aan deze wens het beste recht doet. Toepassing van het regime
van de richtlijn diensten schept de beste kans voor heldere en eenduidige
spelregels. Dit geldt zeker in een markt waar nog weinig ervaring op dit punt
is. In deze richtlijn kan de aanbestedende overheid in principe kiezen uit
de openbare of de niet-openbare procedure. In een beperkt aantal gevallen
is het ook mogelijk te kiezen voor een onderhandse onderhandelingsprocedure.
In de tweede plaats kent de richtlijn diensten – in tegenstelling tot
de richtlijn nutssectoren – een gesloten systeem van selectiecriteria
hetgeen duidelijke informatie aan de inschrijvers verstrekt. In de derde plaats
valt de aanbesteding van het sluiten van openbaarvervoer-contracten, voorzover
de plicht daartoe niet uit de wet voortvloeit, reeds onder de reikwijdte van
de richtlijn diensten. Dit laatste betekent dat, voor zover er bij voorbeeld
door decentrale overheden reeds vervoer is aanbesteed, hiermee al ervaring
is opgedaan.Hoewel geen van de richtlijnen in directe zin van toepassing is, kent
aansluiting bij het Europese aanbestedingsregime de nodige voordelen.1. Het regime doet recht aan de noodzakelijke objectieve beoordeling door
de overheid van de uitgebrachte offertes aan de geformuleerde criteria van
die overheid. Naast deze instrumentele functie heeft het aanbestedingsrecht
ook een waarborgfunctie. Het dient verder te vrijwaren tegen willekeurig en
preferentieel optreden van de overheid, wat in de EG-aanbestedingsrichtlijnen
tot uitdrukking is gebracht in de plicht voor de overheid om alle gegadigden
in een aanbestedingsprocedure gelijk te behandelen (gelijkheidsbeginsel).2. Door de aansluiting bij de bestaande procedure wordt een procedurele
uniformiteit van de nationale aanbesteding van diensten bereikt; doordat in
beginsel een aanbestedende overheid voor de aanbesteding van openbaar vervoersdiensten
dezelfde procedure volgt als die voor de aanbesteding van andere diensten
(zoals bij voorbeeld de aanbesteding van gehandicaptenvervoer op grond van
de Wet voorzieningen gehandicapten). 3. Er is reeds sprake van een redelijk uitgekristalliseerde procedure
door de ervaring van de nationale en Europese aanbestedende overheden met
de richtlijnen. Ook kan ten behoeve van een uniforme uitleg van de regels
een beroep worden gedaan op de aanwezige Europese en nationale jurisprudentie
ter zake. De reeds opgedane ervaring van decentrale overheden met deze aanbestedingsregels
en de bestaande jurisprudentie dragen bij aan de uniforme toepassing van de
aanbestedingsregels. Dit bevordert de doorzichtigheid en objectiviteit van
de aanbestedingsprocedure.5.9.2 Beleidsmatige invulling aanbestedingsprocedureOm de concurrentie op een eerlijke wijze plaats te laten hebben is het
van belang dat de concessieverlener de voorwaarden waaraan het vervoersaanbod
moet voldoen vastlegt en aan potentiële vervoerders beschikbaar stelt.
In het licht van de doelstellingen van dit wetsvoorstel ten aanzien van groei
van het gebruik van het openbaar vervoer vanuit een integraal beleid van verkeer
en vervoer door decentrale overheden – waar concurrentie tussen aanbieders
van openbaar vervoer onderdeel van uit maakt – wordt wettelijk verplicht
in het programma van eisen aandacht te besteden aan een aantal specifieke
onderwerpen.In het programma van eisen wordt ten eerste aangegeven aan welke beleidsmatige
eisen uit het verkeers- en vervoerplan de offrerende vervoerder moet voldoen.
Dit betreft eisen ten aanzien van de bereikbaarheid in een gebied, de sociale
functie van het vervoer voor mensen die daarvan afhankelijk zijn, de sociale
veiligheid van het openbaar vervoer en de afstemming met de mogelijke milieudoelstellingen.
Daarnaast wordt opgenomen een beschrijving van de hoofdlijnen van het gewenste
vervoernetwerk en de afstemming tussen het netwerk in aangrenzende gebieden
en binnen het gebied met andere vormen van personenvervoer. Ten derde wordt
een overzicht gegeven van de te benutten infrastructurele voorzieningen. Indien
de dienstregeling reeds bekend is, bij voorbeeld omdat de ontwikkeling daarvan
separaat is aanbesteed, wordt die ook opgenomen. De afstemming tussen de milieukenmerken
van het te gebruiken materieel en het milieubeleid dat de concessieverlener
voert wordt in het programma van eisen beschreven. Gegeven het belang dat
de aanbesteder hieraan hecht, kan de vervoerder hiermee rekening houden in
zijn offerte.Het programma van eisen bevat eenduidige, objectief toetsbare criteria
aan de hand waarvan de offertes van vervoerders kwalitatief kunnen worden
beoordeeld op de mate waarin zij bijdragen aan de realisering van het beleid.
Aan de hand van het programma van eisen formuleert de aanbestedende overheid
de selectie- en gunningscriteria. Selectiecriteria zijn criteria waaraan een
vervoerder minimaal moet voldoen om in aanmerking te komen voor de gunning
van een concessie. Gunningscriteria zijn criteria op basis waarvan het beste
aanbod uit de verschillende offertes kan worden geselecteerd. De gunningscriteria
worden vooraf bekend gemaakt en kunnen op grond van de richtlijn diensten
de laagste prijs of de economisch meest voordelige aanbieding betreffen.Het programma van eisen en het aanbod uit de winnende offerte zijn samen
de basis voor de concessievoorschriften. De concessievoorschriften zijn het
kader waarbinnen de vervoerder in de afgesproken periode het openbaar vervoer
moet verrichten. Op basis van de concessievoorschriften wordt de concessie
verleend. 5.9.3 Beslismomenten tijdens de aanbestedingsprocedureTijdens de aanbestedingsprocedure van een concessie of een contract zijn
er voor de aanbestedende overheid twee beslismomenten te onderscheiden.Opstelling c.q. vaststelling programma van eisen:Gewoonlijk wordt de bevoegdheid van de overheid om een programma van eisen
vast te stellen niet geregeld. Het vloeit voort uit de privaatrechtelijke
bevoegdheid van de overheid om een overeenkomst te sluiten. In casu gaat het
echter om de weergave van de beleidsvoeringsfunctie, hetgeen een overheidstaak
is. Het programma van eisen kan voor de aanbestedende overheid bindende elementen
bevatten die na gunning in beginsel niet meer kunnen worden gewijzigd. Voor
de concessieverlener zijn die elementen bindend voor de wijze waarop de selectie
van de offertes wordt gedaan. Het programma van eisen vormt immers het kader
waarbinnen de concessie tot stand komt. Het programma van eisen is daarom
eerder een publiekrechtelijk instrument dan een voorbereidingshandeling voor
een privaatrechtelijke overeenkomst. Om dit publiekrechtelijke karakter van
het programma van eisen te onderstrepen, is in het wetsvoorstel aangegeven
welke inhoud het op hoofdlijnen moet kennen. Dit publiekrechtelijke karakter
rechtvaardigt tevens het recht op inspraak en de daaruit voortvloeiende terinzagelegging.De gunning en de verlening van de concessie:Met de gunning krijgt de uitverkorene een aanspraak op de concessie, de
afgewezenen niet. Het karakter van het gunningsbesluit is duidelijk indien
de gunning en de concessieverlening op hetzelfde moment plaatsvinden. De concessieverlening
is immers een beschikking. Het is ook mogelijk dat de concessieverlener de
gunning in de vorm van een voornemen tot concessieverlening aan de «uitverkorene»
uitbrengt. Tussen het moment van gunning en concessieverlening vindt de acceptatie
door de vervoerder plaats, eventueel vooraf gegaan door overleg met de uitverkoren
vervoerder. Het uiteindelijke rechtsgevolg van de gunning ontstaat dan bij
de concessieverlening.5.9.4 AanbestedingsreglementEen aanbestedingsreglement kan door de aanbestedende overheid als hulpmiddel
worden gehanteerd bij de aanbesteding van openbaar vervoer. Omdat het reglement
de inzichtelijkheid en (daarmee) de uniforme toepassing van de aanbestedingsprocedure
bevordert, is iedere tot aanbesteding bevoegde overheid wettelijk verplicht
een aanbestedingsreglement vast te stellen. De nadere invulling van het reglement
wordt aan de decentrale overheid overgelaten. Op deze wijze kan maatwerk worden
geleverd en aansluiting worden gevonden bij reeds bestaande administratieve
procedures, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de te verschaffen duidelijkheid
voor de inschrijvers. Immers, iedere vervoerder die in potentie in wil schrijven
op een concessie kan het aanbestedingsreglement opvragen bij de concessieverlener.
Het staat concessieverleners uiteraard vrij om onderling tot uniformering
van de reglementen te komen. 6. MARKTORDENING, MEDEDINGING EN TOEZICHT6.1 InleidingDe introductie van de aanbestedingsprocedure is een majeure beleidswijziging
in de sector. Bij iedere aanbesteding kunnen de concurrerende vervoerders
op basis van de door hen gedane offertes worden vergeleken op prijs en kwaliteit
voor de reiziger. De vervoerder die het uit dat oogpunt gunstigste aanbod
heeft gedaan, krijgt de concessie voor het desbetreffende gebied. Aldus ontstaat
er voor de verschillende concessiegebieden concurrentie tussen vervoerders
iedere keer dat de concessie voor openbaar vervoer voor dat concessiegebied
wordt aanbesteed. Bedacht moet evenwel worden dat de openbaarvervoermarkt
nog volop in ontwikkeling is. Het is een nog onvolkomen markt met op dit moment
gevestigde monopolieposities van vervoerders met in veel gevallen nauwe banden
met de concessieverlenende overheden. De mogelijkheid is daarom aanwezig dat
een nu reeds dominante marktpartij door het verwerven van een concessie zijn
overheersende positie op de landelijke markt voor regionaal openbaar vervoer
versterkt. Het is dan voor andere vervoersondernemingen moeilijk om tot deze
markt toe te treden en daarop een redelijk aandeel te verkrijgen. Dat zou
in strijd zijn met de doelstelling om tot een concurrerende markt voor openbaar
vervoer te komen door de toename van het aantal marktpartijen te bevorderen.
Dit noodzaakt tot het stellen van sectorspecifieke regels, gericht op het
tegengaan van overheersende posities van vervoerders op de markt voor regionaal
openbaar vervoer.Hierop is toezicht nodig. Wil een zodanig toezicht effect hebben, dan
is het noodzakelijk dat vóórdat aan een vervoerder een concessie
wordt verleend op basis van een onderzoek is komen vast te staan dat die vervoerder
geen overheersende positie op de markt voor openbaar vervoer heeft of verkrijgt.
Het toezicht is dus preventief.6.2 Sectorspecifieke regelsBij het onderzoek of een vervoerder een overheersende positie op de markt
voor openbaar vervoer heeft of verkrijgt, gaat het om een beoordeling van
de concurrentieverhoudingen op die markt. Een zodanige beoordeling heeft betrekking
op een problematiek die bij uitstek tot het mededingingsbeleid behoort. Bij
brief van 12 januari 1998 hebben de ministers van Economische Zaken, Justitie
en Binnenlandse Zaken het MDW-rapport «Zicht op toezicht» aangeboden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal (kamerstukken II 1997/98, 24 036,
nr. 73). Daarin is tevens het oordeel van het kabinet over dat rapport opgenomen.
Het kabinet is met de werkgroep-Visser, die het rapport heeft opgesteld, van
opvatting dat terughoudendheid is geboden bij het instellen van specifieke
mededingingsrelevante regels. In verband daarmee heeft de regering dan ook
overwogen, of de bovenbedoelde beoordeling van de overheersende positie van
een vervoerder op de markt voor openbaar vervoer heeft, niet kan worden gerealiseerd
met de algemene mededingingsregels van de Mededingingswet.De algemene mededingingsregels van de Mededingingswet houden echter niet
de bevoegdheid in om het ontstaan van overheersende posities van vervoerders
op een markt als gevolg van concessieverlening tegen te gaan. Er is dan immers
geen sprake van een inbreuk op het verbod van mededingingsafspraken. Evenmin
wordt het verbod van misbruik van een economische machtspositie overtreden.
Op de openbaarvervoermarkt gaat het juist om het ontstaan van een overheersende
positie op de markt voor openbaar vervoer en niet om het misbruik daarvan.
Wel bestaat er een parallel met het concentratie-toezicht: dit is bedoeld
om het ontstaan van economische machtsposities tegen te gaan, maar dan in
geval van het tot stand brengen van concentraties van ondernemingen en niet
op economische machtsvorming ten gevolge van concessieverlening. Om het tegengaan
van overheersende posities van vervoerders op de markt voor regionaal openbaar
vervoer ten gevolge van concessieverlening mogelijk te maken zijn dus sectorspecifieke
wettelijke regels nodig.Het ligt niet in de rede die wettelijke regels voor deze bijzondere vorm
van toezicht in de Mededingingswet op te nemen. Het toezicht op het tegengaan
van economische machtsvorming ten gevolge van het verkrijgen van concessies
voor openbaar vervoer maakt in feite een integrerend onderdeel uit van de
systematiek van herstructurering van de markt voor het openbaar vervoer. Daarom
is een afzonderlijke wettelijke regeling nodig, die naast de algemene mededingingsregels
van de Mededingingswet op de markt voor openbaar vervoer van toepassing is.
Dit wetsvoorstel voorziet daarin.Het kan voorkomen dat een concessiehouder op de markt voor openbaar vervoer
of op een aangrenzende markt, bij voorbeeld de taximarkt, door gedrag of het
aanwenden van bepaalde reserves, misbruik maakt van haar machtspositie zonder
dat hij een te groot aandeel in de markt voor openbaar vervoer heeft. Voor
de concessieverlening heeft dat misbruik geen gevolg uit hoofde van dit wetsvoorstel.
Tegen misbruik van deze machtspositie zal echter wel op grond van de Mededingingswet
door de Nederlandse mededingingsautoriteit (NMa) kunnen worden opgetreden.6.3 Hoofdlijnen van het sectorspecifieke toezicht6.3.1 InleidingUitgangspunt van het wetsvoorstel is dat het verboden is om openbaar vervoer
te verrichten op basis van een concessie die is verleend na aanbesteding,
als de desbetreffende vervoerder niet beschikt over een verklaring van geen
bezwaar. Het verkrijgen van een verklaring van geen bezwaar is afhankelijk
van de omvang van het aandeel van de vervoerder op de relevante markt.6.3.2 Relevante marktBij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de afbakening
van de Nederlandse markt voor openbaar vervoer (artikel 49). Hiermee wordt
de relevante markt afgebakend. Uit artikel 2, vierde lid, volgt dat het spoorvervoer
niet tot de relevante markt behoort. Reden hiervoor is dat het marktordeningsregime
voor het spoorvervoer nog in ontwikkeling is. Wanneer over de inrichting van
dat regime meer duidelijkheid is, zal moeten worden bepaald wanneer de markt
voor het spoorvervoer tot de relevante markt in dit kader gaat behoren.Het voornemen is om de relevante markt in het onderhavige wetsvoorstel
te koppelen aan de mate waarin de vervoersmarkt betwistbaar is: het aanbestedingsregime
moet er op van toepassing zijn. Het maakt daarbij niet uit of het betreffende
vervoer ook daadwerkelijk is aanbesteed. Het feit dat de fasering is aangebracht
dat op 1 januari 2003 35% van het openbaar vervoer (exclusief het vervoer
door de gemeentelijke vervoerbedrijven) dient te worden aanbesteed is in dat
geval niet relevant. Het gaat hier immers om een minimum-omvang van het aanbestede
deel. De concessieverlener heeft de vrijheid om een groter deel betwistbaar
te stellen. Bij de bepaling van de relevante markt wordt overwogen alleen rekening
te houden met de aangebrachte fasering tussen de aanbesteding van het openbaar
vervoer door de gemeentelijke vervoerbedrijven en het overig vervoer. De omvang
van die markt zal als consequentie daarvan, in de loop van de tijd groeien.
Op 1 januari 2006 behoort ook het openbaar vervoer dat verricht wordt door
de gemeentelijke vervoerbedrijven tot de relevante markt. Een hieruit te behalen
voordeelpositie voor gemeentelijke vervoerbedrijven wordt teniet gedaan door
de uitsluiting voor deze bedrijven om deel te nemen aan aanbestedingen zolang
hun «omzetgebied» nog niet betwistbaar is.Het voornemen is om bij algemene maatregel van bestuur ter uitvoering
van de voorgestelde wet te bepalen dat het gaat om:tot 1 januari 2006 100% van de omzet van het regionaal openbaar vervoer
met uitzondering van het openbaar vervoer door gemeentelijke vervoerbedrijven
en het vervoer per trein;vanaf 1 januari 2006 100% van de omzet van het openbaar vervoer met
uitzondering van het vervoer per trein.Territoriaal bezien gaat het om de Nederlandse markt voor regionaal openbaar
vervoer, exclusief het openbaar vervoer per trein.6.3.3 Toetsmoment en procedureDe beoordeling van het marktaandeel is gekoppeld aan het verwerven van
concessies door middel van aanbesteding. Bij de omzetting van bestaande contracten
tussen vervoerders en decentrale overheden naar niet-aanbestede concessies,
zoals dat binnen een jaar na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel moet gebeuren,
wordt de marktmacht van ondernemingen nog niet getoetst. Dit is tevens het
geval wanneer een nieuwe concessie zou worden verleend zonder daartoe een
procedure van aanbesteding te houden.Het toetsmoment ligt tijdens de aanbestedingsprocedure. Zodra de aanbestedende
overheid heeft aangekondigd een aanbestedingsprocedure te starten, kan een
geïnteresseerde vervoerder een verklaring van geen bezwaar aanvragen
bij de directeur-generaal van de NMa. Op dat moment wordt beoordeeld of de
vervoerder het maximaal toegestane marktaandeel overschrijdt. Op de aanvraag
van de vervoerder moet binnen vier (eventueel te verlengen tot acht) weken
worden beslist.Bij de inschrijving zal de inschrijver de gegevens moeten overleggen die
bij de beoordeling van de toets op het marktaandeel van belang zijn. Bij algemene
maatregel van bestuur kan worden bepaald welke gegevens moeten worden verstrekt.
Wanneer de toezichthouder in verband met eerdere aanvragen reeds alle relevante
gegevens in zijn bezit heeft, kan de vervoerder hiernaar verwijzen. Hij hoeft
dan niet opnieuw alle gegevens te overleggen.De vervoerder dient de verklaring van geen bezwaar te overleggen aan de
concessieverlener die de aanbestedingsprocedure heeft aangekondigd. De concessieverlener
dient zich er vóór de gunning van te vergewissen dat de vervoerder
in het bezit is van een verklaring van geen bezwaar voor het betreffende concessiegebied.
In het wetsvoorstel is een verbod opgenomen op het verrichten van openbaar
vervoer zonder verklaring van geen bezwaar voor het betreffende gebied. Tevens
beperkt het wetsvoorstel de bevoegdheid tot concessieverlening door te bepalen
dat een concessie uitsluitend kan worden verleend aan vervoerders die in het
bezit zijn van een verklaring van geen bezwaar. Zowel de concessieverlener
als de concessiehouder worden dus aangesproken. 6.3.4 Toegestaan marktaandeelDe bepaling van het maximale marktaandeel zal bij algemene maatregel van
bestuur geschieden. Het voornemen is om dit te koppelen aan de in tijd gefaseerde
vaststelling van de relevante markt. In de eerste periode, tot 1 januari 2006,
wanneer de relevante markt nog niet de totale Nederlandse regionale openbaarvervoermarkt
betreft, die in dit wetsvoorstel exclusief de markt voor het spoorvervoer
is gedefinieerd, wordt gedacht aan een percentage van 50%. De relevante markt
is een groeimarkt omdat steeds meer concessies zullen worden aanbesteed. Dit
rechtvaardigt een afname in de percentages. Gedacht kan worden aan 40% van
de relevante markt tot het moment waarop al het regionaal vervoer moet zijn
aanbesteed, en vanaf dat moment een percentage van 35%.6.3.5 Berekening marktaandeelVoor de vaststelling van het marktaandeel ligt een omzetcriterium voor
de hand. Het voordeel van het omzetcriterium is dat de gegevens daarvan bij
de ondernemingen bekend en verifieerbaar zijn. Omdat de marktmacht wordt bepaald
voor de openbaarvervoer-markt, zal alleen de omzet die met openbaar-vervoeractiviteiten
wordt behaald relevant zijn. Onder openbaar vervoer worden naast de modaliteiten
die reeds in artikel 1 onderdeel i zijn gedefinieerd, ook verstaan vervoersvormen
die via artikel 2 onder de reikwijdte van het wetsvoorstel kunnen worden gebracht,
zoals in de Wet personenvervoer is gedaan voor collectief vraag-afhankelijk
vervoer (CVV) en openbaar vervoer te water. Uiteraard slechts voorzover deze
onder concessies vallen.De toets op het marktaandeel wordt gebaseerd op de omzet van het concessioneel
vervoer. Bij algemene maatregel van bestuur zal de wijze van berekening worden
uitgewerkt. Er zijn daarbij meerdere mogelijkheden. Allereerst zou het marktaandeel
kunnen worden bepaald door de omzet die door de vervoerder is behaald in het
kalenderjaar voorafgaande aan het jaar waarin de concessieverlening plaats
heeft. Het moge duidelijk zijn dat deze methode afbreuk doet aan een effectieve
werking van de bepalingen omtrent marktmacht. Het feit dat de toets op het
marktaandeel gebaseerd is op het kalenderjaar voorafgaand aan de concessieverlening
impliceert dat de mogelijkheid ontstaat dat het marktaandeel van een vervoerder
in het jaar van de concessieverlening boven het maximaal toegestane percentage
uitstijgt. Een onderneming kan in het voorgaande jaar het maximale aandeel
nog niet bereikt hebben, maar er in het onderhavige jaar in slagen om veel
concessies te winnen. Dit zal bij de eerstvolgende aanvraag om een verklaring
in een van de daaropvolgende jaren eerst worden gecorrigeerd. Immers dan zal
de nieuw verworven omzet wel worden meegerekend en zal bij overstijging van
het maximaal toegestane aandeel geen verklaring van geen bezwaar worden verleend.
De overschrijding zal dus tijdelijk plaats hebben. Een andere mogelijkheid
is een actuele berekening van het marktaandeel. Daarbij wordt rekening gehouden
met de concessies die gedurende het jaar zijn verloren of verworven. Deze
nadere uitwerking zal met name relevant zijn voor ondernemingen wiens marktaandeel
rond het maximaal toegestane aandeel schommelt. Deze effectievere en eerlijker
methode impliceert wel dat bedrijven een omzetadministratie per concessiegebied
bij zullen moeten houden. Tot slot is denkbaar dat tevens rekening wordt gehouden
met de omzet uit te verkrijgen concessies. De praktische uitvoeringsmogelijkheden
zullen worden bezien bij de voorbereiding van de algemene maatregel van bestuur
als bedoeld in artikel 49, zesde lid.De vervoerder wiens marktaandeel moet worden bepaald, kan naast een zelfstandige
onderneming ook een gemeenschappelijke onderneming zijn, of deel uitmaken
van een concern. In die gevallen wordt ook rekening gehouden
met de omzet behaald met openbaar vervoer door die deelnemende bedrijven of
het moederbedrijf indien deze uitsluitende of gezamenlijke zeggenschap in
de onderneming van de vervoerder hebben. Met zeggenschap wordt bedoeld die
zeggenschap die de mogelijkheid biedt om op grond van rechten, overeenkomsten
of andere middelen op een onderneming een beslissende invloed uit te oefenen.
Of er sprake is van zeggenschap moet dan blijken uit juridische of feitelijke
omstandigheden. Uit artikel 49 volgt wanneer er sprake is van zeggenschap.
Indien de moedermaatschappij of andere vervoerders uitsluitende of gemeenschappelijke
zeggenschap over de onderneming van de vervoerder kunnen uitoefenen, kan de
vervoerder geen concurrentiebeleid voeren. Meetelling van de openbaarvervoer-omzet
van het hele concern is daarom gerechtvaardigd.6.3.6 Oneerlijke concurrentieIn 1996 heeft het kabinet een MDW werkgroep Markt en Overheid ingesteld
met als taak een analyse te maken van het marktoptreden van (semi-)overheidsorganisaties
in concurrentie met derden. Op basis hiervan heeft de werkgroep in haar eindrapport
spelregels opgesteld die ervoor moeten zorgen dat concurrentie tussen publieke
en private marktpartijen onder gelijke voorwaarden plaatsvindt. Om dit uitgangspunt
te realiseren stelt de werkgroep een structuuroplossing voor: (semi-) publieke
organisaties mogen geen werkzaamheden in concurrentie met derden ontwikkelen,
tenzij één van de vier uitzonderingsgronden van toepassing is.
In dat geval zullen gedragsregels gelijke concurrentieverhoudingen moeten
bewerkstelligen.Het kabinet heeft de aanbevelingen van de werkgroep Markt en Overheid
onderschreven en gevraagd deze in een aantal concrete situaties verder uit
te werken. De eerste resultaten van deze nadere analyse zijn inmiddels bekend
geworden en aan de Tweede Kamer aangeboden (kamerstukken II 1997/98, 24 036,
no. 78). Hierin concludeert het kabinet dat het ontwikkelde normenstelsel
in zijn algemeenheid een adequaat beoordelingskader biedt voor het marktoptreden
van de geanalyseerde instellingen en zegt uitvoering van de aanbevelingen
toe.De marktverhoudingen in het openbaar vervoer in het traject naar aanbesteding
kunnen ook beoordeeld worden aan de hand van dit analysekader. Concessieverleners
kunnen gebruik maken van een verlengde implementatietermijn van aanbesteding
voor vervoer dat door gemeentelijke vervoerbedrijven wordt verricht. Gemeentelijke
vervoerbedrijven genieten in dat geval langer een exclusieve positie in het
openbaar vervoer. In deze positie kan een gemeentelijk vervoerbedrijf een
concurrentievoordeel hebben wanneer het activiteiten onderneemt in aanverwante
markten die wel voor concurrentie open staan. Op deze situatie zijn de aanbevelingen
van de werkgroep Markt en Overheid van toepassing.Volgens deze aanbevelingen geldt voor de gemeentelijke vervoerbedrijven
één van de uitzonderingsposities: de publieke taak van de bedrijven
wordt op termijn onder concurrentie gesteld. Allereerst is ter voorkoming
van oneerlijke concurrentie op de aanbestedingsmarkt, de zogenaamde «reciprociteitsregel»
in artikel 48 van dit wetsvoorstel neergelegd. Daarnaast zullen, voortvloeiende
uit de aanbevelingen van genoemde MDW-werkgroep, gedragsregels moeten gelden
die moeten voorkomen dat het gemeentelijk vervoerbedrijf de exclusieve positie
gebruikt om activiteiten op het gebied van het besloten busvervoer, taxivervoer
of verwante activiteiten, welke niet direct samenhangen met het verrichten
van openbaar vervoer, bevoordeelt. Een en ander is uitgewerkt in artikel 63. De Nederlandse mededingingsautoriteit
(NMa) krijgt een rol bij de handhaving van artikel 63, eerste en vijfde lid.
Zie in dit verband ook artikel 78.6.4 Verantwoordelijkheid van de Minister van Verkeer en
WaterstaatHet toezicht, gericht op het tegengaan van economische machtsvorming door
vervoerders als gevolg van het verkrijgen van concessies, is een integrerend
onderdeel van de herstructurering van de markt voor openbaar vervoer. Als
zodanig is het onderdeel van het onderhavige wetsvoorstel. De inhoudelijke
toetsing van het marktaandeel heeft betrekking op een beoordeling van mededingingsaspecten.
Bij de beantwoording van de vraag aan welke instantie dit onderdeel van de
uitvoering van de Wet personenvervoer 2000 zou moeten worden opgedragen, is
daarom zowel het belang van de herstructurering als de wenselijkheid van consistentie
van dat toezicht met het algemene mededingingsbeleid bepalend geweest.Voorop staat dat deze herstructurering van de markt voor openbaar vervoer
nauw samenhangt met het openbaarvervoerbeleid in het algemeen. Aangezien het
openbaarvervoerbeleid behoort tot de verantwoordelijkheid van de Minister
van Verkeer en Waterstaat, zal ook de uitvoering van het onderdeel van het
wetsvoorstel waarbij die herstructurering centraal staat, onder zijn verantwoordelijkheid
geschieden. Om die herstructurering te kunnen realiseren verdient het evenwel
de voorkeur de uitvoering van de Wet personenvervoer 2000 niet door de Minister
van Verkeer en Waterstaat zelf te laten uitvoeren. De beslissing op een aanvraag
van een verklaring van geen bezwaar moet uitsluitend zijn gebaseerd op de
beoordeling van de omvang van het marktaandeel dat de aanvrager als gevolg
van de concessie zou krijgen. Andere overwegingen mogen bij het nemen van
die beslissing geen rol spelen. Gelet op de algemene verantwoordelijkheid
van de Minister van Verkeer en Waterstaat voor het openbaarvervoerbeleid,
waarbij wel met belangen en overwegingen van velerlei aard rekening moet worden
gehouden, is ervoor gekozen die uitvoering «op afstand» te plaatsen.
Een dergelijke keuze is ook in overeenstemming met het algemene uitgangspunt
dat beleid en uitvoering zoveel mogelijk moeten worden gescheiden.6.5 Uitvoering door de Nederlandse mededingingsautoriteit
(NMa)Bij de keuze voor de uitvoeringsorganisatie is als uitgangspunt genomen
de visie van het kabinet voor de inrichting van toezicht, zoals neergelegd
in de brief van 12 januari 1998 (kamerstukken II 1997/98, 24 036, nr.
73). Het kabinet hecht grote waarde aan de consistente toepassing van de mededingingsregels.
Het is van oordeel dat moet worden voorkomen dat in specifieke sectoren mededingingsbegrippen
worden gehanteerd op een wijze die niet consistent is met de toepassing in
het algemene mededingingsregime, nationaal en Europees. Indien sectoraal toezicht
noodzakelijk is, dient een consistente toepassing van de mededingingsregels
te worden zekergesteld.Het verdient de voorkeur voor de uitoefening van die bevoegdheden geen
afzonderlijke sectorspecifieke toezichthouder in het leven te roepen. Voor
de uitoefening van die bevoegdheden is kennis van de markt voor openbaar vervoer
weliswaar van belang, maar het gaat daarbij niet om zeer specialistische technische
kennis. De nadruk bij de uitoefening van die bevoegdheden ligt op de kennis
van en ervaring met het toepassen van een mededingingspolitieke toets. Ook
uit efficiency-overwegingen is er daarom geen aanleiding voor
uitoefening van die bevoegdheden door een afzonderlijke sectorspecifieke toezichthouder,
die een grote kennis van de markt voor openbaar vervoer heeft, maar niet van
het mededingingsbeleid. Er is voor gekozen de uitoefening van de bevoegdheden
in het kader van dit wetsvoorstel op te dragen aan de directeur-generaal van
NMa. De uitvoering door de directeur-generaal van de NMa bevordert de beleidscoherentie
en garandeert de gelijke interpretatie van dezelfde begrippen die in dit wetsvoorstel
en in de Mededingingswet voorkomen. Dit is ook de reden waarom dit wetsvoorstel
tevens bepaalt dat aanwijzingen van de Minister van Verkeer en Waterstaat
die betrekking hebben op de interpretatie van algemene begrippen uit de Mededingingswet,
in overeenstemming moeten gebeuren met de Minister van Economische Zaken.
De wijze waarop het marktaandeel van een vervoerder moet worden bepaald is
bij uitstek zo'n begrip.In de gekozen structuur is de directeur-generaal van de NMa dus behalve
met de uitvoering van de Mededingingswet ook belast met de uitvoering van
het toezicht in het kader van dit wetsvoorstel. Door de uitvoeringsbevoegdheden
in dit wetsvoorstel aan de directeur-generaal van de NMa toe te kennen wordt
de doorzichtigheid van de besluitvorming op basis van dit wetsvoorstel gewaarborgd.
De directeur-generaal stelt beschikkingen in eigen naam vast en hij is een
bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Bezwaar en beroep
zijn gericht op beschikkingen van de directeur-generaal en de directeur-generaal
is de verwerende partij. Voorts moet de Minister van Verkeer en Waterstaat
algemene aanwijzingen aan de directeur-generaal vastleggen in beleidsregels.
Dergelijke beleidsregels worden in de Staatscourant gepubliceerd. Belanghebbenden
kunnen zich in beginsel daarop beroepen. Een andere waarborg is dat de Minister
van Verkeer en Waterstaat zijn individuele aanwijzingen aan de directeur-generaal
met betrekking tot de uitoefening van zijn bevoegdheden en taken uitsluitend
in schriftelijke vorm moet geven. De desbetreffende aanwijzing wordt gevoegd
bij de op de zaak betrekking hebbende stukken.7. POSITIE VAN WERKNEMERS BIJ OVERGANG VAN CONCESSIES7.1 InleidingBij de introductie van de marktwerking in het regionaal openbaar vervoer
is het uitgangspunt dat rekening wordt gehouden met de sociale aanvaardbaarheid
en de praktische hanteerbaarheid van dit beleid. Met de invoering van de aanbesteding
vervalt de zekerheid dat een vervoerbedrijf haar huidige openbaar vervoer
kan blijven verzorgen. Een vervoerbedrijf dat succesvol is in het verwerven
van concessies kan in relatief korte tijd snel uitgroeien voor wat betreft
omzet en werklast, terwijl een minder succesvol bedrijf haar omzet en werklast
kan zien dalen. Dit heeft ook voor het personeel van deze bedrijven gevolgen.
Het is mede de verantwoordelijkheid van de overheid om helderheid te bieden
aan alle belanghebbenden over de implicaties van de voorstellen voor hun positie
als werknemer. In deze sector geldt als bijzonderheid de overgang van personeel
met publiekrechtelijke regelingen over arbeidsvoorwaarden naar de privaatrechtelijke
arbeidsovereenkomst en mogelijk omgekeerd. Dit gecombineerd met de bijzondere
omstandigheid van het introduceren van marktwerking in een sector die daar
niet eerder mee te maken heeft gehad, vormt reden om gedurende de periode
van 10 jaar van overgang naar de situatie van onderlinge concurrentie, zeker
te stellen dat deze concurrentie niet op collectieve arbeidsvoorwaarden plaats
zal vinden en het personeel in beginsel wordt overgenomen. Na de overgangsperiode, waarin de bedrijfstak heeft leren omgaan met concurrentie, gelden
de reguliere wettelijke voorwaarden.In het advies van de Commissie-Laan van 1 november 1996 (bijlage bij de
beleidsnota «Marktwerking in het regionaal openbaar vervoer»)
is aangegeven dat uit het oogpunt van de bescherming van de werknemersbelangen
en het vermijden van ongelijkheid in de concurrentiepositie tussen marktpartijen
bij de overgang van personeel ten gevolge van de concessiewisseling, de volgende
voorwaarden onderdeel uit moeten maken van de regels ten aanzien van de positie
van het personeel bij concessiewisseling (al dan niet reeds vormgegeven in
regelgeving en jurisprudentie).* Personeel dat bij overgang van een concessie overgaat naar een nieuwe
onderneming blijft vallen onder de werkingssfeer van de op dat moment geldende
cao of de ambtelijke rechtspositieregeling.* Bij de omvang en de samenstelling van de werkgelegenheid die betrokken
is bij de overgang, worden ook de personen die een deel van hun taken verrichten
voor (een gedeelte van) de onderneming of daarvoor op een indirecte wijze
werkzaam zijn, betrokken.* De pensioenregeling van de werknemers en ambtenaren moet gewaarborgd
worden.* Regels inzake overleg en arbitrage.* Deze regels zouden voor een tijdelijke periode moeten gelden.Juist in een periode van openstellen van de markt is het van belang dat
er heldere spelregels ten aanzien van de positie van de werknemers worden
geformuleerd. De ontwikkelingen op de markt en de daarbij betrokken bedrijven
zijn op geen enkele manier gebaat bij steeds terugkerende arbeidsconflicten
en onduidelijkheden bij de overgang van concessies.Hierbij wordt er van uitgegaan dat de werkgever vanuit een oogpunt van
goed personeelsbeleid en binnen de algemeen geldende wettelijke kaders de
zorg van het personeel als een van de bepalende randvoorwaarden ziet voor
het realiseren van zijn vervoeraanbod. Voor de werknemer wordt er van uitgegaan
dat deze binnen de grenzen van redelijkheid en billijkheid bereid en in staat
is positief mee te werken aan veranderingen in de inzetbaarheid.7.2 Uitwerking advisering Commissie-LaanTen aanzien van de positie van de werknemer is van belang welke regels
reeds wettelijk zijn vastgelegd en welke regels dienen te worden geformuleerd.
Tevens is de vraag welke regels in de sectorwetgeving dienen te worden vastgelegd
en welke een zaak zijn van afspraken tussen de sociale partners.7.2.1 Voorstel tot wettelijke regelingAlgemeenIn het wetsvoorstel is een aparte paragraaf opgenomen, die de positie
van het personeel regelt bij overgang van een concessie. Het gaat hierbij
om een overgang van een concessie als gevolg van een concessieverlening door
de overheid, waarbij een andere vervoerder de openbaar vervoer activiteiten
gaat verrichten. De regeling geldt niet in gevallen waarin een vervoerder
op eigen initiatief zijn vervoersactiviteiten en daarmee zijn concessie overdraagt.
De personele consequenties dienen dan alleen te worden bezien in het kader
van de bepalingen in het Burgerlijk Wetboek (BW) omtrent overgang van ondernemingen,
en van overleg tussen sociale partners. De regeling in het wetsvoorstel laat onverlet de bepalingen in het BW
en de Wet op de collectieve arbeidsovereenkomst (cao) omtrent overgang van
ondernemingen, die van toepassing kunnen zijn op de situatie van concessie-overgang.
Die bepalingen houden, kort gezegd, in dat bij overgang van een onderneming
de werknemers hun rechten en plichten uit arbeidsovereenkomst en cao behouden,
met uitzondering van pensioenrechten. Dit wetsvoorstel brengt geen wijziging
in de rechtspositie voor werknemers die niet overgaan naar de nieuwe concessiehouder.
Op hen blijven de vigerende regels van toepassing. De regeling in dit wetsvoorstel
is relevant voor die concessie-overgangen, die niet onder het BW vallen. Dit
kan zich voordoen bij privaatrechtelijke bedrijven, bij voorbeeld indien bij
de concessie-overgang geen materieel mee overgaat, maar doet zich per definitie
voor bij gemeentelijke vervoerbedrijven die voor hun ambtelijk personeel niet
aan het BW zijn gebonden. Omdat hier sprake is van een sectorspecifieke regeling
is gekozen voor een op de sector en de specifieke problematiek toegesneden
regeling van overgang van rechten en plichten van personeel.Benadrukt zij dat op bepaalde concessie-overgangen zowel de voorgestelde
regeling als de bepalingen in het BW van toepassing kunnen zijn.Rekening houdend met het advies van de Commissie-Laan is bij het opstellen
van de regeling er ook op toegezien de marktwerking te bevorderen en de nieuwe
vervoerder niet te veel te belasten met rechtspositieregelingen van zijn voorganger.
Met nadruk wordt erop gewezen dat de bijzondere regeling in deze wet tijdelijk
geldt voor een periode van maximaal 10 jaar, conform het advies van de Commissie-Laan.
Na deze periode wordt er vanuit gegaan dat de markt is ingespeeld op de aanbestedings-
en concessiesystematiek.PersoneelHet uitgangspunt is dat zowel personeelsleden met een arbeidsovereenkomst
als personeelsleden met een ambtelijke aanstelling de rechten en verplichtingen
die voortvloeien uit hun arbeidsverhouding, meenemen naar de nieuwe concessiehouder,
voor zover dat personeel valt onder de werkingssfeer van een cao of een ambtelijke
rechtspositieregeling. Van belang is hoe wordt bepaald hoeveel en welke personeelsleden
mee overgaan naar de nieuwe concessionaris. Volgens de regeling in de artikelen
7:662 en verder van het BW gaan alle personeelsleden over naar de nieuwe onderneming.
In die regeling is derhalve geen nadere afbakening gegeven van het personeel
waarvan de arbeidsverhouding overgaat naar de nieuwe onderneming. In dit wetsvoorstel
is dat echter wel nader geregeld. De rechten en verplichtingen die overgaan
op de nieuwe concessiehouder zijn die rechten en verplichtingen die voortvloeien
uit de arbeidsverhouding met de personeelsleden die direct of indirect werkzaam
zijn ten behoeve van de verrichting van het openbaar vervoer waarvoor de concessie
wordt verleend. Van het overige personeel van de vroegere concessiehouder
gaat de arbeidsverhouding derhalve niet over naar de nieuwe concessiehouder;
zij blijven dus in dienst van de vroegere concessiehouder.De vaststelling van het aantal indirect ten behoeve van het vervoer werkzame
personeelsleden geschiedt volgens het wetsvoorstel in beginsel naar evenredigheid
van de verminderde omzet, tenzij door de concessieverlener op basis van een
weging van de omstandigheden van het concrete geval wordt bepaald dat een
andere maatstaf het meest passend is. De concessieverlener zal met het oog
op de rechtszekerheid slechts van een andere maatstaf kunnen uitgaan, indien
hij ter zake tevoren een beleidsregel heeft vastgesteld. Voor de hand liggend
is dat dit bij een aanbesteding gebeurt in het kader van de vaststelling van
het programma van eisen. Het voorstel van de Commissie-Laan om de selectie van het personeel dat
mee overgaat te bepalen op basis van het afspiegelingsbeginsel, indien geen
invulling op het niveau van de individuele werknemer plaats heeft, wordt volledig
onderschreven. In het wetsvoorstel is dit uitgewerkt door de regels die gelden
bij ontslag op grond van het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945
van overeenkomstige toepassing te verklaren. Die regels bevatten ook uitzonderingen
op het afspiegelingsbeginsel, indien het gaat om onmisbare werknemers of werknemers
met een zwakke arbeidsmarktpositie, alsmede bijzondere procedurele waarborgen
voor gehandicapte werknemers en in verband met het voorkomen van discriminatie.
Hiermee wordt een invulling gegeven aan het voorstel van de Commissie-Laan
om in geval van zwaarwegende (sociale) omstandigheden de mogelijkheid te creëren
voor een individuele werknemer om beroep in te stellen inzake de redelijkheid
van de toepassing van de spelregels. Het gaat hier om regelend recht waarvan
door alle betrokken partijen, inclusief de individuele werknemer, gezamenlijk
in onderling overleg kan worden afgeweken.Collectieve arbeidsvoorwaardenIn tegenstelling tot het BW, waar de rechten en plichten van de individuele
arbeidsovereenkomst overgaan, heeft dit wetsvoorstel alleen betrekking op
overgang van collectieve arbeidsvoorwaarden zoals vervat in collectieve arbeidsovereenkomsten
en bedrijfsregelingen. Dit betekent dat voor het individu geldende regelingen
die niet rechtstreeks te herleiden zijn tot dan wel gaan boven wat direct
in een collectieve arbeidsvoorwaardenregeling of bedrijfsregeling is bepaald,
niet mee overgaan. Dit voorstel is aantrekkelijk, omdat op deze manier geen
concurrentie op collectieve arbeidsvoorwaarden plaatsvindt, waardoor ruimte
blijft voor een bepaalde mate van efficiencyverbetering in de bedrijfsvoering.Voor wat betreft privaatrechtelijke werknemers is de regeling uit de Wet
op de cao e.a. van overeenkomstige toepassing verklaard. Deze regeling is
voldoende om een doorloop van de oude cao te bewerkstelligen. Aangezien VUT-rechten
in een cao zijn geregeld, is hiermee ook de overgang van VUT-rechten voldoende
gewaarborgd. In de Wet op de cao is geregeld dat de oude cao mee overgaat
gedurende de looptijd van deze cao, totdat deze expireert. De oude cao kan
voor de expiratiedatum eindigen, indien bij de nieuwe concessiehouder een
nieuwe cao tot stand komt (na onderhandelingen tussen de nieuwe werkgever
en de werknemersorganisaties) of bij algemeen verbindendverklaring van een
cao (bij voorbeeld de cao Openbaar Vervoer). Bij expiratie van de oude cao
geldt de cao van de nieuwe concessiehouder; geldt daar geen cao dan werkt
de oude cao na. Voor wat betreft de gemeentelijke ambtenaren is een bepaling
met dezelfde strekking als hiervoor omschreven opgenomen.PensioenenDe Commissie-Laan vindt dat de pensioenregeling van werknemers en ambtenaren
gewaarborgd moet worden. Dit uitgangspunt wordt onderschreven, zij het dat
de waarborging primair een aangelegenheid van de sociale partners is, en niet
van de wetgever. De sociale partners kunnen de Minister van Sociale Zaken
om een verplichtstelling van een door hen gewenste pensioenregeling verzoeken.
Deze verplichtstelling op grond van de Wet betreffende verplichte deelneming
in een bedrijfspensioenfonds kan worden vergeleken met de algemeen verbindendverklaring
van een cao. Door verplichtstelling komt feitelijk een wettelijk verplichte
pensioensregeling tot stand voor het door de sociale partners gedefinieerde
personeel. Nieuwkomers op de markt zijn, indien zij onder de werkingssfeer
van de verplicht gestelde pensioensregeling vallen, verplicht hieraan deel
te nemen. De pensioenproblematiek wordt aldus in belangrijke
mate beperkt doordat voor iedere werknemer die onder de werkingssfeer van
de verplichtstelling valt dezelfde pensioenvoorziening geldt, tenzij men in
het besluit tot verplichtstelling is gedispenseerd. Het wetsvoorstel laat
deze mogelijkheid van verplichtstelling onverlet.InformatieDe Commissie-Laan doet de aanbeveling om een onafhankelijk accountantsonderzoek
plaats te laten vinden naar het met de concessie gemoeide personeel en de
personeelskosten ervan.In de wet wordt vastgelegd dat de concessiehouder informatie dient te
verstrekken over zijn personeel. Deze informatie wordt geverifieerd door een
onafhankelijke deskundige.OverlegDe Commissie-Laan stelt voor een driehoeksoverleg te organiseren tussen
de oude en nieuwe concessiehouder en de vakorganisaties over het afwijken
van de spelregels, binnen een maand na gunning van de concessie. In het wetsvoorstel
is een algemene overlegverplichting voor genoemde partijen opgenomen en een
mogelijkheid voor partijen om door middel van een overeenkomst andere afspraken
te maken over het bij de overgang betrokken personeel en de overgang van het
samenstel van rechten en plichten.7.2.2 ZelfreguleringMet betrekking tot de door de Commissie-Laan voorgestelde blijvende toepassing
van de cao openbaar vervoer is zelfregulering naar mijn mening de geëigende
weg. Wettelijke verplichtstelling van een bepaalde cao staat op gespannen
voet met de in verdragen opgenomen vakbondsvrijheid. In het algemeen wordt
de cao openbaar vervoer algemeen verbindend verklaard. Dit houdt in dat deze
altijd geldt voor bedrijven die openbaar-vervoeractiviteiten verrichten. Indien
sociale partners willen bereiken dat de cao openbaar vervoer altijd in het
openbaar vervoer moet gelden, lijkt algemeen verbindendverklaring de meest
aangewezen weg; dit is iets waar sociale partners zelf om kunnen verzoeken
en dat zij zelf kunnen bevorderen, onder meer door er voor zorg te dragen
dat de periodes die liggen tussen twee algemeen verbindendverklaringen zo
kort mogelijk te laten zijn. Met zelfregulering kunnen sociale partners ook
zelf goed inspelen op de veranderende openbaar vervoermarkt, waarop zich ook
andere sectoren zoals het besloten busvervoer of het taxivervoer kunnen bewegen.De Commissie-Laan stelt voor, bij gebreke van overeenstemming in het driehoeksoverleg
tussen de oude en nieuwe concessiehouder en de vakorganisaties over het afwijken
van de spelregels, arbitrage te laten volgen. Het is echter meer voor de hand
liggend dat dit wordt afgesproken tussen sociale partners. Dit kan door zelfregulering
van partijen. Daarom wordt het niet nodig geacht om een wettelijke regeling
te treffen. Bovendien zou dit in strijd komen met het grondwettelijke recht
op beslechting van een geschil door een onafhankelijke rechter.Het voorstel van de Commissie-Laan om in geval van zwaarwegende (sociale)
omstandigheden de mogelijkheid te creëren voor een individuele werknemer
om beroep in te stellen inzake de redelijkheid van de toepassing van de spelregels
bij een arbitrage-commissie wordt onderschreven. Het wordt echter niet nodig
geacht om daar een wettelijke voorziening voor te treffen. Op basis van het
algemene procesrecht staat het partijen vrij om een arbitragecommissie in
te stellen. De wettelijke regeling voor arbitrage is reeds in
het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering neergelegd. Daarnaast heeft een
individuele werknemer reeds voldoende mogelijkheden om voor de rechter voor
zijn belangen op te komen. Wettelijke verplichting van arbitrage zou ook hier
in strijd komen met het grondwettelijke recht op beslechting van een geschil
door een onafhankelijke rechter.In de evaluatie van de effecten van de eerste aanbestedingen, waarvan
een verslag voor 1 december 2003 aan de Staten-Generaal zal worden gezonden,
zal tevens zijn begrepen de bepalingen over de positie van de werknemer bij
aanbestedingen. Doel van de evaluatie is te bezien of in het licht van de
aanbestedingen en de overige relevante ontwikkelingen die dan hebben plaatsgevonden,
deze wetsbepalingen nog strikt noodzakelijk zijn. Deze beoordeling zal plaats
vinden tegen de achtergrond van de door de markt ontwikkelde alternatieven.
Mochten deze ontwikkelingen blijkens de evaluatie tot adequate alternatieven
hebben geleid, dan ligt aanpassing van deze bepalingen in de rede. Ingevolge
97 vindt over een voorgenomen voorstel van wet ter zake overleg plaats met
de sociale partners.8. POSITIE VAN DE REIZIGER8.1 AlgemeenVan oudsher wordt er in het vervoerbeleid aandacht besteed aan de positie
van de reiziger. In het openbaar vervoer hebben reiziger en vervoerder (vraag
en aanbod) immers geen gelijkwaardige positie. De reiziger beschikt vaak niet
over een reële substitutiemogelijkheid en derhalve in feite te maken
heeft met een monopolistische vervoerder.Er zijn twee argumenten om ook in het nieuwe beleid specifiek aandacht
te besteden aan de positie van de reiziger (zie ook: «De consument op
nieuwe markten», kamerstukken II 1996/97, 23 162, nr. 7). Ten eerste
vindt er een herverdeling plaats van verantwoordelijkheden en bevoegdheden
tussen de publieke en de private sector. De decentrale overheid is primair
verantwoordelijk voor de concessieverlening. Na het verlenen van de concessie
is de vervoeronderneming primair verantwoordelijk voor het verrichten van
het vervoer. De vervoerbedrijven zullen daardoor meer nog dan thans het geval
is het aanspreekpunt zijn voor de reiziger. Ten tweede zal er in het openbaar
vervoer in het algemeen geen sprake zijn van directe concurrentie in de zin
dat de reiziger kan kiezen tussen verschillende aanbieders. Vervoerbedrijven
zijn gedurende de concessieduur in belangrijke mate nog altijd monopolist
voor wat betreft het domein van de concessie.De rijksoverheid bepaalt de totstandkoming van het nationaal verkeer-
en vervoerbeleid en de kaders van dat beleid. In het verlengde hiervan draagt
zij verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling van wettelijke regels voor reizigersbescherming
in het openbaar vervoer. De hoofdlijn voor de reizigersbescherming is zelfregulering
binnen wettelijke kaders. In het onderhavige wetsvoorstel worden de randvoorwaarden
geschapen, waarbinnen de nagestreefde zelfregulering vorm kan krijgen, waarbinnen
producenten en consumenten (vervoerders en reizigers) onderling de zaken regelen.
Gelet op de ongelijkwaardige positie van deze beide partijen zijn de wettelijke
kaders er vooral op gericht de invloed en de rechten van de consumenten te
versterken, om de partijen in de sector in een aanvaardbaar evenwicht te brengen.
Uitgangspunt is vervolgens dat het vormgeven van de invloed van de reiziger
een gezamenlijke verantwoordelijkheid is van alle actoren (decentrale overheden,
vervoerondernemingen, reizigersorganisaties). Omdat moeilijk te voorzien is welke situaties in de praktijk zullen ontstaan, wordt het wenselijk
geacht de regelgeving de nodige flexibiliteit te geven, zodat kan worden gereageerd
op concrete ontwikkelingen. Daarom zijn slechts de hoofdlijnen van de consumentenbescherming
bij of krachtens wet vastgelegd.8.2 Drie relatiesEr bestaan tussen overheden, vervoerders en reizigers(organisaties) drie
relaties waarin consumentenbescherming van belang is. In elk van die relaties
moeten de positie van de consument worden vastgelegd. Dit kan zowel betreffen
de rechten en plichten van de individuele reiziger als die van de consumentenorganisaties.
De positie van de consument is slechts in beperkte mate afhankelijk van de
OV-sector die het betreft, de marktontwikkelingen of de vorm van concurrentie
die tot stand komt. De vorm van het overleg is wel zeer afhankelijk van de
concrete situatie die ontstaat ten aanzien van betwistbaarheid en concurrentie.
Daarom is het niet wenselijk deze in wetgeving vast te leggen.8.2.1 Relatie overheden–reizigersDe rol van de overheid heeft betrekking op de zorg voor de totstandkoming
van openbaar vervoer door het verlenen van concessies. In het wetsvoorstel
zijn ten behoeve van de reiziger waarborgen opgenomen die betrekking hebben
op besluitvorming omtrent de uitoefening van die overheidstaak.In het wetsvoorstel is daartoe een verplichte openbare voorbereidingsprocedure
opgenomen via de artikelen 23, derde lid, en 40, derde lid, op het programma
van eisen met betrekking tot de aanbesteding van concessies. Via deze procedure –
die in dit wetsvoorstel veel strikter is dan in de huidige Wet personenvervoer –
hebben belanghebbenden de mogelijkheid om hun mening en visie kenbaar te maken.
Het vervangt de verplichting van de overheid om wensen te inventariseren over
de dienstregeling. De dienstregeling wordt in het onderhavige wetsvoorstel
niet meer vastgesteld door de overheid. Het kabinet overweegt op dit punt
nog om consumentenorganisaties meer invloed te geven. Naast een procedure
via dit wetsvoorstel, blijft de openbare voorbereidingsprocedure via de Planwet
verkeer en vervoer op beleidsvoornemens inzake het provinciaal, regionaal
en (eventueel) gemeentelijk verkeers- en vervoerplan van toepassing.8.2.2 Relatie concessiehouder–reizigersDe concessiehouder is verplicht tot een goede en zorgvuldige uitvoering
van de concessie. Zoals gezegd heeft de concessiehouder een tijdelijke monopoliepositie.
In dit wetsvoorstel zijn regels neergelegd die de positie van de reiziger
ten opzichte van de concessiehouder versterken. Elke vervoerder is verplicht
om zorg te dragen, eventueel samen met anderen, voor de behandeling van geschillen
door een onafhankelijke geschillencommissie. Zoals gezegd is met name in het
openbaar vervoer geen of nauwelijks sprake van voldoende substitute keuzemogelijkheden
voor de reiziger. Daarnaast heeft de vervoerder een, zij het een tijdelijke,
monopoliepositie in het aanbod van openbaar vervoer. De ongelijke positie
tussen vrager en aanbieder en het feit dat het hier gaat om een dienst met
een publiek karakter wordt in dit wetsvoorstel de positie van de consument
versterkt door een onafhankelijke laagdrempelige geschillenbeslechting te
garanderen. Een reiziger moet immers terecht kunnen bij een onafhankelijke
instantie als hij niet tevreden is met de wijze waarop een vervoerder een
klacht heeft afgehandeld. Een geschillencommissie is een goedkoper, eenvoudiger
en sneller alternatief voor de rechter. Overigens blijft voor de reiziger
uiteraard de keuze voor een gang naar de rechter open staan. Zeker
in een overgangsfase van een semi-gesloten markt naar volledige marktwerking
is de positie van de consument van openbaar vervoer niet vergelijkbaar met
die van andere consumentenzaken zoals brood, reizen en meubels. Het is daarom
wenselijk de consument deze voorziening voor geschillen wettelijk te garanderen
De plicht om zorg te dragen voor een geschillencommissie wordt door dit voorstel
voor de deelsectoren openbaar vervoer en besloten vervoer op gelijke wijze
geregeld. Hiermee is uitvoering gegeven aan de motie-Van 't Riet (kamerstukken
II 1996/97, 25 088,nr. 9).Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald aan welke criteria consumentenorganisaties
moeten voldoen, willen ze in aanmerking komen voor het overleg met concessiehouders.
Hierbij kan bij voorbeeld worden gedacht aan deskundigheid ten aanzien van
vraagstukken met betrekking tot het openbaar vervoer en aan de reikwijdte
van het werkterrein van een consumentenorganisatie, bij voorbeeld op nationale
schaal of in het gebied waarvoor de concessie is verleend.Bij algemene maatregel van bestuur zal tevens worden bepaald over welke
onderwerpen concessiehouders verplicht advies vragen aan consumentenorganisaties.
Het gaat daarbij in elk geval om wijziging van de dienstregeling en van door
de concessiehouder vastgestelde tarieven; daarnaast kunnen bij voorbeeld ook
de afstemming van de verschillende modaliteiten, de algemene vervoervoorwaarden
en kwaliteitsnormen voor de dienstverlening (inclusief onderwerpen als toegankelijkheid
en sociale veiligheid) aan de orde komen. Door middel van advisering kunnen
de reizigersorganisaties invloed uitoefenen op het vervoerproduct. Voordat
een concessiehouder advies inwint, treedt hij met de consumentenorganisaties
in overleg over de voorgenomen maatregelen. Het overleg maakt hierdoor onderdeel
uit van de adviesprocedure. Daarnaast is bepaald dat de concessieverlener
aan de concessie in ieder geval voorschriften verbindt ten aanzien van de
onderwerpen waarover en de wijze waarop de concessiehouder aan de consumentenorganisaties
advies vraagt en over welke onderwerpen de concessiehouder de consumentenorganisaties
informeert. Dit kan dus verder gaan dan de bij algemene maatregel van bestuur
bepaalde onderwerpen.Bij aanneming van de motie-Vos (kamerstukken II 1996/97, 25 088,
nr. 11) is verzocht om een wettelijke verplichting voor concessiehouders om
deel te nemen aan een nationaal reisinformatiesysteem. De non-discriminatoire
beschikbaarheid van de vervoergegevens is van belang. Ter waarborging van
de instandhouding van een reisinformatiesysteem met een landelijk bereik zijn
er in dit wetsvoorstel twee verplichtingen opgenomen. De eerste verplichting
is het verstrekken van gegevens aan een ieder die hier om verzoekt ten behoeve
van een reisinformatiesysteem. Deze verplichting rust op alle vervoerders.
De tweede verplichting geldt alleen voor vervoerders die openbaar vervoer
verrichten en betreft het leveren van een financiële bijdrage aan een
reisinformatiesysteem met een landelijk bereik. In tegenstelling tot wat de
motie voorstelde, zijn deze verplichtingen niet gericht aan de concessiehouder
maar aan de vervoerder omdat dit de meest directe weg is en omdat het in de
toekomst voor een goed werkend reisinformatiesysteem wellicht nuttig kan zijn
niet alleen de beschikking te hebben over gegevens van de openbaar vervoerders.Elke vervoerder dient ten eerste tegen een redelijke vergoeding gegevens
te verstrekken over het door hem verrichte vervoer ten behoeve van een dergelijk
systeem. Een ieder die een reisinformatiesysteem wil beginnen kan een verzoek
om gegevensverstrekking bij de vervoerders doen. Het kan daarbij gaan om dynamische,
statische en actuele reisinformatie. Bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de soort
gegevens die de vervoerder minimaal moet verstrekken.Op dit moment hebben de vervoerders in Nederland, verenigd in een vennootschap
onder firma, een systeem opgezet waarbij onder andere telefonische reisinformatie
wordt gegeven. Hun streven is er op gericht om in de toekomst reisinformatie
te geven van deur tot deur. Als gevolg van toenemende concurrentie in het
openbaar vervoer is het heel goed mogelijk dat er in de toekomst meer ondernemers
komen die eveneens een reisinformatiesysteem willen opzetten, maar dan bij
voorbeeld een systeem dat alleen vertragingen en omleidingen in het openbaar
vervoer aangeeft, of een reisinformatiesysteem voor een bepaalde regio. Ondanks
de bestaande regelgeving die op deze situatie van toepassing is, is in dit
wetsvoorstel een leveringsverplichting opgenomen. Want ook al heeft de vervoerder
de verplichting de dienstregeling openbaar te maken, dit betekent nog niet
dat een derde deze gegevens zonder toestemming van de vervoerder kan samenvoegen
en bewerken.Omdat reizigers belang hebben bij de toegankelijkheid tot het vervoer
en concurrentie op deze markt mogelijk zou moeten zijn, is het wenselijk dat
een vervoerder verplicht is zijn gegevens onder redelijke en objectief gerechtvaardigde
voorwaarden te verstrekken aan een ieder die een reisinformatiesysteem gaat
exploiteren. De verplichting tot het leveren van gegevens die nodig zijn voor
het in stand houden van een zodanig systeem, kan worden gezien als een positieve
uitwerking van het verbod van artikel 24 van de Mededingingswet om misbruik
te maken van een economische machtspositie. Immers, een vervoerder die weigert
gegevens te verstrekken handelt, als hij een economische machtspositie heeft,
in beginsel in strijd met artikel 24 van de Mededingingswet. Dat kan ook het
geval zijn, als die vervoerder de bedoelde gegevens slechts wil leveren tegen
onbillijke prijzen of voorwaarden, als hij ten aanzien van verschillende afnemers
ongelijke prijzen of voorwaarden toepast bij levering van dezelfde soort of
hoeveelheid gegevens of als hij de levering van die gegevens afhankelijk stelt
van de afname van andere goederen of diensten (koppelverkoop). Een en ander
betekent dat een vervoerder die in strijd handelt met artikel 14, tevens artikel
24 van de Mededingingswet schendt.De voorwaarden waaronder het contract tussen vervoerder en verzoeker wordt
gesloten, dienen naast redelijk ook objectief gerechtvaardigd te zijn. De
vervoerder is verplicht zijn gegevens te leveren, maar er kunnen zich omstandigheden
voordoen waardoor het gerechtvaardigd is dat hij zijn leveringsverplichting
opschort of het contract ontbindt. Een voorbeeld hiervan is dat de verzoeker
constant onjuiste gegevens aan de reiziger doorgeeft of dat de verzoeker de
informatie op een onduidelijke, verwarrende wijze verspreidt. Dit zou mede
ten koste gaan van de goede naam van de vervoerder. Daar deze voorwaarden
objectief gerechtvaardigd dienen te zijn, kunnen er in het contract geen voorwaarden
opgenomen worden die vanuit het oogpunt van het handhaven van de concurrentiepositie
zijn gesteld.De tweede verplichting die in de wet is opgenomen geldt alleen voor de
vervoerders die openbaar vervoer verrichten en geldt slechts ten aanzien van
één systeem dat landelijke reisinformatie verstrekt. De Minister
van Verkeer en Waterstaat kan een exploitant van een systeem aanwijzen aan
wie de vervoerders een financiële bijdrage moet leveren. Het opnemen
van deze verplichting in het wetsvoorstel is noodzakelijk daar zo'n reisinformatiesysteem
naar alle waarschijnlijkheid niet door zelfregulering in stand blijft. De
hoogte van de financiële bijdrage en de wijze waarop de vervoerders deze
financiële bijdrage betalen, kan wel door zelfregulering tot stand komen.
De bijdrage is immers geen heffing van het Rijk daar de bijdrage niet door
de Minister van Verkeer en Waterstaat wordt geheven. De bijdrage
aan de exploitant van het reisinformatiesysteem is de tegenprestatie voor
het verspreiden van de reisinformatie van de vervoerders. De exploitant van
het reisinformatiesysteem en de vervoerders kunnen, afhankelijk van de omstandigheden
op de markt, zelf bepalen in hoeverre het niveau van dienstverlening wordt
verbeterd en wat de hoogte van de investeringen dient te zijn.Daarnaast is de vervoerder vrij om een financiële bijdrage te leveren
aan de exploitant van een reisinformatiesysteem door deel te nemen in die
onderneming of door een contract met die onderneming te sluiten. Wanneer een
vervoerder weigert een zodanige financiële bijdrage te leveren aan de
aangewezen exploitant dat daardoor het functioneren van het systeem is gewaarborgd,
handelt hij in strijd met de wet en kan de exploitant van het aangewezen reisinformatiesysteem
een actie uit onrechtmatige daad tegen deze vervoerder instellen.Indien het mocht voorkomen dat de hoogte van de financiële bijdrage
niet door zelfregulering tot stand komt, kan de minister bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur hier nadere regels over stellen. Criteria voor
de hoogte van de bijdrage kunnen bij voorbeeld zijn het aantal reizigerskilometers
dat een vervoerder heeft gereden, het aantal gevoerde telefoongesprekken en
een bepaalde marge voor een verhoging van de kwaliteit van systeem.8.2.3 Relatie overheden–vervoerdersDe relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer heeft betrekking op de
naleving van de concessie. De bepalingen in dit wetsvoorstel die daarop betrekking
hebben, liggen in de sfeer van de concessievoorschriften. De concessieverlener
is verplicht in de concessievoorschriften verschillende onderwerpen die betrekking
hebben op de rechten en plichten van de vervoerder die samenhangen met de
concessie te regelen, waaronder:– de verplichting tot afstemming van de dienstregeling met andere
vervoerders;– afspraken over het tarief, de vervoerbewijzen en de vervoervoorwaarden;– de verplichting van de vervoerder tot het verstrekken van informatie
aan het publiek over dienstregelingen en algemeen geldende vervoervoorwaarden;– de wijze waarop wordt overlegd met consumentenorganisaties.Het behoort tot de beleidsvrijheid van de decentrale overheden deze punten
samen met de concessiehouder in te vullen, binnen de kaders die de algemene
maatregel van bestuur ten aanzien van deze onderwerpen stelt. 9. NATIONALE VERVOERBEWIJZEN EN TARIEVEN9.1 InleidingBij een meer klantgerichte en marktgeoriënteerde benadering is het
wenselijk en noodzakelijk dat er een grote mate van verantwoordelijkheid voor
de vervoertarieven en de vervoervoorwaarden bij de vervoerders komt te liggen.
De vervoeronderneming staat immers dichter bij de klant en is derhalve beter
in staat de tarieven en andere reisvoorwaarden optimaal af te stemmen op de
concrete marktsituatie. Tevens kan de vervoerder ook het best beoordelen op
welke wijze het tariefinstrument kan worden ingezet om de functie van het
openbaar vervoer te optimaliseren en de meest gunstige verhouding tussen kosten
en opbrengsten te realiseren.Tegelijkertijd is het om twee redenen van belang dat de verantwoordelijke
decentrale overheden zeggenschap kunnen uitoefenen over de tarieven. Enerzijds
vormen de tarieven een instrument in het mobiliteitsbeleid van de verantwoordelijke
decentrale overheden. Anderzijds zijn de tarieven verweven met de wijze van
berekenen van de rijksbijdrage voor openbaar vervoer op basis van het gebruik
van dit vervoer. Het gebruik van openbaar vervoer wordt bepaald aan de hand
van de behaalde opbrengsten uit verkoop van openbaar vervoerbewijzen tegen
een bepaald tarief.Een situatie van tariefvrijheid betekent dat ruimte wordt geboden aan
een breed scala van nieuwe vervoerbewijzen, die per concessiegebied kunnen
verschillen. Aan de andere kant is nationale kaartintegratie in het openbaar
vervoer van groot belang vanuit de optiek van verbetering van de concurrentiepositie
ten opzichte van de auto. Dit vereist immers laagdrempeligheid en gemak voor
de reiziger. De komst van een electronisch kaartsysteem (zoals de chipcard)
is van groot belang om kaartintegratie en tariefvrijheid tegelijkertijd te
kunnen realiseren. In dit wetsvoorstel is een voorziening getroffen die kaartintegratie
ook zonder electronisch kaartsysteem waarborgt, maar tegelijkertijd ruimte
geeft voor regionale tariefvrijheid. Onder tarieven wordt in dit verband verstaan
de grondslag en prijs van het vervoerbewijs. In het geval van de nationale
strippenkaart betreft het tarief dus de eenheidsprijs die de strippenkaart
kost op het verkooppunt, en de daaraan ten grondslag liggende zonering. Met
tariefstructuur wordt de verhouding tussen verschillende kaartsoorten (bij
voorbeeld naar doelgroepen of geldingsduur), grondslagen (op basis van zones
of aantal gereisde kilometers) en bijbehorende tarieven bedoeld.9.2 Regionale differentiatieMomenteel wordt nationale kaartintegratie bereikt door een nationale tariefstructuur:
de minister stelt de tarieven, de grondslagen en de modellen van vervoerbewijzen
vast. De bedoeling is dat op termijn de functie van kaartintegratie van het
nationaal tariefsysteem wordt vervangen door een electronisch kaartsysteem
(bij voorbeeld een chipcard). De beschikbaarheid van een elektronisch vervoerbewijs
kan echter nog enkele jaren op zich laten wachten, maar tegelijkertijd is
het – met het oog op de introductie van marktwerking en het verbreden
van het tariefinstrumentarium van vervoerondernemingen en decentrale overheden
wenselijk om vanwege het uitgangspunt van tariefvrijheid reeds vanaf inwerkingtreding
van de nieuwe wet ruimte te bieden voor regionale tariefdifferentiatie.Daarom wordt in dit wetsvoorstel de mogelijkheid geschapen dat decentrale
overheden regionaal gedifferentieerde kaartsoorten en tarieven vaststellen.
De concessieverlener en de concessiehouder zijn, ieder met behoud van eigen
verantwoordelijkheid, verplicht afspraken te maken over de regionale tarieven
voor openbaar vervoer (artikel 29). Deze partijen beschikken
over de benodigde kennis van enerzijds de planvorming voor het verkeer- en
vervoerbeleid en anderzijds de (potentiële) vervoervraag in een gebied.
Het is gewenst het gebruik van het tariefinstrument door de vervoeronderneming
vooraf in de concessievoorschriften op te nemen. In die situatie zijn er voldoende«checks
en balances» om met vertrouwen de uitkomsten van die afspraken tegemoet
te kunnen zien. Indachtig het uitgangspunt van tariefvrijheid is de vervoerder,
ingeval er in de concessie geen of marginale tariefafspraken zijn vastgelegd,
vrij zelf de tarieven te bepalen. Vervoerders kunnen op eigen initiatief zorgen
voor samenhang in en wederzijds acceptatie van tarieven en op die wijze mede
hun verantwoordelijkheid nemen ten aanzien van tariefintegratie.De Minister van Verkeer en Waterstaat bepaalt krachtens artikel 27 in
welke gebieden het nationale vervoerbewijs en het daarbij behorende tarief
dient te worden geaccepteerd. Dit biedt de mogelijkheid om gebieden waar experimenten
worden gevoerd met een electronisch betaalsysteem hier niet toe te verplichten.
Deze experimenten zijn noodzakelijk om landelijke, electronische kaartacceptatie
in de nabije toekomst te kunnen realiseren.9.3 Nationale kaartintegratieOm de nationale kaartintegratie te waarborgen heeft de Minister van Verkeer
en Waterstaat de bevoegdheid tot het vaststellen van de tarieven in het openbaar
vervoer, dus inclusief de grondslagen en de modellen van vervoerbewijzen,
al niet gedifferentieerd naar doelgroepen. Iedere reiziger kan met een nationaal
vervoerbewijs – thans de strippenkaart of een nationaal abonnement zoals
de OV-Jaarkaart – gebruik maken van het openbaar vervoer. Het vaststellen
van de zonering die ten grondslag ligt aan dit vervoerbewijs blijft de bevoegdheid
van de Minister van Verkeer en Waterstaat. Uiteraard kan de decentrale overheid
een voorstel voor wijziging van de zonering voorleggen aan de Minister. Doordat
de minister de prijs en de zonering van het nationale vervoerbewijs vaststelt
èn het nationale vervoerbewijs door alle vervoerders dient te worden
geaccepteerd, zal het nationale vervoerbewijs de facto als bovengrens in de
tariefstelling gaan fungeren. De regionale tariefvrijheid is tot het moment
van invoering van chipkaart of een andere vorm van electronische kaartintegratie
begrensd. Op het moment dat de chipkaart operationeel is, zal de Minister
van zijn bevoegdheid om het nationale tarief vast te stellen geen gebruik
meer maken. Alleen het model, in de vorm van functionele eisen van de chipkaart,
zal nog door de minister worden vastgesteld. Hiermee wordt bereikt dat de
chipkaart op termijn landelijk gebruikt kan worden terwijl regionale tariefdifferentiatie
mogelijk is. Om een geleidelijke introductie van de chipkaart mogelijk te
maken en omdat het ongewenst is dat de concessiehouder verplicht is meerdere
nationale vervoerbewijzen met een onderling verschillende tariefgrondslag
in een zelfde gebied te moeten accepteren, is het mogelijk dat de minister
gebieden aanwijst waar een vervoerbewijs met uitsluiting van bepaalde andere,
door de minister vastgestelde, nationale vervoerbewijzen geaccepteerd dienen
te worden. De minister stelt dan nog slechts het model vast, namelijk de chipkaart;
de vervoerders kunnen het tarief bepalen dat bij gebruik van de kaart in het
openbaar vervoer, als naar gelang bij voorbeeld vervoervorm of tijd, wordt
gehanteerd. Opgemerkt zij, dat er in het geval van een nationaal vervoerbewijs
sprake kan zijn van een commercieel contract tussen vervoerders en een derde
(bij voorbeeld de OV-Studentenkaart). 10. DE RIJKSBIJDRAGE VOOR EXPLOITATIE VOOR OPENBAAR VERVOER10.1 InleidingIn het hoofdstuk over de bijdrage voor exploitatie van openbaar is gebruik
gemaakt van de mogelijkheid de titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht
(Awb) over subsidies van toepassing te verklaren. Titel 4.2 is niet van toepassing
op het verstrekken van een subsidie door lichamen die krachtens publiekrecht
zijn ingesteld aan andere dergelijke lichamen (artikel 4:21, derde lid, Awb).
Hiermee wordt mede gedoeld op uitkeringen van het rijk aan gemeenten en provincies
voor de bestrijding van kosten voor bepaalde taken, waaronder de bijdrage
voor exploitatie van openbaar vervoer. Artikel 4:21, derde lid, vindt zijn
grondslag in het amendement-Koekkoek, dat voorzag dat het subsidiebegrip zich
niet zonder meer zou lenen voor geldstromen tussen overheden en bovendien
tot extra aanpassingswetgeving zou leiden. De strekking van het amendement
was echter niet het zonder meer uitsluiten van titel 4.2 Awb van specifieke
uitkeringen aan mede-overheden. In concrete verhoudingen kan volgens de toelichting
bij de Awb, tenzij zwaarwegende argumenten zich hiertegen verzetten, titel
4.2 van toepassing hierop worden verklaard. De gelaagde structuur het verlenen,
vaststellen respectievelijk betalen van de subsidie in de Awb, alsmede de
daarin vermelde gronden voor intrekking of wijziging van een subsidie lenen
zich goed voor de wijze waarop met de exploitatiebijdrage kan worden omgegaan.
Op sommige punten is in aanvulling op de Awb ten behoeve van het systeem van
de bijdrage voor openbaar vervoer een specifieke voorziening in de wet getroffen.
Dit geldt met name voor de wijze waarop in de wet de verlening en vaststelling
van de bijdrage afhankelijk kan worden gemaakt van de mate waarin het openbaar
vervoer is aanbesteed (artikel 72) of er sprake is van gewijzigd gebruik van
openbaar vervoer (artikel 75, onderdeel a).10.2 Verlening en vaststelling van de bijdrageEen belangrijke wijziging is dat de verstrekking van de bijdrage is gesplitst
in een besluit tot verlening, voor aanvang van het jaar waarop de bijdrage
betrekking heeft, en besluit tot vaststelling, na afloop van het bijdrage-jaar.
Tot dusver was het gebruikelijk en verplicht voorafgaande aan het begrotingsjaar
de rijksbijdrage vast te stellen en eventueel hierop correcties toe te passen.
De bijdrage wordt evenals in het huidige regime hoofdzakelijk bepaald op basis
van het gebruik van openbaar vervoer dat wordt verricht krachtens een concessie.
Een verschil is dat niet meer wordt uitgegaan van de kosten in het openbaar
vervoer als maatstaf voor het bepalen van de bijdrage. De wijze van berekenen
van het gebruik van openbaar vervoer wordt geregeld bij algemene maatregel
van bestuur en gaat uit van berekening op basis van opbrengsten (artikel 76).
Een verschil dat samenhangt met de splitsing tussen verlenings- en vaststellingsbesluit
is dat wijzigingen in het gebruik van openbaar vervoer lopende het bijdrage-jaar
kunnen worden meegenomen in de vaststelling van de bijdrage (artikel 73).
Achterliggende gedachte is dat de bijdrage-gerechtigde overheid direct na
afloop van het bijdrage-jaar wordt afgerekend op basis van de prestaties van
openbaar vervoer dat onder verantwoordelijkheid van betreffende overheid is
verricht.Voorts wordt door toepassing van titel 4.2 Awb een bevoegdheid geschapen
de bijdrage lopende het bijdrage-jaar te wijzigen of in te trekken (artikel
74). De gronden waarop dit kan gebeuren zijn in aanvulling op de Awb nader
gespecificeerd en hebben betrekking op de handelwijze van de concessiehouder.
Het gaat hierbij ondermeer om de verplichting tot een minimale aanbesteding
van een concessie in fasen en om de verplichting tot respectering
van de door de NMa onthouden verklaring van geen bezwaar in verband met de
te grote machtspositie van de (gegadigde) concessiehouder. De reden voor tussentijds
ingrijpen is dat tussen het tijdstip van verlening en vaststelling een te
lange tijdspanne bestaat om onregelmatigheden pas bij de uiteindelijke vaststelling
mee te nemen.Tevens wordt de grondslag gelegd voor een bijgestelde vaststelling van
de bijdrage ten opzichte van de verlening, die een aanvulling is op de grondslag
van artikel 4:48 Awb (artikel 74). Hiervoor werd al het gewijzigde gebruik
van het openbaar vermeld als reden voor bijstelling. Verder is gedacht aan
het niet voldoen aan hiervoor bedoelde verplichtingen van de concessiehouder
ten aanzien van het verlenen van concessies aan vervoerders in een bepaalde
machtspositie of de mate waarin het vervoer moet zijn aanbesteed en aan de
wijzigingen in de beschikbare begrotingsmiddelen (begrotingsvoorbehoud).Een ander verschil is dat artikel 36 van de Wet personenvervoer is komen
te vervallen. Dit artikel bepaalt dat de Minister slechts een bijdrage vaststelt
indien uit de exploitatie van het openbaar vervoer een tekort voortvloeit.
Het vervallen van deze bepaling heeft echter niet te maken met een wijziging
in de manier waarop de bijdrage wordt vastgesteld maar met Verordening (EEG)
nr. 1191/69 van de Raad van de Europese Unie van 26 juni 1969 betreffende
het optreden van de lidstaten ten aanzien van met het begrip openbare dienst
verbonden verplichtingen op het gebied van het vervoer per spoor, over de
weg en over de binnenwateren. Uit deze verordening volgt reeds dat een bijdrage
voor verplichtingen die aan openbare diensten zijn verbonden (openbaar vervoer
waarvoor een concessie is verleend) slechts is toegestaan bij een tekort in
de exploitatie van deze diensten.10.3 Aanwending van de bijdrageDe bijdrage aan de concessieverlener wordt gekoppeld aan de exploitatie
van het openbaar vervoer. Op grond van het Besluit personenvervoer zal de
bestedingsvrijheid van de concessieverlener verder worden uitgewerkt door
uitgavencategorieën te benoemen, waartoe het begrip «exploitatie
van het openbaar vervoer» gerekend kan worden. Ook in de regelgeving
op basis van de Wet personenvervoer zoals deze in 1997 van kracht was, is
deze bestedingsvrijheid ruim gedefinieerd, zodat onder meer investeringen
en onderhoud van infrastructuur ten behoeve van openbaar vervoer onder de
noemer «exploitatie openbaar vervoer» vallen. Met betrekking tot
de subsidiëring van kosten voor onderhoud lokale railinfrastructuur (tram,
metro) is, bij de wijziging van de Wet personenvervoer(Stb. 1997, 559) en
het Besluit personenvervoer (Stb. 1997, 631) in verband met de decentralisatie
van bevoegdheden naar provincies, de grondslag voor het vergoeden van deze
kosten in het Besluit Infrastructuurfonds komen te vervallen. Een vergoeding
voor deze kosten wordt sindsdien geacht te worden betaald uit de bijdrage
voor exploitatie van openbaar vervoer. De Wet Infrastructuurfonds biedt een
grondslag voor de subsidiëring op declaratiebasis van infrastructuurprojekten
voor openbaar vervoer en individueel vervoer in brede zin. De Wet Infrastructuurfonds
biedt geen mogelijkheid om middelen te verstrekken ten behoeve van exploitatie
van openbaar vervoer, en dus ook niet langer voor het onderhoud van lokale
infrastructuur.In het kader van het IBO-onderzoek stads- en streekvervoer (Commissie-Wolfson)
is aan de orde geweest, dat als gevolg van het prestatiekarakter van de subsidie
een inperking van de bestedingsvrijheid niet nodig is. Zodra immers de subsidie
niet aan openbaar vervoer wordt besteed, zal dit tot uitdrukking komen in
een geringere prestatie en daarmee in de hoogte van de bijdrage
van een volgend bijdrage-jaar. Om twee redenen kunnen hierbij kanttekeningen
worden gezet:1. het budgetrecht van de Tweede Kamer, waar toch met een specifiek doel
een budgettaire afweging plaatsvindt t.a.v. de beschikbare middelen (principieel);2. bij prestatiebekostiging is de afweging omtrent de omvang van de rijksbijdrage
van belang, waarbij immer enige druk vanuit belangengroeperingen wordt uitgeoefend
deze zo hoog mogelijk te houden – bij zo'n afweging past enig zicht
in de wijze van besteding (praktisch);Wel ligt het in de rede om conform de aanbeveling van de Commissie-Wolfson
de bestedingsvrijheid zo ruim mogelijk te definiëren, wellicht nog ruimer
dan in de huidige Wet personenvervoer. Dit zal bij algemene maatregel van
bestuur worden uitgewerkt. Bij deze uitwerking zal rekening worden gehouden
met het gedachtengoed van de commissies Griffioen en Pennekamp, zoals verwoord
in het kabinetsstandpunt van 8 november 1996 (kamerstukken 1996/97, 24 036,
nr. 35) die op dit soort vragen antwoord heeft gegeven.Artikel 76, onderdeel f, biedt de mogelijkheid nader invulling te geven
aan verantwoording controle en administratie van de besteding van de rijksbijdrage.
Dit houdt uiteraard nauw verband met hetgeen hiervoor over de bestedingsvrijheid
is opgemerkt. Het ligt in de rede hier sober mee om te gaan, waarbij uiteraard
wordt aangesloten bij het voor gemeenten en provincies gebruikelijke traject
van financiële verantwoording.11. BESLOTEN BUSVERVOERBij de invoering van de huidige Wet personenvervoer is ervoor gekozen
het uitoefenen van de vervoersactiviteit aan een capaciteitsbeleid te onderwerpen.
Dit betekent dat per ondernemer in de vergunning de in te zetten capaciteit
(bussen) aan een bepaald maximum wordt gebonden. Het gevolg hiervan is dat
wanneer deze toegestane capaciteit niet toereikend is bij een toegenomen vraag,
de ondernemer uitbreiding van de capaciteit zal moeten vragen. Tevens wordt
periodiek getoetst in hoeverre de toegestane capaciteit ook daadwerkelijk
wordt benut, hetgeen eventueel tot een vermindering van de toegestane capaciteit
kan leiden.Daarnaast is de toetreding van nieuwe ondernemers beperkt in die zin dat
eerst aangetoond moet worden dat zij over voldoende vervoersopdrachten beschikken.
Vervolgens krijgen deze nieuwkomers eerst een tijdelijke vergunning, dat is
voor een periode van twee jaar. Na deze periode wordt deze vergunning omgezet
in een definitieve, naar geldigheidsduur onbeperkte vergunning, wanneer aangetoond
is dat zij de verplichtingen van de voor hen geldende cao in deze periode
van twee jaar hebben nageleefd en nog steeds over voldoende vervoersopdrachten
beschikken. Aan dit stelsel dat mede op aandrang van de bedrijfstak is ingevoerd
lag de overweging ten grondslag dat, door het beperken van nieuwkomers op
de markt en het regelen van de onderlinge concurrentie, ruïneuze concurrentie
door overcapaciteit wordt voorkomen en de kwaliteit van het busvervoer op
niveau blijft.Afgezien van de hieruit voortvloeiende bestuurslasten voor de overheid,
kan de vraag worden gesteld of de overheid nog steeds een zo nadrukkelijke
rol moet spelen bij het reguleren van de interne verhoudingen op de markt.
In het kader van de evaluatie van de Wet personenvervoer is dan ook advies
gevraagd aan de Raad voor Verkeer en Waterstaat. Deze Raad was van opvatting
dat de kwantitatieve beperkingen in de vergunning (advies van april 1993)
dienen te vervallen, evenals de voorlopige vergunning en de zogenaamde beperkte
vergunning. Bij brief van 22 maart 1994, no. DGV/CPI/V-325399, inzake de voortgangsrapportage
van de evaluatie van de Wet personenvervoer is de Tweede Kamer
der Staten-Generaal hierover geïnformeerd.Dit advies van de Raad voor Verkeer en Waterstaat is overgenomen, behoudens
het vervallen van de beperkte vergunning. Het laten vervallen van de capaciteitstoets
bij het besloten busvervoer past binnen het streven van de regering naar meer
marktwerking en deregulering in de vervoerssector. Voor het besloten busvervoer
is in het onderhavige wetsvoorstel gekozen voor een terughoudender opstelling
van de overheid ten aanzien van het aanbod op de markt.Het advies van de Raad voor Verkeer en Waterstaat is, zoals gezegd, niet
overgenomen op het punt van het laten vervallen van de beperkte vergunningen.
Dit zijn vergunningen die naast de capaciteit ook zijn beperkt tot een bepaalde
vervoersoort. Voor deze vergunningen gelden niet de eisen van vakbekwaamheid,
betrouwbaarheid en kredietwaardigheid, alsmede de eis van dienstbetrekking
voor de chauffeurs. In de praktijk worden deze vergunningen verleend voor
vervoer dat als nevenactiviteit wordt verricht, bij voorbeeld voor bejaardentehuizen
ten behoeve van dagtochten met hun bewoners en sportverenigingen voor vervoer
van de spelers naar uitwedstrijden. Afschaffing van de beperkte vergunning
zou ongewenste belemmeringen opwerpen voor hen die dit vervoer slechts als
nevenactiviteit verrichten. Mede om deze reden is in artikel 6, vierde lid,
de mogelijkheid opgenomen een vergunning onder beperkingen te verlenen. De
vergunning voor collectief personenvervoer kan dan worden beperkt tot het
verrichten van besloten busvervoer. Ook wordt kan in zo'n geval de capaciteit
worden beperkt. Met andere woorden: het maximum aantal in te mogen zetten
bussen wordt in de vergunning vastgelegd. Bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur zullen nadere voorschriften opgenomen zullen worden inzake te
hanteren normen voor de beperking van de in te zetten capaciteit en wanneer
er sprake is van geen dan wel gedeeltelijk gebruik.Tenslotte vervalt de eis van dienstbetrekking. Reden hiervoor is dat het
wenselijk is dat vervoerders flexibel in kunnen spelen op de vraag uit de
markt. Hiervoor kan het noodzakelijk zijn om in de inzet van personeel ook
flexibiliteit te betrachten. De eis van dienstbetrekking heeft hierop een
onnodig verstarrende werking, die ook niet in andere sectoren wordt gehanteerd.Samengevat behelst de wijziging voor het besloten busvervoer het vervallen
van de kwantitatieve beperking in de vergunning en het afschaffen van de voorlopige
vergunning. Wel blijven, zoals hiervoor is aangegeven, de – naar vervoersoort –
beperkte vergunningen gehandhaafd.12. HANDHAVINGDe Rijksverkeersinspectie – onderdeel van het Ministerie van Verkeer
en Waterstaat – is belast met de handhaving van de verplichtingen voor
de vervoerders in dit wetsvoorstel, voorzover ze aan alle vervoerders zijn
opgelegd. Het betreft controle op de naleving van de volgende onderdelen:– het verbod om openbaar of besloten vervoer te verrichten zonder
de daartoe benodigde vergunning (toegang tot het beroep);– het verbod op het verrichten van openbaar vervoer zonder door
de bevoegde overheid verleende concessie of ontheffing voor commercieel vervoer
(toegang tot de markt);– het verbod op het weigeren van reizigers die volgens het nationale
tarief willen reizen; – de naleving van de technische voorschriften die aan voertuigen
worden gesteld.Overtredingen van deze onderdelen van de wet zijn economische delicten.De Rijksverkeersinspectie is niet belast met de naleving van de concessievoorschriften
in een concessiegebied. Dit is immers een zaak tussen concessieverlener en
concessiehouder. De concessieverlener zal zelf het toezicht op deze naleving
moeten organiseren.13. BEDRIJFSEFFECTEN, MILIEUGEVOLGEN, UITVOERBAARHEID
EN HANDHAAFBAARHEID13.1 InleidingIn het kader van het project Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit
is het wetsvoorstel getoetst op bedrijfseffecten, milieugevolgen. uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid. Daarbij is in het bijzonder aandacht geschonken aan de
volgende onderwerpen:– de aanbesteding en concessieverlening;– het toezicht op het maximale marktaandeel van vervoerders in de
sector openbaar vervoer;– de toegang tot het beroep;– de bescherming van de positie van de werknemers;– de bescherming van de positie van de consument.De ten aanzien van aanbesteding en concessieverlening voorgestelde regelgeving
veroorzaakt een grote verschuiving in de relatie tussen overheid en vervoersonderneming.
Dat dit grote bedrijfseffecten heeft is evident. In deze toets wordt het effect
beperkt tot de informatieverplichting van de vervoerder aan de tot aanbesteding
bevoegde decentrale overheid. Het toezicht op het marktaandeel van vervoerders
in de sector openbaar vervoer vereist dat vervoerders informatie verschaffen
over de door hen behaalde omzetten in een specifiek jaar. De marktordening
als zodanig veroorzaakt grote verschuivingen in de sector, omdat het maximale
marktaandeel dat een vervoerder mag bezitten terugloopt van 50% bij inwerkingtreding
van de wet naar 35% in 2009.Met betrekking tot de toegang tot het beroep wijzigt er niet veel ten
opzichte van de situatie in de huidige Wet personenvervoer; doorgevoerde wijziging
van scheiding van toegang tot het beroep en de markt zijn vereenvoudigingen
voor de vergunningsverstrekking.Met betrekking tot de overgang van personeel van de oude naar de nieuwe
concessiehouder zijn in het wetsvoorstel voorschriften opgenomen die:– de rechten en plichten die voortvloeien uit collectieve arbeidsovereenkomsten
doen overgaan op de verkrijger van de concessie;– de informatieplicht met betrekking tot de bij de concessie betrokken
personeel en de daarbij te vertrekken accountantsverklaring.De voorstellen voor bescherming van de positie van de consument in het
openbaar vervoer raken bedrijven op de volgende onderdelen:– het verplicht instellen of aansluiten bij een geschillencommissie;– de aanwezigheid van een klachtenregeling;– de verplichting tot overleg, minstens een keer per jaar, over
de wijziging van de dienstregeling en de tarieven en overige, bij algemene
maatregel van bestuur en in de concessievoorschriften te bepalen onderwerpen. 13.2 Voor welke categorieën bedrijven heeft de ontwerp-regeling
mogelijk bedrijfseffecten?De bepalingen in dit wetsvoorstel hebben effecten op de volgende categorieën
bedrijven:a. de huidige openbaar vervoerbedrijven;b. nieuwe (vervoer-)ondernemingen die openbaar vervoer willen verrichten;c. vervoerbedrijven met een vergunning voor besloten vervoer dan wel taxivervoer
die openbaar vervoer willen verrichten.De verplichtingen voor concessiehouders ten aanzien van de informatieverstrekking
ten behoeve van de aanbesteding van de concessie, geldt voor alle bedrijven
die een concessie hebben verworven. Het vergt weliswaar een extra inspanning
van de bedrijven, maar het zal gegevens betreffen die de kernactiviteit van
het bedrijf raken en derhalve niet wezensvreemd is. De informatie is essentieel
voor een goede aanbestedingsprocedure.In het wetsvoorstel wordt geregeld dat de Nederlandse mededingingsautoriteit
(NMa) verklaringen van geen bezwaar uitreikt aan ondernemingen over het voldoen
aan de criteria van het zogenaamde marktmachtartikel (artikel 48) uit het
onderhavige wetsvoorstel. Dit gebeurt periodiek. Dit betekent dat de regelgeving
aangrijpt bij bedrijven die een concessie of contract voor openbaar vervoer
willen verwerven. Betrokken ondernemingen dienen bij de NMa een verzoek voor
een verklaring van geen bezwaar in. De regelgeving geldt voor alle bedrijven
die een nieuwe concessie of contract voor openbaar vervoer willen verwerven.
De effecten voor de bedrijven, in de zin van de moeite die het vergt om aan
de eisen te voldoen, zullen naar verwachting beperkt zijn. De gevraagde informatie
is eenvoudig en beperkt en komt vrijwel overeen met informatie-voorschriften
in het kader van de subsidie-voorschriften of de informatieverplichting in
het kader van de jaarrekening.In het wetsvoorstel wordt de toegang tot het beroep geregeld door middel
van vergunningen. Het voorstel voor vergunningen geldt voor alle bedrijven
die openbaar vervoer willen verrichten; oftewel het hebben van een vergunning
is een voorwaarde om een concessie voor openbaar vervoer te kunnen verwerven.
Het voorschrift heeft geen gevolgen voor de huidige vervoerbedrijven die openbaar
vervoer verrichten omdat deze reeds over een vergunning beschikken. De vereisten
voor de vergunning voor het openbaar vervoer en die voor het besloten vervoer
veranderen niet en worden geharmoniseerd. De vereisten sluiten aan bij bestaande
Europese regelgeving. Het scheiden van de toegang tot het beroep (de vergunning)
en de toegang tot de markt (de concessie) betekent dat de vergunningsverstrekking
wordt vereenvoudigd. De taak zal door de Rijksverkeersinspectie worden uitgevoerd.De toegang tot de markt wordt geregeld via periodieke aanbesteding van
concessies.De effecten voor deze bedrijven ten aanzien van de regels omtrent consumentenbescherming
zijn beperkt voor de huidige openbaarvervoerbedrijven, omdat deze vrijwel
allen reeds zijn aangesloten bij een geschillencommissie. Voorts beschikt
men veelal reeds over een eigen klachtenregeling, dan wel een klachtenregeling
die bij dit wetsvoorstel is voorgeschreven. Nieuwe toetreders moeten hier
ook aan voldoen. De overlegverplichting is nieuw. Deze staat tegenover dat
de huidige verplichting tot het inventariseren van de wensen van de reiziger
komt te vervallen. 13.3 Hoeveel bedrijven worden daadwerkelijk met de ontwerp-regelgeving
geconfronteerd?De Nederlandse markt omvat op dit moment 25 openbaarvervoerbedrijven,
475 besloten vervoerbedrijven en 2953 taxibedrijven. Van het aantal toetreders
daarbuiten is geen indicatie te geven. Deze bedrijven kunnen met de regelgeving
worden geconfronteerd wanneer ze offertes uitbrengen en concessies verkrijgen.Voor de regels omtrent toegang tot het beroep geldt dat het een beperkter
aantal bedrijven per jaar betreft.13.4 Wat zijn voor de bedrijven de meest waarschijnlijke
aard en omvang van de kosten en baten van de ontwerp-regelgeving?De informatie die nodig is voor een goede aanbestedingsprocedure zal informatie
betreffen die de basis vormt voor een goede bedrijfsvoering. Er zal derhalve
wel een extra inspanning nodig zijn, maar deze zal beperkt zijn.Het toezicht op het maximale marktaandeel van vervoerders hoeft niet belastend
te zijn voor de bedrijven. Zeker indien het betreft gegevens over de omzet
in het voorgaande jaar, die bedrijven ten behoeve van hun financiële
verantwoording in de jaarrekening reeds verzamelen, zullen er geen additionele
handelingen hoeven te worden verricht. Wel kan een versnelling in de beschikbaarheid
van de gegevens noodzakelijk zijn, indien de vervoerders reeds in het begin
van het kalenderjaar mee willen dingen naar een concessie.Door de harmonisering van de vergunning voor openbaar vervoer en die voor
besloten vervoer wordt de toegang tot het beroep voor beide deelmarkten in
één keer geregeld, hetgeen kostenbesparend is voor bedrijven
die op beide deelmarkten actief willen zijn. Als gevolg van de decentralisatie
van het interlokale vervoer naar de provincies per 1 januari 1998 worden de
vergunningen verstrekt door gedeputeerde staten van de provincies. De vergunningen
voor lokaal vervoer worden verstrekt door gemeenten met een bevoegdheid voor
lokaal vervoer en door de kaderwetgebieden. Als gevolg van het onderhavige
wetsvoorstel vervalt dit onderscheid en is sprake van een landelijk geldende
vergunning, eenmalig te verstrekken door de Minister van Verkeer en Waterstaat,
hetgeen de mogelijke kosten voor bedrijven die binnen meerdere bestuurlijke
eenheden openbaar vervoer willen verrichten vermindert. Het verwerven van
een vergunning voor interlokaal vervoer kost momenteel f 958 en is daarmee
voor 25% kostendekkend. Met de invoering van het voorstel zal bij ministeriële
regeling een nieuw tarief worden bepaald dat rekening houdt met de wens tot
een grotere kostendekking, en met het gegeven dat door de ontkoppeling van
de toegang tot de markt en de toegang tot het beroep de vergunningverlening
vereenvoudigt (er is geen sprake van extra eisen), en dat niet leidt tot het
opwerpen van een nieuwe toetredingsdrempel. Dit tarief zal ongeveer f 1500,–
kunnen bedragen en zal daarmee gelijk zijn aan de kosten voor vergunningen
die verband houden met de toegang tot het beroep in het besloten busvervoer.De controle en handhaving is reeds nu een taak van de Rijksverkeersinspectie
en deze voorstellen zullen niet leiden tot extra directe nalevingskosten.
De administratieve lasten zullen als gevolg van de voorstellen gelijk blijven
dan wel door de harmonisering en het loskoppelen van de toegang tot de markt
voor het openbaar vervoer verminderen. De effecten van het voorstel zullen
gelijkmatig over de verschillende categorieën van bedrijven zijn verdeeld. De effecten van de voorgestelde regelgeving voor werknemers zijn voor
de betrokken bedrijven tweeërlei. Voor de bedrijven die een concessie
verliezen betekent dit dat het personeel met de concessie overgaat en men
niet verantwoordelijk blijft voor de kosten van het personeel. De keerzijde
is dat de bedrijven die een concessie verwerven door het overnemen van personeel
een efficiencyverbetering bij de overgang van de concessie niet meteen kunnen
realiseren. Dit zal zeker optreden in geval van de overgang van het personeel
van een gemeentelijk vervoerbedrijf – met een ambtelijke rechtspositie
en met bedrijven waar sprake is van een relatief grote overhead – naar
een ander vervoerbedrijf. De kosten van de informatieverstrekking ten behoeve
van de overgang van personeel zijn beperkt.De voorgestelde regelgeving met betrekking tot de bescherming van consumenten
betreft verschillende aspecten. Op dit moment loopt de aansluiting bij de
geschillencommissie Openbaar Vervoer via het lidmaatschap van de branchevereniging
Mobis. De zelfstandige aansluitkosten zijn nog niet bepaald. De verplichting
van het hebben van een klachtenregeling zullen niet omvangrijk zijn omdat
reeds modellen binnen de sector aanwezig zijn. De kosten van de afhandeling
van klachten als gevolg van het hebben van een klachtenregeling zullen naar
verwachting niet toenemen. De kosten van de overlegverplichting zijn niet
aan te geven. De baten van het geheel van consument-beschermende maatregelen
dienen bij te dragen aan de tevredenheid van de consumenten.13.5 Wat zijn de gevolgen van de ontwerp-regelgeving voor
de marktwerking?De voorstellen maken deel uit van voorstellen ter introductie van marktwerking
in het openbaar vervoer. De informatieverstrekking ten behoeve van de aanbesteding
en het toezicht op het marktaandeel is ter bevordering hiervan. De voorstellen
inzake de vergunningverlening vereenvoudigen de toegang tot het beroep door
de vereenvoudiging en de harmonisering. De ontwerp-regelgeving draagt enerzijds
bij aan het draagvlak bij sociale partners voor de voorstellen voor introductie
van marktwerking in het openbaar vervoer, anderzijds vertraagt het realiseren
van de efficiencyverbetering. De ontwerp-regelgeving inzake de positie van
de consument doet geen afbreuk aan de marktwerkingsaspecten.13.6 Wat zijn de sociaal-economische effecten van de ontwerp-regelgeving
(werkgelegenheid/productie)?Door efficiencyverbetering in het openbaar vervoer – die door concurrentie
geboekt kan worden – zal de productie, bij gelijk blijvende omvang van
de subsidie-verstrekking, gerekend in plaatskilometers en productieve uren
per werknemer toenemen. Het is aan de concessieverlenende decentrale overheid
om te bepalen of wordt aanbesteed op meest gunstige prijs of op beste kwaliteit.
In dit laatste geval zullen er geen personele consequenties te verwachten
zijn. De verwachting is dat de meeste concessieverleners zullen kiezen voor
een kwaliteitsverbetering. Op dit moment is geen inzicht in de mate waarin
zal worden aanbesteed op prijs en derhalve ook niet in de sociaal-economische
effecten.13.7 Wat zijn de gevolgen van de ontwerp-regelgeving voor
het energiegebruik en de mobiliteit?Verwacht wordt dat de introductie van marktwerking als zodanig een positieve
invloed heeft op de verschuiving van de «modal split» naar het
openbaar vervoer. Door een grotere gerichtheid van vervoerbedrijven op de
reiziger wordt dit vervoer aantrekkelijker en ontstaat een betere positie ten opzichte van de particuliere auto. De ontwikkelingen in het openbaar
vervoer als gevolg van dit wetsvoorstel zullen nauwlettend worden gevolgd.
Daartoe wordt een meerjarige monitor opgezet, met als doel de kwalitatieve
en kwantitatieve effecten te meten.13.8 Welke doelgroep(en) worden met de effecten van de
ontwerp-regelgeving geconfronteerd en wat is hun omvang?Het vergunningvereiste voor toegang tot het beroep heeft geen effect voor
de huidige openbaar vervoersondernemingen met een vergunning (plusminus 25).
Potentiële toetreders zijn te verwachten vanuit de besloten vervoermarkt
( plusminus 475), de taxisector (2953) en verdere binnenlandse en buitenlandse
toetreders (geen kwantificering mogelijk). Naast deze bedrijven heeft de voorgestelde
regelgeving ten aanzien van marktaandeel, consumentenbescherming en werknemers
ook effecten op de huidige openbaar-vervoerbedrijven (45).13.9 Wat zijn de gevolgen van de ontwerp-regelgeving voor
de handhavingsinzet en de handhavingsbehoefte?Vanwege het grote belang dat bedrijven hebben bij het verkrijgen en behouden
van de vergunning voor toegang tot het beroep, het betreft immers een conditie
voor de toegang tot de markt, zal de spontane naleving groot zijn. De periodieke
check bij aanbesteding is daarvoor een doeltreffende gelegenheid. Daarenboven
betreft het nu in de openbaar-vervoersector veelal bedrijven die reeds een
goede naam hebben opgebouwd en die er aan zullen hechten deze te behouden.
Het huidige controle- en handhavingsbeleid zal worden voortgezet. Evenmin
zal sprake zijn van uitbreiding van de huidige in wetgeving geregelde sancties.
Bij de inwerkingtreding van de regelgeving zal de spontane naleving van de
bepalingen omtrent het marktaandeel van de vervoerders beperkt zijn. De controle
via het afgeven van een verklaring van geen bezwaar is echter eenvoudig en
de sancties direct en effectief, namelijk het niet kunnen verwerven van een
concessie of contract. De eisen zijn van te voren bekend bij de offrerende
partijen. De voorgestelde bepalingen omtrent werknemers en consumentenbescherming
hebben geen gevolgen voor de handhavingsinzet en behoefte.13.10 Wat zijn de gevolgen voor de belasting van de rechterlijke
macht?Geschillen omtrent de vergunningverlening voor openbaar vervoer waren
in aantal al zeer beperkt. Met het vervallen van de wenselijkheid van het
vervoer en het financieel belang van de overheid als grond voor de vergunningverlening,
zal dit naar verwachting nog minder worden. Het vervallen van de bevoegdheid
van de overheid om dienstregelingen vast te stellen, kan ook een verminderde
werklast voor de rechterlijke macht te zien geven. Aan de andere kant kunnen
de besluiten omtrent de concessieverlening voor een toename van de aan de
rechter te onderwerpen geschillen kan zorgen. De dienstregeling kan onderdeel
uitmaken van de concessie. Het aantal geschillen daaromtrent zal niet substantieel
zijn aangezien het naar verwachting zal gaan om een verlening van ongeveer
15 concessies per jaar. Daar komt nog bij dat de marktmacht-toets door de
NMa een extra waarborg is voor een zorgvuldige besluitvorming bij de concessieverlening.
In sterkere mate geldt dit nog voor de besluiten omtrent de ontheffing van
de aanbestedingsplicht en de ontheffing aan vervoerders die niet zijn concessiehouder
of contractpartij. De eerstgenoemde ontheffing is slechts in uitzonderingen
mogelijk. De laatstgenoemde ontheffing zal zijn aan vervoerders die ongesubsidieerd
openbaar vervoer verrichtten. Ook daarvan is de verwachting dat dit slechts
in een enkel geval zich zal voordoen. Onder het huidige regime
van de Wet personenvervoer komt dit ongesubsidieerde vervoer, met uitzondering
van het spoorvervoer, overigens niet voor.13.11 Welke organisaties zullen de regelgeving uitvoeren
en wat is hun oordeel over de uitvoerbaarheid of de kosten?Het toezicht op het marktaandeel van de vervoerders zal geschieden door
de NMa, met dien verstande dat de kosten voor de uitvoering van dat toezicht
ten laste van de begroting van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat komen.
De Rijksverkeersinspectie van het ministerie van Verkeer en Waterstaat zal
de taak van vergunningverlening uitvoeren. Het oordeel van de Rijksverkeersinspectie
over de uitvoerbaarheid is zeer goed, gezien de harmonisering van de vergunningen
voor collectief personenvervoer. Deze stroomlijning is een belangrijke verbetering
in uitvoerbaarheid. De vergoeding die de ondernemer dient te betalen voor
de vergunning is kostendekkend. Het wetsvoorstel voorziet echter in een eenmalige
omzetting van vergunning die verleend zijn onder de huidige Wet personenvervoer.
De kosten die hiermee gemoeid zijn bedragen ongeveer f 750 000,–
(betreft 500 ondernemers). Deze zijn eenmalig. De voorbereiding en implementatie
van de vergunningverlening zal eenmalig ongeveer f 600 000,–
bedragen. Voor de eenmalige en structurele kosten zal via het managementcontract
dekking binnen de begroting van de Rijksverkeersinspectie worden gezocht.14. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGArtikel 1Veel definities zijn overgenomen uit de huidige Wet personenvervoer. De
definitie van openbaar vervoer is uitgebreid met vervoer dat wordt verricht
met voertuigen die worden voortbewogen langs geleidesystemen. De uitbreiding
van de definitie is bedoeld om nieuwe en nog in de ontwikkelingsfase verkerende
vervoertechnieken, zoals kabelbanen of voertuigen die op basis van luchtcompressie
en magneetkracht langs een baan worden geleid, onder de werking van de wet
te brengen. Omdat nieuwe vervoertechnieken niet zonder meer gevat kunnen worden
onder de reeds lange tijd gebezigde begrippen tram, trein en metro, is een
algemene beschrijving ter aanduiding van nieuwe vervoertechnieken aan de definitie
toegevoegd. Geleidesystemen zijn voorzieningen met behulp waarvan of waarlangs
een voertuig zich kan voortbewegen. Zo kunnen voertuigen zich voortbewegen
langs daartoe in, op of boven de grond geconstrueerde (hulp)banen of kabels.
Niet van belang is of de voertuigen worden voortbewogen door een mechanische
kracht op of aan het voertuig, door trekkracht met energietoevoer van elders
of op andere mechanische wijze. Onder de definities van auto en bus vallen
tevens de motorrijtuigen die zijn begrepen onder de definitie van personenauto
en bus op grond van artikel 1.1 van het Voertuigreglement.Het begrip dienstregeling is ten opzichte van de huidige definitie in
de Wet personenvervoer uitgebreid. Het begrip dienstregeling ondervindt inhoudelijk
geen wijziging. De uitbreiding werd noodzakelijk omdat dit voorstel van wet,
als gevolg van het vervallen van de bevoegdheid van de overheid tot vaststellen
van de dienstregeling, anders dan de Wet personenvervoer geen grondslag meer
heeft om nadere regels te stellen ten aanzien van de dienstregeling.De omschrijving van concessie bevat de voornaamste eigenschappen van de
concessie. De exclusiviteit van het recht is afhankelijk van de voorziening, openbaar vervoer, het gebied en de tijd waarvoor de concessie
is verleend.Artikel 2De strekking van artikel 2, eerste lid, is en was dat personenvervoer
over eigen terrein, zoals terreinen van fabrieken, bedrijven en recreatieparken,
buiten de reikwijdte van de wet valt. Daartoe is opgenomen dat de wet geldt
voor bedoeld personenvervoer op voor het openbaar verkeer openstaande wegen
en, voorzover het openbaar vervoer betreft, op uitsluitend voor openbaar vervoer
openstaande wegen en railwegen. Bij geleidesystemen zal er echter vaak geen
sprake zijn van een rail. Nu het wetsvoorstel ook openbaar vervoer langs geleidesystemen
omvat, is artikel 2, eerste lid, onderdeel c, opgenomen. In het algemeen zal
bij voor openbaar vervoer over railwegen en geleidesystemen (onderdelen b
en c) sprake zijn van een verbinding met de openbare weg of openbare ruimte
(stationsgebouwen, halteplaatsen).Het tweede lid biedt, evenals de huidige Wet personenvervoer de mogelijkheid
om bij algemene maatregel van bestuur de wet of delen daarvan voor bepaalde
soorten van openbaar vervoer en besloten busvervoer niet van toepassing te
verklaren. Voorts kunnen andere vervoersconcepten of vervoertechnieken zoals
openbaar vervoer over water op grond van dit artikel nu juist geheel of gedeeltelijk
onder de werkingssfeer van de wet worden gebracht. Deze laatste mogelijkheid
is bij voorbeeld gebruikt voor openbaar vervoer op afroep (Stb. 1997, 249)
en openbaar vervoer te water (Stb. 1998, 195). Deze vervoersconcepten zullen
ook op grond van artikel 2, tweede lid, van dit wetsvoorstel bij algemene
maatregel van bestuur worden geregeld.Artikel 2, derde lid, is bedoeld om het zogenaamde carpoolen, met vrienden
of collega's van het werk, niet onder de werking van de wet te brengen. Zonder
deze bepaling zou heel veel van het particuliere autogebruik onder de vergunningplicht
komen te vallen.Ingevolge richtlijn nr. 91/440/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen
van 29 juli 1991 betreffende de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap
(PbEG 237), en in de Wet personenvervoer geïmplementeerd door de wet
van 13 november 1997, houdende aanpassing van de Spoorwegwet en de Wet personenvervoer
aan Richtlijn nr. 91/440 EEG en Verordening (EEG) nr. 1893/91 (Stb. 1997,
578) was het openbaar vervoer per trein al uitgezonderd van de werking van
de Wet personenvervoer voor dienstregeling, tarief en rijksbijdrage. Dit is
nu in het vierde lid van artikel 2 opnieuw gebeurd ten aanzien van concessies,
aanbesteding en de rijksbijdrage.Artikel 3Dit artikel geeft de grondslag voor afwijking van de wet ten behoeve van
experimenten in het openbaar vervoer. Het voordeel van een experimentartikel
is dat proefondervindelijk nieuw beleid op deze manier ontwikkeld kan worden.
De verwachting is namelijk dat de markt voor openbaar vervoer zich snel zal
gaan ontwikkelen na de inwerkingtreding van deze wet. Denkbaar is dat dit
artikel bij voorbeeld wordt aangewend om op beperkte schaal te experimenteren
met landelijk dekkende netwerken voor openbaar vervoer per bus of aanbesteding
van concessies voor gecombineerd regionaal openbaar vervoer per trein en per
bus. Een ander type denkbare experimenten betreft de publiek-private samenwerking
voor aanleg, instandhouding en exploitatie van specifieke openbaar vervoervoorzieningen.
Verder zijn experimenten met nieuwe vormen van kaart- en tariefsystemen
ten behoeve van de ontwikkeling van een nationale chipcard denkbaar. De wijze
waarop deze terreinen zich zullen ontwikkelen zijn niet geheel te voorzien.
Voor dit soort situaties is een experimenteerartikel een geschikt instrument.
Voordat het voorgenomen beleid in een experimentregeling wordt geïmplementeerd
zal, al dan niet door een ex ante evaluatie, zorgvuldig afgewogen moeten worden
of gebruikmaking van deze mogelijkheid gewenst is. Criteria als de noodzaak
van het experiment, de mate waarin het experiment voldoet aan de beginselen
die in aan de wet ten grondslag liggen, de invloed die van het experiment
kan uitgaan op de rest van het beleidsterrein, het belang van een zorgvuldige
naleving van de in de wet neergelegde procedures en de waarborg dat geen afbreuk
gedaan mag worden aan de beginselen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid
spelen bij de beoordeling daarvan een belangrijke rol.Omdat het experimentartikel de mogelijkheid geeft tot afwijking van wettelijke
bepalingen, is het met passende waarborgen omgeven. Ter nadere begrenzing
van de afwijkingsbevoegdheid, zijn de wetsartikelen waarvan bij (of krachtens)
algemene maatregel van bestuur kan worden afgeweken, in de voorgestelde bepaling
limitatief opgesomd.Om die reden is ervoor gekozen om delegatie bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur te laten plaatsvinden. Voorts is voor de totstandkoming
van zo'n algemene maatregel van bestuur een voorhangprocedure voorgeschreven.
Overeenkomstig aanwijzing 10, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving
is aan de experimenten een tijdelijke werking toegekend. Inherent aan een
experiment is de tijdelijke duur ervan. De maximaal toegestane duur van de
experimenten die met toepassing van artikel 3 van het wetsvoorstel tot stand
komen is zes jaar. Om een zinvolle proefneming van beleid mogelijk te maken,
is gekozen voor die maximumduur. Reden voor deze relatief lange maximumduur
is gelegen in het gegeven dat de verwachte innovaties in de openbaar vervoermarkt
in veel gevallen gepaard zullen gaan met grote investeringen. Een kortere
algemene begrenzing van de duur experimenteer-periode belemmert de totstandkoming
van innovaties en is om die reden niet wenselijk. Per afzonderlijke experimenteerregeling
op grond van het voorgestelde artikel zal worden overwogen voor welke duur
de regeling zal moeten gelden en de geldingsduur van de regeling zal daarop
worden afgestemd. In de toelichting bij elke experimenteerregeling zal de
gekozen experimenteer-termijn worden gemotiveerd.Artikel 4Het eerste lid van artikel 4 geeft aan dat voor het verrichten van openbaar
vervoer anders dan per trein, en besloten busvervoer een vergunning voor collectief
personenvervoer is vereist. Deze vergunning voor collectief personenvervoer
geeft recht op het verrichten van openbaar personenvervoer met de vervoermiddelen,
bedoeld in artikel 1, onderdeel h, met uitzondering van de trein, als ook
voor het verrichten van besloten personenvervoer met de bus. Het feit dat
de vergunningeisen voor openbaar vervoer en besloten busvervoer nagenoeg hetzelfde
zijn, is reden om deze vergunningen te combineren. Voordeel hiervan is tevens
dat de wettelijke grens tussen de marktpartijen in beide sectoren wordt opgeheven
en het partijen over en weer gemakkelijker maakt tot de markt voor openbaar
vervoer- of besloten busvervoer toe te treden.Artikel 6De Minister van Verkeer en Waterstaat verleent de vergunning voor het
verrichten van openbaar vervoer en besloten busvervoer voor onbepaalde tijd.
Richtlijn 98/76/EG van de Raad van de Europese Unie van 1 oktober 1998 (PbEG
L 277) tot wijziging van richtlijn nr. 96/26/EG inzake de toegang
tot het beroep van ondernemer van goederen-, respectievelijk personenvervoer
over de weg, nationaal en internationaal, en inzake de wederzijdse erkenning
van diploma's, certificaten en andere titels ter vergemakkelijking van de
uitoefening van het recht van vrije vestiging van bedoelde ondernemers bepaalt
dat de betrokken Lidstaat elke vijf jaar dient te toetsen of de onderneming
nog voldoet aan de eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
Gelet op de continuïteit van de bedrijven en de kosten die met de aanvraag
van een vergunning gepaard gaan, verdient het de voorkeur om de vergunning
voor onbepaalde tijd te verlenen en daarnaast er voor zorg te dragen dat de
vergunningverlenende instantie op adequate wijze de onderneming toetst aan
de eisen. De wijze waarop deze toetsing zal plaatsvinden, zal in een algemene
maatregel van bestuur, op grond van artikel 8, nader worden uitgewerkt.De vergunning voor bepaalde tijd, nochtans geregeld in het tweede lid
van artikel 6 van de Wet personenvervoer niet overgenomen. De vergunning is
nog slechts een toegang tot het beroep en niet tot de markt, zoals in de Wet
personenvervoer.Ten opzichte van Wet personenvervoer is in het tweede lid van artikel
6 de mogelijkheid toegevoegd om een vergunning voor openbaar vervoer en besloten
busvervoer tijdelijk te schorsen. Gedurende het schorsingsbesluit kan de vergunninghouder
de rechten van de vergunning niet uitoefenen. Met de bevoegdheid tot schorsing
van de vergunning wordt voorzien in een mogelijkheid om relatief minder zware
overtredingen of herhaalde overtredingen van minder ernstige aard via bestuursrechtelijke
weg op adequate wijze te sanctioneren. De intrekking van de vergunning is
in de meeste gevallen een te zwaar instrument omdat intrekking betekent dat
de belanghebbende voor lange en onbepaalde tijd zijn bedrijf niet meer kan
uitoefenen. Een nieuwe aanvraag is in bepaalde gevallen eerst mogelijk na
het verstrijken van een termijn van tenminste twee jaar na intrekking van
de vergunning. Het besluit tot schorsing kan al naar gelang de omstandigheden,
zoals de grootte van het vervoerbedrijf of de mate waarin derden zijn benadeeld,
en de aard en ernst van de overtreding voor enkele dagen tot meerdere maanden
gelden. De mogelijkheid van schorsing biedt het bestuursorgaan derhalve een
gepast instrument in gevallen waarin de verwachting is gerechtvaardigd dat
de vervoerder, van wie de vergunning rechtens kan worden ingetrokken, na enige
tijd weer aan de voorwaarden voldoet voor een vergunning. In bepaalde gevallen
zal echter duidelijk zijn dat de vergunning moet worden ingetrokken en dat
schorsing voor bepaalde tijd in beginsel geen reële optie is. Dit is
bij voorbeeld het geval bij zware overtredingen of ernstige mate van recidive
dan wel of bij het ontbreken van vakbekwaamheid zonder vooruitzicht op het
behalen van het vereiste diploma of indien de betrouwbaarheid van de vervoerder
langdurig en in ernstige mate in het geding is.Het besluit tot schorsing kan, al naar gelang de omstandigheden en de
aard van de overtreding voor enkele dagen tot enkele maanden gelden. In het
schorsingsbesluit wordt de termijn van schorsing aangegeven. Schorsing verschilt
op dit punt met een besluit tot intrekking van de vergunning, die voor onbepaalde
tijd geldt. Een tweede verschil tussen schorsing en intrekking van de vergunning
is dat bij intrekking alleen een nieuwe vergunningverlening de vervoerder
in de gelegenheid stelt wederom beroepspersonenvervoer te verrichtten.Het vierde lid biedt de mogelijkheid om beperkingen aan de vergunning
te stellen. In een algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 8 zal
de beperkte vergunning voor het besloten busvervoer, zoals deze nu nog in
artikel 51 van de Wet personenvervoer is neergelegd, worden geregeld in die zin dat de vergunning voor collectief personenvervoer beperkt
blijft tot het verrichten van besloten busvervoer indien de aanvrager is een
vervoerder die besloten busvervoer verricht als nevenactiviteit ten behoeve
van een hoofdactiviteit die niet bestaat uit het verrichten van vervoer van
personen dan wel niet commercieel van aard is, en dat bovendien een geringe
weerslag heeft op de vervoermarkt. Aan zo'n vervoerder zullen, evenals dat
nu voor de beperkte vergunning niet het geval is, geen eisen worden gesteld
omtrent betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid. Een andere
toepassing is de beperking van de vergunning voor openbaar vervoer per trein
voor het verrichten van dat vervoer op bepaalde trajecten.Artikel 8Dit artikel maakt het mogelijk dat een algemene maatregel van bestuur
een nadere regeling geeft van verlening, wijziging, schorsing en intrekking
van vergunningen. Daarnaast is de grondslag opgenomen om in het Besluit personenvervoer
nadere regels te geven over de vergoeding die de aanvrager verschuldigd is
voor de verlening van vergunningsbewijzen. Het rapport Vergunningen van de
Algemene Rekenkamer beveelt namelijk aan dat over de vergunningen kostendekkende
leges wordt geheven. Dit kan ook toegepast worden op vergunningsbewijzen.Artikel 9De tekst van artikel 9 komt grotendeels overeen met artikel 9 van de huidige
Wet personenvervoer met dien verstande dat in onderdeel d van het vijfde lid
een grondslag is gecreëerd voor het heffen van leges voor de documenten
die door de Minister worden verstrekt.Artikel 10In dit artikel zijn de gronden voor de verlening van de vergunning voor
het openbaar vervoer per trein opgenomen. Deze eisen zijn overgenomen uit
de Wet personenvervoer en blijven noodzakelijk omdat op grond hiervan bij
voorbeeld eisen uit hoofde van beschikbare railcapaciteit kunnen worden gesteld.Artikel 12Artikel 12 legt aan alle vervoerders de plicht op om een geschillencommissie
in te stellen voor de behandeling van geschillen over de vervoersovereenkomst
bedoeld in de artikelen 80 en 100 van Boek 8 van het Burgerlijk Wetboek. Deze
verplichting is een van de maatregelen om de positie van de consument in het
openbaar vervoer te verstevigen. De verplichting ziet niet alleen op de vervoerders
in het openbaar vervoer, maar ook op die in het besloten busvervoer. Het artikel
geeft, teneinde het bedrijfsleven niet onevenredig te belasten, tevens de
mogelijkheid aan de vervoerders om een gezamenlijke geschillencommissie in
te stellen. In het artikel is een aantal waarborgen neergelegd waaraan de
geschillencommissie moet voldoen. De onafhankelijkheid van de leden en de
rechtskracht van de beslissingen van de commissie zijn daarvan de voornaamste.
De eisen zijn ontleend aan de Erkenningsregeling geschillencommissies consumentenklachten
1997 van de Minister van Justitie van 19 december 1996 (Stcrt. 248). Een geschillencommissie,
zoals de Geschillencommissie Openbaar Vervoer NS waarbij de meeste ondernemingen
in het openbaar vervoer tegenwoordig zijn aangesloten, en welke door de Minister
van Economische Zaken is erkend, voldoet bij voorbeeld al aan de eisen gesteld
in dit artikel. Artikel 13Artikel 13 legt aan alle vervoerders de verplichting op om aan de reiziger
bekend te maken op welke wijze klachten over het verrichten van personenvervoer
worden behandeld. Ook deze maatregel versterkt de positie van consumenten
ten opzichte van de huidige wet. De klachten kunnen niet alleen betrekking
hebben op de vervoersovereenkomst maar ook bij voorbeeld op de wijze waarop
de consument in het openbaar vervoer wordt bejegend. Afgezien is van een gedetailleerder
regeling van het klachtrecht, omdat dit aan de bedrijfsvoering van de vervoerder
zelf moet worden overgelaten. Overigens staat het de concessieverlener vrij
om in de concessievoorschriften een informatieplicht over de aard en behandeling
van de klachten op te nemen ten behoeve van de beoordeling van een goede uitvoering
van de concessie. Alleen klachten over de vervoersovereenkomst kunnen, indien
de klacht niet tot een bevredigende oplossing met de vervoerder heeft geleid,
door de reiziger aan de onafhankelijke geschillencommissie worden voorgelegd.
Aan het oordeel van de vervoerder wordt overgelaten op welke wijze hij in
het vervoermiddel kenbaar maakt en op welke wijze de klachten worden behandeld.Artikel 14In het eerste lid van dit artikel is de plicht neergelegd tot levering
van gegevens die nodig zijn voor de exploitatie van een reisinformatiesysteem.
Deze plicht is opgelegd aan vervoerders, waarmee wordt aangegeven dat de plicht
geldt voor elke vervoerder die collectief personenvervoer verricht.De verplichting in het eerste lid geeft echter geen waarborg voor de instandhouding
van het bestaande landelijk reisinformatiesysteem. In de motie-Vos (kamerstukken
II, 1996/97, 25 088, nr. 11) is het belang van een wettelijke waarborg
van de instandhouding van zo'n systeem nog eens benadrukt. Het tweede lid
beoogt die waarborg te geven door aan openbaar vervoerders de verplichting
op te leggen op zodanige wijze financieel bij te dragen aan een reisinformatiesysteem
met een landelijk bereik dat de instandhouding van zo'n systeem is gewaarborgd.Op grond van het derde lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur nadere regels worden gesteld over de verplichting van de openbaar
vervoerders om financieel bij te dragen. Deze regels zullen dan onder meer
betrekking hebben op de criteria aan de hand waarvan de minister beoordeelt
welk reisinformatiesysteem voor een aanwijzing in aanmerking komt. Dit zal
in ieder geval steeds het reisinformatiesysteem zijn dat de belangen van de
reiziger het meest dient.Artikel 15In hoofdstuk 2 van de Mededingingswet worden de oprichting en taken van
de NMa geregeld. De in artikel 119 voorgestelde wijziging van artikel 3 van
de Mededingingswet houdt er rekening mee dat ook in andere wetten taken aan
die autoriteit kunnen worden opgedragen. Dat is in dit wetsvoorstel het geval.
Aan de directeur-generaal wordt de bevoegdheid gegeven verklaringen van geen
bezwaar af te geven. Daarnaast krijgt de directeur-generaal tot taak in bepaalde
gevallen de Minister van Verkeer en Waterstaat een rapport uit te brengen
en voorts een jaarlijkse verslagleggingsplicht. Naast een verslag over de
werkzaamheden kan het verslag ook een beschrijving bevatten van de ontwikkelingen
op de Nederlandse markt voor openbaar vervoer met betrekking tot de marktordening.
Het college is als gevolg van haar toetsingstaken ten aanzien van de marktordening
op deze markt in staat om in deze voor het marktordeningsbeleid
relevante informatiebehoefte te voorzien. De verkregen informatie zal tevens
worden gebruikt voor de in artikel 98 aangekondigde evaluatie van de marktwerking
in het openbaar vervoer. De rapportage wordt door de minister tevens ter kennis
gebracht aan de beide kamers der Staten-Generaal. Het tweede lid van artikel
15 bepaalt dat de directeur-generaal in deze gevallen onder de verantwoordelijkheid
van de Minister van Verkeer en Waterstaat valt. Het gaat hier om een beleidsmatige
verantwoordelijkheid voor het handelen van de directeur-generaal. Arbeidsrechtelijk
blijft de directeur-generaal uiteraard onder de Minister van Economische Zaken
vallen.Artikel 16Uit de beleidsmatige hiërarchische relatie vloeit voort dat de Minister
van Verkeer en Waterstaat algemene en bijzondere aanwijzingen aan de directeur-generaal
kan geven ten aanzien van de uitoefening van de hem in dit wetsvoorstel toegekende
bevoegdheden en opgelegde taken. Ten einde een transparante verhouding tussen
de Minister van Verkeer en Waterstaat en de directeur-generaal te bevorderen,
bepaalt artikel 16 dat algemene aanwijzingen altijd in de vorm van beleidsregels
dienen te geschieden. Hetzelfde is gebeurd in artikel 4, eerste lid, van de
Mededingingswet. Zo'n aanwijzing kan ook betrekking hebben op bij voorbeeld
de inrichting van het verslag over de werkzaamheden.Het derde lid geeft een vormvoorschrift voor individuele aanwijzingen,
waardoor ook in die gevallen de transparantie in de verhoudingen wordt bevorderd
(in dezelfde zin: artikel 4, vierde lid, van de Mededingingswet). Ingeval
een algemene of bijzondere aanwijzing betrekking heeft op de uitleg van mededingingsbegrippen,
dienen deze in overeenstemming met de Minister van Economische Zaken te worden
vastgesteld. Hierdoor wordt een uniforme uitleg van mededingingsbegrippen
die ook voor de Mededingingswet relevant zijn, bevorderd.Artikel 17De hier voorgestelde verslagleggingsplicht stemt overeen met die van artikel
5 van de Mededingingswet. De Minister van Verkeer en Waterstaat is op grond
van artikel 15, tweede lid, politiek verantwoordelijk voor de directeur-generaal.
Derhalve is het van belang dat de beide kamers der Staten-Generaal op de hoogte
zijn van de zienswijze van de Minister van Verkeer en Waterstaat op de werkzaamheden
die de directeur-generaal onder diens verantwoordelijkheid heeft verricht.
Uiteraard zal over de toelichting op een aanwijzing als bedoeld in artikel
16, vierde lid, overleg plaatshebben met het ministerie van Economische Zaken.Artikel 18Dit artikel geeft een waarborg voor de vervoerder inzake het gebruik van
gegevens die de mededingingsautoriteit in het kader van de uitvoering van
deze wet heeft verkregen. Op grond van artikel 91, aanhef en onder 2°,
van de Mededingingswet, mag de mededingingsautoriteit gegevens die bij de
uitvoering van de Mededingingswet zijn verkregen, ook gebruiken voor toepassing
van de Wet personenvervoer 2000.Artikel 19De huidige Wet personenvervoer regelt de exclusiviteit van openbaar vervoer
impliciet door de vergunningverlening afhankelijk te stellen van de wenselijkheid
van de vervoervoorziening. Bij de beoordeling van een vergunningaanvraag wordt
dan gekeken naar de reeds aanwezige vervoervoorziening. In de
voorgestelde concessiesystematiek wordt de exclusiviteit gewaarborgd door
het verbod in artikel 19 en door de omschrijving van de vervoersvoorziening
waarvoor de concessie is verleend.Artikel 20Tot concessieverlening zijn bevoegd de dagelijkse besturen van de provincies
en de regionaal openbare lichamen. Nadrukkelijker dan thans de bevoegdheid
tot vaststellen van de dienstregeling is verdeeld over drie overheden, wordt
in de artikelen 20 en 21 uitgedrukt dat de bevoegdheid tot concessieverlening
bij de regionale overheden berust. Het tweede lid geeft de uitzondering weer
ten aanzien van de zogenaamde BOV- en VOC-gemeenten. Als uitzondering op de
regel dat provincies en kaderwetgebieden concessies verlenen, is hier geregeld
dat ook gemeenten bevoegd zijn wier aanwijzing door de Minister van Verkeer
en Waterstaat op grond van artikel 39 van de Wet personenvervoer ingevolge
artikel 108 in stand blijft. Hoelang die bevoegdheid blijft toegekend hangt
af van de uitkomsten van de evaluatie van de BOV/VOC structuur die per 1 januari
2001 zal plaatsvinden en de motie-Remkes over de nadere besluitvorming over
de VOC-structuur (kamerstukken II 1996/97, 25 088, nr. 7).Artikel 21Door wijziging van de Wet personenvervoer bij wet van 13 november 1997
(Stb. 1997, 559) zijn de provincies ten aanzien van het openbaar vervoer in
de provincie verantwoordelijk gemaakt voor de afstemming en coördinatie.
Voorzover gemeenten nog bevoegd blijven tot concessieverlening, blijft deze
verantwoordelijkheid van de provincies in stand. De bij wet geïntroduceerde
aanwijzingsbevoegdheid voor de provincies is komen te vervallen. Deze bevoegdheid
had betrekking op aanwijzingen ten aanzien van essentiële eisen aan de
dienstregeling. De dienstregeling zal volgens dit wetsvoorstel door de vervoerder
worden bepaald. Eisen aan de dienstregeling zullen, voorzover gewenst, door
de concessieverlener in het programma van eisen voor de aanbesteding van de
concessie, worden opgenomen. De provincies beschikken uit hoofde van artikel
11 van de Planwet verkeer en vervoer reeds over een aanwijzingsbevoegdheid
waarmee zij gemeenten kunnen verplichten een verkeers- en vervoerplan te maken.
De provincies kunnen daarbij tevens gebruik maken van de mogelijkheid om een
aanwijzing te geven omtrent de inhoud van het plan. De uitoefening van de
aanwijzingsbevoegdheid over de afstemming van beleid kan uiteindelijk zijn
doorwerking hebben op de aan de dienstregeling te stellen eisen. Dit instrumentarium
wordt voldoende geacht om tot afstemming te komen tussen de verscheidene openbaar
vervoervoorzieningen.Artikel 22In het eerste lid wordt geregeld dat een concessie niet wordt verleend
aan een vervoerder indien sprake is van het gecombineerd uitoefenen van vertegenwoordigende
functies bij het bevoegde bestuursorgaan en de gegadigde concessiehouder.
Alleen die functies worden vermeld die vanuit het oogpunt van zuiverheid in
de bestuurlijke verhoudingen met lidmaatschap van gemeenteraad of provinciale
staten onverenigbaar moeten worden geacht. Hiermee wordt aangegeven waar het
zwaartepunt in het voorkomen van ongeoorloofde belangenverstrengeling ligt.
De raads- en statenleden kunnen uit hoofde van hun (controlerende) functie
te allen tijde invloed uitoefenen op de besluitvorming. Dit is in sterke mate
het geval voor de raadsleden en statenleden die deel uitmaken van het college
van burgemeester en wethouders respectievelijk gedeputeerde staten
waar collegiaal wordt besloten. Genoemde openbare functies zijn bovendien
wettelijk verankerd in de Gemeentewet (de artikel 6 en verder), Provinciewet
(de artikelen 6 en verder) en de Wet op de gemeenschappelijke regelingen (de
artikelen 12, 13 en 14). Daarbij hoeft het niet altijd om gekozen leden te
gaan. Het lidmaatschap van een algemeen bestuur van een openbaar lichaam kan
bij voorbeeld verkregen worden door degene die kandidaat heeft gestaan voor
een van de betrokken gemeenteraden. De wettelijke verankering geldt ook voor
het bestuur (de artikelen 2:130, 2:239) en de raad van commissarissen (de
artikelen. 2:158, 2:268) van een rechtspersoon ingevolge Boek II van het Burgerlijk
Wetboek. Indien een op grond van het eerste lid verboden combinatie van functies
gaat ontstaan, bij voorbeeld door deelname aan een aanbesteding door de vervoerder,
zal de commissaris zijn functie bij die vervoerder (tijdelijk) moeten neerleggen.Het eerste lid, onderdeel b, verbiedt dat leden met vertegenwoordigende
functies bij overheden als eigenaar, adviseur of vertegenwoordiger werkzaam
zijn ten behoeve van een gegadigde vervoerder als (gegadigde) concessiehouder.
Het onderdeel is een bewerking van artikel 15, eerste lid, onder c en d, Gemeentewet
en heeft dezelfde strekking als het verbieden van de daarin genoemde handelingen.
Het verschil is dat in plaats van een overeenkomst sprake is van een concessie.
Dit verschil is tevens de reden dat is overgegaan tot een specifieke voorziening
naast de voorzieningen in de Gemeente- en Provinciewet. Een tweede verschil
is gelegen in de sanctionering bij overtreding van artikel 22. Overtreding
wordt niet, zoals artikel 15 van de Gemeentewet, gesanctioneerd door schorsing
of vervallenverklaring van het lidmaatschap in de raad of de staten. Bij handelen
in strijd met artikel 22 kan de nietigheid van het besluit tot concessieverlening
worden ingeroepen.Het tweede lid verklaart de handelingen als bedoeld in het eerste lid,
onderdeel b, van toepassing op de functie van burgemeester en commissaris.
Ten aanzien van de incompatibiliteiten van het eerste lid, onderdeel a, bieden
artikel 66 van de Provinciewet en 67 van de Gemeentewet voldoende waarborgen
ter voorkoming voor een ongewenste uitoefening van nevenfuncties.Indien de belangen van de concessieverlener en concessiehouder in een
andere hoedanigheid verstrengeld raken, kan worden teruggevallen op de artikelen
2:4 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit kan het geval zijn
als voor het bestuursorgaan werkzame ambtenaren met belangen bij kandidaat-concessiehouders
zich op onoirbare wijze in de besluitvorming met betrekking tot concessies
en aanvullende contracten mengen. Het bestuursorgaan waakt er op grond van
artikel 2:4 tegen dat een persoonlijk belang van bij het orgaan werkzame personen
een rol speelt bij totstandkoming van een bepaald besluit. Indien deze belangen
toch in de afweging hebben meegespeeld, kan worden gesproken van onzorgvuldige
besluitvorming in de zin van artikel 3:4 Awb.Met de uitzondering in het derde lid wordt onderkend dat het juist in
het proces van verzelfstandiging van deze bedrijven van belang is dat de belangen
van de deelnemende gemeente op de juiste manier blijven behartigd. De uitzondering
betreft echter niet de situatie waarin sprake is van aanbesteding. In dat
geval is distantie noodzakelijk voor een zorgvuldige aanbestedingsprocedure
aangezien het gemeentelijk vervoerbedrijf in competitie met andere vervoerders
meedingt naar een concessie. Artikel 23Aan de concessie is een maximale termijn verbonden. De concessieverlener
heeft uiteraard de vrijheid om een kortere concessieduur aan de concessie
te verbinden. Indien de concessieverlener dit tijdvak wil verlengen, dan zal
hij het tijdvak waarvoor de concessie is verleend moeten wijzigen. Een verlenging
zonder toepassing van de aanbestedingsprocedure is mogelijk mits de wettelijk
toegestane maximumtermijn niet wordt overschreden. De enige uitzondering hierop
is de vrijstelling in het tweede lid en de verlenging, bedoeld in artikel
43, ter zake van aanbestede concessies.De vrijstelling in het tweede lid, onderdeel a, heeft betrekking op concessies
voor openbaar-vervoervoorzieningen die gepaard gaan met aanleg van specifieke
infrastructuur. Ten behoeve van de rentabiliteit van investeringen in die
infrastructuur kan een concessie voor een langer tijdvak dan zes jaar worden
verleend indien daartoe door de concessieverlener een vrijstelling is verkregen
van de Minister van Verkeer en Waterstaat. Ten tijde van de aanvraag zal de
concessie nog niet zijn verleend. De concessiehouder hoeft dan ook nog niet
bekend te zijn. Dat desondanks het begrip «concessiehouder» is
gehanteerd geeft aan dat wel ten tijde van de aanvraag moet vaststaan dat
de concessiehouder zelf in die infrastructuur zal moeten investeren. Naast
de vrijstellingsmogelijkheid in onderdeel a, bestaat voor concessies voor
tram- en metrovervoer een mogelijkheid tot vrijstelling, in onderdeel b neergelegd,
indien noodzakelijke en aanzienlijke investeringen in materieel worden gevergd.Op de voorbereiding van het besluit tot concessieverlening is, ingevolge
het derde lid, de openbare voorbereidingsprocedure van de Awb van toepassing.
Deze inspraakprocedure biedt de reiziger de gelegenheid om zijn concrete wensen
ten aanzien van de voorgestelde vervoersvoorziening kenbaar te maken. Reeds
in de huidige Wet personenvervoer is voorzien in een verplichte inventarisatie
van wensen van reizigers ten behoeve van de voorbereiding van de dienstregeling.
Hoewel deze inventarisatie vormvrij is, passen veel overheden de openbare
voorbereidingsprocedure toe. Het voorgestelde derde lid formaliseert deze
gegroeide praktijk. Aangezien de speelruimte voor aanpassingen in de concessie
na een procedure van aanbesteding zeer gering zal zijn, is deze voorbereidingsprocedure
ingeval van aanbesteding ingevolge artikel 40, derde lid, niet van toepassing
op het besluit tot concessieverlening, maar op het vaststellen van het programma
van eisen. Zoals in paragraaf 8.2.1 van deze memorie is aangegeven, beraadt
het kabinet zich nog nader op de rol van de consumentenorganisaties in dit
geheel.Artikel 24De exclusiviteit van het recht van de vervoerder op het verrichten van
openbaar vervoer wordt bepaald door de inhoud van de concessie. In de concessie
is een beschrijving opgenomen van het openbaar vervoer waarvoor de concessie
wordt verleend. Zo kan het voor verschillende vormen van railvervoer in grote
steden kan het doeltreffend zijn deze – bij voorbeeld in de aanloopfase –
afzonderlijk aan te besteden. Ook is denkbaar dat een separate concessies
voor spitsvervoer wordt aanbesteed. Het eerste lid maakt het mogelijk om meerdere
concessies voor eenzelfde concessiegebied te verlenen. In de concessie staat
omschreven voor welke openbaar vervoervoorziening het exclusieve recht wordt
verleend. In het tweede lid van dit artikel is geregeld dat de concessie zich kan
uitstrekken tot vervoerverbindingen die de grenzen van het concessiegebied
overschrijden. Voorzover die vervoersvoorziening zich uitstrekt tot een concessiegebied
waarbinnen de concessieverlener niet bevoegd is, is verlening van de concessie
alleen mogelijk indien dit is overeengekomen in een overleg met de bevoegde
concessieverlener. Daarbij kan tevens worden afgesproken op welke wijze die
concessieverlener wordt betrokken bij wijziging en intrekking van die concessie.
Artikel 24 laat onverlet dat op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen
twee of meer overheden hun bevoegdheden voor grensoverschrijdende openbaar-vervoerlijnen
door een gemeenschappelijke regeling laten uitvoeren.Artikel 25Het noodzakelijke afstemmingsoverleg tussen de bevoegde overheden van
aangrenzende concessiegebieden is neergelegd in artikel 25. Een concessie
zal veelal raakvlakken hebben met voorzieningen in andere concessiegebieden.
De andere concessieverleners zijn, niet in de laatste plaats vanwege hun financiële
belang bij de exploitatie van die aangrenzende concessies, belanghebbend bij
wijziging of verlening van concessies door andere concessiehouders. De mate
waarin deze raakvlakken bestaan zal de intensiteit van het overleg bepalen.
Onder aangrenzende gebieden moet net als in de huidige wet ook de in een provincie
gelegen bevoegde gemeente worden verstaan indien deze gemeente bevoegd is
tot concessieverlening.Artikel 26Het openbaar vervoer waarop de ontheffing betrekking heeft, betreft in
feite ongesubsidieerd vervoer. Zo zal cabotagevervoer als bedoeld in de cabotageverordening
(verordening (EG) nr. 12/98 van de Raad van de Europese Unie tot vaststelling
van de voorwaarden waaronder vervoersondernemers worden toegelaten tot binnenlands
personenvervoer over de weg in een lidstaat waarin zij niet gevestigd zijn
(PbEG L 4) in het kader van een internationaal geregelde dienst op Nederlands
grondgebied alleen mogelijk zijn op basis van een ontheffing op grond van
dit artikel. Een ontheffing behoeft alleen te worden aangevraagd voor concessiegebieden
waarin daadwerkelijk haltes worden aangedaan. Slechts dan kan voor dat gebied
worden gesproken van openbaar vervoer. Een ontheffing wordt niet verleend
indien sprake is van gelijkenis met het geconcessioneerde vervoer. Het is
echter niet zo dat het samenvallen van zo'n voorziening met de concessie automatisch
een weigeringsgrond oplevert. Indien feitelijk niet een substantieel deel
van het reizigerspotentieel aan de concessievoorziening wordt onttrokken,
zal de grond in het derde lid, zich niet snel voordoen. Ten aanzien van de
concessiehouder, die derde-belanghebbende is wiens zienswijze op de effecten
van de ontheffing van groot belang is, geldt uit hoofde van artikel 4:8 Awb
een hoorplicht. Aan de ontheffing kunnen beperkingen worden verbonden die
in ieder geval betrekking kunnen hebben op het waarborgen van de belangen
van de concessiehouder.De ontheffing die de concessieverlener op grond van artikel 26 kan verlenen,
zal voor bepaalde tijd worden verleend. Het zal kunnen voorkomen dat een ontheffing
voor kortere duur wordt verleend dan de communautaire vergunning op basis
waarvan een vervoerder internationaal personenvervoer, waaronder cabotagevervoer,
mag verrichten. Zo'n vergunning wordt ingevolge verordening (EG) nr. 11/98
van de Raad van de Europese Unie van 11 december 1997 (PbEG L 4) tot wijziging
van verordening (EEG) nr. 684/92 houdende gemeenschappelijke regels voor het internationaal vervoer van personen met touringcars en met autobussen)
verleend voor een periode van vijf jaar. Evenwel heeft de Nederlandse wetgever
de vrijheid om te bepalen voor welke periode de ontheffing voor het cabotagevervoer
wordt verleend. Artikel 4 van de cabotageverordening bepaalt dat de cabotagediensten,
onder voorbehoud van de toepassing van de communautaire voorschriften, onderworpen
zijn aan de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die in de lidstaat
van ontvangst van kracht zijn ten aanzien van onder ander de eisen die gesteld
worden aan de machtigingen en de aanbestedingsprocedures.Artikel 27Anders dan nu wordt het mogelijk openbaar vervoer te verrichten volgens
andere tarieven en modellen van vervoerbewijzen dan die door de minister zijn
vastgesteld of goedgekeurd. De concessieverlener en de vervoerder aan wie
de concessie is verleend, kunnen afspraken maken over de tarieven welke in
de concessievoorschriften worden opgenomen (artikel 29). De vervoerder kan
met inachtneming van de voorschriften tarieven en kaartmodellen bepalen voor
het door hem verrichte openbaar vervoer. De minister kan daarnaast uit oogpunt
van landelijke tarief- en kaartintegratie bij ministeriële regeling tarieven
en modellen vaststellen voor nationaal geldende vervoerbewijzen. Daarbij kan
de minister aangeven in welk gebied deze vervoerbewijzen geldig zijn. Het
is daarbij denkbaar dat nationale vervoerbewijzen niet in het hele lang geldig
zijn, maar slechts in bepaalde delen van het land. De minister kan bij voorbeeld
van deze mogelijkheid gebruik maken indien een gefaseerde introductie van
electronische vervoerbewijzen, zoals de chipkaart, wordt overwogen. Het aanbod
aan kaartsoorten en tarieven kan derhalve bestaan uit de door de minister
vastgestelde tarieven en kaartmodellen en uit de aan de vervoerder op grond
van de concessievoorschriften toegestane tarieven en modellen. De tariefvrijheid
voor de vervoerder bestaat voorzover er door de minister of op basis van de
concessie geen voorschriften zijn gegeven.Omdat een rechtstreekse relatie tussen de minister en de vervoerder ontbreekt,
is voor het vervoer tegen nationale vervoerbewijzen wel een wettelijke verplichting
tot het vervoeren tegen een nationaal vastgesteld tarief nodig. Op grond van
artikel 27, derde lid, is de vervoerder verplicht om de reiziger die is voorzien
van een geldig nationaal vervoerbewijs te vervoeren. Voor dit bewijs kan een
op grond van het eerste lid door de minister vastgesteld tarief gelden dan
wel – indien de alleen het vervoerbewijs nationaal wordt vastgesteld –
een door de concessieverlener of vervoerder vastgesteld tarief. Eenzelfde
wettelijke voorziening voor het vervoer tegen andere vervoerbewijzen is niet
nodig. Het handelen in strijd met de concessievoorschriften is een grond voor
intrekking van de concessie (artikel 39). Overtreding van de vervoerplicht
tegen nationaal tarief levert een economisch delict op (artikel 121).Artikel 28Om de belangen van de consument te waarborgen is in artikel 28 de verplichting
voor de concessiehouder opgenomen dat deze ten minste eenmaal per jaar de
dienstregeling en de hoogte van de tarieven aan een vertegenwoordiging van
representatieve consumentenorganisaties ter advisering voorlegt. Dit artikel
geeft een grondslag voor het bij algemene maatregel van bestuur stellen van
voorwaarden waaraan deze consumentenorganisaties ten minste moeten voldoen.
Op deze wijze wordt gewaarborgd dat de concessiehouder ook daadwerkelijk overlegt
met consumentenorganisaties waarvan de consument zich vertegenwoordigd weet.
Daarnaast noemt dit artikel de voorgenomen wijziging van de dienstregeling
en de tarieven met name als onderwerp van overleg omdat deze twee elementen
de kern vormen van de vervoersovereenkomst. Aanvullend kunnen in de concessie
voorschriften zijn opgenomen inzake andere onderwerpen die voor consumenten
van belang zijn. Bij de formulering van deze onderwerpen bij algemene maatregel
van bestuur zal rekening worden gehouden met het advies dat de projectorganisatie
Consumentenbescherming openbaar spoorwegvervoer op 29 oktober 1997 heeft uitgebracht.
De concessieverlener kan daarbij onderscheid maken tussen een overleg- en
informatieverplichting. Artikel 29 laat ruimte aan de concessieverlener om
een getrapte verplichting op te leggen waarbij eerst sprake is van informatie
en daarna van advies.Artikel 29Ten aanzien van de belangrijkste onderwerpen is de concessieverlener uit
hoofde van de wet verplicht een regeling te treffen. In ieder geval betreffen
dit voorwaarden in de financiële verhouding tussen de concessieverlener
en concessiehouder en voorwaarden die op die verhouding invloed hebben, zoals
de tariefstelling. Een tweede belangrijk onderwerp betreft de dienstregeling.
In de concessievoorschriften kan de concessieverlener bepalen de mate van
vrijheid voor de concessiehouder in het wijzigen van de dienstregeling. Binnen
die marges kan de concessiehouder zijn dienstregeling aanpassen aan bij voorbeeld
nieuwe ontwikkelingen (zoals woningbouw) of inzichten omtrent de vraag naar
vervoer. Voorts bevatten de voorwaarden een uitwerking op hoofdlijnen van
de consumenteninvloed op de concessie. De concessieverlener geeft de kaders
aan voor de advisering door consumentenorganisaties. Daarbij kan worden bepaald
dat de concessiehouder en consumentenorganisaties met elkaar overleggen voordat
consumentenorganisaties hun advies uitbrengen. Op deze manier kunnen consumentenorganisaties
vragen stellen en kan de concessiehouder toelichting geven op de stukken die
ter advisering worden ingebracht. Ook zullen de consumentenorganisaties worden
genoemd waaraan advies moet worden gevraagd. Dit kunnen landelijk georganiseerde
consumentenorganisaties zijn, zoals de Consumentenbond en ROVER, maar het
is ook goed mogelijk dat een regionale of plaatselijke consumentenorganisatie
binnen dat concessiegebied als representatief kan worden beschouwd. Voorts
bevatten de concessievoorschriften door de concessieverlener gestelde eisen
aan de toegankelijkheid van het openbaar vervoer voor gehandicapte reizigers.
Bij deze eisen valt te denken aan lagere vloeren en instap, ruimte voor het
plaatsen van rolstoelen, handvatten op bereikbare hoogte en dergelijke. Zulke
voorzieningen komen overigens ook ten goede aan andere reizigers die zich
om welke reden dan ook moeilijk voortbewegen.Artikel 30Het spiegelbeeld van het (exclusieve) recht van de concessionaris op exploitatie
is de verplichting voor de concessionaris om vervoer te verrichten overeenkomstig
de concessie en de aan de concessie verbonden voorschriften (de exploitatieplicht).
De exploitatieplicht kan niet verder reiken dan het netwerk of de dienstregeling
waarvoor de concessie is afgegeven. Het artikel vormt een waarborg voor de
consument, omdat de concessiehouder verplicht is het vervoer zoals vastgelegd
in de concessie te verrichten, maar waarborgt tevens voor de concessieverlener
dat de dienstregeling de uitvoering is van het netwerk waarvoor de concessie
is verleend. Indien de concessiehouder de concessie niet naar behoren uitvoert,
kan de concessieverlener de concessie intrekken (artikel 39). Artikel 31De reikwijdte van de gedoogplicht wordt bepaald door de bij algemene maatregel
van bestuur aan te wijzen infrastructuur. Alleen die infrastructuur zal worden
aangewezen die noodzakelijk is voor een goede uitvoering van de concessie.
Daarbij zal aansluiting worden gezocht bij de bijlage bij het Besluit Infrastructuurfonds.
De daar genoemde infrastructuur is geheel of voor het overgrote deel met rijksgelden
tot stand gekomen. In de eerste plaats wordt gedacht aan aanwijzing van de
zogenoemde primaire railinfrastructuur zoals railwegen, bovenleidingen en
opstelemplacementen of remises voor tram- en metromaterieel, voor zover dit
noodzakelijk is voor de uitvoering van de concessie. Daarnaast kan worden
gedacht aan de infrastructuur die door of vanwege decentrale overheden is
aangelegd of aangepast, al dan niet met middelen die uit de rijkskas zijn
bijgedragen. Voorts zal het betreffen de infrastructuur voor het in-, uit-
en overstappen van personen, zoals perrons. Als laatste denk ik aan infrastructuur
ten behoeve van de veiligheid en verkeersregeling, zoals verkeersregelsystemen,
sein- en verkeerssignalering en beveiligingssystemen. De gedoogplicht zal
geen betekenis hebben voor het gebruik van openbare wegen en de uitsluitend
voor openbaar vervoer openstaande wegen, voorzover deze openbare wegen zijn.Artikel 32In het eerste lid is neergelegd dat in de artikelen 33 tot en met 36 van
deze wet een bijzondere regeling is getroffen voor de overgang van werknemers
bij overgang van een concessie. Deze regeling geldt naast de algemene regeling
van het behoud van werknemersrechten bij overgang van een onderneming zoals
opgenomen in het Burgerlijk Wetboek (BW). In het eerste lid is bepaald wat
onder een overgang van een concessie moet worden verstaan. Het gaat om de
situatie waarbij een concessie eindigt door verloop van de duur waarvoor deze
concessie is verleend en deze concessie, veelal na aanbesteding, wordt verleend
aan een andere vervoerder. Het kan ook gaan om een gedeelte van een concessie
die wordt verleend aan een andere vervoerder.In het tweede lid is neergelegd dat de artikelen 33 en 34 het karakter
hebben van aanvullend recht. De voormalige en de nieuwe concessiehouder alsmede
de belanghebbende werknemersverenigingen kunnen anders overeenkomen. In dat
geval worden de artikelen 33 en 34 niet toegepast. De termijn waarbinnen de
overeenkomst waarin de afwijkende afspraken zijn neergelegd tot stand moet
komen is beperkt om een zorgvuldige voorbereiding van de exploitatie van de
concessie te waarborgen.Artikel 33De bijzondere regeling voor de overgang van werknemers bij overgang van
een concessie laat onverlet de bepalingen in de artikelen 7:662 en 7:663 van
het BW, die inhouden dat bij overgang van een onderneming de rechten en verplichtingen
uit een arbeidsovereenkomst overgaan van de oude werkgever op de verkrijger.
In de jurisprudentie worden deze artikelen ruim uitgelegd. In het algemeen
gaat bij overgang van ondernemingsactiviteiten, waarbij de identiteit van
die activiteiten dezelfde blijft, het personeel dat bij die activiteiten is
betrokken over op de verkrijger van die activiteiten, inclusief hun arbeidsvoorwaarden.
Of sprake is van overgang van een onderneming in de zin van het BW hangt af
van tal van omstandigheden, zoals het overnemen van bedrijfsmiddelen of een
deel van het personeel door de verkrijger, die alle tezamen of ieder voor
zich kunnen leiden tot het oordeel dat sprake is van een overgang van een
onderneming, terwijl het ontbreken van een of meer van deze omstandigheden
niet doorslaggevend is voor het oordeel dat geen sprake is van
een overgang van een onderneming. Het is niet geheel uitgesloten dat een concessie-overgang
tevens een overgang van een onderneming in de zin van het BW is. In een aantal
gevallen zal sprake zijn van een overgang in de zin van het BW. Dit zal onder
meer het geval kunnen zijn, indien naast de overgang van de concessie door
concessieverlening bedrijfsmiddelen (bij voorbeeld bussen of trams) overgaan
van de oude op de nieuwe concessiehouder. In de gevallen waarin een concessie-overgang
gelijkgesteld kan worden met een overgang van een onderneming in de zin van
het BW, geldt zowel de regeling in het BW als – voor zover nodig in
aanvulling daarop – de regeling in de voorgestelde wet.In de regel – zo verwacht ik – zal een concessie-overgang
niet als een overgang van een onderneming in de zin van het BW kunnen worden
aangemerkt. Voor die gevallen geldt de in dit wetsvoorstel getroffen regeling,
die het personeel, dat werkzaam is bij de verrichting van het openbaar vervoer
waarvoor de concessie is verleend, waarborgen geeft bij de overgang van een
concessie. De regeling houdt het volgende in, waarbij de verschillen met het
BW zijn aangegeven.De voorgestelde regeling heeft betrekking op de rechten en verplichtingen
die op het tijdstip van concessie-overgang gelden op basis van een privaatrechtelijke
of publiekrechtelijke arbeidsverhouding met de voormalige concessiehouder.
In het BW wordt alleen gesproken van rechten en verplichtingen uit arbeidsovereenkomst.
De voorgestelde regeling geeft ook bescherming aan ambtenaren van een gemeentelijk
vervoerbedrijf, die op publiekrechtelijke ofwel ambtelijke aanstelling werkzaam
zijn.De voorgestelde regeling heeft betrekking op de rechten en plichten van
het personeel dat bij de verrichting van openbaar vervoer, waarvoor de concessie
was verleend, direct en indirect werkzaam is. In het BW is het personeel dat
bij de overgang van een onderneming, of een onderdeel daarvan, is betrokken
niet nader omschreven. Uit de jurisprudentie blijkt dat het bij een overgang
van een onderdeel (of bepaalde activiteiten) van een onderneming gaat om het
personeel, dat is aangesteld bij of in belangrijke mate werkzaam is voor het
bij de overgang betrokken onderdeel van de onderneming. De strekking van deze
jurisprudentie is opgenomen in artikel 33, eerste lid, onderdeel a, met de
beperking dat het moet gaan om het bij de verrichting van het openbaar vervoer
binnen een concessie betrokken personeel (chauffeurs, controleurs, lokettisten,
degenen die reisinformatie verschaffen). Daarnaast is in het eerste lid, onderdeel
b, aangegeven dat het tevens gaat om het personeel dat indirect bij de overgang
van de concessie is betrokken, zoals het personeel dat is aangesteld bij algemene
afdelingen, bij voorbeeld een algemene onderhoudsdienst of een (staf)afdeling
personeel.De bepaling van het aantal personen dat indirect bij het verrichten van
het openbaar vervoer is betrokken, wordt in het tweede lid in beginsel gerelateerd
aan de verminderde omzet van de vorige concessiehouder. Bij het verlenen van
de concessie aan een andere vervoerder dan de zittende vervoerder, waardoor
sprake is van overgang van een concessie in de zin van artikel 32, eerste
lid, kan worden bezien in hoeverre maatwerk nodig is ten aanzien van de overgang
van het zogenoemde indirecte personeel. De concessieverlener zal daartoe op
basis van de het tweede lid het aantal indirect ten behoeve van het vervoer
werkzame personen kunnen relateren aan de specifieke omstandigheden van het
concrete geval, met afweging van alle in dat concrete geval relevante belangen.
In het derde lid is bepaald dat voor een zodanige afweging slechts plaats
is, indien de concessieverlener ter zake een beleidsregel heeft vastgesteld. Het kan voorkomen dat bij de concessie-overgang betrokken arbeidsplaatsen
niet één op één kunnen worden herleid tot individuele
personen bij voorbeeld omdat deze arbeidsplaatsen bij toerbeurt worden vervuld
door verschillende personen. Op welke individuele personen deze bepaling in
dat geval moet worden toegepast, is geregeld in het vierde lid. Dit kan zich
bij voorbeeld voordoen, wanneer een deel van een concessie eindigt en wordt
verleend aan een andere vervoerder, terwijl de chauffeurs werkzaam zijn in
het hele concessiegebied en niet op voorhand kunnen worden toegedeeld aan
de deelconcessie. Het BW regelt niet welk deel van het personeel overgaat,
indien slechts een deel van een afdeling (dat als zelfstandige eenheid kan
functioneren) wordt overgedragen. Jurisprudentie hierover of anderszins praktijkgevallen,
waarin de selectie van personeel bij overgang van een (deel van) een onderneming
een probleem is geweest, zijn niet bekend. De problematiek is vergelijkbaar
met de keuze die moet worden gemaakt bij reorganisaties: welk personeel moet
afvloeien?In het vierde lid wordt voor de selectiecriteria aangesloten bij de criteria
die gelden bij bedrijfseconomische ontslagen, indien ontslagaanvragen worden
ingediend via de Regionaal Directeur voor de Arbeidsvoorziening op grond van
het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945 (BBA). Een overgang van
een concessie, waarbij een deel van het personeel overgaat en een deel van
het personeel blijft zitten bij de huidige concessiehouder, wordt als het
ware gelijkgesteld met een bedrijfseconomisch ontslag (waarop het BBA toepassing
is), waarbij een deel van het personeel wordt ontslagen en een deel van het
personeel zijn arbeidsovereenkomst behoudt. Op een bedrijfseconomisch ontslag
ingevolge het BBA zijn de regels van het Delegatiebesluit 1993 (in het bijzonder
artikel 9) van toepassing, waarin de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
aangeeft hoe bedrijfseconomische ontslagaanvragen in het kader van een BBA-procedure
moeten worden beoordeeld. Uitgangspunten daarin zijn het anciënniteits-
en afspiegelingsbeginsel. De leden 4 tot en met 7 van artikel 9 van het Delegatiebesluit
1993 bevatten uitzonderingen op de strikte toepassing van het afspiegelingsbeginsel,
indien het gaat om onmisbare werknemers of werknemers met een zwakke arbeidsmarktpositie,
alsmede bijzondere procedurele waarborgen voor gehandicapte werknemers en
in verband met het voorkomen van discriminatie. Het vierde lid beoogt dus
niet een alternatieve definitie te geven van de omvang van de groep van werknemers
die overgaat, maar slechts de selectie van individuele werknemers binnen de
in het eerste lid gedefinieerde groep. Artikel 34Alleen de rechten en plichten voorzover omschreven in artikel 34 gaan
over. Ingevolge het BW gaan bij overgang van een onderneming de rechten en
plichten uit arbeidsovereenkomst en die voortvloeiend uit de collectieve arbeidsovereenkomst
(cao) over, met uitzondering van de pensioenrechten. Artikel 34, eerste lid,
regelt de overgang van de rechten en plichten uit de cao en de bedrijfsregelingen,
indien de voormalige concessiehouder geen vervoerbedrijf is, dat een dienst
of bedrijf is van de gemeente, waardoor het personeel voor het merendeel de
ambtelijke status heeft. Onder een gemeentelijk vervoerbedrijf valt bij voorbeeld
niet een geprivatiseerd gemeentelijk bedrijf als de HTM, waar het personeel
werkzaam is op een arbeidsovereenkomst volgens het BW. Het gaat derhalve in
artikel 34, eerste lid, om een privaatrechtelijk vervoerbedrijf, waarvoor
een cao kan gelden. In artikel 34, eerste lid, is de regeling van overgang
van rechten en plichten bij overgang van een onderneming in artikel 14a Wet
op de cao en artikel 2a van de Wet op het algemeen verbindend en het onverbindend
verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten
van overeenkomstige toepassing verklaard, met uitzondering van artikel 14a,
derde lid, wet op de cao. In dit derde lid zijn pensioenrechten uitgezonderd
van de overgang. De regeling in de genoemde artikelen houdt in dat de bestaande
cao op het moment van overname overgaat en geldig blijft, totdat de verkrijger
gebonden wordt aan een nieuwe cao of door een algemeen verbindend verklaarde
cao, of totdat de oude cao afloopt.Bij een concessie-overgang, niet zijnde een overgang van een onderneming
in de zin van het BW, gaan derhalve alleen de arbeidsvoorwaarden uit de cao
en de bedrijfsregelingen over en niet die uit de individuele arbeidsovereenkomst
welke niet rechtstreeks te herleiden zijn tot die collectieve arbeidsovereenkomst
of bedrijfsregelingen. De voorgestelde regeling houdt tevens in dat indien
geen cao geldt bij een concessie-overgang – bij voorbeeld in het geval
de voormalige concessiehouder geen partij is bij een cao – geen arbeidsvoorwaarden
van rechtswege overgaan. De nieuwe concessiehouder is bij eventuele vrijwillige
indienstneming van het personeel van de oude concessiehouder niet wettelijk
gebonden aan de oude arbeidsvoorwaarden.Indien een cao is geëxpireerd blijven in het algemeen de bepalingen
uit de cao door nawerking gelden voor een aan de cao gebonden werkgever. In
een dergelijk geval gaan de bepalingen uit de (geëxpireerde) cao van
rechtswege over op de nieuwe werkgever bij overgang van een onderneming. Dit
geldt derhalve ook bij concessie-overgang: de nieuwe concessiehouder is gehouden
tot naleving van de cao waaraan de voormalige concessiehouder door nawerking
gebonden is. Naleving van artikel 34, eerste lid, kan ingevolge de Wet op
de cao niet worden afgedwongen door de niet aan de cao gebonden werknemer,
maar dit kan wel geschieden door de vakbond(en) die de cao heeft (hebben)
afgesloten bij een aan de cao gebonden werkgever.Bij een gemeentelijk vervoerbedrijf is geen sprake zijn van een cao als
bedoeld in de wet op de cao. In het tweede lid is daarom een aparte regeling
getroffen voor de gemeentelijk vervoerbedrijven met dezelfde strekking als
het eerste lid. De arbeidsvoorwaarden voor de gemeentelijke sector worden
op centraal, sectoraal en lokaal niveau vastgesteld. Op centraal niveau worden
deze vastgesteld door de Minister van Binnenlandse Zaken. Op sectoraal niveau
worden deze namens de gemeenten afgesloten door de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG) met de representatieve werknemersbonden. Het betreft de Collectieve
Arbeidsvoorwaardenregeling (CAR) en de daarbij horende Uitwerkingsovereenkomst
(UWO). De CAR is bindend voor alle gemeenten, met uitzondering van enkele
grote gemeenten waarvoor de CAR slechts ten dele bindend is. Aansluiting bij
de UWO is facultatief. Op lokaal niveau kunnen die onderwerpen worden geregeld
die niet op centraal of sectoraal niveau zijn vastgesteld. Welk arbeidsvoorwaardenpakket
uiteindelijk in een gemeente geldt, kan mitsdien per gemeente verschillen.
Omdat bij de omzetting van een ambtelijke naar een privaatrechtelijke rechtspositie
de arbeidsvoorwaarden niet altijd een op een kunnen worden overgezet, dient
de nieuwe concessiehouder een gelijkwaardig pakket arbeidsvoorwaarden te handhaven
dat gelijkwaardig is aan het pakket arbeidsvoorwaarden dat uit de collectieve
regelingen voortvloeit.In het derde lid zijn de bepalingen in de Wet op de cao en de Wet op het
algemeen verbindend en het onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve
arbeidsovereenkomsten, die regelen op welk tijdstip de werking van de overgenomen
cao eindigt, van overeenkomstige toepassing verklaard. Artikel 615 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek bepaalt onder meer dat
de bepalingen inzake de arbeidsovereenkomst van Boek 7 niet van toepassing
zijn ten aanzien van personen in dienst van de gemeente, tenzij zij bij wet
van toepassing zijn verklaard. In het vierde lid is van deze mogelijkheid
gebruik gemaakt door de regeling van het Burgerlijk Wetboek inzake de overgang
van onderneming van toepassing te verklaren indien de voormalige concessiehouder
een vervoerbedrijf is als bedoeld in artikel 58, tweede lid en onderdeel a.
Hiermee wordt bereikt dat het personeel werkzaam bij gemeenten niet in een
nadeliger positie wordt gebracht dan werknemers indien de overgang van een
concessie tevens is een overgang van een onderneming als bedoeld in artikel
662 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.Artikel 35Bij overdracht van een onderneming in de zin van het BW is veelal sprake
van directe contacten tussen de overdrager en verkrijger, waarbij het veelal
duidelijk zal zijn welk personeel bij de overdracht is betrokken met de daarbij
behorende personeelskosten. Het prijskaartje dat aan de overname van personeel
hangt wordt verdisconteerd in de verkoopprijs. Het BW bevat ten aanzien van
de informatieverstrekking van het personeel dan ook geen nadere bepalingen.
Bij een concessie-overgang is het mogelijk dat tussen de voormalige en de
nieuwe concessiehouder geen of pas in een laat stadium contact plaatsheeft.Artikel 35 voorziet in de bij een concessie-overgang gewenste informatiebehoefte,
doordat de concessieverlener de concessiehouder kan verzoeken om informatie.
De informatie moet tijdig worden verstrekt, namelijk voor het programma van
eisen van de aanbesteding. De informatie betreft de in het geding zijnde werkgelegenheid,
de arbeidsvoorwaarden en financiële aspecten daarvan (inclusief de kosten
van waarde-overdracht bij een overgang naar een ander pensioenfonds). De informatie
uit dit onderzoek is bij de aanbesteding voor marktpartijen bekend. In het
tweede lid is aangegeven dat de gegevens vergezeld moeten gaan van een rapport
van een onafhankelijk bureau. Er is van afgezien een verklaring van een accountant
verplicht te stellen, omdat een oordeel over het betrokken personeelsbestand
en de daarmee samenhangende personeelskosten niet tot het eigenlijke takenpakket
van een accountant behoort. Bij een onafhankelijk ter zake deskundig bureau
kan worden gedacht aan een organisatie-adviesbureau of een ander bureau, dat
gebruikelijk wordt ingeschakeld bij advisering van ondernemingen bij reorganisaties
en dergelijke. De aanbestedende overheid wijst de deskundige(n) aan en neemt
de kosten van het onderzoek voor zijn rekening (derde lid).Artikel 36Dit artikel regelt een overlegverplichting voor de oude en nieuwe vervoerder
en de vakbonden binnen een maand na concessieverlening. Voor het bepalen met
welke vakbonden het overleg moet worden gevoerd is aansluiting gezocht met
het daaromtrent bepaalde in de Wet melding collectief ontslag. Het doel van
het overleg is de overgang van het personeel en de arbeidsvoorwaarden zo goed
mogelijk te laten verlopen. Artikel 37Het kan voorkomen dat gedurende de concessielooptijd bij de vervoerder
behoefte bestaat aan overdracht van de concessie. Met overdracht van de concessie
wordt de situatie bedoeld dat de nieuwe rechtspersoon in de rechten treedt
van de concessiehouder en die nieuwe rechtspersoon verantwoordelijk wordt
jegens de concessieverlener voor de uitoefening van die concessie. Om een
aantal redenen moet de overdracht van de concessie met de nodige waarborgen
worden omgeven. De soliditeit van de vervoerder is een belangrijke factor
voor de waarborg van het nakomen van de verplichtingen uit de concessie. Het
is om die reden dat de concessieverlener toestemming moet geven voor de overdracht.
De toestemming wordt onthouden indien het gaat om de overdracht aan een «marktmachtonderneming»
dan wel indien het gaat om een gemeentelijk vervoerbedrijf dat niet in aanmerking
zou kunnen komen voor die concessie. In het vijfde lid is nog een reden opgesomd
op grond waarvan de toestemming kan worden onthouden. Deze grond geeft de
concessieverlener de mogelijkheid om bij voorbeeld een vervoerder te weigeren
aan wie onlangs nog een surséance van betaling is verleend, of die
zich eerder schuldig heeft gemaakt aan overtreding van deze wet. Of toestemming
in die gevallen wordt onthouden is een discretionaire bevoegdheid van de concessieverlener.
In het zesde lid is neergelegd dat de concessiehouder hoofdelijk aansprakelijk
is voor nakoming van verplichtingen uit de concessie voorzover deze zijn ontstaan
voor het tijdstip van overdracht. Door de overdracht eindigt in beginsel de
relatie tussen de concessiehouder en de concessieverlener en ontstaat een
rechtsrelatie tussen de concessieverlener en de vervoerder aan wie de concessie
is overgedragen. In beginsel is ingevolge het tweede lid, die nieuwe concessiehouder
aanspreekbaar voor de verplichtingen die ontstaan na het tijdstip van overdracht
alsmede voor de nog niet voldane verplichtingen van vóór dat
tijdstip. Ten aanzien van de nakoming laatstgenoemde verplichtingen is toch
de oude concessiehouder gedurende de concessieduur die na de overdracht nog
rest ook mede hoofdelijk aansprakelijk. De concessieverlener kan in dat geval
beide aanspreken. Ten aanzien van sommige verplichtingen ligt het afhankelijk
van het moment van overdracht voor de concessieverlener meer voor de hand
om de oude concessiehouder aan te spreken dan de nieuwe. Dit kan bij voorbeeld
het geval zijn bij informatievoorziening ten behoeve van aanbesteding.Artikel 38Dit artikel regelt het van rechtswege vervallen van de concessie als de
vergunning komt te vervallen. Dit gebeurt indien de rechtspersoon van de concessiehouder
ophoudt te bestaan, de concessiehouder overlijdt, of de vergunning wordt ingetrokken.
Uit de systematiek van de wet vloeit immers voort dat een concessiehouder
over een vergunning voor collectief personenvervoer moet beschikken alvorens
hij openbaar vervoer kan verrichten. De concessie vervalt voorts indien de
concessiehouder, als gevolg van intrekking door de directeur-generaal, niet
meer beschikt over een verklaring van geen bezwaar voor een concessie.Artikel 39De exclusiviteit van de concessie wordt wettelijk beschermd door het openbaar
vervoer zonder concessie strafbaar te stellen in de artikelen 19 en 121 van
dit wetsvoorstel. Omgekeerd dient de vervoerder zich te houden aan de voorschriften
die met de door hem verworven concessie gepaard gaan. Het niet naar behoren
uitvoeren van de concessie is niet strafbaar gesteld zoals thans wel het geval
is met het niet uitvoeren van de dienstregeling. Dit betekent
het einde van de openbare dienstverplichting. Wat resteert is een openbaar
dienstcontract waarvan op de naleving door beide partijen wederzijds dient
te worden toegezien. Ter verduidelijking en ter versterking van de positie
van de concessieverlener is bepaald dat de concessie kan worden ingetrokken
indien de vervoerder zich niet aan de voorschriften van uitvoering houdt.
Vanzelfsprekend dient de overheid dit zware instrument proportioneel te hanteren.Artikel 40In dit artikel is neergelegd de verplichting van de concessieverlener
om een programma van eisen vast te stellen. Naast de voor de aanbesteding
onmisbare gunnings- en selectiecriteria zal dit programma van eisen grotendeels
de inhoud van de concessie en de concessievoorschriften moeten bevatten. In
het tweede lid zijn de voornaamste onderdelen van het programma van eisen
opgesomd. Het kader voor het programma van eisen vormt het openbaar verkeers-
en vervoerbeleid zoals neergelegd in de plannen bedoeld in de Planwet verkeer
en vervoer. Op grond van onderdeel a zal de concessieverlener de beleidsmatige
uitgangspunten voor de gewenste voorziening kunnen formuleren. Bij aanbesteding
van een specifieke vervoersvoorziening zal dit onderdeel vanzelfsprekend beperkt
kunnen zijn. De onderdelen b en c laten ruimte voor zowel een aanbesteding
van de uitvoeringsfunctie (de aanbesteding van de dienstregeling) als voor
de aanbesteding van de ontwikkelingsfunctie, waarbij de inschrijvende vervoerder
zelf het netwerk ontwerpt. Bij aanbesteding van de ontwikkelingsfunctie zal
in het programma van eisen niet de dienstregeling zelf worden opgenomen. Slechts
de belangrijkste algemene voorwaarden met betrekking tot die dienstregeling
zullen in dat geval op basis van verkeersen vervoerplannen en de inspraak
die daarop heeft plaatsgevonden, worden opgenomen. Het is van belang dat de
concessieverlener inzicht geeft in de gewenste afstemming met overige vervoersvoorzieningen
in aangrenzende gebieden. Het onderdeel d strekt ertoe de concessieverlener
expliciet de mogelijkheid te bieden te selecteren op milieukenmerken van concessies
en daarvoor te kiezen en eveneens oneigenlijke en onbedoelde concurrentie
op het ongeregeld laten van milieukenmerken in de concessieverlening uit te
sluiten. Omdat ook in het proces van verlening van concessies en in de uitvoering
daarvan de situatie kan ontstaan dat het profijt van een vergunning door een
andere partij wordt genoten dan de milieulast wordt gedragen, is het wenselijk
en nodig deze voorwaarde te stellen. Als voorbeeld wijs ik op de situatie
waar tengevolge van de inzet van uit emissie- of geluidsoogpunt verouderd
materieel een situatie ontstaat waarvan de lasten door de bevolking/gemeenschap
gedragen zullen moeten worden. De inzet van dergelijk materieel levert intussen
wel direct financieel gewin aan de concessiehouder of een lagere prijs voor
de concessieverlener (in de regel een andere partij). De formulering in onderdeel
e verplicht de concessieverlener duidelijkheid te verschaffen, maar biedt
hem de keuze om de benutting van infrastructuur verplicht voor te schrijven
dan wel de keuze aan de concessiehouder te laten. Om die reden wordt niet
van «eisen» gesproken. Ten behoeve van de betrokkenheid van de
reiziger, is een openbare voorbereidingsprocedure verplicht gesteld voor het
programma van eisen. Om dubbele inspraakprocedures te voorkomen bepaalt het
derde lid dat voor de voorbereiding van het besluit tot verlening van aanbestede
concessies de openbare voorbereidingsprocedure niet geldt.Artikel 41Artikel 41 is een species van artikel 25. Het verplicht de concessieverlener
tot overleg met de concessieverleners in de aangrenzende concessiegebieden
voordat een programma van eisen wordt vastgesteld. In het programma
van eisen worden de contouren van de toekomstige openbaar vervoervoorziening
neergelegd. Het is ten behoeve van de afstemming van openbaar vervoervoorzieningen
van belang dat over de inhoud van het programma van eisen overleg plaatsheeft
met de concessieverleners in aangrenzende gebieden. Zou dit overleg eerst
plaatsvinden voordat de concessie wordt verleend, dan biedt de inmiddels gevolgde
aanbestedingsprocedure, welke immers uitmondt in een gunning, nauwelijks nog
enige ruimte voor eventuele aanpassingen welke als gevolg van het afstemmingsoverleg
noodzakelijk kunnen blijken.Artikel 42In artikel 42 is de informatieverplichting van de concessiehouder in verband
met de aanbesteding neergelegd. Deze verplichting valt wat betreft doel en
inhoud te onderscheiden van de informatieplicht neergelegd in de artikelen
29, tweede lid, onderdeel b, en 76, onderdeel e. Het niet beschikken over
voldoende informatie over de markt wordt ervaren als een van de meest voorkomende
drempels voor toetreding door nieuwe vervoerders. De, zij het tijdelijke,
monopoliepositie van de concessiehouder geeft deze ontegenzeglijk een voorsprong
bij de inschrijving op de nieuwe concessie in dat gebied. Alleen de concessiehouder
beschikt over de informatie met betrekking tot de voornaamste reizigersstromen.
Andere vervoerders kunnen deze gegevens slechts ten dele afleiden uit de dienstregeling.
In mindere mate geldt hetzelfde voor de concessieverlener. Ook deze zal behoefte
hebben aan beleidsinformatie ten behoeve van de voorbereiding van een nieuw
programma van eisen of dienstregeling. Hoewel de concessieverlener in de concessievoorschriften
een informatieverplichting vastleggen over de uitvoering van de concessie,
hoeft deze informatie de informatiebehoefte voor de nieuwe aanbesteding niet
geheel te dekken. Om deze reden is een verplichting opgenomen voor de concessiehouder.Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald op welke onderwerpen
deze informatieverplichting betrekking heeft. In beginsel kan deze informatie
openbaar gemaakt worden in het programma van eisen. Dit is ook het geval indien
de verstrekte informatie bedrijfsgegevens bevat in de zin van artikel 10,
eerste lid, onderdeel c, van de Wet openbaarheid van bestuur. Op grond van
artikel 10, eerste lid, onderdeel c, van de Wet openbaarheid van bestuur zouden
vertrouwelijk verstrekte bedrijfsgegeven echter niet openbaar gemaakt worden.
Voor wat betreft openbaarmaking van verstrekte gegevens in het programma van
eisen geldt volgens het voorgestelde derde lid echter niet het afwegingskader
van artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur; de concessieverlener moet
volgens de voorgestelde bepaling van openbaarmaking afzien, indien het belang
daarvan niet opweegt tegen het belang van voorkoming van onevenredige benadeling
van de concessiehouder. Het belang van openbaarmaking is hier gelegen in het
doen van een goed inschrijving op basis van de gegevens in het programma van
eisen.In artikel 105, vierde lid, is bepaald dat de informatieverplichting ook
geldt voor de vervoerder die openbaar vervoer verricht op grond van een door
het bevoegd gezag vastgestelde dienstregeling.Artikel 43Indien door omstandigheden die niet aan de concessieverlener zijn te wijten,
geen in de tijd aansluitende concessie kan worden verleend, is het mogelijk
de concessie te verlengen. De concessieverlener kan dit in de concessie bepalen
en kan daarbij opnemen welke voorschriften voor deze periode gelden. De concessieverlener
zal dit enige tijd voordat de concessie afloopt, kunnen beoordelen
omdat hij bij de besluitvorming over de concessie rekening zal houden met
de termijn die de nieuwe concessiehouder nodig heeft om zich op de uitvoering
van de concessie voor te bereiden. Mogelijk wordt in de concessievoorschriften
vastgelegd hoelang deze termijn is. Om misbruik van deze mogelijkheid tegen
te gaan, is een maximale verlengingstermijn van een jaar in het eerste lid
opgenomen. De concessiehouder is uit hoofde van artikel 30 verplicht de concessie
te blijven uitvoeren. Tegelijkertijd is de maximale verlengingstermijn zodanig
dat het heel goed mogelijk is een tweede procedure binnen twaalf maanden af
te ronden. De wijze waarop de concessieverlening binnen deze twaalf maanden
verloopt, is afhankelijk van de procedure die op grond van artikel 44 kan
wordt vastgesteld. Blijkens de toelichting bij dat artikel zal bij het vaststellen
van een aanbestedingsprocedure in beginsel aangesloten worden bij de richtlijn
diensten. Dit heeft tot gevolg dat de concessieverlening in tweede aanleg
door middel van een procedure via onderhandelingen verwezenlijkt kan worden.
Een onderhandelingsprocedure met voorafgaande bekendmaking kan bij voorbeeld
worden gevolgd indien de inschrijvingen in de voorafgaande aanbesteding onregelmatig
zijn of onaanvaardbaar zijn volgens nationale bepalingen. Dit zou bij voorbeeld
het geval kunnen zijn indien geen van de inschrijvers in aanmerking komt voor
verlening van een verklaring van geen bezwaar. Indien zich zo'n situatie heeft
voorgedaan, mag de concessie onderhands worden gegund aan een vervoerder die
wel aan alle gestelde voorwaarden voldoet. Een onderhandelingsprocedure zonder
voorafgaande bekendmaking kan worden gevolgd ingevolge de richtlijn diensten
indien bij de voorafgaande openbare of niet openbare aanbesteding geen sprake
is van inschrijvingen dan wel van niet passende inschrijvingen. Er is bij
voorbeeld sprake van een niet passende inschrijving indien geen van de aanbieders
een inschrijving heeft gedaan die voor wat betreft prijs of aanbod ligt bij
hetgeen de aanbesteder redelijkerwijs mocht verwachten. Overigens zal de aanbesteder
hiertoe wel op verzoek van de Europese Commissie een verslag moeten overleggen
waaruit blijkt dat geen van de aanbiedingen markt-conform zijn. Gelet op de
mogelijkheden voor een procedure in tweede aanleg, moet het mogelijk zijn
de concessie binnen twaalf maanden alsnog te verlenen.Artikel 44Dit artikel geeft de grondslag om een aanbestedingsprocedure bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur vast te stellen. In beginsel zal, zoals reeds
in de beleidsnota «Marktwerking in het regionaal openbaar vervoer»
is gemeld, worden aangesloten bij de bestaande aanbestedingsprocedure, de
krachtens de Raamwet EEG-voorschriften aanbestedingen in het Besluit overheidsaanbestedingen
geïmplementeerde richtlijn nr. 92/50/EEG van de Raad van de Europese
Gemeenschappen van 18 juni 1992 betreffende de coördinatie van de procedures
voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor dienstverlening (PbEG L 209)
(de richtlijn diensten). De richtlijn diensten geeft, meer dan richtlijn nr.
90/531/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 17 september 1990
betreffende de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren
water- en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie (Pb EG L 297) (de
richtlijn nutssectoren) de meeste waarborg heldere en eenduidige spelregels.
Daarnaast laat de richtlijn voldoende vrijheid aan de aanbestedende overheid om
zijn procedure verder in te richten. Slechts de belangrijkste waarborgen zijn
vastgelegd. De richtlijn diensten kent een gesloten systeem van selectiecriteria,
hetgeen duidelijkheid verschaft aan vervoerders. Daarnaast valt de aanbesteding
van openbaar-vervoercontracten reeds onder de richtlijn diensten. Een reden
om bij een bestaande aanbestedingsprocedure aan te haken is dat door de decentrale
overheden met deze procedure reeds ervaring kan zijn opgedaan omdat de aanbesteding van andere diensten ook volgens deze richtlijn moet geschieden.
Voorts bestaat reeds enige jurisprudentie over de uitleg en reikwijdte van
de richtlijn. Het artikel geeft ook de mogelijkheid om een andere procedure
dan die in de richtlijn diensten vast te stellen. De bepaling houdt rekening
met het geval een andere procedure aangewezen is. Dit is bij voorbeeld het
geval indien de Raad voor de Europese Gemeenschappen besluit een specifieke
procedure voor aanbesteding van concessies in het openbaar vervoer vast te
stellen.Artikel 45Ten behoeve van een zorgvuldige en voor de inschrijver inzichtelijke procedure
is de concessieverlener verplicht een aanbestedingsreglement vast te stellen.
De inhoud van een aanbestedingsreglement wordt deels beïnvloed door de
administratieve procedures welke in de diverse organisatie van de concessieverlener
worden gehanteerd. Daarom is ervan afgezien om een uniform aanbestedingsreglement
bij of krachtens wet vast te stellen. Overigens staat het concessieverleners
vrij om desgewenst hun aanbestedingsreglementen op elkaar af te stemmen dan
wel tot uniformiteit van de reglementen te komen.Artikelen 46 en 47Hoofdstuk III, paragraaf 2 stelt regels omtrent de verklaring van
geen bezwaar. Zo'n verklaring is vereist ingeval het gaat om verlening van
een concessie na aanbesteding (artikel 46). De verklaring wordt afgegeven
door de directeur-generaal van de NMa. Een concessieverlener kan uitsluitend
een concessie verlenen aan een vervoerder die beschikt over een verklaring
van geen bezwaar voor de desbetreffende concessie (artikel 47). Op zijn beurt
mag een vervoerder slechts gebruik maken van een concessie welke na aanbesteding
is verkregen, wanneer de vervoerder daartoe een verklaring van geen bezwaar
is verstrekt. Hiervoor is gekozen omdat immers zowel concessiehouder als concessieverlener
belang kunnen hebben bij het zich niet houden aan de weigering van een verklaring
van geen bezwaar.Indien de concessieverlener de concessie verleent aan een vervoerder die
niet in het bezit is van een verklaring van geen bezwaar en de vervoerder
verricht openbaar vervoer op grond van die concessie, handelen de concessieverlener
en de concessiehouder in strijd met artikel 47 respectievelijk artikel 46.
De situatie kan zich echter voordoen dat de concessieverlener zich aan het
gebod van artikel 47 houdt, maar dat de concessiehouder in strijd met artikel
46 handelt. Dit is het geval wanneer de concessieverlener de concessie verleent
aan een vervoerder die in het bezit is van een verklaring van geen bezwaar,
maar wanneer de NMa de verklaring van die concessiehouder later op grond van
artikel 53 intrekt. Indien de concessiehouder doorgaat met het verrichten
van openbaar vervoer, handelt hij in strijd met artikel 46. Aan de concessieverlener
is in dit geval niets te wijten. Een ander voorbeeld is dat de concessiehouder
de concessie overdraagt aan een vervoerder aan wie niet een verklaring van
geen bezwaar is verstrekt. De concessieverlener is in deze situatie op grond
van artikel 37 verplicht zijn toestemming te onthouden. Indien de nieuwe concessiehouder
ondanks dat de concessieverlener geen toestemming heeft gegeven toch openbaar
vervoer verricht op grond van die concessie, handelt hij in strijd met artikel
46. Artikelen 48 en 49In deze artikelen wordt geregeld in welke gevallen een verklaring van
geen bezwaar wordt verleend. Ingrijpen in de ordening van de openbaar vervoermarkt
is gewenst bij de liberalisering van een tot nu toe gesloten markt voor openbaar
vervoer. Deze markt kenmerkt zich nu door gevestigde monopolieposities van
huidige vervoerders, welke een nauwe band hebben met de concessieverlenende
overheden. Deze situatie maakt het tot stand komen van concurrentie op de
markt voor openbaar vervoer, bij voorbeeld door toetreding van nieuwe vervoerders,
bijna onmogelijk zonder ordeningsbevoegdheden. Op grond van artikel 48, eerste
lid, mag de vervoerder niet boven een bij algemene maatregel vastgesteld marktaandeel
op de Nederlandse markt voor openbaar vervoer uitkomen. Omdat dit aandeel
in de loop van de tijd wijzigt, wordt het aandeel bij algemene maatregel van
bestuur bepaald. De fasering zal aanknopen bij de gefaseerde invoering van
de aanbestedingsplicht.In het tweede lid, onderdeel a van artikel 48 is de hoofdregel van de
zogenaamde nationale reciprociteit neergelegd. Zoals ook reeds in het algemeen
deel van de toelichting is aangegeven, betreft het hier een voorziening die
moet voorkomen dat door gemeentelijke vervoerbedrijven misbruik wordt gemaakt
van hun tijdelijk beschermde positie op de Nederlandse openbaarvervoermarkt.
Een omschrijving van gemeentelijk vervoerbedrijf is opgenomen in artikel 58.
In onderdeel b is een verruiming op de hoofdregel van de nationale reciprociteit
opgenomen. Het maakt deelname aan aanbestedingen buiten de gedeeltelijk beschermde
markt beperkt mogelijk. De beperking is afhankelijk van de mate waarin de
beschermde markt is opengesteld of, zoals uit het derde lid blijkt, zal worden
opengesteld doordat een voornemen tot aanbesteding van de concessie kenbaar
is gemaakt. De concessieverlening zal in dat laatste geval wel binnen een
redelijke termijn moeten plaatsvinden. Wat een redelijke termijn is, is afhankelijk
van de tijd die in zijn algemeenheid gemoeid is met de aanbesteding van een
concessie van die grootte. Naar verwachting zal deze termijn tussen de zes
à negen maanden liggen.Artikel 49 bepaalt de vaststelling van het aandeel in de Nederlandse markt
van openbaar vervoer. De afbakening van die markt zal worden bepaald door
de openstelling ervan voor vrije mededinging door middel van aanbesteding
van concessies. Het voornemen is om in die algemene maatregel van bestuur
vast te leggen dat tot het moment dat openbaar vervoer, met uitzondering van
het vervoer door gemeentelijke vervoerbedrijven, verplicht moet worden aanbesteed
de omvang van de Nederlandse markt voor openbaar vervoer wordt bepaald door
100% van de omzet van het openbaar vervoer die wordt behaald op dat moment.
Het gaat dan om het openbaar vervoer met uitzondering van het vervoer door
de gemeentelijke vervoerbedrijven en met uitzondering van openbaar vervoer
per trein. Vanaf 1 januari 2006 zou de omvang van de Nederlandse markt
dan worden bepaald door 100% van de omzet van het openbaar vervoer die wordt
behaald met het gehele openbaar vervoer verplicht moet zijn aanbesteed. Het
betreft hier al het openbaar vervoer, dus inclusief dat door de gemeentelijke
vervoerbedrijven, met uitzondering van openbaar vervoer per trein.De marktmacht welke per vervoerder wordt bepaald, ten behoeve van de afgifte
van een verklaring van geen bezwaar, wordt op grond van het tweede lid berekend
aan de hand van de omzet van concessies voor openbaar vervoer. De wijze waarop
de omzet zal worden bepaald zal op grond van het zesde lid worden neergelegd
in een algemene maatregel van bestuur. Het derde lid van artikel 49 is ontleend
aan artikel 30, eerste lid, van de Mededingingswet. Het voordeel van de toepassing
van de berekening in het Burgerlijk Wetboek is dat dit criterium wordt gehanteerd
door het overgrote deel van het Nederlands bedrijfsleven. Onder
de netto-omzet wordt verstaan de opbrengst uit levering van goederen en diensten
uit het bedrijf van de rechtspersoon, onder aftrek van kortingen en dergelijke
en van over de omzet geheven belastingen.Bij het bepalen van de marktmacht van de vervoerder gaat het er tevens
om van welke vervoerder de omzetten worden meegerekend. Het vierde lid geeft
daarvan een opsomming. De vervoerder wiens marktaandeel moet worden bepaald
kan een zelfstandige onderneming zijn, of deel uitmaken van een concern. Daarnaast
kunnen andere vervoerders gezamenlijk – of één of meer
vervoerders gezamenlijk met één of meer andere ondernemingen –
zeggenschap hebben in de betrokken onderneming of kan de betrokken vervoerder
medezeggenschap hebben in een gemeenschappelijke onderneming. In die gevallen
wordt ook rekening gehouden met de omzet behaald met openbaar vervoer door
de andere concernonderdelen, alsmede die van gemeenschappelijke ondernemingen
die zeggenschap hebben c.q. waarin de vervoerder zeggenschap heeft. Omdat
het in het vierde lid gaat om de omzet die behaald is met openbaar vervoer
wordt de term «vervoerder» gehanteerd. Slechts in de gevallen
waarin dat niet mogelijk is, wordt het begrip «onderneming» gebruikt,
waarbij het dan gaat om het ondernemingsbegrip, bedoeld in de Mededingingswet.Het vierde lid geeft aan wanneer er sprake is van zeggenschap en de omzet
van de vervoerders die zeggenschap hebben in de betrokken vervoerder, of waarin
de betrokken vervoerder zeggenschap heeft, dus moet worden meegerekend. Met
zeggenschap wordt het vermogen bedoeld om een beslissende invloed uit te oefenen
op het strategische commerciële gedrag van een onderneming. Om interpretatie-onzekerheden
te voorkomen is gekozen voor een iets uitgebreidere formulering dan in de
Mededingingswet. Behalve de in het artikel onder 1° tot en met 4°
beschreven situaties, geldt ook, op grond van 5°, elke andere vorm van
beslissende zeggenschap. Van zeggenschap kan namelijk ook sprake zijn in het
geval van een «gekwalificeerde minderheid», wanneer minderheidsaandeelhouders
zeggenschap uitoefenen doordat ze beschikken over bijkomende rechten die hun
de mogelijkheid verschaffen beslissingen omtrent het strategische commerciële
gedrag van de onderneming te blokkeren, zoals bij prioriteitsaandelen. Zeggenschap
kan ook worden uitgeoefend door een minderheidsaandeelhouder die het recht
heeft de activiteiten van de onderneming te beheren en het ondernemingsbeleid
te bepalen. Tevens kan een minderheidsaandeelhouder op grond van feitelijke
omstandigheden geacht worden zeggenschap te bezitten. Zo kan bij voorbeeld
een minderheidsaandeelhouder een meerderheid van stemmen in de aandeelhoudersvergadering
krijgen, wanneer het bezit van de overige aandelen sterk versnipperd is.Van gezamenlijke zeggenschap is sprake, indien twee of meer ondernemingen
of personen ieder een beslissende invloed hebben, hetgeen tot uitdrukking
komt in het vetorecht teneinde beslissingen omtrent het strategische commerciële
gedrag van de onderneming te blokkeren. Hieruit volgt dat aandeelhouders in
dergelijke gevallen gezamenlijk een akkoord moeten bereiken over het bepalen
van het strategische beleid van de gemeenschappelijke onderneming.De omzet bedoeld in onderdeel a is de omzet in openbaar vervoer van de
vervoerder zelf. Bij deze omzet kan indien sprake is van zeggenschap als bedoeld
in onderdeel b bij voorbeeld opgeteld de omzet in openbaar vervoer van een
dochter-vervoerder. Ook kan de omzet van vervoerders waarin de betrokken vervoerder
niet rechtstreeks maar middellijk over zeggenschap beschikt, bij voorbeeld
een kleindochter-vervoerder, worden meegerekend. Onderdeel c kan leiden tot
bijtelling van de omzet van de moederonderneming van de vervoerder indien
sprake is van zeggenschap in de zin van onderdeel b. Onder onderdeel
d valt bij voorbeeld de situatie waarin een moederonderneming, tevens vervoerder,
een meerderheidsdeelneming heeft in een zusteronderneming van de vervoerder.
In dat geval wordt de omzet in openbaar vervoer van die andere vervoerders
ook bij de omzet van de concessiehouder opgeteld. Door onderdeel e kan de
omzet van vervoerders worden meegeteld waarin een onderneming, die niet een
vervoerder is, bij voorbeeld de holding waarvan de vervoerder deel uitmaakt
zeggenschap heeft. In zo'n holdingconstructie gaat het dan bij voorbeeld om
de bijtelling van de omzet van zuster-vervoerders van de vervoerder.Om de vervoerder door de verlenging van de concessie op grond van artikel
43 niet in een nadeliger positie te brengen dan hij zou zijn geweest na afloop
van de concessie, is in het vijfde lid neergelegd dat de met de verlenging
behaalde omzet niet wordt meegerekend bij het toetsen van zijn marktaandeel.
Concreet gaat het dan om een toets die plaatsvindt in het jaar na afloop van
de verlenging.In de eerste jaren na de inwerkingtreding van de wet zal voor alle gebieden
voor de eerste maal een concessie worden verleend. De in artikel 49, tweede
lid, bedoelde gegevens zullen dan nog niet beschikbaar zijn. In artikel 100
wordt daarom bepaald dat tot een jaar na inwerkingtreding in plaats van de
omzet van artikel 49, tweede lid, als uitgangspunt wordt genomen de omzet
die de vervoerder in het voorgaande jaar heeft behaald met het verrichten
van openbaar vervoer (al of niet op basis van concessies).Artikel 50De directeur-generaal toetst of de marktmacht van de betrokken vervoerder
binnen de gestelde grenzen blijft. De procedures voor concessieverlening en
verklaring van geen bezwaar zullen deels parallel kunnen verlopen. Bij de
uiteindelijke beslissing van de concessieverlener over de vraag aan wie van
de meedingende vervoerders de concessie zal worden verleend, zal duidelijk
moeten zijn welke gegadigden over een verklaring van geen bezwaar beschikken.
Een verklaring kan worden aangevraagd zodra van de aanbesteding op de voorgeschreven
wijze kennis is gegeven.Artikel 51Bij een aanvraag om een verklaring van geen bezwaar moeten de gegevens
worden verstrekt die nodig zijn om op de aanvraag te beslissen. Een en ander
wordt geregeld in afdeling 4.1.1 van de Awb. Denkbaar is dat een aanvrager
binnen niet al te lange tijd aanvragen voor een verklaring van geen bezwaar
voor verschillende concessies doet. Het zou tot onnodige lasten voor het bedrijfsleven
leiden indien dan telkens dezelfde gegevens zouden moeten worden verstrekt.
De aanvrager kan in dat geval op grond van het tweede lid van artikel 51 volstaan
met verwijzing naar die eerder verstrekte gegevens, uiteraard voorzover daarin
geen wijziging is aangebracht. Indien voor de beoordeling van de nieuwe aanvraag
andere dan reeds verstrekte gegevens nodig zijn, deze uiteraard wel dienen
te worden overgelegd.Artikel 52Artikel 52 stelt strikte termijnen omtrent een beslissing over de afgifte
van een verklaring van geen bezwaar. In beginsel dient de directeur-generaal
binnen vier weken te beslissen. In het algemeen zal dat ook goed mogelijk
zijn. Alleen in de «zwaardere» gevallen, waarin een grondiger
onderzoek nodig is, zal er aanleiding zijn die termijn met vier
weken te verlengen. Indien de directeur-generaal niet beslist binnen de gestelde
termijnen, wordt dit op grond van het derde lid gelijkgesteld met het afgeven
van een verklaring van geen bezwaar. Hierdoor wordt voorkomen dat de concessieverlening
wordt opgehouden doordat de directeur-generaal niet beslist. Deze bepaling
moet worden gezien als een «noodvoorziening». Het zal uiteraard
de praktijk zijn dat de directeur-generaal binnen de gestelde termijnen beslist.
Het vijfde lid van artikel 52 is opgenomen met het oog op het vierde lid.
Indien sprake is van een «fictieve» verklaring van geen bezwaar
kan de aanvrager de concessieverlener slechts het bericht van ontvangst van
de aanvraag om een verklaring van geen bezwaar overleggen. Indien de concessieverlener
de betrokkene de concessie wil verlenen, kan hij tevoren bij de mededingingsautoriteit
navraag doen of inderdaad niet is beslist binnen de gestelde termijn.Omdat in dit artikel voorzien wordt in fatale, scherp gestelde, termijnen
is het van belang te voorkomen dat die termijnen teveel worden verkort doordat
de aanvraag bij voorbeeld wordt ingediend op een vrijdag, voorafgaande aan
een weekend gevolgd door een of meer feestdagen. Daarom wordt in het tweede
lid van dit artikel een voorziening getroffen die erop neerkomt dat de termijn
aanvangt op de eerste werkdag na ontvangst van de aanvraag. De ervaringen
bij de toepassing van het concentratietoezicht in de Mededingingswet, waar
eveneens een fatale termijn van vier weken geldt, leren dat hieraan in zo'n
geval behoefte bestaat. Deze regeling heeft een aanvullend karakter ten opzichte
van die van de Algemene termijnenwet, die in artikel 1, eerste lid, de zon-
en feestdagen aan het einde van een beslistermijn van die termijn uitzondert.
Zie in dit verband ook artikel 119, onderdeel B, en de toelichting daarop.
De beslissing op de aanvraag moet uiterlijk op de laatste dag van de termijn
(de 28e respectievelijk 56e dag) worden bekendgemaakt, dat wil zeggen dat
de beschikking op die dag moet worden uitgereikt of verzonden (artikel 3:41
Awb).Artikel 53Artikel 53 biedt de mogelijkheid een verklaring van geen bezwaar in te
trekken indien de verstrekte gegevens onjuist of onvolledig waren en de verstrekking
van de juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag
zou hebben geleid. Dat kan alleen het geval zijn als ook daadwerkelijk op
basis van de verstrekte gegevens is beslist. Met andere woorden: indien sprake
is van een verklaring van geen bezwaar op grond van artikel 52, vierde lid,
kan de verklaring niet worden ingetrokken. Intrekking van de verklaring heeft
uiteraard tot gevolg dat niet meer rechtsgeldig openbaar vervoer kan worden
verricht (artikelen 38 en 46). De directeur-generaal dient de belanghebbenden
(waaronder de concessieverlener) te horen over zijn voornemen een verklaring
van geen bezwaar in te trekken. Uiteraard zal dan een nieuwe concessie moeten
worden verleend. Met het oog daarop bepaalt artikel 53, vierde lid, dat een
beschikking tot intrekking van een verklaring van geen bezwaar niet eerder
in werking treedt dan dertien weken na de datum van haar bekendmaking. Daar
dit een minimumtermijn is, kan de directeur-generaal in de beschikking gemotiveerd
aangeven wanneer de omstandigheden noodzaken tot een latere inwerkingtredingstermijn.Artikel 55Artikel 55 voorziet in een mogelijkheid voor de Minister van Verkeer en
Waterstaat om, indien aanbesteding niet, niet in voldoende mate of niet voldoende
gespreid over het land plaatsvindt, verplicht aan de concessieverleners op
te leggen. Of voldoende wordt aanbesteed, wordt bepaald op basis
van de met aanbestede concessies in Nederland behaalde omzet. Criteria voor
de beoordeling van voldoende spreiding over Nederland zullen in een algemene
maatregel van bestuur worden neergelegd. Denkbaar is dat ook hier, vanwege
de objectiviteit van het criterium, in ieder geval zal worden gekeken naar
de met aanbestede concessies behaalde omzet in de verschillende regio's. De
Minister maakt bij het opleggen van de aanbestedingsplicht geen onderscheid
per concessieverlener. Indien wordt geconstateerd dan wel gerechtvaardigd
kan worden aangenomen dat op 1 januari 2003 gemiddeld minder dan 35% is aanbesteed,
kan de minister aan alle concessieverleners een verplichting opleggen. Naast
artikel 56 kan het niet of niet tijdig voldoen aan de verplichting in de bijdrage
aan de concessieverlener op grond van artikel 72 door de minister worden gesanctioneerd.Een ontheffing kan worden verleend indien gebiedsspecifieke situaties
hiertoe noodzaken. Dit criterium zal beperkt worden uitgelegd. Een reden voor
ontheffing kan gelegen zijn in de samenhang in vervoersstromen in dat gebied
in relatie tot de verplichting tot aanbesteding van 35%of in het feit dat
in het gebied wordt geëxperimenteerd met een nieuw vervoersconcept, zoals
light rail. De ontheffing geldt slechts tot aanbesteding geheel is verplicht.Artikel 56Uit artikel 56 vloeit voort dat de concessieverlener niet-aanbestede concessies
opnieuw dient te verlenen binnen een jaar nadat de verplichting tot aanbesteding
is opgelegd. Het is aan de concessieverlener om uit te maken welke 35% van
de concessie of concessies wordt aanbesteed. Niet-aanbestede concessies kunnen
slechts blijven gelden indien aanbesteding daarvan niet nodig is om te voldoen
aan de verplichting van 35%. Is dit niet het geval dan vervallen ook deze
concessies en kan de concessieverlener uitsluitend voor het overige deel,
maximaal 65%, opnieuw concessies verlenen zonder voorafgaande aanbesteding,
zij het slechts met een looptijd tot uiterlijk het moment dat aanbesteding
van dat openbaar vervoer geheel is verplicht.Artikel 57Artikel 57 regelt de aanbestedingsplicht voor concessies per 1 januari
2005 voor het openbaar vervoer met uitzondering van het vervoer verricht door
gemeentelijke vervoerbedrijven. Met ingang van 1 januari 2005 vervallen alle
concessies die nog niet zijn aanbesteed. Nieuwe concessies kunnen vanaf die
datum slechts worden verleend na een procedure van aanbesteding. Hetzelfde
geldt ingevolge artikel 61 met ingang van 1 januari 2009 voor concessies die
zijn verleend aan gemeentelijke vervoerbedrijven. In overeenstemming met de
motie-Van t Riet zullen deze artikelen in werking treden op een later tijdstip
dat afhankelijk zal zijn van de uitkomsten van de evaluatie van de toepassing
van het aanbestedingsinstrumentarium. Artikel 126 van het wetsvoorstel voorziet
in de grondslag voor deze gefaseerde inwerkingtreding.Artikel 58Voor de gemeentelijke vervoerbedrijven geldt vanwege hun tijdrovende verzelfstandigingsproblematiek
een vertraagde fasering van de aanbestedingsplicht. Het tussentijds, in 2003,
opleggen van een gedeelte van de aanbestedingsplicht zou die fasering doorkruisen.
De datum 1 januari 1996 fungeert als ijkmoment zodat de vervoerbedrijven die
na dat tijdstip maar voor de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zijn verzelfstandigd,
zoals bij voorbeeld dat van de gemeenten Groningen en Maastricht,
ook van de bijzondere positie gebruik kunnen maken. Dat, zoals in het eerste
voorbeeld het geval is, de gemeente zijn aandelen heeft verkocht, doet aan
de reikwijdte van het artikel niets af. Zolang het verkochte gemeentelijk
vervoerbedrijf is te zien als een te identificeren eenheid, zal dat bedrijf
ook worden gezien als een gemeentelijk vervoerbedrijf in de zin van artikel
58. In het andere geval zouden deze gemeenten worden benadeeld voor het feit
dat zij vrijwillig op een eerder moment tot verzelfstandiging zijn overgegaan.
Onderdeel e bepaalt dat ook vervoerbedrijven waarin het gemeentelijk vervoerbedrijf
een meerderheidsdeelneming heeft dan wel op andere, in de onderdelen c en
d vastgelegde, wijze een beslissende invloed kan uitoefenen, worden ook begrepen
onder het begrip gemeentelijk vervoerbedrijf. Als gevolg van onderdeel e is
niet uitgesloten dat een buiten Nederland gevestigde vervoerder ten aanzien
van openbaar vervoeractiviteiten in Nederland valt onder het gvb-regime.Artikel 59In het eerste lid van artikel 59 wordt ten aanzien van het openbaar vervoer
verricht door gemeentelijke vervoerbedrijven aan de concessieverlener een
tussentijdse gedeeltelijke aanbestedingsplicht opgelegd. Deze verplichting
geldt met ingang van 1 januari 2006 voor openbaar vervoer waarmee door het
gemeentelijk vervoerbedrijf een omzet van 35% van zijn op het moment dat aanbesteding
van dat vervoer geheel is verplicht behaalde totale omzet met openbaar vervoer
wordt behaald. Deze beperking maakt duidelijk dat het inmiddels aanbestede
openbaar vervoer dat voorheen door een gemeentelijk vervoerbedrijf werd verricht,
ook meetelt voor de berekening van de 35%. Hiermee zijn de concessieverleners
die reeds aanbestedingsinitiatieven ten aanzien van dat vervoer hebben genomen
in het voordeel. De totaalomzet kan ingeval een ontheffing is verleend op
basis van artikel 61, beperkt blijven tot de omzet die wordt behaald met openbaar
vervoer anders dan per metro of tram.Artikel 60Artikel 60 regelt de aanbestedingsplicht voor niet-aanbestede concessies
voor openbaar vervoer die zijn verleend aan gemeentelijke vervoerbedrijven.Artikel 61Voor de aanbesteding van openbaar vervoer per tram of metro kan op grond
van het eerste lid een ontheffing worden verleend. Ook hier gaat het om een
voorziening die specifiek is voor de gemeentelijke vervoerbedrijven aangezien
alleen deze in de praktijk dit soort vervoer verrichten. De aanvraag kan feitelijk
alleen worden ingediend door regionaal openbaar lichamen met een gemeentelijk
vervoerbedrijf, zoals Haaglanden, SRR, ROA en BRU. Alleen bij deze concessieverleners
is sprake van openbaar vervoer per tram- en metro. Voor de redenen voor de
uitzondering voor tram en metro wordt verwezen naar het algemene deel van
deze toelichting, paragraaf 5.4. De aanbesteding van deze vervoersmodaliteiten
is gecompliceerd omdat slechts een beperkt aantal bedrijven dit vervoer kunnen
verzorgen en bovendien de standaardisering tussen de in Nederland fungerende
tram- en metrosystemen niet optimaal is. Dit betekent dat voor aanbesteding
van dit vervoer veeleer zal moeten gedacht aan bij voorbeeld aanbesteding
van het management. Voor deze vorm van aanbesteding is het van belang dat
het vervoerbedrijf een verregaande mate van verzelfstandiging kent. Het is
ook niet voor niets dat van de aanvrager wordt verlangd dat vergezeld met
de aanvraag een ondernemingsplan wordt ingediend. Tevens moet worden aangetoond
dat een privaatrechtelijke rechtspersoon is opgericht. Bovendien
moet de aanvraag van uitstel gepaard gaan met een plan waarin wordt aangegeven
op welke wijze de aanbesteding van het busvervoer wordt gerealiseerd en wanneer
en hoe de aanbesteding van het tram- en metrovervoer kunnen worden gerealiseerd.Indien de ontheffing wordt verleend, heeft dit tot gevolg dat het bepalen
van de omzet voor de tussentijdse beperkte aanbestedingsplicht, neergelegd
in artikel 59, ingevolge het tweede lid van dat artikel ook is beperkt tot
openbaar vervoer anders dan per tram en metro. De ontheffing wordt voor een
bepaalde tijd verleend.Artikel 62De minister kan de directeur-generaal van de NMa verzoeken een rapport
uit te brengen over de mededingingsaspecten tot de aanvraag. De reden hiervoor
is dat de ontheffing voor tram en metro zijn weerslag heeft op de reikwijdte
van de beschikbare markt voor openbaar vervoer en derhalve zijn effect heeft
op de ordening binnen die markt.Artikel 63Het eerste lid bevat de hoofdnorm, namelijk dat het gemeentelijk vervoerbedrijf
zelf geen andere werkzaamheden mag verrichten dan openbaar vervoer, ander
vervoer dat krachtens artikel 2 onder de wet wordt gebracht, zoals openbaar
vervoer op afroep of openbaar vervoer te water, en werkzaamheden die rechtstreeks
samenhangen met het verrichten van dat vervoer. Het verbod is gericht tot
het vervoerbedrijf als zodanig. Er zijn op dit moment acht gemeentelijk vervoerbedrijven,
waarvan vier een tak van dienst van een gemeente zijn, en de vier andere in
N.V.-vorm zijn gegoten. Voor andere werkzaamheden op het terrein van het openbaar
vervoer of verwante activiteiten, zoals besloten busvervoer of taxivervoer,
voorzover die thans nog door zo'n vervoersbedrijf worden verricht, zal de
gemeente of de N.V. een aparte privaatrechtelijke rechtspersoon dienen op
te richten.Werkzaamheden die rechtstreeks samenhangen met het verrichten van openbaar
vervoer zijn – naast het vervoeren als zodanig – bij voorbeeld
de werkplaats voor onderhoud van de bussen, het organisatie-onderdeel ten
behoeve van onderhoud van met het openbaar vervoer samenhangende infrastructuur,
en het kantoor waar de administratie van het bedrijf wordt bijgehouden. Activiteiten
als het verstrekken of verkopen van kranten in de bus of het serveren van
koffie vallen er niet onder. Die zullen dus eventueel tegen marktconforme
prijzen door dochter- of zusterondernemingen kunnen worden verricht. De gestelde
norm zal in de praktijk geleidelijk verder moeten worden ingevuld.Hierboven is reeds gemeld dat gemeenten of naamloze vennootschappen die
eigenaar zijn van een gemeentelijk vervoerbedrijf ondernemingen kunnen oprichten
die andere vervoerswerkzaamheden verrichten dan openbaar vervoer. Het moet
dan evenwel niet zo zijn dat zo'n onderneming, door de band die via de «moeder»
met het gemeentelijk vervoerbedrijf bestaat, in een betere concurrentiepositie
kan worden gebracht dan haar concurrenten. Daartoe strekt het tweede lid.
De hierin opgenomen regels zijn van hetzelfde karakter als die in artikel
12 van de Wet energiedistributie en artikel 18 van de Electriciteitswet 1998.
De algemene norm is vervat in het tweede lid. Het derde lid specificeert een
aantal vormen van bevoordeling. Hierdoor wordt de civielrechtelijke handhaving
van het tweede lid vereenvoudigd. In onderdeel a van het derde lid wordt bepaald dat de levering van goederen
en diensten dient te geschieden tegen vergoeding van de daaraan redelijkerwijs
toe te kennen kosten. Hieronder vallen bij voorbeeld het uitlenen van personeel
van het gemeentelijk vervoerbedrijf en het ter beschikking stellen van productiemiddelen
als bussen. De overige onderdelen spreken voor zichzelf.Het vierde lid biedt de mogelijkheid om in de toekomst nieuwe specifieke
vormen van ongeoorloofde bevoordeling te benoemen.Het vijfde lid verplicht tot een verklaring van een onafhankelijke deskundige
(bij voorbeeld een accountant) waaruit blijkt of de financiële verhouding
tussen het gemeentelijk vervoerbedrijf en de in het tweede lid bedoelde andere
ondernemingen voldoet aan de eisen van dit artikel. Soortgelijke bepalingen
komen ook voor in de Wet energiedistributie en de Electriciteitswet 1998.
Indien het vervoerbedrijf de vorm van een naamloze vennootschap heeft, kan
de verklaring worden opgemaakt in het kader van het vaststellen van de jaarrekening.
Indien het gaat om een bedrijf dat een tak van dienst is van een gemeente,
kan dit in het kader van het vaststellen van de rekening gebeuren. Met deze
verplichting wordt een belangrijke ondersteuning gegeven aan de mogelijkheden
tot handhaving van het eerste en tweede lid.Het zesde lid geeft de tijdelijke werking van dit artikel weer. Zodra
de ten behoeve van het gemeentelijk vervoerbedrijf beschermde vervoersmarkt
voor, naar omzet gemeten, ten minste tweederde deel betwistbaar is gesteld,
vervalt het in dit artikel neergelegd regime.Artikelen 64 tot en met 68De artikelen van dit hoofdstuk komen grotendeels overeen met de artikelen
30 tot en met 34 van de Wet personenvervoer. De introductie van marktwerking
in het openbaar vervoer heeft geen invloed op de gewenste gedragingen van
de reizigers bij gebruikmaking van het openbaar vervoer. De reikwijdte van
artikel 67 is uitgebreid ten opzichte van het huidige artikel 33 van de Wet
personenvervoer. Artikel 67 is niet meer alleen gericht tot de reiziger, degene
die daadwerkelijk gebruik maakt van het vervoer. De aanwijzingen van de vervoerder
dienen ook opgevolgd te worden door degene die in ieder geval de indruk wekt
dat hij gebruik zal maken van het vervoer. Dit wordt uitgedrukt door het begrip
«kennelijk». Er wordt vanuit gegaan dat een ieder die zich in
de buurt van het vervoermiddel, halte of station bevindt, gebruik wenst te
maken van het vervoer.Artikel 69Titel 4.2 van de Awb over algemene regels inzake subsidieverstrekking
is van toepassing verklaard op hoofdstuk 5 van dit wetsvoorstel. Het toepassen
van titel 4.2 Awb geschiedt in afwijking van artikel 4:21, derde lid, van
die wet dat titel 4.2 uitzondert van financiële vergoedingen op wettelijke
basis tussen lichamen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld. In concrete
verhoudingen kan titel 4.2 Awb van toepassing hierop worden verklaard. Dit
is gedaan voor de bijdrage voor openbaar vervoer. Titel 4.2 biedt een aantal
voorzieningen die de artikelen in hoofdstuk 5 van dit wetsvoorstel aanvullen
(aanvullend recht) of, bij gebrek aan bijzondere bepalingen in dit hoofdstuk,
ondervangen (regelend recht). Zo bestaat de mogelijkheid tot het opnemen van
een begrotingsvoorwaarde bij het besluit tot verlening van de bijdrage (artikel
4:34). Sommige bepalingen volgen dwingend uit de Awb. Uit artikel 4:32 Awb
volgt bij voorbeeld dat bij het besluit tot verlening van de bijdrage het
tijdvak wordt vermeld waarover de bijdrage zich uitstrekt. Op enkele punten
treft de wet een regeling in afwijking van of in aanvulling op
het regelende of gangbare recht van de Awb. De bijdrage wordt bij voorbeeld
op grond van artikel 70 ambtshalve verleend en niet op aanvraag (artikel 4:29).
In de artikelen 74 en 75 worden aanvullend op de Awb nog enkele gronden geregeld
voor aanpassing van een verleende respectievelijk vastgestelde bijdrage.Artikel 70De minister verleent een bijdrage voor exploitatie van openbaar vervoer
aan provincies, regionale openbare lichamen en door de minister aan te wijzen
gemeenten. De besturen van deze overheden behoeven hiervoor geen aparte aanvraag
in te dienen. Er is sprake van ambtshalve verlening.Artikel 71De berekening van de bijdrage voor openbaar vervoer gaat uit van het gebruik
van openbaar vervoer voorzover dat niet wordt verricht krachtens een ontheffing
als bedoeld in artikel 26. De wijze waarop het gebruik in de berekening van
de bijdrage wordt meegenomen wordt uitgewerkt in een algemene maatregel van
bestuur op grond van artikel 76, onderdeel a. Het gebruik van openbaar vervoer
kan bij voorbeeld worden uitgedrukt in opbrengsten.Artikel 72Artikel 72 geeft de minister de bevoegdheid het gebruik van openbaar vervoer,
voorzover het openbaar vervoer in strijd met de wettelijke verplichtingen
niet is aanbesteed, geheel of gedeeltelijk niet mee te nemen bij de verlening
van de bijdrage voor het jaar waarop de bijdrage betrekking heeft. De bevoegdheid
van de minister is gekoppeld aan de vaststelling van het gebruik van openbaar
vervoer als bepalende factor in de berekening de bijdrage. Het ingrijpen op
basis van artikel 72 komt overeen met een financiële maatregel jegens
de concessiehouder, omdat het buiten beschouwing laten van het gebruik van
openbaar vervoer tot gevolg heeft dat de bijdrage voor openbaar vervoer lager
uitvalt.De wijze waarop de minister toepassing geeft aan artikel 72 wordt bij
of krachtens algemene maatregel van bestuur uitgewerkt (artikel 76, onderdeel
c).Artikel 73De bijdrage wordt verleend voor aanvang van het jaar waarop de bijdrage
betrekking heeft. Op grond van het tweede lid kan de verleende bijdrage in
de loop van het bijdrage-jaar worden aangevuld ten behoeve van specifieke,
noodzakelijk geachte uitgaven die partijen op het tijdstip van verlening van
de bijdrage niet konden voorzien. Voorbeelden zijn bijdragen voor urgente
maatregelen inzake het verbeteren van de sociale veiligheid op stations, de
inzet van extra openbaar vervoermiddelen of de toegankelijkheid van stations.
De hiervoor extra benodigde middelen kunnen naar aanleiding van de voorjaarsnota
op de begroting van het ministerie van Verkeer en Waterstaat worden vrijgemaakt.Artikel 74Artikel 74 bevat de bevoegdheid om de bijdrage in te trekken en of ten
nadele van de concessieverlener te wijzigen zolang deze nog niet is vastgesteld.
De gronden voor wijziging staan vermeld in artikel 4:48 Awb en in artikel
72 van dit wetsvoorstel. Een grond is het verstrekken van onjuiste gegevens
door de concessieverlener, die ten tijde van kennisname bij het verleningsbesluit
tot verlening van een ander bedrag zouden hebben geleid. Te denken valt aan
gegevens met betrekking tot het gebruik van openbaar vervoer waarvoor de concessieverlener
bevoegd is of gegevens over de vervoeropbrengsten die in de berekening van
de bijdrage worden verdisconteerd. Tevens kan op de gronden vermeld in artikel
4:48 Awb de verlening van de bijdrage gewijzigd worden.Artikel 75In aanvulling op artikel 4:46, tweede lid, Awb noemt artikel 75 een aantal
specifieke gronden die aanleiding kunnen zijn de vastgestelde bijdrage bij
te stellen. Deze bijstelling hoeft niet bij voorbaat ten nadele van de ontvanger
te geschieden. De specifieke gronden kunnen ook aanleiding zijn de bijdrage
hoger vast te stellen. Een verandering in het gebruik van openbaar vervoer
gedurende het bijdrage-jaar ten opzichte van het gebruik van openbaar vervoer,
dat diende als basis voor de verlening van de bijdrage, is een grond voor
het ten opzichte van het verleende bedrag gewijzigd vaststellen van de bijdrage.
De vaststelling kan op grond van onderdeel b ten opzichte van de verlening
worden gewijzigd indien een omstandigheid zich voordoet als bedoeld in artikel
72, de onderdelen a of b. Hiermee wordt nogmaals het belang onderstreept van
het doen verlenen van een concessie voor openbaar vervoer na aanbesteding.Artikel 76Artikel 76 geeft een opsomming van onderwerpen die bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur nader worden geregeld. In dat besluit worden tenminste
regels opgenomen over de wijze waarop het gebruik van openbaar vervoer wordt
bepaald ten behoeve van de berekening van de bijdrage. Vervolgens regelt het
besluit de wijze waarop de opbrengsten van het openbaar vervoer in de berekening
van de bijdrage worden meegenomen. Conform onderdeel c regelt het besluit
de wijze waarop het gebruik van openbaar vervoer buiten beschouwing kan worden
gelaten indien een concessie daarvoor in strijd met artikel 72 wordt verleend.
Het besluit zal de randvoorwaarden geven waarbinnen de bevoegdheid van de
minister kan worden uitgeoefend. Het besluit regelt eveneens op welke wijze
ex artikel 75, onderdeel a, het gebruik van openbaar vervoer gedurende het
bijdrage-jaar kan leiden tot een ten opzichte van de verlening gewijzigde
vaststelling van de bijdrage. Het besluit regelt evenals in het huidige Besluit
personenvervoer de verstrekking van gegevens en de controle daarop ten behoeve
van de vaststelling respectievelijk de verantwoording over de besteding van
de bijdrage. Hoewel de Awb de ruimte biedt dit bij het verleningsbesluit zelf
te doen, wordt een regeling in een algemeen verbindend voorschrift uit oogpunt
van rechtszekerheid en duidelijkheid voor de decentrale overheden gewenst
geacht. Dit geldt ook voor de wijze van betaling van de bijdrage.Artikel 77Dit artikel komt overeen met artikel 64 van de huidige Wet personenvervoer
en biedt een delegatiegrondslag voor de implementatie in lagere regelgeving
van internationale overeenkomsten en EG-regelgeving op het gebied van personenvervoer.
Dit kan overigens slechts betrekking hebben op grensoverschrijdend personenvervoer
of het personenvervoer dat zich buiten de Nederlandse grenzen afspeelt. Indien
een verdrag of EG-regelgeving betrekking heeft op het nationale personenvervoer,
dient er een grondslag in de wet te zijn. Zo zijn de eisen die artikel 9,
eerste lid, stelt aan een vergunning voor collectief personenvervoer een uitwerking
van richtlijn nr. 96/26/EG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van
29 april 1996 inzake de toegang tot het beroep van ondernemer van goederen-,
respectievelijk personenvervoer over de weg, nationaal en internationaal,
en inzake de wederzijdse erkenning van diploma's, certificaten en andere titels
ter vergemakkelijking van de uitoefening van het recht van vrije vestiging
van bedoelde ondernemers (PbEG L 124).Het grensoverschrijdend en buitenlandse personenvervoer wordt beheerst
door onderlinge verdragen, voor zover dit niet reeds door het Europese recht
is geregeld. Binnen de Europese Unie wordt het grensoverschrijdend personenvervoer
geregeld door verordeningen. Deze bepalingen hebben rechtstreekse werking.
Om die reden geeft dit artikel ook aan dat de onderwerpen die bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur worden geregeld, slechts uitvoeringsbepalingen
mogen betreffen omdat dit soort bepalingen niet noodzaken tot wettelijke bepalingen.Artikelen 78 tot en met 94De artikelen 78 tot en met 94 komen grotendeels overeen met de artikelen
met betrekking tot toezicht en opsporing en dwang- en strafbepalingen in hoofdstuk
VI van de huidige Wet personenvervoer. Over de handhaving van de regels omtrent
het voorkomen van oneerlijke concurrentie door gemeentelijke vervoerbedrijven,
kan het volgende worden opgemerkt. Het ligt in de eerste plaats op de weg
van concurrenten die zich benadeeld voelen, voor hun rechten op te komen.
Zijn kunnen daartoe een vordering instellen tegen een gemeentelijk vervoerbedrijf
bij vermeende schending van artikel 63, eerste of tweede lid. Het feit dat
in het artikel 63, derde lid, een aantal gevallen reeds wordt aangemerkt als
toekenning van onterechte voordelen betekent een belangrijke versterking van
de positie van de benadeelde. Op grond van artikel 305A van het Burgerlijk
Wetboek kan een vordering strekkende tot een verbod tot het handelen in strijd
met de regels van de artikel 63, eerste of tweede lid, mede worden ingesteld
door een stichting of een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid die ingevolge
haar statuten de belangen behartigt van de ondernemers van wie de belangen
door de regeling worden beschermd. Deze benadering, waarbij civielrechtelijke
handhaving het uitgangspunt is, is in overeenstemming met die van de Wet energiedistributie
en de Electriciteitswet 1998. Daarnaast wijs ik erop dat ook het voorschrift
van artikel 63, vijfde lid, over verslaglegging bijdraagt aan de mogelijkheden
tot civielrechtelijke handhaving.Voorts wordt er ook van overheidswege toegezien op naleving van artikel
63. Voor een deel, de gedragsregels van artikel 63, tweede en derde lid, kan
dit geschieden via toepassing van de Mededingingswet door de NMa. In beginsel
zullen de daar bedoelde gedragingen vallen onder het verbod van artikel 24
van de Mededingingswet, het verbod van misbruik van een machtspositie. Van
een dergelijk misbruik kan namelijk sprake zijn indien een onderneming met
een machtspositie op een bepaalde markt (i.c. de openbaar vervoermarkt) die
positie gebruikt om op andere markten werkzame dochter- of zusterondernemingen
bepaalde voordelen te verstrekken die niet aan anderen ter beschikking worden
gesteld.Voor de handhaving van de materiële norm van 63, eerste lid, en de
formele verplichting van het vijfde lid van dat artikel is een speciale voorziening
getroffen, uitgewerkt in de artikelen 85 tot en met 87. Ook hierbij geschiedt
de handhaving door de NMa. Hierdoor wordt bewerkstelligd dat het gehele normenstelsel
voor openbaar vervoerbedrijven op het gebied van oneerlijke concurrentie c.q.
misbruik van machtspositie door dezelfde instantie wordt gehandhaafd. Aanwijzing
van de NMa ligt ook in de lijn van het advies van de werkgroep Markt en overheid
over toezicht op de naleving van regels ter voorkoming van oneerlijke concurrentie. De artikelen 85 tot en met 87 bevatten voorzieningen voor de handhaving
van het verbod van artikel 63, eerste lid en het voorschrift van artikel 63,
vijfde lid. In de toelichting op dat artikel is al aangegeven dat daarvoor
een speciale voorziening nodig is. De voorziening is zo eenvoudig mogelijk
opgezet, zonder afbreuk te doen aan de effectiviteit. De directeur-generaal
krijgt de bevoegdheid ingeval van overtreding van de genoemde bepalingen een
last onder dwangsom op te leggen, die ertoe strekt die bepalingen alsnog te
doen naleven. Aangenomen mag worden dat dit dwangmiddel in de praktijk niet
of nauwelijks zal hoeven worden toegepast. Als er sprake is van een overtreding,
heeft het vervoerbedrijf het zelf in de hand om oplegging van een dwangsom
te voorkomen, door alsnog de voorschriften na te leven. Overigens vloeit ook
uit de bepalingen omtrent de dwangsom uit de Algemene wet bestuursrecht, die
hier van overeenkomstige toepassing zijn, voort dat het bedrijf in de dwangsombeschikking
altijd een termijn krijgt om alsnog aan zijn verplichtingen te voldoen. De
ambtenaren van de NMa beschikken op grond van artikel 78, vierde lid, over
de gebruikelijke bevoegdheden voor het toezicht op de naleving van de onderhavige
bepalingen.In artikel 89 is aan de in de artikelen 78 en 80 bedoelde ambtenaren ter
handhaving van de openbare orde de bevoegdheid gegeven het vervoerbewijs van
een reiziger in te trekken en hem zo nodig met behulp van de sterke arm het
gebruik van het openbaar vervoer te ontzeggen. Het opnemen van deze bepaling
in het wetsvoorstel is noodzakelijk, daar artikel 84 in deze situatie niet
van toepassing kan zijn. Ten eerste is ingevolge artikel 5:23 van de Awb is
bestuursdwang niet het juiste instrument dat gehanteerd kan worden ter onmiddellijke
handhaving van de openbare orde. Ten tweede kan bestuursdwang alleen toegepast
worden indien een overtreding is geconstateerd. Daarentegen is het onder omstandigheden
op grond van artikel 89 mogelijk, indien dit noodzakelijk mocht blijken te
zijn ter handhaving van de openbare orde, om een reiziger een langdurig preventief
openbaar vervoerverbod op te leggen. Hierbij kan men denken aan voetbalsupporters
die de openbare orde op de perrons en in de treinen verstoren of iemand die
antecedenten hebben met betrekking tot het delict zakkenrollerij.In artikel 90, dat is ontleend aan artikel 91 van de Wet personenvervoer,
is vervallen de wijzigings- en intrekkingsgrond betreffende het niet voldoen
aan cao-verplichtingen door de vervoerder. Een vergunning kan ingevolge onderdeel
a kan worden ingetrokken of gewijzigd, indien de vergunninghouder handelt
in strijd met de bepalingen bij of krachtens deze wet. Ingevolge onderdeel
b kan de vergunning worden ingetrokken, indien niet meer wordt voldaan aan
de vereisten van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid of vakbekwaamheid. Een
der vereisten van betrouwbaarheid is dat de vervoerder zijn verplichtingen
uit een voor hem geldende cao nakomt. Indien een vervoerder zijn cao-verplichtingen
niet naleeft, is dit op basis van artikel 90, onderdeel b, in combinatie met
de vereisten van betrouwbaarheid een intrekkingsgrond. Het niet naleven van
de cao hoeft derhalve niet als separate intrekkingsgrond in de wet te worden
opgenomen, zoals dit nu wel in het huidige artikel 91, onderdeel b, van de
Wet personenvervoer het geval is.Het voorgestelde artikel 92 – dat is ontleend aan het huidige artikel
92 van de Wet personenvervoer – heeft ten opzichte het thans geldende
artikel in het tweede lid een wetstechnische wijziging ondergaan. De in het
geldende tweede lid vermelde geldboete – thans de tweede categorie –
is immers geen verhoging ten opzichte van de in het eerste lid vermelde geldboete.
Gelet op de strekking van het artikel en de verhouding tussen het eerste en
het tweede lid, behoort de geldboete van het tweede lid ingedeeld te worden
in de derde categorie. Artikel 95Dit artikel geeft de grondslag voor het stellen van regels betreffende
de uitrusting en inrichting van voertuigen die bij vervoer in de zin van deze
wet worden gebruikt, voor regels ten aanzien van de bestuurders van deze voertuigen
alsmede voor regels omtrent de keuring van bussen en auto's. Een vergelijkbare
grondslag kan in artikel 69 van de huidige Wet personenvervoer gevonden worden.Artikel 96Evenals in de huidige Wet personenvervoer kan beroep tegen besluiten krachtens
deze wet worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Tegen de besluiten van de NMa is echter dezelfde rechtsgang in twee instanties
opengesteld als welke de Mededingingswet kent tegen besluiten van de NMa.
Met deze keuze wordt getracht de inzichtelijkheid van procedures zo optimaal
mogelijk te houden.Artikel 98De algemene evaluatie in het eerste lid, van de wet vindt plaats binnen
vijf jaar na de inwerkingtreding van de wet. Binnen deze algemene evaluatie
zullen ook de arbeidsrechtelijke spelregels specifiek worden geëvalueerd,
zoals door de Commissie-Laan is verzocht. De in het eerste lid bedoelde evaluatie
is met name voorzien ten behoeve van een heroverweging van de sectorspecifieke
mededingingsregels van dit wetsvoorstel. Dit is in overeenstemming met het
rapport Zicht op toezicht en het kabinetsstandpunt met betrekking tot dat
rapport (kamerstukken II 1997/98, 24 036, nr. 73). In verband met de
algemene mededingingsregels van de Mededingingswet geschiedt de evaluatie
in overeenstemming met de Minister van Economische Zaken.Artikel 99De huidige overeenkomsten tussen provincies, regionaal openbare lichamen
of gemeenten enerzijds en de openbaar-vervoerbedrijven anderzijds, ook wel
BOS-contracten genoemd, komen een jaar na inwerkingtreding van de wet van
rechtswege te vervallen. Vanaf dat moment geldt dat openbaar vervoer alleen
nog maar kan plaatsvinden op grond van een concessie of met een ontheffing.
In het tweede lid wordt de overheid de mogelijkheid gegeven om de overeenkomst
op een eerder moment eenzijdig te ontbinden teneinde tot een concessieverlening
over te gaan. Dit kan geschieden door een zo getrouw mogelijke omzetting van
de dienstregeling met bijkomende financiële voorwaarden in een concessie
aan de zittende vervoerder, maar noodzakelijk is dat niet. Elke overheid is
in haar nieuwe rol als concessieverlener vrij om na inwerkingtreding van deze
wet te kiezen voor een concessie onder andere voorwaarden aan de zittende
vervoerder dan wel voor concessies aan een of meer andere vervoerders. Van
een zogenaamde preferentiële positie die het College van Beroep voor
het bedrijfsleven voor zittende vervoerders afleidde uit de huidige Wet personenvervoer,
is vanaf het moment van inwerkingtreding van deze wet geen sprake meer. Artikel 100Dit artikel voorziet in de toepassing van de marktmacht-toets in het eerste
jaar dat concessies na inwerkingtreding van de wet kunnen worden verleend.
In dat jaar heeft een vervoerder in het voorafgaande jaar nog geen omzet gemaakt
op basis van concessies, maar op basis van (BOS)contracten. Om te voorkomen
dat in gevallen van aanbesteding in het eerste jaar de marktmacht-toets illusoir
is, is bepaald dat in dat geval wordt uitgegaan van de omzet die de vervoerder
maakte in het openbaar vervoer dat hij verrichte. Uiteraard kan dit alleen
betreffen openbaar vervoer volgens een op grond van de Wet personenvervoer
vastgestelde dienstregeling.Artikel 101De vergunningen voor het verrichten van openbaar vervoer en besloten busvervoer,
die zijn verleend op grond van de Wet personenvervoer blijven nog vijf jaar
van kracht met dien verstande dat in de onderdelen a en b, is nog een aantal
specifieke voorzieningen voor besloten busvervoer opgenomen. Deze voorziening
komt erop neer dat:a. de aan vergunningen die zijn verleend voor besloten busvervoer verbonden
beperkingen inzake capaciteit vervallen;b. de aan de vergunning voor besloten busvervoer verbonden beperkte tijdsduur
vervalt, onverminderd de vervaltermijn van vijf jaren.Het tweede lid laat de beperkingen waaronder de zogenaamde beperkte vergunning
voor besloten busvervoer is verleend in stand. Het gaat hier om beperkingen
over de capaciteit en de aard van het vervoer waarvoor de vergunning wordt
verleend. Uit het systeem van de huidige Wet personenvervoer volgt dat de
houder van zo'n vergunning niet behoeft te voldoen aan de eisen van betrouwbaarheid,
kredietwaardigheid en vakbekwaamheid omdat het gaat om eigen, niet commercieel
vervoer op beperkte schaal. Het is wenselijk om deze beperkingen niet te laten
vervallen.In het derde lid is bepaald dat deze vergunning van rechtswege vervalt
zodra aan de houder van die vergunning een vergunning voor collectief personenvervoer
is verleend, om de onwenselijke situatie te voorkomen dat beide vergunningen
voor enige tijd naast elkaar blijven bestaan.Artikel 102Het eerste lid van dit artikel voorziet erin dat op een aanvraag voor
een vergunning anders dan voor het verrichten van openbaar vervoer per trein,
die is ingediend voor de inwerkingtreding van hoofdstuk I en waarop na de
dag van inwerkingtreding daarvan wordt besloten, het nieuwe recht van toepassing
is. Het nieuwe recht is immers gunstiger dan het oude als gevolg van het vervallen
van het marktregulerend karakter van de vergunning en de verbreding van het
recht op het verrichten van vervoer.In het tweede lid is een soortgelijke voorziening opgenomen voor aanvragen
voor vergunningen voor het verrichten van openbaar vervoer per trein. Alleen
de grondslag voor de behandeling van de aanvraag wordt gewijzigd, in de inhoudelijke
beoordeling van de aanvraag vindt geen wijziging plaats ten opzichte van de
beoordeling onder de huidige Wet personenvervoer. Artikel 103Dit artikel is een voortzetting van het overgangsrecht, zoals neergelegd
in artikel 105 van de Wet personenvervoer. Het artikel beoogt de vervoerders
die beschikken over een ontheffing van de vakbekwaamheidseis, verleend voor
1 januari1988 (de datum inwerkingtreding van de Wet personenvervoer) op grond
van de Wet Autovervoer Personen of na die datum op grond van de Wet personenvervoer,
vrij te stellen van het voldoen aan die eis bij het aanvragen van een vergunning
voor collectief personenvervoer. Hetzelfde geldt voor degenen die op grond
van de Wet Autovervoer Personen of de Wet personenvervoer werden geacht te
voldoen aan die eis.Artikel 104In de provincies Friesland en Gelderland zullen in de loop van 1999 enkele
experimenten starten, waarbij ernaar wordt gestreefd tussen het vervoer per
bus en trein een optimale samenhang te bereiken. Daartoe is het vervoer van
beide modaliteiten aan speciaal voor deze experimenten opgerichte ondernemingen
gegund. Met deze ondernemingen zijn door de betrokken provincies voor een
langere periode overeenkomsten aangegaan. Voor het experiment Noordned in
de provincie Friesland betreft het een periode van maximaal 6 jaar. Voor het
experiment IGO+ in de provincie Gelderland een periode van maximaal 10 jaar
met een tussentijdse evaluatie. Om te voorkomen dat de provincies het busvervoer
dat met deze experimenten samenhangt, voor expiratie van de overeenkomsten
moeten aanbesteden, is in het eerste lid bepaald dat zolang er sprake is van
een experiment er geen aanbestedingsplicht voor dit busvervoer bestaat. Om
nader aan te duiden welke experimenten het betreft wordt verwezen naar het
spoorvervoer dat met deze experimenten samenhangt. Om experimenten met regionale
treindiensten te kunnen continueren, is het noodzakelijk de Regeling experimenten
regionale treindiensten, de grondslag waarop de verschillende experimenten
worden bekostigd, te handhaven. Deze regeling vindt thans zijn grondslag in
artikel 3 van de huidige Wet personenvervoer. Met het tweede lid wordt bereikt
dat deze regeling een nieuwe grondslag verkrijgt in de Wet personenvervoer
2000. Artikel 105In het eerste lid is geregeld dat de vastgestelde dienstregeling nog uiterlijk
tot een jaar na inwerkingtreding van deze wet. Deze termijn hangt samen met
de termijn voor de overeenkomsten, bedoeld in artikel 99. Met het verlenen
van concessies vervalt namelijk de mogelijkheid voor de overheid om dienstregelingen
vast te stellen. Met de concessieverlening moet als gevolg van artikel 99
uiterlijk een jaar na inwerkingtreding van deze wet zijn begonnen.Het tweede lid voorziet erin dat een op grond van de Wet personenvervoer
tot vaststelling ingediende dienstregeling nog volgens het oude recht kan
worden vastgesteld, zij het voor een periode van maximaal zes maanden. De
vervoerder die op grond van een dienstregeling openbaar vervoer verricht,
blijft op grond van het oude recht verplicht de vastgestelde dienstregeling
uit te voeren. Na afloop van die termijn zal de concessieverlener tot het
verlenen van concessies moeten overgaan.Het derde lid regelt dat het verbod om openbaar vervoer te verrichten
zonder concessie niet van toepassing is op vervoerders die gedurende de overgangsfase
nog openbaar vervoer verrichten op grond van een vastgestelde dienstregeling. Om te voorkomen dat de tarief- en informatieverplichting niet geldt voor
vervoerders die in de overgangsfase nog zonder concessie openbaar vervoer
verrichten, is de voorziening in het vierde lid opgenomen. Tevens waarborgt
dit lid dat de opbrengsten die met dit vervoer worden gegenereerd, meetellen
bij het bepalen van de rijksbijdrage.De regeling van overgang van het personeel bij concessie-overgang is,
ingevolge het vijfde lid, ook van toepassing bij het overgaan van openbaar
vervoer activiteiten, waarbij de huidige vervoerder geen concessie heeft voor
het verrichten van openbaar vervoer, maar hij de betreffende voorziening van
openbaar vervoer verricht op grond van een vastgestelde dienstregeling. Indien
na afloop van die dienstregeling het verrichte openbaar vervoer bij concessie
wordt verleend aan een andere vervoerder, zijn de artikelen 32 tot en met
36 ook op die overgang van toepassing.Artikel 106Gemeentelijke distributiebedrijven die werkzaamheden verrichten die in
de toekomst niet langer zijn toegestaan krijgen twaalf maanden de tijd deze
af te stoten naar een privaatrechtelijke rechtspersoon. De tekst laat open
of dit een rechtspersoon in handen van de «moeder» van het vervoerbedrijf
is of een andere rechtspersoon. Door de eis dat de activiteiten in een privaatrechtelijke
rechtspersoon moeten worden ondergebracht wordt een directe toerekening van
kosten bevorderd. Hierdoor wordt bij voorbeeld ook bewerkstelligd dat de desbetreffende
activiteiten onder de vennootschapsbelasting komen te vallen. De voorgestelde
bepaling is in feite een voortzetting van bestaand beleid en zal in de praktijk
dan ook weinig ingrijpende gevolgen veroorzaken.Artikel 110Dit artikel waarborgt de rechtsbescherming volgens het oude recht. Door
het eerste lid is het mogelijk dat bezwaar- en beroepschriften tegen een dienstregeling
ook na de datum van inwerkingtreding van deze wet, nog kunnen worden ingediend.
Zonder zo'n voorziening zou die mogelijkheid zijn vervallen omdat met de inwerkingtreding
van deze wet een dienstregeling niet meer door de overheid wordt vastgesteld.
Het tweede lid stelt voor de reeds ingediende bezwaar- en beroepschriften
af te handelen volgens het oude recht. Een bezwaarschrift ingediend bij gedeputeerde
staten ten aanzien van een verleende vergunning zal door gedeputeerde staten
worden afgehandeld. Het derde lid regelt dat zowel de bezwaar- en beroepschriften
die voor als die na de datum van inwerkingtreding zijn ingediend tegen een
besluit, volgens hetzelfde recht worden afgehandeld.Artikel 113In artikel 113 wordt de Wet personenvervoer zo gewijzigd dat genoemde
wet louter bepalingen bevat die betrekking hebben op het personenvervoer per
taxi. De voornemens over deregulering taxivervoer zijn neergelegd in het bij
de Tweede Kamer ingediende voorstel tot wijziging van de Wet personenvervoer
in verband met de deregulering in het taxivervoer (kamerstukken II 1997/98,
25 910). Dit wetsvoorstel stelt regels over het besloten busvervoer en
openbaar vervoer. Op deze wijze worden de beleidsvoornemens ten aanzien van
deregulering van het taxivervoer enerzijds en de introductie van marktwerking
in het stads- en streekvervoer, via separate wettelijke trajecten vastgelegd
zodat een gescheiden parlementaire behandeling kan plaatsvinden. Artikel 119Het is gewenst dat bij vergelijkbare fatale termijnen ter zake van bevoegdheden
van de mededingingsautoriteit dezelfde regels gelden. Dit onderdeel voorziet
daarom in afstemming van de berekeningswijze van de termijn van artikel 37
van de Mededingingswet, die evenals de termijn voor een verklaring van geen
bezwaar vier weken bedraagt, op die van artikel 52, tweede lid, van dit wetsvoorstel.Artikel 121De verwijzing naar artikel 4 van dit wetsvoorstel in artikel 1, onder
3°, van de Wet economische delicten (Wed) maakt het mogelijk dat overtreding
van het verbod tot het verrichten van gereguleerd vervoer zonder vergunning
als economisch misdrijf te bestraffen. In de huidige Wet personenvervoer is
overtreding van hetzelfde verbod – in artikel 5 van die wet –
samen met andere bepalingen uit de wet als overtreding ondergebracht in de
lichtste categorie van delicten, bedoeld in artikel 1, onder 4°, van de
Wet economische delicten (Wed). Het handelen in strijd met artikel 4 past
voor wat betreft aard van het misdrijf in een hogere categorie. Het rijden
zonder vergunning verdient een potentieel zwaardere sanctie dan de overige
overtredingen van de wet en daarop gebaseerde bepalingen, die weliswaar een
economisch opleveren, maar van een andere orde zijn. De overtreding van artikel
4 staat niet in verhouding tot bij voorbeeld het niet voldoen aan het meevoeren
van een vergunningbewijs of tot overtreding van een vastgesteld tarief. Het
verrichten illegaal vervoer tast het fundament aan van de wet en daarmee het
recht op het mogen verrichten van beroepspersonenvervoer. Door het rijden
zonder vergunning wordt de economische ordening van het beroepspersonenvervoer
verstoord, ontstaat ongelijke concurrentie en worden belangen geschaad die
het stellen van vergunningeisen van betrouwbaarheid, vakbekwaamheid en kredietwaardigheid
beoogt te beschermen. Voorts kan aan het begaan van een economisch delict
dat als misdrijf wordt aangemerkt een hogere maximale strafoplegging worden
uitgesproken die meer in verhouding staat tot het financiële gewin dat
met het illegale vervoer kan worden bereikt en tot de belangen die worden
geschaad. Uit artikel 4 Wed volgt dat bij overtreding van de in artikel 1,
onder 3°, genoemde artikelen, ook de medeplichtigheid aan en een poging
tot bedoelde overtredingen kunnen worden bestraft, mits de overtreding van
betreffende artikelen in de wet waarin ze zijn opgenomen als misdrijf is aangemerkt.
Dit betekent dat de vergunninghouder die een chauffeur faciliteert met bij
voorbeeld een vergunning(bewijs) medeplichtigheid aan een overtreding van
artikel 4 van het wetsvoorstel kan worden aangerekend. De illegale vervoerders
zelf kunnen worden bestraft vanwege het rijden zonder vergunning.Artikel 126Het merendeel van de artikelen zal op het bij koninklijk besluit te bepalen
tijdstip van – uitgaande van een vlotte parlementaire behandeling –
1 januari 2000 in werking moeten treden. In de inwerkingtredingsbepaling is
echter ook rekening gehouden met de gefaseerde introductie van de aanbestedingssytematiek.
Met de toegepaste fasering is invulling gegeven aan de motie-Van 't Riet
(kamerstukken II 1996/97, 25 088, nr. 17) Dit maakt het mogelijk op een
later tijdtip te beslissen over de inwerkingtreding van de bepaling inzake
de algemene aanbestedingsplicht (artikel 57) en de bepaling inzake de aanbestedingplicht
voor gemeentelijke vervoerbedrijven (artikel 60).In het tweede lid is de tijdelijke werking van de artikelen 32 tot en
met 36 aangegeven. In het rapport «Spelregels» van november 1996
van de Commissie-Laan is een termijn van 10 jaar vermeld waarin
de speciale regels voor de positie van werknemers dienen te gelden, om in
de eerste jaren van concessiewisselingen onnodige sociale te voorkomen. In
die periode van 10 jaar kunnen partijen goede afspraken maken over de overgang
van werknemers en wennen aan de nieuwe concessiesystematiek. In dit wetsvoorstel
wordt aangesloten bij de door de Commissie-Laan voorgestelde termijn, die
wordt gerekend vanaf de beoogde datum van inwerkingtreding van deze wet.De Minister van Verkeer en Waterstaat,T. NetelenbosBijlage bij de memorie van toelichtinglijst met gebruikte afkortingen BOSBeleidsorgaan Openbaar
Vervoer Subsidiërende gemeenten BOVBeleidsorgaan Openbaar VervoerCVVcollectief vraagafhankelijk vervoerIBOInterdepartementaal BeleidsonderzoekMDWMarktwerking, Deregulering en WetgevingskwaliteitNMaNederlandse Mededingingsautoriteit OPVOverlegorgaan Personenvervoer SPOVStichting Pensioenfonds Openbaar VervoerABPAlgemeen Burgerlijk Pensioenfonds SVV-IITweede Structuurschema Verkeer en Vervoer VNGVereniging van Nederlandse Gemeenten 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26456-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl