Rechtsstaat en Rechtsorde; Brief ministers over modernisering van het bestuursrecht
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29279, nr. 16 h1

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

10-12-2004

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2004-2005

29279 nr. 16

19-07-2004

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaam1. Naar een slagvaardiger bestuursrecht2. Bevindingen van de Evaluatiecommissie en visie van
het kabinet3. De werkwijze van de tweede evaluatie4. Beleidsvoornemens naar aanleiding van de evaluatieWetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrechtIncidenteel hoger beroepOnderzoek naar belanghebbendebegripTrechtering van beroepsproceduresMandaatAanwijzingen voor de regelgevingOnderzoek naar centrale elektronische publicatie van ontwerpbesluiten5. Reactie op de overige onderwerpen uit de evaluatieSubsidiesBeleidsregelsHandreikingen voor de bestuurspraktijkOnderzoek naar schorsende werking van hoger beroepOnderzoek naar hoger beroep tegen uitspraken inzake voorlopige
voorzieningen6. Ontwikkelingen rondom de AwbEuropees recht en de AwbSchadevergoedingBestuurlijke handhavingBeroep tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels7. Volgende evaluaties8. Overige beleidsvoornemens en stand van zaken AwbWetsvoorstel vierde tranche AwbWet rechtstreeks beroepWet elektronisch bestuurlijk verkeerWetvoorstel extern klachtrechtWet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en aanpassingswetSamenhangende besluitenHandreiking bezwaarDerde fase herziening rechterlijke organisatieBelastingrechtspraak in twee feitelijke instantiesNiet tijdig beslissenOndertekeningBIJLAGE 1Overzicht van aanbevelingen van de Commissie Evaluatie
Awb IIAanbevelingen aan de wetgeverHoger beroepSubsidiesBeleidsregelsMandaat en delegatieAanbevelingen aan de regeringBesluitvorming onder de AwbHoger beroepSubsidiesMandaat en delegatieAanbevelingen aan het bestuurBesluitvorming onder de AwbBeleidsregelsMandaat en delegatieAanbevelingen aan de rechterBesluitvorming onder de AwbMandaat en delegatieHoger beroepBIJLAGE 2Overzicht van de onderzoeken en de rapporten die zijn
verschenen in het kader van de tweede evaluatie van de Algemene wet bestuursrechtDeelrapportenDe ketenbenadering in de AwbDe burger en de Awb, Ervaringen van repeat players met
Awb-proceduresSubsidiesBeleidsregelsMandaat en delegatieHoger beroepToepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht
1997–2001
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29279Toon alle publicaties in het hoofddossier

 
 
 Heruitgave en origineel

Kamerstuk 29279, nr. 16Origineel van deze publicatie

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 78 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 279Rechtsstaat en Rechtsordenr. 161BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIESAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 19 juli 20041. Naar een slagvaardiger bestuursrechtHet kabinet heeft een breed proces van herziening en herijking van de
wetgeving in gang gezet. In de nota «Rechtsstaat en rechtsorde»
is aangegeven dat nieuwe wetgevingsconcepten worden ontwikkeld en wetgevingscomplexen
worden doorgelicht.2 De ontwikkeling van nieuwe
wetgevingsconcepten en het doorlichten van wetgevingscomplexen is nader geconcretiseerd
in de nota «Bruikbare rechtsorde», die door de eerste ondergetekende
op 21 april 2004 aan de Tweede Kamer is aangeboden.3 Wat de rechtspleging betreft, staat centraal dat overbelasting van
rechtspraak moet worden tegengegaan door de mogelijkheden voor een vereenvoudigde
procesgang en werkwijze van de rechter te verruimen en door de slagvaardigheid
van de rechterlijke organisatie te versterken.Ook in de wetgeving op het terrein van het algemene bestuurs(proces) recht
zullen waar nodig en waar mogelijk vereenvoudigingen en versnellingen moeten
worden doorgevoerd. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) biedt op deze punten
reeds veel mogelijkheden, maar op diverse onderdelen zijn verbeteringen mogelijk
en noodzakelijk. Voortvarende besluitvorming en een vlotte en doeltreffende
afdoening van bestuursrechtelijke geschillen zijn immers van grote waarde.
Dat deze visie ook door de Tweede Kamer wordt gedeeld, blijkt onder meer uit
de aanvaarding van de motie-Koopmans/De Krom, waarin de regering is verzocht
om de Awb te moderniseren door een mogelijkheid in de wet op te nemen om administratieve
en procedurele fouten snel te kunnen herstellen.4
Uitspraken waarbij de rechter volstaat met een vernietiging op formele gronden,
kunnen er immers toe leiden dat partijen zich genoodzaakt voelen om het besluit
opnieuw te betwisten, hetgeen voor burgers bezwaarlijk is en de taakbelasting
van de overheid en de rechterlijke macht verzwaart. Het kabinet wil dan ook
het proces van effectieve en definitieve geschilbeslechting ondersteunen.
In dit verband wijst het kabinet op de voornemens om alternatieve vormen van
geschilbeslechting te stimuleren, welke zijn beschreven in de
nota «Mediation en het rechtsbestel»1.De valkuil dat steeds verdere aanscherpingen van wetgeving als de oplossing
wordt gezien, moet worden vermeden. Zoals in de eerder genoemde nota's «Rechtsstaat
en rechtsorde» en «Bruikbare rechtsorde» nader is geadstrueerd,
wil het kabinet nadrukkelijk breken met de lijn van steeds verdere aanvullingen
en verfijningen van de wetgeving. Lang niet alle problemen zijn door wetswijziging
aan te pakken en eenvoud en bestendigheid van de wetgeving zijn – zeker
bij een algemene wet als de Awb – op zichzelf al waardevol.Zoals in deze nota verder zal worden uiteengezet, zijn en worden inmiddels
diverse voorstellen ontwikkeld en in procedure gebracht om te komen tot een
slagvaardiger, eenvoudiger en moderner bestuursrecht. In dit verband kunnen
met name worden genoemd de vereenvoudiging en integratie van de zgn. openbare
voorbereidingsprocedures2, de daarmee samenhangende
vereenvoudiging van procedurevoorschriften in bijzondere wetgeving en stroomlijning
van de kring van beroepsgerechtigden door afschaffing van de zgn. actio popularis3, het in juridische zin faciliteren van elektronische
communicatie tussen burger en bestuur4, de mogelijkheid
om de bezwaarschriftprocedure over te slaan in gevallen waarin deze geen toegevoegde
waarde heeft5, diverse hierna nog nader te noemen
voornemens tot bevordering van definitieve geschilbeslechting en de voornemens
inzake procedurele bundeling van de procesgang bij samenhangende besluiten6.Daarnaast zullen het rond deze tijd ingediende of in te dienen wetsvoorstel
voor de vierde tranche van de Awb en de daarmee verbonden aanpassingswetgeving
leiden tot een ingrijpende vereenvoudiging en sanering van de bijzondere bestuursrechtelijke
wetgeving. Dit betreft onder meer de vele voorschriften in bijzondere wetten
op het terrein van de procedure voor oplegging en invordering van bestuurlijke
boetes en de inning en invordering van geldschulden van en aan de overheid.
Een soortgelijke operatie is inmiddels uitgevoerd ten aanzien van voorschriften
op het gebied van bepalingen over inspraak, terinzageleggingsverplichtingen
e.d. Harmonisatie en stroomlijning van deze voorschriften heeft zijn beslag
gekregen in het bij de Tweede Kamer aanhangige wetsvoorstel Aanpassingswet
uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb.7
Diverse op de openbare voorbereiding van besluiten betrekking hebbende procedureregels,
die in de praktijk geen redelijk doel (meer) dienen, worden via dat wetsvoorstel
geschrapt, waardoor de kans op vernietiging van besluiten in een rechterlijke
procedure wordt verkleind. Als willekeurig voorbeeld in dit verband kan worden
genoemd de schrapping van regels die voorschrijven dat ontwerpbesluiten aan
het gemeentehuis moeten worden aangeplakt.Het kabinet voelt zich in het streven naar een slagvaardiger, eenvoudiger
en moderner bestuursrecht gesteund door de uitkomsten van de tweede evaluatie
van de Awb. Deze evaluatie is verricht door de Commissie evaluatie Awb II,
onder voorzitterschap van de oud-voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State, mr. P.J. Boukema (verder de Evaluatiecommissie)8. Het rapport van de Evaluatiecommissie is uitgebracht
in december 2001. Het vorige kabinet is in zijn slechts korte zittingsperiode
niet aan een standpuntbepaling toegekomen. Dat verklaart dat eerst nu een
standpunt kan worden ingenomen over het rapport van de Evaluatiecommissie.
Zoals uit het voorgaande blijkt, is intussen het voorbereidende werk aan verschillende
Awb-wetgevingsprojecten doorgegaan, waarbij het accent is gelegd op vereenvoudiging,
vergroting van de doeltreffendheid en versnelling van bestuursrechtelijke
procedures. Als gezegd kon daarbij in veel gevallen reeds rekening
worden gehouden met voor die projecten relevante aanbevelingen van de commissie.1In deze nota, die fungeert als wetgevingsprogramma voor de modernisering
van het algemene bestuursrecht (daaronder begrepen het bestuursprocesrecht)
in deze kabinetsperiode, zal op de diverse voorstellen worden ingegaan aan
de hand van de aanbevelingen van de Evaluatiecommissie. Daarbij wordt ingegaan
op de aanbevelingen aan de wetgever en de regering en op een enkel punt ook
op aanbevelingen aan de rechter, namelijk waar die nauw verband houden met
wetgevingsvragen. Daarmee dient deze nota tevens als het kabinetsstandpunt
over de tweede evaluatie van de Awb. Hierop zijn met name de paragrafen 2
tot en met 5 van deze nota gericht. In paragraaf 6 wordt ingegaan op
ontwikkelingen rondom de Awb die geen direct verband houden met concrete aanbevelingen
van de Evaluatiecommissie.2. Bevindingen van de Evaluatiecommissie en visie van
het kabinetDe evaluatie is wettelijk voorgeschreven in artikel 11:1 van de Algemene
wet bestuursrecht (Awb). Net als bij de eerste evaluatie bestond de commissie
uit personen afkomstig uit het openbaar bestuur, de rechterlijke macht, de
advocatuur en de wetenschap. Het secretariaat was in handen van enkele ambtenaren
van onze ministeries. De commissie heeft op basis van zes deelonderzoeken
een rapport opgesteld, getiteld: «Toepassing en effecten van de Algemene
wet bestuursrecht 1997–2001».2 Het
rapport is op 18 december 2001 aan de beide Kamers der Staten-Generaal
toegezonden.3 De aanbevelingen van de Evaluatiecommissie
zijn opgenomen in bijlage 1 bij deze nota. Bij de aanbevelingen aan de wetgever
en aan de regering is bij elke aanbeveling aangegeven in welke paragraaf van
deze nota daarover een standpunt is geformuleerd. Voorzover de aanbevelingen
in het verslag zijn gericht aan (andere) bestuursorganen of de rechter, is
de beoordeling en uitvoering van deze aanbevelingen in de eerste plaats uiteraard
de verantwoordelijkheid van de bestuursorganen of de met bestuursrechtspraak
belaste organen.De Evaluatiecommissie concludeert op basis van de onderzoeksrapporten
van de tweede evaluatie dat bij geen van de onderzochte onderdelen van de
Awb van grote knelpunten is gebleken. Dat geldt ook voor de onderzochte onderdelen
van de derde tranche van de Awb. Hoewel de Evaluatiecommissie grote waardering
uitspreekt voor het werk dat door de verschillende onderzoeksgroepen is verricht,
heeft de commissie de aanbevelingen die in de verschillende deelonderzoeken
zijn gedaan, kritisch getoetst. Vooral waar de onderzoekers wijziging of aanvulling
van de Awb wenselijk achtten, heeft dit er in veel gevallen toe geleid dat
die aanbevelingen niet of in gewijzigde vorm door de Evaluatiecommissie zijn
overgenomen. Soms omdat de commissie meende dat een bepaald knelpunt eerder
door het bestuur of door de rechter moet worden opgelost dan door de wetgever;
soms omdat de commissie een bepaald knelpunt niet zo ernstig of omvangrijk
achtte dat de wet daarvoor moet worden aangepast; en soms omdat de commissie
nader onderzoek gewenst achtte alvorens een beslissing te nemen over eventuele
wijziging van de wet.Deze behoedzame benadering van de Evaluatiecommissie spreekt het kabinet
aan. Zoals in paragraaf 1 van deze nota is uiteengezet, lijkt de stap
naar almaar verdere aanvulling en verfijning van de wetgeving voor de hand
te liggen, maar is daarmee een probleem meestal niet opgelost. Bij de evaluatie
van wetgeving staat voor het kabinet de praktische bruikbaarheid centraal.
Bij de standpuntbepaling van het kabinet heeft dan ook de wens
voorop gestaan om de bruikbaarheid van de Awb voor burgers en bestuursorganen
waar nodig en mogelijk te vergroten.3. De werkwijze van de tweede evaluatieTen behoeve van de evaluatie zijn door universitaire onderzoeksgroepen
zes deelonderzoeken verricht naar de toepassing van de Algemene wet bestuursrecht.
De onderwerpen waarnaar onderzoek is gedaan, zijn door de ambtsvoorgangers
van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vastgesteld.
Er zijn drie onderzoeken gedaan die samen een actueel beeld geven van de besluitvormingsprocessen
onder de Awb (bestuurlijke fase en rechterlijke fase). Het betreft de volgende
onderzoeken: «De ketenbenadering in de Awb», uitgevoerd door een
onderzoeksgroep van de Universiteit Utrecht in samenwerking met de B&A
Groep, onder leiding van mr. T. Zwart, «De burger en de Awb.
Ervaringen van repeat-players met Awb-procedures», door een onderzoeksgroep
van de Universiteit van Amsterdam onder leiding van prof. mr. B.J. Schueler
en «Hoger beroep» door een onderzoeksgroep van de Universiteit
Utrecht, de Katholieke Universiteit Brabant en de Universiteit Maastricht,
onder leiding van prof. mr. R.J.G.M. Widdershoven en prof. mr. F.A.M. Stroink.
Een volledig overzicht van de onderzoekers en de rapporten is opgenomen in
bijlage 2.Daarnaast zijn drie onderzoeken gedaan naar onderdelen van de zogenaamde
derde tranche van de Awb: subsidies, beleidsregels en delegatie en mandaat.
Deze derde tranche is op 1 januari 1998 in werking getreden. Gelet op
de betrekkelijk korte periode sedert de inwerkingtreding ging het bij deze
onderzoeken vooral om de ervaringen met en eventuele knelpunten bij de invoering
van regelingen over deze onderwerpen. Het onderzoek naar de subsidietitel
is uitgevoerd door een onderzoeksgroep van de Universiteit Leiden onder leiding
van prof. mr. Th. G. Drupsteen. Het onderzoek naar titel 4.3 over beleidsregels
is uitgevoerd door een onderzoeksgroep van de Rijksuniversiteit Groningen
onder leiding van prof. mr. L.J.A. Damen. Het onderzoek naar de regeling van
mandaat en delegatie is uitgevoerd door een onderzoeksgroep van de Vrije Universiteit
en de Erasmus Universiteit Rotterdam, onder leiding van prof. mr. S.E. Zijlstra
en prof. mr. L.J.J. Rogier. Voor een nadere toelichting op de keuze van deze
onderwerpen zij verwezen naar paragraaf 1.2.1. van het rapport van de
Evaluatiecommissie.Het rapport van de Evaluatiecommissie is begin 2002 voor commentaar voorgelegd
aan de Raad van State, de Raad voor de rechtspraak, de Nederlandse Vereniging
voor Rechtspraak, de Nederlandse Orde van Advocaten, de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg en de Unie van Waterschappen. Het
conceptkabinetsstandpunt is vervolgens voorgelegd aan de Commissie wetgeving
algemene regels van bestuursrecht. Daarnaast is gebruik gemaakt van de commentaren
die naar aanleiding van de onderzoeksrapporten en het verslag van de Evaluatiecommissie
in de juridische vakliteratuur zijn verschenen. Naar aanleiding van het verschijnen
van het verslag is begin 2002 een studiemiddag gehouden voor alle bij de evaluatie
betrokkenen (onderzoekers, begeleidingscommissies etc.). Verder vonden er
in de eerste helft van 2002 twee studiemiddagen plaats (over de bezwaarschriftprocedure
en het hoger beroep) georganiseerd door de Vereniging voor bestuursrecht VAR.
Met de uitkomsten hiervan is ook rekening gehouden.4. Beleidsvoornemens naar aanleiding van de evaluatieWetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrechtDe Evaluatiecommissie vraagt, op basis van het onderzoeksrapport over
het hoger beroep, aandacht voor de werking van de artikelen 6:18 en 6:19 Awb.
Deze artikelen geven een regeling voor wijzigings- en intrekkingsbesluiten
die hangende het bezwaar of beroep worden genomen. De toepassing van deze
artikelen roept in de praktijk nogal wat vragen op.De Evaluatiecommissie signaleert in de jurisprudentie diverse varianten
op de situatie dat een besluit wordt gewijzigd nadat de eerste rechter daarover
uitspraak heeft gedaan, maar terwijl het hoger beroep nog aanhangig is. Een
belanghebbende kan bij de verschillende hoger beroepsinstanties bezwaren inbrengen
tegen het tweede besluit. De Afdeling bestuursrechtspraak biedt echter ook
de mogelijkheid aan de appellant om eerst bezwaar te maken of beroep bij de
eerste rechter in te stellen. Op basis hiervan wordt aanbevolen in de wet
te bepalen dat bij wijziging van het bestreden besluit, hangende hoger beroep,
het tweede besluit deel uitmaakt van het geding in hoger beroep.Als tweede probleem wijst de commissie op de vernietiging van een besluit
door de rechtbank. In veel gevallen is het bestuursorgaan dan verplicht om
in plaats van het vernietigde besluit een nieuw besluit te nemen. De verplichting
geldt ook als de rechtbank niet uitdrukkelijk een opdracht tot het nemen van
een nieuw besluit heeft gegeven. De commissie beveelt aan om in artikel 8:72
Awb uitdrukkelijk te bepalen, dat het bestuursorgaan na vernietiging een nieuw
besluit moet nemen, tenzij de rechtbank bepaalt dat dit niet nodig is.De commissie bepleit verder dat de problematiek van de toepassing van
de artikelen 6:18 en 6:19 Awb in hoger beroep niet geïsoleerd wordt bekeken.
Daarbij wijst zij op de eventuele invoering van de «bestuurlijke lus»,
die er op neer komt dat het bestuursorgaan hangende het hoger beroep de gelegenheid
krijgt om het bestreden besluit te wijzigen, teneinde gebreken daarin te herstellen.
Het kabinet juicht de praktische benadering die ten grondslag ligt aan de
bestuurlijke lus toe omdat het de efficiënte en snelle afdoening van
geschillen onmiskenbaar ten goede komt. In dit verband kan worden gewezen
op het recente wetsvoorstel Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten,
waarin reeds een vorm van een bestuurlijke lus wordt geïntroduceerd,
teneinde te bewerkstelligen dat tijdig duidelijkheid bestaat over de rechtmatigheid
van door de Ministers van VROM en EZ te nemen besluiten over de toewijzing
van broeikasgasemissierechten voor afzonderlijke inrichtingen.1Wel merkt het kabinet op dat in sommige gevallen het terugleggen van het
geschil moet worden verkozen boven de bestuurlijke lus. Dit kan het geval
zijn als er verschillende beslissingsalternatieven mogelijk zijn.In het streven naar een meer definitieve geschilbeslechting behoeft ook
artikel 6:22 Awb nadere aandacht. In dit artikel is bepaald dat een besluit,
ondanks de schending van een vormvoorschrift, door het orgaan dat op het bezwaar
of beroep beslist in stand kan worden gelaten indien blijkt dat de belanghebbenden
daardoor niet zijn benadeeld. Werd eerder vooral gelet op de aard van het
geschonden voorschrift, thans wordt in de jurisprudentie vooral nagegaan of
de belanghebbenden door het passeren van het gebrek niet worden benadeeld.
Ook de formulering van artikel 6:22 Awb kan niet los worden gezien van de
hiervoor aangehaalde artikelen 6:18 en 6:19 Awb.Zoals reeds aangekondigd in paragraaf 2.6 van onze brief aan de Tweede
Kamer van 28 april 2004 inzake de derde fase van de herziening rechterlijke
organisatie, ligt het in het voornemen om in de loop van 2004 een wetsvoorstel
in te dienen waarin wordt aangesloten bij de vorenstaande ontwikkelingen in
de jurisprudentie en de bevindingen van de Evaluatiecommissie. Dit betreft
het wetsvoorstel «aanpassing bestuursprocesrecht». Dit wetsvoorstel
komt in de plaats van het oorspronkelijk beoogde wetsvoorstel «Tweede
Evaluatiewet Awb».In het wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht zal, met het oog op
het voorgaande, onder meer worden voorgesteld om artikel 8:72 Awb te wijzigen.
Tevens zal de bestuurlijke lus een plaats krijgen en zal voorgesteld worden
om artikel 6:22 Awb te verruimen. In artikel 8:72 Awb zijn de uitspraakbevoegdheden
van de rechter vastgelegd. De rechter krijgt hierdoor ruimere mogelijkheden
om een geschil definitief en in zijn geheel te beslechten. Het kabinet meent
hiermee tegemoet te komen aan een breed en sterk gevoelde wens in het bestuur
en de samenleving om te komen tot een slagvaardiger bestuursprocesrecht. Met
dit wetsvoorstel wordt tevens uitvoering gegeven aan de eerdergenoemde motie-Koopmans/De
Krom (Kamerstukken II 2003/04, 29 383, nr. 2).In paragraaf 8 van deze nota wordt ingegaan op de derde fase van
de herziening van de rechterlijke organisatie. In het kader van deze herziening
kiest het kabinet definitief voor het op hoofdlijnen handhaven van de bestaande
situatie bij het hoger beroep in het bestuursrecht. Gelet op deze keuze, acht
het kabinet het voor de hand liggen dat de wettelijke regeling van het hoger
beroep wordt overgebracht naar hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht.
De Awb bevat dan de volledige codificatie van het bestuursprocesrecht. Deze
overheveling zal eveneens in het wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht
een plaats krijgen.Incidenteel hoger beroepDe Evaluatiecommissie heeft gepleit voor een vorm van incidenteel hoger
beroep in het bestuursprocesrecht. Incidenteel hoger beroep houdt, kort gezegd,
in dat als een partij die aanvankelijk zelf geen hoger beroep heeft ingesteld,
dit bij verweerschrift (dus na afloop van de beroepstermijn) alsnog kan doen.
Het bestuursprocesrecht kent deze figuur thans niet, maar zij bestaat wel
in het civiele recht. Wel heeft de wetgever er recent, namelijk bij de herziening
van het fiscaal procesrecht dat op 1 september 1999 in werking is getreden,
voor gekozen om incidenteel hoger beroep in cassatie mogelijk te maken. Gegeven
deze keuze wordt in het wetsvoorstel belastingrechtspraak in twee feitelijke
instanties1 (zie paragraaf 8) voorgesteld
om ook incidenteel hoger beroep mogelijk te maken (nieuw art. 27m Algemene
wet inzake rijksbelastingen).Voor de invoering van incidenteel hoger beroep pleit dat de partij die
aanvankelijk in haar gedeeltelijk ongelijk heeft berust, maar door het hoger
beroep van de andere partij in een nog slechtere positie dreigt te komen,
zich daartegen beter kan verweren. Als de berustende partij naar aanleiding
van het hoger beroep van de wederpartij zelf ook in hoger beroep wil komen,
moet zij dit thans nog binnen de beroepstermijn doen. Dat is echter praktisch
niet of nauwelijks meer mogelijk als de andere partij pas tegen het einde
van de termijn hoger beroep instelt. Maar ook als de ene partij bijvoorbeeld
na drie weken hoger beroep instelt, vergt het van de aanvankelijk berustende
partij wel een bijzondere mate van alertheid om tijdig alsnog hoger beroep
in te stellen. Invoering van het incidenteel hoger beroep zou in dit opzicht
meer evenwicht brengen tussen procespartijen. Een bijkomend voordeel zou kunnen
zijn dat aldus een meer weloverwogen gebruik van het hoger beroep wordt gestimuleerd. In het huidige stelsel kan een gedeeltelijk in het gelijk gestelde
partij immers hoger beroep instellen onder het motto «baat het niet
dan schaadt het niet». Als incidenteel appèl mogelijk wordt,
kan het instellen van hoger beroep ook de partij die het instelt in een ongunstiger
positie brengen. Op het voordeel dat aldus een compromisgerichte houding van
partijen wordt bevorderd als beide partijen van de rechtbank gedeeltelijk
gelijk hebben gekregen, is ook gewezen in het recente rapport van de Commissie
Rechtsbescherming van de Vereniging voor Bestuursrecht VAR, die eveneens pleit
voor invoering van incidenteel hoger beroep.1Het nadeel van invoering van incidenteel hoger beroep zou zijn, dat het
bestuursprocesrecht verder wordt gecompliceerd, alsook dat de taak van de
appèlrechter wordt verzwaard. Dit laatste zou op zichzelf een ongunstig
effect kunnen hebben op de doorlooptijden in hoger beroep, maar dit zou kunnen
worden gecompenseerd als het risico van een «tegenaanval» inderdaad
tot gevolg heeft dat meer weloverwogen en dus minder vaak hoger beroep wordt
ingesteld, hetgeen uiteindelijk de effectiviteit van het bestuursprocesrecht
ten goede komt.Alles afwegende is het kabinet van oordeel dat invoering van incidenteel
hoger beroep in het bestuursprocesrecht in beginsel nuttig is. De verwachting
daarbij is, dat het bestaan van deze mogelijkheid tot een beter evenwicht
tussen partijen in hoger beroep zal kunnen leiden. Het kabinet acht daarbij
de conclusie van de Evaluatiecommissie aannemelijk dat door het incidenteel
hoger beroep tevens een meer weloverwogen gebruik van het hoger beroep zou
kunnen worden bevorderd. Bij de uitwerking ziet het kabinet nog wel enige
vraagpunten die nadere bestudering vergen. Daarbij zal worden bezien of een
dergelijk voorstel in een apart wetsvoorstel zal worden opgenomen of wordt
ondergebracht in een wetsvoorstel met aanverwante onderwerpen. Onderzoek naar belanghebbendebegripDe Evaluatiecommissie heeft geconstateerd dat er gevallen zijn waarin
belanghebbenden zich bij de rechter mede beroepen op voorschriften die in
het geheel niet strekken tot bescherming van hun belang. Dit kan er bijvoorbeeld
toe leiden dat derden zich bij een bouwvergunning beroepen op strijd met de
technische eisen van het Bouwbesluit, terwijl hun werkelijke belangen van
geheel andere aard zijn. Het kabinet deelt de mening van de Evaluatiecommissie
dat men zich kan afvragen of aldus niet een enigszins oneigenlijk gebruik
van de beroepsprocedure wordt gemaakt. Invoering van een relativiteits- of
«Schutznorm»-vereiste zou hiervoor mogelijk een oplossing zijn.
Op basis hiervan heeft de eerste ondergetekende vorig jaar opdracht gegeven
voor een onderzoek, dat door een tweetal universiteiten is verricht. Hierbij
komen de voor- en nadelen van invoering aan bod. Ook is onderzocht welke bijdrage
een relativiteitseis kan leveren aan het verminderen van het oneigenlijk gebruik
van Awb-procedures en hoe een relativiteitseis vorm zou kunnen krijgen. De
uitkomsten van dit onderzoek moeten een basis bieden voor de beoordeling of
en op welke wijze de invoering van een relativiteitseis zinvol kan zijn.Inmiddels is het onderzoeksrapport gereed. Via een afzonderlijke brief
is of wordt de Tweede Kamer een dezer dagen geïnformeerd over de voornemens
van het kabinet naar aanleiding van dit onderzoek.Trechtering van beroepsproceduresDe beroepsbepalingen in het omgevingsrecht kennen een zogenoemd getrapt
karakter. Dit karakter ligt besloten in de regel dat het beroep in beginsel
slechts kan worden ingesteld door diegenen die in het kader van de openbare
voorbereidingsprocedure van de Awb bedenkingen of zienswijzen
hebben ingebracht tegen het ontwerpbesluit (zie de artikelen 20.6, tweede
lid, en 20.10, tweede lid, Wet milieubeheer en artikel 56, tweede lid, onder
a, en derde lid, onder a, Wet op de Ruimtelijke Ordening). De Afdeling bestuursrechtspraak
leidt uit deze regel af dat de beroepsgronden ook inhoudelijk moeten voortbouwen op eerder ingebrachte zienswijzen of bedenkingen.
Daarnaast oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak mede op grond van deze
regel dat bepaalde beroepsgronden, feitelijke gegevens of bewijsmiddelen buiten
beschouwing moeten blijven, indien de belanghebbende deze pas in de beroepsfase
voor het eerst aanvoert, terwijl hij dit ook al in de bestuurlijke fase had
kunnen doen.1 Deze jurisprudentie is bekend geworden
onder de benaming«argumentatieve fuik».2In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Aanpassingswet uniforme
openbare voorbereidingsprocedure Awb hebben wij reeds aangegeven dat wij in
dit verband de beschouwingen van de Evaluatiecommissie over het trechtermodel
in de Awb onderschrijven. De commissie heeft er op gewezen dat het voor een
doelmatige besluitvorming op zichzelf van groot belang is dat belanghebbenden
gegevens, argumenten en bewijs in een zo vroeg mogelijk stadium van de procedure
naar voren brengen. Niettemin is de Evaluatiecommissie van oordeel, dat de
«argumentatieve fuik» in zijn huidige vorm tot een te sterke juridisering
van de bestuurlijke besluitvorming leidt. Derhalve meent de commissie dat
de rechter gegevens, bewijsmiddelen of beroepsgronden in beginsel niet buiten
beschouwing zou moeten laten op de enkele grond, dat zij niet bij het bestuur
zijn ingebracht, tenzij zij betrekking hebben op een onderdeel van het besluit
dat in de bestuurlijke fase in het geheel niet is aangevochten. Wat de bedenkingenfase
bij milieubesluiten betreft (dus de procedure van de huidige afdeling 3.5
Awb, die in de Wet milieubeheer van toepassing is verklaard), ligt een en
ander naar het oordeel van de Evaluatiecommissie overigens genuanceerder.
De commissie wijst er op dat het daarbij vaak gaat om complexe besluiten die
uit vele onderdelen bestaan. Het is dan voor de rechter niet goed doenlijk,
althans onevenredig bewerkelijk, om een onderdeel te beoordelen dat in de
bedenkingenfase in het geheel niet aan de orde is gesteld. Maar als een onderdeel
in de bedenkingenfase wel is aangevochten, zouden tegen dat onderdeel in de
beroepsfase wel nieuwe gronden of argumenten moeten kunnen worden aangevoerd,
aldus de Evaluatiecommissie.In de memorie van toelichting bij het eerder genoemde wetsvoorstel Aanpassingswet
uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb hebben wij aangegeven het van
belang te achten dat niet alleen het getrapte karakter van het beroepsrecht
in het omgevingsrecht gehandhaafd blijft, maar dat deze eis tevens aan alle
andere besluiten wordt gesteld die met toepassing van de uniforme openbare
voorbereidingsprocedure worden voorbereid. Met het oog daarop is in dat wetsvoorstel
een aanvulling opgenomen van artikel 6:13 Awb. Op grond daarvan gaat voor
besluiten die zijn voorbereid via de openbare voorbereidingsprocedure van
de Awb de hoofdregel gelden dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden
ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten
dat hij in het kader van die procedure geen zienswijzen naar voren heeft gebracht.
Zoals aangegeven in de memorie van toelichting bij genoemd wetsvoorstel zijn
wij met de Evaluatiecommissie van mening dat hierbij de eisen van een tijdige
geschilbeslechting het zwaarst moeten wegen. Een redelijke uitleg van het
voorgestelde artikel 6:13 Awb brengt bij openbaar voorbereide besluiten dan
ook met zich dat van betrokkenen mag worden verlangd dat zij duidelijk maken
op welke onderdelen van het ontwerpbesluit naar voren gebrachte zienswijzen
betrekking hebben. Bij deze besluiten zal het beroep bij de rechter zich dus
niet kunnen richten tegen onderdelen ten aanzien waarvan in de
bestuurlijke voorfase in het geheel geen zienswijzen naar voren zijn gebracht.
Anderzijds betekent het gewijzigde artikel 6:13 Awb dat de belanghebbende
in beroep bij de rechter terzake van onderdelen van het besluit die ook reeds
in de bestuurlijke fase ter discussie zijn gesteld, in beginsel nieuwe gegevens,
beroepsgronden of bewijsmiddelen kan inbrengen, tenzij de belanghebbende redelijkerwijs
kan worden verweten deze niet eerder te hebben ingebracht.De Evaluatiecommissie heeft de wetgever in overweging gegeven om voorzieningen
te treffen, die het mogelijk maken een verwijtbaar pas in een laat stadium
inbrengen van gronden of argumenten te sanctioneren in de sfeer van teruggave
van het griffierecht of de proceskostenveroordeling. Gelet op de te verwachten
positieve effecten van de voorgenomen wijziging van artikel 6:13 Awb ziet
het kabinet af van een dergelijke voorziening. Daarbij verwacht het kabinet
van de wijziging van artikel 6:13 Awb meer effect dan van een «sanctie
achteraf», zoals een veroordeling in de kosten van een geding.MandaatDe Evaluatiecommissie beveelt aan om artikel 10:3, tweede lid, onderdeel
a, Awb zodanig te wijzigen dat mandaat tot het vaststellen van algemeen verbindende
voorschriften niet wordt verleend, tenzij onverwijlde spoed daartoe noopt.
Het kabinet acht het van belang dat de politiek verantwoordelijke bewindspersoon,
behoudens in zeer spoedeisende gevallen, zelf een algemeen verbindende regeling
vaststelt, en niet een ambtenaar namens de minister. Wel wijst hij er op dat
bepalingen in bijzondere wetten waarin uitdrukkelijk is voorzien in de mogelijkheid
dat algemeen verbindende voorschriften in mandaat worden vastgesteld, weinig
talrijk zijn. Omdat het door de Evaluatiecommissie gesignaleerde verbeterpunt
in de Awb dan ook van beperkte aard is, ziet het kabinet af van een voorstel
tot aanpassing van artikel 10:3 Awb.Het kabinet ondersteunt de zienswijze van de Evaluatiecommissie dat het
niet nodig is om de werkingssfeer van artikel 6:22 Awb, dat de rechter de
mogelijkheid biedt om vormgebreken te passeren, uit te breiden met een bevoegdheid
voor de rechter om mandaatgebreken geheel te passeren. Terecht stelt de Evaluatiecommissie
dat toepassing van artikel 8:72, derde lid (vernietiging met instandlating
van de rechtsgevolgen) hier meer in de rede ligt. Dit geldt temeer indien
de rechter de aanbeveling van de Evaluatiecommissie volgt om, indien een besluit
krachtens een ontoereikend mandaat is genomen, zoveel mogelijk ook het materiële
geschilpunt te beoordelen. Concreet houdt dit in dat de bestuursrechter, steeds
wanneer een ontoereikend mandaat wordt geconstateerd, het bevoegde bestuursorgaan
zoveel mogelijk (schriftelijk of mondeling ter zitting) de vraag voorlegt,
of het na vernietiging wegens een bevoegdheidsgebrek een ander besluit zou
nemen. Indien het bevoegde bestuursorgaan laat weten na vernietiging wegens
een bevoegdheidsgebrek geen ander besluit te zullen nemen èn het besluit,
afgezien van het bevoegdheidsgebrek, de rechterlijke toets doorstaat, ligt
het in de rede dat de bestuursrechter met toepassing van artikel 8:72, derde
lid, Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand laat, tenzij
de aard van het besluit zich daartegen verzet.Het kabinet onderschrijft deze zienswijze. Het acht de aan de rechter
gerichte aanbeveling van groot belang omdat het besluitvormingsproces daarmee
aan effectiviteit wint. Overigens kan geconstateerd worden dat de jurisprudentie
inmiddels veelal in overeenstemming is met deze aanbeveling. Los hiervan geldt
dat, zoals hiervoor reeds aangegeven, in het wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht
artikel 6:22 Awb in algemene zin zal worden verruimd.Aanwijzingen voor de regelgevingBezien zal worden of de Aanwijzingen voor de regelgeving moeten worden
uitgebreid met modelbepalingen voor het bij wettelijk voorschrift uitsluiten,
dan wel beperken, van de bevoegdheid tot mandaatverlening, zoals de Evaluatiecommissie
aanbeveelt. Ook daarbij geldt overigens dat, zeker gelet op de huidige omvang
van genoemde Aanwijzingen, terughoudendheid past met uitbreiding van het aantal
aanwijzingen.Onderzoek naar centrale elektronische publicatie van ontwerpbesluitenDe Evaluatiecommissie is van mening dat de papieren publicatie van ontwerpbesluiten
die openbaar worden voorbereid, niet altijd waarborgt dat degenen die daarbij
belang hebben tijdig van de ontwerpbesluiten kunnen kennisnemen en stelt voor
om in samenwerking met de organisaties van decentrale overheden na te gaan
of centrale elektronische publicatie haalbaar is. Wij zijn met de commissie
van mening dat centrale elektronische ontsluiting goed past in het kabinetsbeleid
om door toepassing van ICT de transparantie van de overheid te vergroten.
Bovendien opent dit de mogelijkheid om belanghebbenden actief per e-mail te
informeren over ontwerpbesluiten die vallen binnen een individueel bepaald
interesseprofiel. Hiermee wordt het kennisnemen van relevante ontwerpbesluiten
een stuk minder tijdrovend. De technische en financiële aspecten van
centrale elektronische ontsluiting zullen daarom overeenkomstig het advies
worden onderzocht, waarna besluitvorming zal plaatsvinden over het al dan
niet opnemen van een wettelijke verplichting tot aanvullende elektronische
publicatie.5. Reactie op de overige onderwerpen uit de evaluatieSubsidiesDe Evaluatiecommissie heeft aanbevolen om artikel 4:39, eerste lid, Awb
zodanig te wijzigen, dat niet-doelgebonden verplichtingen slechts aan de subsidie
kunnen worden verbonden voorzover bij wettelijk voorschrift is bepaald waarop
dergelijke verplichtingen betrekking kunnen hebben.Artikel 4:39 Awb ziet, anders dan de artikelen 4:37 en 4:38 Awb, op verplichtingen
waarvan niet gezegd kan worden dat zij strekken tot verwezenlijking van het
doel van de subsidie. Hierbij kan het voorbeeld worden gegeven van een aan
een gesubsidieerde instelling op te leggen verplichting om een stageplaats
ter beschikking te stellen of om in een gebouw voorzieningen aan te brengen
met het oog op de toegankelijkheid voor gehandicapten. Het kabinet acht, evenals
de Evaluatiecommissie, terughoudendheid gewenst als het gaat om het nastreven
van beleidsdoelstellingen door middel van een aan een subsidie verbonden verplichting
die, hoe belangrijk op zichzelf ook, geen verband houden met de doelstelling
van de subsidieregeling zelf. Het kabinet deelt op zichzelf de opvatting van
de Evaluatiecommissie dat het wettelijke subsidievoorschrift ten minste zelf
een nadere aanduiding van de met de subsidie na te streven nevendoelstellingen
zou moeten bevatten, maar wij hebben niet de indruk dat zich op dit punt in
de praktijk dusdanige problemen voordoen, dat ingrijpen door de wetgever noodzakelijk
is.BeleidsregelsDe aanbeveling om de onderverdeling in drie soorten beleidsregels in artikel
1:3, vierde lid, Awb te schrappen, zal het kabinet niet volgen aangezien deze
onderverdeling in de praktijk niet tot problemen leidt. Naar het oordeel van
het kabinet heeft deze onderverdeling toch een zekere meerwaarde,
al is zij op theoretisch-dogmatische gronden wellicht niet strikt noodzakelijk.Handreikingen voor de bestuurspraktijkDe Evaluatiecommissie beveelt aan om een handreiking voor mandaatbesluiten
te ontwikkelen. De Evaluatiecommissie heeft tevens aanbevolen om via internet
handreikingen te bieden, aan de hand waarvan kan worden beredeneerd wanneer
er sprake is van een subsidie in de zin van de Awb, zo mogelijk met voorbeelden.
Het kabinet is het met de Evaluatiecommissie eens dat deze beide onderwerpen
niet altijd voldoende inzichtelijk zijn. Het is echter de vraag of de oorzaak
moet worden gezocht in het onvoldoende beschikbaar zijn van praktisch hanteerbare
informatie, dan wel in het feit dat het nu eenmaal altijd enige tijd neemt
voordat nieuwe informatie in de praktijk in werkwijzen en procedures is verankerd.
In dit verband wijst het kabinet op de uitvoerige literatuur die inmiddels
al beschikbaar is over deze onderwerpen en op de activiteiten die al worden
verricht op het terrein van de voorlichting rondom de Awb. Verder wijst het
kabinet op de handreiking die in april 2002 over dit onderwerp is verschenen
en is opgesteld door het Landelijk Kabinetscontact (een contactgroep van enkele
grotere gemeenten) met medewerking van de VNG. Ook zal bezien worden welke
gevolgen de wetgeving terzake van dualisering van het gemeente- en provinciebestuur
voor mandaat en delegatie hebben. Het kabinet ziet vooralsnog geen reden om
hierop nog aanvullingen te plegen via nieuwe handreikingen.Onderzoek naar schorsende werking van hoger beroepDe Evaluatiecommissie heeft in haar rapport aandacht besteed aan de mogelijkheid
van schorsende werking van het hoger beroep. Dit houdt in dat hangende het
hoger beroep geen uitvoering behoeft te worden gegeven aan de uitspraak van
de rechter in eerste aanleg. De achterliggende gedachte is dat schorsende
werking van het hoger beroep tot minder processuele complicaties leidt. Als
gedurende het hoger beroep geen uitvoering kan worden gegeven aan de bestreden
uitspraak zal dat echter ook nadelen opleveren. Op basis van de onderzoeken
die zijn verricht in het kader van de tweede evaluatie kent het kabinet aan
dit instrument geen grote toegevoegde waarde toe. Een onderzoek naar de mogelijkheden
van invoering heeft voor het kabinet dan ook geen hoge prioriteit.Voor de goede orde wordt opgemerkt dat voor het belastingrecht wel uitdrukkelijk
in de wet zal worden vastgelegd dat hoger beroep en het beroep in cassatie
schorsende werking hebben. Hiermee wordt een sedert lang bestaande praktijk
in het belastingrecht gecodificeerd. Deze wijziging is opgenomen in de nota
van wijziging bij het wetsvoorstel belastingrechtspraak in twee feitelijke
instanties.1Onderzoek naar hoger beroep tegen uitspraken inzake voorlopige
voorzieningenVerder heeft de Evaluatiecommissie in overweging gegeven om te laten onderzoeken
in hoeverre het ontbreken van de mogelijkheid om hoger beroep in te stellen
tegen uitspraken inzake voorlopige voorzieningen, een knelpunt vormt. Ook
de eerste Evaluatiecommissie had aandacht hiervoor gevraagd. Het kabinet neemt
deze aanbeveling niet over. Een dergelijke mogelijkheid zal een procedure
bij de bestuursrechter onnodig compliceren, doordat er een tweetal procedures,
over eenzelfde besluit, naast elkaar kan worden gevoerd. Daarnaast verwacht
het kabinet door het openstellen van deze mogelijkheid een stijging van het
aantal te behandelen zaken. Verder zij gewezen op de mogelijkheid die de Awb
in artikel 8:87 Awb biedt om een voorlopige voorziening op te
heffen of te wijzigen. De voorzieningenrechter kan, ook ambtshalve, een voorlopige
voorziening opheffen of wijzigen. Ook kan, onder voorwaarden, een verzoek
daartoe worden gedaan door de belanghebbende of het bestuursorgaan.6. Ontwikkelingen rondom de AwbDe Evaluatiecommissie heeft de aandacht gevestigd op enkele onderwerpen
die niet bij de evaluatie zijn betrokken, maar die wel een belangrijke rol
zouden kunnen gaan spelen bij de verdere ontwikkeling van de Awb.Europees recht en de AwbDe Evaluatiecommissie wijst op de toenemende betekenis van het Europese
recht voor de toepassing van de Awb. Voorstelbaar is dat in de toekomst aanleiding
is, meer dan tot op heden het geval is1, uit
het Europese recht voortvloeiende onderwerpen in de Awb op te nemen. In dat
verband noemt de Evaluatiecommissie bij wijze van voorbeeld bepalingen inzake
het stellen van vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.
Als het gaat om prejudiciële vragen ziet het kabinet geen aanleiding
tot het opnemen van een regeling in de Awb. Dit kan mogelijk anders zijn als
het gaat om de terugvordering van staatssteun wegens strijd met het EG-recht.
Naar aanleiding hiervan is een interdepartementale werkgroep ingesteld die
beziet of wetgeving op dit punt noodzakelijk is. Daarbij komt met name een
mogelijke aanpassing van het Burgerlijk Wetboek, de Algemene wet inzake rijksbelastingen
en de Awb aan bod. In verband hiermee is voorts opdracht gegeven aan de Katholieke
Universiteit Brabant voor een rechtsvergelijkend onderzoek naar de wetgeving
op het terrein van terugvordering van staatssteun in enkele andere Europese
landen (Frankrijk, België, Duitsland, Zweden en Malta). Het onderzoeksrapport
wordt eind dit jaar verwacht.SchadevergoedingHet arrest van de Hoge Raad van 17 december 1999, NJ 2000, 88 (Groningen/Raatgever)
geeft het kabinet aanleiding om na te denken over aanpassing van de wetgeving
rondom schadevergoeding naar aanleiding van overheidshandelen. De Evaluatiecommissie
wijst op deze jurisprudentie inzake het zuiver schadebesluit en de dubbele
bevoegdheid van de burgerlijke rechter en de bestuursrechter. Het kabinet
zal bezien of hieromtrent wetgeving noodzakelijk is. Over dit onderwerp is
op 29 maart 2004 op initiatief van de Commissie wetgeving algemene regels
van bestuursrecht een expertmeeting gehouden. Een advies van deze commissie
aan het kabinet is in voorbereiding.Bestuurlijke handhavingEen derde thema dat de Evaluatiecommissie noemt is de bestuurlijke handhaving,
waarvan het maatschappelijk belang nauwelijks kan worden overschat. Hoewel
uit het onderzoek naar de rampen in Enschede en Volendam wederom is gebleken
dat de problemen en dus ook de oplossingen zeker niet in de eerste plaats
op het terrein van de wetgeving liggen, blijft het zaak ook op mogelijke knelpunten
in de wetgeving alert te blijven. Wij wijzen in dat verband mede op de wijziging
en uitbreiding van het handhavingshoofdstuk in het kader van de vierde tranche
van de Awb, welk wetsvoorstel rond deze tijd bij de Tweede Kamer is of wordt
ingediend.Beroep tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregelsIn artikel 8:2 Awb is opgenomen dat geen beroep bij de bestuursrechter
openstaat tegen besluiten, inhoudende algemeen verbindende voorschriften en
beleidsregels. De Evaluatiecommissie vraagt aandacht voor dit onderwerp en
constateert daarbij dat de argumenten vóór en tegen beroep tegen
algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels evenals de gevolgen daarvan,
in het verleden uitvoerig zijn geïnventariseerd. Het komt nu aan op een
weging van de argumenten, aldus de Evaluatiecommissie. Het kabinet deelt deze
opvatting en maakt van de gelegenheid gebruik om een standpunt over dit onderwerp
in te nemen.Het kabinet verwacht allereerst een doorbreking van het evenwicht tussen
bestuur en rechter als de mogelijkheden voor de rechter om regelgeving te
toetsen worden verruimd. De controle op deze regelgeving dient in de eerste
plaats toe te komen aan vertegenwoordigende lichamen als de staten-generaal,
de provinciale staten en de gemeenteraad. Ten tweede verwacht het kabinet
dat de voortgang van het bestuurshandelen wordt belemmerd door onzekerheid
over de daadwerkelijke inwerkingtreding van de algemeen verbindende voorschriften
en beleidsregels. Ten derde wijst het kabinet op de te verwachten toename
van het aantal beroepen bij de rechter, in een tijd waarin de bestuursrechter
toch al overbelast is. De bestuursrechtspraak is hier niet op berekend en
de hiervoor benodigde budgetten zijn niet beschikbaar. Dit alles betekent
dat het kabinet geen wetgeving in procedure zal brengen die strekt tot het
laten vervallen van artikel 8:2 van de Awb.7. Volgende evaluatiesArtikel 11:1, eerste lid, Awb verplicht de Ministers van Justitie en van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zorg te dragen voor een periodieke
evaluatie van de wijze waarop de Awb is toegepast. De eerste evaluatie diende
plaats te vinden binnen drie jaar na inwerkingtreding van de wet en omvatte
de periode 1994–1997. Vervolgens moet de Awb om de vijf jaar worden
geëvalueerd. De Evaluatiecommissie geeft in overweging om te bezien of
artikel 11, eerste lid, Awb ongewijzigd gehandhaafd moet blijven.Artikel 11:1, eerste lid, Awb betekent niet dat bij iedere vijfjaarlijkse
evaluatie aan alle denkbare aspecten van de toepassing van de Awb aandacht
moet worden besteed. Dat is tot nu toe ook niet de praktijk. Dat zou bij een
zo omvangrijke en veelomvattende wet als de Awb eenvoudig ondoenlijk zijn.
Anderzijds is het kabinet van mening dat een evaluatie niet tot een eens in
de vijf jaar te houden onderzoek moet worden beperkt. Ook tussentijds kunnen
over onderdelen van de Awb evaluaties plaatsvinden, bijvoorbeeld wanneer er
vragen zijn gerezen over de werking van een bepaald (nieuw) onderdeel in de
praktijk. Om dergelijke tussentijdse evaluaties wordt soms ook bij de behandeling
van Awb-wetsvoorstellen in de Staten-Generaal verzocht, zoals terzake van
het Awb-procesrecht in fiscale zaken, de kosten van bestuurlijke voorprocedures,
het rechtstreeks beroep en het intern klachtrecht. In het wetsvoorstel extern
klachtrecht is een specifieke evaluatiebepaling opgenomen, omdat dat wetsvoorstel
voor een belangrijk deel ook bepalingen bevat die niet in de Awb zijn opgenomen.
Deze tussentijdse evaluaties worden niet onder auspiciën van een evaluatiecommissie
verricht. De instelling van een min of meer permanente evaluatiecommissie
op het terrein van de Awb – zoals de voor de Wet milieubeheer ingestelde
evaluatiecommissie – lijkt ons onnodig zwaar.Resumerend kunnen wij stellen dat met de eerste twee periodieke evaluaties
tezamen, en met de daarbij gevolgde aanpak, een stevig fundament is gelegd.
Artikel 11:1, eerste lid, Awb is in onze ogen daarbij een belangrijke bepaling;
zij biedt de wettelijke garantie dat de toepassing van de Awb in de praktijk
op systematische wijze wordt gevolgd. Voorzover nieuwe onderdelen van de Awb
in de toekomst niet al tussentijds zijn geëvalueerd, zal de periodieke
evaluatie het moment zijn om vast te stellen of daarnaast nog behoefte bestaat
aan evaluatie en, zo ja, hoe uitgebreid deze dan dient plaats te vinden. Het
voordeel van een wat breder opgezette evaluatie kan zijn, dat daardoor ook
knelpunten kunnen worden opgespoord waarvoor geldt dat ze niet vanzelf aan
de oppervlakte komen. Anderzijds moet ook voor overmatig evalueren worden
gewaakt er zal en moeten worden geselecteerd.Dat de in artikel 11:1 Awb voorgeschreven verplichte periodieke evaluatie
krachtens het tweede lid van die bepaling niet geldt voor het uniforme bestuursprocesrecht
achten wij achterhaald, nu daar in feite juist in beide evaluaties veel aandacht
aan is besteed. We zullen dan ook, bij de eerstvolgende gelegenheid, een voorstel
doen om deze uitzondering te schrappen.Over de volgende vijfjaarlijkse evaluatie zal eind 2006 of begin 2007
verslag worden gedaan. Daarin zal een belangrijke plaats worden ingeruimd
voor de vraag welke gevolgen de Awb tot nu toe heeft gehad voor de omgang
van burgers met het bestuur.Tenslotte spreekt het kabinet het voornemen uit om te bezien in hoeverre
het verrichten van een longitudinaal onderzoek in bepaalde zaken tot de mogelijkheden
behoort. Een dergelijk onderzoek houdt in dat het besluitvormingsproces gedurende
een langere periode wordt gevolgd en onderzocht.8. Overige beleidsvoornemens en stand van zaken AwbWetsvoorstel vierde tranche AwbRond deze tijd is of wordt het wetsvoorstel voor de vierde tranche van
de Awb bij de Tweede Kamer ingediend. Dit wetsvoorstel omvat een drietal onderwerpen,
namelijk: bestuursrechtelijke geldschulden, bestuurlijke handhaving (in het
bijzonder de bestuurlijke boete) en attributie van bestuursbevoegdheden aan
ambtenaren. Een belangrijke bouwsteen voor dit wetsvoorstel is het voorontwerp
Vierde tranche van de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht
geweest.1 Met dit wetsvoorstel is een nieuwe
mijlpaal bereikt in de ontwikkeling van de Algemene wet bestuursrecht. De
Awb heeft namelijk het karakter van een aanbouwwet. De eerste en tweede tranche
zijn ingevoerd in 1994, de derde tranche in 1998. De invoering van de vierde
tranche is voorzien voor 2006/2007. In de tussenliggende periodes is de Awb
uitgebouwd door middel van aparte wetsvoorstellen die ten doel hadden om in
te spelen op nieuwe ontwikkelingen, maar ook voorzagen in onderhoud en verbetering.Wet rechtstreeks beroep2Deze wet bevat enkele aanvullingen van de Awb die voorzien in de mogelijkheid
om de bezwaarschriftprocedure over te slaan. De indiener van het bezwaarschrift
kan daarvoor een verzoek doen aan het bestuursorgaan. Als de zaak daarvoor
geschikt is, kan het bestuursorgaan met dit verzoek instemmen. De rechter
heeft de mogelijkheid om het bestuursorgaan op te dragen alsnog de bezwaarschriftprocedure
te volgen indien het bestuursorgaan kennelijk ten onrechte met het verzoek
om rechtstreeks beroep heeft ingestemd. Deze wetswijziging beoogt
een zekere flexibilisering van de bezwaarschriftprocedure en vloeit voort
uit de bevindingen van de eerste Evaluatiecommissie. In paragraaf 6.10
van het rapport van deze commissie kwam naar voren dat het nut van de bezwaarschriftprocedure
soms in twijfel werd getrokken. Dit nut ontbreekt met name in de gevallen
waarin in de primaire fase reeds een zodanig uitputtende gedachtewisseling
heeft plaatsgevonden, dat de bezwaarschriftprocedure daaraan weinig of niets
kan bijdragen.Deze wetswijziging zal op 1 september 2004 in werking treden. Overeenkomstig
de toezegging aan de Tweede en Eerste Kamer zal de wet een jaar na inwerkingtreding
worden geëvalueerd.Wet elektronisch bestuurlijk verkeer1Deze wet voegt aan de Awb enkele regels toe over het verkeer langs elektronische
weg tussen burgers en bestuursorganen en tussen bestuursorganen onderling.
Dit betekent dat bijvoorbeeld vergunningen, ontheffingen en subsidies elektronisch
kunnen worden aangevraagd, mits het bestuursorgaan deze weg heeft opengesteld.
Ook moet de burger zelf kenbaar hebben gemaakt langs de elektronische weg
bereikbaar te zijn, alvorens het bestuur van deze mogelijkheid gebruik mag
maken. Verder geldt als eis dat het elektronische verkeer voldoende betrouwbaar
en vertrouwelijk moet zijn.Deze wet heeft geen betrekking op het elektronische verkeer met de rechter.
Over dat onderwerp is op 2 april 2003 een presentatiemiddag gehouden.
De eerste ondergetekende heeft bij de behandeling van het wetsvoorstel elektronisch
bestuurlijk verkeer toegezegd te bezien of en in hoeverre er tevens wettelijke
regels voor het elektronische verkeer met de bestuursrechter moeten komen.
Daartoe wordt overleg gevoerd met de Raad voor de rechtspraak.De Wet elektronisch bestuurlijk verkeer is op 1 juli 2004 in werking
getreden.Wetvoorstel extern klachtrecht2Het wetsvoorstel extern klachtrecht voorziet in een landelijk dekkend
stelsel van externe klachtvoorzieningen, waardoor burgers met klachten over
bestuursorganen – ook op decentraal niveau – altijd terecht zullen
kunnen bij een onafhankelijke ombudsman of ombudscommissie. Naast de daarvoor
benodigde wijzigingen in de organieke wetten en in de Wet nationale ombudsman,
voorziet het wetsvoorstel tevens in een uniforme regeling van de klachtprocedure
voor het externe klachtrecht in de Awb. Het wetsvoorstel is op dit moment
in behandeling bij de Eerste Kamer.Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb3 en aanpassingswet4De Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb is op 22 januari
2002 door de Eerste Kamer aanvaard. Deze wet is een uitvloeisel van de door
de opeenvolgende kabinetten uitgesproken wens om de juridisering terug te
dringen. Deze wet voorziet in de samenvoeging van de afdelingen 3.4 en 3.5
van de Awb tot één uniforme openbare voorbereidingsprocedure
voor besluiten. Deze procedure moet worden gevolgd indien deze algemene regeling
bij wettelijk voorschrift of bij besluit van een bestuursorgaan van toepassing
wordt verklaard. Na het volgen van deze procedure kan rechtstreeks in beroep
worden gegaan bij de bestuursrechter; de bezwaarschriftprocedure blijft dus
buiten toepassing. Deze wet brengt een omvangrijke hoeveelheid aanpassingswetgeving
met zich mee. Alle bijzondere wetten die deze algemene regeling van toepassing
verklaren, dienen overeenkomstig de bedoelingen van deze wet te worden vereenvoudigd. De aanpassingswet is op 7 februari 2004 ingediend bij
de Tweede Kamer. Zoals hiervoor reeds vermeld, bevat de aanpassingswet ook
de afschaffing van de actio popularis in het omgevingsrecht en een mede daarmee
verband houdende wijziging van artikel 6:13 Awb.Het tijdstip van inwerkingtreding van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
is afhankelijk van de voortgang van de parlementaire behandeling van de aanpassingswet.
Deze is thans gereed voor plenaire behandeling door de Tweede Kamer. De beoogde
datum van inwerkingtreding is 1 januari 2005.Samenhangende besluitenIn het kabinetsstandpunt «Juridisering in het openbaar bestuur»1 is geconcludeerd dat voor de gevallen waarin sprake
is van samenloop van verschillende besluiten op basis van verschillende bijzondere
wetten stroomlijning van besluitvormings- en rechtsbeschermingsprocedures
gewenst is, om daarmee de juridisering in het openbaar bestuur terug te dringen.
De Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht heeft in 2000 een
voorontwerp uitgebracht. Dit voorontwerp bevat een coördinatieregeling
voor de gevallen waarin voor het verrichten van een bepaalde activiteit verschillende
overheidsbesluiten (vergunningen, ontheffingen e.d.) nodig zijn. Dergelijke
met elkaar samenhangende besluiten kunnen dan door middel van één
procedure worden afgehandeld. Met dit voorstel wordt tevens voorkomen dat
op verschillende tijdstippen steeds verschillende besluiten voor de rechter
ter discussie kunnen worden gesteld. Het voorontwerp biedt naar de mening
van het kabinet een goede basis voor een wetsvoorstel. Zoals nader is toegelicht
in het op 19 mei 2004 aan de Tweede Kamer aangeboden jaarverslag van
het Ministerie van Justitie, verkeert dit wetsvoorstel nog in de fase van
voorbereiding en is het streven dit in 2004 in consultatie te brengen.2Handreiking bezwaarHet kabinet acht van belang dat de toetsing van bezwaarschriften niet
wordt verengd tot een toetsing van de rechtmatigheid van het primaire besluit.
Bestuursorganen zouden vaak meer gebruik kunnen maken van het conflictoplossend
vermogen van de bezwaarschriftprocedure. Het kabinet roept bestuursorganen
dan ook op om de inrichting van hun bezwaarschriftprocedures nog eens kritisch
te bezien en waar nodig en mogelijk verbeteringen aan te brengen. Het heeft
hieraan zelf zijn steentje bijgedragen door het initiatief te nemen om, in
samenspraak met vertegenwoordigers van bestuursorganen, te komen tot een handreiking
voor het inrichten en voeren van bezwaarschriftprocedures. Om te komen tot
een bruikbare handreiking is onderzoek verricht naar de gang van zaken bij
departementen, provincies, gemeenten, waterschappen en zelfstandige bestuursorganen
in Nederland. Daarbij is gebruik gemaakt van de ervaringen uit de praktijk.
Deze handreiking is half maart 2004 openbaar gemaakt3.Derde fase herziening rechterlijke organisatieOnlangs is aan de Tweede Kamer de brief toegezonden waarin het kabinet
zijn beleidsvoornemens uiteenzet over de zogeheten derde fase van de herziening
van de rechterlijke organisatie4. In deze brief
geeft het kabinet uitleg over zijn keuze om de bestuursrechtspraak niet verder
te integreren in de gewone rechterlijke macht. De reden daarvoor is dat de
bestuursrechtspraak wezenlijk verschilt van andere takken van rechtspraak
en dat volledige integratie tot gevolg zou hebben dat voor een deel van de
bestuursrechtelijke geschillen een rechtsgang in drie instanties zou openstaan.
Dit laatste zou voor grote delen van het bestuursrecht maatschappelijk
ongewenst zijn. Het huidige stelsel wordt op hoofdlijnen gehandhaafd. Wel
zijn aanpassingen op onderdelen nodig.Op onderdelen is de afbakening tussen het werkterrein van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State en dat van het College van Beroep
voor het bedrijfsleven voor verbetering vatbaar. Doordat in de loop der jaren
enige inconsistenties zijn ontstaan, stelt het kabinet enige «grenscorrecties»
voor, op basis van de inventarisatie die hiervan door de betrokken colleges
is gemaakt. Het gaat dan met name om enige categorieën op het gebied
van het economische ordeningsrecht. Een wetsvoorstel hieromtrent zal in de
loop van 2004 worden ingediend.In de praktijk kan soms een tekortschietende rechtseenheid op het terrein
van het bestuursrecht worden waargenomen, met name als het gaat om de verschillen
tussen de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State enerzijds en de Centrale Raad van Beroep anderzijds. Het kabinet heeft
in zijn eerder genoemde brief over de derde fase aangegeven dat het wil komen
tot een rechtseenheidsvoorziening in het algemeen bestuursrecht. Het zal daartoe
in de loop van 2004 een wetsvoorstel indienen. Het kabinet heeft daarbij een
rechtseenheidskamer voor ogen van de hoogste bestuursrechters (de Afdeling
bestuursrechtspraak, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep
voor het bedrijfsleven), waaraan deze rechters in voorkomende gevallen prejudiciële
vragen zullen kunnen stellen.In de nota Rechtsstaat en Rechtsorde1 gaat
het kabinet in op het zogenoemde verlofstelsel als instrument om een duidelijker
taakverdeling tussen de hogere en lagere rechter te bewerkstelligen, hetgeen
de rechtsvormende taak van de rechter ten goede komt. In een verlofstelsel
beoordeelt de Hoge Raad als derde instantie alleen die zaken die naar zijn
oordeel van belang zijn voor de rechtsontwikkeling. Omdat er in het bestuursrecht
in mindere mate sprake is van een taakverdeling tussen de hoogste en laagste
rechters ligt invoering van een verlofstelsel voor dit rechtsgebied minder
voor de hand. Wel zou een grievenstelsel mogelijkerwijs kunnen bijdragen aan
een goede taakverdeling. In verband met ons voornemen om voorstellen te doen
voor een rechtseenheidsvoorziening, zien wij op dit moment af van een grievenstelsel.
Wij verwachten van een rechtseenheidskamer dermate positieve effecten dat
een grievenstelsel geen beduidende toegevoegde waarde meer zal hebben. Wel
zullen, na inwerkingtreding, de effecten van de rechtseenheidsvoorziening
worden bezien in relatie tot de mogelijkheid van een grievenstelsel.Zoals in de brief over de derde fase is beschreven, kiest het kabinet
definitief voor het op hoofdlijnen handhaven van de bestaande situatie bij
het hoger beroep in het bestuursrecht. Gelet op deze keuze, acht het kabinet
het voor de hand liggen dat de wettelijke regeling van het hoger beroep wordt
overgebracht naar hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht. De Awb bevat
dan de volledige codificatie van het bestuursprocesrecht. Deze overheveling
zal een plaats krijgen in het wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht
dat eerder in deze nota in paragraaf 4 is besproken.Belastingrechtspraak in twee feitelijke instanties2Dit wetsvoorstel regelt het beroep bij de rechtbank en het hoger beroep
bij het gerechtshof in belastingzaken. Hierdoor wordt een tweede feitelijke
instantie ingevoerd in belastingzaken. De Wet op de rechterlijke organisatie,
de Algemene wet inzake rijksbelastingen en enkele andere wetten worden hiervoor
gewijzigd. Het wetsvoorstel is op 20 oktober 2003 bij de Tweede Kamer
ingediend en is thans gereed voor plenaire behandeling.Niet tijdig beslissenDe Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht heeft op verzoek
van het toenmalige kabinet in 2002 een voorontwerp opgesteld voor een regeling
in de Awb over beroep bij niet tijdig beslissen. Dit voorontwerp wil burgers
een effectiever rechtsmiddel geven tegen te trage besluitvorming door het
openbaar bestuur. Het voorontwerp biedt de mogelijkheid om direct beroep in
te stellen bij de rechter, zonder dat eerst bezwaar moet worden gemaakt. Alvorens
dit te doen, moet wel eerst een ingebrekestelling worden verzonden, tenzij
dit redelijkerwijs niet kan worden gevergd. De rechter behandelt het beroep
zonder zitting en doet binnen acht weken uitspraak. Als het bestuursorgaan
na afloop van de door de rechter bepaalde termijn nog steeds niet heeft beslist,
kan de belanghebbende via een eenvoudige procedure bij de voorzieningenrechter,
de rechter verzoeken aan het bestuursorgaan een dwangsom op te leggen.Op 28 mei jl. is door de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en
Koninkrijksrelaties namens het kabinet het «Actieplan professioneel
omgaan met brieven en elektronische berichten» aan de Tweede Kamer gezonden.1 Dit actieplan vloeit voort uit het programma Andere
Overheid en bevat tevens de kabinetsreactie op het rapport 2003/325 van de
Nationale ombudsman van 30 september 2003, waarin de Nationale ombudsman
verslag doet van zijn onderzoek naar de afhandelingstermijnen van brieven
en elektronische berichten van burgers aan de rijksoverheid. In het actieplan
zijn maatregelen opgesomd om te komen tot een voortvarender afhandeling van
correspondentie tussen overheid en burger. Daarmee plaatst het kabinet de
problematiek waarop het voorontwerp van de Commissie wetgeving algemene regels
van bestuursrecht betrekking heeft in een breder perspectief.In het actieplan is als belangrijk bezwaar van de regeling uit het voorontwerp
aangegeven dat mensen die geconfronteerd worden met te traag werkende bestuursorganen
nog steeds zelf actie moeten ondernemen door een beslissing via de rechter
af te dwingen. Daarnaast zal er een extra belasting van de rechterlijke macht
uit voortvloeien, wat ten koste zal gaan van de behandeling van andere zaken.
In de commentaren op het voorontwerp is hierop van verschillende kanten gewezen.Thans wordt dan ook bezien of, en zo ja in welke vorm, met wetgeving een
bijdrage moet worden geleverd aan de problematiek van het niet tijdig beslissen.
Zoals uit het actieplan blijkt, is het kabinet overtuigd van de urgentie en
indringendheid van het probleem van trage besluitvorming, Daarbij is het kabinet
echter van mening dat de oplossing primair in organisatorische en logistieke
maatregelen bij de bestuursorganen moet worden gezocht en dus niet in de eerste
plaats in nieuwe of aangescherpte wetgeving. Het kabinet bezint zich thans
dan ook op de vraag in hoeverre een verbetering van de rechtsbescherming,
zoals voorgesteld in het voorontwerp, noodzakelijk en gewenst is. Zoals is
aangegeven in het op 19 mei 2004 aan de Tweede Kamer aangeboden jaarverslag
van het Ministerie van Justitie, heeft deze heroverweging van het voorontwerp
ertoe geleid dat het wetsvoorstel nog in de fase van voorbereiding verkeert.2Het kabinet gaat in het hiervoor genoemde actieplan ook in op een door
de Tweede Kamer aanvaarde motie-Koopmans/De Krom waarin wordt gepleit voor
de introductie van fatale termijnen (Kamerstukken II 2003/04, 29 383,
nr. 3). Daarmee wordt onder andere gedoeld op de constructie van de fictieve
positieve beslissing. In de reactie op deze motie geeft het kabinet aan te
willen bezien of deze figuur in meer gevallen kan worden toegepast, in aanvulling
op maatregelen ter verbetering van de organisatie en werkwijzen. Wel wordt
daarbij aangetekend dat deze figuur in ieder geval niet is aangewezen bij
beslissingen met potentieel zeer ingrijpende maatschappelijke
gevolgen (bijvoorbeeld de toelating van een nieuw geneesmiddel). Verder wordt
gewezen op de ervaringen met onder andere de Woningwet, die leren dat er de
nodige juridische complicaties kunnen ontstaan in verband met de mogelijkheid
van bezwaar en beroep. Verder zal bij complexe beslissingen die veel overleg
vergen tussen aanvrager en bestuursorgaan, de beoogde tijdwinst niet zonder
meer behaald kunnen worden door het creëren van een fictief besluit,
omdat het overleg zich dan zal verplaatsen naar de fase die voorafgaat aan
de indiening van de aanvraag. Ook andere mogelijkheden om het overschrijden
van termijnen door bestuursorganen tegen te gaan kunnen in dit verband aan
de orde komen.De Minister van Justitie,J. P. H. DonnerDe Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,J. W. RemkesBIJLAGE 1Overzicht van aanbevelingen van de Commissie Evaluatie
Awb II1Aanbevelingen aan de wetgeverHoger beroepDe wetgever zou moeten overwegen voorzieningen te treffen, die het mogelijk
maken een verwijtbaar pas in een laat stadium inbrengen van gronden of argumenten
te sanctioneren in de sfeer van de teruggave van het griffierecht of de proceskostenveroordeling.
Daarbij zou ook de wenselijkheid van wijziging van artikel 8:72 dienen te
worden bezien (zie paragraaf 4, trechtermodel).De wetgever dient in het bestuursprocesrecht een vorm van incidenteel
beroep mogelijk te maken (zie paragraaf 4, incidenteel
hoger beroep).In de wet ware te bepalen dat bij wijziging van het bestreden besluit
hangende hoger beroep het tweede besluit deel uitmaakt van het geding in hoger
beroep. Bestuursorganen en de rechtbanken zouden wettelijk verplicht moeten
zijn een eventueel aldaar ingediend bezwaar- of beroepschrift tegen het tweede
besluit door te zenden naar de appèlrechter. De appèlrechter
zou evenwel de mogelijkheid moeten hebben om het beroep tegen het tweede besluit
terug te verwijzen naar de rechtbank (zie paragraaf 4, wetsvoorstel bevordering definitieve geschilbeslechting).In artikel 8:72 Awb ware uitdrukkelijk te bepalen, dat het bestuursorgaan
na vernietiging een nieuw besluit moet nemen, tenzij de rechtbank bepaalt
dat dit niet nodig is (zie paragraaf 4, wetsvoorstel
bevordering definitieve geschilbeslechting).De werkingssfeer van de artikelen 6:18 Awb en 6:19 Awb dient te worden
uitgebreid tot besluiten genomen ter vervanging van een vernietigd besluit
(zie paragraaf 4, wetsvoorstel bevordering definitieve
geschilbeslechting).Aanbevelingen 3 tot en met 5 zouden moeten worden bezien in het kader
van de door de regering aangekondigde meeromvattende aanpassing van de artikelen
6:18 en 6:19 Awb en in samenhang met de eventuele invoering van de zogenaamde
bestuurlijke lus (zie paragraaf 4,wetsvoorstel bevordering
definitieve geschilbeslechting).SubsidiesArtikel 4:39, eerste lid, Awb moet worden gewijzigd in dier voege, dat
niet-doelgebonden verplichtingen slechts aan de subsidie kunnen worden verbonden
voorzover bij wettelijk voorschrift is bepaald waarop dergelijke verplichtingen
betrekking kunnen hebben (zie paragraaf 4, subsidies).BeleidsregelsBij gelegenheid kan de onderverdeling in drie soorten beleidsregels uit
artikel 1:3, vierde lid, worden geschrapt (zie paragraaf 4, beleidsregels).Mandaat en delegatieHet verdient aanbeveling om in de Aanwijzingen voor de regelgeving modellen
voor het bij wettelijk voorschrift uitsluiten, dan wel beperken, van de bevoegdheid
tot mandaatverlening op te nemen (zie paragraaf 4, aanwijzingen voor de regelgeving).Artikel 10:3, tweede lid, onderdeel a, moet worden gewijzigd in dier voege,
dat mandaat tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften niet
wordt verleend, tenzij onverwijlde spoed daartoe noopt (zie paragraaf 4, mandaat).Het is nodig noch wenselijk de rechter de bevoegdheid te geven om mandaatgebreken
geheel te passeren. In zoverre behoeft de werkingssfeer van artikel 6:22 dus
niet te worden uitgebreid (zie paragraaf 4, mandaat).Aanbevelingen aan de regeringBesluitvorming onder de AwbDe Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
zouden in samenwerking met de organisaties van decentrale overheden moeten
nagaan of een centrale elektronische publicatie van aanvragen en ontwerpbesluiten
haalbaar is (zie paragraaf 5, onderzoek naar centrale
elektronische publicatie van ontwerpbesluiten).De Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
zouden nader onderzoek moeten doen verrichten naar knelpunten die de huidige
invulling van het belanghebbende-begrip in de praktijk oplevert (zie paragraaf 4, onderzoek naar het belanghebbendebegrip).Hoger beroepDe Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
zouden nader onderzoek moeten (laten) doen naar de voor- en nadelen van het
toekennen van schorsende werking aan het hoger beroep (zie paragraaf 5, onderzoek naar schorsende werking in hoger beroep).SubsidiesDe Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
zouden in samenspraak met de VNG en het IPO, moeten zoeken naar een geschikte
wijze om het onderscheid tussen subsidies en andere financiële bijdragen
te verduidelijken (bijvoorbeeld via de internetsite van deze ministeries)
(zie paragraaf 5,handreikingen voor de bestuurspraktijk).Mandaat en delegatieDe Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
zouden, in samenspraak met de VNG, het initiatief moeten nemen tot het ontwikkelen
van een handreiking voor mandaatbesluiten (zie paragraaf 5, handreikingen voor de bestuurspraktijk).Aanbevelingen aan het bestuurBesluitvorming onder de AwbBestuursorganen dienen bij de afhandeling van klachten van burgers over
overtredingen nauwkeuriger na te gaan of in de klacht wellicht een aanvraag
van een handhavingsbesluit besloten ligt. Zonodig dient daartoe contact te
worden opgenomen met de indiener van de klacht.BeleidsregelsBestuursorganen, in het bijzonder op gemeentelijk niveau, zouden meer
aandacht moeten besteden aan het neerleggen van beleid in beleidsregels.Beleidsuitspraken in beleidsnota's e.d. kunnen beleidsregels zijn, maar
het verdient sterk de voorkeur om beleidsregels uitdrukkelijk als zodanig
vast te stellen.Bestuursorganen dienen te worden voorgelicht over het belang van het vastleggen
van hun beleid in uitdrukkelijk vastgestelde beleidsregels.Het is nuttig beleidsregels ook op internet te publiceren.Bestuursorganen dienen in de primaire besluitvorming en de bezwaarfase
meer aandacht te hebben voor de mogelijkheid, dat op grond van artikel 4:84
Awb van de beleidsregel moet worden afgeweken.Mandaat en delegatieBestuursorganen verlenen in beginsel geen mandaat aan (functionarissen
van) niet tot de overheid behorende organisaties.Het verdient aanbeveling dat bestuursorganen al hun mandaatbesluiten bijeenbrengen
in een openbaar mandaatregister en op ruime schaal bekendmaken waar en wanneer
dit register kan worden geraadpleegd.Voorzover het gebruik van handtekeningstempels in strijd met de waarheid
de indruk wekt dat een bepaalde persoon het besluit heeft ondertekend, moet
dit gebruik worden afgewezen. In de praktische behoefte om besluiten door
ambtenaren te laten ondertekenen kan beter door ondertekeningsmandaat worden
voorzien.Bestuursorganen van decentrale rechtsgemeenschappen dienen er op toe te
zien, dat naast een volmacht zonodig ook het bijbehorende mandaat wordt verleend,
en omgekeerd.Delegatiebesluiten dienen zoveel mogelijk te worden gepubliceerd op de
wijze die is voorgeschreven voor door de delegans vastgestelde algemeen verbindende
voorschriften.Aanbevelingen aan de rechterBesluitvorming onder de AwbDe rechter dient gegevens, bewijsmiddelen of beroepsgronden die in beroep
worden aangevoerd, niet buiten beschouwing te laten op de enkele grond, dat
zij niet in de bestuurlijke fase zijn ingebracht, tenzij deze betrekking hebben
op een onderdeel van het besluit dat in de bestuurlijke fase in het geheel
niet is aangevochten.Mandaat en delegatieIndien een besluit krachtens een ontoereikend mandaat is genomen, dient
de bestuursrechter zoveel mogelijk ook het materiële geschilpunt te beoordelen.
In dat kader dient de bestuursrechter het bestuursorgaan zoveel mogelijk de
vraag voor te leggen, of het na vernietiging wegens een bevoegdheidsgebrek
een ander besluit zou nemen.Indien:a) het bestuursorgaan laat weten na vernietiging wegens een bevoegdheidsgebrek
geen ander besluit te zullen nemen, enb) het besluit, afgezien van het bevoegdheidsgebrek, de rechterlijke toets
doorstaat,dient de bestuursrechter met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb
de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, tenzij de aard
van het besluit zich daartegen verzet.Hoger beroepAls object van het geding in hoger beroep behoort de uitspraak van de
eerste rechter te gelden.Dit brengt mee, dat in hoger beroep geen onderdelen van het besluit kunnen
worden aangevochten, die in eerste aanleg niet in geschil waren. In zoverre
kan de omvang van het geschil in hoger beroep niet groter zijn dan de omvang
van het geschil in eerste aanleg.Met betrekking tot onderdelen van het besluit die in eerste aanleg in
geschil waren, kunnen partijen in hoger beroep nieuwe gronden of argumenten
aanvoeren, tenzij de goede procesorde zich daartegen verzet. De inhoud van
het begrip «goede procesorde» wordt daarbij mede bepaald door
de aard van het geschil, in het bijzonder het al dan niet betrokken zijn van
derden. Met het oog op de kenbaarheid voor (potentiële) procespartijen
is van belang, dat de rechtspraak meer stelselmatig motiveert, welke kenmerken
van een geschil nopen tot een restrictief of juist tot een ruim beleid bij
het toelaten van nieuwe gronden of argumenten.BIJLAGE 2Overzicht van de onderzoeken en de rapporten die zijn
verschenen in het kader van de tweede evaluatie van de Algemene wet bestuursrechtDeelrapportenDe ketenbenadering in de Awbmr. A. A. J. de Gier, mr. M. L. P. van Houten, mr. I. Tappenier,
mr. J. J. Vermeulen, dr. T. Zwart, dr. mr. J. van
der Bij, mr. drs. R. Straathof, drs. M. VerberkBoom Juridische Uitgevers, Den Haag 2001De burger en de Awb, Ervaringen van repeat players met
Awb-proceduresdr. M. V. C. Alders, mr. M. N. Boeve, mr. drs. W. G. A. Hazewindus, mr.
drs. K. A. W. M. de Jong, mr. A. P. Klap, mr. B. K. Olivier, prof. mr. B.
J. Schueler, mr. R. Uylenburg, mr. C. J. van der WiltBoom Juridische Uitgevers, Den Haag 2001Subsidiesmr. K. M. Westra, mr. drs. W. den OudenBoom Juridische Uitgevers, Den Haag 2001BeleidsregelsMr. J. E. Valenteijn, mr. H. E. BröringBoom Juridische Uitgevers, Den Haag 2001Mandaat en delegatieprof. mr. S. E. Zijlstra, prof. mr. L. J. J. Rogier, mr. M. C. de Voogd,
mr. H. M. L. Frons, mr. M. V. van MunsterBoom Juridische Uitgevers, Den Haag 2001Hoger beroepprof. mr. R. J. G. M. Widdershoven, mr. R. J. N. Schlössels, prof.
mr. F. A. M. Stroïnk, prof. mr. J. B. J. M. ten Berge, mr. A. J. Bok,
mr. W. J. M. Voermans, prof. mr. B. W. N. de Waard, mr. P. A. WillemsenBoom Juridische Uitgevers, Den Haag 2001Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht
1997–2001Commissie Evaluatie Awb IIBoom Juridische Uitgevers, Den Haag 2002XNoot1I.v.m. enige druktechnische correcties.XNoot2Kamerstukken II 2003/04, 29 279, nr. 1.XNoot3Kamerstukken II 2003/04, 29 279, nr. 9.XNoot4Kamerstukken II 2003/04, 29 383, nr. 2.XNoot1Kamerstukken II 2003/04, 29 528, nr. 1.XNoot2Zie de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb (Stb. 2002, 54).XNoot3Opgenomen in het wetsvoorstel Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure
Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 421, nrs. 1–2).XNoot4Zie de op 1 juli 2004 in werking getreden Wet elektronisch bestuurlijk
verkeer (Stb. 2004, 214).XNoot5Zie de op 1 september 2004 in werking tredende wet inzake «rechtstreeks
beroep» (Stb. 2004, 220).XNoot6Zie het voorontwerp Samenhangende besluiten I van de commissie Wetgeving
algemene regels van bestuursrecht.XNoot7Kamerstukken II 2003/04, 29 421, nrs. 1–2.XNoot8Zie voor het instellingsbesluit Stcrt. 2001, 250.XNoot1Voor meer informatie omtrent de Algemene wet bestuursrecht en de lopende
wetgevingsprojecten wordt verwezen naar www.justitie.nl/, onder Thema's/Wetgeving/Dossiers/Awb.XNoot2Tezamen met de deelonderzoeken gepubliceerd in de reeks «Algemeen
bestuursrecht 2001», Den Haag 2001/2002.XNoot3Het rapport is ook te vinden op www.justitie.nl/, onder Thema's/Wetgeving/Dossiers/Awb/Diversen/Publicaties.XNoot1Zie Kamerstukken II 2003/04, 29 565, nrs. 1–3.XNoot1Kamerstukken II 2003/04, 29 251, nrs. 1–3.XNoot1VAR-Commissie Rechtsbescherming, De toekomst van de rechtsbescherming
tegen de overheid, Den Haag 2004, blz. 118.XNoot1ABRS 9 mei 1995, AB 1995, 529.XNoot2Vgl. L.J.A. Damen, Rechtsvorming door de bestuursrechter onder de Awb,
in: F.A.M. Stroink e.a. (red.), Vijf jaar JB en Awb, Den Haag 1999, blz. 9–37.XNoot1Kamerstukken II 2003/04, 29 251, nr. 7.XNoot1Titel 1.2 Awb, die tevens van overeenkomstige toepassing is op voorstellen
van wet, bevat een aantal bepalingen over de uitvoering van bindende besluiten
van organen van de Europese Gemeenschappen.XNoot1De voorontwerpen van de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht
zijn terug te vinden via de internetsite van het ministerie van Justitie:
www.justitie.nl/thema's/wetgeving/dossiers/Awb/voorontwerpen. Het voorontwerp
vierde tranche is uitgebracht op 7 september 1999.XNoot2Wet van 13 mei 2004, Stb. 220.XNoot1Wet van 29 april 2004, Stb. 214.XNoot2Kamerstukken I 2003/04, 28 747, A.XNoot3Wet van 24 januari 2002, Stb. 54.XNoot4Kamerstukken II 2003/04, 29 421, nrs. 1–3.XNoot1Kamerstukken II 2000/01, 26 360, nr. 1, blz. 18.XNoot2Zie Kamerstukken II 2003/04, 29 540, nr. 12, blz. 36–37.XNoot3Handreiking bezwaarschriftprocedure Algemene wet bestuursrecht, Ministerie
van Justitie en Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
Boom Juridische Uitgevers 2004 (tevens gepubliceerd via www.justitie.nl/thema's/wetgeving/dossiers/Awb/diversen). XNoot4Kamerstukken II 2003/04, 25 425, nr. 7.XNoot1Kamerstukken II 2003/04, 29 279, nr. 1, blz. 28.XNoot2Kamerstukken II 2003/04, 29 251, nrs. 1–2.XNoot1Kamerstukken II 2003/04, 29 362, nr. 16.XNoot2Kamerstukken II 2003/04, 29 540, nr. 12, blz. 37.XNoot1Bij de aanbevelingen aan de wetgever en de regering wordt per aanbeveling
wordt aangegeven waar de reactie van het kabinet op de betreffende aanbeveling
in dit kabinetsstandpunt is terug te vinden. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29279-16-h1.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl