Nationaal Zeehavenbeleid 2005-2010; Brief van de Staatssecretaris en Minister van Verkeer en Waterstaat
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2008-2009
 
 
 
 KST132963
 2008-2009
 
 29 862
 Nationaal Zeehavenbeleid 2005–2010
 
 
 
 
 Nr. 
 15
 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS EN MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 26 juni 2009
 
 Naar aanleiding van het Algemeen Overleg van de vaste kamercommissie voor
Verkeer en Waterstaat op 26 september 2007 (Kamerstuk 29 862–9
vergaderjaar 2007–2008), de nota Zeehavens (Kamerstuk 29 862, nr.
1, vergaderjaar 2004–2005) en de Beleidsbrief Duurzame Zeehavens (bijlage
bij Kamerstuk 29 862, nr 10, vergaderjaar 2008–2009) en het recente
Algemeen Overleg van de vaste kamercommissie van 2 april jongstleden
heb ik u toegezegd te komen met een kabinetsreactie over de rijksrol in het
proces van havensamenwerking.
 In november 2008 heeft het KiM de studie «Samenwerking tussen zeehavens»
opgeleverd en u toegezonden (Bijlage bij Kamerstuk 29 862, nr. 11, vergaderjaar
2008–2009), die op 2 april 2009 is besproken.
 In de nota Zeehavens is samenwerking tussen zeehavens reeds aan de orde
gekomen. In de Beleidsbrief Duurzame Zeehavens heb ik mijn visie gegeven op
de verwachte positieve effecten van samenwerking op duurzaamheid. Mede op
basis van het KiM-rapport en de actuele ontwikkelingen in de markt volgt hieronder
een uitgebreidere kabinetsvisie op samenwerking van zeehavens.
 Kim-rapport
 Het KiM heeft in zijn studie onderzocht wat de bijdrage van samenwerking
tussen zeehavens aan de maatschappelijke welvaart kan zijn en of een rol voor
de rijksoverheid is weggelegd om die samenwerking (verder) te stimuleren.
 
 Het KiM concludeert dat samenwerking tussen zeehavens kan bijdragen aan
het (beter) faciliteren van de groei in ladingstromen binnen randvoorwaarden
van duurzaamheid. Ook kan samenwerking een bijdrage leveren aan het optimaal
inzetten van overheidsinvesteringen. Tegelijkertijd constateert het KiM dat
de havenbeheerders elkaar goed lijken te kunnen vinden daar waar de gezamenlijke
belangen evident zijn en het niet gaat om commercieel gevoelige onderwerpen.
In dit opzicht zijn de baten van samenwerking al deels geïnd.
 Volgens het KiM wordt op publieke en niet-commerciële taken (veiligheid, duurzaamheid, security) al veel samengewerkt,
onder andere in de Nationale Havenraad. Extra voordelen van meer commerciële samenwerking (zoals gezamenlijke marketing, de bundeling
van diensten, specialisatie, het gezamenlijk oprichten van commerciële
dochterbedrijven) kunnen liggen op het gebied van kostenreducties, duurzaamheid
(waaronder efficiënt ruimtegebruik), maar ook in het versterken van de
onderhandelingspositie tegenover marktpartijen. In de literatuur en door geïnterviewden
wordt verzelfstandiging genoemd als belangrijk element of zelfs voorwaarde
om een verdere stap te kunnen maken naar commerciële samenwerking.
 
 Het KiM wijst erop dat samenwerking tussen havens kan leiden tot een hogere
bezettingsgraad van terminals, specialisatie en efficiënt gebruik van
middelen voor achterlandinfrastructuur. Juist dat laatste voordeel is voor
de rijksoverheid van groot belang, gegeven de kosten die met de achterlandverbindingen
gepaard gaan. Overigens geeft het KiM aan dat overheid en havenbeheerders
beperkte sturingsmogelijkheden hebben. Ze hebben weliswaar verschillende instrumenten
om activiteiten te stimuleren of af te remmen, maar uiteindelijk zijn het
private ondernemingen die vestigingsplaats- en transportkeuzes maken en daarmee
de (on)mogelijkheden van specialisatie bepalen.
 
 Legitimatie voor een rol van de rijksoverheid ligt volgens het KiM in
verschillende vormen van marktfalen – daar waar de markt geen optimale
oplossing biedt en publieke belangen in het geding zijn. Dan gaat het om duurzaamheid,
een optimale benutting van ruimte en rijksinfrastructuur, en het voorkomen
van buitensporige marktmacht.
 
 Het KiM stelt dat het in eerste instantie aan de havenbeheerders zelf
is om afspraken over commerciële samenwerking te maken. Bij een overtuigend
maatschappelijk rendement kan enige dwang of verleiding tot samenwerking van
een door alle partijen geaccepteerde derde (onderhandel) partij echter soms
nodig zijn om een proces op gang te houden en te voorkomen dat er tijd verloren
gaat. Dit faciliteren kan meer concreet worden gemaakt door de overheidsinstrumenten
in de categorie «draagvlakcreatie». De concrete instrumenten betreffen
het organiseren van bestuurlijk overleg of het instellen van een taskforce.
De Havenalliantie in het kader van Randstad 2040 wordt door het KiM als een
eerste aanzet hiertoe gezien.
 Visie van het rijk
 Het kabinet kan zich vinden in de conclusies van het KiM. Het kabinet
is al langer voorstander van goede samenwerking tussen zeehavens. Veertig
jaar geleden is daartoe de voorloper van de Nationale Havenraad opgericht.
De samenwerking was daarbij vooral gericht op de publieke taken (waaronder
afstemming van douanezaken, afvalinzameling, milieuzorg) en het kabinet wil
dat blijven ondersteunen. Ook ten aanzien van (semi)commerciële samenwerking
staat dit kabinet in principe positief. Dat betreft dan vooral taken die op
het snijvlak liggen van publiek en privaat, zoals ruimtetoewijzing, promotie
van zeehavens in het buitenland onder één promotienaam en het
delen van havencommunicatiesystemen. Maar het kan zich ook uitstrekken naar
commerciële samenwerking zoals afstemming van ladingstromen, commerciële
exploitatie van achterlandvervoer en aandelenparticipatie. Als randvoorwaarde
geldt uiteraard dat het steeds binnen de toetsingskaders van mededinging valt,
zijnde het Nederlandse en Europese mededingingsrecht.
 
 Het kabinet ziet als belangrijkste reden om ook (semi-)commerciële
samenwerking tussen zeehavenbeheerders te stimuleren dat op een aantal
terreinen de potentiële baten groter kunnen zijn dan zonder deze commerciële
samenwerking. Het gaat dan om:
 1. Efficiënter gebruik van de fysieke en de milieuruimte;
 2. Efficiëntere publieke investeringen in de maritieme toegang en
de achterlandverbindingen;
 3. Sterke positionering in antwoord op groeiende marktmacht van klanten
en concurrentie uit Zuid-Europa en het Midden-Oosten.
 – Efficiënter gebruik van (milieu)ruimte
 Het kabinet legt in de recente Beleidsbrief Duurzame Zeehavens een grote
nadruk op duurzaam ondernemen, als voorwaarde om economische groei van en
door Nederlandse zeehavens te kunnen accommoderen en op termijn concurrerend
te blijven. Door de groei van goederenstromen ontstaan er steeds meer knelpunten
op het gebied van fysieke ruimte en gebruiksruimte ten aanzien van emissies,
geluid en waterkwaliteit. Uitwisseling van kennis en ervaringen tussen havenbeheerders
en bedrijven is belangrijk om deze (milieu)ruimte beter te kunnen benutten.
Meer commerciële samenwerking kan verdergaande optimalisering van ruimtegebruik
opleveren dan samenwerking zonder commerciële grondslag, omdat afstemming
van goederenstromen en ruimtegebruik in zeehavens dan duidelijker in een ieders
belang is. Gezien de beperkingen in de (milieu)ruimte in met name de Randstad
juicht het Rijk verdergaande samenwerking toe als die zorgt voor beter en
efficiënter ruimtegebruik. Het «optimale ruimtegebruik» kan
zorgen dat een groter deel van de groei kan worden opgevangen, maar er zullen
toch her en der knelpunten blijven optreden. Hier ligt nog een belangrijke
opgave voor overheid en havenbeheerders.
 – Efficiëntere publieke investeringen
in infrastructuur
 Samenwerking en betere afstemming van goederenstromen en ruimtegebruik
bieden extra mogelijkheden voor specialisatie van havens en voor een betere
belading en benutting. Daarmee ontstaat de mogelijkheid om de toewijzing van
rijksmiddelen (vooral uit de Infrafonds en FES-gelden) voor de ontsluiting
van de zeehavens te concentreren. Commerciële samenwerkingsverbanden
kunnen derhalve leiden tot een beter rendement van publieke investeringen
in infrastructuur.
 – Sterke positionering
 Havenbeheerders worden geconfronteerd met schaalvergroting bij hun klanten.
Rederijen en overslagbedrijven maken een consolidatieslag door die leidt tot
grote, wereldomvattende concerns die wereldwijd denken en de concurrentie
tussen havens aanscherpen. Commerciële samenwerking van havenbeheerders
kan leiden tot meer schaalgrootte, een betere internationale concurrentiepositie,
en betere bovenregionale afwegingen (infrastructuur, ruimtegebruik, milieu),
kortom tot een sterkere positionering van de havens.
 
 Overigens geldt dat het kabinet zich wel degelijk rekenschap geeft van
de leidende rol van de markt zoals ook reeds door het KiM-rapprt aangegeven.
Het zijn de private ondernemingen die vestigings en transportbeslissingen
nemen. De mogelijke sturing door havenbeheerders en rijksoverheid op vestigingsbeleid
en ladingstromen is derhalve beperkt.
 Rol van de rijksoverheid
 Het kabinet kan (semi-)commerciële samenwerking niet aan de markt
opleggen. Samenwerking veronderstelt gedeelde belangen, en die laten zich
niet forceren. Dat hoeft ook niet, aangezien de markt volop in beweging is.
In het onderzoek van KiM treft u vele voorbeelden van toenemende samenwerking
tussen zeehavens, zowel nationaal als internationaal. Aansprekende resultaten
zijn de samenwerking van de Havens van Rotterdam en Amsterdam
in Keyrail en de integratie van hun havencommunicatiesystemen in PortBase.
 
 Het kabinet is op deze trend ingesprongen door drie belangrijke impulsen
te geven aan samenwerking. Ten eerste heeft het intensieve overleg met de
havensector over de Beleidsbrief Duurzame Zeehavens geleid tot uitwisseling
van kennis en nieuwe samenwerking tussen havenbeheerders op dit terrein. Ten
tweede ondersteunt het kabinet in dit kader ook de gezamenlijke promotie van de Nederlandse zeehavens als (duurzame) kwaliteitshavens
in het buitenland.
 Ten derde is het rijk in 2008 in het project Randstad 2040 gestart met
de Havenalliantie, gevormd door de ministeries van Verkeer en Waterstaat,
Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu en Economische Zaken, Havenbedrijf
Rotterdam en Haven Amsterdam. De alliantie heeft een samenwerkingsagenda opgesteld
gericht op een gezamenlijke onderzoeks- en kennisagenda en een gedeeld beeld
van de verschillende toekomstscenario’s ten aanzien van goederenstromen.
Ook wordt gekeken naar een mogelijke verdergaande samenwerking tussen deze,
en in de toekomst ook andere, Nederlandse zeehavens. Het doel van de havenalliantie
is te komen tot een gezamenlijke regie ten behoeve van een efficiënt
beslag op ruimte en publieke middelen en een optimale benutting van de infrastructurele
capaciteit om daarmee Nederland een internationaal goede concurrentiepositie
te geven. Uiteraard zal er bij samenwerking en regie steeds veel aandacht
zijn voor de mededingingsaspecten.
 
 Naast deze initiatieven wil het rijk de samenwerking tussen de zeehavens
van Rotterdam, Amsterdam, Zeeuwse havens/Moerdijk, de noordelijke zeehavens
en (mogelijk in een latere fase) Antwerpen bevorderen. Op dit moment geschiedt
dat laatste vooral in het kader van de Rijn-Schelde-Delta-organisatie. Parallel
aan deze brief heeft het kabinet een economische toekomstvisie voor de Mainport
Rotterdam ontwikkeld.
 Verzelfstandiging havenbeheerders
 Verschillende geïnterviewden in het KiM-rapport zien verzelfstandiging
van havenbeheerders als een voorwaarde voor commerciële samenwerking.
 Het kabinet meent dat verzelfstandiging en vervolgens mogelijk aandelenparticipatie
door private of publieke partijen kan bijdragen om verder over de belangen
van de individuele haven heen te kunnen kijken. Derhalve wordt een van de
beelden uit de havenalliantie gedeeld: te komen tot gezamenlijke regie van
een aantal Nederlandse havenbeheerders, bijvoorbeeld via verzelfstandiging
van nu nog gemeentelijke of regionale havenbeheerders, die vervolgens mogelijk
kan leiden tot wederzijdse participatie tot een nationale havenholding.
 
 De beslissing tot verzelfstandiging van havenbeheerders ligt bij de eigenaars:
de decentrale overheden. In veel havenregio’s wordt op dit moment onderzoek
verricht naar verzelfstandiging. Het kabinet zal een dergelijk proces om hierboven
genoemde redenen graag stimuleren en faciliteren. Uiteraard mag verdergaande
commerciële samenwerking niet leiden tot ongeoorloofde marktmacht en
het uitschakelen van gezonde concurrentie. Niet alleen dienen de havens er
steeds voor te zorgen dat hun handelen in overeenstemming is met het nationale
en Europese mededingingsrecht, ook blijft het belangrijk dat er vrije keuze
voor de verlader en vervoerder is.
 
 De staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
 J. C. Huizinga-Heringa
 De minister van Verkeer en Waterstaat,
 C. M. P. S. Eurlings