Wijziging van de Tabakswet; Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26472, nr. B

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

21-04-1999

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1998-1999

26472 nr. B

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamBijlage bij het advies van de Raad van State van 20 oktober
1998, no. W13.98.0299, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging
geeft.Voorstel van wet
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26472Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 37 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 472Wijziging van de TabakswetBADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORTHieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 20 oktober
1998 en het nader rapport d.d. 6 april 1999, aangeboden aan de Koningin door
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Het advies van de Raad
van State is cursief afgedrukt. Bij Kabinetsmissive van 9 juli 1998, no. 98.003516, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie
van toelichting tot wijziging van de Tabakswet.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 9 juli 1998,
nr. 98.003516, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 20 oktober 1998, no. W13.98.0299, bied ik U hierbij
aan.De Raad van State heeft een aantal opmerkingen gemaakt, waarop ik hierna
puntsgewijs inga.1. De centrale doelstelling van het wetsvoorstel is blijkens de memorie
van toelichting (Algemeen, Hoofdelementen van het wetsvoorstel) het bewerkstelligen
van een verlaging van het percentage rokers. De voorgestelde maatregelen zijn
gericht op bescherming van de jeugd via nieuwe grondslagen voor reclamebeperking,
meer verkoopverboden en introductie van een leeftijdsgrens van 18 jaar als
wettelijke minimum-consumentenleeftijdsgrens voor de verkoop van tabaksproducten.
Daarnaast zien de maatregelen op bescherming van de niet-roker via aanscherping,
uitbreiding en sanctionering van rookverboden. De Raad van State constateert dat de voorgestelde maatregelen verder gaan
dan nodig is voor de bescherming van de jeugd. De uitbreiding van bijvoorbeeld
verkoopverboden raakt ook volwassenen.Dat roken schadelijk is voor de gezondheid van rokers en niet-rokers staat
buiten kijf; met rookverboden wordt inmiddels gestreefd naar beperking en
voorkoming van schade. Dit laat echter onverlet dat de inzet van wettelijke
verkoopverboden om mensen tot gezond gedrag te brengen vragen oproept omtrent
zodanig overheidsoptreden. De Raad mist in de toelichting een uiteenzetting
omtrent de overwegingen van algemeen belang die de voorgestelde beperking
van verkooppunten rechtvaardigen alsmede een motivering omtrent de doeltreffendheid
daarvan.De beantwoording van deze vraag klemt temeer omdat de ervaringen op de
terreinen van alcoholgebruik en kansspelen aantonen dat handhaving van de
in te voeren instrumenten te wensen overlaat. Dit geldt evenzo op het terrein van het drugsgebruik, op welk terrein de richtlijn van de procureurs-generaal,
ingevolge welke richtlijn voor de toegang tot coffeeshops een minimum-consumentenleeftijdsgrens
van 18 jaar geldt, tot op heden nog geen daadwerkelijk effect heeft gehad.
Gelet op de vele in het wetsvoorstel opgenomen regelingen en mogelijkheden
tot regelgeving, acht de Raad het risico dat deze regels niet zullen worden
nageleefd aanzienlijk en wenst de Raad te benadrukken dat naast het hanteren
van het ontmoedigingsbeleid een grote bestuurlijke en justitiële inzet
tot handhaving noodzakelijk zal zijn om te voorkomen dat de regels van dit
wetsvoorstel en de eventuele uitvoeringsregels in de praktijk niet zullen
worden nageleefd.1. De Raad stelt terecht vast dat de voorgestelde maatregelen verder gaan
dan voor de bescherming van de jeugd strikt nodig is. Zoals in de considerans
is aangegeven, gaat het inderdaad om ontmoediging van het roken in het algemeen,
zij het dat de inspanningen vooral zijn gericht op preventie onder minderjarigen.Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad omtrent de overwegingen
van algemeen belang met betrekking tot de voorgestelde wettelijke verkoopbeperkingen
is niet besloten de memorie van toelichting (Algemeen, Hoofdelementen van
het wetsvoorstel) aan te scherpen met een nadere uiteenzetting. Naar mijn
stellige overtuiging is alleen al het feit dat er elk jaar ruim 30 000
mensen sterven aan de gevolgen van het gebruik van tabaksproducten, waarmee
roken in onze samenleving veruit doodsoorzaak één is, voldoende
reden om geen enkel beleidsinstrument onbenut te laten bij het pogen te voorkomen
dat kinderen gaan roken en rokers verslaafd blijven. Het is vanuit dit perspectief
dat ik wettelijke verkoopbeperkingen voorstel. Ook de motivering van de doeltreffendheid
daarvan is naar mijn mening voldoende. Daarnaast zal aan het «Handhavingsplan
consumentenleeftijdsgrenzen alcohol, tabak en kansspelautomaten» (kamerstukken
II, 1997–1998, 25 984, nr.1) een uitvoeringsarrangement worden
toegevoegd. Daarin zal de bijdrage van en rolverdeling tussen de betrokken
toezichthoudende instanties duidelijk worden vastgelegd, ten einde de spontane
naleving, het toezicht daarop en de opsporing van overtredingen ter zake –
kortom de handhaving als geheel – te optimaliseren.2. In het voorgestelde artikel 1 van de Tabakswet wordt een aantal begripsbepalingen
toegevoegd. Onderdeel c van dit artikel omschrijft «bijlage» als:
de bijlage bij deze wet. Ingevolge de toelichting op artikel 1 zou de bijlage
echter bij algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld. Het voorgestelde
artikel 11b, eerste lid, bepaalt voorts dat bij algemene maatregel van bestuur
een bijlage inzake overtredingen en boeten als bedoeld in artikel 1, onderdelen
c, d en e wordt vastgesteld. In de toelichting wordt echter ook aangegeven
dat de overtredingen bestuursrechtelijk worden afgedaan volgens de bij de
wet gevoegde bijlage en dat tussen de inspectie gezondheidsbescherming en
het openbaar ministerie een interne tarievenlijst is ontwikkeld die als basis
voor de bijlage heeft gediend (Algemeen, Het systeem van boete-oplegging,
derde alinea). In de toelichting op het voorgestelde artikel 11c, tweede lid,
wordt in aansluiting hierop vermeld dat de wijziging van de bijlage op een
meer pragmatische wijze zou moeten kunnen geschieden dan door formele wetswijziging
en daarom is voorzien in een wijziging bij algemene maatregel van bestuur.
De verschillende artikelen alsmede de toelichting daarop stemmen op dit punt
niet overeen. De Raad adviseert hierin verbetering te brengen.2. Ingevolge het advies van de Raad is verbetering gebracht in de verschillende
artikelen met betrekking tot de bijlage inzake bestuurlijke boetes, alsmede
de toelichting daarop, ten einde een en ander op dit punt geheel met elkaar
overeen te laten stemmen.3. Ingevolge het voorgestelde artikel 7, eerste lid, zal het in een groot
aantal instellingen verboden zijn bedrijfsmatig of anders dan om niet tabaksproducten
te verstrekken of met dat doel aanwezig te hebben. Het artikellid gelezen in samenhang met de toelichting roept vragen op
met betrekking tot de reikwijdte. Enerzijds spreekt de toelichting over «voor
het publiek toegankelijke en voor het gemeenschappelijk gebruik bestemde ruimten».
Anderzijds omvat de tekst van artikel 7, eerste lid, vele ruimten die bepaald niet voor het publiek toegankelijk zijn zoals kazernes, schepen
van de Koninklijke Marine en gevangenissen.De Raad betwijfelt of het inderdaad de bedoeling is het verkoopverbod
zo categorisch op instellingen als genoemde van toepassing te doen zijn. Immers,
blijkens de toelichting gaat het uitsluitend om herstel van een omissie in
de Tabakswet, namelijk invoering van een verkoopverbod in ruimten waarvoor
een rookverbod geldt.De Raad beveelt aan de tekst van artikel 7, eerste lid, en de bedoeling
hiervan met elkaar in overeenstemming te brengen.3. Inzake de aanbeveling van de Raad van State de tekst van artikel 7,
eerste lid, en de bedoeling hiervan met elkaar in overeenstemming te brengen,
zij benadrukt dat het wel degelijk de bedoeling is het verkoopverbod categorisch
op de instellingen als genoemde van toepassing te doen zijn. Ik kan ook niet
de mening van de Raad, dat bijvoorbeeld kazernes, schepen van de Koninlijke
Marine en gevangenissen niet voor het publiek toegankelijk zouden zijn, ten
volle onderschrijven, zij het dat dit inderdaad niet altijd het geval is.
Op de tijdstippen dat deze openbare ruimten niet voor het publiek toegankelijk
zijn, zijn ze in elk geval nog wel voor gemeenschappelijk gebruik bestemd.
Het is in dit verband wellicht verduidelijkend nog eens met nadruk te stellen
dat niet aan beide criteria tegelijkertijd hoeft te zijn voldaan, wil een
rookverbod ingevoerd moeten worden.Desalniettemin heb ik, mede in het licht van het advies van de Raad op
dit punt, gemeend in artikel 7, eerste lid, toch een voorziening te moeten
treffen voor het zo nodig tegemoet kunnen komen aan het verlangen van meerderjarige
rokers om tabaksproducten aan te schaffen, namelijk voor die situaties waar
voor hen in dit opzicht geen enkele andere weg open staat. De artikelsgewijze
toelichting op dit onderdeel is dienovereenkomstig aangevuld.4. Uit de samenhang van de voorgestelde artikelen 8 en 9 blijkt dat onder
artikel 8 niet de verstrekkingen via een automaat vallen. De verstrekking
zonder terhandstelling door tussenkomst van een verstrekkende persoon is echter
naar het oordeel van de Raad een vorm van de in artikel 8 genoemde verstrekking.
De Raad adviseert daarom artikel 8, eerste lid, aan te passen. Bovendien dient
in de toelichting nader op dit punt te worden ingegaan.4. In tegenstelling tot wat de Raad heeft afgeleid uit de samenhang van
de voorgestelde artikelen 8 en 9 vallen verstrekkingen van tabaksproducten
via een automaat wel onder de werkingssfeer van artikel 8. Ik onderschrijf
dan ook het oordeel van de Raad, zoals verwoord in de tweede volzin. Om die
reden behoeft artikel 8, eerste lid, geen aanpassing. Naar mijn mening is
het evenmin nodig in de memorie van toelichting nader op dit punt in te gaan
(zie Algemeen, alsmede Leeftijdsgrens en verkoopbeperkingen).5a. In het voorgestelde artikel 9, derde lid, wordt bepaald dat het, behoudens
uitzonderingen bij ministeriële regeling, verboden is sigaretten in een
verpakking van minder dan negentien stuks in de handel te brengen of daartoe
aanwezig te hebben. Blijkens de memorie van toelichting strekt deze bepaling
ertoe de verkoop van zogenaamde «kiddypacks» te verbieden. Bij
ministeriële regeling kan een uitzondering worden gemaakt voor bijzondere
buitenlandse of luxe sigaretten die in een kleine verpakking worden verkocht
tegen vergelijkbare of hogere prijzen dan voor standaardverpakkingen. Aangegeven
is dat het verbieden van kiddypacks naast het opnemen van een leeftijdsgrens
als dubbelop zou kunnen worden gezien, maar dat dit niet het geval is daar
met de maatregel ook de adolescenten worden beschermd en bij een verbod op
kiddypacks het handhaven van de leeftijdsgrens eenvoudiger is (Algemeen, Leeftijdsgrens
en verkoopbeperking). Naar het oordeel van de Raad kan de in artikel 9, derde lid, opgenomen
maatregel worden beschouwd als een kwantitatieve beperking van het intracommunautaire
goederenverkeer bij invoer aangezien de invoer van sigaretten die niet aan
deze verpakkingseis voldoen wordt belemmerd. Een dergelijke belemmering van
de handel is ingevolge artikel 30 van het Verdrag tot oprichting van de Europese
Gemeenschappen (hierna: EG-Verdrag) verboden, tenzij deze kan worden gerechtvaardigd
op grond van artikel 36 van het EG-Verdrag of de door het Hof van Justitie
ontwikkelde «rule of reason». Hoewel rechtvaardiging mogelijk is op grond van de bescherming van de
volksgezondheid, wijst de Raad erop dat tevens dient voldaan te zijn aan de
eisen van noodzakelijkheid en evenredigheid. Gezien het feit dat het wetsvoorstel
een verbod bevat om tabaksproducten te verkopen aan jongeren onder de 18 jaar
en de in artikel 9, derde lid, opgenomen maatregel een aanvullend karakter
heeft, kan deze niet zonder nadere motivering als noodzakelijk beschouwd worden.De bescherming van adolescenten van 18 jaar en ouder acht de Raad, nu
zij op grond van het wetsvoorstel wel gewone tabaksproducten mogen kopen,
eveneens aanvullend van aard. Dit geldt ook voor het argument met betrekking
tot de handhaving, daar het hierbij in de eerste plaats gaat om de handhaving
van de leeftijdsgrens. De Raad acht de maatregel in dit kader bij gebrek aan
motivering onevenredig belastend voor het vrije goederenverkeer en betwijfelt
of deze thans verenigbaar kan worden geacht met het EG-Verdrag en de rechtspraak
van het Hof van Justitie. Zo deze bepaling niet op een adequate wijze naar
gemeenschapsrecht kan worden gerechtvaardigd, beveelt de Raad aan artikel
9, derde lid, te schrappen.b. In het geval dat artikel 9, derde lid, wordt gehandhaafd wijst de Raad
erop dat de hierin opgenomen maatregel kan worden beschouwd als een technisch
voorschrift in de zin van richtlijn nr.83/189/EEG van de Raad van de Europese
Gemeenschappen van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het
gebied van normen en technische voorschriften (PbEG L 109). Een ontwerp voor
een dergelijk voorschrift dient ingevolge artikel 8, eerste lid, van deze
richtlijn aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen te worden meegedeeld.
De Raad gaat ervan uit dat het voorstel van wet nogmaals aan hem voor advies
zal worden voorgelegd, indien naar het oordeel van de Europese Commissie,
van de lidstaten dan wel van (de leden van) de Wereldhandelsorganisatie aanleiding
geeft tot verandering van meer dan bijkomstige aard, en dat de reacties aan
hem zullen worden toegezonden.5a. Naar het oordeel van de Raad kan de in artikel 9, derde lid, opgenomen
maatregel worden beschouwd als een kwantitatieve beperking van het intracommunautaire
goederenverkeer bij invoer. Deze voorgestelde bepaling heeft gelijkelijk betrekking
op binnenlands geproduceerde en geïmporteerde sigarettenverpakkingen
van de bedoelde soort. Er is dus geen sprake van discrimerende werking. Wel
is het mogelijk dat bepaalde verpakkingen voor bijzondere buitenlandse of
luxe sigaretten van het verbod worden uitgezonderd, aangezien dergelijke verpakkingen
niet speciaal bedoeld zijn voor verkoop aan jongeren. Het voorgestelde verbod
op 'kiddy packs' is gerechtvaardigd uit een oogpunt van volksgezondheid en
jeugdbescherming. Omwille hiervan wil ik geen middelen onbenut laten om te
voorkomen dat jongeren beginnen met roken en verslaafd raken aan tabak. Een
noodzakelijk instrument daarbij is het verbieden van de bedoelde verpakkingen,
die de (financiële) drempel voor jongeren verlagen en speciaal bedoeld
zijn om jongeren ertoe aan te zetten te gaan roken. Ten einde dezelfde mate
van gezondheids- en jeugdbescherming, alsmede van handhaving van de leeftijdsgrens,
te bereiken, kan er ten aanzien van deze verpakkingen mijns inziens geen zinvol
en even effectief alternatief worden bedacht. Het verbod op kleine verpakkingen
belemmert immers doeltreffend de toegang van minderjarigen tot tabaksproducten
en ondersteunt daarmee de 18 jaar grens. Hoewel een verbod dus een zwaar middel
lijkt, is het evenredig gelet op het te bereiken doel, de effectiviteit van
het verbod en het ontbreken van zinvolle alternatieven. Overigens wijs ik
erop dat ook enkele andere lidstaten van de Europese Unie en van de Overeenkomst
tot instelling van een Europese Economische Ruimte een soortgelijk verbod
op «kiddy packs» hebben voorgesteld of ingevoerd. Gelet op het
voorgaande meen ik dat artikel 9, derde lid, van het wetsvoorstel gehandhaafd
moet blijven.b. Het wetsvoorstel bevat een enkel technisch voorschrift als bedoeld
in richtlijn 98/34/EG (voorheen 83/189/EEG). De notificatie aan de Europese
Commissie en Wereldhandelsorganisatie heeft op 27 november 1998 plaatsgevonden.
Een passage van deze strekking is in de memorie van toelichting opgenomen.
Uit de notificatieprocedures zijn tot nu toe geen overwegende bezwaren tegen
de bedoelde voorgestelde bepaling voortgekomen. Ik verwacht deze ook niet,
mede gezien het in punt 5a gestelde. 6. In het voorgestelde artikel 11a, aanhef en onder a, is bepaald dat
werkgevers bij algemene maatregel van bestuur kunnen worden verplicht zodanige
maatregelen te treffen dat werknemers in staat worden gesteld hun werkzaamheden
te verrichten zonder daarbij hinder of overlast van roken door anderen te
ondervinden. In de memorie van toelichting (Algemeen, Rookverboden, bladzijde
14) is aangegeven dat het totstandkomen van een dergelijk besluit afhangt
van de sociale partners en dat de uitkomsten van het monitor-onderzoek van
de Arbeidsinspectie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
meer duidelijkheid zullen verschaffen over de huidige stand van zaken. De
Raad kan zich indenken dat, daar het hier de arbeidsomstandigheden betreft,
een basis voor een dergelijke verplichting voor werkgevers opgenomen zou kunnen
worden in de Arbeidsomstandighedenwet. De Raad beveelt aan op deze kwestie
in te gaan en de bepaling zo mogelijk aan te passen.6. Naar aanleiding van de aanbeveling van de Raad zij opgemerkt dat de
memorie van toelichting mijns inziens al voldoende duidelijk weergeeft dat
de Arbeidsomstandighedenwet, ingevolge een richtlijn van de Europese Unie
ter zake, al in beperkte mate (voor kantines en dergelijke op het werk) bepalingen
bevat omtrent het vrijwaren van werknemers van tabaksrook van anderen. Zoals
de Raad zich kan indenken, zou het denkbaar kunnen zijn de onderhavige wettelijke
grondslag voor een algemene maatregel van bestuur op te nemen in de Arbeidsomstandighedenwet.
Echter, dat is in overleg met de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
bewust en weloverwogen niet gedaan. Onze keuze voor de Tabakswet is zeer wel
verdedigbaar. Het gaat in dit kader namelijk specifiek en uitsluitend om bescherming
van de niet-roker tegen tabaksrook (welke niet alleen in de arbeidssituatie
voorkomt) ten einde het risico op gezondheidsschade door passief roken zoveel
mogelijk te beperken, los van de vraag of de niet-roker nu bijvoorbeeld werknemer,
bezoeker van een openbaar gebouw of passagier aan boord van een vliegtuig
is. Het algemene doel is daarbij gezondheidsbescherming, in dit geval van
werknemers. De verantwoordelijkheid voor gezondheidsbescherming berust primair
bij de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Om deze redenen behoort
de regeling van deze aangelegenheid thuis in categorale wetgeving als de Tabakswet.7. In het voorgestelde artikel 11a, aanhef en onder c, is aangegeven dat
luchtvaartmaatschappijen kunnen worden verplicht zodanige maatregelen te treffen
dat passagiers aan boord van vliegtuigen tijdens het gebruik voor de burgerluchtvaart
op vluchten van en naar Nederlands grondgebied gelegen luchthavens in staat
worden gesteld hun reis te volbrengen zonder daarbij hinder of overlast van
roken te ondervinden. In de memorie van toelichting is aangegeven dat het hierbij gaat om het
creëren van een wettelijke grondslag voor het zo nodig kunnen invoeren
van een rookverbod in vliegtuigen die gebruikt worden voor verkeersvluchten
van maatschappijen tussen punten op het grondgebied van de overeenkomst sluitende
partijen (Algemeen, Rookverboden). De Raad is van mening dat Nederland geen
extra-territoritale rechtsmacht zal kunnen claimen ten aanzien van buitenlandse
maatschappijen en dat de maatregelen derhalve alleen betrekking kunnen hebben
op Nederlandse luchtvaartmaatschappijen. Wanneer het gaat om een grondslag
voor een verplichting voor Nederlandse luchtvaartmaatschappijen is de zinsnede
«vluchten van en naar op Nederlands grondgebied gelegen luchthavens»
niet duidelijk en wellicht te ruim. De Raad acht het wenselijk artikel 11,
onder c, alsmede de toelichting op dit onderdeel op dit punt te heroverwegen.7. Het voorgestelde artikel beoogt geenszins extra-territoriale rechtsmacht
te creeëren ten aanzien van het rookgedrag aan boord van vliegtuigen
van buitenlandse maatschappijen, reden waarom overeenkomstig het advies van
de Raad zowel tekst als toelichting is aangevuld met het woord «Nederlandse».
Aldus komt de beperking tot Nederlandse luchtvaartmaatschappijen duidelijker
tot uitdrukking.8. Op grond van het voorgestelde artikel 11b, derde lid, kan de minister
de boete lager stellen dan de wettelijke boete, indien het bedrag in een bepaald
geval op grond van bijzondere omstandigheden onevenredig hoog moet worden
geacht. Ook de rechter kan derhalve toetsen of in een concreet geval door
de minister ten onrechte aan deze bepaling geen toepassing is gegeven. De
desbetreffende bepaling is gelet op de tekst en de daarop bij artikel 11b,
derde lid, gegeven toelichting echter uitdrukkelijk bedoeld als hardheidsclausule,
zodat van een volledige evenredigheidstoets noch door de minister noch door
de rechter sprake zal zijn. In het licht van artikel 6 van het Europees Verdrag
tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM),
acht de Raad een beperking tot de mogelijkheid van toepassing van een hardheidsclausule
in het geval van betrekkelijk hoge boeten niet voldoende en wordt aanbevolen
het artikel zo te herzien dat voldoende door de rechter toetsbare evenredigheid
wordt verzekerd tussen de ernst van de overtreding en de hoogte van de boete,
zoals wordt vereist door artikel 6 EVRM.8. Naar mijn oordeel kan noch uit de tekst van artikel 6 van het Europees
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM), noch uit de jurisprudentie daarover, een verbod worden afgeleid voor
een systeem, waarin het straftoemetingsbeleid wettelijk wordt ingeperkt zodanig
dat van een volledige evenredigheidstoets noch door de minister noch door
de rechter sprake zal zijn in die zin dat slechts van de wettelijk vastgestelde
boete mag worden afgeweken, indien het bedrag in een bepaald geval op grond
van bijzondere omstandigheden onevenredig hoog moet worden geacht. Het toepassen
van wat door de Raad wordt aangeduid als een hardheidsclausule wordt in het
onderhavige geval wettelijk genormeerd. De minister mag alleen van de norm
afwijken als de wettelijk omschreven situatie zich voordoet en dan nog alleen
in voor de belanghebbende gunstige neerwaartse richting. De rechter op zijn
beurt kan ten volle toetsen of de minister rechtmatig van zijn (beperkte)
bevoegdheid gebruik gemaakt heeft, dan wel dat gebruik ten onrechte achterwege
heeft gelaten. De rechter is hierbij eveneens gebonden aan de wettelijke normering.
Dit is evenwel niets nieuws: ook in het commune strafrecht is de rechter gebonden
aan bepaalde grenzen. Men denke bijvoorbeeld aan de algemeen geldende minima
ingevolge artikel 18 Sr.(hechtenis ten minste een dag) en 23 Sr. (geldboete
ten minste vijf gulden) en het voor elk afzonderlijk delict in de wet opgenomen
strafmaximum.Ook het Europese Hof voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
te Straatsburg (EHRM) lijkt weinig of geen grenzen te stellen aan de bevoegheid
van de wetgever om de rechterlijke vrijheid bij het straftoemetingsbeleid
in te perken. Zelfs het wettelijk imperatief voor de Engelse rechter om bij
«murder» levenslange gevangenisstraf op te leggen werd door het
Hof aanvaardbaar geacht.9. In het voorgestelde artikel 11d is een regeling voor het zwijgrecht
neergelegd. Dit recht geldt vanaf het moment waarop jegens de verantwoordelijke
een handeling wordt verricht waaraan hij in redelijkheid de gevolgtrekking
kan verbinden dat aan hem wegens een overtreding een boete zal worden opgelegd.
In de toelichting is aangegeven dat het moment van in staat van beschuldiging
stellen, bepalend is voor de vraag vanaf welk moment betrokkene een zwijgrecht
toekomt en wordt in overeenstemming met de rechtspraak van de Hoge Raad voor
de bepaling van dit moment verwezen naar de handeling van de overheid waaraan
betrokkene in redelijkheid de conclusie kan verbinden dat hem wegens een overtreding
een boete zal worden opgelegd. Het zwijgrecht zou derhalve pas gelden als
er sprake is van een «criminal charge». De Raad merkt op dat, gelet op het feit dat de jurisprudentie van het
EHRM op dit punt nog niet is uitgekristalliseerd (Saunders-zaak: EHRM 17 december
1996, nr.43/1994/490/572) en ter wille van de formulering van een criterium,
dat zowel uit handhavingsoogpunt als uit oogpunt van waarborging van de rechten
van de belanghebbenden verantwoord is, het raadzaam lijkt het moment bepalend
te doen zijn waarop de verantwoordelijke aan een jegens hem verrichte handeling
vanwege de overheid in redelijkheid de gevolgtrekking kan verbinden dat hij
wordt ondervraagd terzake van een overtreding die met een bestuurlijke boete
wordt bedreigd. De Raad adviseert artikel 11d alsmede de memorie van toelichting
dienovereenkomstig aan te passen. In samenhang hiermee ware tevens het criterium
ter bepaling van het moment waarop de cautieplicht begint te gelden aan te
passen. 9. Aan het hier door de Raad gegeven advies is geen gevolg gegeven. Zoals
de Raad zelf terecht opmerkt, is de jurisprudentie van het EHRM op dit punt
nog niet uitgekristalliseerd. Onder deze omstandigheden verdient het naar
mijn oordeel de voorkeur vast te houden aan de bekende, in tal van recente
wetten opgenomen en aan de jurisprudentie van de Hoge Raad ontleende regel
dat het zwijgrecht geldt vanaf het moment waarop jegens de verantwoordelijke
een handeling wordt verricht waaraan hij in redelijkheid de gevolgtrekking
kan verbinden dat aan hem wegens een overtreding een boete zal worden opgelegd.
Opneming in het onderhavige wetsvoorstel van de door de Raad bepleite regel
zou afbreuk doen aan de in recente jaren verkregen eenheid van recht in tal
van bestuurswetten.Voorts verwijst de Raad ter onderbouwing van zijn betoog naar de Saunders-zaak.
Het belang van die zaak voor de onderhavige kwestie is niet geheel duidelijk
en zeker niet onomstreden. Het EHRM bepaalde in de Saunders-zaak (wederom)
dat een zwijgrecht pas ontstaat wanneer er sprake is van een «criminal
charge», niet reeds in de fase die door het EHRM wordt aangeduid als
«the administrative investigation» of «functions performed
essentially investigative in nature». Voorts geeft de uitspraak slechts
zekerheid in die zin dat werd bepaald dat in de specifieke omstandigheden
van de casus– betrokkene werd in een lange reeks van ondervragingen ook bij
de laatste twee ondervragingen gewezen op zijn plicht tot medewerking, hoewel
hij op dat moment al in staat van beschuldiging was gesteld – de aldus
verkregen zelfbelastende verklaringen niet mochten worden gebruikt in het
daaropvolgende strafproces. Een prominente rol daarin speelde ook het feit
dat het bij het daaropvolgende strafproces ging om een «jurytrial»
en de zelfbelastende verklaringen werden voorgelezen aan de jury om de geloofwaardigheid
van de verdachte aan te tasten. Met name ook dat element van juryrechtspraak
staat zo ver af van de Nederlandse rechtspraktijk dat het vooralsnog onverstandig
lijkt om aan de Saunders-zaak de door de Raad voorgestelde consequenties te
verbinden voor de regeling van het zwijgrecht en – in het verlengde
daarvan – de cautieplicht.Tenslotte moet eveneens gesteld worden dat het door de Raad voorgestelde
criterium in ieder geval ook te ruim zou zijn, omdat bij het woord «ondervragen»
geen onderscheid wordt gemaakt tussen het ondervragen van een verdachte of
van een getuige.10. In het voorgestelde artikel 11g is bepaald dat de werking van de boetebeschikking
wordt opgeschort totdat de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift
is verstreken, of, indien een bezwaarschrift is ingediend, op het bezwaar
is beslist. Aan het beroep is in navolging van het advies van de Commissie
voor de toetsing van wetgevingsprojecten (CTW) in het rapport «Handhaving
door bestuurlijke boeten», geen schorsende werking toegekend. De Raad
is van oordeel dat het onthouden van schorsende werking aan het beroep op
gespannen voet staat met artikel 6, eerste en tweede lid, EVRM, daar eerst
in beroep een vaststelling van de gegrondheid door een onafhankelijke rechter
plaatsvindt. Het college adviseert het wetsvoorstel zodanig aan te passen
dat de verplichting tot betaling van de boete wordt opgeschort totdat de beroepstermijn
is verstreken of op het beroep is beslist en dat de boete wordt vermeerderd
met de wettelijke rente over de termijn van uitstel van betaling.10. Naar mijn oordeel kan in het onderhavige geval noch uit de tekst van
artikel 6 van het EVRM, noch uit de jurisprudentie daarover, worden afgeleid
dat het invorderen van een nog niet onherroepelijke boete in strijd met deze
verdragsbepaling zou zijn. De Raad lijkt er geen rekening mee te houden dat
het hier gaat om betrekkelijk lage boeten, dat door de gevolgde bezwaarschriftprocedure
de kans op echte misslagen sterk is gereduceerd, dat tegen de boetebeschikking
beroep in twee instanties op de rechter openstaat en dat het gaat om een maatregel
die volledig ongedaan kan worden gemaakt. De opvatting van de Raad, die overigens
niet gemotiveerd of onderbouwd wordt, zou ook bepaaldelijk desastreuse gevolgen
hebben voor rechtshandhavingssystemen waarin lik-op-stuk overwegingen een
overheersende rol spelen of voor bijvoorbeeld de rechtshandhaving ten aanzien
van verkeersovertredingen via de Lex Mulder met zijn systeem van vooruitbetaling,
casu quo vervangende zekerheidstelling, alvorens men tot de beroepsprocedure
wordt toegelaten. Maar wat er ook zij van de argumentatie van de Raad, bij nadere overweging
is er aanleiding om het advies van de Raad te volgen en wel uit een oogpunt
van harmonisatie met vergelijkbare regelingen. Derhalve is aan het beroep
tegen een boetebeschikking schorsende werking verleend. Om te voorkomen dat
beroep wordt ingesteld louter om uitstel van betaling en daarmee een rentevoordeel
te verkrijgen, is overeenkomstig het advies van de Raad tevens bepaald dat
indien de boete in beroep in stand blijft, de overtreder de wettelijke rente
verschuldigd is over de periode van uitstel van betaling.11. In de toelichting (Algemeen, Rechtsbescherming, tweede alinea) is
aangegeven dat gegeven de aard en aantallen van de vast te stellen beschikkingen
en de in het geding zijnde behoefte aan snelle afdoening van overtredingen
niet is voorzien in de door de CTW voorgestelde hoorplicht. De noodzaak tot
een dergelijk horen zou komen te vervallen door de in de regeling opgenomen
schorsende werking van het bezwaarschrift. Door de commissie is wel opgemerkt
dat waar een hoorplicht in de primaire fase ontbreekt, in ieder geval aan
het bezwaar schorsende werking dient te worden toegekend (paragraaf 7.8.5,
bladzijde 57), maar naar haar oordeel zou echter alleen van een hoorplicht
kunnen worden afgezien als de grote aantallen overtredingen daartoe nopen
en bovendien de boeten betrekkelijk laag zijn (paragraaf 7.8.3, bladzijde
53). Gelet op het betrekkelijk hoge maximumbedrag van de boete van f 10 000,–,
adviseert de Raad derhalve alsnog in een hoorplicht te voorzien.11. Anders dan de Raad ben ik van mening dat het maximumboetebedrag van
f 10 000,- tot de betrekkelijk lage gerekend moet worden en zo beschouwd
zijn er derhalve onvoldoende redenen om tot de introductie van een hoorplicht
over te gaan. Ik wil in dit verband wijzen op de mijns inziens eveneens betrekkelijk
lage verzuimboeten van ten hoogste f 10 000,- in de wetgeving tot
uitbreiding van de bestuurlijke boeten in de fiscale sfeer, alwaar evenmin
in een hoorplicht is voorzien (dit in tegenstelling tot de wel geregelde hoorplicht
bij de veel hoger bedreigde zogenaamde vergrijpboeten).Het voorgaande neemt evenwel niet weg dat ik het uit een oogpunt van uniformiteit
met de voor de nabije toekomst op stapel staande volgende wijziging van de
Tabakswet ter implementatie van de richtlijn inzake tabaksreclamebeperking
van de Europese Unie gewenst vind om nu vast een algemeen geldende hoorplicht
op te nemen. Die wijziging zal namelijk onder meer voorzien in aanmerkelijk
hogere strafbedreigingen op overtreding van het verbod op tabaksreclame. Om
te voorkomen dat kort na elkaar verschillende hoorplichtregelingen zouden
gaan gelden is tot opneming nu besloten.12. De Raad merkt op dat een bepaling die de feitelijke distantie tussen
toezichthouder en sanctie-oplegger regelt, niet in het wetsvoorstel is opgenomen.
Een dergelijke scheiding is bepleit door de CTW; het kabinetsstandpunt heeft
het uitgangspunt van de CTW onderschreven dat het onwenselijk is dat degene
die de overtreding constateert tevens degene is die de boete oplegt (kamerstukken
II 1993/94, 23 400, nr.48, blz.12–13). De Raad adviseert onder
verwijzing naar bijvoorbeeld artikel 66, vierde lid, van het wetsvoorstel
houdende regels inzake de bescherming van persoonsgegevens (kamerstukken II
1997/98, 25 892, nrs.1–2) een bepaling op te nemen waarin voorgeschreven
wordt dat de werkzaamheden in verband met het opleggen van een boete worden
verricht door personen die niet betrokken zijn geweest bij het vaststellen
van de overtreding en het daaraan voorafgaande onderzoek.12. Hoewel er onder omstandigheden best wat af te dingen valt op het idee
van functiescheiding in de hierbedoelde zin, is er bij nadere overweging voldoende
aanleiding om een bepaling als bepleit door de Raad op te nemen in het wetsvoorstel.
De praktische taakverdeling en organisatie, zoals die hier bij de handhaving
voor ogen staat – het opmaken van rapporten zal geschieden door de inspectie,
terwijl het eigenlijke opleggen van boeten in handen zal worden gelegd van
een afzonderlijke eenheid binnen de hoofdinspectie, zulks krachtens mandaat
namens de minister – is daarmee goed verenigbaar.13. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij
het advies behorende bijlage. 13. Aan de redactionele kanttekeningen is aandacht geschonken.Los van het advies van de Raad zijn een paar mineure wijzigingen aangebracht:– de opsomming van artikelen in artikel 1, onderdeel d, die met
een bestuurlijke boete worden gehandhaafd, alsook de wijziging van de Wet
op de economische delicten als vervat in artikel II, dient te voorzien in
strafbaarstelling van overtreding van voorschriften die zijn gesteld op grond
van het nieuwe artikel 18, alsmede in die van enkele andere (gewijzigde) artikelen,
hetgeen bij deze alsnog is geschied;– daarnaast is de memorie van toelichting op verschillende punten
geactualiseerd, onder meer inzake de notificatie, het rapport van de Arbeidsinspectie
en voornoemde richtlijn.De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.De Vice-President van de Raad van State,H. D. Tjeenk Willink Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,E. Borst-EilersBijlage bij het advies van de Raad van State van 20 oktober
1998, no. W13.98.0299, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging
geeft.Voorstel van wet– In artikel I, artikel 11b, eerste lid, «aan wie de overtreding
kan worden toegerekend.» vervangen door: de natuurlijke of rechtspersoon
aan welke de overtreding kan worden toegerekend.– In artikel I, artikel 11b, vierde lid, «tegen de overtreder»
laten vervallen.– In artikel II, onderdeel B, in een afzonderlijk artikel plaatsen
(aanwijzing 96 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).– In artikel III, voor «de Tabakswet.» het nummer van
het desbetreffende onderdeel plaatsen. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26472-B.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl