Herijking van het buitenlands beleid; Nota
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 24337, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

18-09-1995

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1994-1995

24337 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamINHOUDSOPGAVE I. HET BUITENLANDS BELEID UITGEDAAGD I.1. Het Regeerakkoord en de herijkingI.2. KoninkrijksbandI.3. Het veranderende wereldbeeld I.3.1. Veranderende dimensiesI.3.2. Machtsverschuivingen en multipolarisatieI.3.3. Een wereld van contrastenI.3.4. Staten van binnen en van buiten onder drukI.4. De positie van Nederland I.4.1. In EuropaI.4.2. De economische positie van NederlandI.4.3. Nederland en de wereldI.5. Waarden en belangenI.6. De belangrijkste beleidsthema's I.6.1. Europese integratieI.6.2. Omliggende landenI.6.3. Ondersteuning transformatie in Midden- en Oost-EuropaI.6.4. Veiligheid en stabiliteitI.6.5. Conflictpreventie, conflictbeheersing en wederopbouwI.6.6. Handel en investeringenI.6.7. MilieubeheerI.6.8. Landbouw en natuurbeheerI.6.9. OntwikkelingssamenwerkingI.6.10. Mensenrechten en democratieI.6.11. Culturele, wetenschappelijke en onderwijssamenwerkingI.6.12. Volksgezondheid en WelzijnI.6.13. Mensen en grenzenI.7. Multilateraal/bilateraalI.8. De noodzaak van ontschottingI.9. Gebundelde inzet van mensen en financiële middelenII. HET BUITENLANDS BELEID – ORGANISATORISCHE KWESTIES II.1. Uitgangspunten II.1.1. Van samenhang naar samenspelII.1.2. Andere overwegingen met betrekking tot de organisatieII.1.3. De scheidslijn tussen buitenlands beleid en binnenlands
beleidcategorie 1categorie 2categorie 3II.2. De politieke afstemming van het buitenlands beleid
in brede zin II.2.1. De afstemming op het ministersniveauII.3. De organisatie van het Ministerie van Buitenlandse
ZakenII.3.1. De themadirecties en de internationale organisatiesII.3.2. Geïntegreerde regiodirectiesHuidige situatieNieuwe situatieII.3.3. De samenhang tussen thema's en regio's in een
beleidsplanII.3.4. Regio's en thema's – de samenwerking met
andere departementenII.3.5. De uitvoering van de ontwikkelingssamenwerking
vereenvoudiging en delegatieII.3.6. Het postennetwerkIII. DE FINANCIERING VAN HET BUITENLANDS BELEID III.1. Regeerakkoord en verdere besluitvorming III.1.1. De OS-norm en cluster VIIII.1.2. De defensieproblematiekIII.2. Een homogene groep voor uitgaven buitenlands beleid
in brede zinIII.2.1. De samenstelling van de homogene groepIII.2.2. De omvang van de homogene groepIII.3. De behandeling van de ODAIII.4. Nieuwe accenten in het beleidIII.5. Afspraken over de uitvoering van de uitgavengroep III.5.1. EindejaarsmargeIII.5.2. Flexibiliteit tijdens de begrotingsuitvoering
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 24337Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 232 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
24 337Herijking van het buitenlands beleidnr. 2NOTA INHOUDSOPGAVE I.Het Buitenlands Beleid Uitgedaagd2I.1.Het Regeerakkoord en de herijking2 I.2.Koninkrijksband3I.3.Het veranderende wereldbeeld3 I.3.1.Veranderende
dimensies3 I.3.2.Machtsverschuivingen en multipolarisatie4I.3.3.Een wereld van contrasten5 I.3.4.Staten
van binnen en van buiten onder druk6 I.4.De positie van
Nederland7 I.4.1.In Europa7 I.4.2.De economische
positie van Nederland8 I.4.3.Nederland en de wereld9I.5.Waarden en belangen11 I.6.De belangrijkste
beleidsthema's13 I.6.1.Europese integratie13 I.6.2.Omliggende
landen14 I.6.3.Ondersteuning transformatie in Midden- en
Oost-Europa15 I.6.4.Veiligheid en stabiliteit16 I.6.5.Conflictpreventie,
conflictbeheersing en wederopbouw18 I.6.6.Handel en investeringen18I.6.7.Milieubeheer20 I.6.8.Landbouw en natuurbeheer21I.6.9.Ontwikkelingssamenwerking22 I.6.10.Mensenrechten
en democratie22 I.6.11.Culturele, wetenschappelijke en onderwijssamenwerking23I.6.12.Volksgezondheid en Welzijn24 I.6.13.Mensen
en grenzen24 I.7.Multilateraal/bilateraal26 I.8.De
noodzaak van ontschotting27 I.9.Gebundelde inzet van mensen
en financiële middelen30    II.Het Buitenlands
Beleid – Organisatorische Kwesties33II.1.Uitgangspunten33II.1.1.Van samenhang naar samenspel33 II.1.2.Andere
overwegingen met betrekking tot de organisatie33 II.1.3.De
scheidslijn tussen buitenlands beleid en binnenlands beleid34 II.2.De
politieke afstemming van het buitenlands beleid in brede zin36 II.2.1.De
afstemming op het ministersniveau36 II.3.De organisatie
van het Ministerie van Buitenlandse Zaken37 II.3.1.De themadirecties
en de internationale organisaties37 II.3.2.Geïntegreerde
regiodirecties38 II.3.3.De samenhang tussen thema's en regio's
in een beleidsplan41 II.3.4.Regio's en thema's – de
samenwerking met andere departementen42 II.3.5.De uitvoering
van de ontwikkelingssamenwerking vereenvoudiging en delegatie43 II.3.6.Het
postennetwerk44    III.De Financiering van het
Buitenlands Beleid45III.1.Regeerakkoord en verdere
besluitvorming45 III.1.1.De OS-norm en cluster VI45III.1.2.De defensieproblematiek45 III.2.Een
homogene groep voor uitgaven buitenlands beleid in brede zin45 III.2.1.De
samenstelling van de homogene groep46 III.2.2.De omvang
van de homogene groep47 III.3.De behandeling van de ODA48III.4.Nieuwe accenten in het beleid48 III.5.Afspraken
over de uitvoering van de uitgavengroep49 III.5.1.Eindejaarsmarge49III.5.2.Flexibiliteit tijdens de begrotingsuitvoering49I. HET BUITENLANDS BELEID UITGEDAAGD I.1. Het Regeerakkoord en de herijkingIn het Regeerakkoord is besloten tot een «samenhangende beoordeling
van de totale Nederlandse inbreng in de internationale samenwerking».
In de Regeringsverklaring werd het kader van deze herijking van het buitenlands
beleid in brede zin nader aangegeven. In een eerdere fase was in de nota «Een
Wereld in Geschil» al gepleit voor een «ontschotting» van
het buitenlands beleid en de ontwikkelingssamenwerking.De herijking is in de Regeringsverklaring geplaatst tegen de achtergrond
van een bewustzijn van toenemende afhankelijkheid van internationale ontwikkelingen
in een wereld die meer en meer onderling verweven raakt. Tegelijkertijd vervagen
voorheen zekerheid biedende kaders. Dit besef van afhankelijkheid, dat soms
ook kwetsbaarheid kan impliceren, moet zich vertalen in een beleid gericht
op aanpassing aan gewijzigde externe omstandigheden. Dit is niet louter vanuit
defensieve overwegingen geïnspireerd, integendeel. De noodzakelijke aanpassingen
moeten de Nederlandse samenleving en economie juist in staat stellen om mogelijkheden
en kansen te benutten.De herijking houdt niet alleen verband met de ingrijpende veranderingen
die zich sedert 1989 in onze omgeving hebben voltrokken. Tevens gaat het erom
de blik vooruit te richten en ons in te stellen op de uitdagingen die op grond
van een analyse van de huidige trends en ontwikkelingen kunnen worden verwacht.
Natuurlijk hebben sedert de omwenteling van 1989 reeds de nodige beleidsaanpassingen
plaatsgevonden. Bovendien heeft dit Kabinet vanaf zijn aantreden al een stukje
herijking in praktijk gebracht, bijvoorbeeld het beleid met betrekking tot
de omliggende landen. Waar het thans dan ook vooral om gaat, is ons internationaal
beleid in zijn onderlinge samenhang te bezien en antwoorden te formuleren
op vragen over de doeltreffendheid van het gevoerde beleid, het vermogen van
Nederland om invloed uit te oefenen op zijn internationale omgeving en de
mate waarin oude instrumenten nog kunnen worden toegepast op nieuwe prioriteiten.De herijking bestaat uit drie delen:• Deel 1 gaat over de inhoud van het beleid. Na een analyse van onze
veranderende internationale omgeving en de te verwachten verdere ontwikkelingen
wordt ingegaan op de betekenis hiervan voor de hoofdlijnen van het beleid.• In deel 2 wordt nagegaan hoe de organisatie, instrumentatie en
coördinatie van het buitenlands beleid in brede zin kunnen worden verbeterd.• Deel 3 heeft betrekking op de financiële consequenties van
het voorgaande en op de keuzes die zijn gemaakt ten aanzien van de openstaande
financiële punten uit de Kabinetsformatie.De Memorie van Toelichting bij de begroting van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken gaat meer in detail in op de internationale ontwikkelingen, met name
ook in de afzonderlijke regio's van de wereld. In het gedeelte daarvan met
betrekking tot Ontwikkelingssamenwerking wordt bezien hoe, mede in het licht
van de rapporten van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde, de effectiviteit
van de hulp kan worden geoptimaliseerd. De Ministers van Defensie en van Buitenlandse
Zaken presenteren in een separaat document een actualisering van de veiligheidsanalyse
die ten grondslag heeft gelegen aan de Prioriteitennota. Op deze wijze kan
de nota over de herijking zich op de hoofdlijnen concentreren. I.2. KoninkrijksbandZoals vastgelegd in het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, is
het buitenlands beleid een aangelegenheid van het Koninkrijk als geheel. Het
buitenlands beleid beoogt dan ook de waarden en belangen van het Koninkrijk
in zijn geheel alsook van de samenstellende delen afzonderlijk te dienen.
Tevens draagt het Koninkrijk de verantwoordelijkheid voor de verdediging van
de afzonderlijke Rijksdelen. Ook het waarborgen van de menselijke rechten
en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van bestuur is een Koninkrijksaangelegenheid.
Tussen Nederland, de Antillen en Aruba bestaat brede overeenstemming over
de wenselijkheid, de Koninkrijksband te bestendigen.De behartiging van de Koninkrijksaangelegenheden, waaronder de buitenlandse
betrekkingen, is een gemeenschappelijke zaak der landen van het Koninkrijk.
De Nederlandse Antillen en Aruba dienen steeds te worden betrokken bij aangelegenheden
die hun belangen raken. De geografisch verspreide ligging van de verschillende
delen van het Koninkrijk, enerzijds in West-Europa en anderzijds in de Caraïbische
regio, stelt additionele eisen aan het buitenlands beleid met inbegrip van
het veiligheidsbeleid. Het gaat niet alleen om de belangen van Nederland in
Europa, maar ook om de belangen van de Rijksdelen in het Caraïbisch gebied.
Nederland kan daarom niet volstaan met steun aan en samenwerking met de Rijksdelen,
maar zal zich ook blijven inzetten voor een actief Koninkrijksbeleid –
de buitenlandse betrekkingen zijn immers een Koninkrijksaangelegenheid –
ter bevordering van vrede, stabiliteit en rechtszekerheid in de regio. I.3. Het veranderende wereldbeeld I.3.1. Veranderende dimensiesDoor het wegvallen van de bevriezende werking van de Koude Oorlog zijn
de internationale ontwikkelingen in een stroomversnelling geraakt. Deze fluïde,
veranderlijke omgeving stelt nieuwe eisen aan het buitenlands beleid in brede
zin. Zowel in Europa als wereldwijd is het beeld complexer geworden. Wij hebben
te maken met minder overzichtelijke en minder voorspelbare internationale
verhoudingen dan wij gewend waren. De beweeglijkheid van het internationale
beeld wordt verder in de hand gewerkt door het versnellende effect van de
moderne technologie op veranderingsprocessen, vooral op het economische vlak.
Maar ook andere ontwikkelingen in de wereld gaan hard, zoals de milieudegradatie
en de bevolkingsgroei. De lange termijn wordt korte termijn.Deze versnelling van politieke en economische veranderingsprocessen plaatst
de Nederlandse samenleving en economie voor grote uitdagingen. De kern van
de nieuwe tijd is, dat de bronnen van macht en welvaart niet langer primair
nationaal of territoriaal worden bepaald. Nu is, meer dan voorheen, het niveau
van de economie, technologie, wetenschap en informatie van invloed op de kracht
van een land. Gevaren schuilen in armoede, vervuiling en milieudegradatie,
gezondheidsvraagstukken, fundamentalisme, internationale misdaad en terrorisme.
Dit zijn geen kwesties die halt houden bij de grenzen van soevereine staten;
economie krijgt haar dynamiek van de wereldwijde markt, migratie trekt per
definitie over de grenzen en vervuiling van lucht en water stoort zich niet
aan een lijn op een kaart. Buitenlands beleid is daarom moeilijker geworden
en met meer onzekerheden omgeven; er is niet langer een vijand waarvan de
locatie, de omvang, de urgentie, de kracht en de coalitie om het gevaar te
keren bekend zijn. De nieuwe internationale omgeving betekent dat ons internationaal
beleid moet omschakelen van het confronteren van vijanden naar
het tegemoet treden van de kansen en bedreigingen van deze tijd. I.3.2. Machtsverschuivingen en multipolarisatieDe helderheid van concepten en structuren die de bipolaire tijd kenmerkte,
is niet terug te verwachten. De machtsverhoudingen verschuiven en versnipperen.
Het beeld dat hieruit voortkomt, verschilt naar gelang de machtscomponenten
die men in beschouwing neemt: technologisch, economisch, demografisch, militair,
enz. Naarmate de verhoudingen tussen de grote mogendheden vreedzamer zijn,
verschuift de internationale wedijver meer naar de terreinen van de economie
en de technologie. Handelsconflicten doorkruisen de veiligheidsrelaties binnen
de driehoek Europa-Amerika-Japan en er ontstaat een tendens naar meer economisch
gerichte blokvorming. Van de twee supermachten die voorheen het beeld domineerden,
is er één als zodanig van het toneel verdwenen; de andere is
verwikkeld in een interne discussie over zijn internationale rol in de nieuwe
situatie. Door een combinatie van politieke, economische en militaire factoren
zijn de Verenigde Staten weliswaar de enige mogendheid die in staat is een
mondiaal leidende rol te spelen, maar het is de vraag in welke mate zij nog
deze rol op zich willen nemen in een situatie waar geen allesoverheersende
dreiging meer is. Per saldo wijzen de ontwikkelingen dan ook in de richting
van een multipolair internationaal stelsel, zonder duidelijk leiderschap.Rusland verkeert in een onzekere fase. De verhoudingen binnen Rusland
en die met het zgn. «nabije buitenland» zijn nog niet uitgekristalliseerd.
Rusland is en blijft het grootste land van ons werelddeel. De wijze waarop
dit land zich verder zal ontwikkelen, zal van grote betekenis zijn voor de
toekomst van heel Europa. Hoewel Rusland op dit moment een moeilijk aanpassingsproces
doormaakt, moet men gelet op zijn potentieel er van uitgaan dat dit land zich
vroeg of laat in economische en machtspolitieke zin zal herstellen. Zeker
in de directe omgeving zal Rusland zich als grote mogendheid blijven doen
gelden.De rol van Europa op het wereldtoneel zal sterk afhangen van de mate waarin
de EU-lidstaten aan hun gezamenlijk economisch gewicht een betere (buitenlands)
politieke vertaling zullen weten te geven. De Europese Unie zal bovendien
naar verwachting sterk in beslag worden genomen door vraagstukken van interne
ordening en de toetreding op termijn van Midden- en Oosteuropese landen. Binnen
de Unie neemt het relatieve gewicht van Duitsland toe, al is dit land nog
bezig zijn rol in de nieuwe situatie te definiëren. De toekomstige internationale
verhoudingen zullen voorts in belangrijke mate worden bepaald door de vraag
hoe de band tussen Europa en Noord-Amerika, welke tot nu toe een centrale
pijler vormt van het internationale systeem, zich in de nieuwe context verder
zal ontwikkelen. De onderlinge band kan onder druk komen te staan door de
tendens aan weerszijden van de oceaan, zich meer op de eigen regio en de eigen
economische zorgen te richten. Het is van belang dat het besef prevaleert
dat Amerika en Europa elkaar nodig hebben in een wereld die groeiende instabiliteit
vertoont.Europa en Amerika zullen voorts rekening moeten houden met de trends op
grond waarvan hun aandeel in de wereldproductie en in de wereldbevolking in
relatieve termen achteruit gaat. Nieuwe machtscentra zijn in opkomst. India
en China, de demografische reuzen van Azië, komen in beweging. China
vertoont spectaculaire groeicijfers, al is er wel sprake van een risico van
economische oververhitting. Indien China zijn demografische potentieel zal
weten te combineren met een moderne economie, dan zal dit land een steeds
zwaarder gewicht in de schaal leggen. Dit veronderstelt wel dat China politieke
stabiliteit blijft kennen, hetgeen niet bij voorbaat vaststaat. De opkomst
van China zal voor Japan en de kleinere omliggende landen de vraag naar de
handhaving van een stabiel regionaal evenwicht aan de orde stellen.
Het economisch wonder van Azië mag ons dan ook niet de ogen doen sluiten
voor de onderhuidse politieke spanningen die het continent kent en die niet,
zoals in Europa, zijn ingebed in een uitgebreid stelsel van samenwerkingsstructuren. I.3.3. Een wereld van contrastenNaast veranderlijk is het internationale beeld ook rijk aan contrast.
Spectaculaire welvaartsgroei en grote armoede blijven naast elkaar bestaan.De permanente technologische revolutie, de liberalisering van het internationale
handels- en kapitaalverkeer en de keuze van een groot aantal ontwikkelingslanden
en voormalige communistische landen voor het marktmodel hebben de wereldeconomie
in een hogere versnelling gezet. Ondernemingen krijgen meer mogelijkheden
internationaal te opereren en maken daar actief gebruik van. Grensoverschrijdende
investeringen en overnames nemen fors toe en de productieprocessen worden
over steeds meer landen verspreid. De moderne communicatie- en transportmiddelen
doen afstanden verdwijnen en kapitaal kan zich in een flits over de aardbol
verplaatsen. Het verschijnsel van de mondialisering van de economie neemt
door dit alles een hoge vlucht. Een groeiend aantal ontwikkelingslanden vooral
in Oost-Azië maar ook in Latijns-Amerika begint met succes aan deze nieuwe
dynamiek van de wereldeconomie deel te nemen. De markt fungeert daarbij steeds
duidelijker als motor voor de economische ontwikkeling. Hoopgevend is ook
de aanzienlijke terreinwinst die de democratie in de wereld heeft geboekt,
al sedert enige tijd in Latijns-Amerika en recentelijk in Midden- en Oost-Europa.
Door de democratisering en liberalisering zijn grote delen van de wereld nu
meer open. Een veel breder scala van contacten zowel op het niveau van de
overheid als op het niveau van de samenleving en het bedrijfsleven wordt mogelijk
met een veel groter aantal landen. De intensivering van het internationale
economische verkeer kan weliswaar aanleiding geven tot handelsfricties, maar
de groeiende wereldwijde economische interdependentie kan ook een belangrijke
stimulans zijn voor het onderhouden van vriendschappelijke betrekkingen tussen
staten.De nieuwe economische dynamiek kent vele winnaars, ook in ontwikkelingslanden,
maar tevens verliezers. De aanzienlijke welvaartsgroei die de wereld de afgelopen
jaren heeft gegenereerd, is zeer ongelijk verdeeld – zowel tussen als
binnen landen. Onder de absolute armoedegrens leven 1,3 miljard mensen. Slecht
functionerende staatsstructuren, intra-statelijke conflicten, bevolkingsgroei
en milieudegradatie manifesteren zich in toenemende mate als bronnen van armoede
en menselijk leed. Mede door de sterke bevolkingsgroei in de armste landen
blijft het aantal mensen in absolute armoede toenemen, vooral in Afrika en
op het Indiaas subcontinent.Noord en Zuid bevinden zich op een koers die ecologisch op den duur niet
houdbaar is. Mensen in armoede hebben vaak geen andere keus dan te proberen
te overleven ten koste van het milieu. Ontbossing, bodemerosie en dergelijke
zijn het gevolg. Van hun kant leggen de rijke landen door hun productie- en
consumptiepatronen een onevenredig beslag op de natuurlijke hulpbronnen van
de aarde: 1/5 van de mensheid, voornamelijk in de geïndustrialiseerde
landen, verdient 4/5 van het mondiaal inkomen en verbruikt 70% van de energie,
75% van de metaalproductie en 85% van de houtproductie. Ook de snelle industrialisatie
in Aziatische landen heeft haar schaduwzijde op milieugebied. Aldus doet het
spanningsveld tussen de eindigheid van de natuurlijke hulpbronnen enerzijds
en de groei van de bevolking en van de wereldeconomie anderzijds zich steeds
sterker voelen.Terwijl de wereld door de mondialiserende krachten van economie en technologie
steeds meer één wordt, zien wij op politiek en cultureel gebied veeleer een tendens tot fragmentatie. De wereld integreert en
fragmenteert tegelijk. De vroegere ideologische tegenstelling is weggevallen,
maar etnische, religieuze en culturele scheidslijnen komen nu sterker naar
voren. In ex-Joegoslavië, de Kaukasus, Tadzjikistan en ook Afghanistan
zijn bloedige fragmentatieprocessen ontstaan. De opkomst van radicale vormen
van religieus fundamentalisme verdeelt de samenleving in landen van Noord-Afrika
tot Zuidwest-Azië. In een aantal Afrikaanse landen zien wij staatsstructuren
desintegreren en plaats maken voor een situatie van semi-permanent geweld
tussen gewapende groepen. De samenloop van etnische tegenstellingen met ontwrichtende
maatschappelijke transformatieprocessen, stijgende bevolkingsdruk en armoede
werkt deze toename van intra-statelijk geweld in de hand. De wereld wordt
hierdoor steeds vaker met humanitaire rampen geconfronteerd. Tegenover de
positieve ontwikkelingen in een aantal vredes- en verzoeningsprocessen, staan
de vele conflicten die zich ondanks internationale bemoeienis blijven voortslepen.
Hoewel Nederland een gunstige en beschermde geografische ligging heeft, kunnen
chaotiseringsverschijnselen aan de rand van Europa of verder weg ons op vele
manieren raken, alleen reeds door de vluchtelingenstromen die hierdoor in
gang worden gezet. I.3.4. Staten van binnen en van buiten onder drukTerwijl de zwakke staten van Afrika en andere probleemgebieden «van
binnen» onder druk staan, worden de meer gevestigde staten van het OESO-gebied
«van buiten» onder druk gezet. De economische mondialisering,
voortgestuwd door multinationale ondernemingen, vlecht de nationale economieën
steeds nauwer aan elkaar. Maar ook de milieuvervuiling trekt zich weinig van
grenzen aan en dwingt tot erkenning van de wederzijdse afhankelijkheid en
kwetsbaarheid. Migratiestromen houden maar in beperkte mate halt bij de poreuze
grenzen die de wereld van vandaag kenmerken. De internationaal georganiseerde
criminaliteit heeft een grote vlucht genomen en is met name in zwakkere staten
zeer moeilijk te bestrijden. Gezondheidsvraagstukken vragen om internationale
aandacht. Zo geldt voor steeds meer problemen dat de nationale staat een te
beperkt kader is geworden om met adequate antwoorden te komen. Een land met
een open economie als het onze ervaart dit des te sterker. Goede internationale
samenwerking is voor ons dan ook van levensbelang en dat geldt in de eerste
plaats voor de samenwerking in Europees verband. Dit betekent niet dat de
rol van de staat in de internationale betrekkingen is uitgespeeld. Er is voorshands
geen alternatief voor de staat als bouwsteen van de internationale orde. Multilaterale
organisaties worden door hun lidstaten gedragen. Ook het rapport van de Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid «Stabiliteit en veiligheid in Europa;
het veranderend krachtenveld voor het buitenlands beleid» benadrukt
dat de staten, ondanks functieverlies, toch de voornaamste actoren in de wereld
blijven. Om tot hechtere internationale samenwerking te komen heeft men het
stevige bouwmateriaal van de staten nodig. Waar staten slecht functioneren
of zelfs desintegreren wordt ook de internationale samenwerking dienovereenkomstig
bemoeilijkt.In het minder gepolariseerde klimaat van na de Koude Oorlog is het besef
van interdependentie toegenomen en zijn internationale vraagstukken beter
bespreekbaar. De Verenigde Naties beantwoorden hierdoor beter aan hun doel.
De groeiende interdependentie wordt echter nog onvoldoende weerspiegeld in
versterkte internationale bestuurskracht. De structuren op mondiaal niveau
zijn nog zwak in verhouding tot de problemen die om een gezamenlijke aanpak
vragen. Het vijftigjarig bestaan van de VN biedt een goede gelegenheid stil
te staan bij het functioneren van de Wereldorganisatie en lijnen naar de toekomst
te trekken. Daarnaast zijn regionale samenwerkingskaders met een economische en/of politieke inslag in grote delen van de wereld in opkomst,
al kan men vooralsnog alleen in Europa spreken van zodanig hecht gestructureerde
organisaties dat daarmee de basis wordt gelegd voor een regionale ordening. I.4. De positie van Nederland I.4.1. In EuropaDe omwenteling van 1989 heeft voor Europa een historische kans geschapen,
waar ook Nederland deel aan heeft. Tegelijkertijd kwam hierdoor een einde
aan de beschutte positie, die ons land in de naoorlogse periode had. De gevolgen
van «1989» voor de positie van ons land kunnen als volgt worden
opgesomd:• Midden- en Oost-Europa liggen thans open. Europa is
voor ons groter geworden. Vroeger keken wij tegen een muur aan. Thans hebben
wij een veel directere betrokkenheid bij de ontwikkelingen in de landen van
Midden- en Oost-Europa. Er is een nieuwe lotsverbondenheid tussen de voorheen
gescheiden helften van Europa. Daar komt bij dat er 22 nieuwe staten zijn
ontstaan in het Europa van de OVSE. De Europese diplomatie is daardoor rijker
geschakeerd en complexer en vergt dienovereenkomstig meer tijd en energie.• Andersoortige veiligheidsrisico's. De veiligheidssituatie
in Europa is sterk veranderd maar niet zonder risico's. Zowel de oostflank
als de zuidflank van Europa kenmerken zich door een grote mate van instabiliteit
en onvoorspelbaarheid. Terwijl de bedreiging van onze veiligheid voorheen
in de kracht en ambitie van de Sowjetunie lag, vloeien de risico's nu veeleer
voort uit de zwakte en de problemen van de opvolgerstaten. Aan de zuidkant
van de Middellandse Zee voltrekken zich ingrijpende politieke, sociale, religieuze
en demografische ontwikkelingen die op vele manieren hun weerslag kunnen hebben
op Europa.• Ons buurland Duitsland is herenigd. Van een gedeeld
land op het snijvlak tussen Oost en West is Duitsland weer een grote mogendheid
in het centrum van Europa geworden. De inbedding van Duitsland in zowel Europees
als Atlantisch verband is een belangrijke verworvenheid van 40 jaar naoorlogse
verzoening en opbouw, die ook in de nieuwe situatie voortzetting verdient.
Dit kan echter alleen een wederzijds proces zijn. Wie wil inbedden moet bereid
zijn zelf ingebed te worden, al zullen niet al onze partners de consequenties
hiervan zonder meer aanvaarden.• Ontblokking en renationalisering. Door het einde van
de confrontatie tussen twee blokken is de samenhang van het Westen minder
vanzelfsprekend. Dat geldt in de eerste plaats voor de NAVO, maar in feite
ook voor het Europese integratieproces. De discussies en referenda over «Maastricht»
lieten in veel lidstaten een meer nationaal getinte stemming zien. De aanzetten
tot een gezamenlijk buitenlands beleid op basis van Maastricht waren nauwelijks
opgewassen tegen de moeilijke dilemma's van het post-communistische tijdperk,
zoals met name in ex-Joegoslavië bleek. Het Europese integratieproces,
ontstaan in de relatieve luwte van het «Westblok», moet zich nu
overeind houden in de stormen van het ontblokte, open continent en daarin
zijn roeping als het voornaamste ordenende en samenbindende instrument van
Europa gestalte geven.• Mengvormen van intergouvernementeel en communautair.
Het communautaire stelsel werd ontwikkeld in het voor de integratiegedachte
zo gunstige klimaat van het naoorlogse Europa. Ook nu nog vormt dit stelsel,
in de Nederlandse visie, de beste basis voor een effectieve en democratische
Unie. Tevens biedt de communautaire benadering een aantal waarborgen die vooral
voor kleinere landen van groot belang zijn. Er zijn echter ook groeiende weerstanden
bij een aantal van onze partners tegen deze benadering. Wij zullen er rekening
mee moeten houden dat de verdere ontwikkeling van de Unie veeleer
door mengvormen dan door zuiver communautaire modellen gestalte zal krijgen.
Ook de gestage uitbreiding van de Unie van de oorspronkelijke 6 naar straks
misschien wel 25 landen doet de mogelijkheden voor ons land om het integratieproces
naar eigen inzichten te beïnvloeden, afnemen.• Machtsverschillen binnen Europa. Zowel het communautaire
stelsel als het Amerikaanse NAVO-leiderschap schermden in de naoorlogse periode
ons land af tegen de machtsverschillen binnen Europa. Beide factoren zullen
naar verwachting minder prominent figureren in het nieuwe Europa. Nederland
wordt daardoor meer blootgesteld aan de machts- en belangenverschillen tussen
Europese landen.Een combinatie van factoren wijst ons land in de richting van een grotere
continentale betrokkenheid: de hereniging van de twee Europa's, de verschuivende
gewichten binnen de Unie en het meer afstandelijke Amerikaanse leiderschap.
Het is duidelijk dat Nederland in deze situatie niet met zijn rug naar het
continent kan staan.De centrifugale krachten die in 1989 los kwamen, hebben de multilaterale
instellingen waarop onze positie in sterke mate stoelde, niet onberoerd gelaten.
Het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid «Veiligheid
en stabiliteit in Europa; het veranderende krachtenveld voor het buitenlands
beleid» spreekt in dit verband van «afbrokkelende zekerheden».
In het ontblokte Europa worden wij meer teruggeworpen op onze eigen kracht
en eigen maat. Wij moeten er rekening mee houden dat het nieuwe Europa zich
zal kenmerken door minder structuur en meer concurrentie.De beleidsvorming heeft sedert 1989 zeker niet stilgestaan. Er zijn reeds
aanpassingen tot stand gebracht en diverse initiatieven ontplooid, vaak met
succes, soms niet. Het haalbare loopt niet altijd in de pas met het wenselijke.
Dit onderstreept het belang van een scherpe inschatting van het nieuwe krachtenveld
en van onze mogelijkheden om daarin te opereren. Haalbaarheid en effectiviteit
zijn belangrijke toetsstenen voor de gehele beleidsbepaling. I.4.2. De economische positie van NederlandWij hebben van oudsher onze welvaart opgebouwd door de wereld in te gaan.
Die traditie is een voordeel in een wereld die internationaliseert. De Nederlandse
economie is met zijn internationale oriëntatie dan ook in een goede positie
om op de economische mondialisering en liberalisering in te spelen. Nederland
heeft daarbij tevens het voordeel van een centrale ligging in een zone van
grote economische activiteit, hetgeen ook tot uitdrukking komt in de functie
van toegangspoort van Europa die Rotterdam en Schiphol vervullen. Tegelijkertijd
moet worden beseft dat onze reeds grote afhankelijkheid van internationale
economische ontwikkelingen door dit alles nog verder toeneemt. De mondialisering
heeft verscherpte concurrentie tot gevolg. Dat betekent voor Nederlandse bedrijven
een voortdurende inspanning om te innoveren, voorop te blijven en hun marktaandeel
te bevechten. Concurrentie blijft bovendien niet tot bedrijven beperkt, ook
overheden zien zich in toenemende mate door de mondialisering van de economie
geplaatst voor de uitdaging te concurreren op vestigingsfactoren, waaronder
de infrastructuur in ruime zin en het sociaal-economische beleid. Terzake
van het investeringsinstrumentarium en de exportbevordering en -financiering
kunnen wij ons geen afwijkende positie veroorloven ten opzichte van onze naaste
concurrenten.Als Nederland in de wereld van de toekomst de eigen bevolking werk en
bestaanszekerheid wil blijven bieden en tevens internationaal zijn partij
wil meeblazen, dan zal het in de eerste plaats zijn economische positie moeten
behouden en versterken. Dat betekent enerzijds dat het zijn plaats als
exporteur en investeerder moet handhaven te midden van zijn Europese concurrenten,
en anderzijds dat Europa zelf in de nieuwe wereld overeind moet
blijven. De uitdaging voor Europa en ons land is tweeledig: aan de bovenzijde
door technologisch geavanceerde landen als de Verenigde Staten en Japan en
aan de onderzijde door de lage-lonenlanden onder andere van Azië. Terugtrekking
op een Europees, laat staan nationaal bastion is door de voortgeschreden economische
vervlechting nauwelijks meer denkbaar en zou uiteindelijk alleen maar tot
achterstand leiden. Een offensief tegemoet treden van de uitdagingen vraagt,
naast aanpassingsprocessen in eigen land, om een actief extern beleid ter
bevordering van markttoegang voor onze bedrijven, zowel in Europa als daarbuiten.
Het bestendigen van de sterke Nederlandse investeringspositie in het buitenland
is van cruciaal belang voor de positionering van het Nederlandse bedrijfsleven
en biedt tevens in belangrijke mate ondersteuning aan ontwikkelingslanden,
«emerging economies» en de landen in Midden- en Oost-Europa.Nederland zal goed gebruik moeten maken van zijn sterke punten om zijn
aanwezigheid in de wereld te markeren. Wij hebben daarbij veel te bieden.
Onze industriële bedrijven stimuleren niet alleen de groei in eigen land,
maar door hun wereldwijde vertakkingen ook in vele andere landen. Op landbouwgebied
zijn wij een exportreus. Daarbij hebben wij, naast produkten, ook grote kennis
te bieden die landen kan helpen hun landbouw op moderne leest te schoeien.
Onze kennis van (tropische) bossen kan worden ingezet bij de slag om een ecologisch
verantwoord gebruik van de bossen van deze aarde. Als klein geïndustrialiseerd
land met een hoge bevolkingsdichtheid hebben wij veel ervaring met milieubeleid
en hebben wij hoogwaardige milieutechnologie ontwikkeld die toepassing kan
vinden in andere delen van de wereld waar de milieuproblematiek nu ook dringend
wordt. De uitgebreide kennisinfrastructuur die wij in eigen land hebben opgebouwd
in de vorm van universiteiten en onderzoeksinstellingen en dergelijke staat
open voor een groeiende samenwerking en uitwisseling met het buitenland. Wij
leven in een tijdperk waarin kennis meer dan ooit een strategische factor
van de eerste orde is. Ons land heeft daarbij een goede startpositie. I.4.3. Nederland en de wereldVeel nadruk op Europa betekent niet dat Nederland een mondiale ambitie
opgeeft. Hoe zou dat ook kunnen, als de moderne communicatie- en transportmiddelen
de problemen van de wereld direct in onze samenleving binnenbrengen. Europa
is ook op veel terreinen voor ons de meest effectieve weg om iets in de wereld
te bereiken. Wij kiezen dan ook voor een Europa dat voor de wereld kiest.
Afzondering is geen optie in de interdependente wereld van vandaag –
noch voor Europa noch voor Nederland. De gevolgen van de geschetste mondiale
ontwikkelingen voor ons land kunnen als volgt worden samengevat:• De wereld is meer toegankelijk. Veel gesloten autoritaire
regimes hebben het veld geruimd; andere hebben althans in economisch opzicht
hun land opengesteld. De wereld is daardoor meer toegankelijk en uitnodigend
geworden. Bedrijven en particuliere organisaties kunnen in veel meer landen
terecht en ook de mogelijkheden voor internationaal beleid zijn toegenomen.
Dit is een aansporing om ons buitenlands instrumentarium in het licht van
de veranderende omstandigheden te bezien en te vernieuwen.• Mondiale aanpak. Steeds meer vraagstukken vergen een
mondiale aanpak. Een milieuvraagstuk als het broeikaseffect is hier slechts
één van de vele voorbeelden van. Overeenstemming bereiken in
het brede gezelschap van de Verenigde Naties is niet altijd gemakkelijk, maar
het gezag dat uitgaat van de Wereldorganisatie, zal toch vaak onmisbaar zijn
voor de aanpak van de problemen. • Europa, Amerika en de wereld. De positie van Europa
in de wereld is in de loop van deze eeuw geleidelijk aan minder prominent
geworden. De huidige economische en demografische ontwikkelingen en de opkomst
van nieuwe machtscentra indiceren een voortzetting van deze historische trend.
Steeds meer zal gelden dat om zich op het wereldtoneel te laten horen, Europa
met één stem zal moeten leren spreken. Het onderstreept ook
dat Europa en Amerika elkaar niet alleen nodig hebben om stabiliteit in en
rond het Europees continent te verzekeren, maar ook in verband met een reeks
mondiale vraagstukken die alleen door een gezamenlijke inspanning goed te
beheersen zijn.• Snelle transformatieprocessen. Veel landen maken snelle
transformatieprocessen door. Achter de verzamelterm «Derde Wereld»
schuilt een steeds grotere diversiteit. Terwijl sommige Aziatische landen
inmiddels rijke landen zijn geworden, hebben veel landen in Afrika, mede door
de bevolkingstoename, een langdurige daling van per capita inkomen moeten
ervaren. Landen die lange tijd als modernistisch bekend stonden, wenden zich
tot het fundamentalisme of staan op een tweesprong. Politieke en sociale omwentelingen
kunnen zeer concrete gevolgen hebben voor Nederlandse investeringen en Nederlandse
burgers die daar werkzaam zijn. Het is dan ook van groot belang te analyseren
in welke richting een bepaald land zich ontwikkelt en met de beleidsvorming
daarop voor zoveel mogelijk te anticiperen.• Meer intra-statelijke conflicten en humanitaire rampen.
Terwijl grote conflicten tussen landen in frequentie lijken af te nemen, neemt
het aantal kleinere intra-statelijke conflicten toe. Burgeroorlogen hebben
vrijwel steeds internationale repercussies, zeker voor de omliggende landen
maar vaak ook in wijder verband. De asielaanvragen in Nederland en andere
Europese landen weerspiegelen de spanningen en conflicten in de wereld. De
internationale gemeenschap ziet zich steeds weer geplaatst voor de moeilijke
afweging tussen wel en niet ingrijpen met alle kosten en risico's die meestal
aan beide opties kleven.• Nieuwe context voor armoedebestrijding. De nieuwe wereldwijde
economische dynamiek kan een belangrijke factor zijn om landen uit de armoede
te halen. Er doen zich echter ook factoren voor die het ontwikkelingsproces
bemoeilijken, zoals de aanhoudende bevolkingsdruk, de voortschrijdende milieudegradatie
en slecht functionerende staatsstructuren die de binnenlandse vrede niet kunnen
bewaren. Het ontschotte ontwikkelingssamenwerkingsbeleid haakt in op deze
nieuwe omstandigheden.• Gefaseerde inzet instrumenten. Binnen de Derde Wereld
zijn de afgelopen decennia grote verschillen ontstaan in graad van economische
ontwikkeling. Terwijl landen waar zich conflicten voordoen in de eerste plaats
noodhulp behoeven, zijn in arme landen waar een minimum aan rust heerst, meer
structurele vormen van ontwikkelingssamenwerking het aangewezen instrument.
In landen die, naast grote armoede, tevens tekenen van een opwaartse economische
lijn vertonen, ligt een combinatie van enerzijds armoedebestrijding en anderzijds
ondersteuning van investeringen door Nederlandse bedrijven op een wijze die
de ontwikkeling van het land ten goede komt, in de rede. In landen waar de
economische dynamiek goed op gang is gekomen zal het accent steeds sterker
op de bevordering van export en investeringen komen te liggen. Een gefaseerde
inzet van instrumenten is dus gewenst naar gelang van het ontwikkelingsniveau
van het desbetreffende land. Juist in het overgangsgebied tussen hulpbehoevende
en opkomende economieën kan de Nederlandse overheid door middel van intensivering
van instrumenten als het programma voor ontwikkelingsrelevante exporttransacties
(ORET) en het programma voor milieu en economische verzelfstandiging (MILIEV)
een belangrijke rol spelen. Het beëindigen van traditionele hulprelaties
met zgn. «emerging economies» (zoals destijds in Chili, Colombia,
Thailand en deels ook de Filippijnen) zal daardoor niet tot een abrupte breuk
in de samenwerking leiden. I.5. Waarden en belangenDe trits vrede, vrijheid en welvaart geeft de buitenlands-politieke tradities
van ons land bondig weer. De accenten wisselden daarbij in de loop der eeuwen.
In de 17e en 18e eeuw richtte de Republiek de blik over de zeeën, maar
nam zij tevens actief deel aan de continentale machtspolitiek. In de loop
van de 19e eeuw trok Nederland zich terug in een politiek van afzijdigheid.
Onze externe aandacht richtte zich vooral op de koloniën. In 1940 werd
Nederland op ruwe wijze weer bij de Europese geschiedenis betrokken en met
de machtspolitieke realiteit geconfronteerd. Na 1945 werd op grond van deze
ervaring de conclusie getrokken dat het Nederlandse belang het beste werd
gediend door een actieve betrokkenheid bij internationale samenwerking: via
de NAVO ter instandhouding van een machtsevenwicht op het Europese continent,
via de EEG om toegang te krijgen tot de gemeenschappelijke markt in oprichting
en via het VN-systeem, de Bretton Woods instellingen en het GATT ter bevordering
van een bij onze beginselen en belangen passende mondiale ordening.In Nederland bestaat traditioneel enige schroom om het buitenlands beleid
expliciet in het teken van nationaal belang te stellen. De voorkeur ging vaak
uit naar formuleringen die boven het directe eigenbelang uitstegen. Daarmee
is niet gezegd dat Nederland zijn belangen uit het oog verloor. Het tegendeel
is het geval. Het spreekt dan ook vanzelf dat het buitenlands beleid het nationaal
belang beoogt te dienen. Het gaat erom hoe men die belangen definieert en
dat kan op verschillende manieren: wordt het begrip eigenbelang alleen in
beperkte of ook in ruimere zin gehanteerd; kijkt men vooral naar de korte
termijn of ook naar de langere termijn.Uiteraard behoort het tot de taak van een overheid om de concrete belangen
van burgers en van bedrijven in relatie tot het buitenland te behartigen.
In een wereld die internationaliseert en waarin steeds meer sectoren van onze
samenleving te maken hebben met buitenlandse factoren, zijn er bovendien ook
meer Nederlandse belangen in het buitenland te behartigen. Natuurlijk willen
wij dat Nederland zijn deel krijgt, maar het buitenlands beleid mag niet uitsluitend
van het eigenbelang in beperkte zin uitgaan. Het begrip dient nadrukkelijk
tevens in ruime zin gehanteerd te worden en met oog voor de langere termijn.
Het buitenlands beleid dient deze verschillende dimensies van het nationaal
belang te incorporeren en te integreren.Zo hebben wij als klein land duidelijk belang bij een goed geordende internationale
omgeving, in Europa en ook in wijder verband. Dat geldt overigens ook voor
de grote landen, maar die hebben nu eenmaal meer mogelijkheden om hun belangen
op eigen kracht veilig te stellen. De internationale rechtsorde die op basis
van het VN-Handvest en andere volkenrechtelijke instrumenten is ingericht,
is verre van volmaakt en de naleving laat nog veel te wensen over. Er moet
ons dan ook veel aan gelegen zijn de internationale rechtsorde te verstevigen.
In een wereld die steeds interdependenter wordt, kan men de eigen belangen
ook steeds minder los zien van de belangen van anderen. Zeker met de omliggende
landen, maar ook in bredere kring, is sprake van een groeiende lotsverbondenheid.
Er zijn steeds meer zaken die gezamenlijk moeten worden geregeld. Daarbij
zullen wij niet altijd precies onze zin krijgen, maar het feit dat wij werken
binnen systemen van afspraken, is op zichzelf al een belangrijke verworvenheid
die moet worden vastgehouden.Wij moeten zeker oog hebben voor de machtsverhoudingen. Wat dat betreft
valt alleen maar te pleiten voor een realistische benadering. Maar het is
juist realistisch te beseffen dat Nederland sterk is aangewezen op de omliggende landen en dat internationale en bovennationale structuren,
zoals die van de Europese Unie, de verhouding met de omliggende landen een
bredere inbedding geven die ons enigszins beschut tegen de feitelijke machtsverschillen.Tevens geeft het buitenlands beleid uitdrukking aan bepaalde waarden waaraan
wij als samenleving hechten – de mensenrechten voorop. De waarden en
belangen die het buitenlands beleid vertolkt, liggen veelal in elkaars verlengde,
al kunnen zich in concrete situaties moeilijke keuzes voordoen. Bij veel beleidsonderdelen
zijn zowel waarden als belangen in het geding. Een vredesoperatie kan tot
doel hebben veiligheid en stabiliteit te herstellen, maar kan tevens zijn
ingegeven door dringende humanitaire overwegingen. Ontwikkelingssamenwerking
geeft uitdrukking aan gevoelens van solidariteit, maar wordt ook gevoed door
de gedachte dat een wereld met meer dan een miljard mensen in absolute armoede,
op den duur niet stabiel te houden is. Dit geeft aan dat wij, wat de tijdshorizon
betreft, onze belangen niet te beperkt, laat staan kortzichtig mogen formuleren.
Dat geldt nog sterker in relatie tot het milieu. Het bevorderen van zowel
de eigen welvaart als die van anderen dient nauw te worden verbonden met het
element van de ecologische duurzaamheid. Het begrip duurzame ontwikkeling
heeft bovendien niet alleen betrekking op Zuid. Het heeft ook consequenties
voor de manier waarop Noord met het milieu omgaat. Onze verantwoordelijkheid
ten opzichte van volgende generaties is daarbij in het geding.De Regeringsverklaring noemde reeds de trefwoorden vrede, veiligheid en
welvaart. De veiligheid van ons grondgebied en de stabiliteit in Europa zijn
vanzelfsprekend voor ons van vitaal belang. Tevens mag van ons worden verwacht
dat wij ons steentje bijdragen aan vredeshandhaving verder weg. Als wij het
hebben over Nederlandse belangen dan gaat het uiteraard ook om onze welvaart.
De Europese Unie is daarvoor een basisvoorwaarde. De Europese integratie heeft
in de naoorlogse periode de Nederlandse economische ontwikkeling zeer gunstig
beïnvloed en doet dit nog steeds. Men denke aan de enorme groei van onze
handel met de EU-partners, aan de Nederlandse landbouwsector en aan de doorvoeren
distributiefunctie van ons land. Natuurlijk moeten wij in Unie-verband voor
specifieke Nederlandse belangen opkomen. Dat spel moet soms hard worden gespeeld.
Daaraan zijn echter wel grenzen. Het wijdere belang van een goed functionerende
Unie mag niet worden opgeofferd aan korte-termijnoverwegingen. Als iedereen
dat zou doen, is natuurlijk het einde zoek. Verlamming van de Unie is dan
het resultaat.De nieuwe tijd haalt buitenlands en binnenlands beleid dichter bij elkaar.
Binnenlands beleid moet steeds meer rekening houden met internationale aspecten.
Omgekeerd dient het buitenlandse beleid oog te hebben voor de bijdrage die
het kan leveren aan de oplossing van nationale vraagstukken die onder invloed
staan van internationale verwikkelingen. Zo kan het buitenlands beleid een
bijdrage leveren aan de bestrijding van de werkloosheid door in de relevante
internationale fora gunstige resultaten te behalen voor een open mondiaal
handelssysteem of door bedrijven te steunen in hun pogingen buitenlandse orders
te verkrijgen. Een effectieve internationale aanpak van vluchtelingencrises
kan de migratie naar ons land beperken. Afspraken met de andere oeverstaten
over de vervuiling van de grote rivieren zijn van belang voor onze drinkwatervoorziening
en voor de landbouw. Zelfs kwesties die wij in de eerste plaats via een nationaal
debat wilden regelen, zoals het softdrugsbeleid en ethische vraagstukken,
blijken snel internationaal de aandacht te trekken. Buitenlands beleid kan
enerzijds ertoe bijdragen dat keuzes van de Nederlandse samenleving over dit
soort vraagstukken met een goed besef van de internationale context worden
gemaakt en anderzijds dat deze keuzes in het buitenland beter worden begrepen.Als handelsland hebben wij een evident belang bij open markten zowel in
Europa als mondiaal. De economische mondialisering leidt echter tot een
zeer dynamische omgeving die zich kenmerkt door versnelde innovatie en verscherpte
internationale concurrentie. Hier ligt dan ook een uitdaging van formaat voor
ons bedrijfsleven. Dit betekent dat het buitenlands beleid in zowel bilateraal
als multilateraal verband explicieter dan voorheen zal moeten worden ingezet
om Nederlandse economische belangen te dienen.Het verlenen van bijstand aan individuele Nederlanders die in het buitenland
in nood verkeren, is voorts een zeer concreet voorbeeld van belangenbehartiging
die tot de taken van het buitenlands beleid hoort. Daarbij zal het meestal
om de gangbare consulaire bijstand gaan, maar in sommige situaties kan ook
een volledige evacuatie nodig zijn, doorgaans in nauwe samenwerking met EU-partners
en de Verenigde Staten. Samenvattend kan worden gesteld dat het buitenlandse beleid van het Koninkrijk
zich natuurlijk mede dient te richten op het nationaal belang in enge zin,
dat is het belang dat in competitie is met het nationale belang van andere
landen. Maar het belang in enge zin moet altijd gezien worden als een belang
binnen een ruimer perspectief, dat is het nationaal belang in brede zin, dat
zich vertaalt in het streven naar een goed geordende internationale samenleving,
waarin mensenrechten worden gerespecteerd en sociale rechtvaardigheid wordt
nagestreefd. Deze nota richt zich op het nationaal belang in brede zin, waarin
het belang in enge zin is opgenomen. I.6. De belangrijkste beleidsthema's I.6.1. Europese integratieDe Europese integratie is een basisvoorwaarde voor onze welvaart en een
instrument om een stabiele omgeving te scheppen. Tevens heeft de beleidsafstemming
in Europees verband een springplank-functie naar het mondiale niveau. Nederland
is en blijft sterk gebaat bij het integratieproces. Dit geldt in het bijzonder
voor de economische dimensie van dit proces, waaronder de interne markt en
de totstandkoming van de EMU. Bij de verdere uitbouw van de Unie zal in de
gaten moeten worden gehouden dat de economische en institutionele verworvenheden
van de eerste (communautaire) pijler worden behouden. Het integratieproces
is de laatste jaren in moeilijker vaarwater terechtgekomen en het zal veel
inspanning vergen om de Unie op koers te houden. Het zwaartepunt Europa zal
in het beleid nog krachtiger moeten worden aangezet dan voorheen – zo
niet uit ideaal dan toch uit noodzaak. Democratische legitimiteit, subsidiariteit
en herkenbaarheid voor de burger zijn, in de Nederlandse visie, belangrijke
uitgangspunten bij de verdere institutionele vormgeving van het integratieproces.Omwille van de stabiliteit en het voorkomen van een vacuüm in Midden-
en Oost-Europa is het gewenst de landen waarmee Europa-akkoorden bestaan,
geleidelijk in de Unie te integreren – zo mogelijk al rond de eeuwwisseling.
Dit betekent dat zowel de Unie zelf als de betrokken Midden- en Oosteuropese
landen zich daarop intensief zullen moeten voorbereiden. Voor de landen van
Midden- en Oost-Europa betekent dat met name een verder op orde brengen van
hun economie. Hierbij zullen zij door de EU moeten worden geholpen. De politieke
wenselijkheid van uitbreiding mag de vele praktische moeilijkheden niet doen
onderschatten.Uitbreiding van het ledental vraagt van de Unie zelf dat zij stappen neemt
om haar besluitkracht, die in feite nu al tekortschiet, te vergroten. Het
zal geen geringe opgave zijn om de samenhang en slagvaardigheid van de zich
uitbreidende Unie op peil te houden. Het is te hopen dat de IGC van 1996 hier
reeds de nodige resultaten zal kunnen boeken. Met name de tweede en derde
pijler behoeven versteviging. Tevens zal op de IGC, en anders in ieder geval
in samenhang met de uitbreiding, een reeks gevoelige institutionele
vraagstukken moeten worden opgelost die de zeggenschapsverhoudingen binnen
de eerste pijler en de Unie als geheel raken. Verdieping betekent niet dat
de EU nieuwe terreinen moet betreden, wel dat de besluitvaardigheid op de
bestaande terreinen zodanig moet worden verbeterd dat het groeiende ledental
straks niet tot verlies aan besluitkracht leidt. Wij zien nu al dat op terreinen
waar unanimiteit is vereist, sommige landen in de verleiding raken hun veto
als pressiemiddel te gebruiken. Men dreigt belangrijke collectieve stappen
van de Unie te blokkeren om specifieke concessies ten eigen bate af te dwingen.
Veelvuldiger besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid zal dan ook nodig
zijn. Ook in andere opzichten zal de Unie zich moeten voorbereiden op de uitbreiding.
Uitbreiding bij ongewijzigd beleid met betrekking tot de structuur- en cohesiefondsen
en het gemeenschappelijk landbouwbeleid zou onbetaalbaar zijn. De uitbreiding
dwingt dan ook tot aanpassingen. Dit geldt te meer gelet op het feit dat wij
relatief, dat wil zeggen per hoofd van de bevolking, de grootste netto-betaler
van de Unie aan het worden zijn.Het belang voor ons land bij de interne markt is groot. Verdere consolidatie
en vervolmaking zijn gewenst. De Economische en Monetaire Unie is daarop een
logische aanvulling. De combinatie van interne markt en EMU zal Europa tevens
een sterkere thuisbasis geven om de mondiale concurrentieslag aan te gaan.
Teneinde de kwaliteit van de EMU te waarborgen, dient daarbij te worden vastgehouden
aan de overeengekomen convergentiecriteria, al zal dit tijdelijk kunnen leiden
tot meerdere snelheden op financieel-economisch gebied. Van een eventuele
kopgroep zal een aanmoedigende en niet een ontmoedigende werking op de rest
van het peloton moeten uitgaan.Ondanks de economische opleving telt de EU gemiddeld nog circa 11% werkloosheid.
Bevordering van een groei die arbeidsplaatsen genereert, is dan ook een centrale
opdracht voor de Unie en haar lidstaten. De aanpak van de werkloosheid en
het bevorderen van gelijke kansen blijven gericht op de vijf prioritaire aandachtsgebieden
die zijn aangegeven door de Europese Raad in Essen eind 1994. Centrale elementen
daarbij zijn het belang van beroepsopleiding inclusief bijscholing, het verbeteren
van de werking van de arbeidsmarkt en maatregelen met betrekking tot jongeren
en langdurig werklozen. In het verlengde hiervan werkt de Commissie aan een
nieuw Witboek inzake de bevordering van arbeidsintensieve groei en het verbeteren
van (beroeps)-opleidingen.De afgelopen jaren hebben wij moeten ervaren dat het vinden van steun
binnen de Unie voor onze inzichten en standpunten niet altijd even gemakkelijk
verliep. Naarmate het ledental van de Unie groter wordt en het belang van
de Brusselse besluitvorming voor de individuele landen toeneemt, wordt het
spel ruwer. Wij zullen ons daarom meer dan voorheen moeten inspannen om onze
positie en belangen veilig te stellen. De komende jaren zal de Unie verreikende
besluiten moeten nemen zowel over verdere institutionele vormgeving als over
een reeks financieel-economische vraagstukken. Dit vergt een gerichte strategie
ten aanzien van de hele EU-agenda. Wij zullen ook veel energie moeten investeren
in coalitievorming en lobbywerk zowel in Brussel als in de hoofdsteden. Goede
coördinatie in Den Haag en het spreken met één stem in
Brussel zullen meer dan ooit essentieel zijn om onze invloed op de EU-besluitvorming
te optimaliseren. I.6.2. Omliggende landenDe voortgaande integratie in het kader van de, inmiddels tot 15 lidstaten
uitgebreide, Europese Unie brengt tevens met zich dat het belang van nauwe
bilaterale banden met deze landen eerder toedan afneemt. Voor een goede behartiging
van de Nederlandse belangen binnen de EU vormen goede relaties
met de verschillende lidstaten een eerste voorwaarde.Bijzondere aandacht verdienen onze buurlanden, België en Duitsland,
die de Nederlandse integratiefilosofie in ruime mate delen en waarmee Nederland
tevens uit hoofde van goed nabuurschap vele praktische aangelegenheden samen
moet regelen. Luxemburg kan, vooral door de Beneluxband, ook als een buurland
worden beschouwd. De Regering heeft vanaf haar aantreden een speciaal accent
willen leggen op het buurlandenbeleid.Frankrijk speelt een centrale rol op het Europese toneel. Juist het onmiskenbare
gegeven dat er, naast overeenstemming op hoofdlijnen, ook verschillen van
mening bestaan over uiteenlopende vraagstukken, beschouwt de Regering als
een aansporing om te streven naar intensivering van de relaties met Parijs.
Een meer continue dialoog dan in het verleden, zowel over bilaterale aangelegenheden
(met inbegrip van de grensoverschrijdende drugsproblemen) als over de Europese
integratie, is gewenst.Wij dienen tevens de bijzondere betekenis te erkennen die de Frans-Duitse
samenwerking op zowel historische als actuele gronden voor Europa heeft. Zonder
overeenstemming tussen Frankrijk en Duitsland komt Europa niet vooruit. Het
begrip «As Bonn-Parijs» suggereert echter een mate van overeenstemming
die er niet is, wat niet wil zeggen dat er niet een krachtenveld tussen beide
landen bestaat. Het is dan ook niet zozeer de vraag of Nederland zich moet
aansluiten bij deze as. Een individuele benadering van deze landen is de aangewezen
weg: constructief en actief inspelen op de gedachtenvorming in zowel Bonn
als Parijs. Dat kan een invloed ten goede hebben op dat krachtenveld. De Frans-Duitse
motor heeft geïsoleerd niet de trekkracht om heel Europa vooruit te helpen.
Daar zijn meer landen voor nodig. Hier liggen interessante mogelijkheden voor
de Benelux-landen om invloed uit te oefenen op de richting van het integratieproces.Eén en ander doet overigens geenszins af aan de wenselijkheid van
goede betrekkingen met de andere partners in Europees en Atlantisch verband,
zoals het Verenigd Koninkrijk en de Skandinavische landen. De betrekkingen
met het VK zijn nog steeds intensief en voor ons van grote betekenis. Het
is van belang dat het VK volop blijft deelnemen aan het Europese integratieproces.
Nederland zal voorts nauw voeling houden met de nieuwe EU-lidstaten –
Zweden, Finland en Oostenrijk – die met betrekking tot diverse vraagstukken,
waaronder het milieu, onze inzichten delen.Een goede Noord-Zuidverhouding is een onmisbare onderbouwing van de samenhang
van de Unie als geheel. Zowel verschillende percepties van het relatieve belang
van stabilisering van de Oost- en Zuidflanken van Europa als een aantal financieel-economische
vraagstukken kunnen de komende jaren aanleiding geven tot Noord-Zuidfricties.
Tegen deze achtergrond is het van des te meer belang om, ook langs bilaterale
weg, nauw contact te onderhouden met onze zuidelijke EU-partners. I.6.3. Ondersteuning transformatie in Midden- en Oost-EuropaDe omwenteling in Midden- en Oost-Europa is een historische kans voor
Europa. Een succesvolle omschakeling naar democratie en markteconomie in de
landen van Midden- en Oost-Europa zal ook voor ons van grote betekenis zijn.
Omgekeerd zullen destabiliserende ontwikkelingen aldaar op West-Europa terugslaan.
Daarbij gaat het niet alleen om de direct aan West-Europa grenzende landen
waar men kan spreken van voorspoedige ontwikkelingen, maar ook om de situatie
in de ex-Sowjetunie en de Balkan die veel onzekerder is.De transformatieprocessen in Midden- en Oost-Europa plaatsen ons voor complexe multidisciplinaire taken die de inzet van uiteenlopende
multilaterale en bilaterale instrumenten vergen, waaronder:• nauwere aansluiting bij de Westeuropese en Atlantische samenwerkingskaders,• marktopening en economische hulp, steun bij de opbouw van democratie
en rechtsorde,• het bevorderen van oplossingen voor grens- en minderhedenkwesties. Het ligt stellig op onze weg, Midden- en Oost-Europa bij de verdere transformatie
te blijven steunen, ook via bilaterale (economische) hulp. Het potentieel
van deze landen is groot. Het is – letterlijk en figuurlijk –
de moeite waard te investeren in goede betrekkingen met deze landen.In organisatorisch opzicht heeft onze bilaterale hulp zich tot dusverre
gekenmerkt door een veelheid van schotten. De samenhang van het beleid dient
beter te worden gewaarborgd. Het is daarom gewenst de hulp op één
leest te schoeien en onder één regie te brengen. Daarbij is
tevens van belang dat de hulp, vanuit een geïntegreerde visie op de regio
als geheel, goed inspeelt op de zeer verschillende ontwikkelingen in de betrokken
landen. Het gaat daarbij om de volgende elementen:• de samenwerkingsprojecten gericht op kennisoverdracht van het Nederlandse
bedrijfsleven naar Midden- en Oost-Europa ter ondersteuning van de omschakeling
naar een markteconomie,• de programmahulp aan landen die zich nog in de fase van macro-economische
stabilisering en sanering bevinden,• de steun aan de opbouw van een civiele samenleving en een pluralistische
democratie,• assistentie die verband houdt met onze IMF/Wereldbank kiesgroep,• generiek instrumentarium ter bevordering van handel en investeringen.Het belang van buitenlandse investeringen voor het op gang brengen van
de economie in Midden- en Oost-Europa dient te worden onderstreept. Buitenlandse
investeringen brengen immers niet alleen kapitaal in, maar genereren ook werkgelegenheid
en brengen westerse kennis mee. Daarnaast zijn buitenlandse investeringen
de basis voor de uitbouw van een exportpotentieel. Zij vormen daarmee de opmaat
tot meer intensieve handelsbetrekkingen en uiteindelijk tot volledige integratie
in het mondiale economische bestel. Nederlands welbegrepen eigen (export-)belang
en de behoeften van de Oosteuropeanen gaan hier hand in hand. Wij hebben in
Midden- en Oost-Europa een «emerging economy» naast de deur.Decennia communistisch bewind hebben in het milieu van Midden- en Oost-Europa
zware littekens achtergelaten. Binnen onze hulpinspanning zal grotere aandacht
worden besteed aan milieusamenwerking met inbegrip van het vraagstuk van schone
en veilige energievoorziening.Tezamen genomen geven deze overwegingen aanleiding tot intensivering van
onze bilaterale hulpinspanning ten behoeve van Midden- en Oost-Europa. I.6.4. Veiligheid en stabiliteitAnders dan velen nog niet zo lang geleden hoopten, blijkt het verschijnsel
oorlog niet uit ons continent te zijn verbannen. Europa is weer, net als een
aantal andere delen van de wereld, een regio waar gevochten wordt en waar
mensen op de vlucht slaan. Dit onderstreept de noodzaak van een groter Europees
handelingsvermogen waar het gaat om vrede en stabiliteit in de eigen omgeving.
In een Europa dat sterk in beweging is, vormt ook de Atlantische samenwerking,
naast de Europese integratie, een onmisbaar anker van stabiliteit. Behoud
van de interne samenhang van beide structuren is tevens een voorwaarde
voor hun stabiliserende uitstraling naar de rest van het continent. Gelet
op de omvang van de uitdagingen waar Europa voor staat, moet er ons veel aan
gelegen zijn de Verenigde Staten actief betrokken te houden bij de Europese
veiligheid. Dit geldt te meer gezien het feit dat veel van de problemen die
onze veiligheid raken, te maken hebben met de situatie in de ex-Sowjet Unie.
De NAVO is het kader bij uitstek om de voortgezette Amerikaanse betrokkenheid
gestalte te blijven geven.De Nederlandse territoriale integriteit wordt op dit moment niet bedreigd,
maar moet uiteraard wel voortdurend verzekerd zijn. Daartoe dient in de eerste
plaats de garantie van art. V van het Noordatlantisch Verdrag. Nederland dient
te blijven beschikken over een krijgsmacht die goed toegerust is voor de dubbele
taak van het bijdragen aan crisisbeheersingsoperaties en het verdedigen van
bondgenootschappelijk en daarmee eigen grondgebied. Hoewel kleinschalige zij
het soms zeer bloedige conflicten op dit moment het beeld bepalen, kunnen
(horizontale) escalatieprocessen nooit worden uitgesloten en dient de krijgsmacht
rekening te houden met conflictscenarios van uiteenlopende intensiteit.De Europeanen mogen er niet van uitgaan dat de VS steeds voor hen de kastanjes
uit het vuur zullen halen in situaties waar geen directe verplichting op grond
van art V Verdrag van Washington in het geding is. Het is dan ook van belang
om via WEU en het concept van de combined joint task forces (CJTF), instrumenten
te ontwikkelen die de Europeanen de mogelijkheid geven om zonodig zelfstandig
operaties uit te voeren. Het streven naar een meer geprononceerde Europese
rol op veiligheidsgebied zou wat Nederland betreft in institutioneel opzicht
vorm kunnen krijgen door de WEU onder de EU te brengen. De beoogde grotere
Europese verantwoordelijkheid zal overigens niet alleen tot uitdrukking moeten
komen in het institutionele vlak, maar zal vooral ook op concrete wijze in
praktijk moeten worden gebracht door de Europese bijdrage aan het stabiliseren
van crisissituaties in de eigen omgeving.Landen als Polen, Tsjechië en Hongarije benadrukken dat zij qua veiligheid
niet tot een soort schemergebied willen behoren en als volledig lid tot de
NAVO willen toetreden. Dit verdient begrip. De uitbreiding van de NAVO enerzijds
en de EU anderzijds zal in onderlinge samenhang moeten worden bezien. De uitbreiding
van de NAVO zal in ieder geval op zodanige wijze dienen te geschieden dat
het de stabiliteit van heel Europa ten goede komt. Tegelijkertijd zouden ook
de samenwerkings- en consultatiestructuren tussen de NAVO en Rusland moeten
worden uitgebouwd. Het is van belang te voorkomen dat Rusland zich buitengesloten
voelt. Ook de in samenspraak met Rusland verder te versterken Organisatie
voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) kan daartoe bijdragen.Het wapenbeheersingsvraagstuk is sterk van karakter veranderd. Het is
niet meer de accumulatie van nucleaire en chemische arsenalen in de voormalige
Sowjetunie die de aandacht vraagt, maar de hoge kosten van hun ontmanteling
en de problemen met de bewaking in fabrieken en opslagplaatsen. De verticale
proliferatie van kernwapens is sterk teruggedrongen; het risico van horizontale
proliferatie blijft daarentegen aanwezig, vooral in Azië incl. Zuidwest-Azië.
Dit vraagt om ruimere en aangescherpte toepassing van het non-proliferatieregime
en met name het waarborgenstelsel van het Internationaal Agentschap voor Atoomenergie.
Met de Westelijke partners tracht Nederland voorts te bevorderen dat het verdrag
inzake een verbod op chemische wapens door voldoende landen wordt geratificeerd
om in werking te kunnen treden. Exportcontroleregimes blijven noodzakelijk
zowel op nucleair als chemisch gebied. Voorts is het van belang de handel
in landmijnen, die in regionale conflicten vaak langdurige gevolgen hebben
voor de burgerbevolking, aan banden te leggen. I.6.5. Conflictpreventie, conflictbeheersing en wederopbouwTerwijl klassieke inter-statelijke conflicten in frequentie lijken af
te nemen, wordt de wereld gekonfronteerd met een sterke toename van kleinschalige
intra-statelijke conflicten met soms rampzalige gevolgen voor de burgerbevolking.
Deze crisissituaties vragen om de inzet van een breed scala van internationale
instrumenten. In de acute fase van de crisis kan het gaan om uiteenlopende
zaken als het verlenen van humanitaire hulp, het bemiddelen tussen partijen
en het sturen van blauwhelmen. Het aantal VN-vredesoperaties en ook de Nederlandse
bijdrage daaraan is de afgelopen jaren enorm toegenomen. Ook de instelling
en controle van een embargo kunnen in bepaalde situaties aan de orde komen.
In een vervolgfase kan het gaan om de controle op de naleving van een vredesakkoord,
het waarnemen van verkiezingen, economische rehabilitatie en de opbouw van
democratische staatsstructuren die de interne vrede bewaren. Het zal duidelijk
zijn dat dergelijke complexe taken een goede afstemming vergen, zowel op internationaal
niveau (VN en andere organisaties) als op nationaal niveau. Dit is bij uitstek
een terrein dat om een «ontschotte» aanpak vraagt.Op het moment van het schrijven van deze nota doen zich in ex-Joegoslavië
ontwikkelingen voor die van grote invloed zouden kunnen zijn op het denken
over vredesoperaties. Deze zijn op dit moment niet op hun juiste waarde in
te schatten. Een aantal vredesoperaties is redelijk succesvol geweest: Namibië,
Cambodja, El Salvador en hopelijk zullen ook Mozambique en Haïti in dit
rijtje passen. Een aantal andere operaties was daarentegen veel minder succesvol.
Ook reeds de operatie in Somalië heeft in VN-verband een discussie losgemaakt
over de vraag wat de opzet, het ambitieniveau en de randvoorwaarden van vredesoperaties
zouden moeten zijn. Met het oog op een zorgvuldige beslissing over uitzending
van militaire eenheden ten behoeve van vredesoperaties hebben de ministers
van Buitenlandse Zaken en van Defensie op 28 juni 1995 in een nota aan de
Tweede Kamer een aantal aandachtspunten geformuleerd. Op het geëigende
moment en met enige afstand zullen lessen uit de gebeurtenissen in Bosnië
moeten worden getrokken. De conclusie zal echter niet kunnen zijn dat de brandhaarden
van deze wereld voortaan dan maar aan hun eigen dynamiek en hun eigen lot
worden overgelaten. Niets doen heeft ook een prijs en die kan hoog oplopen.Wij moeten er rekening mee houden dat ook in de toekomst een beroep op
Nederland zal worden gedaan voor uiteenlopende soorten vredesoperaties. Dit
kan ook gelden voor door militairen te vervullen civiele taken, daar waar
NGO's niet in staat zijn dit te doen. Troepen leveren ten behoeve van een
vredesoperatie betekent, in de Nederlandse visie, dat aan relevant internationaal
overleg moet kunnen worden deelgenomen. Wij zullen er ook rekening mee moeten
houden dat kortstondig ingrijpen vaak niet voldoende is. De fase van politieke
en economische wederopbouw («peace building») is essentieel en
kan een langdurige inspanning vergen. Alleen al het verwijderen van landmijnen
vergt jaren. Tenslotte zal in internationaal verband grotere nadruk moeten
worden gelegd op preventieve of althans vroegtijdige actie. Te vaak moet achteraf
worden geconcludeerd dat met een eerder en sneller optreden meer zou zijn
bereikt tegen lagere kosten en risico's. I.6.6. Handel en investeringenDe geschetste economische mondialisering leidt tot een verscherpte internationale
concurrentie. Hier ligt dan ook een forse uitdaging voor een handelsland als
het onze. Wij zijn de 7e exporteur ter wereld; de 3e zelfs als alleen naar
de landbouwexport wordt gekeken. Wij zijn bovendien de 5e grootste directe
investeerder ter wereld en dus duidelijk gebaat bij een liberaal investeringsklimaat.
Nederland is tevens een vervoeren doorvoerland met Rotterdam
en Schiphol als toegangspoort tot Europa. Zo wordt 30% van het wegvervoer
en 50% van de binnenvaart in de Europese Unie door Nederlandse bedrijven verzorgd,
activiteiten die zich ook steeds meer richting Midden- en Oost-Europa uitbreiden.Het buitenlands beleid zal zich dan ook sterker moeten richten op de behartiging
van onze economische belangen. Goede internationale spelregels gericht op
betere marktwerking, markttoegang, deregulering en het terugdringen van concurrentievervalsing
zijn voor ons van groot belang. De Regering zal zich daarvoor blijven inzetten
zowel in mondiaal als Europees kader:• Op Europees niveau gaat het vooral om de verdere consolidatie
en vervolmaking van de interne markt. Waakzaamheid blijft geboden ten aanzien
van het insluipen van oneffenheden in de interne markt. Met name concurrentievervalsing
door steun- en kartelpraktijken dient te worden tegengegaan.• Op mondiaal niveau gaat het vooral om de nieuw opgerichte
Wereldhandelsorganisatie. Daarnaast worden er ook in OESO-kader op een aantal
terreinen afspraken gemaakt. Het is van groot belang te voorkomen dat de wereld
zich opdeelt in gesloten, laat staan rivaliserende handelsblokken. Het nieuwe
GATT-akkoord en de daaruit voortvloeiende Wereldhandelsorganisatie en vervolgwerkzaamheden
zijn bij uitstek de instrumenten om dit tegen te gaan. De uitvoering van het
nieuwe GATT-akkoord zal de nodige aandacht vergen. De aangescherpte procedures
voor geschillenbeslechting komen daarbij van pas.De inspanningen ter bevordering van onze export en investeringen langs
bilaterale weg zullen krachtiger worden aangezet. Het gaat daarbij zowel om
het behartigen van de belangen van individuele bedrijven als om meer algemene
instrumenten zoals overeenkomsten inzake investeringsbescherming. Ook kan
het gaan om wegvervoersof luchtvaartovereenkomsten. Bij het begrip export
dient ook te worden gedacht aan deelname van (betalende) buitenlandse studenten
aan Nederlands hoger onderwijs en aan onderzoeksopdrachten uit het buitenland
voor Nederlandse wetenschappelijke instellingen. Bijzondere aandacht zal worden
besteed aan de versterking van de positie van het Nederlandse bedrijfsleven
in de landen met dynamische c.q. veelbelovende economieën van Azië,
Midden- en Oost-Europa, Latijns-Amerika en bv. ook Zuid-Afrika. Voor de Nederlandse
Antillen en Aruba is de bevordering in Latijns-Amerika van de handel en de
investeringen van bijzonder belang.Er moet ons vooral veel aan gelegen zijn, in te spelen op de Aziatische
dynamiek, die grote kansen biedt voor het Nederlandse bedrijfsleven. Dit vergt
de actieve inzet van een toegesneden samenstel van handel- en investeringbevorderende
instrumenten. Onze ambassades kunnen voorts door hun kennis van plaatselijke
omstandigheden een belangrijke faciliterende rol spelen bij het penetreren
van deze veelbelovende maar vaak nog ondoorzichtige markten. Zo moet onder
andere worden gedacht aan de grote behoefte aan infrastructurele voorzieningen
die de onstuimige groei in (Oost-)Azië heeft doen ontstaan. Ook wat de
toepassing van milieutechnologie betreft is Azië aan een inhaalmanoeuvre
toe. Voor de relevante landen en regio's zal een samenhangende strategie worden
uitgewerkt, stoelend op een synergie tussen de verschillende facetten van
onze bilaterale betrekkingen.Tenslotte is voor een handelsland ook wisselkoersstabiliteit van grote
betekenis. De stabiliteit van de wisselkoersen wordt gediend door de hechte
koppeling van de gulden aan de Duitse Mark en door de opbouw van een EMU.
De terugkerende onrust op de valutamarkten is een argument te meer om het
streven naar een EMU door te zetten. Verder is het wat het mondiale niveau
betreft gewenst de toezichthoudende functie van de Bretton Woods
instellingen op internationaal financieel gebied te versterken. Vermeld zij
voorts dat Nederland in het IMF een kiesgroep vertegenwoordigt bestaande uit
Armenië, Bulgarije, Cyprus, Georgië, Israël, Kroatië,
Macedonië, Moldavië, Oekraïne en Roemenië. I.6.7. MilieubeheerOns internationaal milieubeleid beoogt, als volwaardig element van het
buitenlands beleid, de verwezenlijking van nationale milieudoelstellingen
te ondersteunen en vorm te geven aan onze medeverantwoordelijkheid voor duurzame
ontwikkeling. Zoals bekend houdt duurzame ontwikkeling in, dat de huidige
generatie in haar bestaansmogelijkheden kan voorzien zonder dat de mogelijkheden
van toekomstige generaties in gevaar worden gebracht. Dit betekent dat economische
ontwikkeling en groei binnen de door het draagvermogen van het milieu gestelde
grenzen tot stand moeten worden gebracht. Ecologische duurzaamheid dient daarom
ook in nauw verband te worden gebracht met het bevorderen van zowel de eigen
welvaart als die van anderen. In veel Derde-Wereldlanden zien wij een vicieuze
cirkel tussen armoede, bevolkingsgroei en milieudegradatie. De milieudimensie
zal dan ook een belangrijke plaats blijven innemen in onze ontwikkelingssamenwerking
zowel in de vorm van algemeen toetsingscriterium als door specifieke activiteiten.Indien de aanhoudende bevolkingstoename en de milieudegradatie niet worden
omgebogen, zal voorts rekening moeten worden gehouden met groeiende concurrentie
binnen en tussen staten bij de verdeling van schaars wordende natuurlijke
hulpbronnen zoals water, rivieren, landbouwgrond, bossen en dergelijke. In
de strijd om schaarse bestaansmiddelen zullen groepen binnen staten de neiging
hebben zich langs etnische lijnen te organiseren, waardoor oude etnische tegenstellingen
een nieuwe scherpte kunnen krijgen. Dit soort problemen dient zich voornamelijk
in het Zuidelijk halfrond aan, maar het groeiende aantal visserijconflicten
op bijna alle zeeën, onderstreept dat het hier ook om wereldwijde vraagstukken
gaat. Het milieu en de verdeling van schaarse natuurlijke hulpbronnen kunnen
in de 21ste eeuw een veiligheidsvraagstuk van de eerste orde worden.Terecht stelt het NMP2 dat een «actieve milieudiplomatie»
noodzakelijk is. Op mondiaal niveau gaat het met name om de verdere invulling
van het VN-Raamverdrag inzake Klimaatverandering, door middel van afspraken
ter beperking van de uitstoot van broeikasgassen. In het verlengde van de
recente Berlijn-conferentie worden samen met zowel Oosteuropese als ontwikkelingslanden
de mogelijkheden bezien om uitwerking te geven aan de gedachte van «joint
implementation» bij de beperking van de uitstoot van broeikasgassen.
Voorts zal Nederland zich blijven inzetten voor de bescherming van het tropisch
regenwoud als lange-termijnbelang van de mensheid als geheel. Naast de bestaande
milieusamenwerking met zeer arme landen zal grotere aandacht worden besteed
aan de milieusamenwerking met de zich snel industrialiserende ontwikkelingslanden
van met name Azië, aangezien juist daar sprake is van een snelle toename
van de milieuschade met potentieel wereldwijde repercussies.Voorts is het van belang, milieu-overwegingen in de nationale en internationale
handelspolitiek te integreren. In het kader van de Wereldhandelsorganisatie
zal Nederland zich inzetten voor de totstandkoming van een milieucode.Het beleid en de regelgeving in EU-verband hebben de meest directe wisselwerking
met het nationale milieubeleid. Milieumaatregelen hebben al snel raakvlakken
met de interne markt en onze eigen concurrentiepositie daarbinnen. De beleidsvorming
op milieugebied in EU-kader zal steun vinden in de recente toetreding van
evenals Nederland sterk milieubewuste landen. Samen met hen wil Nederland
streven naar hoge beschermingsniveaus en zich inzetten om in
EU-verband nieuwe impulsen te geven aan de integratie van milieu-overwegingen
in andere beleidssectoren zoals landbouw, industrie, energie, verkeer en handel.Van zeer concreet belang voor ons zijn de verdragen c.q. afspraken met
omliggende landen over de waterkwaliteit van de grote rivieren, de Noordzee
en de Waddenzee.De periode van communisme heeft zware sporen achtergelaten in het milieu
van Midden- en Oost-Europa. Het ligt stellig op onze weg om milieumaatregelen
in deze landen te ondersteunen. Waar het milieurisico's met een grensoverschrijdend
karakter betreft, zoals de veiligheid van verouderde kerncentrales, is ook
hier een zeer direct eigenbelang in het geding. Een ander belangrijk probleem
is de aanwezigheid in Rusland van grote arsenalen chemische wapens, die opgeruimd
zullen moeten worden. In het beleid ten aanzien van Midden- en Oost-Europa
zal grotere aandacht worden besteed aan milieusamenwerking, in het bijzonder
met betrekking tot de energiesector. I.6.8. Landbouw en natuurbeheerLandbouw en natuurbeheer spelen een belangrijke rol bij het streven naar
duurzame ontwikkeling. In veel landen neemt de agrarische sector een centrale
plaats in de economische ontwikkeling in en is daarmee van cruciaal belang
voor de economie en stabiliteit van deze landen en regio's. In ontwikkelingslanden
is de landbouw de belangrijkste motor voor de economie. In deze landen is
60 tot 70% van de beroepsbevolking werkzaam in de landbouw. De landbouw moet
de eerste basis bieden voor voedselzekerheid en de bestrijding van armoede
en kan daarmee bijdragen aan de stabiliteit in die landen. Tekort aan voedsel
en de (over)exploitatie van natuurlijke hulpbronnen kan een bron van spanningen
zijn.De Nederlandse handels- en exportbelangen zijn op landbouwgebied buitengewoon
groot, zowel in Europa als wereldwijd. Door zijn internationale georiënteerdheid
en daaraan gekoppelde kennis en expertise trekt de Nederlandse agrarische
sector internationaal de aandacht. Niet alleen in de primaire produktie maar
ook door de beschikbare capaciteit op het gebied van plantaardig en dierlijk
uitgangsmateriaal behoort Nederland tot de marktleiders. Tegen deze achtergrond
zijn marktconformiteit en de geleidelijke verdere liberalisatie van de handel
in landbouwprodukten voor ons van groot belang.De ontwikkelingen in de wereld op het gebied van de landbouw raken rechtstreeks
het vraagstuk van het internationale natuurbeleid. Het streven naar duurzame
ontwikkeling veronderstelt verdere internationale samenwerking op het gebied
van het behoud van de natuur en biodiversiteit. Het accent is daarbij verschoven
van een beleid gericht op soorten, naar een beleid gericht op het behoud van
leefgebieden en een meer integrale benadering, zoals onderstreept tijdens
de UNCED in 1992 te Rio de Janeiro. Steeds duidelijker wordt in dat verband
de integratie van ecologie in de beleidssectoren ontwikkelingssamenwerking,
handel, milieu, landbouw, bosbouw en visserij. Geïntegreerde planning
en beheer van natuurlijke hulpbronnen (met name land) en het behoud van de
biologische diversiteit zijn daarbij sleutelbegrippen.Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid is binnen de EU gerekend naar budgettair
beslag het belangrijkste beleidsterrein: ongeveer 50 procent van de EU-begroting
betreft het landbouwbeleid. De gemeenschappelijke markt op landbouwgebied,
gecompleteerd door de Interne Markt op veterinair, fytosanitair en levensmiddelengebied,
is voor de Nederlandse economie van eminent belang. Van de Nederlandse agrarische
export vindt 80 procent zijn weg naar EU-lidstaten. De agrarische sector heeft
een groot belang bij ondersteuning door het buitenlandse beleid, zowel multilateraal als bilateraal. Gedacht moet worden aan het wegnemen
van handelsbelemmeringen op veterinair en fytosanitair gebied, aan economische
samenwerking met Midden- en Oosteuropese landen en aan het openen van moeilijk
toegankelijke markten. In de komende jaren zullen de gevolgen die de toetreding
van Midden- en Oosteuropese landen tot de EU en het Middellandse-Zeebeleid
voor het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid hebben, veel aandacht vergen binnen
ons EU-beleid als geheel. I.6.9. OntwikkelingssamenwerkingOndanks de economische dynamiek in bepaalde regio's blijft het aantal
absoluut armen in de wereld groeien. De markt helpt, maar niet genoeg daar
waar de nood en de armoede het grootst zijn. Armoedebestrijding is nog steeds
hard nodig. Daarbij is bijzondere aandacht nodig voor de basisbehoeften van
de armste groepen, zoals veilig drinkwater, voedsel, hygiënische voorzieningen,
basisonderwijs en gezondheidszorg inclusief geboorteregeling. Plattelandsontwikkeling
blijft een centraal aandachtsveld, maar daarnaast vormt ook de armoede in
de snel groeiende (mega-)steden van de Derde Wereld een steeds klemmender
probleem.Met onze hulpinspanning haken wij in op de veranderende randvoorwaarden
van armoedebestrijding: zwakke staatsstructuren, intra-statelijke conflicten,
bevolkingsgroei en milieudegradatie manifesteren zich in toenemende mate als
bronnen van armoede en menselijk leed. Ontwikkelingssamenwerking kan daarbij
zowel een preventief als een curatief instrument zijn. Niet alleen goed beleid –
economisch en anderszins – maar tevens goed bestuur in meer algemene
zin («good governance») zijn belangrijke elementen voor een succesvol
ontwikkelingsproces.Onze ontwikkelingssamenwerking staat in het teken van de overkoepelende
doelstelling van duurzame ontwikkeling, die in Rio de Janeiro internationaal
is vastgelegd. Macro-economische ondersteuning via programmahulp en het bevorderen
van economische verzelfstandiging blijven van grote betekenis als instrumenten
om de economische en sociale ontwikkeling van arme landen te ondersteunen.
De stappen die worden gezet om de effectiviteit van de hulp te vergroten worden
in de Memorie van Toelichting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken nader
besproken.De ontwikkelingssamenwerking is tevens een belangrijk onderdeel van onze
aanwezigheid in grote delen van de wereld. De bilaterale ontwikkelingssamenwerking
verschaft ons ingangen in landen en regio's en vormt tevens de basis voor
de opbouw van bredere politieke en economische relaties met relevante Derde-Wereldlanden.
Onze aanpak moet vanzelfsprekend toegesneden zijn op de specifieke mogelijkheden
van de individuele landen en regio's. De Derde Wereld vertoont immers een
steeds grotere diversiteit en dit vraagt om een dienovereenkomstig gedifferentieerde
benadering. I.6.10. Mensenrechten en democratieDe Regering zal zich onverminderd blijven inzetten voor de mensenrechten –
bij voorkeur multilateraal, zonodig bilateraal. Zij ziet zich daarin gesteund
door een breed binnenlands draagvlak. De wijze waarop de media, vooral de
televisie, mensenrechtenschendingen van dichtbij laten zien, draagt ertoe
bij dat de mensenrechten prominent op de internationale agenda staan. In een
reeks niet-westerse samenlevingen bestaat de wens de eigen identiteit en het
eigen culturele erfgoed sterker te beklemtonen. Dit geldt zowel voor landen
met een Confucianistische als met een Islamitische traditie. In het verlengde
hiervan ontstaat de neiging om bemoeienis met de mensenrechten
af te houden als zijnde ingegeven door specifiek westerse waarden. Dit is
duidelijk een complicerende factor bij het bevorderen van de mensenrechten.
De Regering hecht eraan, de universaliteit van de fundamentele rechten van
de mens te onderstrepen. Cultuurverschillen kunnen op geen enkele wijze misstanden
zoals – maar geenszins uitsluitend martelingen, rechtvaardigen.Nederland zal democratiseringsprocessen blijven ondersteunen, niet in
de laatste plaats omdat een democratische rechtsorde de beste waarborg is
voor de naleving van de vrijheidsrechten. Respect voor de mensenrechten en
democratische verhoudingen scheppen tevens gunstiger voorwaarden voor vrede
en ontwikkeling, terwijl het omgekeerde al even waar is. De erkenning van
deze samenhang heeft er dan ook toe geleid dat het bevorderen van democratie
en mensenrechten een belangrijke plaats is gaan innemen in ons ontwikkelingssamenwerkingsbeleid.
Speciale aandacht verdient de vraag hoe men de democratie gestalte kan geven
in etnisch verdeelde samenlevingen. De wereld wordt in toenemende mate geconfronteerd
met intra-statelijke conflicten, die soms op gruwelijke wijze worden uitgevochten,
vooral ten koste van de burgerbevolking. Betrokkenheid bij mensenrechten en
humanitaire overwegingen vloeien in dergelijke situaties in elkaar over. Het
voorkómen c.q. tegengaan van genocide is daarbij ongetwijfeld de meest
dwingende opdracht. I.6.11. Culturele, wetenschappelijke en onderwijssamenwerkingCulturele samenwerking bevordert de verstandhouding tussen volkeren en
werkt wederzijds verrijkend. Het gaat daarbij om vele vormen van uitwisseling
op het gebied van de kunsten, onderwijs, wetenschappen en welzijn, inclusief
sport. Deze culturele samenwerking in ruime zin geeft het gezicht van Nederland
naar de buitenwereld meer profiel en heeft een wijdere uitstraling op onze
betrekkingen met andere landen. Ook onze economische positie kan hierbij gebaat
zijn. De mogelijkheden om op deze manier Nederland internationaal beter op
de kaart te zetten, dienen intensiever te worden benut.Het merendeel van de internationale culturele contacten komt rechtstreeks
van samenleving tot samenleving tot stand. Dat geldt met name voor het overgrote
deel van de vele contacten die met de overige EU-landen en met Noord-Amerika
bestaan. Het is bepaald van belang dat Nederlandse cultuuruitingen zich met
succes in deze landen kunnen manifesteren. De overheid kan daarbij, waar nodig,
faciliterend en ondersteunend optreden. Over het algemeen kan haar rol beperkt
blijven tot die van wegwijzer en hulpmotor.Een meer actieve, initiërende overheidsrol is geboden met landen
en op terreinen waar de samenwerking niet of slechts moeilijk vanuit de samenleving
op eigen kracht tot stand komt. Daarbij gaat het, naast de intrinsieke wenselijkheid
uit cultureel oogpunt, tevens om het bevorderen van goede door de samenleving
gedragen bilaterale banden met landen die voor ons van belang zijn of waarmee
wij een historische verbondenheid hebben. In deze zin is culturele samenwerking
tevens een instrument van buitenlands beleid. In hoofdstuk I.7 wordt de wenselijkheid
onderstreept meer gericht te werken aan de opbouw c.q. instandhouding van
goede bilaterale banden. De bijdrage die culturele samenwerking aan dit streven
kan leveren, dient grotere aandacht te krijgen. De relaties tussen twee landen
worden immers niet alleen bepaald door de officiële contacten maar tevens
door de intensiteit van de contacten op het niveau van de samenleving en de
wederzijdse waardering die daaruit voortvloeit. Ook de diverse culturele en
wetenschappelijke instituten hebben een zeer positieve uitstraling op de bilaterale
banden.Culturele projecten kunnen voorts tot doel hebben, een bepaald land of
volk behulpzaam te zijn bij het behouden of revitaliseren van elementen van het eigen culturele erfgoed. Deze invalshoek wordt met name gehanteerd
in het kader van ontwikkelingssamenwerking, maar bijvoorbeeld ook vanuit Midden-
en Oost-Europa en Zuid-Afrika wordt een beroep op Nederland gedaan voor expertise
en hulp in deze richting.Speciale aandacht verdienen de Nederlandse Taalunie en de gezamenlijke
inspanningen met België om de positie van de Nederlandse taal in de EU
te verdedigen.«Human resources» en kennisinfrastructuur zijn beslissende
factoren in de ontwikkeling van een land. Buitenlanders de kans bieden naar
Nederland te komen voor studie en opleiding, is een waardevolle diepte-investering.
Het schept directe menselijke banden, die kunnen bijdragen tot nauwere samenwerking
met andere landen. De komst van buitenlandse studenten en wetenschappers naar
Nederland dient dan ook te worden aangemoedigd. Samenwerking op wetenschappelijk
gebied, gezamenlijke onderzoeksprojecten en gezamenlijk gebruik van onderzoeksfaciliteiten
kunnen een bruggehoofd vormen voor de opbouw van nieuwe economische relaties
en bedrijvigheid. Het is van belang een goed gebruik te maken van de rol die
wetenschappelijke en onderwijssamenwerking kunnen spelen bij de opbouw van
economische relaties. Voorts zal een bezoekersprogramma worden opgezet voor
personen, van wie kan worden verwacht dat zij in eigen land posities van invloed
zullen bereiken. De rol die Nederland speelt als internationale ontmoetingsplaats
in de culturele sfeer zal verder dienen te worden gestimuleerd. Naast culturele
uitwisseling zijn ook internationale contacten op het gebied van sport een
manier om mensen en dan vooral jongeren uit verschillende landen en culturen
bij elkaar te brengen.De voortgaande internationalisering op welhaast ieder beleidsterrein en
de ontwikkeling van moderne communicatiemiddelen leiden, vooral tussen EU-lidstaten,
tot een groeiende belangstelling voor elkaars politieke wel en wee. Buitenlandse
media volgen de ontwikkelingen in ons land op de voet, ook op terreinen die
vroeger weinig internationale belangstelling vermochten te wekken zoals justitiële
en politiezaken, sociale ontwikkelingen en ethische vraagstukken. Juiste beeldvorming
is essentieel. Dit betekent dat bij het «vertalen» van gevoelig
beleid zoals inzake euthanasie en drugs, voorlichting uiteraard accuraat moet
zijn, maar dat tegelijkertijd daarbij rekening moet worden gehouden met de
verschillen in systeem, stelsel en cultuur. Berichtgeving uitsluitend vanuit
het Nederlandse perspectief is onvoldoende. Het moet in de context waarin
het beleid wordt uitgedragen worden vertaald, anders wordt de boodschap in
het buitenland niet begrepen. I.6.12. Volksgezondheid en WelzijnEffectief buitenlands beleid omvat ook volksgezondheidsaspecten. In de
eerste plaats is een zeker niveau van gezondheid en welzijn een voorwaarde
voor een succesvolle economische ontwikkeling. In de tweede plaats vraagt
de internationale handel in geneesmiddelen, bloedprodukten en medische hulpmiddelen
om gemeenschappelijke eisen van kwaliteit en veiligheid. En tenslotte: ziekten
kennen geen grenzen, epidemieën vergen een gezamenlijke aanpak. Naast
de WHO houden ook de Europese Unie en de Raad van Europa zich met al deze
zaken bezig. Nederland spant zich in om hun onderlinge afstemming te verbeteren. I.6.13. Mensen en grenzenMensen verplaatsen zich steeds meer over grenzen heen. De moderne transportmiddelen
maken dit steeds gemakkelijker. Bovendien is het aantal autoritaire regimes
met strenge reisbeperkingen afgenomen. De negatieve aspecten van de grotere
vrijheid voor mensen om zich in de wereld te verplaatsen, trekken soms sterk
de aandacht, maar dit mag ons de vele positieve aspecten daarvan
niet over het hoofd doen zien. Het streven naar vrij personenverkeer in EU-kader
als sluitstuk van de interne markt, blijft een belangrijke doelstelling. In
het beperktere kader van Schengen wordt deze doelstelling al gerealiseerd.
Het gaat bovendien niet alleen om buitenlanders die naar Nederland komen,
maar ook om het groeiende aantal Nederlanders die, bijvoorbeeld als toerist,
naar het buitenland gaan, met alle taakverzwarende gevolgen van dien voor
het consulaire werk.De centrale uitdaging op dit gebied wordt echter gevormd door de aanzwellende
migratie- en vluchtelingenstromen ten gevolge van welvaartsverschillen, overbevolking,
intra-statelijke conflicten, etc. Het gaat daarbij zowel om de migratiestromen
van Zuid naar Noord en van Oost naar West, als om de kwantitatief nog veel
grotere stromen binnen Zuid. Ruim 20 miljoen mensen zijn op dit moment vluchteling
in een ander land en naar schatting 20 à 25 miljoen ontheemd in eigen
land. De exodus uit Rwanda overtrof door zijn plotselinge en dramatische karakter
een lange reeks eerdere vluchtelingencrises. Het verschijnsel bootvluchtelingen
kan zich ten gevolge van machtsomwentelingen in Noord-Afrika ook op de Middellandse
Zee gaan voordoen. Het migratievraagstuk ontwikkelt zich dan ook steeds meer
tot een van de meest klemmende internationale problemen. Dit noopt tot gerichte
inspanningen in multilateraal verband om vluchtelingencrises te voorkomen
c.q. te beheersen, ook teneinde de toestroom van vluchtelingen naar het EU-gebied
inclusief ons eigen land te beperken. De asielzoekers die zich de afgelopen
10 jaar in Nederland hebben aangemeld, weerspiegelen voor een belangrijk deel
de brandhaarden van de wereld. Vooral het hardnekkige verschijnsel van de
illegale immigratie, dat bovendien steeds meer door tussenkomst van criminele
organisaties geschiedt, plaatst de open samenlevingen van de EU voor grote
problemen. Ook de consequenties voor de volksgezondheid van de (illegale)
immigratie verdienen toenemende aandacht.Tegen de achtergrond van het voorgaande neemt het belang van goede regelingen
in Europees verband en met onze buurlanden verder toe. Het Europa van de open
grenzen vraagt om toenemende harmonisatie van asielbeleid. Discrepanties zouden
er toe leiden dat de migratiestromen zich richten op de landen met de minder
strenge toelatingsprocedures. Tevens dient te worden voorkomen dat de internationaal
georganiseerde criminaliteit misbruik maakt van de open grenzen. De samenwerking
in EU-verband op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken (de zgn. JBZ-pijler)
behoeft versteviging zowel met betrekking tot de asielproblematiek als de
grensoverschrijdende criminaliteit. Europol moet de nodige armslag en een
goede juridische inbedding krijgen.De internationaal georganiseerde criminaliteit, met de drugshandel voorop,
heeft wereldwijd een enorme omvang genomen, zeker gemeten naar de geldbedragen
die hiermee gemoeid zijn. Naast de drugssmokkel geven ook verschijnselen als
mensenhandel, illegaal georganiseerde migratie en illegale wapenhandel aanleiding
tot grote zorg. Met name landen met een zwakke, slecht functionerende overheidsorganisatie
blijken vatbaar voor penetratie door criminele organisaties. Ook armoede biedt
een vruchtbare bodem voor het ontstaan van de zo lucratieve productie van
en handel in drugs. Burma, Colombia en Nigeria zijn hier slechts enkele van
de meest bekende voorbeelden van. De open wereld met zijn veelheid aan communicatiemiddelen
en deregulering op financieel gebied biedt de georganiseerde criminaliteit
de gelegenheid steeds meer internationale vertakkingen te ontwikkelen. De
ervaring leert dat alle delen van het Koninkrijk door deze ontwikkelingen
worden getroffen. De internationalisering van deze problemen verloopt in aanzienlijk
sneller tempo dan de effectuering van de noodzakelijke internationale tegenmaatregelen.
Binnen het koninkrijksverband is interne verbetering en versterking geboden
ten behoeve van preventie. I.7. Multilateraal/bilateraalBuitenlands beleid heeft betrekking op een reeks thema's – de belangrijkste
zijn geschetst – maar het heeft vooral ook te maken met relaties, namelijk
de kwaliteit van de betrekkingen die wij met andere landen onderhouden. Deze
relaties krijgen vorm in zowel multilateraal als bilateraal verband. Dat is
het hart van het buitenlands politieke bedrijf.De multilaterale instellingen zijn essentiële instrumenten van ons
beleid en het middel bij uitstek om tot meer internationale ordening te komen.
Als klein land zijn wij sterk afhankelijk van goed functionerende multilaterale
fora. Dit geldt zowel op mondiaal niveau, met de Verenigde Naties voorop,
als op regionaal niveau. Wij zullen ons dan ook moeten blijven inzetten voor
het behoud en waar nodig de versterking van de voor ons relevante fora. Vragen
met betrekking tot de inrichting van de verschillende Europese en Euro-Atlantische
fora en hun onderlinge raakvlakken zullen de nodige aandacht blijven opeisen.
Tegelijkertijd moeten wij constateren dat de «ontblokking» de
vertrouwde multilaterale kaders niet onberoerd heeft gelaten. Bovendien heeft
zich achter de façade van de multilaterale fora een wirwar van bilaterale
lijnen en assen ontwikkeld. Niet zelden worden de kaarten al geschud en gedeeld
in de bilaterale contacten voorafgaand aan de formele multilaterale besluitvorming.
Het verschijnsel is niet nieuw, maar neemt wel toe. Versterking van het multilaterale
overleg blijft de beste waarborg voor onze betrokkenheid. Het zou echter onverstandig
zijn ons uitsluitend op de multilaterale benadering te verlaten. Wij zullen
ook zelf actiever en effectiever moeten opereren in het bilaterale voorveld
van de multilaterale besluitvorming. Dit geldt meer in het bijzonder voor
de besluitvorming in EU-kader, waar immers zeer concrete Nederlandse belangen
op het spel staan.Met de landen buiten de directe kring van partners en bondgenoten zijn
wij in nog sterkere mate aangewezen op de bilaterale kanalen. Vooral ten aanzien
van landen die wat verder weg liggen zijn bilaterale betrekkingen het instrument
bij uitstek om de onderlinge samenwerking te bevorderen. Dit zijn overwegingen
die aanleiding geven tot een herwaardering van het bilaterale werk zowel in
relatie tot onze partners en bondgenoten als in relatie tot de andere landen.
Het vriendschappelijke karakter van de betrekkingen tussen twee landen komt
in belangrijke mate bilateraal tot uitdrukking. Goede samenwerking tussen
hen in breder multilateraal kader is daar een uitvloeisel van.De rol van de EU in onze betrekkingen met derde landen is in de loop der
jaren toegenomen, maar dit betekent natuurlijk niet dat er geen rol meer bestaat
voor eigen diplomatieke activiteit. In het huidige stadium is het nog bepaald
niet zo dat alles via het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheids Beleid
(GBVB) loopt. Ruimte voor eigen contacten en beleid zal er altijd zijn. Dat
is bovendien ook nodig om Nederland op de kaart te zetten, bv. ter ondersteuning
van onze exportinspanning. Daarnaast zijn er zaken, zoals handelspolitiek,
die onderwerp zijn van communautair beleid. Grote buitenlandse politieke vraagstukken,
zoals de regionale brandhaarden, zijn over het algemeen onderwerp van gezamenlijke
standpuntbepaling in GBVB-kader. Ten aanzien van veel onderwerpen en situaties
geldt dat uit een oogpunt van effectiviteit gezamenlijk optreden van de EU-landen
de voorkeur verdient boven separate Nederlandse actie. Beïnvloeding van
de gezamenlijke standpuntbepaling is dan voor Nederland de beste manier om
iets te bereiken. Eigen activiteiten kunnen het gezamenlijk optreden vaak
op nuttige wijze aanvullen, mits dit in de geest van het gezamenlijke standpunt
plaatsvindt. Dit veronderstelt natuurlijk wel dat de EU-landen het eens kunnen
worden over zo'n gezamenlijk optreden. Zoals bekend ontwikkelt het GBVB zich
helaas tot dusverre nogal moeizaam.Het is gewenst de regionale invalshoek en de bilaterale betrekkingen kracht
bij te zetten door een meer gecoördineerde en geïntegreerde aanpak. Bilaterale betrekkingen omvatten doorgaans een hele waaier
van elementen: politieke dialoog, economische c.q. ontwikkelingssamenwerking,
culturele en wetenschappelijke uitwisseling, soms ook milieusamenwerking,
landbouwprojecten, etc. Teneinde een optimaal effect te bereiken is het van
belang dat de verschillende elementen die tezamen onze relatie met een ander
land vormen, steeds met elkaar in verband worden gebracht. Bilaterale activiteiten
dienen te worden aangestuurd vanuit een totaalvisie op onze betrekkingen met
landen en regio's in combinatie met onze inzichten ten aanzien van specifieke
beleidsthema's. Zo kan via een «schering en inslag» model de landenkennis
worden gekoppeld aan thematische kennis en kan per regio/land een toegesneden
samenstel van beleidsinstrumenten worden ingezet. Voor het beoogde actieve
bilaterale beleid zijn onze ambassades onmisbaar, zowel in hun rol van uitkijkpost
als in die van permanent contactpunt met het gastland.Veel landen maken snelle transformatieprocessen door. Wij zien dit in
grote delen van de Derde Wereld en ook in landen die tot het voormalige Oostblok
behoorden. Het is van belang in te schatten in welke richting een land zich
ontwikkelt en daar op in te spelen en te anticiperen. Dit kan in positieve
zin gelden voor een land waar zich veelbelovende economische ontwikkelingen
aftekenen die voor Nederlandse bedrijven interessante perspectieven openen.
Het kan ook in minder positieve zin gelden voor landen waar bepaalde problemen
of destabiliserende ontwikkelingen dreigen te ontstaan, waar wij bv. door
middel van hulp in bilateraal of multilateraal verband iets aan willen doen I.8. De noodzaak van ontschottingEen kenmerk van de nieuwe situatie is de groeiende verwevenheid van de
problemen en hun multidisciplinaire karakter. De wereld en zijn problemen
laten zich niet meer in overzichtelijke categorieën indelen, met alle
complicerende gevolgen van dien voor onze departementale en interdepartementale
structuren. De meest duidelijke voorbeelden hiervan zijn de transformatieprocessen
in Oost-Europa en in ontwikkelingslanden, die ons voor complexe multidisciplinaire
taken plaatsen en die de gecombineerde inzet van zeer uiteenlopende instrumenten
vergen. Dit geldt des te meer in situaties waar deze transformatieprocessen
door sociaal-politieke of etnische conflicten worden doorkruist. Zo ontstaan
er steeds meer dwarsverbanden tussen beleidssectoren die vroeger vrijwel gescheiden
konden opereren. Kortom, de beleidsterreinen versmelten. Dit maakt het noodzakelijk
tot meer coördinatie en integratie te komen, zowel beleidsmatig als organisatorisch.
Onze beleidsinstrumenten zijn niet langer te groeperen naar de conceptuele
scheidslijnen van de Koude Oorlog. In sommige gevallen zijn nieuwe instrumenten
nodig, maar vaak worden oude instrumenten gebruikt voor nieuwe taken. Het
militaire instrument wordt ingezet in humanitaire noodsituaties, hulp wordt
in het Midden-Oosten ingezet om het vredesproces te ondersteunen en handelsconcessies
zijn een onderdeel geworden van het instrumentarium ter stabilisering van
Midden- en Oost-Europa.Het aantal invalshoeken van waaruit buitenlands beleid wordt gevoerd is
toegenomen. In onderstaand schema is een zevental invalshoeken – er
zijn er meer – van ons internationaal beleid in kaart gebracht. Het schema geeft aan dat ons buitenlands beleid in brede zin wordt bepaald
door overwegingen of impulsen vanuit (met de klok mee) de internationale rechtsorde,
veiligheidsfactoren, migratievraagstukken, ontwikkelingssamenwerking, economisch
belang, het streven naar milieubehoud en samenwerking op het gebied van cultuur,
wetenschap, onderwijs en volksgezondheid.Tevens treden er verschuivingen op in de relatieve betekenis van de verschillende
invalshoeken. Het einde van de Koude Oorlog betekende het einde van het overheersende
belang van militaire veiligheid in klassieke zin. Veiligheid blijft belangrijk,
maar heeft tegenwoordig veel meer dan louter militaire aspecten. Daarnaast
hebben bijvoorbeeld economische verhoudingen en grensoverschrijdende vraagstukken,
zoals milieu en migratie, aan eigen gewicht gewonnen.Meer nog dan de veelheid van invalshoeken, dient vooral de samenhang ertussen
grotere aandacht te krijgen. De oude situatie, waarin verschillende stukken
beleid in stevig verschotte compartimenten, min of meer los van elkaar, konden
worden gevoerd, kan niet langer worden volgehouden. Verschillende invalshoeken
hangen in de huidige internationale situatie nauw met elkaar samen. Zo kan
men clusters van gerelateerde invalshoeken identificeren. Een tweetal wordt
bij wijze van voorbeeld hieronder schematisch weergegeven.De wereld wordt gekonfronteerd met een groeiend aantal conflicten van
etnische of andere oorsprong; conflicten die in militaire termen weliswaar
als kleinschalig kunnen worden aangemerkt, maar die voor de burgerbevolking
vaak rampzalige gevolgen hebben en niet zelden met grove schendingen van de
mensenrechten gepaard gaan. De beheersing of beter nog het voorkomen van dit
soort conflicten en humanitaire noodsituaties vergt de inzet van een breed
scala van middelen, waarvoor ook steeds vaker een beroep op Nederland wordt
gedaan. Hierbij komen de invalshoeken van de handhaving van de internationale
rechtsorde, de veiligheid, de ontwikkelingssamenwerking en de vluchtelingenopvang
bij elkaar.Een tweede cluster betreft de economische invalshoek, de ontwikkelingssamenwerking
en het milieu. Deze drie dimensies worden ook in conceptueel opzicht tezamen
gebracht in het te Rio de Janeiro internationaal aanvaarde begrip duurzame
ontwikkeling. De verwevenheid van deze vraagstukken wordt treffend geïllustreerd
door het verschijnsel van zich snel industrialiserende ontwikkelingslanden
met name in Azië, waar de spectaculaire economische groei vaak nog grote
gebieden van armoede in het binnenland laat en bovendien meestal gepaard gaat
met versnelde milieudegradatie. Terwijl de samenhang binnen de eerstgenoemde
cluster van invalshoeken reeds toenemende aandacht krijgt, is voor de hier
genoemde terreinen nog het nodige aan «ontschotting» te doen.
Daarbij zal vooral grotere aandacht worden besteed aan de vraag hoe ontwikkelingssamenwerking
en economische samenwerking elkaar wederzijds beter kunnen versterken. Ook
de bijdrage die uitwisseling op het gebied van cultuur, onderwijs en wetenschappen
kan leveren aan zowel de economische als de ontwikkelingssamenwerking, dient
beter voor het voetlicht te worden gebracht.Voorheen gescheiden opererende internationale organisaties als de EU,
de NAVO, de VN komen elkaar steeds meer tegen, waardoor het niet meer mogelijk
is specifieke organisaties te reserveren voor specifieke invalshoeken (vroeger
zorgde de EG voor onze welvaart, de NAVO voor onze veiligheid en nam de VN
de internationale rechtsorde voor haar rekening). Steeds meer zien wij dat
eenzelfde onderwerp in verschillende fora tegelijk wordt behandeld. Zonder
dat deze organisaties nu onderling uitwisselbaar zijn geworden, is wel een
nauwere afstemming tussen hen nodig.Vergroting van de samenhang in het buitenlands beleid is dus nodig om
adequaat te kunnen inspelen op de huidige wereld en om de effectiviteit van
de Nederlandse inspanningen te vergroten. Als klein land in een competitieve
omgeving kunnen wij ons geen versnipperd, laat staan onvoldoende gecoördineerd
optreden veroorloven. Daarbij gaat het om enerzijds het vergroten van de beleidsconceptuele
samenhang en anderzijds het verbeteren van de organisatie, coördinatie
en uitvoering van beleid. Wat het eerste betreft, de beleidsconceptuele samenhang, daarmee is reeds een begin gemaakt met de regeringsnota «Een
Wereld in Geschil, De grenzen van de ontwikkelingssamenwerking verkend»
(1993) en de recentelijk uitgebrachte IGC-nota's. Daarmee zal in de nabije
toekomst worden voortgegaan, in het bijzonder met het oog op de wenselijke
integratie van beleid ten aanzien van specifieke continenten en regio's in
de wereld. De vraag hoe ons instrumentarium beter kan worden gebundeld en
gecoördineerd komt in deel II aan de orde. Een meer samenhangende inzet
van ons internationaal instrumentarium zal de doelmatigheid van de samenstellende
delen vergroten.Overigens houdt de wens de samenhang in het beleid te vergroten niet in,
dat voorbijgegaan wordt aan de strijdigheid of spanning die kan bestaan tussen
verschillende doelstellingen van beleid en tussen de verschillende belangen
en waarden die daarin een plaats moeten krijgen. Waar nodig zullen nadere
prioriteiten worden gesteld. Dit conflict kan men in de huidige tijd echter
niet uit de weg gaan door, zoals voorheen, beleidsterreinen en instrumenten
strak van elkaar te scheiden en de besluitvorming over beleidscoördinatie
te organiseren als betrof het een niet-aanvalsverdrag. Samenhang bereikt men
door samenspel. I.9. Gebundelde inzet van mensen en financiële middelenDe boodschap van het eerste deel van de herijking is dat de uitdagingen
van deze tijd een meer samengesteld karakter hebben, terwijl «vroeger»
veiligheidsvraagstukken, economische relaties, ontwikkelingsproblemen min
of meer onafhankelijk van elkaar werden behandeld. Er is meer oog gekomen
voor de noodzaak om beleidsacties gecoördineerd in te zetten om een zo
effectief mogelijke «slagkracht» van de Nederlandse inzet te realiseren.
In de nieuwe multipolaire wereld moet de slag om het Nederlands belang op
veel meer plaatsen gevoerd worden. Voor een klein land betekent dat woekeren
met de middelen. De Nederlandse présence in de buitenwereld moet zo
effectief mogelijk worden ingericht. Dat betekent het poolen van
instrumenten tot een nationale slagkracht, die op verschillende plaatsen en
met een verschillende mix van middelen wordt ingezet.Samenhang en samenspel komen echter niet vanzelf tot stand; de direct
bij het buitenlands beleid betrokken ministers moeten gezamenlijk de hoofdlijnen
van het buitenlands beleid in brede zin ontwikkelen en de besluitvorming bij
de uitwerking daarvan delen. Hierbij past dat ook in organisatorische zin
kennis en kunde gebundeld moeten worden, zodat verschillende invalshoeken
van het buitenlands beleid in brede zin in goede samenhang worden gebracht.
Ook de inzet van financiële middelen moet niet langer min of meer partieel
worden benaderd; ook daar geldt dat afwegingen over de inzet van financiële
middelen tussen de samenstellende delen van het buitenlands beleid vooraf
moet gaan aan de verdere uitwerking van de inzet van financiële middelen
daarbinnen. Het schema vat de herijking samen als een proces van vijf stappen. Het
Nederlands belang in brede zin vraagt om een nationale slagkracht van gebundelde
instrumenten die tot stand moet komen door:• een goede organisatie van de samenhang tussen thema's, regio's
en inbreng in internationale organisaties,• budgettering in samenhang en• een gedeelde besluitvorming over het buitenlands beleid.Het eerste en het derde punt zijn het onderwerp van deel II van de nota,
terwijl budgettering in samenhang in deel III aan de orde komt. II. HET BUITENLANDS BELEID – ORGANISATORISCHE KWESTIES II.1. Uitgangspunten II.1.1. Van samenhang naar samenspelZoals in hoofdstuk I is vastgesteld, biedt de huidige situatie in de wereld
Nederland tal van kansen en mogelijkheden, maar is tevens het aantal risico's
en onzekerheden toegenomen. Willen we van onze manoeuvreerruimte optimaal
gebruik maken, dan zullen we de samenhang in ons beleid moeten vergroten en
onze mensen en middelen strategisch inzetten. Hier gaan we vooral in op de
organisatie van het beleid: voorbereiding, besluitvorming, uitvoering.Zoals we zagen, is het nodig de volgende aspecten van het Nederlands buitenlands
beleid zwaarder aan te zetten:• de verdere vormgeving van de Europese Unie;• de stabilisering van Midden- en Oost-Europa;• de economische samenwerking met opkomende industrielanden;• de bevordering van conflictbeheersing in ontwikkelingslanden;• de aanpak van grensoverschrijdende problemen (bv. milieu).Een goed beleid vraagt, naast goede ideeën, om een goede werkwijze.
Daarvan kunnen de volgende zwaartepunten worden aangegeven:• de versterking van onze rol in multilaterale organisaties vraagt
om investeren in bilaterale betrekkingen;• de optimalisatie van onze thematische inzet vraagt om bundeling
van regionale activiteiten;• de groeiende verwevenheid van problemen vraagt om een geïntegreerde,
ontschotte aanpak;• de snelheid van de internationale ontwikkelingen vraagt om anticiperend
beleid en toekomstgericht denken;• een goed inspelen op onze internationale omgeving vraagt om een
flexibele inzet van professioneel personeel.Hieronder zal nader worden ingegaan op de verbeteringen die, als gevolg
van de herijking, zullen worden aangebracht in achtereenvolgens: • de besluitvorming en beleidsafstemming op politiek niveau;• de bevordering van de interdepartementale samenwerking;• de organisatie van het departement van Buitenlandse Zaken;• de inzet van personeel;• de organisatie van de ontwikkelingssamenwerking;• de rol van onze ambassades en posten in het buitenland.Deze voorstellen worden voorafgegaan door een schematische weergave van
de verschillende aspecten van het door Nederland in/tegenover het buitenland
te voeren beleid: geïnternationaliseerd binnenlands beleid, de internationale
architectuur en buitenlandactiviteiten. Tevens moet erop worden gewezen dat
de herijking niet de enige aanleiding vormt de organisatie van het buitenlands
beleid onder de loupe te nemen. Daarvoor gelden ook meer algemene overwegingen
van optimaal functioneren van de overheid. II.1.2. Andere overwegingen met betrekking tot de organisatieDe afgelopen jaren heeft de overheid er zich op gericht een grotere doelmatigheid
na te streven en doublures en overbodige activiteiten te ontdekken en weg
te nemen. In dit verband is er veel aandacht besteed aan de scheiding tussen
beleids- en uitvoeringsactiviteiten. Het streven is dat de departementen zich
richten op de kernbeleidstaak en onderzoeken in hoeverre uitvoerende
taken meer op afstand van het departement kunnen worden gebracht. Op deze
wijze kunnen de departementen zich ontwikkelen tot flexibele beleidscentra
met een relatief kleine en voor een groot deel onderling uitwisselbare staf.Het begrip «kerndepartement» brengt met zich mee dat er ook
serieus werk moet worden gemaakt van de «ontkokering». Met ontkokering
wordt bedoeld dat uit oogpunt van een doelmatiger werkwijze van het centrale
overheidsapparaat activiteiten die op het grensgebied liggen van departementale
competenties niet aan beide zijden van deze grens worden opgebouwd, maar gezamenlijk
beheerd worden of aan één van de departementen wordt toevertrouwd
met rapportagelijnen aan de andere betrokken departementen.Afgelopen jaren zijn er enorme inspanningen verricht om het financiële
beheer te verbeteren. Een herziening van een organisatorische opzet kan verbeteringen
en vereenvoudigingen van het financieel beheer tot stand brengen. Dit betekent
dat er bij de verschillende afwegingen bij de vormgeving van taken de invalshoek
van het financieel beheer zal moeten worden meegenomen.Tot slot geldt dat een aantal bestaande onevenwichtigheden een oplossing
behoeft. De bijzondere positie van Ontwikkelingssamenwerking in de budgettaire
systematiek, voortvloeiende uit het plafond, veroorzaakt een verschil in mogelijkheden –
in termen van menskracht en budget – tussen de verschillende onderdelen
van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Het gevolg daarvan is een zekere
organisatorische scheefgroei tussen de onderdelen van het departement die
zich met OS bezighouden en de andere onderdelen. Een dergelijke situatie wordt
niet als doelmatig ervaren en bevordert niet het gevoel van eenheid in het
departement. II.1.3. De scheidslijn tussen buitenlands beleid en binnenlands
beleidNationaal beleid krijgt steeds meer internationale aspecten. Activiteiten
met een internationale dimensie zijn al lang niet meer uitsluitend het werkterrein
van de ministeries van Buitenlandse Zaken/Ontwikkelingssamenwerking en Defensie.
Ook andere ministeries hebben in toenemende mate te maken met een internationale
component in hun taken. Vaak krijgt dit vorm doordat nationale bestuurlijke
maatregelen moeten passen in internationale afspraken. Een evident voorbeeld
is de Europese regelgeving. Verder neemt de internationale dimensie in het
nationale beleid toe omdat vraagstukken een sterk grensoverschrijdend karakter
kunnen hebben of omdat er door internationale samenwerking beleidssynergieën
zijn te behalen. Ook kunnen vakdepartementen het buitenland interessante kennis,
kunde en inzichten aanbieden en vice versa; het belang van ervaringsuitwisseling
neemt in betekenis toe.De kerntaken van het buitenlands beleid bestaan uit een groep coördinerende
taken en groepen eigen beleidstaken. Ter nadere verduidelijking is het zinvol,
de verschillende dimensies van het internationale werk schematisch in drie
categorieën in te delen. Het onderscheidend criterium tussen de drie
categorieën is de mate waarin de internationale activiteit de nationale
bestuurlijke ruimte beïnvloedt en daarmee het werkterrein van het desbetreffende
departement. Grosso modo kan worden gesteld dat in categorie 1 dit in grote
mate het geval is, terwijl in categorie 3 dit aspect het minst zwaar aanwezig
is. Het betreft hier een schema; de schotten tussen de categorieën zijn
niet ondoorlaatbaar. categorie 1het geïnternationaliseerde nationale beleid: de activiteiten
die voortkomen uit de toenemende internationalisering van het nationale beleid.
Dit betreft het werk in het kader van de internationale organisaties waar besluiten genomen worden die van invloed zijn op de inhoud, de reikwijdte
en de vormgeving van het nationale beleid. Voorbeelden zijn: • de voorbereiding van het Nederlandse standpunt in deze internationale
samenwerkingsverbanden;• het deelnemen aan de vergaderingen van de desbetreffende internationale
fora en• het toezicht dat het nationale beleid inderdaad in overeenstemming
is met de gemaakte internationale afspraken en dat de implementatie van internationaal
overeengekomen regelgeving ook daadwerkelijk ter hand wordt genomen. categorie 2het beleid ten opzichte van de internationale organisaties:
De taken die vooral betrekking hebben op het ontwikkelen van een beleidsvisie
op de internationale structuren waarin Nederland opereert. Het gaat om een
integrale beleidsopvatting over de missie, de koers en de taken die in deze
fora worden uitgezet en, waar relevant, om hun onderlinge verhoudingen. Belangrijke
voorbeelden zijn de Europese Unie, de Verenigde Naties, de NAVO en de WEU. categorie 3buitenlandactiviteiten: De activiteiten van Nederland in het
buitenland die vooral te maken hebben met de présence van Nederland
en die niet direct bepalend zijn voor de kaders en de uitvoering van het nationale
beleid. Hierbij zijn als voorbeelden te noemen: de thema's van het buitenlands
beleid; activiteiten in het kader van de bilaterale relaties met andere landen;
het onderhouden van een contacten-netwerk in het buitenland; het opbouwen
van kennis en inzicht in de betrokken landen; het uitvoeren van concrete acties
in die landen zoals het verrichten van noodhulp; het deelnemen aan vredesoperaties;
het uitsturen van een economische missie; het verlenen van hulp, etc.De rol van het buitenlands beleid kan met behulp van de hiervoor beschreven
categorieën op de volgende wijze schematisch worden weergegeven. De coördinerende
taken spelen zich vooral af in de categorie-1-activiteiten. Het aandeel van
de eigen beleidstaken van het buitenlands beleid neemt in verhouding tot de
coördinerende taken toe in de categorie-2- en -3-activiteiten.Primaire beleidsrol moet niet gelezen worden als exclusiviteit. Ook voor
buitenlands beleid geldt dat de kernbeleidstaken evenzeer aan interdepartementale
afstemming onderhevig kunnen zijn. Bovenstaand schema bedoelt het relatieve
gewicht aan te geven tussen de coördinerende taken en de eigen kerntaken
van het buitenlands beleid.De toename van de internationale dimensie in het binnenlands beleid leidt
dus niet tot overbodigheid van het buitenlands beleid. Naarmate het nationale
beleid in toenemende mate wordt geïnternationaliseerd zal de behoefte
aan coördinatie toenemen. Het buitenlands beleid zal het optreden van
Nederland in het buitenland moeten overzien en moeten aangeven welke strategische
keuzes zich in bepaalde situaties voordoen. Niet alleen wordt het binnenlands
beleid geïnternationaliseerd, maar omgekeerd geldt ook dat het buitenlands
beleid wordt genationaliseerd.Door zijn beleidsbepalende rol inzake de klassieke terreinen van buitenlandse
politiek en door zijn coördinerende rol voor de overige terreinen van
het buitenlands beleid, blijft de Minister van Buitenlandse Zaken de eerstverantwoordelijke
voor het geheel van de buitenlandse betrekkingen van het Koninkrijk. In het
internationaal verkeer is het onmisbaar dat hij voor het geheel aanspreekbaar
is voor zijn buitenlandse collegae. II.2. De politieke afstemming van het buitenlands beleid
in brede zin II.2.1. De afstemming op het ministersniveauDe verantwoordelijkheid voor de beraadslagingen en besluitvorming over
het algemene regeringsbeleid en voor de eenheid van het regeringsbeleid ligt
in de ministerraad. Dit geldt uiteraard ook voor het buitenlands beleid in
brede zin. Dit betekent dat in de ministerraad besluitvorming over het buitenlands
beleid in brede zin afgestemd en bekrachtigd moet worden. Indien de onderwerpen
daartoe aanleiding geven gaat aan de bespreking in de ministerraad een bijeenkomst
van een onderraad vooraf. Afstemming op het ministersniveau strekt zich uiteraard
ook uit tot het Koninkrijksterrein, daar waar aangelegenheden van het Koninkrijk,
c.q. die de Nederlandse Antillen en Aruba raken, aan de orde zijn.Op het gebied van het buitenlands beleid bestaat in de huidige situatie
een aantal onderraden. Dit betreft de Algemene Verdedigingsraad (AVR), de
Raad voor Europese Zaken (REZ) en de Raad voor de Ontwikkelingssamenwerking
(ROS). Het geïntegreerde karakter van het buitenlands beleid in brede
zin leidt tot de conclusie om de bestaande aparte onderraden te fuseren en
aldus één gezamenlijke onderraad in het leven te roepen waarin
de verschillende aspecten van het buitenlands beleid behandeld kunnen worden.
De naam van de nieuwe onderraad luidt «Raad voor Europese en Internationale
Aangelegenheden», de REIA. De minister-president zit de nieuwe onderraad
voor; de minister van Buitenlandse Zaken is de coördinerende bewindsman
van de REIA.Wel is belangrijk dat de bestaande goed werkende praktijk van de REZ ook
in de nieuwe situatie gecontinueerd wordt. Hieraan kan in de praktijk tegemoet
worden gekomen door de agendering van de nieuwe onderraad zo aan te pakken
dat (i) de onderwerpen die met elkaar te maken hebben (zoals de Unie-onderwerpen)
geclusterd worden en dat (ii) de nieuwe onderraad voor wat betreft de EU-onderwerpen
hetzelfde vergaderschema hanteert als de REZ, met de Coördinatiecommissie
voor Europese Integratie en Associatieproblemen als ambtelijk voorportaal.Op het Europese vlak is de minister-president belangrijker geworden. In
formele zin door zijn lidmaatschap van de Europese Raad, maar ook doordat
in de Europese Raad vele aspecten van het regeringsbeleid aan de orde komen.
Het ligt daarom voor de hand dat voor de minister-president een
groeiende rol is weggelegd bij de presentatie van het beleid. Dit komt ook
tot uitdrukking in de buitenlandse reizen van de minister-president in de
afgelopen jaren. Deze ontwikkeling doet niets af aan de verantwoordelijkheden
van de minister van Buitenlandse zaken voor het buitenlands beleid en de coördinatie
van het Nederlandse standpunt in de REIA.In deel III zal uiteen worden gezet dat de uitgaven voor het buitenlands
beleid in brede zin in één uitgavengroep worden ondergebracht.
De gedachte hierachter is, dat door de pooling van budgetten de
vertaling van beleidsprioriteiten naar de inzet van financiële middelen
beter plaatsvindt en een snellere respons op veranderende omstandigheden mogelijk
maakt. De besluitvorming over de verdeling van de middelen in de uitgavengroep
en de daarmee samenhangende regio- en landenbeleidsplannen (par. II.3.3) is
onderwerp van bespreking in de ministerraad, voorbesproken in de REIA. De
minister van Buitenlandse Zaken bereidt, als coördinerend bewindspersoon
van de REIA, de besluitvorming over de uitgavengroep voor.De uitwerking van de hoofdlijnen van het buitenlands beleid in brede zin,
zoals vastgesteld in de ministerraad, wordt vervolgens door de afzonderlijke
ministers ter hand genomen, zodat zij ten volle hun beleidsverantwoordelijkheid
kunnen waarmaken. De uitkomsten van de verdeling in de homogene groep worden
vertaald naar de relevante begrotingen. De ministers committeren zich tot
het voorkomen van overschrijdingen van de onder hun verantwoordelijkheid vallende
uitgavencategorieën. II.3. De organisatie van het Ministerie van Buitenlandse
ZakenEen nieuwe opzet van de organisatie van het ministerie van Buitenlandse
Zaken zal aan een aantal toetsstenen moeten voldoen:• de samenhang van het Nederlandse optreden in het buitenland zal
beter gegarandeerd moeten worden; dit betekent meer samenhang en prioriteitstelling
in de budgetten en instrumenten;• de coördinatie met en de inbreng van andere ministeries moet
in de organisatie van het ministerie van Buitenlandse Zaken een duidelijke
plaats krijgen;• de organisatie zal duidelijke aanspreekpunten moeten hebben voor
de departementen, de bedrijven en maatschappelijke organisaties, alsook voor
de internationale organisaties en de collega-departementen in het buitenland
en• er wordt een scheiding aangebracht in de beleidstaken en de beleidsuitvoerende
taken. Overlappingen binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken en tussen
de ministeries worden vermeden.De kern van de nieuwe opzet is dat, veel helderder dan in de huidige situatie,
een matrix-model wordt opgezet met in de rijen de regio's/landen en in de
kolommen de thema's. Zo ontstaat er een «schering en inslag»-model,
waarin landenkennis gekoppeld kan worden aan kennis over thema's. Per regio/land
wordt op basis van beleidsmatige overwegingen bepaald, welke thema's/activiteiten
aangepakt worden en met welke (budgettaire) intensiteit dat zal gebeuren.
Het aanbrengen van de gewenste samenhang vindt plaats op grond van een integrale
visie op regio's/landen. II.3.1. De themadirecties en de internationale organisatiesOok in de huidige organisatie kent het ministerie afdelingen die zich
met thema's bezighouden; voorbeelden zijn veiligheidsvraagstukken, milieu
en ontwikkeling, maar ook consulaire bijstand. Voor een aantal van deze afdelingen wijzigen de werkzaamheden zich niet. Er zijn ook thema-afdelingen
die wel te maken krijgen met nieuwe elementen in hun taken. Dit is het geval
in de OS-sfeer, waar in het kader van de vereenvoudiging van de beheersprocedures
van de uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking, meer uitvoeringsverantwoordelijkheden
bij de thema-afdelingen worden gelegd, overigens in samenhang met een grotere
delegatie aan de ambassades. De themadirecties worden gegroepeerd in een logische
hoofdstructuur, die grosso modo de huidige driedeling (i) Europese en economische
zaken, (ii) politieke en veiligheidszaken zaken en (iii) ontwikkelingssamenwerking
volgt.Wat betreft de invalshoek van de internationale organisaties kan opgemerkt
worden dat in een groot aantal gevallen de thema-invalshoek en de invalshoek
van de internationale organisatie samenvallen. Voorbeelden zijn de NAVO-en
veiligheidsvraagstukken en de verschillende thema's die in de gespecialiseerde
VN-organisaties aan de orde komen. Hierdoor vervalt de noodzaak om naast de
thema- en regio-invalshoek ook nog eens apart een derde invalshoek voor de
internationale organisaties in het leven te roepen. Hierop zijn echter twee
uitzonderingen: de werkzaamheden in het kader van de Europese Unie en in het
kader van de Verenigde Naties zijn dermate veelzijdig en raken aan zoveel
thema's, dat koppeling aan één van de thema's niet verstandig
zou zijn. Dit betekent dat voor de EU en de VN aparte eenheden blijven bestaan
die verantwoordelijk zijn voor de coördinatie van de inbreng van Nederland
en voor de beleidsontwikkeling ten aanzien van de EU resp. de VN.Voor het complex «conflict, humanitaire hulp en mensenrechten»
is besloten een themadirectie te creëren, waarin de invalshoeken van
de buitenlandse politiek en de ontwikkelingssamenwerking en de militaire invalshoek
worden gecombineerd. Op deze wijze kunnen besluiten over Nederlandse actie
in het geval van conflicten sneller gecoördineerd tot stand komen en
kunnen de verschillende invalshoeken van het Nederlandse beleid beter in elkaars
verlengde worden gesteld. De ervaring tot nu toe is, dat de humanitaire hulpverlening,
op gang gekomen naar aanleiding van een conflict, teveel werd beschouwd als
een enkelvoudige noodhulpoperatie. De buitenlandspolitieke dimensie bleef
in voorkomende gevallen onvoldoende belicht. De minister van Buitenlandse
Zaken, de minister voor Ontwikkelingssamenwerking en de minister van Defensie
nemen de besluiten over de te ondernemen acties in het complex conflict, humanitaire
hulp en mensenrechten. II.3.2. Geïntegreerde regiodirectiesSchematisch gesproken, is in de huidige organisatie ervoor gekozen om
de regionale invalshoek per thema in te richten: de eerste trap in de organisatie
zijn de thema's; vervolgens zijn onder de thema's regionale afdelingen geplaatst.
Het ministerie van Buitenlandse Zaken heeft zowel voor de politieke thema's
als voor de ontwikkelingssamenwerking een aparte regionale structuur. Ook
het ministerie van Economische Zaken heeft een regionale organisatiestructuur
voor de buitenlandse economische betrekkingen. Huidige situatieDe huidige organisatie werkt in de hand dat de afstemming tussen thema's
en regio's zich onvoldoende rekenschap geeft van wat er zich op andere gebieden
in dezelfde regio afspeelt. Bovenstaande figuur laat dit schematisch zien:
de thema's hangen met elkaar samen; de regio's worden per thema georganiseerd;
de afstemming tussen thema en regio vindt in de huidige organisatie per thema
plaats. De samenhang van de activiteiten in een bepaalde regio is daardoor
niet op voorhand verzekerd en erg afhankelijk gemaakt van de contacten die
bestaan tussen de regio-eenheden van de verschillende thema's.In de nieuwe regionale directies zullen de bestaande regionale bureaus
van Ontwikkelingssamenwerking, Buitenlandse Zaken en Economische Zaken opgaan.
Deze nieuwe regiodirecties zullen een centrale rol spelen bij de formulering
en afstemming van het beleid met betrekking tot landen en regio's. Op die
manier wordt eenheid van beleid en beleidsconsistentie het beste gewaarborgd.
Bovendien worden zo de effectiviteit en slagkracht het beste gediend. Immers
alle kennis en alle instrumenten kunnen gebundeld worden ingezet.Ter illustratie is de onderstaande figuur opgenomen. De regiodirecties
zijn nu gecombineerd, waardoor de afstemming tussen thema's en regio's in
één vlak plaatsvindt. De themadirecties treffen nu immers allen
één directie per regio met als gevolg dat eventuele conflicten
tussen vanuit het perspectief van verschillende thema's gewenste beleidsuitkomsten,
in een vroeg stadium gesignaleerd en opgelost kunnen worden. Tenminste is
het mogelijk om in een dergelijk geval tijdig een evenwichtige presentatie
van het probleem te geven. In de huidige structuur schuilt te veel het gevaar
dat dit soort conflicten pas in een laat stadium en «te hoog»
in de organisatie opgemerkt wordt. Nieuwe situatieDe taken van de nieuwe geïntegreerde regiodirecties zijn:• opbouw van kennis over en ontwikkelen van visie (maatschappelijk,
economisch en politiek) op de betreffende landen en regio's;• ontwikkeling en monitoring van landen-/regiobeleid, incl. de planning
van het financiële instrumentarium, en• coördinatie van de (bilaterale) activiteiten op hoofdlijnen. De regiodirecties stellen lange-termijnbeleidsplannen op waarin voor de
betrokken regio wordt aangegeven wat de zwaartepunten van het Nederlandse
buitenlands beleid in die regio zijn. Deze plannen hebben een integraal karakter,
hetgeen wil zeggen dat alle themadirecties hun inbreng leveren. Deze plannen
geven beleidsmatig richting aan de activiteiten van Nederland in de betreffende
regio's/landen en geven aan hoe de beschikbare middelen over thema's en regio's
worden verdeeld. De aard en de omvang van dergelijke plannen kunnen erg verschillen
tussen regio's.Deze aanpak dient als een rode draad voor de activiteiten van de regiodirecties
en de themadirecties in regio's, maar sluit een flexibele reactie op nieuwe
gebeurtenissen die in de beleidsplannen niet voorzien waren niet uit. Hierin
spelen de regiodirecties zelf een belangrijke rol. Zij zijn het immers die
over de informatie en inzichten beschikken om ontwikkelingen op relevantie
te kunnen beoordelen. Het is niet de bedoeling dat de regiodirecties zich
in detail gaan bezighouden met de activiteiten van de themadirecties in «hun»
respectieve regio's. De precieze uitvoering van thema-activiteiten moet aan
de deskundigheid op de themadirecties en op de ambassades worden overgelaten.
Een monitoring op hoofdlijnen van de regiodirecties is voldoende om de uitvoering
van het beleidsplan te kunnen volgen. De regiodirecties beschikken over financiële
middelen die in landen ingezet kunnen worden ter ondersteuning van de opbouw
van bestuur en samenleving in democratische richting (good governance) en voor bijdragen aan de macro-economische stabiliteit.De groepering van landen naar regio's moet zo worden gekozen dat zich
in elk van de regio's een specifieke vraagstelling/behoefte aandient. Elke
(sub)regio behoeft een eigen specifieke benadering met een regiospecifieke
mix en prioriteit van thema's en instrumenten. Op hoofdlijnen is
de regionale indeling als volgt. Hierbij zij aangetekend dat de uiteindelijke
organisatorische indeling in directies/afdelingen in een later stadium zal
worden vastgesteld:• West-Europa;• Midden- en Oost-Europa;• Centraal- en Zuid-Azië;• Oost-Azië;• Noord-Afrika en Midden-Oosten;• Midden- en Zuidelijk Afrika;• Noord-Amerika;• Zuid- en Midden-Amerika.In de topstructuur van het ministerie van Buitenlandse Zaken komt naast
de directeuren-generaal een functionaris die verantwoordelijk is voor de regiodirecties. II.3.3. De samenhang tussen thema's en regio's in een
beleidsplanDe samenhang tussen thema's en regio's wordt bepaald in het geïntegreerde
landen-/regiobeleid. Per land/regio moet vastgesteld worden wat de beleids-/instrumentenmix
is. Beleid kan worden gevarieerd en gedoseerd al naar gelang de situatie van
een land. In het algemeen is ontwikkelingshulp vooral bedoeld voor de armste,
minst ontwikkelde landen, terwijl handelsbevordering vooral kansrijk lijkt
in landen met een koopkrachtige vraag en goed ontwikkelde markten. Tezelfdertijd
maakt het voor de soort hulp waar behoefte aan bestaat, of de mate waarin
een specifiek instrument kan worden ingezet, nogal wat uit of we te maken
hebben met een in politiek opzicht redelijk stabiel land danwel met een land
waar een burgeroorlog woedt. In het eerste geval kan men denken aan het aangaan
van samenwerkingsrelaties voor een langere termijn met een oplopende mate
van eigen verantwoordelijkheid van het betrokken land. In het tweede geval
zal veeleer alleen sprake kunnen zijn van noodhulp, conflictbeheersing en
eventueel een vredesoperatie met inzet van Nederlandse militairen. De tussenliggende
fasen van «rehabilitatie» en «transitie» vragen om
toegespitste instrumenten van hulp en samenwerking. Het kan daarbij gaan om
economisch getinte instrumenten als macro-economische stabilisatiesteun of
hulp bij het inrichten van een markteconomie. Het kan echter ook gaan om meer
politieke instrumenten, als de hulp bij democratiseringsprocessen en het bewerkstelligen
van een vergroot respect voor de mensenrechten. De samenwerking op terreinen
als milieubeheer of culturele uitwisseling kan ook aldus worden geschakeerd.Het Nederlandse beleid is erop gericht dat alle landen zowel opklimmen
in ontwikkelingsniveau als een groeiende mate van stabiliteit verwerven. In
het algemeen vraagt het eerste vooral om een markteconomische ontwikkeling
en het tweede om een democratisch samenspel tussen staat en samenleving. Naarmate
landen erin slagen die overgang te realiseren (en dat zullen ze in de eerste
plaats zelf moeten doen), kan de aard van de Nederlandse betrokkenheid veranderen
van directe, min of meer altruïstische ondersteuning naar steeds gelijkwaardiger
behartiging van eigen belangen. Uiteraard is het ook zeer wel mogelijk dat
landen de weg in de omgekeerde richting afleggen, te weten van stabiele ontwikkeling
naar destabilisatie, escalatie en open conflict. Dat vraagt dan om een omkering
van het beleidsperspectief.Waar het in het toekomstige Nederlandse buitenlands beleid om gaat, is
dat de mix van beleidsinstrumenten ruimte biedt voor de toegenomen differentiatie
in de wereld en dat het beleid kan worden toegesneden op landen en regio's
in zeer verschillende situaties en stadia van ontwikkeling. Dat is waar het
bij de ontschotting om draait. De verschillende wijzen waarop aspecten en instrumenten van beleid met
elkaar kunnen worden gecombineerd, kunnen als volgt schematisch worden weergegeven.Op de verticale as staat het economisch ontwikkelingsniveau van een land
geprojecteerd, terwijl de horizontale as de politieke stand van zaken weergeeft.
Per combinatie van politieke situatie en graad van (economische) ontwikkeling
kan een instrumentenmix als in bovenstaande figuur worden weergegeven.De betrekkingen met de westerse hoog geïndustrialiseerde landen zullen
zich overigens in mindere mate lenen voor een specifiek bilaterale beleidsinvulling.
Het regeringsbeleid en de invulling van bilaterale relaties zullen hier sterk
worden bepaald door de beleidsontwikkeling en de samenwerking in het kader
van internationale organisaties. In deze landen zijn ook de contacten van
particuliere organisaties en bedrijfsleven minder afhankelijk van overheidssteun
en bemiddeling. Dit betekent niet dat de bilaterale contacten met deze landen
er minder toe doen: in deel I is juist gesignaleerd dat de voorbereiding in
bilateraal kader van de besluitvorming in multilaterale organisaties, aan
belang heeft gewonnen. II.3.4. Regio's en thema's – de samenwerking met
andere departementenIn de huidige situatie is reeds sprake van meer en minder formele samenwerking
van Buitenlandse Zaken met andere departementen. Dit betreft zowel kwesties
met een bilateraal karakter, als zaken die betrekking hebben op thema's of
internationale organisaties. In het algemeen gesproken functioneert deze samenwerking
goed. Doordat het ministerie van Buitenlandse Zaken wat inzichtelijker wordt
opgezet, wordt ook voor de andere departementen duidelijker, waar men op Buitenlandse
Zaken terecht kan. Wat betreft het werk in de multilaterale kaders is in de
meeste gevallen een coördinatiestructuur opgezet. Er is een aantal departementen
die thema's behandelen die relevant zijn voor de opstelling van het beleid
op een land of een regio. De regiodirecties zullen bij het opstellen van deze
plannen ervoor zorg dragen dat er een goede afstemming plaatsvindt met de
betrokken departementen. Bij de nieuwe opzet zal rekening moeten
worden gehouden met de voorbereiding en coördinatie van Koninkrijksaangelegenheden
en afstemming in de Caraïbische regio. Op een aantal ministeries bestaan afdelingen die internationaal werk doen.
Het is wenselijk dat er meer ervaringsuitwisseling tussen deze afdelingen
tot stand komt, doordat in de personele sfeer meer tussen deze afdelingen
gerouleerd wordt. De personeelsdiensten van de betrokken ministeries zullen
nader uitwerken hoe een dergelijke roulatie vormgegeven kan worden. Uiteindelijk
moet dit uitmonden in een gezamenlijke pool van internationale
beleidsambtenaren die in het kader van een op elkaar afgestemd personeelsbeleid
werkzaam kunnen zijn op verschillende ministeries. In een dergelijke pool
zouden ook plaatsen bij de Europese Commissie en het Secretariaat van de Raad
betrokken moeten worden.De samenvoeging van de regionale eenheden van Economische Zaken en Buitenlandse
Zaken/Ontwikkelingssamenwerking noopt tot goede samenwerkingsafspraken tussen
de beide ministeries en een verbreding van het concordaat (de bestaande werkafspraken
tussen de ministeries van Buitenlandse Zaken en Economische Zaken). Uiteraard
heeft de minister van Economische Zaken zijn inbreng in de bijeenkomsten van
de ministers die de besluitvorming over de besteding van de uitgavengroep
voor buitenlands beleid voorbereiden. Dit neemt niet weg dat ook in het dagelijks
functioneren er goede afspraken moeten zijn. Economische Zaken moet de verantwoordelijkheid
voor het buitenlandse economische beleid kunnen uitoefenen op de regiodirecties.
De informatie van de regiodirecties moeten kunnen doorklinken in Economische
Zaken. Hiervoor moeten niet nieuwe aparte overlegstructuren worden gecreëerd:
het is veel praktischer als over en weer wordt aangeschoven bij de bestaande
beraadslagingen op het niveau van ministersstaven, op hoog ambtelijk niveau
en op directieniveau. Verder zal er een veel intensievere personele uitwisseling
op detacheringsbasis tot stand komen tussen Economische Zaken en Buitenlandse
Zaken. In de topstructuur van de regiodirecties zal een liaison geplaatst
worden tussen Economische Zaken en Buitenlandse Zaken.De ministeries moeten goede werkafspraken maken over de contacten met
het bedrijfsleven. De verantwoordelijkheid voor de contacten met en de dienstverlening
aan het bedrijfsleven berust primair bij Economische Zaken, waarbij Buitenlandse
Zaken betrokken kan worden. De beide ministeries moeten elkaar goed geïnformeerd
houden over de contacten die zij hebben. Hierbij kan prima aangesloten worden
op de bestaande informele praktijk.De afspraken die bestaan over de samenwerking tussen de EVD en Buitenlandse
Zaken kunnen worden voortgezet, waarbij vooral bezien moet worden op welke
wijze de EVD profijt kan hebben van de nieuwe opzet en de dienstverlening
aan het bedrijfsleven voor wat betreft informatie over landen verder kan verbeteren. II.3.5. De uitvoering van de ontwikkelingssamenwerking
vereenvoudiging en delegatieDe ontwikkelingssamenwerking zal worden georganiseerd als één
van de centrale thematische pijlers van het buitenlands beleid. De landen-
en regionale oriëntatie van het ontschotte buitenlands beleid vraagt
voor de hulpverlening om gedegen, specialistische ondersteuning op sectoraal
terrein. De OS-pijler zal zijn opgebouwd uit een aantal sectoren en speciale
aandachtsgebieden zoals gezondheidszorg, onderwijs en onderzoek, milieu en
ontwikkeling, vrouwen en ontwikkeling, geïntegreerde plattelandsontwikkeling
en markt- en infrastructuur. Vanuit deze OS-pijler zal zowel de bilaterale
ontwikkelingssamenwerking met regio's en landen nader worden
vormgegeven als de hulpverlening via multilaterale en particuliere organisaties
worden gekanaliseerd.Teneinde de kwaliteit van de hulpverlening verder te verhogen, zal bij
de vaststelling van het OS-beleid sterker de nadruk worden gelegd op algemene
en sectorale programma's en minder op projecthulp. In de uitvoering van het
beleid zullen de procedures worden vereenvoudigd, teneinde ook beter op nieuwe
mogelijkheden te kunnen inspelen. Zowel bij de formulering als bij de uitvoering
van beleid zal de rol van Nederlandse ambassades in ontwikkelingslanden worden
versterkt.Voor een nadere uitwerking zij verwezen naar het deel Ontwikkelingssamenwerking
van de Memorie van Toelichting bij de begroting 1996 van het Ministerie van
Buitenlandse Zaken. II.3.6. Het postennetwerkZoals beschreven, zullen de Nederlandse economische en handelsbelangen
een belangrijke plaats innemen in het takenpakket van het postennetwerk. Dit
betekent dat met name in snel groeiende economische markten aan het Nederlands
bedrijfsleven adequate ondersteuning zal worden geboden. De noodzaak hiertoe
is des te groter omdat in een aantal van de desbetreffende landen de politieke,
sociale en economische structuur bemiddeling van overheidswege een noodzakelijke
succesfactor maakt.Hiertoe is het noodzakelijk dat een optimaal gebruik wordt gemaakt van
het bestaande postennetwerk. Waar nodig zullen de economische afdelingen van
de posten worden versterkt. In de hier bedoelde landen en regio's zal ook
een aantal nieuwe posten worden geopend. Hierbij zullen uit efficiency- en
kostenoverwegingen ook andere vormen van presentie dan de traditionele posten
(ambassade, consulaat) worden overwogen. Hierbij ware bijvoorbeeld te denken
aan economische ondersteuningsposten.Op alle taakgebieden van de posten bestaat een nauwe samenwerking tussen
de posten en het departement (de departementen) in Den Haag. Vanzelfsprekend
zal een nauwe samenwerking noodzakelijk blijven, doch de wijze waarop deze
gestalte krijgt zal in de komende jaren drastisch veranderen. De posten worden
zoveel mogelijk verzelfstandigd. In de praktijk zal dit resulteren in een
veranderende positie van het departement, namelijk van alomtegenwoordig naar
sturend op hoofdlijnen. Voor de posten betekent dit een grotere mate van zelfstandigheid
bij de uitoefening van de taken, die kaderstellend zullen worden aangegeven,
zowel op inhoudelijk als op beheersmatig gebied. Genoemd uitgangspunt heeft
dus nadrukkelijk niet alleen betrekking op de bedrijfsvoering, maar ook op
de uitvoering van beleid, zoals het (OS-) projectbeheer. Het zal de nodige
jaren vergen om volledig inhoud te kunnen geven aan deze trendmatige ontwikkeling.
Het bestaande centralistische model dient evenwel onvermijdelijk te worden
omgebogen teneinde de slagkracht van het postennetwerk te vergroten. III. DE FINANCIERING VAN HET BUITENLANDS BELEID III.1. Regeerakkoord en verdere besluitvorming III.1.1. De OS-norm en cluster VIIn het Regeerakkoord is met betrekking tot de financiering van het internationaal
beleid de navolgende passage opgenomen:«De oude norm van 1,5% van het NNI voor ontwikkelingssamenwerking
heeft sterk aan betekenis ingeboet. Het BNP-percentage voor internationale
samenwerking (de zogenaamde ODA-norm) behoudt echter wel relevantie. Het streven
is erop gericht dit percentage in 1998 te doen stijgen tot 0,9% BNP, zij het
dat de herbezinning tot een andere uitkomst kan leiden, waarbij de internationaal
overeengekomen norm van 0,7% BNP als bodem blijft gelden».Voorts werd in het Regeerakkoord afgesproken dat voor de beleidsintensiveringen
in het internationaal beleid extra middelen beschikbaar zijn. De voor dit
doel beschikbare Cluster VI-middelen lopen op van 103 mln. in 1995 tot 400
mln. in 1998. Met betrekking tot de besteding van deze middelen is in september
1994 besloten om de kosten voor vredesoperaties voor 103 mln. meerjarig ten
laste van Cluster VI-gelden te brengen. In het kader van de begrotingsvoorbereiding
1996 is verder besloten om de beschikbaarheid van de middelen in 1996 met
de helft te verminderen, maar intertemporeel te compenseren in 1997 en 1998. III.1.2. De defensieproblematiekIn het Regeerakkoord zijn nieuwe bezuinigingen aan de defensiebegroting
opgelegd. Hierbij is de kanttekening gemaakt dat de hoofdlijnen van het beleid
zoals uiteengezet in de Prioriteitennota, niet mochten worden aangetast. In
de brief over de bezuinigingen van de bewindslieden van Defensie aan de Kamer
van 4 november 1994 zijn de hoofdlijnen van de bezuinigingsvoorstellen uit
het Regeerakkoord aangegeven. Langs de lijnen van efficiencyverbetering en
internationale samenwerking kan een belangrijk deel van de financiële
taakstelling worden opgelost, zonder daarmee de in de Prioriteitennota vastgelegde
capaciteiten aan te tasten. Er resteerde echter een nog op te lossen problematiek
van 250 mln. structureel vanaf 1997. Afgesproken werd om hierop in het kader
van de herijking terug te komen. De budgettaire situatie is ten opzichte van
de «Novemberbrief» op enige punten gewijzigd. Mede in verband
met het met de keuze voor de Apache samenhangende voordeel van een gedaalde
dollarkoers, volstaat thans een structureel bedrag van 200 mln. vanaf 1997
voor het in overeenstemming met het Regeerakkoord oplossen van de defensieproblematiek. III.2. Een homogene groep voor uitgaven buitenlands beleid
in brede zinIn deel I werd uiteengezet dat de samenhang in het buitenlands beleid
versterkt dient te worden. Dit wordt bereikt door de financiële middelen
te bundelen. Om uitdrukking te geven aan de gewenste betrokkenheid van Nederland
bij internationale ontwikkelingen en vanwege de internationale afspraken over
de officiële ontwikkelingshulp, wordt de omvang van de uitgaven van de
nieuwe homogene groep uitgedrukt in een percentage van het BNP.Op deze wijze wordt expliciet duidelijk gemaakt hoeveel de Nederlandse
samenleving ter beschikking zal stellen voor internationale samenwerking en kan binnen de homogene groep een kwalitatieve en kwantitatieve
afweging plaatsvinden met betrekking tot de inzet van financiële instrumenten.
Internationale, economische en budgettaire ontwikkelingen kunnen aanleiding
geven dit percentage te herzien. III.2.1. De samenstelling van de homogene groepDe homogene groep internationale samenwerking zal samengesteld worden
uit uitgaven die gedaan worden in het kader van de Nederlandse présence
in het buitenland. Het gaat om de volgende uitgaven, waarbij de bestaande
begrotingsstructuur wordt gevolgd.1. Uitgaven ten behoeve van ontwikkelingssamenwerkingsactiviteiten: Dit betreft de financiering van activiteiten die nu zijn opgenomen
onder de categorieën I t/m V van het huidige OS-plafond. Daarnaast wordt
een aantal ontwikkelingsrelevante uitgaven uit de huidige categorie VI in
de nieuwe homogene groep opgenomen te weten:• opvang in Nederland van toegelaten vluchtelingen (dit betreft niet
de kosten van de opvang in Nederland van asielzoekers; deze uitgavenpost wordt
buiten de homogene groep geplaatst).• rentesubsidies en apparaatskosten van de NIO en de FMO;• garantiebetalingen;• subsidies aan instituten en cursussen van internationaal onderzoek
en onderwijs;• voorlichting, bewustwording en advisering inzake ontwikkelingssamenwerking;• overige uitgaven inzake samenwerking met de Nederlandse Antillen
en Aruba;• de ten laste van het huidige OS-plafond komende uitgaven voor contributies
aan internationale organisaties;• de apparaatskosten van het ministerie van Buitenlandse Zaken die
aan het plafond worden toegerekend, voor zover zij betrekking hebben op de
integrale kosten van het postennetwerk in het buitenland.Deze opsomming houdt in, dat de subsidies en bijdragen ten behoeve van
de opvang en begeleiding van buitenlandse werknemers en (voormalige) Rijks-genoten
en de kosten van opvang in Nederland van toegelaten asielzoekers geen deel
uitmaken van de nieuwe homogene groep.2. Variabele kosten van vredesoperaties: Dit zijn de op defensiebegroting
opgenomen additionele en materiële uitgaven van vredesoperaties die ontstaan
vanaf het moment dat Nederlandse militairen daadwerkelijk worden ingezet in
het kader van vredesen humanitaire operaties. In deze post zijn niet de kosten
van investeringen opgenomen ten behoeve van de uitrusting voor vredesoperaties.3. De programma's voor Midden- en Oost-Europa: Dit betreft
de kosten van samenwerkingsprogramma's met Midden- en Oost-Europa voor zover
zij geen deel uitmaken van het huidige OS-plafond (reeds vervat onder ad 1).
Ook de Nederlandse bijdragen aan de relevante multilaterale organisaties worden
begrepen in de nieuwe groep.4. Exportinstrumentarium van het Ministerie van Economische Zaken: Dit betreft de volgende artikelen op de EZ-begroting:• Art. 07.02: Bevordering van de buitenlandse economische betrekkingen.• Art. 07.03: Stimulering exportactiviteiten.• Art. 07.04: Economische voorlichting en exportpromotie. 5. Uitgaven op de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken: Dit omvat de integrale kosten van het buitenlandse postennetwerk,
voor zover deze niet aan het OS-plafond zijn toegerekend en uitgaven voor
internationaal beleid.6. Attachés: De kosten van de op de posten werkzame
attachés van diverse departementen en de door Nederland gedragen kosten
van bij internationale organisaties werkzame Nederlanders. Overigens blijven
de begrotingsmiddelen voor de attachés op de begroting staan van de
desbetreffende ministers.7. Contributies aan internationale organisaties: Dit zijn de
contributies aan de VN en de gespecialiseerde organisaties, NAVO, WEU, OVSE,
OPCW, OESO, ICRC en de Raad van Europa. Een gedeelte van deze uitgaven is
reeds begrepen in de uitgaven onder ad 1.8. Internationaal milieubeleid VROM: Dit betreft uitgaven van
VROM op internationaal milieugebied te weten artikel 5.15.03.9. Toerekeningen Europese Unie: Dit omvat de aan de homogene
groep toe te rekenen EU-uitgaven die betrekking hebben op hulp aan landen
buiten de EU in het Middellandse Zeegebied en Oost-Europa. De grondslag wordt
gevormd door de EU begrotingspost B7 «Samenwerking met ontwikkelingslanden
en andere derde landen», exclusief de EU-uitgaven voor het GBVB en het
extern volet bepaalde communautaire politiek (o.a. visserij-akkoorden, internationaal
toerisme en transport). Een gedeelte van deze toerekeningen is reeds opgenomen
in de uitgaven onder ad 1.10. Beurzenprogramma OCW: Dit betreft de op de OCW-begroting
voorkomende directe uitgaven voor het internationaal beurzenprogramma voor
niet uit de Europese Unie afkomstige studenten, voor zover deze niet reeds
onder de uitgaven ten behoeve van ontwikkelingssamenwerking (ad 1) zijn opgenomen.11. Internationale culturele activiteiten OCW: Dit betreft
door OCW uitgevoerde internationale culturele activiteiten buiten de Europese
Unie. III.2.2. De omvang van de homogene groepDe omvang van de homogene groep wordt bepaald door het niveau van de meerjarenramingen
van de uitgaven die in III 2.1 zijn genoemd en de middelen uit cluster VI.
Bij de bepaling van de omvang van de uitgavengroep is rekening gehouden met
een structurele toevoeging aan de defensiebegroting ad 200 mln. vanaf 1997.
Het totaal van de homogene groep uitgaven buitenlands beleid in brede zin
is in tabel 1 aangegeven (mln. guldens). De met de homogene groep samenhangende
ontvangsten worden met de uitgaven gesaldeerd. Tabel
1199719981999 Uitgaven homogene groep (1)7 6767 9928 296Ontvangsten (2)  167  162  162Omvang homogene groep als % BNP (1–2)   1,1  
 1,1   1,1Het totaal van de homogene groep beloopt 1,1% van het BNP. Dit percentage
zal de leidraad zijn voor de jaarlijkse begrotingsopstelling vanaf 1997. III.3. De behandeling van de ODADe Regering hecht eraan om binnen de uitgaven voor het buitenlands beleid
in brede zin aan te geven hoe het niveau van de Official Development Assistance
(in netto-termen), de ODA, bepaald gaat worden. Bij het opstellen van de begroting
en de meerjarencijfers vanaf 1997 wordt de totale netto ODA-inspanning begroot
op 0,8% BNP. Hierbij worden de uitgaven die buiten de homogene groep vallen,
maar toch (voor een gedeelte) als ODA gekwalificeerd worden, verdisconteerd
(zie volgende alinea). Bij de voorbereiding van een begroting kan voor dat
begrotingsjaar ten gunste of ten laste van andere uitgaven in de homogene
groep, van de 0,8% BNP worden afgeweken op beleidsinhoudelijke gronden, waarbij
de ODA-uitgaven altijd tussen de 0,75% en 0,85% van het BNP zullen liggen.
Conform de definitie wordt de ODA-prestatie in netto-termen gemeten; de bruto
ODA-uitgaven minus de aflossingen op aan ontwikkelingslanden verstrekte leningen.
Dit betekent dat in de meerjarenraming de bruto ODA op ca. 0,85% BNP ligt. Na afloop van een begrotingsjaar zal de omvang van de ODA-uitgaven voor
dat jaar worden vastgesteld. Sommige uitgaven die als ODA gekwalificeerd worden,
vallen buiten de nieuwe homogene groep. Het betreft de volgende uitgaven:• een gedeelte van de uitgaven voor de opvang in Nederland van asielzoekers;• een gedeelte van de apparaatskosten van het ministerie van Buitenlandse
Zaken in Den Haag en het Kabinet van de Nederlandse Antillen en Aruba;• de kwijtschelding van schulden in de «Club van Parijs»,
ontstaan door niet afgeloste exportkredieten aan landen die door het Development
Assistance Committee van de OESO op deel 1 van de zogenaamde DAC-lijst zijn
geplaatst. Deze toerekening wordt vanaf 1996 gehanteerd. De omvang van de
ODA-toerekening is vastgesteld op de nominale waarde van de kwijtscheldingen,
conform de afspraken in de DAC. De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking
zal voortaan het uiteindelijke Nederlandse standpunt vaststellen over voorstellen
in de «Club van Parijs» met betrekking tot de kwijtschelding van
schulden die als ODA gekwalificeerd worden. Het ministerie van Buitenlandse
Zaken zal, gezien de landenkennis, deelnemen aan de advisering over het landenbeleid
ten aanzien van af te sluiten exportkredietverzekeringen. III.4. Nieuwe accenten in het beleidIn de samenstelling van de uitgaven voor buitenlands beleid in brede zin
wordt een aantal beleidsprioriteiten zoals aangegeven in deel I verwerkt.
De intensiveringen hebben betrekking op:• de financiering van vredesoperaties (de eerder reeds ten laste
van cluster VI gebrachte 103 mln.);• de intensivering van het Midden- en Oost-Europa-programma; de huidige
meerjarenramingen vertonen een sterke afloop;• het postennetwerk met name ten behoeve van de handelsbemiddeling;• het exportfinancierings- en investeringsinstrumentarium;• uitgaven met name in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands
en veiligheidsbeleid en uitgaven gericht op internationale culturele betrekkingen
en• uitgaven ten behoeve van internationale manifestaties.Tabel 2 geeft een overzicht van de ruimte voor beleidsintensiveringen.
De intensiveringen worden verwerkt in de begrotingen voor 1997 en latere jaren. Tabel
2199719981999 Ruimte voor beleidsintensiveringen330484582De uitgaven met betrekking tot internationaal natuur- en milieubeleid,
zullen, in overeenstemming met de afspraken gemaakt tijdens de UNCED Conferentie
te Rio de Janeiro, 1992, gebaseerd worden op de uitgangspunten neergelegd
in Agenda 21. Zij zullen oplopen tot 0,1% van het BNP in 1999. Deze uitgaven
vallen, voorzover zij betrekking hebben op de ontwikkelingslanden, onder de
0,8% doelstelling betreffende de ontwikkelingssamenwerking. Voorzover zij
betrekking hebben op de landen in Midden- en Oost-Europa die niet tot de DAC-landen
behoren, vallen zij onder de voor samenwerking met deze landen bestemde uitgaven. III.5. Afspraken over de uitvoering van de uitgavengroep III.5.1. EindejaarsmargeNaast de algemene regel voor de eindejaarsmarge (1%) gelden voor enkele
beleidsterreinen toegesneden afspraken. Naast de Rijksgebouwendienst betreft
dit Ontwikkelingssamenwerking waar de afspraak geldt dat een onderschrijding
van maximaal 300 miljoen en een overschrijding van maximaal 100 miljoen kan
worden verrekend met latere begrotingsjaren (sleutel 50%/25%/25% voor de jaren
t+1 tot t+3). Deze afspraak wordt nu van toepassing voor de nieuwe homogene
uitgavengroep. III.5.2. Flexibiliteit tijdens de begrotingsuitvoeringBij de begrotingsuitvoering kan er aanleiding zijn om herschikkingen voor
te stellen binnen het totaal van de homogene groep. Tegenvallers en beleidsintensiveringen
dienen binnen de homogene groep te worden opgevangen. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-24337-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl