Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën
Staten-Generaal — Kamerstuk Overig
Datum: 2014-06-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Vergaderjaar 2013-2014
 Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Kamerstukken
 
 
 
 33 750
 
 
 
 
 
 
 Nr. 1
 NOTA OVER DE TOESTAND VAN ’S RIJKS FINANCIËN
 
 17 september 2013
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Inhoudsopgave Miljoenennota 2014
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Blz.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Voorwoord
 
 
 
 
 7
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 1.
 
 
 
 
 Perspectief op duurzaam
						herstel
 
 
 
 
 9
 
 
 
 
 
 1.1
 
 
 Nederland in een fase van balansherstel
 
 
 14
 
 
 
 
 1.2
 
 
 Crisisbeleid en structurele hervormingen voor duurzame
						economische groei
 
 
 20
 
 
 
 
 1.3
 
 
 Gezonde overheidsfinanciën: Nederland doet veel, maar een
						aanvullend beleidspakket is nodig
 
 
 23
 
 
 
 
 1.4
 
 
 Tot slot
 
 
 27
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2.
 
 
 
 
 Minder schuld, meer groei
 
 
 
 
 29
 
 
 
 
 
 2.1
 
 
 Nederland is fundamenteel sterk
 
 
 30
 
 
 
 
 2.2
 
 
 De wereldeconomie biedt kansen voor Nederlandse groei
 
 
 33
 
 
 
 
 2.3
 
 
 Versterken Europese muntunie belangrijk voor Nederland
 
 
 38
 
 
 
 
 2.4
 
 
 Nederland: aanpakken binnenlandse onevenwichtigheden
 
 
 48
 
 
 
 
 2.5
 
 
 Hoe de structurele groei te verhogen
 
 
 64
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 3.
 
 
 
 
 Het budgettaire beeld
 
 
 
 
 69
 
 
 
 
 
 3.1
 
 
 Inleiding en algemeen beeld
 
 
 69
 
 
 
 
 3.2
 
 
 Maatregelen van het jaar 2014
 
 
 70
 
 
 
 
 3.3
 
 
 Overheidsfinanciën in 2014
 
 
 79
 
 
 
 
 3.4
 
 
 De overheidsfinanciën sinds het begin van de crisis
 
 
 91
 
 
 
 
 3.5
 
 
 Inkomstenontwikkeling in 2013 en 2014
 
 
 101
 
 
 
 
 3.6
 
 
 Kadertoetsingen
 
 
 103
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 4.
 
 
 
 
 Integrale risicoanalyse
 
 
 
 
 115
 
 
 
 
 
 4.1
 
 
 Inleiding
 
 
 115
 
 
 
 
 4.2
 
 
 Garanties en achterborgstellingen
 
 
 119
 
 
 
 
 4.3
 
 
 Leningen en financiële interventies
 
 
 125
 
 
 
 
 4.4
 
 
 Impliciete risicogerelateerde risico’s
 
 
 129
 
 
 
 
 4.5
 
 
 Risico’s bij staatsdeelnemingen
 
 
 131
 
 
 
 
 4.6
 
 
 Risico’s bij decentrale overheden
 
 
 132
 
 
 
 
 4.7
 
 
 Risico’s bij instellingen die een publiek belang
						dienen
 
 
 133
 
 
 
 
 4.8
 
 
 Onzekerheid in ramingen
 
 
 136
 
 
 
 
 4.9
 
 
 Trendmatige ontwikkelingen
 
 
 138
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Lijst van gebruikte termen en hun
						betekenis
 
 
 
 
 141
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Lijst van gebruikte afkortingen en
						hun betekenis
 
 
 
 
 148
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Trefwoordenregister
 
 
 
 
 150
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Bijlagen bij de Miljoenennota
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 De internetbijlagen worden
						gepubliceerd op
 
 overheid.nl
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Miljoenennota 2014
 
 Voorwoord
 
 Nederland staat voor uitdagingen die vragen om een structurele
				aanpak. Enerzijds kampt Nederland nog met de gevolgen van de bankencrisis en
				eurocrisis. Anderzijds is er in onze eigen financiële huishouding een aantal
				structurele onevenwichtigheden dat aangepakt moet worden.
 Al bij de start van het kabinet was duidelijk dat er geen
				gemakkelijk weg uit de crisis zou zijn. Met oog voor de welvaart en het welzijn
				van alle Nederlanders kiezen we ervoor om de problemen niet door te schuiven,
				maar aan te pakken. In deze eerste Miljoenennota van het kabinet Rutte-Asscher
				wordt verder invulling gegeven aan de afspraken uit het regeerakkoord.
 Het financieel en sociaal-economisch beleid rust op drie pijlers:
				de schatkist op orde brengen, werken aan duurzame groei en een evenwichtige
				inkomensverdeling. De uitwerking van de afspraken uit het Regeerakkoord heeft
				inmiddels geleid tot een Sociaal Akkoord, een Woonakkoord, een Energieakkoord
				en een Zorgakkoord. Met een maatregelenpakket van zes miljard euro zetten we
				een noodzakelijke stap in het op orde brengen van de overheidsfinanciën. Het
				kabinet heeft de fragiele economische groei hierbij zo veel mogelijk ontzien.
				Daarnaast nemen we een aantal gerichte maatregelen om de economie te
				stimuleren.
 Nederland is gebaat bij structurele hervormingen die de basis
				leggen voor duurzame economische groei. Daarom kiezen we ervoor om de werking
				van de arbeidsmarkt te verbeteren en het pensioenstelsel te moderniseren. Ook
				nemen we maatregelen waardoor de zorg in de toekomst betaalbaar en toegankelijk
				blijft. Op de woningmarkt werken we aan het herstel van evenwicht. Dit doen we
				onder andere door te werken aan het geleidelijk afbouwen van schulden op lange
				termijn. Dit verbetert de financiële schokbestendigheid van huishoudens,
				banken, pensioenfondsen en de overheid.
 De hervormingen raken ons allemaal. Het gaat immers om onze
				huizen, ons werk, onze gezondheid en onze oudedagsvoorziening. Afhankelijk van
				ieders persoonlijke situatie krijgt iedere burger en elk bedrijf met deze
				veranderingen te maken. We geven ons hier rekenschap van en streven ernaar om
				de last die dit met zich meebrengt zo evenwichtig mogelijk te verdelen.
 Met de maatregelen in deze Miljoenennota zetten we belangrijke
				stappen om ervoor te zorgen dat Nederland in de toekomst een welvarend land met
				duurzame economische groei en een sterk en sociaal fundament blijft.
 
 
 
 
 Minister van
			 Financiën,
 
 
 Jeroen
 Dijsselbloem
 
 
 
 
 
 
 
 Perspectief op duurzaam herstel
 
 1
 Perspectief op duurzaam herstel
 
 
 
 De langdurige recessie, en de naar
				 verwachting bescheiden economische groei op de korte en middellange termijn
				 vraagt veel van burgers en bedrijven. Het risico op werkloosheid is toegenomen,
				 terwijl het voor bedrijven in een laagconjunctuur moeilijk ondernemen is.
				 Ondanks deze moeilijke economische omstandigheden blijft Nederland een rijk en
				 welvarend land. Internationaal scoort ons land hoog als het gaat om inkomen,
				 productiviteit, export, internationale investeringen maar ook op voorzieningen
				 als onderwijs en zorg, ons pensioenstelsel en inkomensverdeling. De kwaliteit
				 van werknemers, de fysieke infrastructuur en de levensomstandigheden zijn hoog.
				 Nederland heeft sterke instituties: de kwaliteit van het openbaar bestuur en de
				 wetgeving, de beginselen van de rechtstaat, rechtszekerheid en veiligheid –
				 de «harde» instituties. En goede «zachte» instituties: we zijn solidair,
				 zijn oplossingsgericht en stellen orde op zaken wanneer dat nodig is. Dankzij
				 deze combinatie van «hard» en «zacht» scoort Nederland nog steeds hoog op
				 ranglijsten van «geluk» en landen van waar het prettig is om te leven, maar
				 ook hoog op ranglijsten die iets zeggen over het investeringsklimaat.
 
 
 De financiële crisis heeft evenwel forse
				 kwetsbaarheden in onze economie blootgelegd. Internationale kwetsbaarheden in
				 de financiële sector, Europese kwetsbaarheden in vormgeving van de muntunie,
				 en specifieke problemen in de nationale economie. De hoge economische groei in
				 de decennia voor de financiële crisis ging samen met een sterke opbouw van
				 schulden van met name huishoudens en banken. Ook in ons pensioenstelsel werden
				 kwetsbaarheden blootgelegd. En in korte tijd zijn overheidstekort en de
				 staatsschuld sterk opgelopen. Balansen zijn verstoord. Het op orde brengen van
				 balansen kost tijd en gaat niet zonder slag of stoot. Dit onvermijdelijke
				 aanpassingsproces biedt Nederland – vanuit sterke fundamenten – perspectief
				 op duurzaam herstel.
 
 
 Deze Miljoenennota presenteert de eerste
				 begroting van het kabinet Rutte-Asscher. Het financieel en sociaal-economisch
				 beleid van dit kabinet kent drie onlosmakelijk met elkaar verbonden pijlers:
				 werken aan duurzame groei, de schatkist op orde brengen, en een evenwichtige
				 inkomensverdeling. Samen dragen ze onze welvaart en ons welzijn.
 
 
 Met een omvangrijk pakket hervormingen op
				 het gebied van de financiële sector, de woningmarkt, arbeidsmarkt, zorg en in
				 de sfeer van pensioenen wordt gewerkt aan toekomstbestendige groei voor de
				 Nederlandse economie. Deze hervormingen zijn op basis van het Regeerakkoord
				 verder uitgewerkt in een reeks van afspraken met fracties en maatschappelijke
				 organisaties, zoals het Woonakkoord, het Sociaal Akkoord, het Zorgakkoord en
				 het Energieakkoord. Die afspraken staan.
 
 
 Het werken aan duurzame economische groei
				 is onlosmakelijk verbonden met het werken aan herstel van de
				 overheidsfinanciën met een scherp oog voor economisch herstel en een
				 evenwichtige inkomensverdeling. Ook bij de overheid moet de balans worden
				 hersteld en het kabinet zet daartoe opnieuw een belangrijke stap. Onderstaande
				 tabel 1.1. presenteert het pakket met een totale omvang van structureel 6
				 miljard aan besparingen (Paragraaf 3.2 in Hoofdstuk 3 van deze Miljoenennota
				 bevat een uitgebreidere tabel inclusief een technische
				 toelichting).
 
 
 
 Tabel 1.1 Aanvullend beleidspakket
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Maatregel
 
 
 2013
 
 
 2014
 
 
 2015
 
 
 2016
 
 
 2017
 
 
 struc
 
 
 
 
 
 
 In miljoenen euro; – = saldoverbeterend
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Zorg
 
 
 
 
 
 – 1.475
 
 
 
 
 – 760
 
 
 
 
 – 1.010
 
 
 
 
 – 1.260
 
 
 
 
 – 1.260
 
 
 
 
 
 Zorgraming/zorgakkoord
 
 
 
 – 250
 
 
 – 500
 
 
 – 750
 
 
 – 1.000
 
 
 – 1.000
 
 
 
 
 Terugdraaien maatregel lage ziektelast
 
 
 
 
 
 
 1.200
 
 
 1.200
 
 
 1.200
 
 
 1.200
 
 
 
 
 Zorgtoeslag op basis van gemiddelde premie incl.
						 collectieve contracten
 
 
 
 – 320
 
 
 – 320
 
 
 – 320
 
 
 – 320
 
 
 – 320
 
 
 
 
 Geneesmiddelen
 
 
 
 – 750
 
 
 – 900
 
 
 – 900
 
 
 – 900
 
 
 – 900
 
 
 
 
 Overig (o.a. grensoverschrijdende zorg)
 
 
 
 – 155
 
 
 – 240
 
 
 – 240
 
 
 – 240
 
 
 – 240
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Sociale zekerheid
 
 
 
 
 
 165
 
 
 
 
 – 654
 
 
 
 
 – 1.147
 
 
 
 
 – 1.139
 
 
 
 
 – 1.145
 
 
 
 
 
 Gefaseerde invoering huishoudentoeslag
 
 
 
 279
 
 
 – 489
 
 
 – 989
 
 
 – 989
 
 
 – 1.000
 
 
 
 
 AO-tegemoetkoming
 
 
 
 – 114
 
 
 – 165
 
 
 – 158
 
 
 – 150
 
 
 – 145
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Rijksbegroting
 
 
 
 
 125
 
 
 
 
 – 1.450
 
 
 
 
 – 1.615
 
 
 
 
 – 1.472
 
 
 
 
 – 1.350
 
 
 
 
 – 1.544
 
 
 
 
 
 Extra bijdrage revolverend fonds energiebesparing
 
 
 
 35
 
 
 
 
 
 
 
 
 Pakket kredietverlening MKB
 
 
 95
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Verhoging kredietplafond Qredits
 
 
 30
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Korting loonruimte 2014 collectieve sector excl. zorg
						 (loonsombenadering)
 
 
 
 – 750
 
 
 – 750
 
 
 – 750
 
 
 – 750
 
 
 – 750
 
 
 
 
 Prijsbijstellling 2013 (gecorrigeerd voor saldo generale
						 mutaties)
 
 
 
 – 579
 
 
 – 709
 
 
 – 566
 
 
 – 444
 
 
 – 638
 
 
 
 
 Ramingsbijstellingen onderwijs (o.a.
						 leerlingaantallen)
 
 
 
 – 204
 
 
 – 204
 
 
 – 204
 
 
 – 204
 
 
 – 204
 
 
 
 
 Investering kwaliteit onderwijs
 
 
 
 204
 
 
 204
 
 
 204
 
 
 204
 
 
 204
 
 
 
 
 Bijdrage departementale begrotingen (excl. SZW en
						 VWS)
 
 
 
 – 156
 
 
 – 156
 
 
 – 156
 
 
 – 156
 
 
 – 156
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Belastingen en premies
 
 
 
 
 1.574
 
 
 
 
 – 2.700
 
 
 
 
 – 2.236
 
 
 
 
 – 2.211
 
 
 
 
 – 2.161
 
 
 
 
 – 1.666
 
 
 
 
 
 
 wv niet lastenrelevante in
						 komsten
 
 
 
 
 195
 
 
 
 
 – 1.499
 
 
 
 
 – 495
 
 
 
 
 – 495
 
 
 
 
 – 495
 
 
 
 
 0
 
 
 
 
 
 Fiscale behandeling stamrechten
 
 
 
 – 2.065
 
 
 – 840
 
 
 – 840
 
 
 – 840
 
 
 – 420
 
 
 
 
 Bevriezen belastingschrijven en heffingskortingen
 
 
 
 – 981
 
 
 – 981
 
 
 – 981
 
 
 – 981
 
 
 – 981
 
 
 
 
 Inhouden lastenenveloppen bedrijfsleven
 
 
 
 – 640
 
 
 – 640
 
 
 – 640
 
 
 – 640
 
 
 – 640
 
 
 
 
 Verlengen werkgeversheffing hoge inkomens
						 (crisisheffing)
 
 
 
 – 500
 
 
 
 
 
 
 
 
 Versnellen verhoging arbeidskorting
 
 
 
 785
 
 
 
 
 
 
 
 
 Verzachten versobering zelfstandigenaftrek
						 (winstbox)
 
 
 
 
 200
 
 
 200
 
 
 200
 
 
 200
 
 
 
 
 Begunstiging lokaal opgewekte duurzame energie
 
 
 
 10
 
 
 10
 
 
 10
 
 
 10
 
 
 10
 
 
 
 
 Afschaffen integratieheffing BTW
 
 
 
 95
 
 
 95
 
 
 95
 
 
 95
 
 
 95
 
 
 
 
 Verruimen schenkbelasting
 
 
 20
 
 
 80
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Verruimen willekeurige afschrijving investeringen
 
 
 252
 
 
 146
 
 
 – 75
 
 
 – 75
 
 
 – 75
 
 
 0
 
 
 
 
 Koopkrachtpakket
 
 
 
 250
 
 
 295
 
 
 295
 
 
 295
 
 
 295
 
 
 
 
 Lastenverlichting bedrijven
 
 
 1.302
 
 
 150
 
 
 200
 
 
 225
 
 
 275
 
 
 275
 
 
 
 
 Niet doorgaan inkomensafhankelijk eigen risico en
						 afbouwen algemene heffingskorting
 
 
 
 – 30
 
 
 – 500
 
 
 – 500
 
 
 – 500
 
 
 – 500
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Overig
 
 
 
 
 25
 
 
 
 
 – 548
 
 
 
 
 – 755
 
 
 
 
 – 170
 
 
 
 
 – 108
 
 
 
 
 – 554
 
 
 
 
 
 Kasritme revolving fund OS, intensiveringen natuur en
						 veiligheid
 
 
 
 – 290
 
 
 – 290
 
 
 240
 
 
 340
 
 
 0
 
 
 
 
 Ex ante doorwerking Gemeentefonds / Provinciefonds
 
 
 25
 
 
 – 258
 
 
 – 465
 
 
 – 410
 
 
 – 448
 
 
 – 554
 
 
 
 
 
 Totaal
 
 
 
 
 
 – 6.008
 
 
 
 
 – 6.020
 
 
 
 
 – 6.010
 
 
 
 
 – 6.018
 
 
 
 
 – 6.169
 
 
 
 
 
 
 
 
 Bij de samenstelling van het pakket worden
				 de gevolgen voor ondernemerschap en werkgelegenheid zo veel mogelijk beperkt,
				 wordt het onderwijs ontzien en is ruimte gemaakt voor een aantal stimulerende
				 maatregelen. Deze maatregelen zijn gericht op het beter benutten van bestaande
				 vermogens om schulden te verminderen en nieuwe investeringen mogelijk te maken.
				 Zo wordt vermogen, dat zich nu (deels) buiten de actieve economie bevindt,
				 gemobiliseerd. Hoofdstuk 3 beschrijft het resulterende budgettaire beeld en het
				 volledige aanvullend beleidspakket in meer detail.
 
 
 Deze besparingen richten zich in eerste
				 instantie op de zorg, de sociale zekerheid en de collectieve sector. Via het
				 Zorgakkoord wordt de trend van stijgende zorguitgaven verder omgebogen. In de
				 sociale zekerheid wordt gefaseerd een huishoudentoeslag ingevoerd, waarin de
				 huidige zorgtoeslag, kindgebondenbudget, huurtoeslag en een-ouderencomponent
				 worden geïntegreerd. Dit maakt het stelsel eenvoudiger, transparanter en
				 vergroot de doelmatigheid van inkomensondersteuning. De uitgaven aan salarissen
				 in de collectieve sector worden beperkt door werk boven inkomen te stellen,
				 terwijl de soberheid van het overheidsapparaat verder wordt vergroot. Samen met
				 een aantal belasting en premiemaatregelen zoals het niet indexeren van
				 belastingschijven en een verlenging van de crisisheffing wordt de
				 overheidsbegroting structureel weer meer in lijn gebracht met de nieuwe
				 economische realiteit.
 
 
 
 BOX 1.1 Hoofdpunten
				 stimuleringsmaatregelen
 Kapitaal voor
				 balansherstel en de economie.
 
 
 •
 
 Verruimen willekeurige afschrijving
						investeringen (400 miljoen euro). Vanaf juni 2013 tot en met
						31 december 2013 wordt ondernemers de mogelijkheid van willekeurige
						afschrijving geboden (voor ten hoogste 50 procent van de af te schrijven
						aanschaffings- of voortbrengingskosten). Hiermee wordt de liquiditeits- en
						financieringspositie verbeterd van bedrijven die voor vervangings- of
						uitbreidingsinvesteringen staan.
 
 
 •
 
 Een Nederlandse investeringsinstelling
						(NII). Samen met pensioenfondsen, verzekeraars en banken wordt de
						Nederlandse Investeringsinstelling (NII) opgericht: een intermediair die door
						bundeling van kennis en expertise, de vorming van benodigde standaardisatie en
						schaalgrootte vraag naar en aanbod van (lange termijn) financiering
						bijeenbrengt. Het doel is verbreding van de financieringsmogelijkheden voor
						rendabele investeringen en ontwikkeling van proposities die door marktfalen
						niet uit zichzelf tot stand komen. De NII richt zich op de maatschappelijke
						opgaven van Nederland, onder andere op het gebied van de zorg, energie,
						infrastructuur, schoolgebouwen, wonen en duurzaamheid en regionale
						initiatieven. Op korte termijn wordt in gezamenlijk overleg een kwartiermaker
						aangesteld die vorm geeft aan een instelling die na een paar jaren op eigen
						benen kan staan. In dit kader beziet het kabinet tevens de mogelijkheden om de
						Nationale Hypotheekinstelling (NHI) op te richten, die op termijn in de NII
						geplaatst zou kunnen worden. Het idee hierbij is dat hypotheekverstrekkers hun
						NHG-hypotheken via de NHI stabieler kunnen laten financieren door
						(internationale) institutionele beleggers. Dit kan de concurrentie op de
						hypotheekmarkt bevorderen en de hypotheekrente voor consumenten drukken. De
						praktische uitwerking van een NHI is een delicaat proces dat vraagt om een
						zorgvuldige aanpak. Daarbij is het van belang dat het NHI niet wordt
						gekwalificeerd als ongeoorloofde staatssteun en dat de materiële risico’s
						voor het Rijk niet toenemen.
 
 
 •
 
 Uitbreiding bedrijfsfinanciering
						(125 miljoen euro in 2013). Om ervoor te zorgen dat in de kern gezonde
						bedrijven kunnen blijven investeren neemt het kabinet verschillende
						(aanvullende) maatregelen om de kredietverlening aan (innovatieve) bedrijven te
						ondersteunen, onder meer via een verruiming van het innovatiekrediet, de BMKB
						en de GO. Het plafond van Qredits (voor microfinanciering) wordt verhoogd.
						Verzekeraars zijn overeengekomen om 140 miljoen euro te investeren in een
						MKB-investeringsfonds en 30 miljoen euro bij te dragen aan Qredits. Ook
						pensioenfondsen overwegen bij te dragen. Het kabinet maakt geld vrij voor het
						stimuleren van informal investors en innovatieve
						bedrijven (vroege fase financiering), waarbij maximale aansluiting wordt
						gezocht bij het MKB-investeringsfonds van verzekeraars. Ook wordt op de
						begroting van EZ geld vrij gemaakt om alternatieve financieringsvormen, zoals
						crowdfunding en kredietunies, te ondersteunen. Tot
						slot is het kabinet, mede naar aanleiding van de adviezen van de topsector
						water, in gesprek met banken en exporteurs om te bezien of het aanbod van
						exportfinanciering kan worden verbeterd via een aanpassing van de
						exportkredietgarantie. Het idee hierbij is dat de bestaande
						exportkredietgarantie geschikt wordt gemaakt voor een grotere groep van
						investeerders en ook toepasbaar wordt voor kleinere exporttransacties. Het
						kabinet erkent aldus het belang van een goede concurrentiepositie voor
						Nederlandse exporteurs in een globaliserende wereld.
 
 
 •
 
 Verruimen schenkbelasting (100
						miljoen euro). Er komt een tijdelijke uitbreiding (van 1 oktober 2013 tot en
						met 31 december 2015) van de verhoogde vrijstelling in de schenkbelasting voor
						de eigen woning. Het huidige bedrag van de eenmalig verhoogde vrijstelling voor
						schenking ouders aan kinderen van circa 50.000 euro wordt verhoogd naar 100.000
						euro en de beperking tot schenkingen van ouder aan kind vervalt. Dit betekent
						dat iemand van ieder willekeurige derde eenmalig een onbelaste schenking mag
						krijgen van maximaal 100.000 euro ten behoeve van de eigen woning.
 
 
 •
 
 Vrijval stamrechten. Vanaf
						1 januari 2014 wordt het voor bestaande stamrechten mogelijk gemaakt om de
						volledige aanspraak bij banken, verzekeraars of bij een stamrecht BV fiscaal
						vriendelijk in één keer op te nemen. De stamrechtvrijstelling voor nieuwe
						ontslagvergoedingen wordt per 1 januari 2014 afgeschaft.
 
 
 •
 
 Ondersteuning bouwactiviteiten en
						doorstroming woningmarkt. De afschaffing van de integratieheffing
						maakt het aantrekkelijker het voor ondernemers om oude leegstaande kantoren om
						te bouwen en te verhuren als woningen en voor verkoop bestemde
						nieuwbouwwoningen in afwachting van de verkoop tussentijds te verhuren. Om de
						woningmarkt te stimuleren zijn in het Woonakkoord belangrijke afspraken
						gemaakt,onder meer door ruimte te bieden aan koopstarters en huiseigenaren met
						restschulden. Ook zijn extra middelen vrijgemaakt voor energiebesparing. In
						aanvulling hierop kunnen restschulden onder strikte voorwaarden worden
						meegefinancierd onder de beter gerichte en beter vormgegeven NHG-regeling.
 
 
 Impuls voor
				 energiebesparing en duurzaamheid.
 Het kabinet heeft samen met werkgevers-, werknemers-,
				 milieuorganisaties overeenstemming bereikt over een breed gedragen
				 Energieakkoord dat bijdraagt aan duurzame economische groei. Zo is afgesproken
				 om 14 procent duurzame energie te realiseren in 2020 en 16 procent in 2023,
				 passend binnen het kabinetsstreven naar een volledig duurzame
				 energievoorziening. Een onderdeel hiervan is dat het voor burgers fiscaal
				 aantrekkelijker wordt om lokaal in coöperatief verband duurzame energie op te
				 wekken. Ook zijn afspraken gemaakt over de sluiting van oude kolencentrales en
				 beperking van de bijstook van biomassa, en komt structureel 50 miljoen euro
				 extra beschikbaar voor energie-innovatie. Een andere belangrijke pijler van het
				 akkoord is een ambitieus energiebesparingsprogramma. Nog dit jaar wordt een
				 revolverend fonds voor energiebesparing opgericht. Doel van het fonds is het
				 verstrekken van leningen aan eigenaar-bewoners en verhuurders ten behoeve van
				 energiebesparing. De totale bijdrage aan het fonds door de overheid bedraagt nu
				 185 miljoen euro, waaraan marktpartijen het drievoudige zullen toevoegen,
				 waardoor het totale fonds een omvang kan hebben van driekwart miljard. Voor een
				 subsidieregeling voor energiebesparing bij verhuurders van sociale huurwoningen
				 komt daarnaast 400 miljoen euro beschikbaar. Tot slot reserveert het kabinet in
				 deze kabinetsperiode circa 70 miljoen euro voor diverse ondersteunende
				 maatregelen, zoals het oprichten van een expertisecentrum voor energiebesparing
				 en een betere handhaving van de Wet milieubeheer. Deze en alle andere afspraken
				 uit het akkoord zullen de komende jaren zekerheid bieden aan investeerders,
				 werkgelegenheid creëren (o.a. in de bouw) en innovaties uitlokken die
				 bijdragen aan versterking van de concurrentiepositie van Nederlandse
				 bedrijven.
 Een beter werkende
				 arbeidsmarkt
 Veel van bovenstaande maatregelen zullen de economie en de
				 werkgelegenheid ondersteunen. In het Sociaal Akkoord is voor 2014 en 2015 ook
				 jaarlijks 300 miljoen euro beschikbaar gesteld voor van-werk-naar-werk en
				 intersectorale scholing. In aanvulling hierop wordt in dit aanvullende
				 beleidspakket ingezet op het aantrekkelijker maken van werk door in 2014 al
				 bijna 800 miljoen euro extra vrij te maken voor het verhogen van de
				 arbeidskorting met 250 euro. Verder worden de arbeidskosten voor bedrijven
				 gedrukt via een omvangrijke lastenverlichting van 1,3 miljard euro in 2013. Dit
				 betreft een compensatie van de inhaalpremie bij de sectorfondsen voor de
				 Werkloosheidswet (WW). De hogere lastendekkende premie die ontstaat als gevolg
				 van stijgende uitgaven in het sectorfonds door de hogere werkloosheid wordt ook
				 gedeeltelijk gecompenseerd.
 
 
 
 Bij het op orde brengen van de
				 overheidsfinanciën hoort een evenwichtige verdeling van de rekening.
				 Makkelijke oplossingen zijn hierbij niet voorhanden. De offers die de komende
				 jaren worden gevraagd zijn groot en komen bovenop eerder beleid. Wanneer met
				 een ingrijpend pakket aan maatregelen het verder uit balans raken van de
				 begroting wordt voorkomen, is altijd sprake van forse inkomenseffecten. De
				 gevolgen voor de koopkracht aan de onderkant van het inkomensgebouw vergen
				 extra aandacht. Het pakket bevat daarom een aantal gerichte maatregelen om een
				 evenwichtig koopkrachtpakket te bewerkstelligen, zoals een eenmalige uitkering
				 voor sociale minima. Als onderdeel hiervan wordt in deze Miljoenennota 250
				 miljoen euro ingezet voor ondersteuning van de koopkracht in 2014 en bijna 300
				 miljoen euro in de jaren daarna.
 
 
 Werken aan duurzaam herstel van de
				 economie, de begroting in een verstandig tempo op orde brengen en steeds het
				 belang van een evenwichtige inkomensverdeling scherp voor ogen houden. Op die
				 drie pijlers is deze Miljoenennota gebouwd. In de wetenschap dat het herstel
				 nog een forse inspanning van eenieder zal vragen, werkt het kabinet aan een
				 nieuw perspectief. Gegeven de omvang van de opdracht waar we voor staan, blijft
				 het kabinet inzetten op brede steun. In het belang van Nederland.
 
 
 
 
 1.1
 Nederland in een fase van balansherstel
 
 
 De huidige laagconjunctuur kent een lange
				 aanloop. In de tweede helft van de jaren ’90 groeide de Nederlandse
				 economie met gemiddeld ongeveer 4 procent per jaar. Naast de uitvoer, groeiden
				 de binnenlandse bestedingen in deze jaren sterk. Ten dele kwam dit door een
				 sterke groei van de arbeidsparticipatie in deze jaren en de gerelateerde
				 inkomensontwikkeling.1Het aantal tweeverdienerhuishoudens groeide van 36
						procent van de huishoudens onder 65 jaar in 1990 naar 47 procent in 2000 en 57
						procent in 2009 (bron: CBS). De groei van binnenlandse bestedingen kwam ook voor een
				 aanzienlijk deel voort uit kredietverlening en vermogenswinsten, zoals
				 huizenprijzen en aandelenvermogen.2In de periode 1990–2000 stegen de huizenprijzen met
						160 procent en de AEX met 450 procent. Volgens berekeningen van DNB nam het
						vermogen van huishoudens hierdoor met naar schatting ongeveer 1 biljoen euro
						(1.000 miljard) toe, ofwel jaarlijks met gemiddeld 55 procent van het
						beschikbare gezinsinkomen (bron: DNB jaarverslag, p. 17). Een forse groei van hypotheekleningen vertaalde zich in
				 deze periode in consumptieve bestedingen (bijvoorbeeld woningverbeteringen als
				 nieuwe badkamers en keukens) en voedde huizenprijzen. Na de eeuwwisseling nam
				 de intensiteit van dit proces af, maar onevenwichtigheden bleven zich
				 opbouwen.
 
 Voorafgaand aan de crisis groeiden de
				 consumptie en schulden van huishoudens in Nederland sterk. Figuur 1.1
				 toont links hoe tussen 1995 en 2008 woninghypotheken en huizenprijzen
				 aanzienlijk sneller groeiden dan het bruto binnenlands product (bbp). Ook de
				 consumptie van huishoudens en het bbp groeiden in de tweede helft van de jaren
				 ’90 onstuimig. Na de eeuwwisseling nam het groeitempo van de consumptie
				 echter aanzienlijk af. Dit werd ingegeven door een minder snelle groei van
				 vermogens, maar ook door stagnatie van het beschikbare gezinsinkomen.3Zie DNB Bulletin, Minder geld in de
						gezinsportemonnee, 23 juli 2013. Uit de analyse van DNB blijkt dat
						het gezinsinkomen sinds 2000 is achtergebleven bij de groei van het bbp. Het
						bedrijfsleven heeft zijn inkomensaandeel weten te vergroten en een steeds
						groter deel van wat in Nederland wordt verdiend komt huishoudens op een andere
						manier ten goede, namelijk in de vorm van collectieve zorguitgaven en
						toekomstige pensioenaanspraken. Tot en met 2008 bleef de groei van woninghypotheken hoog.
				 De groei van huizenprijzen bleef zo een stimulerende werking op de consumptie
				 houden. De rechter figuur laat zien dat de vrije besparingen van huishoudens
				 sinds 2003 negatief zijn: de consumptie was groter dan het beschikbare
				 gezinsinkomen. De vrije besparingen waren daarbij ook veel lager dan historisch
				 gebruikelijk. Hoewel de netto vermogenspositie van huishoudens gemiddeld
				 genomen sterk positief was en is, bleek de gelijktijdige oploop van
				 huizenprijzen en hypotheekschulden een risico voor veel mensen die in de jaren
				 voorafgaand aan de crisis een huis hadden gekocht.
 
 Figuur 1.1 Groei hypotheken en afnemende
				 vrije besparingen
 
 
 
 
 In deze ontwikkelingen verschilt Nederland van de landen om ons
				 heen. In Duitsland zijn de huizenprijzen en de consumptie in de afgelopen
				 decennia bijvoorbeeld beduidend trager gestegen, waardoor daar nu sprake is van
				 een andere woningmarktdynamiek. Dit geldt ook voor landen als Frankrijk en
				 België. Hoofdstuk 2 laat zien dat de Nederlandse economie over een langere
				 periode goed presteert: in 1997 lag onze welvaart (bbp per capita) vlak boven
				 het gemiddelde van de eurozone. Momenteel heeft Nederland één van de hoogste
				 bbp per capita cijfers van de Europese Unie.
 
 De financiële crisis was een kantelpunt.
				 Vijf jaar geleden, op 15 september 2008, vroeg de Amerikaanse
				 zakenbank Lehman Brothers surseance van betaling («chapter 11») aan. De
				 financiële crisis – die zich tot dat moment leek te concentreren op enkele
				 specifieke vermogensmarkten – escaleerde. De wereldeconomie kreeg een forse
				 klap van het opdrogen van geld- en kapitaalmarkten en de forse terugval van de
				 mondiale handel in de laatste maanden van 2008. In Europa bleek in 2009 dat de
				 verslechterde concurrentiepositie en fors toegenomen kredietverlening in
				 sommige eurolanden niet langer houdbaar was. In de wereldwijde crisisomgeving
				 waarbij investeerders kritischer kijken naar de risico’s, konden
				 Zuid-Europese banken en overheden zichzelf niet langer financieren, waardoor
				 een acuut risico ontstond voor de Europese financiële stabiliteit. In deze
				 crisisomgeving bleek dat de schokbestendigheid van balansen van banken,
				 huishoudens en pensioenfondsen grenzen kende.
 
 De schok van de crisis vertaalt zich in een
				 fase van balansherstel en mogelijk langdurig lagere groei. De
				 Nederlandse economie bevindt zich momenteel in een fase van balansherstel,
				 waarbij huishoudens, banken, pensioenfondsen en overheden werken aan herstel
				 van de vermogenspositie.4Voor een scherpe diagnose van de werking van een
						balansrecessie, zie Moons en Christoffels (2009). «Geen winstmaximalisatie,
						maar schuld minimalisatie». Kwartaalschrift
						Economie nr 2, pp. 211–218. Moons en Christoffels beschrijven hierin
						hoe lage rentes bij verstoorde balansverhoudingen zich niet vertalen in meer
						bestedingen en/of investeringen. Nederland kent een grote financiële sector (banken,
				 verzekeraars en pensioenfondsen), terwijl de balans van huishoudens in de jaren
				 voorafgaand aan de crisis snel is gegroeid: tegenover een toenemend
				 huizenvermogen stonden nog sneller toenemende hypotheekschulden. De crisis
				 heeft laten zien dat niet alleen banken, maar ook burgers kwetsbaar zijn voor
				 waardedalingen van bezittingen. Vooral door de huizenprijsdalingen staan veel
				 huizenbezitters met hun hypotheek «onder water» (de hypotheekschuld is dan
				 groter dan de actuele waarde van het huis). Tussen 2008 en 2011 is het aandeel
				 huishoudens met onderwaarde verdubbeld van 13 procent tot 25 procent, waarbij
				 vooral de jongere huishoudens zijn getroffen.5Begin 2011 waren er 4,2 miljoen huishoudens met een
						eigen woning. Bij ruim één miljoen was de waarde van deze woning op dat
						moment lager dan de fiscale hypotheekschuld. Bij bijna zes op de tien eigen
						woningen die onder water staan, is de eigenaar jonger dan 40 jaar (Bron: CBS
						webmagazine, 21 maart 2013). In de afgelopen jaren zijn huizenprijzen verder gedaald
				 en is dit aantal gestegen. Balansherstel zet onoverkomelijk een rem op
				 consumptie en nieuwe investeringen. Ervaringen uit het verleden laten hierbij
				 zien dat het herstel vanuit een financiële crisis, met name wanneer sprake is
				 van een verstoorde balansverhouding in de private sector, veel tijd vergt.6Zie bijvoorbeeld Reinhart en Rogoff (2009). «This time is different. Eight Centuries of Financial Folly».
						Princeton University Press, Koo (2011). «The world in balance sheet
						recession: causes, cure, and politics» real-world economics
						review, no 58, pp.19–37 of Jorda, Schularick en Taylor (2012).
						«When credit bites back: leverage, business cycles, and Crises»
						Federal Reserve Bank of San Francisco Working Paper series
						(eerder uitgebracht als NBER working paper No 17621). Bovendien ligt de economische groei in zo’n periode van
				 herstel langdurig lager dan men op basis van de voorgaande jaren gewend
				 was.
 
 De vergrijzing is daarbij nu daadwerkelijk
				 ingetreden. Naast conjuncturele factoren zoals balansherstel en een
				 financiële crisis, beïnvloeden ook structurele factoren het groeipotentieel
				 van de Nederlandse economie in de komende periode. De naoorlogse
				 babyboomgeneratie verlaat op dit moment de arbeidsmarkt. Met een minder snel
				 groeiend en binnenkort krimpend arbeidsaanbod zal de economie in de toekomst
				 minder sterk groeien dan in het verleden.7Zie CPB Policy Brief 2012/01 Juni-raming 2012, tabel
						2.1, p.12. Het Centraal Planbureau (CPB) rekent deze kabinetsperiode
				 met een gemiddelde potentiële groei van 1,3
				 procent per jaar. In de periode 2008–2012 was dit nog 1,6 procent gemiddeld
				 en bijvoorbeeld in de periode 1998–2002 nog 2,7 procent gemiddeld per
				 jaar.
 
 Balansherstel vraagt veel van burgers en
				 bedrijven. Balansherstel betekent dat huishoudens meer gaan sparen (om
				 bijvoorbeeld af te lossen op de hypotheek) en minder consumeren. Balansherstel
				 in de financiële sector betekent dat banken nieuw kapitaal moeten aantrekken
				 of hun balans moeten verkorten. Dit laatste kan op vele manieren, bijvoorbeeld
				 door buitenlandse bezittingen te verkopen, maar kan er ook toe leiden dat
				 banken minder geld uitlenen. Economische stagnatie uit zich in minder
				 productie, minder werkgelegenheid en een oplopende werkloosheid. De productie
				 en werkgelegenheid in de marksector zijn beide met ongeveer 5 procent gedaald
				 ten opzichte van de piek vóór de crisis. Achter deze landelijke gemiddelden
				 zitten grote sectorale verschillen. In sommige arbeidsintensieve sectoren,
				 zoals bijvoorbeeld de nieuwbouw van koopwoningen, is de teruggevallen productie
				 in zeer sterke mate voelbaar. Andere meer op het buitenland of op de publieke
				 sector gerichte sectoren zoals internationale handelsbedrijven,
				 delfstoffenwinning of zorg en onderwijs, zitten in minder zwaar weer. Maar ook
				 hier is het effect van de crisis duidelijk merkbaar.
 
 De werkloosheid is ondertussen- gedreven
				 door minder werkgelegenheid en een toegenomen arbeidsaanbod8Gedurende de afgelopen jaren is het arbeidsaanbod
						blijven toenemen, vooral als gevolg van een toenemende arbeidsparticipatie van
						oudere werknemers en vrouwen. – opgelopen naar bijna 700 duizend mensen.
 
 9
 CBS, nationale definitie, juli 2013
 Figuur 1.2 schetst de arbeidsmarktontwikkelingen. Het
				 werkloosheidspercentage is met name het laatste jaar sterk gestegen. In
				 absolute aantallen is de werkloosheid onder ouderen relatief sterker toegenomen
				 dan de werkloosheid onder andere leeftijdscategorieën. In vergelijking met
				 andere Europese landen is het niveau van de werkloosheid in Nederland nog
				 altijd relatief laag, maar de oploop sinds 2011 sterk. Deze oploop hangt deels
				 samen met een toegenomen arbeidsaanbod; de ontwikkeling van de werkgelegenheid
				 is relatief bestendig.10Sinds het uitbreken van de crisis is het aantal banen
						en het aantal werkzame personen veel minder gekrompen dan de binnenlandse
						productie. Dit is het gevolg van het grootschalige «hamsteren» van arbeid
						door bedrijven (labour hoarding). In de beginjaren
						van de crisis was dit in grote mate het geval, maar ook in het eerste kwartaal
						van 2013 kromp de binnenlandse productie jaar-op-jaar bijvoorbeeld meer dan dat
						de werkgelegenheid afnam. Maar ook nu geldt dat het aantal banen sinds 2011
				 afneemt, waarbij ook een verschuiving optreedt: sinds de werkgelegenheid
				 (gemeten aan het aantal banen) piekte in het eerste kwartaal van 2009 op 9,3
				 miljoen banen, werken in het tweede kwartaal van 2013 circa 250 duizend mensen
				 minder in loondienst en zijn er circa 100 duizend zelfstandigen bijgekomen op
				 de arbeidsmarkt. Deze ontwikkelingen geven aan dat bij de structurele opgave om
				 de werking van de arbeidsmarkt te verbeteren, voldoende oog moet zijn voor de
				 conjuncturele dynamiek van dit moment. Op korte termijn wordt het
				 arbeidsmarktbeleid daarom gericht op behoud van werkgelegenheid door middel van
				 een extra stimulans en een sectorale aanpak. Het kabinet werkt samen met
				 sociale partners aan een nieuwe balans tussen vast en flexibel en hervormingen
				 van de WW en het ontslagrecht worden later ingevoerd.
 
 Figuur 1.2
				 Arbeidsmarktontwikkelingen
 
 
 
 
 
 De koopkracht staat ook in 2014 onder
				 druk. Daardoor neemt de koopkracht af voor het vijfde jaar op rij. Het
				 CPB raamt voor 2014 een verdere daling van de koopkracht, met – ½ procent
				 in doorsnee.11Mediaan alle huishoudens Deze negatieve ontwikkeling van de koopkracht laat voor
				 een belangrijk deel het offer zien dat van alle mensen wordt gevraagd. De
				 cijfers en koopkrachtplaatjes zijn een gedeeltelijke en gestileerde weergave
				 van de echte pijn die in veel huiskamers wordt ervaren. De daadwerkelijke pijn
				 van niet-vrijwillige werkloosheid is natuurlijk veel groter dan wat ooit zou
				 kunnen blijken uit de cijfers. Om die reden is het van belang om verder te
				 kijken dan de tabellen en figuren en oog te hebben voor de meest getroffenen.
				 Deze groep heeft de minste buffers om op terug te vallen en heeft potentieel
				 het meest te verliezen bij bezuinigingen van de overheid op bijvoorbeeld de
				 sociale zekerheid.
 
 Ouderen worden vaak gezien als een
				 kwetsbare groep: in sommige gevallen klopt dit beeld, in sommige gevallen ook
				 niet meer. Het beeld is dat ouderen vaak arm, ziek en en hulpbehoevend
				 zijn. Echter: armoede komt onder Nederlandse ouderen relatief zeer weinig voor
				 – zowel ten opzichte van jongeren als ten opzichte van ouderen in andere
				 landen. Ouderen hebben tegenwoordig juist vaak een goede inkomens en/of
				 vermogenspositie. Bovendien is de inkomensondersteuning aan ouderen in de loop
				 der jaren flink gegroeid. Tegelijkertijd zijn er ook groepen ouderen waarvoor
				 dit algemene beeld niet geldt, en waar in potentie maatregelen stapelen. Deze
				 groepen hebben bijzondere aandacht. We voorkomen dat zij door het ijs zakken.
				 Dat is essentieel om te komen tot een evenwichtige aanpak.
 
 De overheidsuitgaven zijn gebaseerd op een
				 – achteraf gezien – te positief verondersteld groeipad. De
				 collectieve uitgaven groeiden in de afgelopen jaren fors sneller dan de
				 economie, terwijl de belastinginkomsten – net als de economische ontwikkeling
				 – steeds achterbleven bij de meerjarige projecties. In 2014 wordt naar
				 verwachting 306,7 miljard euro uitgegeven en bedragen de inkomsten 286,7
				 miljard euro12Dit betreft de totale uitgaven van de gehele
						collectieve sector (rijk en lagere overheden).. Het begrotingstekort komt uit op bijna 20 miljard euro,
				 ofwel 3,3 procent van het bbp. Per dag wordt bijna 55 miljoen euro meer
				 uitgegeven dan binnenkomt. Sinds de crisis zijn de overheidsuitgaven in
				 procenten van het bbp bijna 5 procentpunt opgelopen van 45,4 procent bbp in
				 2007 naar 50,4 procent bbp in 2014. De lastenquote in dezelfde periode is
				 opgelopen van 38,7 naar 40,8 procent bbp. Ondanks de forse
				 ombuigingsinspanningen van de verschillende kabinetten blijven ook in de
				 huidige kabinetsperiode de collectieve uitgaven op peil: er wordt «minder
				 meer» uitgegeven. De verschillende besparingspakketten hebben dus niet geleid
				 tot een betekenisvolle daling van de
				 overheidsuitgaven (paragraaf 3.4).
 
 Voornamelijk als gevolg van de grote
				 begrotingstekorten loopt de schuld op van 45 procent bbp in 2007 naar pm
				 procent bbp in 2014.
 
 13
 Box 3.3.4 in Hoofdstuk 3 laat zien dat de oploop van
						de schuld voor bijna 150 miljard euro het gevolg is van begrotingstekorten
						tussen 2008 en 2012; de schuldoploop is voor 36 miljard euro het gevolg van
						interventies in de financiële sector.
 Dit betekent een oploop van de EMU-schuld van 259 miljard
				 in 2007 naar 466 miljard in 2014. Grip op de overheidsfinanciën – de
				 collectieve voorzieningen via de uitgaven- en de inkomstenzijde van de
				 begroting – is belangrijk om de kredietwaardige reputatie van Nederland en
				 Nederlandse bedrijven te behouden.14Een verminderde kredietwaardigheid van de overheid
						kost ook burgers en bedrijven direct geld. Voor staatsbedrijven als Tennet,
						Gasunie, de Bank Nederlandse Gemeenten en de Nederlandse Waterschapsbank, van
						overheidsgaranties als de Nationale Hypotheekgarantie en het Waarborgfonds
						Sociale Woningbouw, en van de Nederlandse financiële sector is de
						kredietwaardigheid direct afhankelijk van die van de overheid. Hogere
						financieringslasten voor het bankwezen en semi-publieke instellingen betekenen
						hogere tarieven voor burgers en bedrijven. Zonder rekening te houden met macro-economische
				 doorwerkingen betekent een 1 procentpunt hogere rente een extra rentelast van
				 ongeveer 4,7 miljard euro op termijn; een bedrag dat overeenkomt met ongeveer
				 de helft van de jaarlijkse begroting van het ministerie van Infrastructuur en
				 Milieu en ongeveer net zo veel als in een jaar aan wetenschappelijk onderwijs
				 en onderzoek wordt uitgegeven. Extra rente is daarbij «zondegeld» dat enkel
				 risico compenseert richting investeerders zonder dat er productieve
				 overheidsuitgaven tegenover staan.
 
 De langdurige opgebouwde problemen vragen
				 om duurzame oplossingen. De risico’s op herhaling van de crisis
				 moeten worden teruggedrongen. Dat gebeurt niet met «quick fixes». Met slechts
				 een oplossing voor de huidige conjuncturele dip komt Nederland er niet; de
				 schuldopbouw in sommige sectoren van de Nederlandse economie moet worden
				 teruggedrongen. De drie pijlers van het regeerakkoord – werken aan duurzame
				 economische groei, toekomstbestendige overheidsfinanciën en een evenwichtige
				 inkomensverdeling – blijven in dit proces onverminderd relevant.
 
 
 
 1.2
 Crisisbeleid en structurele hervormingen voor duurzame
					 economische groei
 
 
 Crisisbeleid heeft erger voorkomen. Op
				 internationaal niveau zijn sinds 2009 belangrijke stappen gezet om de
				 financiële stabiliteit van de wereldeconomie te versterken. Mede
				 dankzij gecoördineerd monetair- en begrotingsbeleid is een depressie
				 uitgebleven.15Ook het positieve groeimomentum in opkomende
						economieën in Azië, Latijns Amerika en Afrika droeg hieraan bij. Interventies in financiële instellingen en
				 internationale steun aan Europese landen in crisis hebben de financiële
				 stabiliteit en het voortbestaan van de muntunie geborgd. Door structurele
				 hervormingen in de landen van de eurozone en de aankondiging van
				 Outright Monetary Transactions (OMT) door de
				 Europese Centrale Bank (ECB) is in het afgelopen jaar de rust op de Europese
				 markten teruggekeerd. Daadkrachtig optreden was en blijft nodig om de
				 onderliggende problematiek op te lossen.
 
 
 In Europa zijn forse stappen gezet op het
					 gebied van een strengere governance, structurele hervormingen, en een gezonde
					 Europese financiële sector. In de Europese Unie zijn op het terrein
					 van de overheidsfinanciën duidelijke afspraken gemaakt. Het niet-naleven van
					 begrotingsregels heeft potentieel grote negatieve gevolgen voor andere landen
					 in de muntunie. Zodra een niet-houdbare situatie ontstaat, worden de
					 overheidsfinanciën van individuele lidstaten een gezamenlijke zorg. Het
					 Stabiliteits- en Groeipact is om deze reden aangescherpt met strengere regels
					 om begrotingsdiscipline af te dwingen, terwijl sancties meer automatisch worden
					 doorgevoerd. Hiernaast voeren veel Europese lidstaten omvangrijke structurele
					 hervormingen door om de concurrentiekracht te vergroten. Een zogeheten
					 macro-economische onevenwichtighedenprocedure is vormgegeven waarbij ongunstige
					 ontwikkelingen, bijvoorbeeld op kredietmarkten, de woningmarkt en/of de
					 handelsbalans, eerder worden opgespoord. Dit maakt het mogelijk om in een vroeg
					 stadium reële aanpassingen in de economie te bewerkstelligen en de kans op
					 negatieve effecten voor andere lidstaten te beperken.
 De Nederlandse financiële sector is zeer verweven met het
					 buitenland. In Europa is het vertrouwen in de bankensector nog niet voldoende
					 teruggekeerd. Om het inzicht in de kwaliteit van bankbalansen te vergroten en
					 zo de onzekerheid op financiële markten te verminderen wordt in Europa in 2014
					 een Balance Sheet Assessment (BSA) onder
					 verantwoordelijkheid van de ECB opgezet. Deze BSA bestaat uit een doorlichting
					 van de kwaliteit van de activa op de balans (Asset Quality
					 Review) en een verplichte stresstest voor grote banken. Met de stappen
					 richting een bankenunie16Onder een bankenunie wordt verstaan:
						 gemeenschappelijk Europees financieel toezicht, een Europees resolutie
						 mechanisme en als sluitstuk een Europees depositogarantiestelsel met ex-ante
						 financiering. wordt de verwevenheid tussen overheden en de
					 binnenlandse financiële sector afgebouwd. Bovendien wordt het stelsel meer
					 robuust door het versterken van de weerbaarheid van banken (in het bijzonder
					 door hogere buffervereisten), het verbeteren van de afwikkelbaarheid van banken
					 (door van te voren te regelen hoe in tijden van stress moet worden gereageerd)
					 en het verbeteren van het instrumentarium om in te grijpen ingeval van crisis.
					 Het uitgangspunt, nu en in de toekomst, is dat banken en hun
					 vermogensverschaffers zelf verantwoordelijk worden voor het opvangen van
					 financiële problemen, zodat de financiële sector weer verantwoord omgaat met
					 risico’s en dus met de banktegoeden van burgers en bedrijven. Hoofdstuk 2
					 gaat hier uitgebreid op in.
 
 
 In Nederland werkt het kabinet aan een
				 duurzame basis voor economische groei via structurele hervormingen. De
				 huidige economische situatie is niet enkel een probleem op korte termijn. De
				 SER wijst in zijn macro-economische verkenning Nederlandse
				 economie in stabieler vaarwater op de lange balansen van huishoudens
				 en de invloed van binnenlandse instituties zoals de woningmarkt op de economie.
				 Daarom is het van belang dat Nederland maatregelen neemt die op de lange
				 termijn bijdragen aan een betere werking van de economie en stabiele
				 economische groei. Het kabinet onderneemt hiertoe belangrijke hervormingen op
				 het gebied van de woningmarkt, arbeidsmarkt, in de sfeer van pensioenen en de
				 zorg (zie box 1.2).
 
 Box 1.2 Structurele
					 hervormingen voor een betere werking van de economie
 
 
 •
 
 Nieuw evenwicht op de
						 woningmarkt. Op de koopwoningmarkt wordt gewerkt aan het versterken
						 van de schokbestendigheid van huishoudens. De verhouding tussen hypotheekschuld
						 en de waarde van de woning (Loan to value-ratio) wordt geleidelijk
						 teruggebracht. Mensen krijgen voortaan alleen rente aftrek wanneer ten minste
						 annuïtair wordt afgelost op de hypotheek. Daarnaast wordt vanaf 2014 het
						 maximale aftrektarief waartegen mensen hun hypotheekrente kunnen aftrekken in
						 28 jaarlijkse stappen van een half procentpunt teruggebracht naar uiteindelijk
						 38 procent. Ook wordt de kostengrens van de NHG stapsgewijs verder afgebouwd
						 tot 225 duizend euro per 1 juli 2016, en wordt het uitgangspunt in de toekomst
						 deze te koppelen aan de gemiddelde woningprijs. Daarmee wordt de NHG-regeling
						 verkleind (en dus de exposure voor het Rijk als achtervang) en de
						 marktverstorende werking van het instrument beperkt. Om de mobiliteit op de
						 woningmarkt te verhogen en de schuldopbouw te verlagen is de
						 overdrachtsbelasting structureel verlaagd van 6 procent naar 2 procent. Ook
						 voert het kabinet hervormingen op de huurmarkt door. Zo wordt de maximale
						 jaarlijkse verhoging van de huur bovenop de inflatie afhankelijk van het
						 inkomen van huishoudens en wordt de doorstroming van op de woningmarkt
						 bevorderd.
 
 
 •
 
 Arbeidsmarkt en pensioenstelsel
						 toekomstbestendiger. Een goed werkende arbeidsmarkt is van groot
						 belang voor economische groei. Met een intredende vergrijzing wordt ook de
						 werking van de arbeidsmarkt voor ouderen steeds belangrijker. Het kabinet werkt
						 over de breedte van de arbeidsmarkt aan een nieuwe balans tussen flexibiliteit
						 en zekerheid. Zo wordt per 2016 het ontslagrecht gemoderniseerd. De bescherming
						 van werknemers staat niet ter discussie. Wel wordt het ontslagrecht
						 activerender, eerlijker en eenvoudiger. Afhankelijk van de reden van ontslag
						 komt er één ontslagroute. Er wordt sneller zekerheid geboden aan werknemers
						 en werkgevers en de ontslagvergoeding gaat geleidelijk omlaag. Daarnaast zal
						 het kabinet vanaf 1 januari 2015 verschillende wijzigingen in het arbeidsrecht
						 doorvoeren om de positie van flexwerkers te versterken en schijnconstructies
						 tegen te gaan. Ook de WW wordt hervormd. Door in te zetten op
						 van-werk-naar-werkbegeleding en de maximale duur van de (publiek gefinancierde)
						 WW te beperken wordt de WW activerender. Een activerende WW kan bijdragen aan
						 een zo snel mogelijke terugkeer op de arbeidsmarkt van de mensen die werkloos
						 worden. Op deze manier worden mensen voor de arbeidsmarkt behouden en wordt de
						 (langdurige) werkloosheid teruggedrongen. De AOW-leeftijd wordt sneller
						 verhoogd naar 66 in 2018 en 67 in 2021 en vervolgens aan de levensverwachting
						 gekoppeld. Tegelijkertijd wordt het fiscaal aantrekkelijk sparen voor het
						 pensioen versoberd en beperkt tot een inkomen van 100 duizend euro. Tot slot
						 wordt met een nieuw wettelijk kader de schokbestendigheid van het
						 pensioenstelsel vergroot en worden de risico’s evenwichtiger over de
						 deelnemers verdeeld.
 
 
 •
 
 Verbeterde werking zorgstelsels.
						 Het gaat goed met de volksgezondheid. De Nederlandse gezondheidszorg
						 scoort bijvoorbeeld sterk op het gebied van brede toegankelijkheid. De
						 gezondheidszorg is de afgelopen jaren productiever geworden, waardoor meer zorg
						 voor dezelfde euro premie wordt geleverd. Dit betekent niet dat het niet beter
						 kan. In de curatieve zorg wordt de werking van het stelsel verder verbeterd,
						 onder andere doordat zorgverzekeraars meer risico’s zelf zijn gaan dragen.
						 Betere informatievoorziening over kwaliteit en kosten stelt patiënten en
						 zorgverzekeraars in staat om kritischer en bewuster keuzes te maken. Daarnaast
						 hebben veldpartijen zich gecommitteerd aan een landelijk maximum
						 groeipercentages waarmee de groei van de zorguitgaven wordt beheerst. Bij de
						 langdurige zorg wordt het uitgangspunt dat mensen langer thuis blijven wonen en
						 zorg en ondersteuning zoveel mogelijk in de eigen omgeving ontvangen. Daartoe
						 wordt een deel van de zorg en ondersteuning gedecentraliseerd naar gemeenten.
						 Door zorg en ondersteuning dichter bij de burger te organiseren kan meer
						 maatwerk worden geleverd en kan beter worden ingespeeld op de rol van het
						 sociale netwerk rond de burger. De langdurige intensieve zorg wordt weer meer
						 gericht op de zware zorgbehoefte, waar deze oorspronkelijk ook voor bedoeld
						 was.
 
 
 •
 
 Decentralisaties. Het
						 kabinet maakt de keuze om decentraal te doen wat kan en voert een historische
						 taakverschuiving uit van rijk naar gemeenten op het gebied van langdurige zorg,
						 jeugdzorg en sociale zekerheid. Het kabinet kiest daarmee voor maatwerk, dicht
						 bij de burgers tegen lagere kosten.
 
 
 
 
 
 
 Het kabinet heeft oog voor de moeilijke
					 fase waarin de economie zich bevindt. 
 
 Hervormingen bieden toekomstperspectief, maar impliceren
					 evenzeer een andere verdeling van de lusten en lasten van bepaalde collectieve
					 arrangementen. Een modernisering van het ontslagrecht is bijvoorbeeld gunstig
					 voor outsiders op de arbeidsmarkt, maar maakt de positie van insiders minder
					 zeker. Hervormingen zijn nodig voor toekomstige economische groei.
					 Tegelijkertijd is aandacht voor de effecten op de economische groei op korte
					 termijn en sociale cohesie in ons land belangrijk. Het kabinet heeft daarom
					 bewust en in overleg met de sociale partners gekozen voor een meer
					 getemporiseerde invoering van enkele grote hervormingen en heeft daarnaast een
					 groot aantal belangrijke flankerende maatregelen genomen.
 
 
 
 •
 
 Ondersteuning woningmarkt. Op
						zowel de koop- als de huurmarkt neemt het kabinet diverse maatregelen om de
						transitie vanuit de huidige moeilijke situatie op de woningmarkt te
						ondersteunen. Om de woningmarkt te stimuleren is de rente op restschulden
						gedurende 10 jaar aftrekbaar gemaakt, is 50 miljoen euro beschikbaar voor
						startersleningen, en is tijdelijk17In 2013 is deze periode gemaximeerd op 3 jaar; in
							 2014 maximaal 2 jaar. dubbele hypotheekrenteaftrek mogelijk als een
						belastingplichtige zijn oude woning nog niet heeft verkocht. Om de bouw te
						stimuleren is de btw op arbeidskosten bij onderhoud en renovatie voor een jaar
						verlaagd naar 6 procent en worden investeringen in energiebesparing extra
						gestimuleerd (via een revolverend fonds energiebesparing met een totale beoogde
						omvang van 740 miljoen euro). Om de investeringen van woningcorporaties op peil
						te houden is de verhuurderheffing in 2014 met 120 miljoen euro verlaagd.
						Hierbij is het uitgangspunt dat woningbouwcorporaties efficiënter gaan werken.
						Ook worden de regels voor verkoop van woningen door woningcorporaties
						versoepeld: dit biedt kansen voor andere marktpartijen en verruimt de liquide
						middelen voor corporaties.
 
 
 •
 
 Stimulans voor de arbeidsmarkt.
						Op de arbeidsmarkt heeft het kabinet met de sociale partners een
						Sociaal Akkoord gesloten met aanvullende afspraken over de volle breedte van de
						arbeidsmarkt. Op korte termijn wordt het arbeidsmarktbeleid gericht op het
						behoud van werkgelegenheid met gerichte stimuleringsmaatregelen en een
						sectorale aanpak. Er is in 2014 en 2015 jaarlijks 300 miljoen euro beschikbaar
						voor van-werk-naar-werk en intersectorale scholing. Voor de ondersteuning van
						jongeren en ouderen is er eenmalig 117 miljoen euro extra beschikbaar. De
						hervormingen van het stelsel voor mensen met een arbeidsbeperking, de WW en
						ontslagrecht worden later ingevoerd om in tijd van crisis meer rust en
						vertrouwen te geven op de arbeidsmarkt. De hervormingen van het stelsel voor
						mensen met een arbeidsbeperking worden ingevoerd in 2015, de hervormingen van
						de WW en het ontslagrecht in 2016. Bovendien zal de hervorming van de WW
						geleidelijk plaatsvinden. Op lange termijn leiden deze hervormingen tot betere
						werking van de arbeidsmarkt.
 
 
 •
 
 Aanvullende stimuleringsmaatregelen.
						In het aanvullend beleidspakket van per saldo 6 miljard euro is tot
						slot ook ruimte gemaakt voor een impuls van de economie, waarbij bestaande
						middelen worden vrijgemaakt ten bate van investeringen, de kredietverlening
						wordt gestimuleerd en werken aantrekkelijker wordt gemaakt.
 
 
 
 
 
 1.3
 Gezonde overheidsfinanciën: Nederland doet veel, maar een
					 aanvullend beleidspakket is nodig
 
 
 Niemand kan permanent op te grote voet
				 leven. Ook de overheidsfinanciën moeten zich aanpassen aan de nieuwe
				 realiteit. Ons bruto binnenlands product maakt een pas op de plaats:
				 in 2014 produceren we in Nederland per saldo net zo veel als in 2007.
				 Tegelijkertijd zijn de overheidsuitgaven in Nederland reëel zo’n 10 procent
				 gestegen (met name als gevolg van groei van de collectieve zorguitgaven en de
				 collectieve uitgaven aan sociale zekerheid). De inkomsten zijn – onder meer
				 als gevolg van de macro-economische ontwikkelingen – aanzienlijk minder hard
				 gestegen. In 2007 en 2008 was sprake van een begrotingsoverschot. In 2014 wordt
				 naar verwachting 306,7 miljard euro uitgeven terwijl de collectieve inkomsten
				 286,7 miljard euro bedragen. De cumulatie van begrotingstekorten heeft grote
				 gevolgen voor de ontwikkeling van de overheidsschuld (EMU-schuld). Deze is in
				 2014 ruim 30 procentpunt bbp hoger dan voor de crisis. Bedroeg de EMU-schuld in
				 2007 nog 259 miljard euro, in 2014 loopt dit naar verwachting op naar 466
				 miljard euro. Per hoofd van de bevolking loopt de schuld op van 15,7 duizend
				 euro in 2007 naar 27,8 duizend euro in 2014. Sinds 2010 hebben omvangrijke
				 besparingsmaatregelen ervoor gezorgd dat de groei van de overheidsuitgaven is
				 ingeperkt. Het is echter van belang te constateren dat de collectieve uitgaven
				 – ondanks alle besparingspakketten – op niveau zijn gebleven. Ombuigen is
				 dus «minder meer uitgeven». In hoofdstuk 3 wordt uitgebreid ingegaan op het
				 budgettaire beeld.
 
 Tabel 1.2 EMU-saldo en EMU-schuld
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2007
 
 
 2008
 
 
 2009
 
 
 2010
 
 
 2011
 
 
 2012
 
 
 2013
 
 
 2014
 
 
 
 
 
 
 
 In miljarden euro
 
 
 
 
 
 EMU-saldo
 
 
 1
 
 
 3
 
 
 – 32
 
 
 – 30
 
 
 – 26
 
 
 – 24
 
 
 – 19
 
 
 – 20
 
 
 
 
 EMU-schuld
 
 
 259
 
 
 348
 
 
 348
 
 
 372
 
 
 394
 
 
 427
 
 
 451
 
 
 466
 
 
 
 
 
 In procenten bbp
 
 
 
 
 
 EMU-saldo
 
 
 0,2
 
 
 0,5
 
 
 – 5.,6
 
 
 – 5,1
 
 
 – 4,5
 
 
 – 3,8
 
 
 – 3,2
 
 
 – 3,3
 
 
 
 
 EMU-schuld
 
 
 45,3
 
 
 58,5
 
 
 60,8
 
 
 63,4
 
 
 65,7
 
 
 71,3
 
 
 75,0
 
 
 76,1
 
 
 
 
 
 
 Zonder ingrijpen blijft het
				 begrotingstekort hoog. Naar verwachting zou het begrotingstekort
				 zonder beleid in 2014 oplopen richting 3,9 procent van het bbp en pas aan het
				 einde van de kabinetsperiode weer richting de 3 procent bbp bewegen, onder de
				 voorwaarde dat de economische groei zich voltrekt zoals geraamd door het CPB.
				 Zonder aanvullend beleid en zonder groeiherstel verliest Nederland grip op de
				 ontwikkeling van de overheidsfinanciën, terwijl met groeiherstel de
				 overheidsfinanciën slechts langzaam zullen verbeteren.
 
 Een groot begrotingstekort kent risico’s.
				 Een groot en oncontroleerbaar begrotingstekort heeft belangrijke
				 onwenselijk effecten.
 
 
 •
 
 Generationele effecten: de
						schuld loopt veel sneller op. Dit is een overdracht van de huidige generatie
						aan toekomstige generaties: er wordt een grotere rekening achtergelaten aan
						onze kinderen en kleinkinderen.
 
 
 •
 
 Zondegeld: er blijft langer
						dan gewenst een groot tekort bestaan. (Steeds meer) rente uitgaven drukken
						andere productieve uitgaven weg.
 
 
 •
 
 Situatie op financiële
						markten: de eurocrisis laat zien dat goede en slechte evenwichten
						bestaan. Hoewel Nederland op dit moment wordt gezien als een veilige haven is
						ook de Nederlandse begroting gevoelig voor financiële schokken. Nederland kent
						in vergelijking met andere Europese landen een relatief hoog primair tekort:
						los van de rente-uitgaven, schieten de inkomsten zelfs al tekort om de uitgaven
						te financieren.
 
 
 •
 
 Geen buffer voor onverwachte
						tegenslagen: scherp aan de wind zeilen betekent dat de
						veiligheidsmarges om tegenvallers op te vangen beperkt zijn. Hierbij moet
						worden bedacht dat het aantal garanties en achterborgstellingen dat op de
						begroting rust in de afgelopen jaren is toegenomen naar respectievelijk 218,5
						miljard in 2014 en 250,4 miljard euro in 2012. Hoofdstuk 4 bevat een integrale
						risicoanalyse en gaat hier uitgebreid op in; in de Miljoenennota 2015 zal
						worden gerapporteerd over een uit te voeren schokproef voor de
						overheidsfinanciën.
 
 
 •
 
 Voortdurende onduidelijkheid:
						uitstel van maatregelen betekent dat het begrotingstekort verder oploopt en
						beleidsonzekerheid richting de toekomst wordt gecreëerd (aangezien dan op enig
						moment grotere maatregelen nodig zijn). Burgers en bedrijven reageren hierop:
						extra investeringen of bestedingen worden uitgesteld, omdat minder zekerheid is
						over de ontwikkeling van het besteedbare inkomen.
 
 
 
 Voor geloofwaardig herstel van
				 overheidsfinanciën is een aanvullend pakket noodzakelijk. Om de
				 stabiliteit van de muntunie zeker te stellen hecht Nederland sterk aan een
				 adequate en zorgvuldige handhaving van de Europese afspraken. In het kader van
				 de buitensporigtekortprocedure is Nederland meegegeven om voor de begroting van
				 2014 voor 1 procent bbp (6 miljard euro) aan aanvullende duurzame maatregelen
				 te nemen. Hoewel volgens de huidige inzichten het buitensporig tekort niet
				 volledig in 2014 gecorrigeerd zal zijn, is het kabinet in het licht van de
				 huidige economische situatie van mening dat met het aanvullende beleidspakket
				 van 6 miljard euro effectief invulling is gegeven aan de aanbevelingen in het
				 kader van de buitensporigtekortprocedure. Het uiteindelijke oordeel hierover is
				 aan de Europese Commissie.
 
 Bij de samenstelling van het pakket is
				 ingezet op het zoveel mogelijk ontzien van actieve ondernemingen en op «werken
				 moet lonen». Tabel 1.1 aan het begin van dit hoofdstuk toont het
				 volledige aanvullend beleidspakket. Dit pakket wordt uitgebreid besproken in
				 Hoofdstuk 3 van deze Miljoenennota (paragraaf 3.2). Belangrijke ombuigingen
				 zitten in de zorg, de sociale zekerheid en de collectieve sector. Samen met een
				 aantal belasting- en premiemaatregelen wordt het begrotingstekort onder
				 controle gehouden. Via uitbreidingen van het kredietinstrumentarium, het
				 mogelijk maken van willekeurige afschrijvingen, een forse lastenverlichting ter
				 compensatie van de oploop van sectorfondspremies en een verhoging van de
				 arbeidskorting worden actieve ondernemingen en de werkgelegenheid ontzien. Ook
				 het onderwijs, de basis voor nieuwe kansen waar jaarlijks zo’n 35 miljard
				 euro aan wordt uitgegeven, wordt opnieuw ontzien.
 
 Aanvullend zijn middelen vrijgemaakt ter
				 stimulering van de economie. Het kader in de inleiding van dit eerste
				 hoofdstuk beschrijft een aantal omvangrijke stimuleringsmaatregelen waarmee
				 kapitaal wordt gemobiliseerd en een impuls aan duurzaamheid en energiebesparing
				 wordt gegeven. Ook op de begroting van een aantal vakdepartementen worden
				 maatregelen ondernomen om de economie te versterken, bijvoorbeeld:
 
 
 •
 Op de begroting van OCW worden begrotingsmeevallers ter
						grootte van € 204 miljoen ingezet voor kwaliteitsverbeteringen in het
						onderwijs. Goed onderwijs speelt een belangrijke rol bij de persoonlijke
						ontplooiing en het maatschappelijke succes van mensen. Naast dit individuele
						rendement levert onderwijs ook sociale opbrengsten via een hoger nationaal
						productiviteitsniveau. Uit onderzoek blijkt dat een hogere onderwijskwaliteit
						zich uitbetaalt in een hogere arbeidsproductiviteit en een grotere welvaart.18Zie Van Elk, Lanser en Van Veldhuizen (2011).
							 «Onderwijsbeleid in Nederland: kwantificering van effecten» CPB
							 achtergronddocument en Coe, Helpman en Hoffmaister (2009). «International
							 r&d spillovers and institutions», European Economic
							 Review, Vol. 53, pp. 723–741.
 
 
 •
 Via economische diplomatie zet het kabinet zich actief in
						voor de belangen van Nederlandse bedrijven in het buitenland, met onder meer
						een focus op snel groeiende markten zoals China, India of Brazilië. Het
						kabinet onderneemt op dit terrein de volgende concrete maatregelen. Op de
						begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking wordt ruimte
						gemaakt voor de internationalisering van het MKB. Het stimuleringspakket zal
						bestaan uit ondersteuning van de eerste oriëntatie op internationalisering (5
						miljoen euro) en stimulering van ketensamenwerking binnen clusters (5 miljoen
						euro), gefinancierd uit het budget voor handelsbevordering. Daarbij wordt de
						zogenaamde ORIO-regeling gemoderniseerd zodat het Nederlandse bedrijfsleven
						eenvoudiger kan deelnemen aan ontwikkelingsrelevante infrastructuurprojecten in
						lage en middeninkomenslanden. In navolging van het succesvolle PPP fonds voor
						Duurzaam Ondernemen en Voedselzekerheid, dat in 2013 leidde tot 29 nieuwe
						partnerschappen met het Nederlandse bedrijfsleven, wordt in 2014 versneld een
						nieuwe ronde van 40 miljoen euro beschikbaar gesteld.
 
 
 
 Bezuinigingen hebben op korte termijn een
				 negatief effect op de economische groei. In de wetenschappelijke
				 literatuur bestaat een discussie over de timing en het effect van
				 begrotingsconsolidatie op de economische groei, de zogenaamde
				 multiplier-discussie. Deze discussie gaat vooral over de vraag hoe sterk het
				 negatieve effect van bezuinigingen is tijdens de crisis. Een groot aantal
				 economen wijst op grotere negatieve effecten bij besparingsmaatregelen in
				 laagconjunctuur. Ook wijzen economen op lagere multipliers bij een snel
				 oplopende publieke schuld, naast de op zichzelf staande nadelen hiervan (Box
				 2.4 in hoofdstuk 2). Hoewel besparingen ontegenzeggelijk gepaard gaan met
				 negatieve directe bestedingseffecten op de economie, hangt de grootte van het
				 effect uiteindelijk af van de vormgeving van het aanvullend beleidspakket. Het
				 volledig uitstellen van maatregelen is geen serieuze optie. Burgers weten dat
				 er maatregelen genomen moeten worden en zullen pas weer vertrouwen krijgen als
				 ze zien dat de noodzakelijke aanpassingen zijn genomen.
 
 Duurzame groei en evenwichtige
				 inkomensverdeling gaan hand in hand. In de economische theorie bestaat
				 een uitruil tussen gelijkheid (een platte inkomensverdeling) en doelmatigheid
				 (lees: economische groei), omdat herverdeling de prikkel om hard te werken
				 remt.
19Okun (1975). «Equality and
						Efficiency: The Big Tradeoff» Brookings Institution Press. Zo moeten de arbeidsaanbodeffecten bij
				 belastingmaatregelen niet veronachtzaamd worden vanuit het belang van duurzame
				 economische groei. Tegelijkertijd leren de ervaringen van de afgelopen decennia
				 dat een hoge economische groei ook samen kan gaan met een relatief gelijke
				 inkomensverdeling. Een goede werking van instituties, in het bijzonder op het
				 gebied van onderwijs en arbeidsmarkt, beïnvloedt tegelijkertijd de economische
				 groei èn de sociale cohesie. Goed onderwijs vergroot de mogelijkheden voor
				 opwaartse mobiliteit. Dit is goed voor de productiviteit van de Nederlandse
				 economie en draagt bij aan een gelijkmatige inkomensverdeling. Deze inzichten
				 worden al decennia in praktijk bewezen door landen met een zeer hoog
				 welvaartsniveau en een relatief sterk gelijke inkomensverdeling, zoals
				 Nederland en Finland. Het is daarom dat de drie pijlers van het kabinetsbeleid
				 – werken aan duurzame groei, de schatkist op orde brengen, en eerlijk delen
				 – in samenhang worden uitgewerkt. Deze samenhang is ook terug te vinden in
				 het aanvullend beleidspakket.
 
 Via gerichte maatregelen worden de
				 inkomenseffecten meer in evenwicht gebracht. De maatregelen uit het
				 zes miljard pakket hebben gevolgen voor de koopkracht in 2014 en de latere
				 jaren van de kabinetsperiode. Deze gevolgen zijn in samenhang met het beeld van
				 de augustusraming van het Centraal Planbureau bezien, waarna besluitvorming
				 heeft plaatsgevonden over het koopkrachtbeeld voor 2014. Het beeld voor 2014 is
				 onder andere door een eenmalige extra uitkering in 2014 voor sociale minima
				 meer in evenwicht gebracht. Onderstaande tabel toont het met het aanvullend
				 beleidspakket resulterende standaardkoopkrachtbeeld voor 2014.
 
 Tabel 1.3 standaardkooprachtbeeld1
 
 
 
 
 
 
 
 Actieven:
 
 
 
 Raming 2014 (%)
 
 
 
 
 
 Alleenverdiener met
							 kinderen
 
 
 
 
 
 
 Modaal
 
 
 – 1 ½
 
 
 
 
 2 x modaal
 
 
 – 1 ¾
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Tweeverdieners
 
 
 
 
 
 
 modaal + ½ x modaal met kinderen
 
 
 ¾
 
 
 
 
 2 x modaal + ½ x modaal met kinderen
 
 
 – ¾
 
 
 
 
 modaal + modaal zonder kinderen
 
 
 ¼
 
 
 
 
 2 x modaal + modaal zonder kinderen
 
 
 – ¾
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Alleenstaande
 
 
 
 
 
 
 Minimumloon
 
 
 1 ½
 
 
 
 
 Modaal
 
 
 ¼
 
 
 
 
 2 x modaal
 
 
 – 1 ½
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Alleenstaande ouder
 
 
 
 
 
 
 Minimumloon
 
 
 – 1 ½
 
 
 
 
 Modaal
 
 
 – ½
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Inactieven:
 
 
 
 
 
 
 
 Sociale minima
 
 
 
 
 
 
 paar met kinderen
 
 
 – 1 ¼
 
 
 
 
 Alleenstaande
 
 
 – ¼
 
 
 
 
 alleenstaande ouder
 
 
 – ¾
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 AOW (alleenstaand)
 
 
 
 
 
 
 (alleen) AOW
 
 
 – ¼
 
 
 
 
 AOW + 10.000
 
 
 – 1 ¾
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 AOW (paar)
 
 
 
 
 
 
 (alleen) AOW
 
 
 – 1
 
 
 
 
 AOW + 10.000
 
 
 – 1 ¾
 
 
 
 
 
 
 1 In het standaardkoopkrachtbeeld is geen
					 rekening gehouden met het afschaffen van de Wtcg-tegemoetkoming, CER-uitkering
					 en aftrek specifieke zorgkosten. Huishoudens die momenteel gebruik maken van
					 deze regelingen hebben een additioneel negatief gemiddeld inkomenseffect van
					 – 2 procent. Dit effect is wel meegerekend in de mediane koopkracht. Hierbij
					 is geen rekening gehouden met compenserend maatwerk dat gemeenten via de
					 individuele bijzondere bijstand of de Wmo zullen bieden.
 
 
 
 
 
 1.4
 Tot slot
 
 De huidige economische situatie is niet uit het niets ontstaan.
				 Er is een langdurige opbouw van onevenwichtigheden aan vooraf gegaan. Daarom
				 bestaan geen snelle of gemakkelijke oplossingen. Hoewel maatregelen als
				 liquiditeitssteun en bestedingsstimuleringen op korte termijn effect kunnen
				 hebben, kan Nederland de crisis alleen achter zich laten wanneer ook de
				 noodzakelijke hervormingen worden doorgevoerd en balansen zich herstellen. In
				 Europa en in Nederland worden hiertoe belangrijke maatregelen genomen. Het
				 handelingsperspectief is hierbij de middellange termijn, maar ook de moeilijke
				 situatie waarin de Nederlandse economie zich bevindt wordt in overweging
				 genomen. De gezondheid van het Europese bankenstelsel moet weer boven elke
				 twijfel verheven zijn. De Nederlandse arbeidsmarktinstituties moeten weer een
				 voorbeeld worden voor andere landen. Nederland is er nog niet, maar met de
				 voorgestelde maatregelen is de juiste weg ingeslagen terug naar een gezonde,
				 duurzame economie. Met dit beleid – gericht op duurzame economische groei,
				 solide overheidsfinanciën en een evenwichtige verdeling van de rekening – is
				 het kabinet van mening dat de Nederlandse economie snel aanhaakt wanneer de
				 wereldeconomie aantrekt. Het patroon van groeiherstel zal hierbij niet anders
				 zijn dan in het verleden, waarbij de uitvoer, investeringen, productie en
				 binnenlandse bestedingen elkaars kielzog volgen.
 
 
 
 Minder schuld, meer groei
 
 2
 Minder schuld, meer groei
 
 
 In dit hoofdstuk worden de macro-economische ontwikkelingen van
				 Nederland behandeld in internationaal perspectief om een antwoord te kunnen
				 formuleren op de beleidsuitdagingen voor de lange termijn. Hoofdstuk 1 stond in
				 het teken van het actuele economische beeld en de kabinetsplannen. Nu komen de
				 structurele ontwikkelingen aan bod: de sterktes, zwaktes, kansen en
				 bedreigingen.
 
 Nederland heeft sterke economische
				 fundamenten (paragraaf 2.1). De kwaliteit van de beroepsbevolking, de
				 infrastructuur en de instituties zorgen voor een hoog welvaartsniveau. Ondanks
				 de financiële crisis is Nederland nog steeds een van de rijkste landen van de
				 wereld én ons land heeft een goede uitgangspositie om te profiteren van
				 exportmogelijkheden.
 
 De wereldeconomie biedt veel
				 groeikansen (paragraaf 2.2). De export levert traditioneel een
				 belangrijke groeibijdrage aan de Nederlandse economie. Meer vrijhandel kan een
				 extra impuls geven aan de wereldeconomie en daarmee aan de Nederlandse uitvoer.
				 Op korte termijn is er onzekerheid over de kracht waarmee de Verenigde Staten
				 en Japan uit de financiële crisis komen en de mate waarin de opkomende
				 economieën, zoals China, het groeitempo van de afgelopen jaren weten vast te
				 houden. Daarnaast kan ook protectionisme een bedreiging vormen voor verdere
				 groei.
 
 Een goed functionerend Europa is
				 cruciaal voor Nederland (paragraaf 2.3). Europa vormt de belangrijkste
				 exportmarkt en biedt nog volop toekomstperspectief. Zo is de interne markt nog
				 niet af en bestaat er veel onbenut groeipotentieel. Omgekeerd is de Europese
				 schuldencrisis een grote bedreiging voor de Europese welvaart. De vorming van
				 een bankenunie, inclusief het gezond maken van de bankensector, is een
				 belangrijke stap naar een structurele oplossing (zie 2.3.1). Hiermee wordt
				 voorkomen dat banken en overheden elkaar in de toekomst nog in een wurggreep
				 kunnen houden. Om te zorgen dat landen niet opnieuw in problemen komen, zal
				 Europa vast moeten houden aan de ingezette weg van economische hervormingen
				 (2.3.2) en het structureel op orde brengen van de overheidsfinanciën
				 (2.3.3).
 
 Een aanpak van de binnenlandse
				 onevenwichtigheden is nodig om aantasting van de economische fundamenten te
				 voorkomen en om te kunnen aanhaken bij internationale groei (paragraaf
				 2.4). De financiële crisis heeft blootgelegd hoe kwetsbaar
				 huishoudens, banken en de overheid worden door grote schulden. Veel
				 huiseigenaren bleken vanwege hoge schulden gevoelig voor de huizenprijsdaling
				 sinds 2008 (2.4.1). Hoewel Nederlanders veel sparen, zit het geld veelal vast,
				 vooral in het pensioen, en kan het dus niet gebruikt worden om schulden af te
				 lossen. Zowel de huizenmarkt als de pensioensector zullen geleidelijk minder
				 gevoelig moeten worden voor financiële schokken. Banken bleken door de hoge
				 schulden ook veel kwetsbaarder dan gedacht (2.4.2). Hogere buffers moeten de
				 balans versterken, terwijl het kabinet ook maatregelen neemt om te voorkomen
				 dat de belastingbetaler eventuele verliezen in de toekomst weer moet dragen.
				 Tot slot is ook de financiële positie van de overheid door de crisis
				 structureel aangetast (2.4.3). Minder groei betekent meer aandacht voor een
				 efficiënte inning en besteding van belastinggeld. Realistische verwachtingen
				 over toekomstige voorzieningen kunnen helpen het vertrouwen te herstellen.
 
 Extra aandacht is nodig voor het beter
				 benutten en vergroten van het Nederlandse groeipotentieel (paragraaf
				 2.5). Naast de bekende fundamenten onderwijs, onderzoek en innovatie
				 zijn bepaalde aspecten van de economische structuur, zoals aanpassingsvermogen,
				 van belang voor het verhogen van de productiviteit. Ook liggen er nog kansen
				 bij de benutting van niet-activieven op de arbeidsmarkt. In de internationale
				 concurrentie wordt de ruimte voor eigen beleid beperkter, maar wat het beleid
				 is en doet, wordt juist belangrijker. Om draagvlak voor beleid te behouden, is
				 het van belang dat de lasten van de noodzakelijke aanpassingen evenwichtig
				 verdeeld worden.
 
 
 
 2.1
 Nederland is fundamenteel sterk
 
 
 De economie heeft in veel opzichten een
				 goede uitgangspositie. De kwalitatief goede beroepsbevolking,
				 instituties en infrastructuur vormen sterke fundamenten onder de Nederlandse
				 welvaart.
20Rankings op internationale ranglijsten zijn consistent
						hoog. Zo noteert Nederland achtste in de Global
						Competitiveness Index van het World Economic
						Forum en vierde op de Global Innovation
						Index van de Cornell universiteit, INSEAD en de World Intellectual Property Organization. Het opleidingsniveau van de beroepsbevolking, de
				 arbeidsparticipatie
21In 2010 was 74,6 procent van alle mensen in de
						leeftijd van 15 tot 64 jaar actief op de arbeidsmarkt. Dit is ruim 10
						procentpunt hoger dan het OESO-gemiddelde (bron: OESO). en de productie per gewerkt uur
22Het op vier na hoogste van alle OESO-landen en vrijwel
						gelijk aan het niveau van de VS (bron: OESO). zijn hoog. Internationaal gezien is de werkloosheid,
				 ondanks de recente rappe stijging, nog steeds laag.
23Met 7 procent ligt de Nederlandse werkloosheid
						beduidend lager dan het gemiddelde van de eurozone (12,1 procent), maar ook
						lager dan in België (8,9 procent) en het VK (7,7 procent). De werkloosheid in
						Duitsland is met 5,3 procent wel lager (Bron: Eurostat; cijfers juli
						2013). Nederland kent door deze factoren een hoge productie per
				 hoofd van de bevolking en scoort een 9 op levensgeluk.
24Op een schaal van 10 (bron: OESO Better Life Index).
 
 De Nederlandse instituties zijn op
				 orde. Op de veel gebruikte Global Competitiveness
				 Index noteren onze publieke instituties een achtste plaats en de
				 private instituties een tiende plaats van de 148 onderzochte landen.
25Dit zijn geaggregeerde scores op verschillende
						onderdelen van publieke en private instituties zoals het publieke vertrouwen in
						instituties en effectiviteit van bestuur. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om de mate van
				 onafhankelijkheid van de rechtstaat (derde positie). Onderzoek van de
				 Wereldbank laat zien dat de kwaliteit van de regelgeving, de rechtstaat, de
				 beheersing van corruptie, de effectiviteit en transparantie van de overheid en
				 politieke stabiliteit in Nederland beter op orde zijn dan in de ons omringende
				 landen.
26Hoger dan België, Frankrijk, Duitsland en het VK
						(bron: Wereldbank, Worldwide Governance
						Indicators). Deze goede internationale positie komt ook naar voren in
				 het grote vertrouwen dat Nederlanders hebben in hun nationale instituties
				 (figuur 2.1).
 
 De kracht zit in de combinatie van de
				 «harde» macro-economische instituties en de «zachte» instituties.
				 Dit uit zich bijvoorbeeld in het onderlinge vertrouwen; 80 procent heeft veel
				 vertrouwen in andere Nederlanders (figuur 2.1). Het hoge welvaartsniveau in
				 Nederland wordt breed gedeeld. In vergelijking met andere landen is de
				 inkomensverdeling relatief vlak
27Bijvoorbeeld gemeten door de S80/S20-indicator van
						Eurostat: in Nederland verdient de 20 procent hoogste inkomens gemiddeld 3,8
						keer zo veel als de onderste 20 procent; het vergelijkbare verhoudingsgetal
						voor de EU-27 bedraagt 5,3 (bron: Eurostat, SILC). en het risico op armoede laag.
28In Nederland heeft 15 procent van de bevolking een
						risico op armoede of sociale uitsluiting. Dit is beduidend lager dan het
						EU-gemiddelde van 24,3 procent, maar ook lager dan dat van ons omringende
						landen België (21 procent), Duitsland (19,9 procent) en het VK (22,7 procent)
						(bron: Eurostat). Deze factoren bevorderen de sociale cohesie en zijn
				 gerelateerd aan het hoge gerapporteerde levensgeluk. Nederland staat
				 internationaal dan ook te boek als een «high trust
				 society». Onderling vertrouwen vormt een goede basis voor economische
				 groei. Nederlanders hebben een kredietwaardige en goede sociale reputatie, zijn
				 oplossingsgericht en stellen orde op zaken wanneer nodig.
29Nederland kent hierin een lange traditie, zie
						bijvoorbeeld Van Zanden en van Riel (2000). Nederland
						1780–1914, Amsterdam: Balans. Met het vorig jaar gesloten Begrotingsakkoord en het
				 Regeerakkoord, en met het aanvullend beleidspakket in deze Miljoenennota, laat
				 Nederland zien juist in tijden van crisis belangrijke stappen te zetten om de
				 economie en overheidsfinanciën structureel gezonder te maken.
 
 Figuur 2.1 Nederlanders hebben vertrouwen in nationale
					 instituties en in elkaar
 
 
 Noot: Data zijn uit 2010 (over de instituties, waaronder
						wordt verstaan: het leger, de rechtstaat en de nationale overheid) en 2008
						(over vertrouwen in elkaar).
 Bron: OESO, Society at a glance
 
 
 
 De exportprestaties tonen de Nederlandse
				 kracht. De goede instituties en bijbehorende reputatie zorgen er mede
				 voor dat de relatieve exportprestaties van Nederland op peil zijn gebleven. In
				 combinatie met onze handelsgeest en gunstige geografische ligging als
				 toegangspoort van Europa resulteert dit in een stabiel aandeel van zo’n 4,5
				 procent in de werelduitvoer sinds 1970, ondanks de opkomst van landen als
				 Japan, China en India.
30Een groot deel van de Nederlandse export is
						wederuitvoer. De bijdrage van wederuitvoer aan de groei van het bbp is over de
						periode 1998–2009 gemiddeld 0,2 procent per jaar, ongeveer gelijk aan de
						bijdrage van investeringen; de bijdrage van de totale uitvoer is gemiddeld 1,1
						procent per jaar (bron: Kranendonk en Verbruggen (2011). «Het belang van
						uitvoer en binnenlandse bestedingen voor productie en werkgelegenheid in
						Nederland», Achtergronddocument bij CEP 2011). Nederland profiteert van de groei van de opkomende
				 economieën.
31Zie voor een analyse hiervan Miljoenennota 2013, pp.
						49–51. De Nederlandse exportsector is bovendien gediversifieerd,
				 wat deze sector minder kwetsbaar maakt voor schokken (figuur 2.2).
 
 Figuur 2.2 Nederlands exportpakket gediversifieerd
 
 
 Noten: Data uit 2012; exclusief uitvoer van diensten (20
						procent van de totale uitvoer).
 Bron: Eurostat
 
 
 
 Nederland profiteert van het vertrouwen van
				 investeerders. Ondanks de turbulente tijden is de rente op de
				 Nederlandse staatsschuld laag. Nederland heeft vooralsnog de status van
				 «veilige haven» (safe haven). Naast de overheid
				 profiteert ook het Nederlandse bedrijfsleven van lage rentes. De omvangrijke
				 buitenlandse investeringen tonen ook aan dat Nederland voor buitenlandse
				 investeerders een aantrekkelijk land is om zaken in te doen.
32In 2012 stonden er voor 573 miljard dollar aan
						buitenlandse investeringen uit in Nederland, 74 procent van het bbp, tegenover
						een EU-gemiddelde van 44 procent (bron: OESO).
 
 De sterke fundamenten hebben grote welvaart
				 gebracht. In 1997 lag het Nederlandse bbp per hoofd van de bevolking
				 net boven dat van Duitsland, België, Frankrijk en het gemiddelde van de
				 eurolanden. In de afgelopen vijftien jaar kende Nederland een grotere
				 bbp-stijging dan onze buurlanden en zijn de verschillen toegenomen (figuur
				 2.3). De financiële crisis resulteerde in een lichte daling van het gemiddelde
				 inkomen in Nederland. Op Duitsland na gebeurde dit ook in de andere landen. Het
				 beeld blijft echter onveranderd: Nederland heeft momenteel een van de hoogste
				 bbp-cijfers per hoofd van de bevolking in Europa, hoger dan in de buurlanden en
				 ruim hoger dan het gemiddelde van alle eurolanden.
 
 Figuur 2.3 Nederland nog steeds welvarend
 
 
 Noten: «1997» geeft het bbp per hoofd van de bevolking in
						euro's weer in dat jaar; alle jaren zijn uitgedrukt in het prijsniveau van
						2005.
 Bron: Eurostat 
 
 
 
 
 
 2.2
 De wereldeconomie biedt kansen voor Nederlandse
					 groei
 
 
 De Nederlandse welvaart wordt voor een
				 belangrijk deel gedragen door de export. Dit blijkt onder andere uit
				 de sterke samenhang tussen de wereldhandel en de economische groei van
				 Nederland. Als stelregel geldt dat een toename van de wereldhandel met 1
				 procent tot grofweg 0,25 procent extra Nederlandse groei leidt.
33CPB (2010). Saffier II, CPB
						document, 217. In een conjuncturele cyclus begint het economisch herstel
				 in Nederland normaal gesproken met een toename van de uitvoer, waarna de
				 investeringen en de consumptie volgen. De internationalisering van productie-
				 en handelsketens is een van de drijvende krachten achter toenemende
				 wereldhandel. Dit biedt kansen op deelmarkten en niches in de keten met een
				 hoge toegevoegde waarde. Daarnaast bieden mondiale maatschappelijke opgaven en
				 opkomende markten als China en India verdienkansen voor de Nederlandse
				 economie. Voorbeelden hiervan zijn de inzet van Nederlandse bedrijven in New
				 Orleans voor de bescherming tegen water, het gebruik van hoogwaardige planten
				 en zaden in ontwikkelingslanden en de Nederlandse machines die wereldwijd in de
				 halfgeleiderindustrie worden ingezet. De transitie naar de biobased economy is een ander voorbeeld waarin bedrijven en
				 kennisinstellingen succesvol inspelen op internationale maatschappelijke
				 opgaven voor klimaatverandering, energiezekerheid en grondstoffenschaarste. De
				 inzet van economische diplomatie kan toetreding op deze markten ondersteunen,
				 vooral in landen waar overheden een dominante rol spelen.
 
 De wereldeconomie laat bemoedigende
				 signalen zien. In de VS vormen de stijging van huizen- en
				 aandelenprijzen en de voorzichtige verbetering van de arbeidsmarkt een
				 indicatie voor aantrekkende economische groei. Dit kan deels worden verklaard
				 uit de eerdere voortvarendheid waarmee de particuliere sector in de VS zijn
				 schulden heeft verminderd en financiële instellingen hun buffers hebben
				 aangevuld.
34DNB (2013). Jaarverslag
						2012. Daarnaast hebben de VS met grootschalige
				 overheidsuitgaven en een ruim geldbeleid van het stelsel van de centrale
				 banken, de Fed, de economie sterk gestimuleerd. Ook in Japan lijkt de groei
				 vooral op te leven dankzij een omvangrijk pakket van budgettaire en monetaire
				 maatregelen.
35OESO (2013). Economic
						Outlook, mei. Het ruime beleid van de afgelopen jaren is echter niet
				 zonder risico (zie box 2.1). Verschillende opkomende markten blijven fors
				 groeien, al zijn de verwachte groeicijfers minder uitbundig dan in het recente
				 verleden. Dit komt onder andere door de ommekeer van kapitaalstromen en dalende
				 grondstofprijzen.
36Zie ook OESO(2013). Economic
						Outlook, mei en IMF (2013). World Economic Outlook
						Update, juli. Bij de groeiverwachtingen van de VS en Japan blijft de
				 eurozone aanzienlijk achter, al is de verwachting dat ook hier de groei in 2014
				 positief zal zijn (figuur 2.4). Per saldo tekent zich een beeld af van een
				 opkrabbelende wereldeconomie waarbij de handel en groei in 2014 aantrekken. De
				 onzekerheden rond dit scenario zijn groot.
 
 Figuur 2.4 Mondiale economische groei trekt langzaam
					 aan
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2011
 
 
 2012
 
 
 2013
 
 
 2014
 
 
 
 
 
 
 Wereld
 
 
 3,9
 
 
 3,1
 
 
 3,1
 
 
 3,8
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Hoog ontwikkelde economieën
 
 
 1,7
 
 
 1,2
 
 
 1,2
 
 
 2,1
 
 
 
 
 
 waarvan VS
 
 
 1,8
 
 
 2,2
 
 
 1,7
 
 
 2,7
 
 
 
 
 
 waarvan eurozone
 
 
 1,5
 
 
 – 0,6
 
 
 – 0,6
 
 
 0,9
 
 
 
 
 
 waarvan Japan
 
 
 – 0,6
 
 
 1,9
 
 
 2,0
 
 
 1,2
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Opkomende markten en ontwikkelingslanden
 
 
 6,2
 
 
 4,9
 
 
 5,0
 
 
 5,4
 
 
 
 
 
 waarvan China
 
 
 9,3
 
 
 7,8
 
 
 7,8
 
 
 7,7
 
 
 
 
 
 waarvan India
 
 
 6,3
 
 
 3,2
 
 
 5,6
 
 
 6,3
 
 
 
 
 
 waarvan Brazilië
 
 
 2,7
 
 
 0,9
 
 
 2,5
 
 
 3,2
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 PM Wereldhandel (goederen en diensten)
 
 
 6,0
 
 
 2,5
 
 
 3,1
 
 
 5,4
 
 
 
 
 
 
 Noten: Betreft groeicijfers in procenten
					 bbp; cijfers voor 2013 en 2014 betreffen ramingen.
 
 
 Bron: IMF,
 World Economic Outlook Update
 , juli
					 2013
 
 
 
 
 Box 2.1 Grenzen monetair
					 en budgettair beleid wereldwijd in zicht 
 Monetair en budgettair beleid hebben de pijn van de
					 financiële crisis verlicht. Hierdoor is de stabiliteit op de financiële
					 markten ondersteund en is de wereldeconomie behoed voor een diepere val. Een
					 periode van uitgesproken deflatie is voorkomen en de oploop van werkloosheid en
					 inkomensverlies zijn deels beperkt. Hiertoe hebben de belangrijkste centrale
					 banken hun beleidsinstrumentarium over de volle breedte moeten inzetten, zoals
					 het verlagen van de beleidsrente naar historisch lage niveaus, het aankopen van
					 (staats)obligaties en zeer ruime langdurige liquiditeitsverstrekking aan
					 financiële instellingen (figuur 2.5 en 2.6). Overheden droegen in het begin
					 van de crisis sterk bij aan de economische stabilisatie met het redden van
					 banken en het op peil houden van de economische vraag met extra bestedingen.
					 Hiermee heeft de mondiale economie tijd gewonnen om de onderliggende problemen
					 aan te pakken.37Zie bijvoorbeeld Cechetti (2009). «Crisis and
						 Responses: The Federal Reserve in the Early Stages of the Financial Crisis»,
						 Journal of Economic Perspectives, Vol. 23, no. 1,
						 pp. 51–71. Het resulteerde wel in hoge begrotingstekorten en sterk
					 oplopende schulden van overheden (figuur 2.7).
 
 
 
 
 
 
 
 Het ruime macrobeleid sinds het begin van de crisis is niet
					 zonder risico’s.38Zie bijvoorbeeld OESO (2013). Economic Outlook, mei; IMF (2013). Global Financial Stability Report, april; BIS (2013).
						 83rdannual report,
						 juni en White (2012). «Ultra Easy Monetary Policy and the
						 Law of Unintended Consequences», Federal Reserve
						 Bank of Dallas Working Paper, nr. 126. Aan de monetaire kant verminderen de lage rentetarieven
					 de prikkel bij bedrijven, financiële instellingen en overheden om hun schulden
					 te verlagen doordat herfinanciering van de uitstaande schuld relatief goedkoop
					 is. Financiële instellingen kunnen afhankelijk worden van de faciliteiten van
					 de centrale bank waardoor niet-levensvatbare instellingen kunstmatig in leven
					 worden gehouden. Daarnaast verleidt de lage rente investeerders om meer
					 risico’s aan te gaan in hun zoektocht naar voldoende rendement («search for yield»). Dit kan bijvoorbeeld leiden tot een
					 «zeepbel» op aandelenmarkten.
 Voor het op orde brengen van de begroting zullen veel landen
					 een aanzienlijke inspanning moeten leveren. Het optimale tempo is niet voor
					 alle landen hetzelfde. In Europees verband zijn afspraken gemaakt om op
					 middellange termijn de begrotingen weer in evenwicht te brengen. De VS en Japan
					 zullen hun begrotingstekort sterk moeten verbeteren om de schuld terug te
					 brengen naar een houdbaar niveau; figuur 2.8 laat zien hoe groot de aanpassing
					 moet zijn, als hiervoor wordt uitgegaan van een schuldquote van 60 procent op
					 de lange termijn. Een te snelle aanpak van de tekorten schaadt de groei op de
					 korte termijn. Daar staat tegenover dat uitstel de economie ook schade kan
					 berokkenen. Een hogere schuldenlast leidt tot meer rentebetalingen, waardoor
					 productieve uitgaven (zoals aan onderwijs) worden verdrongen en/of de
					 belastingen moeten worden verhoogd. Ook kunnen hogere publieke schuldniveaus
					 leiden tot hogere rentevoeten voor de overheid, waardoor de rentebetalingen
					 verder toenemen. De grote economische spelers als de VS en Japan, en enkele
					 eurolanden profiteren op dit moment nog steeds van hun status als «veilige
					 haven», waardoor hun rentes laag zijn. Deze zullen normaal gesproken wat
					 stijgen als de stabiliteit in de wereldeconomie verder toeneemt. Dit kan – in
					 sterkere mate – ook gebeuren als landen hun veilige status verliezen,
					 bijvoorbeeld omdat de financiële markten de risico’s op toekomstige
					 wanbetaling substantieel hoger inschatten. Een hogere rente werkt door in de
					 rest van de economie, waardoor ook de financiële lasten voor bedrijven en
					 financiële instellingen stijgen.39Zie bijvoorbeeld Corsetti en Müller (2011).
						 «Sovereign risk, macroeconomic instability»,
						 www.voxeu.org
						 en Acharya et al. (2011). «A Pyrrhic victory? Bank bail-outs and sovereign
						 credit risk, NBER Working Paper, nr.
						 17136. Bovendien indiceert de economische literatuur dat een
					 budgettaire stimulering minder effectief is bij hogere schuldniveaus.40Zie bijvoorbeeld Auerbach en Gorodnichenko (2012).
						 «Fiscal Multipliers in Recession and Expansion», NBER Chapters, In:
						 Fiscal Policy after the Financial Crisis, pp.
						 63–98, National Bureau of Economic Research.
 
 
 
 Vrijhandel kan een structurele impuls geven
				 aan de wereldeconomie. De wereldhandel, en daarmee de Nederlandse
				 uitvoer, kan extra groeien als internationale goederen- en dienstenstromen
				 minder worden gehinderd door importheffingen, uiteenlopende nationale
				 regelgeving en administratieve lasten. Hoewel de onderhandelingen over
				 handelsvrijmaking binnen de wereldhandelsorganisatie WTO de afgelopen jaren
				 stroef verlopen, zet Nederland in op een deelakkoord op het gebied van
				 handelsfacilitatie tijdens de volgende WTO ministeriële conferentie in
				 december op Bali. Een akkoord op dit gebied zou zeer gunstig zijn voor
				 Nederland. Stagnatie van de WTO-onderhandelingen heeft er daarnaast toe geleid
				 dat de Europese Unie (EU) de afgelopen jaren inzet op uitbouw van bilaterale
				 handelsovereenkomsten. Zo onderhandelt de Europese Commissie namens de EU en de
				 lidstaten over vrijhandelsakkoorden met de VS, Japan en Canada en wordt er
				 gewerkt aan akkoorden met verschillende opkomende markten.
41Wat de wereld verdient: een nieuwe
						agenda voor hulp, handel en investeringen. Kamerbrief (5 april
						2013). Handels- en investeringsbarrières belemmeren nog steeds
				 het economisch verkeer met een aantal opkomende markten (figuur 2.9). Mede met
				 het oog op het groeiende belang van het internationale dienstenverkeer, ook
				 voor Nederland, bekijkt de Commissie ook of een akkoord met een groot aantal
				 WTO-landen over dienstenhandel mogelijk is.
42Zie bijvoorbeeld Piek en Gerritsen (2012). «Over
						liberalisering van de dienstenhandel». ESB,
						jaargang 97, 4648. Niettemin vormt een mogelijke opleving van economisch
				 protectionisme een blijvende bedreiging voor het mondiale herstel en voor de
				 open Nederlandse economie in het bijzonder. Sinds het begin van de crisis nemen
				 verschillende partijen een toename in protectionisme waar (figuur 2.10).
43Zie bijvoorbeeld Evenett (2013). Protectionism’s Quiet Return, GTA’s Pre-G8 Summit
						Report, Global Trade Alert en Centre for Economic Policy Research.
						Traditionele maatregelen, zoals het invoeren van tarieven, worden nog steeds
						genomen. Maar de recente groei zit vooral in maatregelen die minder makkelijk
						zijn aan te vechten binnen de WTO-afspraken. Hierbij valt te denken aan
						subsidies, beperkingen op migratie, maar bijvoorbeeld ook de Buy AmericanAct in de VS. Ook
						de Europese Commissie meldt over de periode mei 2012 – mei 2013 een toename
						in het aantal maatregelen dat de handel kan belemmeren, vooral in opkomende
						economieën; zie European Commission Directorate-General for Trade (2013).
						Tenth Report on Potentially Trade-Restrictive
						Measures.
 
 Figuur 2.9 Relatief hoge handels- en
					 investeringsbarrières in opkomende markten
 
 
 Noten: Expliciete handels- en investeringsbarrières
						(2008); index 0-6, hoe hoger de score des te meer regulering; FDI staat voor
						buitenlandse directe investeringen.
 Bron: OESO 
 
 
 
 
 Figuur 2.10 Protectionistische maatregelen nemen
					 toe
 
 
 Bron: Evenett (2013)
 
 
 
 
 
 
 2.3
 Versterken Europese muntunie belangrijk voor
					 Nederland
 
 
 De Nederlandse economie is onlosmakelijk
				 verbonden met die van Europa. Zo gaat nog steeds respectievelijk 74 en
				 58 procent van de Nederlandse goederen- en dienstenuitvoer naar EU-landen.
44De uitvoer is minder geconcentreerd dan voorheen; in
						de jaren negentig ging 80 procent naar Europa (bron: CBS (1996). De
						Nederlandse Economie 1995). Van de goederen- en diensteninvoer komt respectievelijk
				 53 en 49 procent uit de EU, terwijl bij het leeuwendeel van de in- en uitgaande
				 directe investeringen een partij uit de andere landen van de EU betrokken is
				 (respectievelijk 63 en 55 procent van de uitstaande investeringen). Gezien onze
				 geografische ligging zal Europa deze positie ook niet snel kwijtraken. De
				 economische banden worden verder onderstreept door: de Europese vervlechting
				 van verschillende financiële partijen, zoals banken; de interne markt met een
				 vrij verkeer van kapitaal, goederen, diensten en arbeid; en niet in de laatste
				 plaats het hebben van een gemeenschappelijke munt, de euro. Een sterke Europese
				 economie is daarmee van groot belang voor een sterke Nederlandse economie.
 
 Extra groei van de Europese exportmarkt is
				 mogelijk. De Europese interne markt leidt via schaalvoordelen en
				 intensievere concurrentie tot betere en goedkopere producten: dit levert
				 gemiddeld per Nederlander zo’n 2.000 euro per jaar op.
45Straathof et al. (2008). «The Internal Market and the
						Dutch Economy», CPB document,t 168. Grotere baten zijn mogelijk, omdat de Europese interne
				 markt – zeker op dienstenterrein – nog steeds versnipperd is. Een
				 voltooiing van de interne markt zou volgens de Europese Commissie zelfs 4
				 procentpunt extra bbp in de komende tien jaar kunnen betekenen, wat voor
				 Nederland gelijk zou staan aan een impuls van 24 miljard euro, ofwel ruim 1.400
				 euro per Nederlander.
46Europese Commissie (2010). «Naar een
						Single Market Act, voor een sociale markteconomie
						met een groot concurrentievermogen», Mededeling
						COM, 608. Het kabinet zet zich dan ook in voor verdere vermindering
				 van belemmeringen voor de interne markt. Ten slotte bezitten veel Europese
				 landen een fors groeipotentieel, wat een impuls zou geven aan het Europese bbp
				 en daarmee aan de grensoverschrijdende handel (figuur 2.11).
 
 Figuur 2.11 Europa heeft nog substantieel groeipotentieel
					 door structurele hervormingen
 
 
 Noot: Extra bbp per hoofd van de bevolking over een horizon
						van 10 jaar, als instituties in product- en arbeidsmarkten hetzelfde zijn als
						het best presterende land.
 Bron: Bouis en Duval (2011)
 
 
 
 De Europese schuldencrisis vormt een
				 bedreiging voor de Europese welvaart en stabiliteit. Door een groot
				 aantal maatregelen is verdere escalatie voorkomen. Bijvoorbeeld de oprichting
				 van het permanente noodfonds ESM (EuropeanStability Mechanism), het in stelling brengen van
				 het OMT (Outright Monetary Transactions) programma
				 door de ECB, het beleid gericht op het terugdringen van excessieve
				 begrotingstekorten en de hervormingsprogramma’s die in een aantal landen zijn
				 ingezet. Deze maatregelen zijn niet alleen van belang om de eurocrisis te
				 beteugelen, maar zijn ook gericht op handhaving van stabiliteit. Nederland is
				 immers zeer gebaat bij politieke, economische en sociale stabiliteit. Wel
				 illustreert de ervaring met Cyprus in maart van dit jaar dat de onrust snel kan
				 terugkeren. Niettemin lijkt de eurozone in rustiger financieel vaarwater te
				 zijn gekomen, wat bijvoorbeeld is terug te zien in de dalende rente op het
				 schuldpapier van verschillende lidstaten (figuur 2.12).
 
 Figuur 2.12 Renteverschillen binnen Europa kleiner
					 geworden
 
 
 Noot: Rente op staatsobligaties (10 jaar).
 Bron: Datastream
 
 
 
 Het is noodzakelijk de onderliggende
				 onevenwichtigheden te verminderen om de Europese economie schokbestendig, sterk
				 en concurrerend te maken. Bij de start van de eurozone was de
				 veronderstelling dat (financiële) markten een disciplinerende werking zouden
				 hebben op overheden, financiële instellingen en de reële economie. Zodoende
				 zou de eurozone steeds meer een optimaal valutagebied (optimal currency area) worden. De werkelijkheid bleek een
				 andere. Daarom zijn langs drie sporen belangrijke stappen noodzakelijk. De
				 financiële sector moet duurzaam op orde gebracht worden, lidstaten moeten met
				 structurele hervormingen meer concurrerend worden en overheden moeten hun
				 overheidsfinanciën op een houdbaar pad brengen. Het is daarbij belangrijk om
				 vast te houden aan de ingeslagen weg, ook nu de twijfel over de houdbaarheid
				 van de muntunie is verminderd door de crisismaatregelen en het ruime monetaire
				 beleid van de ECB (zie ook box 2.1).
 
 
 2.3.1
 Spoor I: Europese bankwezen op orde
 
 
 Herstel van de bankensector is een
					 voorwaarde voor economisch herstel in Europa. Een gezond bankwezen
					 zorgt ervoor dat voldoende krediet beschikbaar is voor bedrijfsinvesteringen en
					 voor huishoudens. Wanneer het bankwezen is verzwakt, beperkt dit de
					 kredietverstrekking en ontstaan verkeerde prikkels. Banken kunnen de neiging
					 hebben geld te blijven steken in onrendabele projecten, om hierop niet af te
					 hoeven schrijven of om extra risico te nemen en zo te gokken op een hoog
					 rendement. Daarom is het belangrijk dat banken verliezen erkennen en goed
					 gekapitaliseerd zijn.
 
 Bufferopbouw Europese bankwezen loopt
					 achter bij banken in de VS. Oorzaken hiervan zijn de Europese
					 schuldencrisis en de zwakkere uitgangspositie van Europese banken bij het begin
					 van de financiële crisis. Europese banken hebben doorgaans minder eigen
					 vermogen dan banken in de VS, waar al voor de financiële crisis een extra
					 restrictie op de maximale hefboom van banken gold (leverage
					 ratio). Ook heeft in de VS de overheid al in 2009 de buffers van de
					 banken versterkt door nieuw kapitaal te verstrekken. Hoewel ook de Europese
					 banken hun buffers hebben versterkt, verloopt dit proces langzamer, mede door
					 de zwakkere economische groei. Dat de waarde van bankbezittingen in Europa
					 onder druk staat, blijkt ook uit de verhouding tussen de marktwaarde en de
					 boekwaarde van het eigen vermogen van banken. Bij Europese banken is deze
					 verhouding duidelijk slechter dan bij banken in de VS (figuur 2.13). Dit wijst
					 erop dat marktpartijen de bezittingen van banken lager waarderen dan waarvoor
					 deze in de boeken staan. Oorzaak kan zijn dat nog verliezen genomen moeten
					 worden die nog niet in de boekhouding tot uiting komen. De Nederlandsche Bank
					 (DNB) en de Bank for International Settlements
					 (BIS)47De BIS wordt ook wel de centrale bank van de
						 centrale banken genoemd. wijzen hierop en stellen dat banken transparant moeten
					 zijn over hun verliezen.48Speech bankpresident Knot, 25 maart 2013,
						 «ECB-beleid in de schuldencrisis», bij het FD financial
						 diner; BIS (2013). Annual Report 83rd
						 2012/2013. Maar ook sombere winstvooruitzichten vanwege de trage
					 Europese groei kunnen de activawaarden onder druk zetten. Om de groei te
					 stimuleren is het zaak dat het bankwezen in Europa weer snel gezond wordt.
 
 Figuur 2.13 Banken VS hogere marktwaarde dan in
						Europa
 
 
 Noot: De geselecteerde banken voor Europa zijn de
						 belangrijkste banken in de eurozone met een beursnotering, aangevuld met banken
						 uit Europese programmalanden; voor de VS zijn de vijf grootste banken
						 genomen.
 Bron: Bloomberg
 
 
 
 Europese banken werken aan balansherstel
					 door winsten toe te voegen aan hun buffers en hun balans te verkorten.
					 Balansverkorting gebeurt vooral door buitenlandse bezittingen af te stoten en
					 buitenlandse activiteiten te beperken. Op die manier valt bufferkapitaal vrij.
					 Op beperkte schaal geven banken ook weer nieuwe aandelen uit. Dit is een snelle
					 manier om balansen te versterken en de kredietverlening op peil te houden. Het
					 op orde krijgen van de bankensector is ook in de crisislanden (Griekenland,
					 Ierland, Portugal en Cyprus) een belangrijk onderdeel van de
					 aanpassingsprogramma’s die deze landen overeen zijn gekomen. In Spanje wordt
					 gewerkt aan het opschonen van de lokale spaarbanken (Caja’s), terwijl de
					 internationaal opererende banken er daar redelijk goed voor staan. Dit neemt
					 niet weg dat de komende tijd mogelijk nog maatregelen nodig zijn om de Europese
					 banken gezond te maken.
 
 Een Europese bankenunie helpt de
					 financiële stabiliteit te versterken. De schuldencrisis heeft
					 duidelijk gemaakt dat risico’s zich binnen het Europese bankenstelsel snel
					 grensoverschrijdend kunnen verspreiden. Door internationale integratie is de
					 onderlinge verwevenheid toegenomen. Een groot probleem is de negatieve
					 wisselwerking tussen probleembanken, zwakke overheidsfinanciën en de reële
					 economie. Verschillende landen in de eurozone kwamen hierdoor in een crisis
					 terecht. Vanwege onderlinge afhankelijkheden leidde dit ook tot kosten en
					 risico’s in andere lidstaten. Zo ontstonden bij marktpartijen zorgen over het
					 Europees bankwezen en zelfs over de houdbaarheid van de muntunie. Een
					 bankenunie is een belangrijke stap om deze negatieve dynamiek te doorbreken.
					 Door toezicht, resolutie en vangnetten op Europees niveau te brengen, wordt de
					 negatieve spiraalwerking tussen banken en overheden op nationaal niveau
					 verkleind. Ook zorgt een bankenunie voor beter inzicht in de internationale
					 activiteiten van banken, waardoor internationale besmetting kan worden beperkt.
					 Een effectieve bankenunie vergroot daarmee de beheersbaarheid van de
					 financiële stabiliteitsrisico’s. Europees toezicht verkleint ook de prikkel
					 bij nationale toezichthouders en overheden om pijnlijke maatregelen voor de
					 nationale bankensector uit te stellen of de situatie te rooskleurig voor te
					 stellen. Verder bevordert Europees toezicht de concurrentie tussen banken. Door
					 te zorgen voor consistente toezichteisen ontstaat een gelijk speelveld. Daarmee
					 sluit het toezicht beter aan bij de bestaande situatie waarin veel Europese
					 banken grensoverschrijdend opereren. Tegelijkertijd maakt het toezicht
					 toetreding van buitenlandse banken eenvoudiger.
 
 Een goede vormgeving van de bankenunie is
					 cruciaal. Dit betekent dat het toezicht van goede kwaliteit moet zijn.
					 Toezichthouders moeten op tijd ingrijpen als een bank in problemen is en zorgen
					 dat banken verliezen op tijd nemen. Daarnaast moet voorkomen worden dat
					 Europese risicodeling leidt tot risicozoekend gedrag van banken en overheden,
					 en tot overheveling van nationale risico’s naar Europa zonder dat de
					 problemen in de kern worden aangepakt. Concreet bestaat een bankenunie uit een
					 aantal bouwstenen:
 
 
 1)
 een gemeenschappelijk toezichtmechanisme met de ECB als
						 centrale bankentoezichthouder;
 
 
 2)
 de mogelijkheid tot directe herkapitalisatie van banken
						 vanuit het ESM;
 
 
 3)
 een gemeenschappelijk resolutiemechanisme voor
						 interventies bij banken;
 
 
 4)
 op termijn, als sluitstuk van de bankenunie, een
						 gemeenschappelijk depositogarantiestelsel;
 
 
 5)
 geharmoniseerde regels die de basis vormen voor toezicht
						 en resolutie.
 
 
 
 Een eerste stap richting een bankenunie
					 is de overdracht van het bankentoezicht naar de ECB. Hiervoor zal
					 binnen de ECB een aparte toezichtraad worden opgericht. Deze staat op afstand
					 van het monetair beleid om belangentegenstellingen te voorkomen. Naar
					 verwachting zal de ECB in het vierde kwartaal van 2014 direct toezicht gaan
					 houden op alle grote banken binnen de EMU. Het gaat hierbij om een groep van
					 circa 150 banken. Dit is ruim 2 procent van de ongeveer zesduizend banken in de
					 eurozone, maar hun gezamenlijke bezittingen bedragen ruim 80 procent van het
					 totaal van alle banken. Van de Nederlandse banken vallen in ieder geval de vier
					 grootbanken onder het directe toezicht van de ECB. De ECB wordt ook
					 verantwoordelijk voor toezicht op kleinere banken maar de uitvoering blijft bij
					 de huidige nationale toezichthouders. De ECB kan, waar nodig, besluiten om in
					 individuele gevallen het toezicht op kleinere instellingen naar zich
					 toetrekken. Inmiddels wordt de start van het bankentoezicht door de ECB
					 voorbereid. Hiertoe worden alle banken die direct onder ECB-toezicht komen te
					 vallen, in het voorjaar van 2014 onderworpen aan een strenge analyse van hun
					 activa en een daaropvolgende stresstest (balance sheet
					 assessment). Hieruit kan blijken dat bepaalde banken hun
					 kapitaalbuffers moeten versterken.
 
 Wanneer het bankentoezicht bij de ECB
					 ligt, wordt als uiterste mogelijkheid directe herkapitalisatie van banken
					 vanuit het Europees noodfonds ESM mogelijk. Dit beperkt de last die
					 een zwakke bankensector legt op de overheidsfinanciën. Wanneer een land in
					 financiële problemen verkeert, kan zo met Europese hulp een crisis worden
					 voorkomen. Hieraan zijn echter wel strenge voorwaarden verbonden. Eerst moeten
					 private middelen worden gebruikt om een bank te redden. Dan moet de nationale
					 overheid bijspringen. En pas als blijkt dat deze beide maatregelen niet
					 voldoende zijn, ontstaat de mogelijkheid om ESM-geld in te zetten, uiteraard
					 onder strikte voorwaarden.49Hiervoor is 60 miljard euro van de middelen
						 beschikbaar gesteld; het Nederlandse aandeel is 5,7 procent. Hierdoor zal het beslag op de leencapaciteit van het
					 noodfonds beperkt zijn.
 
 Europese maatregelen maken het mogelijk
					 om de kosten van een bankredding zo veel mogelijk bij private partijen neer te
					 leggen. Zo is in juni 2013 door de Europese Raad van ministers een
					 akkoord bereikt over een richtlijn voor herstel en afwikkeling van banken. De
					 richtlijn formuleert spelregels voor de gecontroleerde afwikkeling van
					 (systeemrelevante) banken die in problemen verkeren. Uitgangspunt is dat niet
					 de hele bank wordt gered, maar dat alleen de continuïteit van essentiële
					 delen van een bank wordt verzekerd. De richtlijn maakt het mogelijk om naast
					 aandeelhouders ook crediteuren aan te slaan bij zo’n gedeeltelijk redding,
					 door bankschulden af te schrijven («bail-in»). Zo
					 komen de kosten van een bankredding in eerste instantie bij private
					 investeerders te liggen. Hiermee moet het met publiek geld overeind houden van
					 systeembanken in beginsel tot het verleden behoren, zodat het
					 «too-big-to-fail» probleem sterk wordt
					 verminderd.
 
 De volgende stap richting een bankenunie
					 is een gemeenschappelijk resolutiemechanisme. Dit bestaat uit een
					 Europese resolutieautoriteit en een gemeenschappelijk resolutiefonds. De
					 resolutieautoriteit moet een systeembank die in grote problemen verkeert,
					 ordelijk kunnen afwikkelen. Door hierbij gebruik te maken van de richtlijn voor
					 herstel en afwikkeling van banken, zullen verliezen primair privaat worden
					 geleden. Tijdelijke financiering kan verstrekt worden uit het resolutiefonds,
					 dat de Europese banken, ex ante, financieren. De Europese Commissie heeft in
					 juli 2013 plannen gepresenteerd voor een dergelijk mechanisme.
 
 Sluitstuk van de bankenunie is een
					 Europees depositogarantiestelsel. Maar voordat deze verregaande vorm
					 van risicodeling kan worden overwogen, moeten de andere delen van de bankenunie
					 (toezicht en resolutie) goed functioneren en moet aan een aantal voorwaarden
					 zijn voldaan. Zo moeten onder meer de spelregels voor banken verder
					 geharmoniseerd zijn («single rulebook»).
 
 Geharmoniseerde regels voor banken vormen
					 de basis voor een goed functionerende bankenunie. Belangrijke stappen
					 hierin zijn de recente Europese afspraken over kapitaalseisen (CRD IV/CRR) en
					 over herstel- en afwikkeling van probleembanken. Maar verdere versterking en
					 harmonisatie van toezichtregels is nodig, onder meer om excessieve verpanding
					 van activa en overmatig bezit van staatsobligaties tegen te gaan. Bij banken
					 waarvan de activa in grote mate als onderpand dienen voor specifieke
					 schuldeisers (zoals gedekte obligaties), bestaat minder ruimte voor private
					 oplossingen bij problemen. Overmatig bezit van staatsobligaties leidt tot een
					 sterke vervlechting tussen banken en overheden; een vervlechting die de
					 bankenunie juist wil bestrijden.
 
 De vorming van een bankenunie leidt tot
					 een overdracht van bevoegdheden naar het Europese niveau. Bij de
					 redding van SNS dit jaar traden DNB en het ministerie van Financiën samen op
					 als resolutieautoriteit. In de toekomst zal dergelijke besluitvorming voor het
					 merendeel van het Nederlandse bankwezen op Europees niveau plaatsvinden. Het
					 kabinet kan zich goed vinden in het streven om niet alleen toezicht maar ook
					 resolutie naar Europees niveau te brengen, mits goed vormgegeven. Het doel is
					 dat met een Europees resolutiemechanisme niet alleen de symptomen, maar ook de
					 kern van problemen wordt geadresseerd en de link tussen overheden en banken
					 wordt doorbroken.
 
 
 
 2.3.2
 Spoor II: Structurele hervormingen Europa
						noodzakelijk
 
 
 Economische hervormingen moeten de
					 concurrentiekracht verbeteren en convergentie bevorderen.
					 Verschillende lidstaten in de eurozone hebben inmiddels de harde les
					 van het uitblijven van noodzakelijke aanpassingen ondervonden en zijn gestart
					 met serieuze structurele hervormingen. Het meest zichtbaar is dit in de
					 zogenoemde programmalanden: Griekenland, Portugal, Ierland en Cyprus. De
					 diverse programma’s zijn afgesloten onder bepaalde voorwaarden. Onderdeel
					 hiervan zijn afspraken over structurele hervormingen. De maatregelen zijn
					 veelal gericht op het flexibiliseren van de arbeidsmarkt en de loonvorming, het
					 verbeteren van het onderwijssysteem, activering van de sociale zekerheid, het
					 verbreden van belastinggrondslagen, het bestrijden van belastingontduiking en
					 het wegnemen van regelgeving die ondernemerschap en de toegang tot bepaalde
					 beroepsgroepen of markten belemmert. Zo heeft Griekenland onder meer
					 belangrijke stappen gezet in de aanpak van belastingontduiking en heeft
					 Portugal de ontslagbescherming aanzienlijk verlaagd. Het Ierse programma is
					 voor een belangrijk deel gericht op hervorming van de financiële sector, maar
					 ook is het minimumloon verlaagd en de sociale zekerheid activerender gemaakt.
					 Dat het beleid in de programmalanden zijn vruchten begint af te werpen, blijkt
					 bijvoorbeeld uit een geleidelijk verbeterende concurrentiepositie (figuur
					 2.14).
 
 Figuur 2.14 Concurrentiepositie kwetsbare landen
						verbetert door lagere arbeidskosten
 
 
 Noot: Ontwikkeling van de loonkosten per eenheid
						 product.
 Bron: AMECO database
 
 
 
 Ook buiten de programmalanden worden
					 stappen gezet. Zo wordt in veel landen de wettelijke pensioenleeftijd
					 verhoogd (figuur 2.15). Dergelijke maatregelen zijn noodzakelijk om EU-breed de
					 nationale economieën verder te moderniseren en de arbeidsparticipatie te
					 verhogen. Gezien het belang van draagvlak op nationaal niveau zullen de
					 Europese lidstaten dit zelf moeten doen. Hervormingen gaan immers vaak gepaard
					 met ingrijpende gevolgen. Tegelijkertijd moet er ook draagvlak blijven voor de
					 solidariteit binnen de eurozone. Daarom is het van belang dat de financiële
					 steun die ook in 2014 nog zal worden gegeven aan landen als Portugal,
					 Griekenland en Cyprus, wordt gegeven op voorwaarde van verdere structurele
					 hervormingen. Het succes van de Duitse economie van de laatste jaren, dat voor
					 een deel het resultaat is van succesvolle arbeidsmarkthervormingen bijna tien
					 jaar geleden, laat zien hoe belangrijk het blijven hervormen is voor de
					 toekomst.
 
 Figuur 2.15 Verhoging pensioenleeftijd in Europa breed
						doorgevoerd
 
 
 Noot: Verwachte ontwikkeling pensioengerechtigde
						 leeftijd.
 Bron: Europese Commissie
 
 
 
 Verdere hervormingen blijven
					 nodig. In het kader van het Europese Semester heeft de Europese
					 Commissie het afgelopen voorjaar EU-breed landenspecifieke aanbevelingen
					 voorgesteld voor de versterking van nationale economieën. Deze aanbevelingen
					 zijn van belang om lidstaten te stimuleren om hun economisch en budgettair
					 beleid te verbeteren.50De departementale begrotingen zullen de
						 aanbevelingen voor Nederland – op het terrein van de overheidsfinanciën, de
						 huizenmarkt, het pensioensysteem en de arbeidsmarkt – toelichten. De Europese Raad heeft de aanbevelingen uiteindelijk
					 vastgesteld. Een systeem van «peer pressure»
					 zorgt voor de afdwingbaarheid: lidstaten spreken elkaar aan op de gemaakte
					 voortgang. De aanbevelingen zijn geen beleidsvoorschriften, lidstaten hebben de
					 ruimte om de aanbevelingen op maatregelniveau verder in te vullen. Slechts in
					 die situaties waarbij lidstaten onvoldoende actie ondernemen om hun uit de hand
					 lopende overheidsfinanciën en/of ernstige macro-economische onevenwichtigheden
					 te corrigeren kan dit uiteindelijk leiden tot sancties.51Voor de overheidsfinanciën gebeurt dit via de
						 buitensporigtekortprocedure van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP); Voor de
						 overige onevenwichtigheden van de Macro-Economische Onevenwichtighedenprocedure
						 (MEOP)
 
 
 
 2.3.3
 Spoor III: Gezonde Europese overheidsfinanciën
 
 
 Een verbetering van de
					 overheidsfinanciën is een belangrijke voorwaarde voor structurele
					 groei. Zonder gezonde overheidsfinanciën blijven de Europese
					 economieën kwetsbaar, omdat hoge rentelasten productieve uitgaven verdringen
					 waardoor de belastingen vroeg of laat verhoogd moeten worden. Voor veel
					 Europese economieën is een tijdig en duurzaam herstel naar houdbare
					 overheidsfinanciën een forse opgave. Daarbij is bovendien van belang dat de
					 aanpassing gebeurt op een manier die de economische ontwikkeling zo min
					 mogelijk schaadt en oog heeft voor sociale cohesie.
 
 Het herstel van de overheidsfinanciën is
					 ingezet. Dit is het zichtbaarst bij de programmalanden, waar een
					 traject is afgesproken dat deze lidstaten moet leiden naar een duurzame toegang
					 tot de financiële markten. Dat heeft, met forse ingrepen, al geleid tot lagere
					 begrotingstekorten (figuur 2.16). Ook in de andere landen in de eurozone is de
					 weg naar herstel van de overheidsfinanciën ingezet. Een onderwerp dat in deze
					 context het afgelopen jaar veel aandacht heeft gekregen, is de
					 belastingafdracht van internationaal opererende bedrijven. Binnen de EU worden
					 initiatieven ontplooid om belastingfraude en -ontwijking door internationale
					 ondernemingen tegen te gaan (zie box 2.2).
 
 Figuur 2.16 Begrotingstekorten worden geleidelijk
						teruggebracht
 
 
 Noot: Cijfers voor 2013 en 2014 zijn ramingen.
 Bron: AMECO database
 
 
 
 
 Box 2.2
						Belastingafdracht internationale ondernemingen
 Er zijn signalen dat internationaal opererende bedrijven in
						staat zijn hun totale belastingdruk te beïnvloeden. Dit kan mede doordat zij
						gebruikmaken van het gebrek aan onderlinge samenhang tussen de verschillende
						nationale rechtssystemen. Dit leidt tot lagere belastinginkomsten en heeft dus
						een negatief effect op de overheidsfinanciën. Binnen de EU worden initiatieven
						ontplooid om belastingfraude en -ontwijking door internationale ondernemingen
						tegen te gaan. Er wordt daarbij vooral ingezet op het vergroten van
						transparantie. Dit kan bijvoorbeeld door automatisch gegevens uit te wisselen,
						door gegevens over spaartegoeden uit te wisselen tussen belastingdiensten en
						door de rapportageverplichting voor bedrijven uit te breiden. Nederland steunt
						deze maatregelen actief. Maar dat is niet genoeg. Er is sprake van een
						internationaal, zelfs mondiaal, vraagstuk dat vraagt om mondiale oplossingen.
						Daarom steunt Nederland ook de initiatieven die de OESO op verzoek van de G8 en
						de G20 heeft genomen, zoals het actieplan dat op 19 juli 2013 is
						gepresenteerd. Bij het zoeken naar een mondiale oplossing zet Nederland steeds
						in op oplossingen die bindend zijn voor alle staten, zodat een gelijk speelveld
						tussen staten en tussen ondernemingen kan worden gewaarborgd. In een
						kabinetsbrief van begin september is dieper ingegaan op deze vraagstukken.
 
 
 Verder terugdringen van de
					 begrotingstekorten blijft een prioriteit. Veel Europese lidstaten
					 zitten nog in de buitensporigtekortprocedure. Op korte termijn zal de nadruk
					 bij veel lidstaten liggen op het, op een verantwoorde manier, zo snel mogelijk
					 corrigeren van de buitensporige tekorten. Bovendien laat de ontwikkeling van de
					 overheidsschuld in de lidstaten zien dat, ondanks de begrotingsinspanningen,
					 nog geen halt is toegeroepen aan de stijgende staatsschuld (figuur 2.17). De
					 afgelopen jaren is het Europees toezicht op de overheidsfinanciën
					 aangescherpt. Ook het zogenoemde «Six-Pack», het
					 «Two-Pack» en het Verdrag inzake coördinatie, stabiliteit
					 en bestuur (Stabiliteitsverdrag) hebben hieraan bijgedragen. Hierdoor is er
					 meer aandacht gekomen voor de ontwikkeling van de schuldniveaus, zijn de
					 begrotingsregels aangescherpt en kan er sneller worden overgegaan tot het
					 instellen van sancties voor landen die zich niet houden aan de aanbevelingen in
					 een buitensporigtekortprocedure. De komende jaren zal dit nieuwe
					 governanceraamwerk zich moeten bewijzen.52Zie voor een verder overzicht van dit nieuwe
						 governanceraamwerk bijvoorbeeld Kamerstuk 33.319, nr. 6 van 16 januari 2013
						 (Nota naar aanleiding van het verslag). De voorwaarden die gelden voor nieuwe tranches, zijn
					 een extra instrument om maatregelen af te dwingen bij programmalanden. In
					 combinatie met de aanpak van de bankensector en de economische structuur
					 bevorderen gezonde overheidsfinanciën dat de eurozone beter bestand zal zijn
					 tegen schokken die eurolanden, individueel of collectief, treffen. Hierdoor
					 wordt de muntunie sterker.
 
 Figuur 2.17 Overheidsschulden blijven oplopen
 
 
 Noot: Cijfers voor 2013 en 2014 zijn ramingen.
 Bron: AMECO database
 
 
 
 
 
 
 2.4
 Nederland: aanpakken binnenlandse
					 onevenwichtigheden
 
 
 Noodzakelijk balansherstel bij huishoudens,
				 de financiële sector en de overheid remt de consumptie en
				 investeringen. Het gebruikelijke groeipatroon, waarbij eerst de export
				 aantrekt en vervolgens de investeringen en consumptie, komt door de aard van de
				 crisis moeizaam tot stand. Tijdens de crisis zijn de zwaktes blootgelegd van de
				 balansen van huishoudens, de financiële sector en de overheid. Voorafgaand aan
				 de crisis blijken we op te grote voet geleefd te hebben door veel schulden aan
				 te gaan, wat Nederland gevoelig heeft gemaakt voor schokken in bijvoorbeeld de
				 huizenprijzen. Het op orde brengen van de balansen creëert, gegeven de sterke
				 fundamenten, de randvoorwaarden voor hernieuwde groei. Nederland kan dan weer
				 profiteren van internationaal groeiherstel. Dit neemt niet weg dat dit proces
				 gepaard gaat met een lagere economische groei; geld dat gebruikt moet worden om
				 schulden af te lossen, kan niet worden uitgegeven.
 
 
 2.4.1
 Balansproblemen Nederlandse huishoudens
 
 
 De balans van de huishoudens vormt een
					 kwetsbaarheid van de Nederlandse economie. De omvang van de schulden
					 van Nederlandse huishoudens is met 127 procent van het bbp fors: binnen de EU
					 kennen alleen Deense huishoudens hogere schulden.53Bron: Eurostat, data 2010. Maar tegenover deze schulden staan ook omvangrijke
					 vermogens (figuur 2.18). De Nederlandse vermogens behoren tot de hoogste in de
					 wereld, ook nu de huizenprijzen sterk zijn gedaald. De vermogens van gezinnen
					 zitten echter veelal «vast» in huizen en pensioenen. Tussen 1995 en 2010 is
					 het aandeel van zogenoemd illiquide vermogen van huishoudens (voornamelijk
					 huizen en pensioenen) gestegen van 76 naar 81 procent van het totale vermogen.
					 Deze stijging is onder meer het gevolg van de fiscale voordelen van een eigen
					 woning kopen en pensioen opbouwen. Daarnaast zijn ook de schulden van
					 huishoudens, voornamelijk in de vorm van hypotheken, sterk gestegen.
					 Huishoudens zijn gevoeliger geworden voor schommelingen in de rente en
					 waardedalingen van hun bezittingen en andere negatieve ontwikkelingen als
					 ontslag of arbeidsongeschiktheid. Er is immers minder geld direct beschikbaar
					 om dergelijke schokken op te vangen. Hierbij speelt mee dat huishoudens zich
					 bewuster zijn geworden van de risico’s die ze lopen. Een duidelijk beleid
					 rondom het oplossen van deze onevenwichtigheden stimuleert het vertrouwen van
					 consumenten.
 
 Figuur 2.18 Bezittingen en schulden van huishoudens
						afgelopen decennia sterk toegenomen
 
 
 Noot: Bezittingen en schulden van Nederlandse huishoudens
						 als percentage van het bbp.
 Bron: CPB, CEP 2013
 
 
 
 Vermogens en schulden zijn ongelijk
					 verdeeld. De balansproblemen doen zich in praktijk vooral voor bij
					 bepaalde groepen. De macro-economische cijfers maskeren de grote verschillen
					 tussen generaties (figuur 2.19). Inspelend op fiscale mogelijkheden en
					 verwachte huizenprijsstijgingen werden in het afgelopen decennium veelal
					 hypotheken verstrekt die hoger waren dan de aankoopwaarde van het huis. Dalende
					 huizenprijzen sloegen vervolgens een groot gat tussen de waarde van het huis en
					 de bijbehorende hypotheek. Voornamelijk starters en tweeverdieners met recent
					 gekochte woningen staan «onder water». Bij een eventuele verkoop van de
					 woning blijven deze huishoudens dus met een restschuld zitten. Zij zullen
					 daardoor minder geneigd zijn te verhuizen wat de doorstroom op de woningmarkt
					 en hiermee eventuele arbeidsmobiliteit belemmert. Huishoudens die langer
					 geleden hun huis hebben gekocht, profiteren nog steeds van de sterke
					 huizenprijsstijgingen en hebben bovendien meer vermogen op kunnen bouwen en
					 schulden af kunnen lossen. De financiële crisis heeft niet alleen impact gehad
					 op de vermogensopbouw van Nederlanders en de verschillen hiertussen naar voren
					 gebracht, ook de inkomensontwikkeling is door de crisis beïnvloed. Tussen 2010
					 en 2011 is de armoede fors gestegen, met ruim 1 procentpunt; de verwachting is
					 dat deze 2012 verder is opgelopen.54SCP en CBS (2012). Armoedesignalement
						 2012. Meer mensen hebben moeite om rond te komen en komen in
					 de problemen met betalingen. Tussen 2008 en 2011 is het aandeel huishoudens met
					 een laag inkomen dat een betalingsachterstand heeft verdubbeld van 8 naar 16
					 procent.
 
 Figuur 2.19 Huizenvermogens ongelijk verdeeld tussen
						leeftijdsgroepen
 
 
 Bron: Taskforce Verzilveren «Eigen haard is zilver
						 waard», data uit WoON2012
 
 
 
 De crisis heeft de kwetsbaarheden
					 blootgelegd. Op dit moment werken verschillende factoren door op de
					 consumptie van huishoudens: dalende huizenprijzen, dalende reële lonen, het
					 gewicht van schulden, stijgende pensioenpremies en kortingen op pensioenen.
					 Vooral de huizenprijsontwikkeling lijkt de consumptie momenteel sterk te
					 drukken. Het CPB raamt dat iets minder dan de helft van de dalende consumptie
					 tussen 2008 en 2012 is toe te schrijven aan de dalende huizenprijzen. De sterke
					 daling van de huizenprijzen kunnen we toeschrijven aan twee decennia met –
					 achteraf gezien – niet-realistische groeicijfers. Ook de pensioenambities van
					 de jaren negentig blijken niet houdbaar geweest te zijn (box 2.3).
 
 Box 2.3 Huizenprijzen
						en pensioenpremies: eerst het zoet dan het zuur
 De huizenprijzen begonnen midden jaren negentig sterk op te
						lopen. Dit ging in eerste instantie gepaard met een stijgende welvaart. De
						stijging van de huizenprijzen overtrof de economische groei echter
						substantieel; huizen verdubbelden in waarde tussen 1995 en 2002. Naast de
						welvaartsgroei waren een dalende rente, een sterke stijging van het aantal
						tweeverdieners, versoepeling van de hypotheekvoorwaarden en een beperkte
						toename van het huizenaanbod bepalende factoren voor de huizenprijsgroei. De
						prijsstijging van woningen zelf joeg de economische groei ook aan. De
						consumptie van huishoudens werd direct gestimuleerd door de stijging van de
						waarde van hun huis. Van Ewijk en Ter Rele (2008) berekenen dat 1,2 procentpunt
						van de 3,5 procent gemiddelde groei van de particuliere consumptie tussen 1996
						en 2002 te danken is aan de stijging van het huizenvermogen.
 Toen de welvaartsgroei stagneerde aan het begin van deze
						eeuw, vertaalde zich dit echter niet in een stagnatie van de groei van de
						huizenprijzen. Deze groeiden uitbundig door dankzij een ruimere bancaire
						kredietverlening zonder meegroeiend huizenaanbod. De fiscale aantrekkelijkheid
						van hypotheekschulden en de mogelijkheid om meer te lenen dan de marktwaarde
						van het huis, heeft geleid tot hoge hypotheekschulden in Nederland. De
						veranderde vermogenspositie van huishoudens maakte deze veel gevoeliger voor
						negatieve schokken. Vanaf 2008 daalt de huizenprijs sterk. Deze ontwikkeling
						lijkt een correctie te zijn voor de relatief sterke stijging tussen 1996 en
						2008 en daarnaast het gevolg van aanscherping van de kredietverlening. De grote
						hypotheekschuld van huishoudens heeft ervoor gezorgd dat deze prijsdaling extra
						hard aankwam. Met de huidige daling komen huishoudens sneller in financiële
						problemen, omdat ze meer hebben geleend dan hun huis waard is.
 Ook de schokgevoeligheid van het pensioenstelsel draagt
						momenteel bij aan de balansproblemen van huishoudens. Nederland kent, zeker in
						internationaal perspectief, relatief hoge en zekere pensioenen. Het stelsel
						blijkt echter ook kwetsbaar voor schokken, iets waar in de jaren negentig geen
						rekening mee is gehouden. De dalende rente, tegenvallende rendementen en een
						stijgende levensverwachting hebben in de eerste jaren van de financiële crisis
						de financiële positie van pensioenfondsen sterk doen verslechteren (zie figuur
						2.20). Pensioenen bleken duurder dan we dachten en om dit meer in balans te
						brengen, zijn premies verhoogd, aanspraken niet geïndexeerd en pensioenen in
						sommige gevallen zelfs verlaagd.
 Het huidige stelsel van zowel hoge ambitie als grote
						zekerheid moet worden aangepast. Ook na de huidige crisis blijven risico’s
						onvermijdelijk. Zowel de rente, aandelenkoersen als levensverwachting kunnen
						– onverwacht – veranderen in de toekomst. Het kabinet werkt daarom aan een
						nieuw wettelijk kader om de schokbestendigheid te vergroten en de risico’s
						evenwichtiger over de deelnemers te verdelen. Ook start het kabinet in het
						najaar een discussie over de gewenste richting van de pensioenen in de
						toekomst.
 
 Figuur 2.20 Nederlandse pensioenstelsel gevoelig voor
						 schokken
 
 
 Noot: Factoren achter de daling van de dekkingsgraad in
							 de periode 2008–2011.
 Bron: CPB
 
 
 
 
 Maatregelen op de huizenmarkt verkorten
					 de lange balans en verbeteren de schokbestendigheid van huishoudens.
					 Het stapsgewijs afbouwen van de maximale loan-to-value(LTV)-ratio naar 100 procent beperkt de
					 financiële risico’s en kwetsbaarheid voor toekomstige schokken in de
					 huizenprijzen. Met een lagere LTV-ratio komen kopers bij prijsdalingen minder
					 snel «onder water» te staan. Het structureel verlagen van de
					 overdrachtsbelasting van 6 naar 2 procent helpt om deze transitie te
					 vergemakkelijken. Daarnaast is het annuïtair aflossen binnen dertig jaar als
					 voorwaarde gesteld voor renteaftrek bij nieuwe hypotheken. Vanaf 2014 wordt het
					 maximale aftrektarief bovendien – voor nieuwe en bestaande gevallen –
					 stapsgewijs met een half procentpunt per jaar naar 38 procent gebracht.
 
 Ook de veranderingen in het
					 pensioenstelsel dragen bij aan het verkorten van de balans van Nederlandse
					 huishoudens. Met de verlaging van het opbouwpercentage binnen het
					 zogeheten Witteveenkader stimuleert het kabinet een beperking van de
					 pensioenpremies en een hoger beschikbaar inkomen.55Het Witteveenkader bepaalt hoeveel pensioen er
						 jaarlijks belastingvrij mag worden opgebouwd. Als er immers per jaar minder pensioen opgebouwd wordt,
					 is er minder geld nodig om dit pensioen in de toekomst uit te betalen. Door
					 extra jaren op te bouwen kunnen werknemers nog steeds dezelfde pensioenambities
					 realiseren. Een lagere pensioenpremie betekent een hoger nettoloon, wat op
					 korte termijn ten goede komt aan de vrije bestedingsruimte van huishoudens.
					 Hierdoor krijgen ze ook meer ruimte om bijvoorbeeld eigen geld in te brengen
					 bij de aankoop van een huis of om bestaande schulden af te lossen.
 
 
 
 2.4.2
 Nederlandse banken versterken balans
 
 
 Banken vervullen een aantal kritische
					 functies in de economie, zoals kredietverlening, het aanbieden van
					 spaarrekeningen of het afwikkelen van betalingsverkeer. De crisis
					 heeft laten zien hoe groot de schade is voor de economie en voor de
					 overheidsbegroting als banken collectief in de problemen komen. Maar ook een
					 bankensector die nog niet volledig hersteld is, belemmert de economische groei.
					 Daarom zijn maatregelen nodig die het herstel van de Nederlandse en Europese
					 banken bevorderen en ervoor zorgen dat de sector steviger op eigen benen staat.
					 Zoals eerder beschreven is de bankenunie hierin essentieel, maar los daarvan
					 moet Nederland ook zelf orde op zaken stellen.
 
 Een stevige financiële sector betekent
					 in de eerste plaats dat banken hun buffers verder moeten versterken.
					 Sinds 2008 zijn de risicogewogen kapitaalbuffers weliswaar toegenomen,
					 maar in verhouding tot het balanstotaal is deze toename beperkt (figuur 2.21).
					 Ook de hefboom, de verhouding tussen geleend en eigen vermogen, van Nederlandse
					 banken is nog steeds relatief hoog. Dit maakt banken kwetsbaar voor verliezen
					 en afhankelijk van de precieze risicoweging. De leverage
					 ratio (omgekeerde hefboom) is in Bazel III voorlopig op 3 procent
					 vastgesteld en zal in 2018 bindend van kracht worden. Gegeven de duidelijke
					 voordelen van een leverage ratio is het wenselijk
					 om een hogere leverage ratio van minimaal 4 procent
					 na te streven, in elk geval voor de systeemrelevante instellingen. Dat is hoger
					 dan de huidige Europese afspraken. De inzet van het kabinet zal zijn de
					 leverage ratio in heel Europa verder te verhogen,
					 omdat het belangrijk is om een gelijk speelveld te hebben. Mocht dat niet
					 mogelijk blijken, dan zal het kabinet zich ervoor inzetten dat nationale
					 overheden in elk geval de ruimte krijgen om de leverage
					 ratio verder te verhogen.
 
 Figuur 2.21 Beperkte toename in buffers banken
 
 
 Noot: Core tier 1 ratio = Core tier 1 kapitaal /
						 risicogewogen activa * 100. Leverage ratio (omgekeerde hefboom) = Core tier 1
						 kapitaal / balanstotaal.
 Bron: DNB
 
 
 
 Op korte termijn zullen banken hun
					 buffers vooral versterken door winstinhouding. Daarnaast zijn ook
					 kostenbesparingen en uitgiften van aandelen manieren om kapitaal op te bouwen.
					 Tegelijkertijd worden banken geconfronteerd met een aantal nieuwe belastingen
					 en heffingen, zoals de bankenbelasting, heffingen voor de opbouw van een
					 depositogarantiefonds en voor de redding van SNS. Ook speelt in Europa een
					 discussie over een financiële transactiebelasting (FTT). Deze belastingen en
					 heffingen kunnen effecten hebben op onder andere de kredietverlening. Het
					 kabinet is zich hiervan bewust en zal eventuele effecten van de maatregelen
					 nauwgezet volgen.
 
 Een sterke bankbalans betekent ook dat
					 banken hun langlopende activa op stabiele wijze financieren. De
					 Nederlandse bankensector is groot ten opzichte van de Nederlandse economie.
					 Daarom kunnen de bankbalansen niet helemaal met deposito’s worden
					 gefinancierd. Daarnaast is marktfinanciering nodig, bijvoorbeeld via uitgifte
					 van obligaties. In tijden van marktstress kan dit kanaal opdrogen. Een
					 stabielere financiering ontstaat door de looptijd van de marktfinanciering te
					 verlengen of door bankbalansen te verkleinen. Dit laatste kan bijvoorbeeld door
					 verkoop van hypotheken. Daarnaast beziet het kabinet of de overheid een rol kan
					 spelen bij het ontwikkelen van een nieuw financieringkanaal voor NHG-hypotheken
					 (de Nationale Hypotheekinstelling). Uitgangspunt is dat dit niet leidt tot een
					 toename van materiële risico’s voor de overheid en dat dit in
					 overeenstemming is met de Europese regels voor staatssteun.
 
 De afbouw van impliciete garanties door
					 de Nederlandse overheid verbetert de risicoprikkels voor grote banken.
					 Impliciete garanties ontstaan als het faillissement van een (systeemrelevante)
					 bank zulke grote gevolgen heeft voor de economie, dat de overheid dit niet laat
					 gebeuren. Dit leidt tot een kostenvoordeel voor grote, complexe banken, die
					 hierdoor goedkoper financiering kunnen aantrekken dan kleine banken.56Grote, systeemrelevante banken moeten weliswaar een
						 hogere kapitaalbuffer aanhouden, de zogenoemde sifi-buffer, maar dit neemt de
						 impliciete garantie niet weg. Ook ontstaan zo verkeerde prikkels. Als bankbestuurders
					 weten dat de bank gered zal worden, nemen zij meer risico. Het kabinet neemt
					 daarom maatregelen om deze impliciete garanties af te bouwen, op nationaal
					 niveau en in Europese context. Voor het kabinet staat voorop dat de kosten van
					 het nemen van risico’s moeten neerslaan bij de partijen die de risico’s
					 hebben genomen, namelijk de aandeelhouders en crediteuren van een bank. Een
					 maatregel om risico’s bij deze partijen neer te leggen, is «bail-in». Dit omvat het principe dat – na de afboeking
					 van het eigen vermogen – in beginsel alle ongedekte crediteuren van een bank
					 kunnen worden gedwongen om mee te betalen aan de afwikkeling van de bank door
					 afschrijving van hun vordering, dan wel door (gedeeltelijke) conversie ervan in
					 aandelen. Een vorm van bail-in is toegepast bij de
					 redding van SNS Reaal, waarbij zowel aandeelhouders als achtergestelde
					 crediteuren werden onteigend. Daarnaast maken zogenoemde «living wills» (afwikkelplannen) inzichtelijk hoe kan
					 worden ingegrepen. Als banken in problemen komen, dragen de living wills eraan bij dat risico’s bij marktpartijen
					 terechtkomen en niet bij de overheid. De Nederlandsche Bank (DNB) werkt in
					 overleg met het ministerie van Financiën aan living
					 wills voor de grootste banken.
 
 
 Bancaire kredietverlening aan bedrijven
						blijft groeien, alleen het kleine mkb leent minder. Cijfers van DNB
						wijzen nog steeds op een (beperkte) toename van de nominale kredietverlening
						aan het bedrijfsleven als geheel. Wel neemt specifiek de kredietverlening aan
						het kleine mkb af. Het aantal leningen tot en met 250.000 euro bij drie
						Nederlandse grootbanken daalde in de jaren 2010–2012 in totaal met 11
						procent.57Stuurgroep Kredietverlening (2013).
							 Kredietverlening aan het MKB. Vraaguitval bij mkb’ers speelt hierbij een rol,
						omdat zij in tijden van recessie minder investeringsmogelijkheden zien.
						Daarnaast scherpen banken – de belangrijkste kredietverleners aan het mkb –
						de kredietvoorwaarden aan. Hieraan liggen verschillende redenen ten grondslag.
						Zo zijn de kredietverliezen op mkb-leningen opgelopen door het toenemend aantal
						faillissementen. Dit maakt banken voorzichtiger bij het verstrekken van nieuwe
						leningen. Daarnaast zijn banken, mede als gevolg van aangescherpte regelgeving,
						bezig om hun balans te herstellen. Hierdoor is er minder ruimte om kredieten te
						verstrekken, te meer omdat banken voor mkb-kredieten – vanwege het hogere
						kredietrisico – relatief veel kapitaal aan moeten houden. Het balansherstel
						van banken werkt zo door op de kredietverlening aan het mkb. Hoe groot dit
						effect is, is moeilijk te zeggen, omdat het niet goed te scheiden is van de
						strengere voorwaarden die samenhangen met toegenomen risico’s. Vanwege de
						afhankelijkheid van bankkrediet is het in het belang van het mkb dat de
						bankensector versterkt wordt en dat daarnaast meer alternatieven beschikbaar
						komen voor bancaire financiering.
 
 
 
 
 2.4.3
 Nederlandse overheid moet ook balans herstellen
 
 
 De crisis heeft de overheidsbalans
					 aangetast. Vanaf 2008 zijn de overheidsfinanciën van Nederland snel
					 verslechterd door de effecten van de crisis op het begrotingstekort. Ook
					 ingrepen in de financiële sector en de Europese schuldencrisis droegen hieraan
					 bij, zij het in veel mindere mate. Daarnaast zijn de afgelopen jaren de
					 risico’s voor de begroting sterk toegenomen door de oplopende garanties,
					 achterborgstellingen en leningen. Eind 2012 stond de overheid garant voor 258
					 miljard euro, ofwel ruim 40 procent van het bbp, een toename van bijna 200
					 miljard euro ten opzichte van 2008. Daarnaast stond de overheid borg voor 250
					 miljard euro aan garanties via achterborgstellingen en loopt zij risico op ruim
					 75 miljard euro aan leningen en ondersteuning van de financiële sector.58Zie hoofdstuk 4 voor een uitgebreide behandeling van
						 de risico’s voor de overheidsfinanciën.
 
 Vanaf 2011 voert de overheid een beleid
					 om de overheidsfinanciën gezond te krijgen. Telkens tegenvallende
					 groeiprestaties zorgen echter dat het begrotingstekort al vijf jaar boven de 3
					 procent ligt. De schuld is inmiddels fors opgelopen van 45 procent in 2007 tot
					 naar verwachting 76 procent in 2014.59Hoofdstuk 3 gaat dieper in op de schuldontwikkeling
						 en andere aspecten van de begroting. Gegeven de verwachte beperkte economische groei in de
					 komende jaren zullen de uitgaven minder moeten groeien en/of de inkomsten
					 (belastingen) moeten stijgen (box 2.4). Beide hebben onwenselijke neveneffecten
					 die deels teniet kunnen worden gedaan door effectiever beleid te voeren.
 
 Box 2.4 Economische
						effecten van bezuinigen
 Een belangrijk vraagstuk bij de keuze voor meer of minder
						bezuinigen is het effect van lagere overheidsuitgaven op de economische groei
						op korte en lange termijn (het zogenoemde multipliereffect). Het CPB berekent dit effect volgens een
						macro-economische doorrekening met het economisch structuurmodel Saffier II
						voor de Nederlandse economie. In dit model hebben consolidatiemaatregelen
						initieel vrij grote effecten op het bbp. Na verloop van tijd neemt dit effect
						af: de extra ombuigingen lopen weg in lagere lonen en prijzen, waardoor
						investeringen, uitvoer en productie weer aantrekken. Belastingverhogingen
						hebben op korte termijn een lagere multiplier die naar verloop van tijd
						toeneemt als gevolg van de verstorende werking van belastingen. Bij
						uitgavenbeperkingen is het effect op korte termijn juist groter.
 Van oudsher waren structurele kenmerken zoals de openheid
						van de economie of de spaarintensiteit in beeld als de klassieke «weglekken»
						van overheidsimpulsen. In een open economie slaan extra ombuigingen relatief
						sterker neer in het buitenland dan in een gesloten economie. Daarnaast zullen
						extra bezuinigingen bij een hoge spaarintensiteit minder de bestedingen
						afremmen dan bij een lage spaarintensiteit.
 In de afgelopen jaren is veel onderzoek gedaan naar het
						effect van begrotingsbeleid op de economische groei. Het beeld dat hieruit naar
						voren komt, is dat dit effect sterk tijd- en plaatsgebonden is, waarbij ook
						wordt gewezen op niet-lineaire effecten.60Zie bijvoorbeeld Suyker (2011).
							 «Begrotingsmultipliers, overzicht van recente empirische publicaties»,
							 CPB achtergronddocument; Afman en van de Coevering
							 (2012). «Begrotingsbeleid in Crisistijd», Tijdschrift voor
							 Openbare Financiën, Vol. 44 (2), pp. 68–80. In de eerste plaats vinden economen grotere
						multipliers in laagconjunctuur dan in hoogconjunctuur.61Zie bijvoorbeeld Auerbach en Gorodnichenko (2012).
							 «Fiscal Multipliers in Recession and Expansion», Paper
							 prepared for the NBER Conference Fiscal Policy after the Financial Crisis.
							 Zie ook CPB Macro-economische verkenning 2013, p.42, kader: Wat weten
							 we van begrotingsmultipliers? Een tweede vinding betreft de relatie met de
						staatsschuld. Stimuleringsbeleid wordt bij een oplopende en hoge staatsschuld
						minder geloofwaardig en effectief.62Zie bijvoorbeeld Rohn (2010). «New Evidence on
							 the Private Saving Offset and Ricardian Equivalence», OECD
							 Economics Department Working Papers, nr. 762, 2012; Ilzetzki et al.
							 (2012). «How Big (Small?) Are Fiscal Multipliers?», Journal of monetary Economics, Vol. 60 (2), pp.239–254;
							 CPB (2013). «Naar een prudent niveau van de overheidsschuld»,
							 CPB Policy Brief. Bedrijven, banken en burgers rekenen op hogere
						belastingen, lagere publieke investeringen en meer onzekerheid over economisch
						beleid in de toekomst en passen hun gedrag hierop aan. Aanvullend geldt dat het
						sentiment op financiële markten kan veranderen: in een kort tijdsbestek kunnen
						landen van een goed evenwicht naar een slecht evenwicht afglijden. Als de
						overheid meer rente moet gaan betalen door een afnemende kredietwaardigheid,
						zal over het algemeen de rente stijgen voor bedrijven en banken (die dit
						doorrekenen in bankleningen aan mkb en consumenten).63Zie Corsetti et al. (2013). «Sovereign Risk,
							 Fiscal Policy, and Macroeconomic Stability». The Economic
							 Journal, Vol 124 (februari), pp.99–132. Deze hogere rente zorgt ervoor dat minder wordt
						geïnvesteerd en geconsumeerd. Ter illustratie: als de rentes op leningen voor
						het (niet-bancaire) bedrijfsleven in Nederland met 1 procentpunt zouden
						stijgen, zou dit het bedrijfsleven op termijn zo’n 7 miljard euro per jaar
						kosten.64Niet-financiële vennootschappen hebben voor ruim
							 700 miljard leningen op de balans (bron: CBS, Nationale Rekeningen).
 Daarnaast worden praktische argumenten aangedragen:
						beleidsmakers zijn niet in staat de conjunctuur te duiden, weten niet welke
						tegenvallers in het verschiet liggen en goed bedoeld conjunctuurbeleid pakt
						door de doorlooptijden qua timing vaak ongelukkig uit. Het is lastig in te
						schatten of er bijvoorbeeld jaren van stagnerende groei volgen en er geen reden
						is om te wachten met noodzakelijke aanpassingen. Reinhart en Rogoff (2009,
						2010) laten zien dat de economie als gevolg van een financiële crisis
						langdurig op een lager groeipad terecht kan komen.65Reinhart en Rogoff (2010). «Growth in a Time of
							 Debt», American Economic Review, Vol. 100 (2), pp.
							 573–578. Herndon, Ash en Pollin (2013). «Does High Public Debt Consistently
							 Stifle Economic Growth? A Critique of Reinhart and Rogoff.» Dit artikel stelt
							 dat het gevonden effect aanzienlijk beperkter is dan in de oorspronkelijke
							 studie van Reinhart en Rogoff. Toch ontstaat na een financiële crisis nog
							 altijd op termijn een zeer groot verschil in welvaartsontwikkeling. Voor een
							 bredere empirische achtergrond over de historie van financiële crises:
							 Reinhart en Rogoff (2009). This time is different.
							 Eight Centuries of Financial Folly, Princeton
							 Press. Gezien de ervaringen uit het verleden kunnen we dus
						niet verwachten dat de huidige neergang volledig conjunctureel is en dat we de
						verloren groei in de komende jaren weer inhalen. Conjunctureel begrotingsbeleid
						is dan minder effectief; het vertraagt waarschijnlijk aanpassingsprocessen,
						terwijl automatische stabilisatie het begrotingstekort verslechtert. De
						economie groeit dan niet «als vanzelf» uit de schuld.
 In het huidige tijdsvak speelt hiernaast een discussie over
						hoe het proces van balansherstel de multiplier
						beïnvloedt. Verscheidene economen stellen dat overheidsbestedingen van groter
						belang worden, omdat het monetaire beleid in deze situatie minder effectief is.
						Of omdat huishoudens en bedrijven tijdens balansrecessies extra
						liquiditeitsbeperkingen kennen. Anderzijds is bij een verstoorde balans van
						huishoudens het spaarlek groter, waardoor de begrotingsmultiplier kleiner is.
						In een economie waar twijfel bestaat over de balans van banken en de overheid,
						kan een oplopend tekort ook negatieve bijeffecten hebben op de economische
						groei.66Homar, van der Kwaak en van Wijnbergen (2013).
							 «Herkapitalisatie schept ruimte voor stimulering». ESB,
							 Vol. 98, pp. 422–425.
 Bovenstaande elementen spelen geen rol in de
						modelberekeningen van het CPB. Aspecten als geloofwaardigheid van het beleid
						zijn simpelweg niet in modelvorm te benaderen. Gegeven wat we langjarig weten
						over de Nederlandse economie, geeft het CPB-model de meest waarschijnlijke
						uitkomsten. De onzekerheden rond de effecten van het pakket zijn echter
						groot.
 Ten aanzien van de timing en fasering van budgettaire
						consolidatie geldt uiteindelijk de afweging tussen niet te snel en niet te
						langzaam. Te snel de overheidsfinanciën op orde brengen kan onnodig schadelijk
						zijn. Tegelijkertijd lopen bij een te trage aanpassing de rentekosten en de
						toekomstige aanpassingslast op, en het risico bestaat dat de economie in een
						slecht evenwicht raakt en de geloofwaardigheid van het beleid afneemt. Daarom
						is het zaak voorzichtig om te springen met de keuze voor al dan niet extra
						bezuinigen.
 
 Efficiënter belasting
					 heffen
 
 Het verhogen van de belastingen leidt tot
					 minder economische groei. Dit effect kan beperkt worden door de
					 belastingheffing efficiënter te maken. De vele grondslagversmallers in de
					 inkomstenbelasting, zoals aftrekposten, spelen daarbij een rol.
					 Grondslagversmallers kunnen fiscale prikkels opleveren voor gedrag dat
					 positieve effecten heeft op de samenleving (denk aan vergroening), maar maken
					 het belastingsysteem ook minder efficiënt; voor eenzelfde opbrengst zijn
					 hogere (marginale) tarieven nodig. Ook neemt de complexiteit van het stelsel
					 toe, terwijl de soliditeit van de belastingontvangsten afneemt. De door het
					 kabinet ingestelde commissie-Van Dijkhuizen adviseert daarom om een flink deel
					 van de grondslagversmallers in de inkomstenbelasting te beperken of af te
					 schaffen.67Kijk voor een schema met de voorstellen over
						 belastingfaciliteiten in bijlage 5 van het Eindrapport Commissie
						 inkomstenbelasting en toeslagen (2013). Naar een
						 activerender belastingstelsel.
 
 De maatregelen voor de woningmarkt en
					 pensioenen hebben een positief effect op de economische efficiëntie en de
					 soliditeit van de belastingontvangsten. Het kabinet pakt twee
					 belangrijke grondslagversmallers aan: de hypotheekrenteaftrek en de aftrek van
					 pensioenpremies. De laatste decennia is de eigenwoningschuld sterk toegenomen
					 door een combinatie van factoren (zoals de inkomensstijging, de toegenomen
					 arbeidsdeelname, de versoepeling van de kredietverlening en de
					 hypotheekrenteaftrek). Huiseigenaren met hoge schulden bleken erg kwetsbaar
					 voor prijsdalingen. Door de hypotheekrenteaftrek te beperken, wordt de
					 grondslag van de inkomstenbelasting verbreed. In combinatie met het aanscherpen
					 van de leenvoorwaarden wordt ook de kwetsbaarheid van huishoudens
					 teruggebracht. Ook de aftrek van pensioenpremies wordt beperkt. Er zijn goede
					 redenen voor het stimuleren van pensioensparen; het draagt bij aan het creëren
					 van een goede oudedagsvoorziening waardoor ouderen financieel minder kwetsbaar
					 zijn en minder snel een beroep zullen doen op de overheid. Tegelijkertijd leidt
					 de (verplichte) opbouw van pensioenen ertoe dat mensen niet kunnen sparen voor
					 andere doelen, zoals een huis. De kabinetsmaatregelen op de woningmarkt zijn
					 erop gericht dat mensen minder schuld opbouwen voor hun huis. Dit wordt
					 makkelijker als ze minder verplicht hoeven te sparen via hun pensioen.
 Meer waar voor je
					 belastinggeld
 
 Ten tijde van minder vanzelfsprekende
					 groei en budgettaire ruimte neemt de nadruk op de kwaliteit van de
					 overheidsuitgaven toe. De kwaliteit hangt af van de samenstelling en
					 doelmatigheid van de overheidsuitgaven.68Europese Commissie (2012). «The Quality of Public
						 Expenditures in the EU», European Economy Occasional
						 Papers, 215 (december). Wat de samenstelling betreft, kan er een onderscheid
					 gemaakt worden tussen meer en minder productieve uitgaven en sectoren. Het is
					 echter niet eenvoudig om dit onderscheid te maken, aangezien veel
					 uitgavencategorieën ook indirect aan groei gerelateerd kunnen worden.
					 Daarnaast is de optimale samenstelling afhankelijk van tijd en plaats. Alleen
					 de samenstelling is dan ook een te beperkte indicator voor de kwaliteit van de
					 overheidsuitgaven. Interessanter is om te kijken of het geld dat we uitgeven,
					 binnen de sectoren doelmatig besteed wordt. Dus de vraag of met de ingezette
					 middelen de gewenste uitkomsten zo efficiënt mogelijk bereikt worden. Dit
					 geldt bijvoorbeeld voor investeringen in de infrastructuur: de overheid moet de
					 beschikbare middelen daar investeren waar deze het grootste rendement
					 opleveren, maar tegelijkertijd moeten er andere, slimme manieren worden
					 gevonden om de bereikbaarheid verder te vergroten, zowel voor personen- als
					 voor goederenvervoer.
 
 Uitkomsten van overheidsbeleid zijn
					 grofweg een functie van geld en kwaliteit van instituties. De
					 instituties zijn daarbij misschien nog wel belangrijker dan het geld; zonder
					 goed werkende instituties komt het geld niet goed terecht. Om goede keuzes te
					 maken bij de besteding van publieke middelen, is kennis nodig van de effecten
					 van het gevoerde beleid en van de te verwachte effecten van nieuw beleid. De
					 rijksoverheid maakt veelvuldig gebruik van evaluaties om het (toekomstige)
					 beleid te beoordelen (box 2.5).
 
 Box 2.5 Inzicht in de
						werking van beleid: «doet de overheid de goede dingen en doet zij deze dingen
						goed?»
 Goed onderbouwd beleid is van groot belang voor de
						doelmatigheid van de overheidsuitgaven; daartoe dient het evaluatiestelsel.
						Allereerst wordt bij de beleidsvoorbereiding gebruikgemaakt van beschikbaar
						onderzoek van derden zoals universiteiten; de analyses van het Centraal
						Planbureau (CPB) spelen een disciplinerende rol bij de
						beleidsvoorbereiding.
 Alle departementen geven daarnaast opdracht tot evaluaties,
						of voeren deze zelf uit, om verantwoording af te leggen over het gevoerde
						beleid en om het beleid te verbeteren. De Algemene Rekenkamer heeft in drie
						recente rapporten69Algemene Rekenkamer (2013). Effectiviteitsonderzoek bij de Rijksoverheid,
							 vervolgonderzoek; (2012) Effectiviteitsonderzoek
							 bij de Rijksoverheid; (2011) Leren van
							 subsidie-evaluaties. aandacht gevraagd voor het aantal evaluaties en de
						kwaliteit ervan. Dit heeft de aandacht van het kabinet. In bijlage 6 staat voor
						2014 een overzicht van de beleidsdoorlichtingen van de departementen; volgend
						jaar vinden meer dan twintig beleidsdoorlichtingen plaats. In de
						ontwerpbegrotingen van de departementen treft u een meerjarige programmering
						aan, waaruit blijkt dat alle beleidsartikelen aan bod komen; de uitvoering van
						de beleidsdoorlichtingen in 2013 is in volle gang.
 Om de kwaliteit van de evaluaties te vergroten, zijn de
						regels aangepast. Zo moet bijvoorbeeld inzicht worden gegeven in de
						evaluatiemethode. Verder moeten departementen al het beleid elke vier tot zeven
						jaar doorlichten en uitleggen waarom sommige beleidsonderdelen (nog) niet goed
						op effectiviteit onderzocht kunnen worden.70«Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek» (2012).
							 Staatscourant, nr. 18352. De transparantie in de begrotingen en jaarverslagen
						over evaluaties die zijn gepland en afgerond, is vergroot; en een aantal
						departementen werkt aan een grotere beschikbaarheid van gegevens over beleid in
						de vorm van open data (zie website
						www.data.overheid.nl).
 Voor een hoge beleidskwaliteit is het van belang niet
						alleen achteraf te evalueren, maar ook vooraf een kritische afweging te maken.
						Het Integraal Afwegingskader (IAK) is een instrument dat de onderbouwing van
						beleid verbetert. Daarnaast is het essentieel dat maatschappelijke kosten en
						baten van nieuw beleid vóór de besluitvorming in beeld worden gebracht. Dit
						kan bijvoorbeeld via een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA). Dit jaar
						publiceren het CPB en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) gezamenlijk een
						algemene leidraad voor MKBA’s. Deze wordt in de toekomst gevolgd bij de
						uitvoering van MKBA’s in opdracht van de rijksoverheid, om de kwaliteit te
						borgen.
 Tot slot geeft het kabinet jaarlijks opdracht tot
						interdepartementale beleidsonderzoeken (IBO’s), gecoördineerd door het
						ministerie van Financiën. Deze onderzoeken bieden opties voor doelmatiger
						beleid en/of voor besparingen. Dit jaar zijn drie IBO-werkgroepen van start
						gegaan: wetenschappelijk onderzoek, grensoverschrijdende zorg en agro-,
						visserij- en voedselketens (zie de taakopdrachten in bijlage 6). Daarnaast zijn
						vier rapporten naar de Tweede Kamer gestuurd (Dienst Justitiële Inrichtingen;
						Staatsdeelnemingen; Bekostiging funderend onderwijs bij dalende
						leerlingaantallen; Inkomens- en vermogenspositie en subsidiëring 65-plussers)
						en volgt er in de loop van dit jaar nog een rapport (ODA en
						OESO/DAC-criteria).
 
 
 De doelmatigheid van de overheidsuitgaven
					 kan worden vergroot door de instituties te verbeteren. Hierbij worden
					 zorg en onderwijs als voorbeeld genomen. Zorg is niet alleen de sector met de
					 grootste uitgaven, maar kent ook de sterkste stijging van de uitgaven.
					 Onderwijs wordt gezien als een belangrijke groeiondersteunende sector. Op het
					 versterken van de institutionele vormgeving van de instellingen die op het
					 snijvlak van de publieke en private sector opereren wordt in hoofdstuk 4 nader
					 ingegaan. Om een samenhangend beleid over ordening, sturing en toezicht te
					 doordenken heeft het kabinet bij zijn aantreden de ministeriële commissie
					 Vernieuwing Publieke Belangen ingesteld.
 Gezondheidszorg
 
 Nederland heeft hoge zorguitgaven en deze
					 uitgaven zijn de afgelopen jaren snel gegroeid. In de curatieve zorg,
					 onder andere ziekenhuiszorg, is met name de groei van de uitgaven opvallend:
					 het groeipercentage was tussen 2000 en 2010 het hoogste van heel West-Europa en
					 wereldwijd heeft alleen Australië hogere groei gekend. Het niveau van de
					 uitgaven in de curatieve zorg is daarentegen gemiddeld ten opzichte van andere
					 landen. In de langdurige zorg zijn zowel het niveau als de groei van de
					 uitgaven hoog in vergelijking met andere landen. Belangrijke oorzaak hiervan is
					 dat Nederland een grote intramurale zorg – dus binnen instellingen – kent
					 (voor ouderen, gehandicapten en ggz) en dat in Nederland relatief veel mensen
					 gebruikmaken van lichtere zorgvormen zoals huishoudelijke hulp en begeleiding.
					 Het gebruik van informele zorg, bijvoorbeeld aangeboden door familie of
					 vrienden, is juist relatief laag.
 
 De kwaliteit van de zorg is goed, maar
					 niet uitzonderlijk. De zorg is wel bijzonder toegankelijk voor alle
					 lagen van de bevolking. Het is niet eenvoudig om de zorguitkomsten
					 internationaal te vergelijken. Feitelijk bestaat er niet één indicator om de
					 kwaliteit tot uitdrukking te brengen. Er zijn vele indicatoren denkbaar die pas
					 in samenhang een goed beeld schetsen en daarnaast zijn uitkomsten niet alleen
					 afhankelijk van de prestaties van zorgverleners, maar ook van andere factoren
					 zoals de levensstijl van burgers en de bevolkingsopbouw. Niettemin is gezonde
					 levensverwachting een veel gebruikte indicator om een algemene indruk te
					 krijgen van de volksgezondheid. De gezonde levensverwachting is het gemiddelde
					 aantal levensjaren dat mensen mogen verwachten in goede gezondheid door te
					 brengen.71Deze indicator is gebaseerd op vier
						 gezondheidsmaten: levensverwachting in goede ervaren gezondheid,
						 levensverwachting zonder beperkingen, levensverwachting zonder chronische
						 ziekten (en levensverwachting in goede geestelijke gezondheid. Deze vier
						 gezondheidsmaten worden gemeten door middel van enquêtes. Vervolgens wordt de
						 maatstaven ingedeeld in drie niveaus van gezondheid: gezond, licht ongezond en
						 ongezond. Een Europese vergelijking die gezonde levensverwachting
					 afzet tegen zorguitgaven laat zien dat Nederland gemiddeld scoort op gezonde
					 levensverwachting, terwijl de uitgaven relatief hoog zijn. Dat laatste komt
					 overigens vooral door de relatief hoge uitgaven aan de langdurige zorg, die
					 niet primair gericht is op het verhogen van de levensverwachting. Landen als
					 Zweden en Noorwegen geven minder uit, maar hebben een hogere score. Het CPB
					 concludeert in het rapport Toekomst voor de zorg72Centraal Planbureau (2013). Toekomst voor de zorg. Gezondheid loont: tussen keuze en
						 solidariteit, Den Haag. dat de curatieve zorg in Nederland gemiddeld scoort wat
					 betreft kwaliteit en het zeer goed doet op het gebied van fysieke en
					 financiële toegankelijkheid van zorg. Ook scoort Nederland bijzonder goed wat
					 betreft patiënttevredenheid.73Nederland staat in de European
						 Health Consumer Index sinds 2005 in de top 3 van beste curatieve
						 zorgstelsels. Desondanks blijft er ruimte voor verbetering.
 
 Figuur 2.22 Hoge zorguitgaven gaan samen met een
						gemiddelde score op gezonde levensverwachting
 
 
 Noot: Nederland (NL) wordt vergeleken met 14 Europese
						 landen: België (BE), Denemarken (DK), Duitsland (DU), Engeland (UK), Finland
						 (FI), Frankrijk (FR), Ierland (IE), Italië (IT), Nederland (NL), Noorwegen
						 (NO), Oostenrijk (AT), Portugal (PT), Spanje (ES) en Zweden (SE).
 Bron: Eurostat; OECD Health Data 2013
 
 
 
 Het kabinet neemt maatregelen die
					 bijdragen aan zowel de financiële beheersbaarheid als aan inhoudelijke
					 verbetering van het zorgstelsel. De beheersing van de zorgkosten vormt
					 een grote uitdaging. Maar er zijn signalen dat het ingezette beleid zijn
					 vruchten begint af te werpen. De meest recente cijfers wijzen op een afname van
					 de groei. Het is zaak om dit beleid door te zetten en verder te ontwikkelen om
					 zo een trendbreuk te realiseren in de kostengroei en verdere
					 kwaliteitsverbeteringen te realiseren.
 
 In de curatieve zorg richten de
					 maatregelen zich op het beperken van de groei van uitgaven en het verhogen van
					 de doelmatigheid en kwaliteit. Met de drie hoofdlijnenakkoorden die
					 gesloten gaan worden, worden afspraken gemaakt tussen overheid, verzekeraars en
					 aanbieders (de medisch specialistische zorg, geestelijke gezondheidszorg en
					 huisartsenzorg). Bij de medisch specialistische en geestelijke gezondheidszorg
					 is een landelijk gemiddeld groeipercentage afgesproken van 1,5 procent in 2014
					 en 1,0 procent per jaar voor 2015–2017. Voor huisartsen geldt dat ze
					 daarbovenop 1 procent in 2014 en 1,5 procent in 2015–2017 krijgen (totaal dus
					 een groei van 2,5 procent) als zij aantoonbaar zorg uit de tweede lijn opvangen
					 en voorkomen dat mensen naar die duurdere tweede lijn worden doorverwezen.74Deze groeipercentages zijn exclusief loon- en
						 prijsbijstelling; de percentages zeggen dus iets over de maximale
						 volumeontwikkeling. Om de verlaagde uitgavengroei te realiseren, zet de
					 zorgsector extra in op maatregelen die de doelmatigheid en de kwaliteit van de
					 zorg verbeteren: meer zorg van de medische specialisten naar de huisarts, en
					 van de huisarts naar zelfzorg. Daarnaast wordt complexe zorg meer
					 geconcentreerd, komt er meer transparantie over de kwaliteit en kosten van de
					 zorg en wordt de toegang tot de aanspraken van het verzekerde pakket
					 aangescherpt. Ook worden medische richtlijnen strakker toegepast naar de
					 maatstaven van de medische sector zelf. Verder zijn er verschillende
					 initiatieven in het land die zich richten op innovatieve zorgconcepten en
					 innovatieve manieren van bekostigen, met als doel de kwaliteit te verbeteren en
					 de doelmatigheid te vergroten. Voorbeelden hiervan zijn initiatieven die zich
					 richten op verbeteren van (integrale) zorgverlening rondom een bepaald
					 ziektebeeld zoals dementie en Parkinson, en de proeftuinen en pilots «betere
					 zorg met minder kosten». Hierin krijgen deelnemende partijen ruimte om via de
					 bekostiging partijen tot meer doelmatigheid te stimuleren (bijvoorbeeld door
					 uitkomsten te belonen).
 
 Binnen de langdurige zorg worden ook
					 maatregelen genomen die gericht zijn op het beperken van de uitgaven en het
					 afremmen van de groei. Met de hervorming langdurige zorg werkt dit
					 kabinet aan betere kwaliteit van ondersteuning en zorg, maar ook aan de
					 betaalbaarheid en houdbaarheid. Er wordt ingezet op zogeheten
					 extramuralisering, waarbij het uitgangspunt is dat mensen langer thuisblijven
					 en zorg ontvangen in hun eigen omgeving. Gemeenten krijgen de ruimte om deze
					 zorg en ondersteuning te leveren. Door zorg dichter bij de burger te
					 organiseren en gelijke aanspraken voor iedereen te vervangen door meer
					 maatwerk, kan beter worden ingespeeld op het sociale netwerk rond de burger.
					 Hiermee komt het Nederlandse zorgstelsel meer in lijn met dat in andere
					 Europese landen. De langdurige intensieve zorg via de AWBZ wordt weer meer
					 gericht op de zware zorgbehoefte, waar deze oorspronkelijk ook voor bedoeld
					 was.
 Onderwijs
 
 Nederland blijkt goed te scoren als de
					 onderwijsuitgaven worden afgezet tegen de onderwijsuitkomsten. De
					 totale uitgaven aan onderwijsinstellingen als percentage van het bbp (exclusief
					 studiefinanciering) liggen in Nederland rond het OESO-gemiddelde. De gemiddelde
					 uitgaven gaan samen met bovengemiddelde prestaties (figuur 2.23). Deze
					 prestaties worden gemeten aan de hand van een onderwijs
					 outcome index die is samengesteld uit vier onderdelen: prestaties van
					 leerlingen in het voortgezet onderwijs, verschillen in resultaten tussen
					 leerlingen van hoge en lage sociale klassen, het percentage jongvolwassenen
					 zonder een startkwalificatie en het percentage jongvolwassenen met een diploma
					 in het hoger onderwijs. Alleen Finland behaalt met iets hogere uitgaven
					 significant betere resultaten.
 
 Figuur 2.23 Gemiddelde uitgaven aan onderwijs gaan samen
						met goede uitkomsten
 
 
 Noot: Nederland (NL) wordt vergeleken met 14 Europese
						 landen: België (BE), Denemarken (DK), Duitsland (DU), Engeland (UK), Finland
						 (FI), Frankrijk (FR), Ierland (IE), Italië (IT), Nederland (NL), Noorwegen
						 (NO), Oostenrijk (AT), Portugal (PT), Spanje (ES) en Zweden (SE).
 Bron: SCP (cijfers betreffen 2008/2009)
 
 
 
 De goede Nederlandse presentaties zijn in
					 belangrijke mate het gevolg van de instituties: autonome scholen met centrale
					 examinering. Onderzoek van Wößmann (2005) laat zien dat landen met
					 autonome scholen in combinatie met centrale examineringen hoger scoren op het
					 gebied van taal en rekenen in vergelijking met andere landen.75Onderzoek kijkt naar de zogeheten PISA testscores;
						 Wößmann (2005). «Ursachenkomplexe der PISA-Ergebnisse: Untersuchungen auf
						 Basis der internationalen Mikrodaten», Tertium
						 Comparationis – Journal für International und Interkulturell Vergleichende
						 Erziehungswissenschaft, 11(2), pp. 152–176. Nederland heeft het meest gedecentraliseerde
					 onderwijssysteem binnen de OESO. Van de relevante besluiten wordt 86 procent op
					 schoolniveau genomen, tegenover een gemiddelde van 40 procent voor OESO-landen.
					 Naar verwachting dragen de Nederlandse instituties in belangrijke mate bij aan
					 de goede onderwijsprestaties.
 
 Een punt van aandacht is dat de
					 Nederlandse onderwijsprestaties lijken te stagneren. Internationaal
					 gezien is Nederland de afgelopen jaren door verschillende landen ingehaald en
					 op een aantal terreinen is zelfs een verslechtering van de prestaties
					 zichtbaar. Met name de prestaties van de beste leerlingen in Nederland blijven
					 achter bij die van de top in andere landen. Desondanks behoren we op de meeste
					 domeinen nog wel tot de best presterende landen. De internationale vergelijking
					 laat dus een positief beeld zien, maar geeft tegelijkertijd ook het signaal dat
					 we niet achterover mogen leunen en het onderwijsstelsel verder moeten
					 optimaliseren om de stap van goed naar excellent te kunnen maken.
 
 Verbeteringen binnen het stelsel zijn
					 goed mogelijk. Het optimaliseren gebeurt op verschillende manieren.
					 Ten eerste wordt de kwaliteit van leerkrachten verhoogd door bij- en nascholing
					 en door verbeteringen door te voeren in de lerarenopleiding. Ten tweede worden
					 de mogelijkheden en kansen van leerlingen en studenten vergroot door het
					 onderwijscurriculum te verbeteren en aandacht voor een betere aansluiting met
					 de arbeidsmarkt (door bijvoorbeeld een nog betere samenwerking met het
					 bedrijfsleven) en beter doorlopende leerlijnen (bijvoorbeeld aansluiting tussen
					 vmbo en mbo). Ten derde wordt ambitie en excellentie meer bevorderd, zowel voor
					 instellingen als voor leerlingen en studenten. Nu het aantal slecht presterende
					 scholen in Nederland sterk is teruggedrongen, kan de aandacht meer gevestigd
					 worden op het verbeteren van gemiddeld en goed presterende scholen. Ondanks
					 vergelijkbare leerlingenpopulaties presteren sommige scholen aanzienlijk beter
					 dan andere. Maar ook binnen scholen bestaan er verschillen (tussen klassen).
					 Dit toont aan dat er ruimte voor verbetering is en dat scholen en docenten van
					 elkaar kunnen leren. De onderwijsinspectie ontwikkelt daarom een nieuwe
					 categorie «excellent», die zij kan gebruiken bij haar oordeelvorming over
					 scholen. Op het niveau van leerlingen en studenten wordt getracht om de
					 toptalenten uit te dagen en te belonen. Tot slot zet het kabinet in op de
					 introductie van het sociaal leenstelsel, om zo te kunnen investeren in de
					 kwaliteit van onderwijs en onderzoek. Dit leidt tot een doelmatiger inzet van
					 middelen en het prikkelt studenten om een scherpere afweging te maken in hun
					 studiekeuze en studie-inspanningen.
 
 
 
 
 2.5
 Hoe de structurele groei te verhogen
 
 
 Ook als Nederland de crisis achter zich
				 laat is de potentiële groei op langere termijn aanzienlijk lager dan in het
				 verleden. De vergrijzing doet de (toename van) de beroepsbevolking
				 dalen vanwege een oudere en een langer levende bevolking. Bovendien loopt de
				 snelle toename in de participatie van vrouwen op de arbeidsmarkt ten einde. Er
				 zijn belangrijke stappen gezet om dit verlies in potentiële groei op te
				 vangen, bijvoorbeeld door het verhogen van de AOW-leeftijd. Dit neemt niet weg
				 dat er verdere stappen nodig en mogelijk zijn om de potentiële groei in
				 Nederland te verhogen.
 
 Hogere productiviteit en participatie
				 zorgen voor hogere structurele groei. Het staat buiten kijf dat een
				 stijgende arbeidsproductiviteit voor Nederland van groot belang is voor
				 toekomstige groei. Onderwijs, onderzoek en innovatie zijn daarmee belangrijke
				 fundamenten voor verdere stijging van de welvaart. Het kabinet zet in op een
				 slimme samenwerking tussen onderzoekers en ondernemers om de ontwikkeling van
				 kennis en innovatie te bevorderen. Technologische vooruitgang versterkt het
				 belang van bepaalde aspecten van de economische structuur, zoals
				 aanpassingsvermogen, voor de productiviteit. Daarnaast liggen er echter ook nog
				 steeds kansen bij de benutting van niet-actieven op de arbeidsmarkt.
 
 Grootschalige vooruitgang op het gebied van
				 informatie- en communicatietechnologieën (ICT) veranderen de manier waarop we
				 werken en waarmee we ons geld verdienen.
 
 76
 In de VS is vooral de positie van de middengroepen
						onder druk komen te staan door de ICT-ontwikkelingen. Voor een uitgebreide
						beschrijving, zie Autor, Levine en Murnane (2003). «The skill content of
						recent technological change: An empirical exploration», Quartely Journal of Economics, 1818 (4), pp.
						1279–1334.
 Deze veranderingen maken het inschatten van de
				 toekomstige verschuivingen in de vraag naar arbeid en toekomstige economische
				 sterktes van Nederland lastig. Verschuivingen zijn namelijk onvoorspelbaar,
				 kunnen plotseling optreden en vinden plaats op het niveau van de werknemer en
				 niet langer op het niveau van bedrijven of sectoren.
77Baldwin (2011). «Integration of the North American
						economy and new paradigm Globalisation», CEPR Discussion
						Paper, nr. 7523. Sectorale vergelijkingen verbergen dus een deel van de
				 huidige en toekomstige dynamiek. Goed inspelen op deze verschuivingen, met het
				 oog op mogelijke productiviteitsgroei, vergt aanpassingsvermogen van de
				 economische structuur. Ten eerste vergt dit mensen met goede algemene scholing
				 die in staat zijn om snel bij te leren om door te kunnen stromen naar de
				 plekken waar ze nodig zijn en waar werken lonend is. Aanpassingsvermogen,
				 bijscholingsmogelijkheden en mobiliteit van werknemers zijn hierbij cruciaal.
				 Ten tweede is het van belang dat bedrijven kansen identificeren, risico’s
				 durven en kunnen aangaan om innovatie en ontwikkeling te bewerkstelligen. Dit
				 vraagt om ruimte voor snelle groeiers en innovatie bij bedrijven en minder
				 belemmerende productmarkten. Tot slot vergt dit alles een overheid die burgers
				 en bedrijven beschermt waar nodig en ruimte geeft waar gewenst.
78Bartelsman, Gautier en de Wind (2010). «Employment
						Protection, Technology Choice, and Worker Allocation.» Tinbergen Institute discussion paper.
 
 De Nederlandse arbeidsmarkt blijft
				 internationaal gezien vooral achter met de mobiliteit en bijscholing onder
				 oudere werknemers. Naarmate werknemers dichterbij het punt van
				 pensionering komen, zijn nieuwe investeringen in scholing en mobiliteit minder
				 renderend omdat de terugverdientijd van deze investeringen korter is. De
				 mobiliteit van ouderen in Nederland ligt echter substantieel lager dan in de
				 meeste andere Europese landen (figuur 2.24) en belemmert daarmee hun
				 productiviteit. Bovendien werken ouderen relatief vaak in krimpende beroepen
				 waardoor zij extra kwetsbaar zijn voor arbeidsmarktverschuivingen.
79CPB Policy Brief,
						2013/02. De modernisering van het ontslagrecht per 2016 zal de
				 mobiliteit van toekomstige ouderen kunnen ondersteunen. Voor de kortere termijn
				 zijn in het kader van het Sociaal Akkoord middelen beschikbaar gesteld voor
				 werkgevers en werknemers om duurzame inzetbaarheid te bevorderen, bijvoorbeeld
				 door goede afspraken te maken over (bij)scholing en mogelijkheden voor
				 aanpassing of ontbinding van het arbeidscontract.
 
 Figuur 2.24 Beperkte mobiliteit ouderen in
					 Nederland
 
 
 Noten: Gemiddelde duur van arbeidscontract, mannelijke
						werknemers tussen de 55 en 64 jaar.
 Bron: OESO Economic Surveys: Netherlands 2012 (cijfers
						betreffen 2006–2009)
 
 
 
 Een verdere verbetering van het Nederlandse
				 ondernemingsklimaat is een voedingsbodem voor nieuwe technologieën, producten
				 en ideeën.
80Zie ook Nationaal Hervormingsprogramma 2013. Dit biedt de mogelijkheid om tijdig in te spelen op
				 potentiële verschuivingen en zorgt voor een goed investeringsklimaat voor
				 Nederlandse en buitenlandse partijen. Het Nederlandse aanpassingsvermogen –
				 uitgedrukt in het aantal snel groeiende bedrijven – is internationaal gezien
				 redelijk, maar blijft ver achter bij de VS (figuur 2.25). Het verder
				 terugdringen van bureaucratische rompslomp vormt hierbij een eerste uitdaging.
				 Bij de Global Competitiveness Index staat Nederland
				 op de 30ste plaats wat betreft het aantal procedures. Het kabinet
				 verbetert het Nederlandse ondernemingsklimaat door belemmeringen weg te nemen
				 via ondermeer de Crisis- en Herstelwet en de vereenvoudiging van de
				 Omgevingswet. Bovendien verkleint het de drempel om de Nederlandse markt te
				 betreden via een betere dienstverlening, bijvoorbeeld via de digitale overheid
				 en het Ondernemersplein. Ook bewaakt de overheid de toegang tot
				 kredietverlening en stimuleert zij innovatief ondernemerschap via verschillende
				 fiscale regelingen (Research- and Development-aftrek, de WBSO en de
				 Innovatiebox).
 
 Figuur 2.25 Dynamiek Nederlandse bedrijfsleven blijft
					 achter bij VS
 
 
 Noten: Snelgroeiende bedrijven als percentage van totaal
						aantal bedrijven; gemiddelde 2006–2010.
 Bron: Meijaard (te verschijnen)
 
 
 
 Om vernieuwing te faciliteren is ruimte
				 nodig. Minder regels op de Nederlandse productmarkt biedt groeikansen.
				 In veel ontwikkelde landen belemmert regeldruk de productiviteit en economische
				 groei. Dit geldt met name voor sectoren die intermediaire goederen en diensten
				 leveren voor de rest van de economie zoals energie en communicatie. De
				 Nederlandse regelgeving belemmert productiviteit in deze sectoren slechts zeer
				 beperkt en enkel Zweden en Denemarken presteren nog beter wat dit betreft.
81Zie Bouis en Duval (2011). «Raising Potential Growth
						after the crisis: A quantitative assement of the potential gains from various
						structural reforms in the OECD area and beyond», OECD
						working paper, nr. 835. Een verbetering van de productmarkt, in de zin van het
				 wegnemen van belemmeringen, levert ook voor Nederland echter alsnog een groei
				 in de productiviteit van bijna 3 procentpunt op over een periode van vijf jaar.
				 
82Zie de berekingen in Bourles et al. (2010). «The
						Impact on Growth of Easing Regulations in Upstream Sectors».
						CESifo DICE Report, 3/2010. Bovendien blijkt dat de productiviteit in bepaalde
				 sectoren zoals de bouw, zakelijke dienstverlening en detailhandel achterloopt
				 en er een relatie bestaat tussen regeldruk en productiviteit in een sector.
83Zie Van de Ven (2013). «Onbenut groeipotentieel in
						grote delen van de economie», ESB, 8 februari
						2013. Het kabinet werkt daarom aan het schrappen en
				 stroomlijnen van complexe wetgeving en procedures. Dit vergt deels afspraken op
				 Europees niveau.
 
 Tot slot kan ook stijgende
				 arbeidsparticipatie in Nederland bijdragen aan structurele groei. In
				 Nederland staat bijna een miljoen mensen aan de kant die wel willen werken.
				 Daarnaast is Nederland koploper wat betreft het aantal deeltijdwerknemers. Door
				 dit hoge percentage deeltijdwerknemers werken Nederlanders gemiddeld het minst
				 aantal uren per persoon van alle OESO-landen. Tegelijkertijd zorgt dit voor een
				 hoge participatiegraad. Een toename van de arbeidsdeelname van werklozen,
				 arbeidsgehandicapten, deeltijdwerknemers en ouderen zou een aanzienlijk deel
				 van het drukkende effect van de vergrijzing wegnemen. Met het Sociaal Akkoord
				 zetten werkgevers, werknemers en overheid zich gezamenlijk in om substantieel
				 verandering te brengen in arbeidsdeelname van werklozen en
				 arbeidsgehandicapten. Zo willen zij bijvoorbeeld via werkbedrijven in
				 combinatie met een loonkostensubsidie een cultuuromslag te weeg brengen waarmee
				 het normaal wordt dat bedrijven mensen met een arbeidsbeperking in dienst
				 nemen.
 
 
 
 Het budgettaire beeld
 
 3
 Het budgettaire beeld
 
 
 
 3.1
 Inleiding en algemeen beeld
 
 Nederland staat voor de uitdaging de overheidsfinanciën verder
				 te doen verbeteren. Het blijft daarom een belangrijke prioriteit van het
				 kabinet om de overheidsfinanciën op orde te brengen, ook in 2014. Het kabinet
				 neemt daarbij de maatregelen die structureel nodig zijn, maar heeft
				 tegelijkertijd oog voor de huidige conjuncturele situatie en de sociale
				 gevolgen.
 
 Tabel 3.1.1 Budgettaire kerngegevens (in miljarden euro) 
					 1Door afronding wijkt de som der delen af van het
						 totaal.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2012
 
 
 2013
 
 
 2014
 
 
 2015
 
 
 2016
 
 
 2017
 
 
 
 
 
 
 
 Inkomsten (belastingen en
							 sociale premies)
 
 
 
 
 220,5
 
 
 
 
 225,8
 
 
 
 
 237,2
 
 
 
 
 245,4
 
 
 
 
 251,2
 
 
 
 
 257,2
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Netto uitgaven onder het
							 uitgavenkader
 
 
 
 
 245,8
 
 
 
 
 242,4
 
 
 
 
 251,2
 
 
 
 
 258,9
 
 
 
 
 263,1
 
 
 
 
 266,4
 
 
 
 
 
 Rijksbegroting in enge zin
 
 
 111,9
 
 
 102,8
 
 
 105,5
 
 
 106,6
 
 
 107,9
 
 
 108,9
 
 
 
 
 Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid
 
 
 69,9
 
 
 74,1
 
 
 77,8
 
 
 83,3
 
 
 84,3
 
 
 84,6
 
 
 
 
 Budgettair Kader Zorg
 
 
 64,0
 
 
 65,5
 
 
 67,8
 
 
 69,0
 
 
 71,0
 
 
 72,9
 
 
 
 
 
 Overige netto uitgaven
 
 
 
 
 – 3,4
 
 
 
 
 – 0,1
 
 
 
 
 3,9
 
 
 
 
 2,0
 
 
 
 
 3,3
 
 
 
 
 5,7
 
 
 
 
 
 Gasbaten
 
 
 – 11,8
 
 
 – 13,3
 
 
 – 11,9
 
 
 – 10,8
 
 
 – 10,4
 
 
 – 9,5
 
 
 
 
 Rentelasten
 
 
 0,5
 
 
 9,2
 
 
 8,9
 
 
 9,1
 
 
 10,0
 
 
 11,1
 
 
 
 
 Zorgtoeslag
 
 
 4,6
 
 
 4,8
 
 
 4,1
 
 
 4,5
 
 
 4,3
 
 
 4,6
 
 
 
 
 Overig
 
 
 3,4
 
 
 – 0,9
 
 
 2,8
 
 
 – 0,8
 
 
 – 0,7
 
 
 – 0,6
 
 
 
 
 
 Totale netto uitgaven
 
 
 
 
 242,4
 
 
 
 
 242,3
 
 
 
 
 255,1
 
 
 
 
 260,9
 
 
 
 
 266,4
 
 
 
 
 272,1
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 EMU-saldo centrale
							 overheid
 
 
 
 
 – 21,8
 
 
 
 
 – 16,5
 
 
 
 
 – 17,9
 
 
 
 
 – 15,5
 
 
 
 
 – 15,3
 
 
 
 
 – 14,9
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 EMU-saldo decentrale
							 overheden
 
 
 
 
 – 2,5
 
 
 
 
 – 2,5
 
 
 
 
 – 2,0
 
 
 
 
 – 1,9
 
 
 
 
 – 1,6
 
 
 
 
 – 1,3
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Feitelijk EMU-saldo
 
 
 
 
 – 24,3
 
 
 
 
 – 19,0
 
 
 
 
 – 19,9
 
 
 
 
 – 17,4
 
 
 
 
 – 16,9
 
 
 
 
 – 16,2
 
 
 
 
 
 
 Feitelijk EMU-saldo (in
							 procenten bbp)
 
 
 
 
 – 4,1%
 
 
 
 
 – 3,2%
 
 
 
 
 – 3,3%
 
 
 
 
 – 2,8%
 
 
 
 
 – 2,6%
 
 
 
 
 – 2,4%
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 EMU-schuld 
 
 
 
 
 427
 
 
 
 
 451
 
 
 
 
 466
 
 
 
 
 480
 
 
 
 
 493
 
 
 
 
 505
 
 
 
 
 
 
 EMU-schuld (in procenten
							 bbp)
 
 
 
 
 71,3%
 
 
 
 
 75,0%
 
 
 
 
 76,1%
 
 
 
 
 76,5%
 
 
 
 
 76,7%
 
 
 
 
 76,6%
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Bruto Binnenlands Product
							 (bbp)
 
 
 
 
 599
 
 
 
 
 602
 
 
 
 
 613
 
 
 
 
 628
 
 
 
 
 643
 
 
 
 
 660
 
 
 
 
 
 
 In tabel 3.1.1 staan de belangrijkste cijfers uit het
				 budgettaire beeld van de overheid. In dit hoofdstuk worden deze kerncijfers
				 verder uitgelegd en toegelicht. In paragraaf 3.2 wordt uitleg gegeven over het
				 aanvullend pakket van 6 miljard euro dat deze zomer door het kabinet is
				 overeengekomen en paragraaf 3.3 behandelt het totaalbeeld van de
				 overheidsfinanciën voor het jaar 2014. Paragraaf 3.4 gaat vervolgens dieper in
				 op de ontwikkeling van de overheidsfinanciën sinds de crisis en in paragraaf
				 3.5 wordt de inkomstenontwikkeling behandeld voor 2013 en 2014. Dit hoofdstuk
				 eindigt met de toetsing van de vastgestelde kaders in paragraaf 3.6.
 De overheidsfinanciën zijn sterk afhankelijk van
				 macro-economische ontwikkelingen. Wanneer bijvoorbeeld de economische groei of
				 de werkloosheid verandert, beïnvloedt dit veelal direct de verwachtingen over
				 saldo en schuld, bijvoorbeeld omdat de overheid bij een lagere economische
				 groei minder belastingen ontvangt. De cijfers in de Miljoenennota zijn –
				 zoals gebruikelijk – gebaseerd op de macro-economische ramingen van het
				 Centraal Planbureau (CPB). In tabel 3.1.2 zijn de macro-economische
				 veronderstellingen opgenomen die zijn gehanteerd in deze Miljoenennota.
 
 Tabel 3.1.2 Macro-economische veronderstellingen
 
 
 
 
 
 
 
 
 2013
 
 
 2014
 
 
 
 
 
 
 Bruto binnenlands product (in miljarden euro)
 
 
 602
 
 
 613
 
 
 
 
 Volumegroei bbp (economische groei; in procenten
							 bbp)
 
 
 – 1 ¼
 
 
 ½
 
 
 
 
 Inflatie (consumentenprijsindex)
 
 
 2 ¾
 
 
 2
 
 
 
 
 Contractloon marktsector
 
 
 1 ½
 
 
 1 ½
 
 
 
 
 Werkloze beroepsbevolking (in duizenden personen,
							 nationale definitie)
 
 
 682
 
 
 748
 
 
 
 
 Lange rente
 
 
 2
 
 
 2 ½
 
 
 
 
 Eurokoers ($)
 
 
 1,32
 
 
 1,32
 
 
 
 
 Olieprijs ($ per vat)
 
 
 105
 
 
 103
 
 
 
 
 
 Bron: Macro Economische Verkenning 2014 (CPB)
 
 
 
 
 
 3.2
 Maatregelen voor het jaar 2014
 
 Het kabinet blijft ook voor 2014 inzetten op een verbetering
				 van de overheidsfinanciën. Een groot tekort heeft immers negatieve gevolgen.
				 Sinds het begin van de crisis is de schuld van Nederland toegenomen met
				 ongeveer 150 miljard euro als direct gevolg van het begrotingstekort. Onze
				 schuld loopt bij grote tekorten sneller op en zodoende wordt er een grotere
				 rekening achter gelaten voor toekomstige generaties. De met de schuldoploop
				 samenhangende extra rente-uitgaven drukken daarbij andere uitgaven weg. Ook
				 voor de reputatie van Nederland (op bijvoorbeeld de financiële markten) is het
				 van belang dat Nederland werkt aan een geloofwaardig herstel van de
				 overheidsfinanciën. Daarom heeft het kabinet deze zomer besloten tot een
				 pakket aanvullende maatregelen van 6 miljard euro. Zoals reeds in hoofdstuk 1
				 is aangegeven, onderschrijft het kabinet hiermee de concrete opgave die
				 Nederland in het kader van de buitensporigtekortprocedure is meegegeven (1
				 procent bbp, resulterend in 6 miljard euro) in het licht van de economische
				 situatie. Het kabinet is van mening dat met het aanvullend beleidspakket
				 effectief invulling is gegeven aan de Europese aanbevelingen in het kader van
				 de buitensporigtekortprocedure, hoewel het uiteindelijke oordeel hierover aan
				 de Europese Commissie is. In paragraaf 3.3 wordt ingegaan op de precieze
				 samenstelling en ontwikkeling van het EMU-saldo.
 De aanvullende maatregelen komen bovenop de drie eerdere
				 tekortverbeterende pakketten: het pakket bij de start van het kabinet
				 Rutte-Verhagen, de maatregelen uit het Begrotingsakkoord 2013 en de maatregelen
				 uit het Regeerakkoord van het kabinet Rutte-Asscher. De maatregelen uit deze
				 pakketten samen lopen voor 2014 op tot meer dan 30 miljard euro, en voor 2017
				 tot meer dan 50 miljard euro. Desalniettemin is het van belang te onderstrepen
				 dat de collectieve uitgaven – ondanks alle besparingspakketten – nog steeds
				 niet significant dalen in de resterende jaren van de kabinetsperiode. Meer
				 toelichting over de uitgavenontwikkeling is opgenomen in paragraaf 3.4. Een
				 nadere toelichting bij de oploop en voortgang van de besparingspakketten is te
				 vinden in paragraaf 3.6.
 In deze paragraaf wordt ingegaan op de maatregelen die in 2014
				 ingaan. Paragraaf 3.2.1. behandelt de maatregelen die beginnen in 2014, maar
				 buiten het aanvullende pakket vallen (en zodoende komen uit eerdere
				 besparingspakketten). Paragraaf 3.2.2. gaat vervolgens in op het aanvullende
				 pakket van 6 miljard.
 
 
 3.2.1.
 Maatregelen die starten in het jaar 2014
 
 Het aanvullend pakket van 6 miljard euro zal in 2014 ingaan.
					 Maar ook zal in 2014 een aantal belangrijke maatregelen uit eerdere pakketten
					 ingaan of oplopen in termen van budgettaire opbrengst. Het gaat dan om het
					 Regeerakkoord Rutte-Asscher, het Begrotingsakkoord 2013 en het Regeerakkoord
					 Rutte-Verhagen. De maatregelen met het zwaarste budgettaire beslag (in termen
					 van de additionele opbrengst in 2014 ten opzichte van 2013) zijn hieronder
					 weergegeven.
 Uit het Regeerakkoord Rutte-Asscher gaat het om de volgende
					 maatregelen:
 
 
 •
 Een korting op ontwikkelingshulp (additionele opbrengst
						 0,75 miljard euro) met daarbij gelijktijdig de oprichting van het revolving
						 fund voor ontwikkelingssamenwerking (additionele kosten na verwerking van het
						 aanvullend pakket 0,1 miljard euro).
 
 
 •
 Op het terrein van de woningmarkt is de invoering van de
						 verhuurdersheffing een belangrijke maatregel (na aanpassing van de maatregel in
						 het Woonakkoord geeft dit een additionele opbrengst van 1,1 miljard euro in
						 2014).
 
 
 •
 Binnen de zorg wordt hervormd door het afschaffen van de
						 aanspraak op begeleiding plus het overhevelen van de aanspraak op persoonlijke
						 verzorging naar gemeenten (opbrengst 0,3 miljard euro). Daarnaast wordt de
						 regeling ter compensatie van het eigen risico afgeschaft. Een deel van de
						 opbrengst van deze laatste maatregel komt beschikbaar voor gemeenten.
 
 
 •
 Op het terrein van de sociale zekerheid wordt in het
						 kader van de hervorming van de WW en het ontslagrecht, conform afspraken uit
						 het sociaal akkoord, de WW-premie verhoogd (additionele opbrengst 1,3 miljard
						 euro).
 
 
 •
 De hervorming van de subsidies voor bedrijven krijgt in
						 2014 zijn beslag (additionele opbrengst 0,2 miljard euro).
 
 
 •
 De verhoging van diverse accijnzen leidt tot een
						 opbrengst van 0,4 miljard euro.
 
 
 •
 Daarnaast wordt de arbeidskorting verhoogd door
						 maatregelen uit het Regeerakkoord Rutte-Asscher en het aanvullend pakket. De
						 totale verhoging kost 2,3 miljard euro.
 
 
 Significante maatregelen uit het Regeerakkoord Rutte-Verhagen
					 zijn de vermindering van de EU-afdrachten (additionele opbrengst 1 miljard
					 euro), de besparingen richting een kleinere overheid (additionele opbrengst 0,4
					 miljard euro) en het gefaseerd bevriezen van de doelgroep van de zorgtoeslag
					 (additionele opbrengst 0,4 miljard euro).
 Uit het begrotingsakkoord worden een tweetal maatregelen
					 doorgevoerd in 2014, te weten de terugsluis van de btw-verhoging en de
					 terugsluis vergroening voor burgers. In het belastingplan wordt deze terugsluis
					 concreet ingevuld.
 
 
 
 3.2.2.
 Het Aanvullend beleidspakket
 
 Tabel 3.2.1 bevat een overzicht van de maatregelen uit het
					 aanvullend beleidspakket van 6 miljard euro. Per thema worden de maatregelen
					 toegelicht.
 
 Tabel 3.2.1 Aanvullend beleidspakket (bedragen in
						miljoenen euro)
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Maatregel
 
 
 2013
 
 
 2014
 
 
 2015
 
 
 2016
 
 
 2017
 
 
 struc
 
 
 
 
 
 
 
 
 Zorg1Lagere zorgpremies worden gecompenseerd
										door een verhoging van de belastingtarieven in de 1e schijf (burgers) en de
										Aof-premie (bedrijven).
 
 
 
 
 
 – 1.475
 
 
 
 
 – 760
 
 
 
 
 – 1.010
 
 
 
 
 – 1.260
 
 
 
 
 – 1.260
 
 
 
 
 
 1
 
 
 Zorgraming/zorgakkoord
 
 
 
 – 250
 
 
 – 500
 
 
 – 750
 
 
 – 1.000
 
 
 – 1.000
 
 
 
 
 2
 
 
 Terugdraaien maatregel lage ziektelast
 
 
 
 
 1.200
 
 
 1.200
 
 
 1.200
 
 
 1.200
 
 
 
 
 3
 
 
 Zorgtoeslag op basis van gemiddelde premie incl.
								collectieve contracten
 
 
 
 – 320
 
 
 – 320
 
 
 – 320
 
 
 – 320
 
 
 – 320
 
 
 
 
 4
 
 
 Geneesmiddelen
 
 
 
 – 750
 
 
 – 900
 
 
 – 900
 
 
 – 900
 
 
 – 900
 
 
 
 
 5
 
 
 Overig (o.a. grensoverschrijdende zorg)
 
 
 
 – 155
 
 
 – 240
 
 
 – 240
 
 
 – 240
 
 
 – 240
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Sociale zekerheid
 
 
 
 
 
 165
 
 
 
 
 – 654
 
 
 
 
 – 1.147
 
 
 
 
 – 1.139
 
 
 
 
 – 1.145
 
 
 
 
 
 6
 
 
 Gefaseerde invoering huishoudentoeslag
 
 
 
 279
 
 
 – 489
 
 
 – 989
 
 
 – 989
 
 
 – 1.000
 
 
 
 
 7
 
 
 AO-tegemoetkoming
 
 
 
 – 114
 
 
 – 165
 
 
 – 158
 
 
 – 150
 
 
 – 145
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Rijksbegroting
 
 
 
 
 125
 
 
 
 
 – 1.450
 
 
 
 
 – 1.615
 
 
 
 
 – 1.472
 
 
 
 
 – 1.350
 
 
 
 
 – 1.544
 
 
 
 
 
 8
 
 
 Extra bijdrage revolverend fonds
								energiebesparing
 
 
 
 35
 
 
 
 
 
 
 
 
 9
 
 
 Pakket kredietverlening MKB
 
 
 95
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 10
 
 
 Verhoging kredietplafond Qredits
 
 
 30
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 11
 
 
 Korting loonruimte 2014 collectieve sector excl. zorg
								(loonsombenadering)
 
 
 
 – 750
 
 
 – 750
 
 
 – 750
 
 
 – 750
 
 
 – 750
 
 
 
 
 12
 
 
 Prijsbijstellling 2013 (gecorrigeerd voor saldo
								generale mutaties)
 
 
 
 – 579
 
 
 – 709
 
 
 – 566
 
 
 – 444
 
 
 – 638
 
 
 
 
 13
 
 
 Ramingsbijstellingen onderwijs (o.a.
								leerlingaantallen)
 
 
 
 – 204
 
 
 – 204
 
 
 – 204
 
 
 – 204
 
 
 – 204
 
 
 
 
 14
 
 
 Investering kwaliteit onderwijs
 
 
 
 204
 
 
 204
 
 
 204
 
 
 204
 
 
 204
 
 
 
 
 15
 
 
 Bijdrage departementale begrotingen (excl. SZW en
								VWS)
 
 
 
 – 156
 
 
 – 156
 
 
 – 156
 
 
 – 156
 
 
 – 156
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Belastingen en
								 premies
 
 
 
 
 1.574
 
 
 
 
 – 2.700
 
 
 
 
 – 2.236
 
 
 
 
 – 2.211
 
 
 
 
 – 2.161
 
 
 
 
 – 1.666
 
 
 
 
 
 16
 
 
 Stamrechten
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 a. Fiscale stimulering vrijval stamrechten
 
 
 
 – 1.235
 
 
 – 10
 
 
 – 10
 
 
 – 10
 
 
 – 20
 
 
 
 
 
 b. Beëindigen fiscale faciliëring voor nieuwe
								 gevallen
 
 
 
 – 830
 
 
 – 830
 
 
 – 830
 
 
 – 830
 
 
 – 400
 
 
 
 
 17
 
 
 Bevriezen belastingschrijven en
								heffingskortingen
 
 
 
 – 981
 
 
 – 981
 
 
 – 981
 
 
 – 981
 
 
 – 981
 
 
 
 
 18
 
 
 Inhouden lastenenveloppen bedrijfsleven
 
 
 
 – 640
 
 
 – 640
 
 
 – 640
 
 
 – 640
 
 
 – 640
 
 
 
 
 19
 
 
 Verlengen werkgeversheffing hoge inkomens
								(crisisheffing)
 
 
 
 – 500
 
 
 
 
 
 
 
 
 20
 
 
 Versnellen verhoging arbeidskorting
 
 
 
 785
 
 
 
 
 
 
 
 
 21
 
 
 Verzachten versobering zelfstandigenaftrek
								(winstbox)
 
 
 
 
 200
 
 
 200
 
 
 200
 
 
 200
 
 
 
 
 22
 
 
 Begunstiging lokaal opgewekte duurzame energie
 
 
 
 10
 
 
 10
 
 
 10
 
 
 10
 
 
 10
 
 
 
 
 23
 
 
 Afschaffen integratieheffing btw
 
 
 
 95
 
 
 95
 
 
 95
 
 
 95
 
 
 95
 
 
 
 
 24
 
 
 Verruimen schenkbelasting
 
 
 20
 
 
 80
 
 
 
 
 
 
 
 
 25
 
 
 Verruimen willekeurige afschrijving
								investeringen
 
 
 252
 
 
 146
 
 
 – 75
 
 
 – 75
 
 
 – 75
 
 
 0
 
 
 
 
 26
 
 
 Koopkrachtpakket
 
 
 
 250
 
 
 295
 
 
 295
 
 
 295
 
 
 295
 
 
 
 
 27
 
 
 Lastenverlichting bedrijven
 
 
 1.302
 
 
 150
 
 
 200
 
 
 225
 
 
 275
 
 
 275
 
 
 
 
 28
 
 
 Niet doorgaan inkomensafhankelijk eigen risico en
								afbouwen algemene heffingskorting
 
 
 
 – 30
 
 
 – 500
 
 
 – 500
 
 
 – 500
 
 
 – 500
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Energieakkoord
 
 
 
 
 
 0
 
 
 
 
 0
 
 
 
 
 0
 
 
 
 
 0
 
 
 
 
 0
 
 
 
 
 
 29
 
 
 SDE+ subsidie
 
 
 
 
 
 
 – 200
 
 
 – 600 
										 2Het in de kolom structureel
												opgenomen bedrag heeft betrekking op de benodigde middelen voor 16 procent
												duurzame energie in 2023. Na 2023 zijn de benodigde middelen afhankelijk van de
												reeds aangegane verplichtingen en de dan geldende doelstelling. 
 
 
 
 
 30
 
 
 SDE+ heffing
 
 
 
 
 
 
 200
 
 
 600
 
 
 
 
 31
 
 
 Innovatie, energiebesparing verhuurders, indicatieve
								labels
 
 
 
 40
 
 
 45
 
 
 50
 
 
 50
 
 
 50
 
 
 
 
 32
 
 
 Afschaffen kolenbelasting, verhogen energiebelasting,
								verlagen EIA
 
 
 
 – 40
 
 
 – 45
 
 
 – 50
 
 
 – 50
 
 
 – 50
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Overig
 
 
 
 
 25
 
 
 
 
 – 548
 
 
 
 
 – 755
 
 
 
 
 – 170
 
 
 
 
 – 108
 
 
 
 
 – 554
 
 
 
 
 
 33
 
 
 Kasritme revolving fund OS
 
 
 
 – 150
 
 
 – 150
 
 
 100
 
 
 200
 
 
 0
 
 
 
 
 34
 
 
 Kasritme intensivering natuur
 
 
 
 – 100
 
 
 – 100
 
 
 100
 
 
 100
 
 
 0
 
 
 
 
 35
 
 
 Kasritme intensivering veiligheid
 
 
 
 – 40
 
 
 – 40
 
 
 40
 
 
 40
 
 
 0
 
 
 
 
 36
 
 
 Ex ante doorwerking GF/PF
 
 
 25
 
 
 – 258
 
 
 – 465
 
 
 – 410
 
 
 – 448
 
 
 – 554
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Totaal
 
 
 
 
 
 – 6.008
 
 
 
 
 – 6.020
 
 
 
 
 – 6.010
 
 
 
 
 – 6.018
 
 
 
 
 – 6.169
 
 
 
 
 
 
 
 wv uitgaven (incl.
								 zorgtoeslag)
 
 
 
 
 – 3.117
 
 
 – 3.628
 
 
 – 3.638
 
 
 – 3.896
 
 
 – 4.942
 
 
 
 
 
 
 wv lasten
 
 
 
 
 – 1.392
 
 
 – 1.897
 
 
 – 1.877
 
 
 – 1.627
 
 
 – 1.227
 
 
 
 
 
 
 wv niet-lastenrelevante
								 inkomsten
 
 
 
 
 – 1.499
 
 
 – 495
 
 
 – 495
 
 
 – 495
 
 
 0
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Verhouding in %
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 wv uitgaven (incl.
								 zorgtoeslag)
 
 
 
 
 52%
 
 
 60%
 
 
 61%
 
 
 65%
 
 
 80%
 
 
 
 
 
 
 wv lasten
 
 
 
 
 23%
 
 
 32%
 
 
 31%
 
 
 27%
 
 
 20%
 
 
 
 
 
 
 wv niet-lastenrelevante
								 inkomsten
 
 
 
 
 25%
 
 
 8%
 
 
 8%
 
 
 8%
 
 
 0%
 
 
 
 
 
 Toelichting per
					 maatregel
 Zorg
 1. Zorgraming/Zorgakkoord
 In het nieuw afgesloten akkoord van 16 juli 2013 is
					 afgesproken dat het groeipercentage van de zorguitgaven verder wordt
					 teruggebracht. Bij de huisartsen wordt een additionele groei beschikbaar
					 gesteld voor substitutie en vernieuwing van 1 procent in 2014 en 1,5 procent
					 vanaf 2015. Met de huisartsen is eveneens overeengekomen dat hun bekostiging
					 per 2015 wordt aangepast om ervoor te zorgen dat deze beter aansluit bij de
					 gezamenlijke ambities, namelijk meer zorg in de buurt. Om de verlaagde
					 uitgavengroei te realiseren zet de zorgsector extra in op maatregelen die de
					 doelmatigheid, informatievoorziening en de kwaliteit van de zorg verbeteren.
					 Deze gezamenlijke inspanningen leiden tot een besparing van 250 miljoen euro in
					 2014 oplopend tot 1 miljard vanaf 2017.
 2. Terugdraaien maatregel lage ziektelast
 Dankzij de breed gedragen onderhandelingsresultaten met
					 partijen in de curatieve zorg en de gerealiseerde uitgavenverlagingen bij de
					 geneesmiddelen is de eerder voorgenomen beperking van het basispakket in
					 verband met het schrappen van de behandeling van aandoeningen met een lage
					 ziektelast van de baan. Tegelijkertijd is afgesproken dat er meer aandacht
					 wordt besteed aan gepast gebruik van zorg, waarbij naast de arts ook de
					 patiënt zelf een belangrijke rol speelt.
 3. Zorgtoeslag op basis van gemiddelde premie incl.
					 collectieve contracten
 Vanaf 2014 wordt 320 miljoen euro bespaard op de
					 zorgtoeslag.
 4. Geneesmiddelen
 Door een samenhangend geheel van maatregelen worden
					 besparingen gerealiseerd op de uitgaven aan geneesmiddelen (structureel circa
					 900 miljoen euro). De maatregelen betreffen onder andere het afsluiten van
					 convenanten met het veld, het geven van de bevoegdheid tot het voeren van
					 preferentiebeleid, vrij onderhandelbare tarieven voor apotheekhoudenden en het
					 doelmatiger inkoopbeleid van zorgverzekeraars.
 5. Overig (o.a. grensoverschrijdende zorg)
 Het betreft voornamelijk een structurele besparing op de
					 uitgaven aan grensoverschrijdende zorg.
 Sociale
					 zekerheid
 6. Gefaseerde invoering huishoudentoeslag
 Het kabinet gaat de huidige toeslagen stroomlijnen en
					 vereenvoudigen door de invoering van de huishoudentoeslag. In de
					 huishoudentoeslag zullen de huidige zorgtoeslag, kindgebonden budget,
					 huurtoeslag en een ouderencomponent worden geïntegreerd tot één toeslag per
					 huishouden met één afbouwpercentage. Dit sluit beter aan bij de draagkracht
					 van huishoudens, omdat het afbouwpercentage onafhankelijk is van het aantal
					 toeslagen of het inkomen. Bij de huidige toeslagen heeft iedere toeslag
					 afwijkende regels rond de afbouw. Dit is ingewikkeld, zeker bij mensen die
					 verschillende toeslagen ontvangen waardoor het afbouwpercentage stapelt en de
					 marginale druk hoog is. De huishoudentoeslag maakt dit eenvoudiger en
					 transparanter.
 De huishoudentoeslag wordt gefaseerd ingevoerd. In 2015 wordt
					 de MKOB afgeschaft. In dat jaar wordt een ouderencomponent voor
					 huishoudentoeslag geïntroduceerd waarin het budget van de fiscale
					 ouderenkortingen wordt opgenomen. In 2017 wordt het kindgebonden budget
					 toegevoegd aan de huishoudentoeslag. Daarna zal ook de huurtoeslag in
					 vereenvoudigde vorm deel gaan uitmaken van de huishoudentoeslag. Voor de zomer
					 van 2014 wordt de wetgeving van de huishoudentoeslag naar de Kamer gestuurd
					 waarmee de budgettaire taakstelling wordt ingevuld en waarin de toevoeging van
					 het kindgebonden budget aan de huishoudentoeslag wordt geregeld. De invoering
					 van de huishoudentoeslag levert een besparing op van 1 miljard euro.
 Door het kabinet worden extra maatregelen genomen om misbruik
					 en fraude bij toeslagen tegen te gaan. Deze maatregelen zijn eerder
					 aangekondigd in de brief van 10 mei84Kamerstukken II 2012/13,
						 17 050, nr.
						 435. en worden door de Belastingdienst en het Ministerie van
					 BZK geïmplementeerd.
 7. AO-tegemoetkoming
 De tegemoetkoming arbeidsongeschikten op grond van de wet
					 tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten (AO-tegemoetkoming) wordt
					 verlaagd. Dit levert een besparing op van 114 miljoen euro in 2014 en
					 structureel 145 miljoen euro. In 2014 gaat de AO-tegemoetkoming van 342 euro
					 netto per jaar naar 247 euro.
 Rijksbegroting
 8. Extra bijdrage Revolverend Fonds
					 Energiebesparing
 Ter stimulering van energiebesparing in de gebouwde omgeving
					 wordt in 2014 eenmalig 35 miljoen euro in het Revolverend Fonds
					 Energiebesparing (RFE) gestort als extra rijksbijdrage bovenop de 150 miljoen
					 euro uit het Woonakkoord. Doel van het RFE is het verstrekken van goedkope
					 leningen aan eigenaar/bewoners en verhuurders ten behoeve van investeringen in
					 energiebesparing. Net als de eerste 150 miljoen euro moet deze 35 miljoen euro
					 aangevuld worden met drie delen private middelen ofwel 105 miljoen euro. Over
					 de verdeling van de 140 miljoen euro over eigenaars/bewoners en verhuurders
					 dient nog nadere besluitvorming plaats te vinden.
 9. Pakket kredietverlening MKB en 10. Verhoging
					 kredietplafond Qredits
 Overeengekomen is om eenmalig 125 miljoen euro in 2013 vrij
					 te maken om de toegang tot financiering voor bedrijven te vergroten, zodat
					 ondernemers kunnen blijven investeren in nieuwe activiteiten. De invulling van
					 deze 125 miljoen euro wordt in onderstaande tabel samengevat en verder
					 toegelicht. Daarbij is ook aandacht voor aanvullende maatregelen die niet staan
					 opgenomen in onderstaande tabel, omdat het geen (directe) uitgave betreft.
 
 Tabel 3.2.2 MKB Kredietpakket (bedragen in miljoenen
						euro)
 
 
 
 
 
 
 
 
 Maatregel
 
 
 2013
 
 
 
 
 
 
 1.
 
 
 Qredits (microkredieten)
 
 
 30
 
 
 
 
 2.
 
 
 Vroege fase financiering en investeringsfonds
								informal investors inclusief aansluiting bij het MKB fonds van verzekeraars
								(bijv. 20 mln).
 
 
 75
 
 
 
 
 3.
 
 
 Bijdrage aan de opstart van een Nederlandse
								Investeringsinstelling
 
 
 10
 
 
 
 
 4.
 
 
 BMKB-verruiming
 
 
 5
 
 
 
 
 5.
 
 
 Financiële en organisatorische ondersteuning
								alternatieve financieringsvormen en vergroten financieringskennis MKB
 
 
 5
 
 
 
 
 
 
 Totaal
 
 
 
 
 125
 
 
 
 
 
 
 Voor microkrediet komt 30 miljoen euro beschikbaar via
					 Qredits. Het kredietplafond voor stichting Qredits kan zo worden verhoogd tot
					 150.000 euro, waarmee zo’n 3.000 kleine bedrijven financiering kunnen krijgen
					 die zij anders niet zouden verwerven. Ook verzekeraars zullen 30 miljoen euro
					 ter beschikking stellen aan Qredits. Er komt een nieuwe faciliteit voor
					 informal investors en een nieuwe faciliteit gericht
					 op startende innovatieve bedrijven en bestaand innovatief MKB (vroege fase
					 financiering). Hiervoor wordt 75 miljoen euro vrijgemaakt. Hierbij wordt
					 maximale aansluiting gezocht bij het MKB-investeringsfonds van verzekeraars van
					 140 miljoen euro (bijvoorbeeld door een financiële bijdrage van het Rijk van
					 20 miljoen euro). De Borgstelling MKB-kredieten (BMKB) wordt tot uiterlijk
					 31 december 2014 verruimd door het borgstellingspercentage te verhogen van 45
					 procent naar 67,5 procent met een maximum borgstelling van 200.000 euro en door
					 het maximum bedrag waarvoor de overheid borg staat te verhogen van 1 miljoen
					 euro naar 1,5 miljoen euro. Tot slot zal er om het MKB minder afhankelijk te
					 maken van bankkrediet 5 miljoen euro beschikbaar komen voor financiële en
					 organisatorische ondersteuning van nieuwe financieringsvormen en activiteiten
					 ter bevordering van het financieringsbewustzijn van het mkb en de bekendheid
					 van de overheidsregelingen en alternatieve financieringsvormen.
 Aanvullende maatregelen (zonder
					 directe budgettaire gevolgen)
 In aanvulling op de pilot van de openstelling van de BMKB
					 voor niet-bancaire financiers wordt de GO nu ook in eerste instantie als pilot
					 opengesteld voor niet-banken. Daarnaast wordt de maximumgarantie van de GO op
					 individuele leningen tot eind 2014 verhoogd van 25 miljoen euro naar 75 miljoen
					 euro. Het Kabinet onderzoekt bovendien of en zo ja, onder welke voorwaarden het
					 verlenen van een funding-garantie onder de GO aan niet-bancaire partijen
					 wenselijk is. Om de innovatie te stimuleren wordt het Innovatiekrediet tot
					 uiterlijk 31 december 2014 verruimd door het kredietpercentage voor kleine
					 bedrijven te verhogen van 35 procent naar 50 procent. Tot slot worden de
					 financiële middelen van de Regionale Ontwikkelmaatschappijen (ROM’s) zodanig
					 over de regio’s verdeeld, dat het risicokapitaal ter beschikking komt voor
					 innovatieve starters op die plekken waar de behoefte het grootste is.
 11. Korting loonruimte 2014 collectieve sector excl.
					 zorg (loonsombenadering)
 Naast de in het Zorgakkoord afgesproken loonmatiging voor
					 2014 tot en met 2017 wordt in 2014 tevens de loonbijstelling voor kabinets- en
					 onderwijssectoren (exclusief zorg) ingehouden voor zover het
					 contractloonontwikkeling betreft. Daarbij geldt de loonsombenadering. Dat wil
					 zeggen dat als er loonruimte kan worden vrijgespeeld door bijvoorbeeld het
					 versoberen van secundaire arbeidsvoorwaarden, deze kan worden ingezet voor
					 stijging van het primair loon. Daarnaast zal het kabinet in 2015 de
					 loonbijstelling wel uitkeren, in lijn met de normale
					 referentiesystematiek.
 12. Prijsbijstelling 2013 (gecorrigeerd voor saldo
					 generale mutaties)
 De meerjarige doorwerking van de tranche 2013 van de
					 prijsbijstelling wordt ingehouden. De reeks is gecorrigeerd voor het saldo van
					 de generale kaderrelevante mutaties sinds CEP, met uitzondering van de mutaties
					 met een macro-economisch karakter sinds Voorjaarsnota.
 13. Ramingsbijstellingen onderwijs (o.a.
					 leerlingaantallen)
 De referentieraming van leerlingen- en studentenaantallen
					 2013 en de raming voor studiefinanciering leiden tot lagere uitgaven voor de
					 OCW-begroting. Daarnaast kennen de Regeerakkoordmaatregelen D20 «Afschaffen wettelijk verplichte maatschappelijke stages»
					 en D21 «Afschaffen gratis schoolboeken»
					 incidentele meeropbrengsten ten opzichte van de oorspronkelijk ingeboekte
					 bedragen. De ramingsbijstelling onderwijs is ingezet ter dekking van de
					 departementale bijdrage (zie maatregel 15). Het restant (204 miljoen euro),
					 wordt gëinvesteerd in het onderwijs (zie maatregel 14).
 14. Investering kwaliteit onderwijs
 Er wordt 204 miljoen euro geïnvesteerd in de kwaliteit van
					 het onderwijs, onder meer door het toch kunnen uitkeren van de meerjarige
					 doorwerking van de tranche 2013 van de prijsbijstelling voor de sectoren
					 onderwijs en onderzoek (zie maatregel 12).
 15. Bijdrage departementale begrotingen (excl. SZW en
					 VWS)
 De departementen leveren gezamenlijk 156 miljoen euro. De
					 tabel hieronder geeft de uitsplitsing per departement.
 
 Tabel 3.2.3 Verdeling departementale bijdrage (in
						miljoenen euro)
 
 
 
 
 
 
 AZ
 
 
 – 0,1
 
 
 
 
 V&J
 
 
 – 23,6
 
 
 
 
 BZK (incl. KR)
 
 
 – 1,4
 
 
 
 
 OCW
 
 
 – 66,2
 
 
 
 
 FIN
 
 
 – 7,1
 
 
 
 
 DEF
 
 
 – 15,0
 
 
 
 
 I&M (incl. IF/DF)
 
 
 – 18,3
 
 
 
 
 EZ
 
 
 – 9,4
 
 
 
 
 W&R
 
 
 – 6,6
 
 
 
 
 HGIS
 
 
 – 8,2
 
 
 
 
 
 Totaal
 
 
 
 
 – 156
 
 
 
 
 
 
 Lasten
 16. Stamrechten
 a. Fiscale stimulering vrijval
					 stamrechten
 Vanaf 1 januari 2014 wordt het voor bestaande stamrechten
					 mogelijk gemaakt om de volledige aanspraak bij banken, verzekeraars of bij een
					 stamrecht BV in één keer op te nemen. Deze aanspraak wordt niet volledig,
					 maar voor slechts 80 procent betrokken in de inkomstenbelasting.
 b. Beëindigen fiscale faciliëring voor nieuwe
					 gevallen
 De stamrechtvrijstelling voor nieuwe ontslagvergoedingen
					 wordt per 1 januari 2014 afgeschaft. Dit houdt in dat nieuwe
					 ontslagvergoedingen in het jaar dat de belastingplichtige deze ontvangt van de
					 werkgever volledig in de heffing wordt betrokken, tegen het reguliere tarief in
					 de inkomstenbelasting.
 17. Bevriezen belastingschijven en
					 heffingskortingen
 De belastingschijven en heffingskortingen worden bevroren
					 door de inflatiecorrectie in de inkomsten- en loonbelasting voor het jaar 2014
					 achterwege te laten.
 18. Inhouden lastenenveloppen
					 bedrijfsleven
 De in het Regeerakkoord beschikbare enveloppe voor
					 lastenverlichting bij bedrijven ter compensatie van de SDE+ heffing wordt
					 ingehouden. Ook de enveloppe uit het Begrotingsakkoord voor terugsluis aan het
					 bedrijfsleven ter compensatie van een aantal vergroeningsmaatregelen wordt
					 ingehouden. In totaal gaat het om een bedrag van 640 miljoen euro vanaf
					 2014.
 19. Verlengen werkgeversheffing hoge inkomens
					 (crisisheffing)
 De pseudo-eindheffing voor hoog loon (ook wel de
					 crisisheffing genoemd) is een heffing bij de werkgever van 16 procent over het
					 loon van een werknemer voor zover dat loon een bedrag van 150.000 euro
					 overstijgt. Deze heffing is voor het jaar 2013 ingevoerd. De pseudo-eindheffing
					 voor hoog loon wordt eenmalig verlengd.
 20. Versnellen verhoging arbeidskorting
 In 2014 wordt de arbeidskorting met 127 euro verhoogd.
					 Inclusief het Regeerakkoord komt de verhoging in 2014 uit op 254 euro. Hierdoor
					 wordt het niveau van het maximum van de arbeidskorting dat beoogd was voor het
					 jaar 2015 al in het jaar 2014 bereikt.
 21. Verzachten versobering zelfstandigenaftrek
					 (winstbox)
 De versobering van de ondernemersfaciliteiten met 500 miljoen
					 euro per 2015 wordt verzacht door de inperking met 200 miljoen euro te
					 verlagen. Er resteert een versobering van de ondernemersfaciliteiten voor een
					 bedrag van 300 miljoen euro per 2015. Dit wordt ingevuld door de
					 zelfstandigenaftrek te beperken. Hierdoor komt er meer evenwicht in de
					 belastingheffing tussen ondernemers en werknemers.
 22. Begunstiging lokaal opgewekte duurzame
					 energie
 In het Regeerakkoord is opgenomen dat per 1 januari 2014 een
					 verlaagd tarief in de eerste schijf in de energiebelasting op elektriciteit
					 wordt ingevoerd ten behoeve van particuliere kleinverbruikers die in
					 coöperatief verband lokaal duurzame elektriciteit opwekken. In het kader van
					 het Energieakkoord is na overleg met de sector de korting vastgesteld op 7,5
					 cent per kWh (exclusief btw). Hiervoor wordt structureel 10 miljoen euro
					 vrijgemaakt.
 23. Afschaffen integratieheffing btw
 De integratieheffing wordt door ondernemers als een drempel
					 ervaren om te besluiten tot de ombouw van oude leegstaande kantoren in te
					 verhuren nieuwe woningen en weerhoudt hen ook om voor de verkoop gebouwde
					 nieuwbouwwoningen, in afwachting van de verkoop ervan, te verhuren. Om dit
					 knelpunt op de woningmarkt weg te nemen, wordt de integratieheffing afgeschaft.
					 Met de afschaffing van deze maatregel is een bedrag van 95 miljoen euro per
					 jaar gemoeid.
 24. Verruimen schenkbelasting
 Er komt op twee onderdelen een tijdelijke uitbreiding (van
					 1 oktober 2013 tot 1 januari 2015) van de verhoogde vrijstelling in de
					 schenkbelasting voor de eigen woning. Het huidige bedrag van de eenmalig
					 verhoogde vrijstelling voor schenking ouders aan kinderen van circa 50.000 euro
					 wordt verhoogd naar 100.000 euro. Daarbij vervalt de beperking tot schenkingen
					 van ouder aan kind. Dit betekent dat iemand van ieder willekeurige derde
					 eenmalig belastingvrij een schenking mag krijgen van maximaal 100.000 euro ten
					 behoeve van de eigen woning. In het pakket wordt uitgegaan van het cumulatieve
					 bedrag voor verruiming van de schenkbelasting. In het lastenkader wordt deze
					 maatregel op transactiebasis geboekt en kost 1 miljoen euro per jaar.
 25. Verruimen willekeurige afschrijving
					 investeringen
 Vanaf juni 2013 tot en met 31 december 2013 wordt
					 ondernemers de mogelijkheid van willekeurige afschrijving geboden. Hiermee
					 wordt de liquiditeits- en financieringspositie verbeterd van bedrijven die voor
					 vervanging- of uitbreidingsinvesteringen staan. In de tweede helft van 2013
					 geldt dat eenmalig maximaal 50 procent van de af te schrijven aanschaffings- of
					 voortbrengingskosten willekeurig kan worden afgeschreven.
 26. Koopkrachtpakket
 De tegenvallers op de huurtoeslag van 111 miljoen euro per
					 jaar worden gecompenseerd uit de beschikbare koopkrachtenveloppe.
 In 2014 wordt 70 miljoen euro van de koopkrachtenveloppe
					 ingezet voor een eenmalige uitkering voor mensen met een inkomen tot 110
					 procent sociaal minimum. Dit wordt uitgevoerd door de gemeentes. Het resterende
					 bedrag wordt gereserveerd in een koopkrachtenveloppe.
 27. Lastenverlichting bedrijven
 Bedrijven worden in 2013 met 1,3 miljard gecompenseerd voor
					 de inhaalpremie bij de sectorfondsen. Het gaat om een incidentele stijging van
					 de premies voor de komende jaren, omdat het vermogenstekort van 1,3 miljard in
					 de sectorfondsen moet worden ingelopen. De compensatie vindt plaats in het
					 vierde kwartaal van 2013 via een korting op de afdracht van de aof-premie.
 Daarnaast is er een gedeeltelijke compensatie voor de
					 (structurele) stijging van de lastendekkende premie, die ontstaat als gevolg
					 van stijgende uitgaven in het sectorfonds door de hogere werkloosheid. Het gaat
					 om een compensatie door verlaging van de awf-premie van 150 miljoen euro in
					 2014 oplopend naar 275 miljoen euro in 2017 en verder.
 28. Niet doorgaan inkomensafhankelijk eigen risico en
					 afbouwen algemene heffingskorting
 Het inkomensafhankelijk eigen risico (dat gepland stond voor
					 2015) zal niet doorgaan. Om de koopkrachteffecten hiervan te compenseren, gaat
					 de zorgtoeslag omhoog en wordt de algemene heffingskorting verder afgebouwd. De
					 verhoging van de zorgtoeslag is meegenomen in maatregel 6.
 Energieakkoord
 29. SDE+ subsidie en 30. SDE+ heffing
 In het SER energieakkoord is afgesproken dat de doelstelling
					 duurzame energie van 16 procent niet in 2020 zal worden gerealiseerd maar in
					 2023. Redenen voor het uitstel zijn het kostenefficiënter realiseren van de
					 doelstelling en daarmee een gunstigere lastenontwikkeling. Het later realiseren
					 van de doelstelling heeft tot gevolg dat vanaf 2017 de SDE+-uitgaven en SDE+
					 ontvangsten lager zijn dan geraamd. Dit scheelt naar verwachting cumulatief
					 2,25 miljard euro tot 2020.
 31. Innovatie, energiebesparing verhuurders,
					 indicatieve labels
 Het Energieakkoord leidt tot aan aantal intensiveringen. Voor
					 energie-innovatie komt structureel 50 miljoen euro beschikbaar. Voor een
					 subsidieregeling voor energiebesparingsinvesteringen door verhuurders in de
					 sociale huursector komt in 2018 en 2019 in totaal 400 miljoen euro beschikbaar.
					 Voor indicatieve energielabels en voor betere handhaving en ondersteuning van
					 de wet milieubeheer komt in totaal 30 miljoen euro beschikbaar in 2014–2016.
					 Verder wordt binnen de EZ-begroting in totaal 40 miljoen euro vrijgemaakt voor
					 ondermeer uitvoeringskosten, voor zover EZ daarvoor verantwoordelijk is.
 32. Afschaffen kolenbelasting, verhogen
					 energiebelasting, verlagen EIA
 Het Energieakkoord leidt tot een aantal lastenmaatregelen.
					 Samenhangend met de sluiting van jaren tachtig kolencentrales wordt de
					 kolenbelasting vanaf 2016 afgeschaft. De afschaffing van de kolenbelasting
					 leidt tot een budgettaire derving van 189 miljoen euro. Tegenover deze derving
					 staat een verhoging van de energiebelasting van dezelfde omvang. Verder wordt
					 het EIA budget verlaagd en komt er een verlaagd energiebelastingtarief voor
					 lokaal opgewekte duurzame energie (zie maatregel 22).Tot slot wordt in 2018 en
					 2019 de energiebelasting verhoogd met in totaal 400 miljoen euro.
 Overig
					 uitgaven
 33, 34 en 35 Kasritme revolving fund OS, natuur en
					 veiligheid
 De gereserveerde middelen ten behoeve van het revolving fund
					 ontwikkelingssamenwerking, natuur en veiligheid worden gefaseerd. Binnen de
					 begroting van BH&OS vindt in 2016 en 2017 een aanvullende kasschuif plaats,
					 waarmee het kasritme van het revolving fund ontwikkelingssamenwerking (DGGF) in
					 lijn wordt gebracht met de doelstellingen van het fonds. De middelen voor
					 natuurbeheer (100 miljoen euro) blijven beschikbaar in 2014 en 2015.
 36. Doorwerking GF/PF
 Dit betreft de ex-ante doorwerking van het pakket op de
					 accressen van het Gemeentefonds en Provinciefonds.
 
 
 
 
 3.3
 Overheidsfinanciën in 2014
 
 Het EMU-saldo komt in 2014 naar verwachting uit op – 19,9
				 miljard euro. Uitgedrukt in een percentage van de economie is dit – 3,3 van
				 het procent bruto binnenlands product (bbp). De totale uitgaven bedragen in
				 2014 naar verwachting 255,1 miljard euro, waarvan ruim de helft wordt besteed
				 aan sociale zekerheid en zorg. De totale inkomsten worden voor 2014 geraamd op
				 237,2 miljard euro, met als grootste categorieën de omzetbelasting en de loon-
				 en inkomstenbelasting (in totaal ongeveer een derde van de rijksinkomsten). Het
				 verschil tussen deze uitgaven en de inkomsten maakt het tekort van de centrale
				 overheid (in 2014 een tekort van 17,9 miljard euro). Behalve de centrale
				 overheid, hebben ook de decentrale overheden een tekort op de begroting. Het
				 tekort van de decentrale overheden wordt voor 2014 geraamd op 2,0 miljard euro.
				 Het saldo van de centrale overheid plus het saldo van de decentrale overheden
				 maakt het saldo van de gehele collectieve sector, oftewel het totale EMU-saldo
				 van de sector overheid (zie figuur 3.3.1 voor de samenhang tussen uitgaven,
				 inkomsten en EMU-saldo).
 
 Figuur 3.3.1 Samenhang uitgaven, inkomsten en saldo 2014
					 (in miljarden euro)
 
 
 EMU-saldo
 Het EMU-saldo komt in 2014 naar verwachting uit op – 3,3
				 procent bbp. Zie figuur 3.3.2 voor de ontwikkeling van het EMU-saldo sinds het
				 jaar 1970.
 
 Figuur 3.3.2 Ontwikkeling EMU-saldo sinds 1970 (in
					 procenten bbp)
 
 
 
 Box 3.3.1 - Verticale versus
					 horizontale ontwikkeling
 In de Miljoenennota – maar ook in andere budgettaire
					 nota’s – wordt doorgaans op twee manieren toelichting gegeven op
					 bijvoorbeeld de ontwikkeling van het saldo of de ontwikkeling van de uitgaven.
					 Het onderscheid tussen deze twee manieren van toelichten wordt het beste
					 geïllustreerd doordat hier twee Internetbijlagen voor worden gebruikt: de
					 horizontale toelichting op de uitgaven (Internetbijlage 1) en de verticale
					 toelichting op de uitgaven (Internetbijlage 2). In deze box wordt het verschil
					 uitgelegd tussen enerzijds de horizontale en
					 anderzijds de verticale ontwikkeling.
 
 
 
 De toelichting op het EMU-saldo voor het jaar 2014 wordt als
					 voorbeeld genomen. Het is interessant om te bekijken hoe de raming van het
					 saldo voor 2014 zich heeft ontwikkeld tussen de verschillende ramingsmomenten.
					 Zo kan gekeken worden naar de verandering in het saldoraming voor het jaar 2014
					 tussen de Startnota (aan het begin van de kabinetsperiode) en de Miljoenennota
					 2014 (nu). De ontwikkeling van de raming van één jaar tussen verschillende
					 ramingsmomenten wordt de verticale ontwikkeling
					 genoemd. In tabel 3.3.1 wordt de verticale ontwikkeling van het saldo
					 toegelicht.
 Ook is het mogelijk te kijken naar het verschil tussen het
					 geraamde saldo in opeenvolgende jaren, bijvoorbeeld naar waarom het geraamde
					 saldo voor 2014 anders is dan het geraamde saldo voor 2013 (gegeven hetzelfde
					 ramingsmoment). Het bekijken van ontwikkeling tussen verschillende,
					 opeenvolgende jaarramingen op één ramingsmoment wordt de horizontale ontwikkeling genoemd. Tabel 3.3.2 bevat de
					 toelichting op de horizontale ontwikkeling van het saldo.
 
 De raming van het EMU-saldo is voor zowel 2013 als 2014
				 verslechterd ten opzichte van de raming aan het begin van de kabinetsperiode
				 (zoals weergegeven in de Startnota). Voor zowel 2013 als 2014 bedraagt de
				 verslechtering 0,6 procentpunt. Voor het overgrote deel heeft dit te maken met
				 de (nasleep) van de verslechterende economie. De verandering van de saldoraming
				 ten opzichte van de Startnota – de zogenaamde verticale ontwikkeling –
				 wordt in tabel 3.3.1 toegelicht.
 
 Tabel 3.3.1 Verticale toelichting EMU-saldo (in procenten
					 bbp)
 
 
 
 
 
 
 
 
 2013
 
 
 2014
 
 
 
 
 
 
 
 EMU-saldo Startnota
 
 
 
 
 – 2,6%
 
 
 
 
 – 2,7%
 
 
 
 
 
 Belasting- en premie-inkomsten
 
 
 – 1,9%
 
 
 – 1,4%
 
 
 
 
 Opbrengst 4G-veiling
 
 
 0,6%
 
 
 0,0%
 
 
 
 
 Nationalisatie SNS / resolutieheffing
 
 
 – 0,1%
 
 
 0,2%
 
 
 
 
 Dividend DNB
 
 
 0,2%
 
 
 0,1%
 
 
 
 
 Aardgasbaten
 
 
 0,3%
 
 
 0,0%
 
 
 
 
 Rentelasten
 
 
 0,1%
 
 
 0,2%
 
 
 
 
 Uitgaven aan werkloosheidsuitkeringen
 
 
 – 0,1%
 
 
 – 0,3%
 
 
 
 
 Nominale ontwikkeling
 
 
 0,2%
 
 
 0,3%
 
 
 
 
 Inhouden loon- en prijsbijstelling
 
 
 0,1%
 
 
 0,2%
 
 
 
 
 Zorg
 
 
 0,1%
 
 
 0,3%
 
 
 
 
 Noemereffect
 
 
 – 0,1%
 
 
 – 0,2%
 
 
 
 
 Overig
 
 
 0,0%
 
 
 0,0%
 
 
 
 
 
 EMU-saldo Miljoenennota
							 2014
 
 
 
 
 – 3,2%
 
 
 
 
 – 3,3%
 
 
 
 
 
 
 De neerwaarts bijgestelde raming voor de belasting- en
				 premie-inkomsten zorgt voor een aanzienlijke verslechtering van het EMU-saldo
				 ten opzichte van de Startnota. Deze verslechtering hangt nauw samen met de
				 neerwaarts bijgestelde verwachting van de economische groei.
 De opbrengst van de frequentieveiling voor mobiele telefonie en
				 mobiel internet (G4) leidt tot een eenmalige saldomeevaller van 3,8 miljard
				 euro (0,6 procent bbp) in 2013. Ook de raming voor de aardgasbaten valt mee in
				 2013 als gevolg van een hoger dan verwachte olieprijs. Daarnaast heeft de
				 winstafdracht van de Nederlandsche Bank in zowel 2013 als 2014 een
				 saldoverbeterend effect.
 De nationalisatie van SNS heeft in 2013 een saldoverslechterend
				 effect van 0,1 procent bbp. Dit betreft 0,7 miljard euro ten behoeve van het
				 isoleren van de vastgoedportefeuille in een vastgoedbeheerorganisatie. In 2014
				 verbetert het saldo als gevolg van de resolutieheffing van 1 miljard euro die
				 wordt opgelegd aan de Nederlandse banken.
 De hogere werkloosheidsraming vergeleken met de raming bij
				 Startnota, leidt tot hogere uitgaven aan werkloosheidsuitkeringen waardoor de
				 raming van het EMU-saldo is verslechterd. Hier staat tegenover dat de loon- en
				 prijsgerelateerde uitgaven van de overheidsbegroting lager uitkomen vanwege een
				 lagere nominale ontwikkeling als gevolg van het bijgestelde economische beeld.
				 Dit zelfde effect treedt op bij de rentelasten, omdat de prijs waartegen
				 geleend wordt (= rentevoet) lager wordt ingeschat dan de verwachting ten tijde
				 van Startnota.
 De meerjarendoorwerking van de tranche 2013 van de
				 prijsbijstelling wordt ingehouden. In 2014 wordt tevens de loonbijstelling voor
				 kabinets- en onderwijssectoren (exclusief zorg) ingehouden voor zover het
				 contractloonontwikkeling betreft. Daarbij geldt de loonsombenadering. De
				 zorguitgaven hebben een saldoverbeterend effect in beide jaren. Tot slot doet
				 zich in beide jaren een noemereffect voor dat saldo verslechterend werkt. Dit
				 effect wordt veroorzaakt door de neerwaartse bijstelling van het bbp in beide
				 jaren.
 Naar verwachting verslechtert het EMU-saldo van 2013 op 2014
				 met 0,1 procentpunt bbp (van – 3,2 procent in 2013 naar – 3,3 procent bbp
				 in 2014). Dit komt neer op een verandering van 0,9 miljard euro. Tabel 3.3.2
				 bevat de toelichting op de verandering van het saldo tussen 2013 en 2014 – de
				 zogenaamde horizontale ontwikkeling.
 
 Tabel 3.3.2 Horizontale toelichting EMU-saldo
 
 
 
 
 
 
 
 
 Miljarden euro
 
 
 Procenten bbp
 
 
 
 
 
 
 
 EMU-saldo 2013
 
 
 
 
 – 19,0
 
 
 
 
 – 3,2%
 
 
 
 
 
 Noemereffect
 
 
 
 
 
 
 
 0,1%
 
 
 
 
 Belasting- en premie-inkomsten
 
 
 11,5
 
 
 1,9%
 
 
 
 
 Gasbaten
 
 
 – 2,2
 
 
 – 0,4%
 
 
 
 
 Zorguitgaven
 
 
 – 1,3
 
 
 – 0,2%
 
 
 
 
 Uitgaven aan sociale zekerheid
 
 
 – 3,7
 
 
 – 0,6%
 
 
 
 
 Lonen en prijzen
 
 
 – 1,1
 
 
 – 0,2%
 
 
 
 
 4G veiling
 
 
 – 3,8
 
 
 – 0,6%
 
 
 
 
 Overig
 
 
 – 0,3
 
 
 – 0,1%
 
 
 
 
 
 EMU-saldo 2014
 
 
 
 
 – 19,9
 
 
 
 
 – 3,3%
 
 
 
 
 
 
 De horizontale ontwikkeling van het EMU-saldo in tabel 3.3.2
				 staat weergegeven in miljarden euro’s en in een percentage van het bbp. Het
				 bbp verandert echter van jaar tot jaar. Het CPB raamt het bbp voor 2013 op 602
				 miljard euro; voor 2014 gaat het om 613 miljard euro. Een hoger bbp zorgt voor
				 een beter EMU-saldo, uitgedrukt in percentage van dit bbp. Dit effect wordt het
				 noemereffect genoemd. In tabel 2.6 is te zien dat het noemereffect zorgt voor
				 verbetering van het EMU-saldo, uitgedrukt in percentage van het bbp van 0,1
				 procentpunt.
 De belasting- en premie-inkomsten stijgen in 2014 met 11,5
				 miljard euro ten opzichte van 2013. Deze stijging zorgt voor een verbetering
				 van het EMU-saldo in 2014 ten opzichte van de raming voor 2013. De gasbaten
				 zorgen daarentegen voor een verslechtering vanwege de lagere olieprijs in 2014.
				 Tegelijkertijd stijgen in 2014 de uitgaven aan de zorgsector en aan sociale
				 zekerheid ten opzichte van 2013. Dit hangt nauw samen met de oploop in de
				 vergrijzing en werkloosheid in 2014. Beide zorgen voor een verslechtering van
				 het EMU-saldo.
 Ten slotte vallen de incidentele opbrengsten uit de
				 frequentieveiling voor mobiele telefonie en mobiel internet weg uit de
				 EMU-saldoraming voor 2014. Per saldo verslechtert het EMU-saldo hierdoor van
				 2013 op 2014, ondanks het feit dat de groei in 2014 naar verwachting aan zal
				 trekken.
 
 Box 3.3.2 Financieel akkoord met
					 decentrale overheden
 Op 18 januari 2013 is een financieel akkoord gesloten tussen
					 het Rijk en de decentrale overheden. In dit akkoord is overeenstemming bereikt
					 over een aantal samenhangende financiële onderwerpen dat de decentrale
					 overheden raakt. De belangrijkste afspraken hebben betrekking op het
					 wetsvoorstel Houdbare Overheidsfinanciën (Hof), het wetsvoorstel
					 Schatkistbankieren en het BTW-compensatiefonds (BCF). Daarnaast spant het
					 kabinet zich in om bovenop de trap-op-trap-af systematiek geen extra generieke
					 kortingen door te voeren op het Gemeentefonds en Provinciefonds ten opzichte
					 van het Regeerakkoord. Door verschillen van inzicht te overbruggen geven de
					 decentrale overheden en het Rijk met dit akkoord een impuls aan het op orde
					 brengen van de overheidsfinanciën en het sterker maken van de Nederlandse
					 economie. Het akkoord biedt de decentrale overheden zekerheid en er is een
					 passend antwoord gevonden op zorgen van gemeenten, provincies en waterschappen
					 over hun investeringsruimte.
 Wetsvoorstel Houdbare
					 Overheidsfinanciën
 In het wetsvoorstel Hof, dat is aangenomen in de Tweede
					 Kamer, is opgenomen dat het Rijk en de decentrale overheden gehouden zijn een
					 gelijkwaardige inspanning te leveren in het respecteren van de Europese
					 begrotingsdoelstellingen. In het financieel akkoord is hier nader invulling aan
					 gegeven. In dit akkoord zijn voor de ontwikkeling van het EMU-saldo van de
					 decentrale overheden zowel een ambitie als een tekortnorm vastgesteld voor de
					 jaren 2014 t/m 2017 (zie tabel 3.3.3). De ambitie voor het EMU-saldo komt
					 overeen met de bij het Regeerakkoord door het CPB geraamde ontwikkeling van het
					 EMU-saldo van de decentrale overheden. De daadwerkelijke norm voor het maximale
					 tekort is ruimer gesteld dan de ambitie. Hierdoor worden investeringen van
					 decentrale overheden niet onnodig beperkt en is ruimte gecreëerd, waardoor bij
					 een eventuele afwijking van de ambitie, er niet direct een noodzaak is tot
					 nadere maatregelen van decentrale overheden. De tekortnorm is voor de jaren
					 2014 en 2015 gesteld op maximaal 0,5 procent bbp conform de huidige norm. In
					 2015 volgt een evaluatie, aan de hand waarvan wordt bezien of de beoogde norm
					 voor de jaren 2016 en 2017 verantwoord en mogelijk is.
 
 Tabel 3.3.3 Ambitie norm EMU-saldo decentrale overheden 
						1Zie Bijlage 3 voor de actuele raming van het
							 EMU-saldo van decentrale overheden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2013
 
 
 2014
 
 
 2015
 
 
 2016
 
 
 2017
 
 
 
 
 
 
 Ambitie voor EMU-saldo medeoverheden gezamenlijk, in
								procenten bbp
 
 
 – 0,5
 
 
 – 0,3
 
 
 – 0,3
 
 
 – 0,2
 
 
 – 0,2
 
 
 
 
 Afgesproken tekortnorm voor deze kabinetsperiode, cf
								wet Hof, in procenten bbp
 
 
 – 0,5
 
 
 – 0,5
 
 
 – 0,5
 
 
 (– 0,4)
 
 
 (– 0,3)
 
 
 
 
 
 Wetsvoorstel
					 schatkistbankieren
 Het wetsvoorstel verplicht schatkistbankieren zorgt voor een
					 efficiënte bundeling van middelen binnen de collectieve sector, waardoor de
					 risico’s ten aanzien van de uitzettingen van decentrale overheden worden
					 beperkt en de EMU-schuld daalt. De beschikkingsmacht over de middelen blijft
					 bij de decentrale overheden.
 BTW-compensatiefonds
 Voor het BCF is in het financieel akkoord afgesproken dat het
					 kabinet afziet van de voorgenomen afschaffing van het fonds. Hiermee is
					 tegemoet gekomen aan de wens van de decentrale overheden het BCF te handhaven.
					 De korting van 550 miljoen euro is gehandhaafd en met de afspraken in het
					 financieel akkoord wordt de beheersbaarheid van het fonds gegarandeerd door het
					 voor het BCF jaarlijks beschikbare budget te maximeren.
 
 
 Structureel saldo
 Het structureel EMU-saldo in 2014 komt naar verwachting uit op
				 – 1,3 procent bbp (zie tabel 3.3.4). Zie box 3.3.3 voor een uitleg van (de
				 berekening van) het structureel EMU-saldo.
 Het structureel saldo speelt een rol in de voor Nederland
				 geldende Europese saldodoelstellingen. Zo zijn de doelstellingen in de
				 zogenoemde Medium-Term Objective (MTO) van het
				 Stabiliteits- en Groeipact opgehangen aan het structureel saldo. Ook in de
				 buitensporigtekortprocedure worden eisen gesteld aan (de verbetering van) het
				 structureel saldo.
 Het is hierbij van belang in ogenschouw te nemen dat de
				 conjunctuurcorrectie vrij onzeker is en veelal achteraf wordt bijgesteld, de
				 richting waarin het saldo zich ontwikkelt is echter wel redelijk betrouwbaar.
				 Desalniettemin is het structureel saldo een minder harde variabele dan het
				 ongeschoonde («feitelijke») EMU-saldo.
 
 Tabel 3.3.4 Structureel EMU-saldo (in procenten bbp) 
					 1Door afronding wijkt de som der delen af van het
						 totaal.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2012
 
 
 2013
 
 
 2014
 
 
 
 
 
 
 Feitelijk EMU-saldo
 
 
 – 4,1%
 
 
 – 3,2%
 
 
 – 3,3%
 
 
 
 
 Af: Conjuncturele component / incidentele
							 componenten
 
 
 – 1,5%
 
 
 – 1,7%
 
 
 – 2,0%
 
 
 
 
 
 Structureel EMU-saldo
							 Miljoenennota 2014
 
 
 
 
 – 2,5%
 
 
 
 
 – 1,5%
 
 
 
 
 – 1,3%
 
 
 
 
 
 
 
 Box 3.3.3 De berekening van het
					 structureel EMU-saldo
 De stand van de economie heeft invloed op de hoogte van het
					 saldo van de overheid. Wanneer het goed gaat met de economie zijn de
					 belastinginkomsten relatief hoog, en de uitgaven aan bijvoorbeeld werkloosheid
					 lager. Het resultaat is dat het saldo doorgaans een (te) optimistisch beeld van
					 de staat van de overheidsfinanciën schetst in economisch goede tijden. Wanneer
					 het economisch slecht gaat werkt dit allemaal precies andersom. Om meer inzicht
					 te krijgen in de onderliggende staat van de overheidsfinanciën moet het saldo
					 geschoond worden voor de economische situatie, dus voor de stand van de
					 conjunctuur. Deze correctiefactor als gevolg van de stand van de economie wordt
					 de «conjuncturele component» van het saldo genoemd, en het saldo
					 («feitelijke» EMU-saldo) geschoond van de conjuncturele component is het
					 zogenaamd «structureel» EMU-saldo. Het structureel saldo is dus hoger
					 (slechter) dan het feitelijk saldo wanneer de economie boven potentie presteert
					 (en wanneer de economie onder potentie presteert is het andersom).
 Maar hoe groot is de invloed van de stand van de economie op
					 het saldo? Dus hoe groot is de conjuncturele component?
 De basisaanname bij het structureel saldo is dat er geen
					 conjuncturele correctie is wanneer de economie op haar trendmatige niveau
					 presteert. Anders gezegd: wanneer een land haar «normale» productie bereikt,
					 is er geen conjuncturele correctie op het begrotingssaldo (en zijn het
					 feitelijk en structureel EMU-saldo gelijk aan elkaar, buiten de one-offs). De
					 potentiële productie is afhankelijk van de beschikbare arbeid, kapitaal en
					 technologie.
 Om de conjuncturele component te berekenen spelen twee
					 parameters een rol.
 Ten eerste de zogenaamde output
					 gap. De output gap geeft het verschil aan tussen de potentiële
					 productie en de feitelijke productie. Daarmee wordt dus antwoord gegeven op de
					 vraag «Wat is de huidige stand van de economie ten opzichte van de
					 conjunctureel neutrale (of potentiële) stand van de economie?».
 De tweede parameter is de begrotingelasticiteit. De begrotingselasticiteit geeft
					 antwoord op de vraag «Wat is de gevoeligheid van het saldo voor schommelingen
					 in het bbp?». Concreet geeft deze parameter aan met hoeveel procentpunt het
					 begrotingssaldo verandert bij een bbp dat 1 procent hoger of lager
					 uitvalt.
 Wanneer de output gap wordt vermenigvuldigd met de
					 begrotingselasticiteit wordt antwoord verkregen op de vraag «Welke invloed
					 heeft de huidige stand van de economie op het saldo?».
 Tenslotte wordt voor het structureel saldo gecorrigeerd voor
					 incidentele tijdelijke effecten, de zogenaamde «one-offs». De redenering
					 hierbij is dat de one-offs vanwege het incidentele karakter niets zeggen over
					 de onderliggende structurele overheidsfinanciën van een land. Hierbij kan
					 gedacht worden aan bijvoorbeeld eenmalige veilingopbrengsten.
 Hieruit volgt dat voor het structureel saldo de volgende
					 formule geldt:
 Structureel EMU-saldo =
					 (Feitelijk EMU-saldo) – (begrotingselasticiteit * outputgap) –
					 (one-offs)
 In deze Miljoenennota wordt de conjuncturele component voor
					 2014 van – 2,0 procent berekend aan de hand van een output gap van – 3,5
					 en een begrotingselasticiteit van 0,57, en is geen sprake van eenmalige
					 maatregelen. Het structureel saldo wordt berekend aan de hand van de methode
					 van de Europese Commissie, inclusief hun begrotingselasticiteit.
 
 EMU-schuld
 De EMU-schuld komt in 2013 naar verwachting uit op 451 miljard
				 euro (75,0 procent bbp). In 2014 groeit de schuld door naar een totaal van 466
				 miljard euro (76,1 procent bbp). De ontwikkeling van de schuld wordt
				 geïllustreerd in figuur 3.3.3. Zoals ook in figuur 3.3.3 is te zien, blijft de
				 Nederlandse EMU-schuld in 2014 boven de in Europa afgesproken grens van 60
				 procent bbp.
 
 Figuur 3.3.3 Ontwikkeling EMU-schuld sinds 1970 (in
					 procenten bbp)
 
 
 De bruto schuld verandert doorgaans door twee factoren. Ten
				 eerste door het EMU-saldo. Bij een tekort moet de overheid lenen om de gewenste
				 uitgaven te kunnen doen en bij een overschot kan de overheid juist aflossen.
				 Voor 2014 wordt een tekort voorzien. Door dit negatieve EMU-saldo stijgt
				 volgend jaar de schuld. Daarnaast verandert de bruto schuld door zogenoemde
				 «financiële transacties». Dit zijn bijvoorbeeld aan- of verkopen van
				 aandelen die niet meetellen voor het saldo, maar wel meetellen in de schuld.
				 Wanneer de schuld wordt uitgedrukt als percentage van het bbp, dan speelt ook
				 de ontwikkeling van het bbp een grote rol in de kwantificering van de schuld
				 (het «noemereffect»). Net als bij de toelichting op het EMU-saldo, kan ook de
				 ontwikkeling van de EMU-schuld zowel verticaal als horizontaal worden
				 toegelicht. Tabel 3.3.5 geeft de verticale toelichting op de schuld en tabel
				 3.3.6 bevat de horizontale ontwikkeling.
 
 3.3.5 Verticale toelichting EMU-schuld
 
 
 
 
 
 
 
 
 2013
 
 
 2014
 
 
 
 
 
 
 
 EMU-schuld Startnota
 
 
 
 
 70,3%
 
 
 
 
 70,9%
 
 
 
 
 
 Noemereffect
 
 
 2,8%
 
 
 3,6%
 
 
 
 
 Doorwerking schuldraming t-1
 
 
 – 0,2%
 
 
 1,8%
 
 
 
 
 EMU-tekort
 
 
 0,5%
 
 
 0,5%
 
 
 
 
 EFSF
 
 
 0,1%
 
 
 – 0,1%
 
 
 
 
 Nationalisatie SNS (schuldeffect)
 
 
 1,5%
 
 
 0,0%
 
 
 
 
 Mutatie ING back-up faciliteit
 
 
 – 0,1%
 
 
 – 0,1%
 
 
 
 
 Overige financiële transacties en ktv's
 
 
 0,1%
 
 
 – 0,5%
 
 
 
 
 
 EMU-schuld Miljoenennota
							 2014
 
 
 
 
 75,0%
 
 
 
 
 76,1%
 
 
 
 
 
 
 Ten opzichte van de raming van bij Startnota is de
				 overheidschuld in beide jaren verslechterd. Allereerst speelt het noemereffect
				 een grote rol: de huidige raming van het bbp voor 2013 wijkt af van de raming
				 van het bbp voor 2013 van een jaar eerder. Vorig jaar werd namelijk rekening
				 gehouden met een bbp voor 2013 van 625 miljard euro en 644 miljard euro voor
				 2014. Nu is deze raming aanmerkelijk lager. Als gevolg van deze lagere raming
				 van het bbp stijgt de schuld uitgedrukt in het percentage van het bbp; dit
				 geldt voor beide jaren. Vervolgens is de hoogte van de schuld altijd
				 afhankelijk van de ontwikkeling van de schuld in voorgaande jaren. In tabel
				 3.3.5 staan de veranderingen in de schuld ten opzichte van de Startnota. De
				 verandering die zich in 2012 (Nationale rekeningen) voor heeft gedaan,
				 beïnvloedt de beginstand van de schuld in 2013 en daarmee ook de hoogte van de
				 schuld in latere jaren. Voor 2013 is het totaal aan veranderingen in de schuld
				 ten opzichte van de raming in de Startnota – 0,2 procent (met uitzondering
				 van het noemereffect). Deze veranderingen verlagen de schuld in 2012 en daarmee
				 ook de «startpositie» van de schuld voor 2013. Dit effect is te zien in tabel
				 3.3.5 bij «doorwerking schuld jaar t–1».
 De verslechtering van het begrotingstekort ten opzichte van de
				 raming ten tijde van Startnota zorgt voor een verslechtering van de raming van
				 de overheidsschuld. Daarnaast zorgen de financiële transacties die gerelateerd
				 zijn aan de financiële crisis voor een aanpassing van de schuldraming.
 De nationalisatie van SNS begin dit jaar leidt tot een
				 additionele schuldverslechtering van 1,5 procent bbp in 2013.
 De toerekening aan het EFSF is in 2013 hoger dan waar in
				 Startnota rekening mee werd gehouden. Dit heeft een schuldverhogend effect. In
				 2014 is dit net omgekeerd. Voorts zorgt de mutatie in de ING back-up faciliteit
				 voor een verbetering van de Nederlandse schuldpositie. De omvang van deze in
				 dollar luidende verplichting is onder andere afgenomen doordat de euro is
				 geapprecieerd ten opzichte van de dollar.
 
 3.3.6 Horizontale toelichting EMU-schuld 
					 1Door afronding wijkt de som der delen af van het
						 totaal.
 
 
 
 
 
 
 
 
 Miljarden euro
 
 
 Miljarden euro
 
 
 
 
 
 
 
 EMU-schuld ultimo 2013
 
 
 
 
 451,0
 
 
 
 
 75,0%
 
 
 
 
 
 Noemerffect
 
 
 
 – 1,4%
 
 
 
 
 EMU-tekort 2014
 
 
 19,9
 
 
 3,3%
 
 
 
 
 Aflossing kapitaalsteun ING
 
 
 – 1,1
 
 
 – 0,2%
 
 
 
 
 Schatkistbankieren
 
 
 – 2,0
 
 
 – 0,3%
 
 
 
 
 ING back-up faciliteit
 
 
 – 1,3
 
 
 – 0,2%
 
 
 
 
 Overig
 
 
 – 0,2
 
 
 0,0%
 
 
 
 
 
 EMU-schuld ultimo 2014
 
 
 
 
 466,3
 
 
 
 
 76,1%
 
 
 
 
 
 
 In tabel 3.3.6 staat de horizontale toelichting op de
				 ontwikkeling van de overheidsschuld tussen 2013 en 2014. Ook hier is weer
				 sprake van een noemereffect. In dit geval is sprake van een verlagend effect op
				 de ontwikkeling van de schuld. Het bbp van 2014 is namelijk groter dan het bbp
				 van 2013. Er zijn ook schuldverhogende effecten. Zo bedraagt in 2014 het
				 EMU-saldo – 19,9 miljard euro, waarvoor moet worden geleend en waardoor dus
				 de schuld toeneemt. Hiertegenover staat dat het schatkistbankieren door
				 decentrale overheden tot een schuldafname van naar verwachting circa 2 miljard
				 euro leidt tussen 2013 en 2014. Ook de ING back-up faciliteit verlaagt de
				 schuld. Deze faciliteit wordt namelijk geleidelijk afgebouwd
 
 
 Box 3.3.4 Ontwikkeling van de
					 EMU-schuld
 Vlak voor de crisis leek Nederland nog af te stevenen op een
					 EMU-schuld van onder de 40 procent bbp. In de Miljoenennota 2009 (in september
					 2008) werd nog de verwachting uitgesproken dat in 2011 sprake zou zijn van de
					 laagste overheidsschuld sinds Napoleon. Deze woorden vormen een schril contrast
					 met de werkelijkheid van vandaag de dag. Immers, voor 2014 wordt naar huidige
					 inzichten een schuld van 76,1 procent bbp verwacht, dus ruim 30 procentpunt
					 hoger dan verwacht werd voor de crisis. Figuur 3.3.4 geeft inzicht in de opbouw
					 van het verschil.
 De crisis heeft een grote invloed gehad op de EMU-schuld.
					 Aanvankelijk, in het najaar van 2008, is de schuld vooral gestegen door
					 crisisingrepen in de financiële sector. De totale extra schuldbelasting
					 volgend uit deze ingrepen was toen meer dan 80 miljard euro. Inmiddels is een
					 groot deel van dit bedrag weer terugbetaald, waardoor de schuldcomponent uit
					 hoofde van ingrepen in de financiële sector fors is afgenomen.
 Ook de Europese schuldencrisis heeft effect gehad op de
					 Nederlandse EMU-schuld, alhoewel minder dan de ingrepen voor de financiële
					 sector. Het schuldeffect uit hoofde van Europese ingrepen bestaat bijvoorbeeld
					 uit de bilaterale lening aan Griekenland of het aandeel van Nederland in de
					 uitgezette noodprogramma’s van het EFSF. In het «Budgettair overzicht
					 interventies t.b.v. de financiële sector» (bijlage 7 bij deze Miljoenennota)
					 staat meer informatie over de precieze schuldeffecten van de crisismaatregelen
					 ten behoeve van zowel de financiële sector als Europa.
 Het allergrootste effect op de EMU-schuld heeft echter het
					 EMU-saldo van de overheid. Het is van belang te beseffen dat een negatief
					 EMU-saldo een permanente invloed heeft op de schuld, dus onderdeel uit blijft
					 maken van de schuld, ten minste totdat er met een overschot tot schuldaflossing
					 kan worden overgegaan. In een aantal aaneengesloten jaren van forse tekorten
					 kan de schuld flink oplopen. Voor Nederland is dit het geval, en het tekort
					 heeft sinds het begin van de crisis gezorgd voor een schuldtoename ongeveer 150
					 miljard euro.
 De schuld uitgedrukt als percentage van de economie (de
					 schuldquote) wordt bepaald door twee factoren: door de ontwikkeling van de
					 schuld in euro’s (de teller), en door de ontwikkeling van de economie, dus
					 van het bbp (de noemer). Voor het kabinet zijn beide factoren zeer belangrijk.
					 Met structurele maatregelen wordt een blijvende verbetering van de
					 overheidsfinanciën, en dus van de schuldontwikkeling bereikt. Daarnaast heeft
					 het kabinet ook oog voor de huidige conjuncturele situatie.
 
 Figuur 3.3.4 Ontwikkeling EMU-schuld
 
 
 
 
 
 
 EMU-saldo en EMU-schuld in Europees
				 perspectief
 Bijna alle Europese landen moeten de overheidsfinanciën
				 verbeteren. Op basis van ramingen van de Europese Commissie is in figuur 3.3.5
				 voor alle eurolanden weergegeven welk EMU-saldo en welke EMU-schuld in 2014
				 wordt verwacht. Met de stippellijnen in figuur 3.3.5 zijn de grenzen uit het
				 Stabiliteits- en Groeipact weergegeven: de verticale stippellijn geeft de 3
				 procentgrens voor het tekort weer, en de horizontale lijn geeft de 60
				 procentgrens voor de schuld weer.
 
 Figuur 3.3.5 Overzicht EMU-saldo en EMU-schuld voor het
					 jaar 2014 binnen het eurogebied
 
 
 Noot: Voor een goede vergelijking van EMU-saldo en
						EMU-schuld tussen lidstaten is een gemeenschappelijke cijferbron nodig.
						Hiervoor worden rapportages van de Europese Commissie gebruikt. De laatste
						beschikbare rapportage is de rapportage van afgelopen voorjaar (European Economic Forecast – Spring 2013). Voor Nederland
						zijn de ramingen van EMU-saldo en EMU-schuld gebaseerd op de meest actuele
						inzichten, die beter zijn dan gepresenteerd tijdens het afgelopen voorjaar.
						Voor overige landen zijn nieuwe inzichten nog niet meegenomen. In het najaar
						verschijnt een nieuwe rapportage van de Europese Commissie met de meest actuele
						cijfers (European Economic Forecast – Autumn
						2013).
 Bron: European Economic Forecast - Spring 2013 (Europese
						Commissie), met uitzondering voor Nederland, waarvoor de recentste raming is
						gebruikt 
 
 
 
 
 
 3.4
 De overheidsfinanciën sinds het begin van de
					 crisis
 
 De overheidsfinanciën zitten sinds de start van de financiële
				 crisis in roerig vaarwater. De uitgaven zijn harder gestegen dan de economie,
				 terwijl de inkomsten zich min of meer gelijk hebben ontwikkeld met de economie.
				 De stijging van de uitgaven betrof bijna 5 procentpunt van het bbp, terwijl de
				 inkomstenstijging bijna 1 procentpunt van het bbp betrof.
 In onderstaand figuur 3.4.1 is de ontwikkeling weergegeven van
				 de uitgavenquote en inkomstenquote sinds het begin van de crisis. Het verschil
				 tussen deze twee lijnen is steeds het EMU-saldo in het betreffende jaar. Zoals
				 blijkt uit onderstaand figuur had Nederland in 2008 voor het laatst een
				 overschot, en voor 2014 wordt een tekort van 3,3 procent bbp verwacht (zie ook
				 paragraaf 3.3). Deze paragraaf geeft een nadere duiding van de ontwikkeling van
				 de uitgaven- en inkomsten sinds het begin van de crisis.
 
 Figuur 3.4.1 Ontwikkeling (netto) uitgavenquote en
					 lastenquote
 
 
 Noot: In figuur 3.4.1. wordt gebruik gemaakt van de netto
						uitgavenquote, hetgeen betekent dat de niet-belastingmiddelen in mindering zijn
						gebracht op de bruto uitgaven.
 Bron: Macro Economische Verkenning 2014 (CPB)
 
 
 
 
 3.4.1
 Ontwikkelingen aan de uitgavenkant
 
 
 In de voorgaande hoofdstukken is reeds
					 beschreven dat Nederland zal moeten wennen aan een nieuwe economische
					 realiteit. De economische groei zal structureel lager zijn dan voor de
					 crisis het geval leek. Iedereen zal zich moeten aanpassen, dus ook de overheid.
					 Dat betekent dat de overheidsfinanciën meer in lijn moeten komen met de
					 teruggang van de economie. Dit is precies waarom het kabinet inzet op
					 structurele hervormingen en bezuinigingen. De akkoorden en afspraken op het
					 gebied van bijvoorbeeld de zorg, arbeidsmarkt en woningmarkt zullen op
					 (middel)lange termijn – al aan het eind van deze kabinetsperiode – leiden
					 tot positieve effecten op de Nederlandse overheidsfinanciën en versterken de
					 economische ontwikkeling.
 
 
 Na de ombuigingen dalen de uitgaven
						niet, maar groeien minder snel. Om de overheidsfinanciën op orde te
						brengen is de afgelopen jaren – en ook in dit jaar – besloten tot
						omvangrijke (aanvullende) besparingspakketten. Zoals al in paragraaf 3.2 is
						gemeld, lopen de totale maatregelen sinds kabinet Rutte-Verhagen op tot meer
						dan 50 miljard in 2017. Het is hierbij van belang te beseffen dat de
						maatregelen (nog steeds) niet hebben geleid tot een significante daling van de
						collectieve uitgaven. In wezen hebben de besparingspakketten de groei in de
						uitgaven verminderd, maar nog steeds stijgen de collectieve uitgaven door. Dit
						onderschrijft de noodzaak tot de structurele hervormingen waar het kabinet op
						heeft ingezet.
 Het feit dat ondanks omvangrijke ombuigingspakketten de
						uitgaven doorstijgen is deels ook inherent aan de begrotingssystematiek die
						Nederland al jaren hanteert: voor ieder regeerakkoord wordt een vierjarige
						raming van uitgaven en inkomsten gemaakt, uitgaande van het bestaande beleid.
						In deze raming stijgen de uitgaven doorgaans (in de laatste raming was dat met
						circa 18 miljard euro85Zie de juniraming 2012 van het CPB (d.d. 14 juni
							 2012) op www.cpb.nl). De uitgavenstijging betreft hier bijvoorbeeld zorg,
						maar ook de koppeling van de uitkeringen aan de loonontwikkeling in de markt
						leidt tot een stijging van de uitgaven. Wanneer het kabinet vervolgens een
						ombuigingspakket introduceert is dat ten opzichte van deze beleidsarme stijging
						van de uitgaven. Gegeven de beleidsarme raming (met een uitgavenstijging van 18
						miljard euro) had dus pas een ombuiging van meer dan 18 miljard euro geleid tot
						een daadwerkelijke daling van de uitgaven.
 
 
 Nederland zal in 2014 ruim 5 procent meer
					 uitgeven dan vlak voor de crisis, maar is in diezelfde tijd 3 procent armer
					 geworden. Sinds het begin van de crisis zijn de collectieve uitgaven
					 fors gestegen, dat geldt voor zowel de uitgaven in euro’s als voor de
					 uitgaven als percentage van de economie. Zoals blijkt uit grafiek 3.4.2 vond de
					 grootste stijging van de uitgaven plaats direct na de crisis (als onderdeel van
					 de internationaal gecoördineerde beleidsreactie op de financiële crisis). Het
					 is daarna lastig gebleken de uitgaven op een dalend pad te krijgen. De oploop
					 van de uitgaven kent verschillende factoren. Voor het grootste gedeelte is
					 sprake van meer structurele factoren, bijvoorbeeld op het gebied van uitgaven
					 voor de zorg, de AOW en arbeidsongeschiktheid. Voor een kleiner deel hangt de
					 uitgavenstijging samen met de verslechterende economie, zoals bijvoorbeeld de
					 oplopende uitgaven voor de werkloosheid. Zoals uit figuur 3.4.2 blijkt, is het
					 nog niet gelukt de forse stijging in de uitgaven tussen 2008 en 2010 terug te
					 dringen. Tegelijkertijd is wel duidelijk zichtbaar dat de uitgavengroei
					 afvlakt. 
 
 Figuur 3.4.2 Ontwikkeling reële collectieve uitgaven en
						volume bbp (index, 2008=100)
 
 
 Noot: In zowel figuur 3.4.2 als figuur 3.4.3 zijn de
						 reële uitgaven berekend door de nominale uitgaven te defleren met de «prijs
						 bruto binnenlands product» (pBBP). Voor pBBP is gekozen omdat de ontwikkeling
						 van de uitgaven wordt afgezet tegen de ontwikkeling van de economie, dus tegen
						 de reële ontwikkeling van het bbp (en ook bij het bbp wordt gedefleerd met het
						 pBBP). Het gevolg van de gehanteerde deflator is dat bijvoorbeeld de
						 prijsstijgingen in de zorg welke de pBBP overstijgen nu tot uiting komen in een
						 reële ontwikkeling. Gegeven het doel van deze paragraaf – de
						 financierbaarheid van de overheidsuitgaven in het licht van de economische
						 ontwikkeling – is het hanteren van pBBP de meest van toepassing zijnde
						 methode.
 
 Bron: Berekening van Financiën op
						 basis van gegevens van het CPB
 
 
 
 
 
 De grootste groeiers onder de uitgaven
					 zijn de uitgaven aan zorg en aan sociale zekerheid. Niet alle uitgaven
					 groeien door, maar zoals ook blijkt uit onderstaande figuur 3.4.3 zijn vooral
					 de uitgaven aan zorg en sociale zekerheid doorgestegen. Zoals gezegd is dit
					 voor het grootste gedeelte het gevolg van meer structurele factoren, voor een
					 kleiner deel hangt de uitgavenstijging samen met de verslechterende economie.
					 De reële collectieve uitgaven aan zorg in Nederland zijn sinds 2008 met ruim
					 22 procent gestegen, terwijl het volume van het binnenlands product nog onder
					 het niveau van voor de crisis ligt.86Zie begrotingshoofdstuk XVI met de begroting van VWS
						 voor een uitgebreide analyse van de zorguitgaven (het Financieel Beeld Zorg).
						 De volumeontwikkeling komt in die analyse lager uit, omdat daar de uitgaven
						 gedefleerd worden met de prijsontwikkeling van de zorguitgaven in plaats van
						 het bbp. Voor de sociale zekerheid geldt een reële stijging van
					 circa 20 procent, vooral door een toename van uitgaven voor AOW, toeslagen en
					 werkloosheid. Onderwijs vormt met ongeveer 2 procent de derde groeier binnen de
					 uitgaven, en de uitgaven aan veiligheid blijven ongeveer op het niveau van
					 2008. Figuur 3.4.3 bevat de top vijf van groeiers binnen de
					 uitgavencategorieën, dus de overige uitgavencategorieën zijn allemaal
					 teruggebracht tot onder het niveau van de economische ontwikkeling. Uit de
					 figuur blijkt ook dat de overheid zichzelf de afgelopen jaren niet heeft
					 ontzien en efficiënter is gaan werken: de uitgaven voor openbaar bestuur
					 liggen op een reëel lager niveau dan in 2008 en zijn sterker teruggebracht dan
					 de vermindering van het binnenlands product. Het veiligheidsdomein wordt de
					 komende jaren niet ontzien. Er worden stevige maatregelen genomen, waardoor de
					 reële uitgaven op het veiligheidsdomein de komende jaren zullen dalen.87Over deze maatregelen is de Kamer reeds
						 geïnformeerd (Kamerstukken II 2013/14,
						 33 400-VI, nr.
						 106). De in de grafiek weergegeven reële ontwikkeling bevat
					 zowel de volumeontwikkeling als het effect van de ongunstiger prijsverhouding
					 ten opzichte van de rest van de economie (de zogenaamde «ruilvoet»). In het
					 openbaar bestuur, onderwijs en veiligheid is de reële groei sinds 2010 lager
					 uitgekomen door de bevriezing van de ambtenarenlonen. In de zorg heeft deze
					 bevriezing niet plaatsgevonden, waardoor de zorg relatief duurder is geworden
					 en de reële groei volgens met gehanteerde definitie extra hoog uitvalt. Achter
					 de hoge reële groei van de zorg schuilt echter ook een hoge volumegroei,
					 hetgeen ook direct blijkt uit de werkgelegenheidscijfers. De werkgelegenheid in
					 de zorgsector is – gemeten in fulltime arbeidsjaren – gestegen van circa
					 840 duizend in 2008 naar circa 980 duizend in 2014; een stijging met bijna 17
					 procent.88De cijfers met betrekking tot de werkgelegenheid in
						 de zorgsector zijn berekend op basis van gegevens van het CPB Dit ondanks tal van ombuigingsmaatregelen sinds
					 2008.
 
 Figuur 3.4.3 Ontwikkeling reële uitgaven (index,
						2008=100)
 
 
 Noot: Zie noot bij figuur 3.4.2
 Bron: Berekening van Financiën op basis van gegevens van
						 het CPB
 
 
 
 Ook in internationaal perspectief is de
					 uitgavenstijging in Nederland groot. In nagenoeg alle Europese landen
					 zijn de uitgaven gestegen sinds het begin van de crisis. Vergeleken met andere
					 landen is de uitgavenstijging in Nederland echter groter geweest. In figuur
					 3.4.4 is voor een verzameling Europese landen de ontwikkeling opgenomen van de
					 reële uitgaven. De stijging van de Nederlandse uitgaven met bijna 7 procent
					 ligt een stuk hoger dan die van het gemiddelde in de Eurozone (circa 4
					 procent). Ook de uitgavenstijging in bijvoorbeeld Duitsland of Frankrijk ligt
					 hoger dan het Europese gemiddelde. In Duitsland is men erin geslaagd om de
					 uitgaven (redelijk) in de buurt van het Europese gemiddelde te houden en
					 daadwerkelijk te laten dalen na de oploop van de uitgaven tot 2010. Opvallend
					 bij Frankrijk is dat de uitgaven direct na de crisis niet hard zijn opgelopen,
					 maar dat de uitgaven wel relatief sterk door blijven stijgen. Het Verenigd
					 Koninkrijk vertoont een daling ten opzichte van het niveau van vóór de
					 crisis.
 
 Figuur 3.4.4 Ontwikkeling reële uitgaven tussen 2008 en
						2012 (index, 2008=100)
 
 
 Bron: Berekening van Financiën op basis van gegevens van
						 Eurostat
 
 
 
 Ook vergeleken met andere landen is de
					 Nederlandse stijging in de uitgaven aan zorg en sociale zekerheid
					 groot. In Nederland is de uitgavengroei en het feit dat het nog niet
					 is gelukt de uitgaven daadwerkelijk op een dalend pad te krijgen met name
					 veroorzaakt door een toename van de uitgaven aan zorg en aan sociale zekerheid.
					 Ook vergeleken met andere landen is de stijging in Nederland op deze thema’s
					 groot. Figuur 3.4.5 geeft inzicht in de onderverdeling van de ontwikkelingen
					 van de reële uitgaven voor Nederland, Frankrijk, Duitsland en de Eurozone. De
					 uitgaven aan zorg en sociale zekerheid zijn harder gestegen (dan in
					 bijvoorbeeld Duitsland), waardoor de Nederlandse uitgaven op totaalniveau een
					 relatief forse stijging laten zien.
 
 Figuur 3.4.5 Ontwikkeling uitgavencategorieën
						Nederland, Duitsland, Frankrijk en Eurozone (percentuele verandering in de
						reële uitgaven in de periode 2008–2011)
 
 
 Bron: Berekening van Financiën op basis van gegevens van
						 Eurostat
 
 
 
 Door de stijging van de uitgaven zit
					 Nederland inmiddels boven het gemiddelde niveau van de Eurozone. Om
					 een totaalbegrip te krijgen van de uitgavenontwikkeling over de afgelopen
					 periode in vergelijking tot andere landen, is het van belang de uitgavenontwikkeling in samenhang te bezien met het uitgavenniveau. Onderstaande figuur 3.4.6 geeft de ontwikkeling van
					 de uitgavenquotes van verschillende landen. Uit de figuur blijkt dat de
					 uitgavenquote van Nederland tot en met 2008 nog onder het gemiddelde van de
					 Eurozone lag, maar daar sinds 2009 boven ligt. Ook laat figuur 3.4.6 zien dat
					 de Duitse uitgaven tot 2006 nog boven het Nederlandse uitgavenniveau lagen,
					 maar in 2012 al 5 procentpunt onder het Nederlandse uitgavenniveau. Uit de
					 figuur blijkt dat Duitsland (steeds meer) onder het Europese gemiddelde ligt,
					 en Frankrijk daarentegen een stuk hoger. 
 
 Figuur 3.4.6 Ontwikkeling uitgavenquotes
 
 
 Noot: Omwille van de internationale vergelijkbaarheid
						 zijn in figuur 3.4.6 de bruto uitgavenquotes gebruikt. Dit in tegenstelling tot
						 figuur 3.4.1 alwaar gewerkt wordt met de netto uitgavenquote. Het verschil
						 tussen de bruto en netto uitgavenquote zijn de zogenaamde
						 «niet-belastingmiddelen» (waaronder bijvoorbeeld de gasbaten).
 Bron: Eurostat
 
 
 
 Gegeven het karakter van de Nederlandse
					 uitgavenstijging zijn de terreinen zorg en sociale zekerheid logische
					 aangrijpingspunten voor maatregelen. Dit kabinet heeft maatregelen
					 (voor)genomen om de groei in de uitgaven van de zorg en van de sociale
					 zekerheid af te remmen. Het kabinet heeft flinke stappen gezet om de zorg niet
					 alleen kwalitatief goed, maar ook betaalbaar te houden. Zo zijn in de
					 recentelijk afgesloten akkoorden in de curatieve zorg tussen overheid,
					 verzekeraars en zorgaanbieders maatregelen getroffen om de zorguitgaven verder
					 te beheersen en de groei af te vlakken. Dit draagt bij aan verbetering van de
					 overheidsfinanciën. In de maatschappelijke ondersteuning en langdurige zorg
					 levert de hervormingsagenda langdurige zorg (HLZ) een wezenlijke bijdrage aan
					 het beheersen van de zorguitgaven, onder andere door meer ondersteuning op
					 gemeentelijk niveau in het sociale domein te organiseren. Er kan beter worden
					 ingespeeld op het sociale netwerk rond de burger door zorg en ondersteuning
					 dichter bij de burger te organiseren en gelijke aanspraken voor iedereen te
					 vervangen door meer maatwerk.
 Ook op het gebied van de sociale zekerheid heeft het kabinet
					 maatregelen genomen in de vorm van structurele hervormingen. Om de AOW op de
					 lange termijn betaalbaar te houden wordt de AOW-leeftijd (sneller) verhoogd.
					 Zoals al aangekondigd in het regeerakkoord zet dit kabinet er vol op in om
					 samen met de sociale partners het functioneren van de arbeidsmarkt te
					 verbeteren en mensen duurzaam aan het werk te helpen. Met de sociale partners
					 is een sociaal akkoord bereikt over de hiervoor noodzakelijke maatregelen. De
					 Participatiewet stimuleert de eigen verantwoordelijkheid van mensen om werk te
					 vinden, neemt belemmeringen daarvoor weg en maakt hulp mogelijk voor degenen
					 die dat ook echt nodig hebben. Het stelsel van flexrecht, ontslagrecht een WW
					 wordt activerender gemaakt en de groeiende tweedeling tussen mensen met een
					 vast en een flexibel contract wordt bestreden.
 
 
 
 3.4.2
 Ontwikkelingen aan de inkomstenkant
 
 Sinds het begin van de crisis tot en met 2012 hebben de
					 totale belasting- en premieontvangsten zich min of meer gelijk ontwikkeld als
					 de waarde van het bbp.89Voor de analyse van de ontwikkeling van de
						 belastingontvangsten is de waardeontwikkeling van het bbp (dus zowel prijs als
						 volume) relevant en niet alleen de volumeontwikkeling. Bijvoorbeeld,
						 BTW-ontvangsten zijn zowel afhankelijk van het aantal verkochte goederen en
						 diensten als de prijs daarvan. Met andere woorden, de collectieve lastendruk is tussen
					 2007 en 2012 min of meer gelijkgebleven. Dit is ook te zien in figuur 3.4.7.
					 Vanaf 2013 groeien de ontvangsten beduidend harder dan het bbp. Dit is het
					 gevolg van met name beleidsmaatregelen uit het Begrotingsakkoord 2013, het
					 Regeerakkoord en het aanvullend beleidspakket.
 Anders dan de totale ontwikkeling is de endogene ontwikkeling van de belasting- en
					 premieontvangsten vanaf 2007 achtergebleven bij de economische groei. De
					 endogene ontwikkeling is de ontwikkeling waarbij is gecorrigeerd voor het
					 effect van beleidsmaatregelen. Dat betekent dat de collectieve lastendruk zou
					 zijn afgenomen als er vanaf 2007 geen lastenverzwaringen zouden zijn
					 doorgevoerd. In figuur 3.4.7 ziet u de totale en de endogene ontwikkeling van
					 de belasting- en premieontvangsten.
 
 Figuur 3.4.7 Ontwikkeling belasting- en
						premieontvangsten en bbp
 
 
 Bron: CPB, Financiën
 
 
 Voor de ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten
					 is vooral van belang hoe de economische groei is samengesteld. Elke
					 belastingsoort kent immers een eigen grondslag.
 De economische groei is – bezien vanuit de bestedingenkant
					 – een optelsom van de consumptieve bestedingen van gezinnen en overheid,
					 investeringen en het saldo van uitvoer en invoer. Als de economische groei
					 vooral is gebaseerd op de groei van de uitvoer terwijl de consumptieve
					 bestedingen nauwelijks groeien, dan stijgt het bbp dus harder dan de
					 consumptieve bestedingen. De consumptieve bestedingen zijn een belangrijke
					 grondslag voor de omzetbelasting (btw) en dus blijft de ontwikkeling van de
					 btw-opbrengsten ook achter bij die van het bbp.
 Bezien vanuit de productiekant is de economische groei de
					 optelsom van de beloning van arbeid en kapitaal. Als de economische groei
					 gepaard gaat met relatief meer inzet van arbeid dan van kapitaal, nemen de
					 opbrengsten uit de loonheffing harder toe dan het bbp en de ontvangsten uit de
					 vennootschapsbelasting minder hard.
 De verschillende belastinggrondslagen zijn dus niet
					 een-op-een en op dezelfde manier gerelateerd aan de ontwikkeling van het totale
					 bbp. De ontwikkeling van de ontvangsten kan per belastingsoort verschillen.
					 Hierna wordt de ontwikkeling van de grootste belastingsoorten besproken: de
					 omzetbelasting, de loonheffing en de vennootschapsbelasting.
 De ontwikkeling van de particuliere consumptie is sinds 2007
					 achtergebleven bij die van het bbp. Daarnaast bleven de investeringen in nieuwe
					 woningen nog veel sterker achter bij het bbp. Als gevolg hiervan bleven de
					 btw-ontvangsten achter bij het bbp. Zoals figuur 3.4.8 laat zien heeft vooral
					 de negatieve ontwikkeling van investeringen in woningen een forse impact op de
					 endogene ontwikkeling van de btw-ontvangsten.
 
 Figuur 3.4.8 Ontwikkeling btw-ontvangsten, particuliere
						consumptie, investeringen in woningen en bbp (index 2007=100)
 
 
 Bron: CPB, Financiën
 
 
 De totale btw-ontvangsten – inclusief het effect van
					 beleidsmaatregelen – nemen in 2013 harder toe dan de bbp-ontwikkeling. Dit is
					 duidelijk te zien in figuur 3.4.8. Dit komt vooral doordat het algemene
					 btw-tarief is verhoogd van 19 procent naar 21 procent.
 Figuur 3.4.9 laat zien dat de belangrijkste grondslag van de
					 loonheffing – het bruto loon – zich met name in 2009 veel gunstiger heeft
					 ontwikkeld dan het bbp. De ontvangsten uit de loonheffing zijn gerelateerd aan
					 het arbeidsvolume en de waardeontwikkeling van de lonen. In 2009 nam de
					 werkloosheid weliswaar toe, maar bleef de werkgelegenheid nog op peil bij een
					 dalende productie. Daarnaast stegen de contractuele lonen in 2009. Dit leverde
					 per saldo een groei op van de ontvangsten uit de loonheffing bij een negatieve
					 bbp-groei.
 
 Figuur 3.4.9 Ontwikkeling ontvangsten loonheffing,
						brutoloon en bbp
 
 
 Bron: CPB, Financiën
 
 
 Door de lagere productie sinds de crisis hebben bedrijven
					 uiteindelijk wel moeten bezuinigen op personeel. De werkloosheid is inmiddels
					 – sinds halverwege 2011 – dan ook flink toegenomen. Vanaf 2012 blijft de
					 endogene ontwikkeling van de ontvangsten uit loonheffing dan ook achter bij die
					 van het bbp. Beleidsmaatregelen zorgen – met name vanaf 2013 – ervoor dat
					 het aandeel van de ontvangsten uit de loonheffing in het bbp verder
					 stijgt.
 De economische crisis in 2009 had wel direct een fors effect
					 op de winsten van bedrijven en daarmee op de ontvangsten uit de
					 vennootschapsbelasting. De kapitaalinkomensquote nam in 2009 met bijna 20
					 procent af. Dit is te zien in figuur 3.4.10. In 2010 en 2011 kenden de winsten
					 op macroniveau gezien een opleving, maar daarna liep de kapitaalinkomensquote
					 weer terug naar het lage niveau van 2009.
 
 Figuur 3.4.10 Ontwikkeling vpb-ontvangsten,
						exploitatieoverschot en bbp
 
 
 Bron: CPB, Financiën
 
 
 De vpb-ontvangsten zijn in 2009 nog harder gedaald dan de
					 kapitaalinkomensquote, namelijk met meer dan 30 procent. Dit heeft
					 verschillende oorzaken.
 Vooral in het crisisjaar 2009 speelde het effect een grote
					 rol van bijgestelde – fors neerwaartse – winstverwachtingen over de jaren
					 vóór 2009. Voorlopige positieve aanslagen waarop bedrijven in 2008 en eerdere
					 jaren al belasting hadden afgedragen, hebben in 2009 tot forse kasuitgaven
					 geleid vanwege de verminderingen die in 2009 op de desbetreffende aanslagen
					 zijn opgelegd.
 Verder kent de vpb een verliesverrekening. Dat betekent dat
					 verliezen kunnen worden verrekend met winsten uit het jaar daarvoor (carry back) of met toekomstige winsten in de negen jaren
					 daarna (carry forward). De verliesverrekening heeft
					 sinds 2009 een extra dempend effect op de vpb-ontvangsten en zorgt ervoor dat
					 de vpb-ontvangsten sinds de forse daling in 2009 nog nauwelijks zijn
					 toegenomen.
 Tot slot hebben tijdelijke stimuleringsmaatregelen in 2009,
					 2010 en 2011 ervoor gezorgd dat de vpb-ontvangsten in deze jaren nog lager zijn
					 uitgekomen. Deze stimuleringsmaatregelen gingen vooral om een verruiming van de
					 voornoemde verliesverrekening, waarbij het mogelijk was om verliezen te
					 verrekenen met de winsten van de drie jaren daarvoor in plaats van slechts het
					 jaar daarvoor.
 
 
 
 
 3.5
 Inkomstenontwikkeling 2013 en 2014
 
 Ontwikkeling 2013 en 2014
 Tabel 3.5.1 toont de ontwikkeling van de belasting- en
				 premieontvangsten over de periode 2012–2014. In 2013 nemen de belasting- en
				 premieontvangsten met 5,2 miljard euro toe. Dit is het saldo van het effect van
				 beleidsmaatregelen en de endogene ontwikkeling van de belasting- en
				 premieontvangsten.
 Beleidsmaatregelen zorgen voor 9,6 miljard euro hogere
				 ontvangsten in 2013. Hiervan is 10,7 miljard euro toe te rekenen aan beleid
				 waartoe met name in het Regeerakkoord en in het Begrotingsakkoord 2013 is
				 besloten, met maatregelen als de verhoging van het algemene btw-tarief van 19
				 procent naar 21 procent (3,1 miljard euro), het bevriezen van de
				 belastingschijven en heffingskortingen (1,1 miljard euro) en de
				 tariefsverhoging van de assurantiebelasting van 9,7 procent naar 21 procent
				 (1,1 miljard). Beleidswijzigingen die na het regeerakkoord tot stand zijn
				 gekomen zorgen voor per saldo 1,1 miljard euro lagere ontvangsten. Dit betreft
				 de compensatie voor bedrijven in 2013 met 1,3 miljard euro voor de inhaalpremie
				 bij de sectorfondsen in latere jaren, de tijdelijke verruiming van de
				 willekeurige afschrijving van 1 juli t/m 31 december 2013 uit het aanvullend
				 beleidspakket, de gewijzigde overgangsregeling voor de levensloopregeling en de
				 tijdelijke btw-verlaging per 1 maart 2013 op renovatie, herstel en
				 tuinonderhoud woningen uit het Woonakkoord van begin 2013.
 De verwachte endogene ontwikkeling van de ontvangsten in 2013
				 bedraagt – 4,4 miljard euro, dat is een daling van 2,0 procent. De
				 (beleidsarme) ontwikkeling van de inkomsten blijft daarmee ver achter bij de
				 waardeontwikkeling van het bbp (0,4 procent). Dit wordt voor een groot deel
				 veroorzaakt doordat de binnenlandse bestedingen de groei drukken. De negatieve
				 ontwikkeling van respectievelijk de particuliere consumptie, investeringen in
				 woningen en de overheidsinvesteringen leiden tot een endogene daling van de
				 btw-ontvangsten van 5 procent. Verder zorgen een negatieve ontwikkeling van de
				 winsten en de verrekening van verliezen uit eerdere jaren voor bijna 8 procent
				 lagere vpb-ontvangsten in 2013. De ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing
				 nemen met iets meer dan 1 procent af met name als gevolg van de daling in de
				 werkgelegenheid in 2013.
 
 Tabel 3.5.1 Ontwikkeling belasting- en
					 premieontvangsten
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2012
 
 
 2013
 
 
 2014
 
 
 
 
 
 
 Belastingen en premies volksverzekeringen op
							 EMU-basis
 
 
 167,9
 
 
 173,4
 
 
 181,7
 
 
 
 
 wv. belastingen op EMU-basis
 
 
 127,6
 
 
 131,3
 
 
 136,9
 
 
 
 
 wv. premies volksverzekeringen op EMU-basis
 
 
 40,3
 
 
 42,1
 
 
 44,7
 
 
 
 
 Premies werknemersverzekeringen
 
 
 52,7
 
 
 52,3
 
 
 55,6
 
 
 
 
 
 Totaal
 
 
 
 
 220,5
 
 
 
 
 225,8
 
 
 
 
 237,2
 
 
 
 
 
 Mutatie
 
 
 1,9
 
 
 5,2
 
 
 11,5
 
 
 
 
 wv endogene groei
 
 
 – 2,0
 
 
 – 4,4
 
 
 2,2
 
 
 
 
 wv beleidsmaatregelen
 
 
 3,9
 
 
 9,6
 
 
 9,3
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Endogene mutatie (in %)
 
 
 – 0,9%
 
 
 – 2,0%
 
 
 1,0%
 
 
 
 
 Nominale groei BBP (in %)
 
 
 0,0%
 
 
 0,4%
 
 
 1,9%
 
 
 
 
 
 De belasting- en premieontvangsten nemen in 2014 naar
				 verwachting met 11,5 miljard euro toe, waarvan 9,3 miljard als gevolg van
				 beleidsmaatregelen. Het aanvullend beleidspakket zorgt daarbij voor 4,0 miljard
				 hogere ontvangsten onder andere door het bevriezen van belastingschijven en
				 heffingskortingen, de tijdelijke werkgeversheffing voor hoge inkomens en het
				 fiscaal stimuleren van de vrijval van bestaande stamrechten en de beëindiging
				 van de stamrechtvrijstelling voor nieuwe ontslagvergoedingen. Overige
				 maatregelen van zowel dit kabinet als vorige kabinetten leiden tot 5,3 miljard
				 euro hogere ontvangsten. Zo leidt het aflopen van de tijdelijke
				 liquiditeitsverruimende maatregelen voor bedrijven uit de jaren 2009, 2010 en
				 2011 tot hogere ontvangsten in 2014 (0,6 miljard). Andere maatregelen met een
				 grote budgettaire opbrengst in 2014 zijn de verhoging van de WW-premie (1,3
				 miljard euro) in het kader van de hervorming van de WW en het ontslagrecht, de
				 eenmalige resolutieheffing vanwege de nationalisatie van SNS REAAL in (1,0
				 miljard euro), de verhuurderheffing (1,1 miljard euro) en diverse
				 accijnsverhogingen (0,4 miljard euro).
 De verwachte endogene groei van de belasting- en
				 premieontvangsten bedraagt 2,2 miljard (1,0 procent) in 2014. Hoewel wel weer
				 sprake is van een positieve ontwikkeling, blijft de groei van de ontvangsten in
				 2014 nog wel achter bij die van het bbp in 2014 (1,9 procent). Als saldo van
				 een dalende werkgelegenheid, een positieve loonontwikkeling bij met name
				 bedrijven en een kleinere omvang van de hypotheekrenteaftrek nemen de
				 ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing in 2014 met 0,9 procent toe. De
				 btw-ontvangsten nemen naar verwachting met 1,8 procent toe dankzij een
				 positieve ontwikkeling van de consumptieve bestedingen en een bescheiden groei
				 van de investeringen in woningen. De groei van de vpb-ontvangsten in 2014 is
				 nihil : – 0,3 procent. Hoewel er in 2014 een bescheiden verbetering van de
				 winstgevendheid van bedrijven wordt verwacht, drukken verrekenbare verliezen
				 uit het verleden de vpb-ontvangsten. 
 
 
 
 3.6
 Kadertoetsingen
 
 Het uitgangspunt voor het begrotingsbeleid van het kabinet is
				 een trendmatig begrotingsbeleid met uitgavenplafonds, een inkomstenkader en
				 automatische stabilisatie. Het niveau van de uitgaven en inkomsten (in reële
				 termen) onder de uitgavenplafonds en het inkomstenkader staat vast. Dat
				 betekent dat afwijkingen van de budgettaire reeksen van maatregelen uit
				 (regeer)akkoorden, zoals deze oorspronkelijk zijn verwerkt, steeds in de
				 begroting moeten worden ingepast. Voor de uitgavenkaders betekent dit ook dat
				 eventuele meer- en minderopbrengsten alternatief kunnen worden aangewend
				 respectievelijk van dekking moeten worden voorzien. Dit heeft als gevolg dat
				 het kabinet bij sluitende kaders op koers ligt met het realiseren van de
				 ingeboekte besparingen en lastenmaatregelen. Sluitende kaders immers betekent
				 dat het overeengekomen uitgavenniveau, waarin de geplande bezuinigingen reeds
				 zijn meegenomen, in reële termen niet wordt overschreden.
 Vanwege de overschrijding van de Brusselse normen voor wat
				 betreft het EMU-saldo, is het houden van de huidige kaders niet voldoende. Het
				 kabinet neemt daarom aanvullende maatregelen. Dit resulteert in een aanpassing
				 van de kaders in 2014. Ook bij deze aanpassing van de kaders geldt dat het
				 sluiten hiervan betekent dat het kabinet op koers ligt met de
				 bezuinigingen.
 Kadertoetsen worden gepresenteerd in alle budgettaire nota’s
				 (Miljoenennota, Voorjaarsnota, Najaarsnota, Financieel Jaarverslag Rijk).
				 Hiernaast rapporteert het kabinet over de kwalitatieve voortgang door middel
				 van het overzicht van financiële wetgevingsmaatregelen, dat twee keer per jaar
				 wordt gepubliceerd (Prinsjesdag en Verantwoordingsdag).
 In tabel 3.6.1 wordt de ex-ante verbetering van het EMU-saldo
				 weergegeven van de afgelopen (regeer)akkoorden, teruggaand tot het
				 regeerakkoord van het kabinet Rutte-Verhagen. Tevens is aangegeven in hoeverre
				 in de opeenvolgende akkoorden maatregelen uit een eerder (regeer)akkoord zijn
				 teruggedraaid. Hiervoor zijn andere maatregelen in de plaats gekomen zodat de
				 ex ante EMU-saldoverbetering gewaarborgd blijft. De gepresenteerde akkoorden
				 zijn (inmiddels) verwerkt in het niveau van de uitgaven- en lastenkaders. Door
				 afronding kan de som der delen afwijken van het totaal.
 
 Tabel 3.6.1 Ex-ante verbetering EMU-saldo (in miljarden
					 euro)
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 (– is EMU-saldo verbetering)
 
 
 2013
 
 
 2014
 
 
 2015
 
 
 2016
 
 
 2017
 
 
 
 
 
 
 
 1. Rutte-Verhagen 
							 1Let op: bij Rutte-Verhagen zijn de lasten in
								 netto contante waarde en voor 2016 en 2017 geëxtrapoleerd op het niveau 2015
								 (uitgezonderd SDE + heffing)
 
 
 
 
 – 10
 
 
 
 
 – 15
 
 
 
 
 – 18
 
 
 
 
 – 19
 
 
 
 
 – 19
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2. Begrotingsakkoord
							 2013
 
 
 
 
 – 12
 
 
 
 
 – 10
 
 
 
 
 – 8
 
 
 
 
 – 10
 
 
 
 
 – 10
 
 
 
 
 
 
 w.v. terugdraaien
							 Rutte-Verhagen
 
 
 
 
 0,9
 
 
 
 
 1,6
 
 
 
 
 2,2
 
 
 
 
 2,2
 
 
 
 
 2,2
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 3. Rutte-Asscher (inclusief
							 sociaal akkoord)
 
 
 
 
 0
 
 
 
 
 – 3
 
 
 
 
 – 10
 
 
 
 
 – 13
 
 
 
 
 – 16
 
 
 
 
 
 
 w.v. terugdraaien
							 Rutte-Verhagen
 
 
 
 
 0,3
 
 
 
 
 0,2
 
 
 
 
 0,4
 
 
 
 
 0,4
 
 
 
 
 0,4
 
 
 
 
 
 
 w.v. terugdraaien
							 Begrotingsakkoord
 
 
 
 
 2,4
 
 
 
 
 2,8
 
 
 
 
 2,8
 
 
 
 
 2,8
 
 
 
 
 2,8
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 4. Woningmarktpakket
 
 
 
 
 0,2
 
 
 
 
 0,2
 
 
 
 
 0,2
 
 
 
 
 0,2
 
 
 
 
 0,3
 
 
 
 
 
 
 w.v. terugdraaien
							 Rutte-Asscher
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 0,1
 
 
 
 
 0,2
 
 
 
 
 0,2
 
 
 
 
 0,3
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 5. Aanvullend pakket 
 
 
 
 
 2
 
 
 
 
 – 6
 
 
 
 
 – 6
 
 
 
 
 – 6
 
 
 
 
 – 6
 
 
 
 
 
 
 w.v. terugdraaien
							 Rutte-Verhagen
 
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 0,9
 
 
 
 
 0,9
 
 
 
 
 0,9
 
 
 
 
 
 
 w.v.terugdraaien
							 Begrotingsakkoord
 
 
 
 
 
 – 0,6
 
 
 
 
 – 0,6
 
 
 
 
 – 0,6
 
 
 
 
 – 0,6
 
 
 
 
 
 
 w.v. terugdraaien
							 Rutte-Asscher
 
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 0,3
 
 
 
 
 0,3
 
 
 
 
 0,3
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 6. Ex-ante
							 EMU-saldoverbetering
 
 
 
 
 – 21
 
 
 
 
 – 34
 
 
 
 
 – 42
 
 
 
 
 – 47
 
 
 
 
 – 51
 
 
 
 
 
 
 w.v. uitgaven (incl.
							 zorgtoeslag)
 
 
 
 
 – 12
 
 
 
 
 – 19
 
 
 
 
 – 27
 
 
 
 
 – 31
 
 
 
 
 – 35
 
 
 
 
 
 
 w.v. lasten
 
 
 
 
 – 9
 
 
 
 
 – 12
 
 
 
 
 – 13
 
 
 
 
 – 12
 
 
 
 
 – 12
 
 
 
 
 
 
 w.v. niet lastenrelevante
							 inkomsten
 
 
 
 
 – 1
 
 
 
 
 – 3
 
 
 
 
 – 2
 
 
 
 
 – 4
 
 
 
 
 – 4
 
 
 
 
 
 
 De EMU-saldoverbeterende beleidsvoornemens uit het
				 regeerakkoord Rutte-Verhagen en het begrotingsakkoord 2013 zijn nagenoeg
				 allemaal parlementair afgerond dan wel alternatief ingevuld (in latere
				 akkoorden). De tekort- en schuldcijfers in dit hoofdstuk gaan ervan uit dat de
				 nog niet volledig gerealiseerde EMU-saldoverbeterende beleidsvoornemens worden
				 verwezenlijkt. Tabel 3.6.2 bevat een overzicht van de nog niet volledig
				 gerealiseerde EMU-saldoverbeterende beleidsvoornemens met een minimaal
				 budgettair beslag van 250 miljoen euro in 2017. Door afronding kan de som der
				 delen afwijken van het totaal.
 Naast onderstaande programmatische beleidsvoornemens bevatten
				 de maatregelen van het kabinet Rutte-Verhagen ook een bezuiniging op het
				 ambtenarenapparaat van het Rijk oplopend tot 1,8 miljard structureel (vanaf
				 2018) en het continueren van de huidige korting op de Nederlandse afdrachten
				 aan de EU (1 miljard vanaf 2014). Ten aanzien van de bezuiniging op het
				 ambtenarenapparaat is het algemene beeld dat de uitvoering hiervan op koers
				 ligt. Dat neemt niet weg dat op onderdelen nadere keuzes kunnen of dienen te
				 worden gemaakt dan wel bevestigd. Voor de korting op de Nederlandse afdrachten
				 aan de EU geldt dat de onderhandelingen in Brussel over het zogenoemde
				 meerjarig financieel kader gaande zijn.
 
 Tabel 3.6.2 Nog niet gerealiseerde EMU-saldoverbeterende
					 maatregelen
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 (– is EMU-saldo verbetering)
 
 
 2014
 
 
 2015
 
 
 2016
 
 
 2017
 
 
 
 
 
 
 
 Regeerakkoord Rutte-Verhagen
							 
 
 
 
 
 – 1,38
 
 
 
 
 – 1,56
 
 
 
 
 – 1,82
 
 
 
 
 – 1,88
 
 
 
 
 
 
 Doorstroming huurmarkt (lasten) 
							1Inclusief aanpassing maatregel uit het
								 begrotingsakkoord
 
 
 
 
 – 0,8
 
 
 
 
 – 0,8
 
 
 
 
 – 0,8
 
 
 
 
 – 0,8
 
 
 
 
 
 
 Overhevelen jeugdzorg naar
							 gemeenten
 
 
 
 
 0
 
 
 
 
 – 0,08
 
 
 
 
 – 0,32
 
 
 
 
 – 0,38
 
 
 
 
 
 
 Leefomgeving en natuur
 
 
 
 
 – 0,21
 
 
 
 
 – 0,24
 
 
 
 
 – 0,25
 
 
 
 
 – 0,25
 
 
 
 
 
 
 Overig
 
 
 
 
 – 0,37
 
 
 
 
 – 0,44
 
 
 
 
 – 0,45
 
 
 
 
 – 0,45
 
 
 
 
 
 
 Het saldo van de nog niet gerealiseerde beleidsvoornemens
				 bedraagt 1,9 miljard euro in 2017.
 De belangrijkste nog niet gerealiseerde maatregel aan de
				 lastenkant betreft de maatregel ter bevordering van de doorstroming op de
				 huurmarkt waarvoor op Prinsjesdag het wetsvoorstel aan de Kamer is aangeboden.
				 Aan de uitgavenkant van de begroting gaat het om het overhevelen van de
				 jeugdzorg naar gemeenten waarvoor de wetgeving inmiddels aan de Kamer verzonden
				 is en de finalisering van de afspraken met provincies op het gebied van
				 leefomgeving en natuur.
 
 
 3.6.1.
 Het uitgavenkader
 
 Het uitgavenkader bevat de jaarlijkse, maximale uitgaven
					 gedurende de kabinetsperiode. Het totaalkader wordt onderverdeeld in drie
					 deelkaders: Rijksbegroting in enge zin (RGB-eng), Sociale Zekerheid en
					 Arbeidsmarkt (SZA) en het Budgettair Kader Zorg (BKZ).
 Met het aanvullend beleidspakket worden maatregelen getroffen
					 die bijdragen aan solide overheidsfinanciën. De maatregelen geven tevens
					 invulling aan de Europese vereisten uit het Stabiliteits- en groeipact en de
					 daaraan verbonden recente aanbevelingen voor Nederland van de Europese
					 Commissie. In samenhang met de verwerking van de maatregelen en de
					 macro-economische doorwerking conform de MEV worden de uitgavenkaders herijkt.
					 De op deze wijze herijkte uitgavenkaders gelden tot en met het einde van deze
					 kabinetsperiode.
 In tabel 3.6.3 wordt de opbouw van de afzonderlijke
					 deelkaders weergegeven. Voor alle jaren vormen de (kaderrelevante)
					 meerjarencijfers, zoals gepresenteerd in de Startnota 2012, het uitgangspunt.
					 Op deze stand zijn de maatregelen uit het aanvullend pakket en de daarmee
					 samenhangende correctie als gevolg van de overheveling van de ouderkorting
					 verwerkt. Daarnaast hebben zich in het afgelopen jaar macro-economische
					 mutaties voorgedaan, vooral als gevolg van de oplopende werkloosheid en een
					 aantal overige mutaties (zoals kasschuiven) die niet tot het aanvullend pakket
					 behoren. Ook deze mutaties zijn ten opzichte van de stand Startnota verwerkt,
					 onder de post overig. Al deze wijzigingen tezamen leiden tot de nieuwe stand
					 Miljoenennota 2014. De stand Miljoenennota 2014 vormt het herijkte
					 uitgavenkader voor de komende kabinetsperiode. Toekomstige overschrijdingen ten
					 opzichte van deze stand moeten conform de begrotingsregels onder het kader
					 worden ingepast. In de kadertoetsen van RBG-eng, SZA en het BKZ is de
					 aanpassing van het kader weergegeven in de regel herijking kader.
 
 3.6.3 Kadertoetsing 
						1Door afronding wijkt de som der delen af van het
							 totaal.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2013
 
 
 2014
 
 
 2015
 
 
 2016
 
 
 2017
 
 
 
 
 
 
 
 RBG-eng 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Stand Startnota
 
 
 
 
 104.227
 
 
 
 
 107.602
 
 
 
 
 109.297
 
 
 
 
 110.724
 
 
 
 
 111.452
 
 
 
 
 
 Maatregelen aanvullend beleidspakket
 
 
 152
 
 
 – 1.764
 
 
 – 1.838
 
 
 – 1.039
 
 
 – 1.533
 
 
 
 
 Overig
 
 
 – 1.586
 
 
 – 293
 
 
 – 863
 
 
 –  1.820
 
 
 – 1.044
 
 
 
 
 
 Stand Miljoenennota
								2014
 
 
 
 
 102.793
 
 
 
 
 105.545
 
 
 
 
 106.596
 
 
 
 
 107.865
 
 
 
 
 108.875
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 SZA
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Stand Startnota
 
 
 
 
 73.306
 
 
 
 
 76.940
 
 
 
 
 80.222
 
 
 
 
 80.912
 
 
 
 
 80.892
 
 
 
 
 
 Maatregelen aanvullend beleidspakket
 
 
 0
 
 
 – 264
 
 
 – 1.189
 
 
 – 1.143
 
 
 – 706
 
 
 
 
 Correctie ouderenkorting
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 3.110
 
 
 3.230
 
 
 3.350
 
 
 
 
 Overig
 
 
 810
 
 
 1.165
 
 
 1.136
 
 
 1.282
 
 
 1.079
 
 
 
 
 
 Stand Miljoenennota
								2014
 
 
 
 
 74.116
 
 
 
 
 77.842
 
 
 
 
 83.278
 
 
 
 
 84.281
 
 
 
 
 84.614
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 BKZ
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Stand Startnota
 
 
 
 
 66.181
 
 
 
 
 69.667
 
 
 
 
 69.973
 
 
 
 
 72.366
 
 
 
 
 74.556
 
 
 
 
 
 Maatregelen aanvullend beleidspakket
 
 
 0
 
 
 – 768
 
 
 – 529
 
 
 – 885
 
 
 – 1.084
 
 
 
 
 Overig
 
 
 – 667
 
 
 – 1.073
 
 
 – 426
 
 
 – 521
 
 
 – 554
 
 
 
 
 
 Stand Miljoenennota
								2014
 
 
 
 
 65.514
 
 
 
 
 67.826
 
 
 
 
 69.018
 
 
 
 
 70.960
 
 
 
 
 72.917
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Totaal
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Stand Startnota
 
 
 
 
 243.715
 
 
 
 
 254.210
 
 
 
 
 259.492
 
 
 
 
 264.003
 
 
 
 
 266.900
 
 
 
 
 
 Maatregelen aanvullend pakket
 
 
 152
 
 
 – 2.795
 
 
 – 3.557
 
 
 – 3.067
 
 
 – 3.324
 
 
 
 
 Correctie ouderenkorting
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 3.110
 
 
 3.230
 
 
 3.350
 
 
 
 
 Overig
 
 
 –  1.443
 
 
 – 201
 
 
 – 153
 
 
 – 1.059
 
 
 – 520
 
 
 
 
 
 Stand Miljoenennota
								2014
 
 
 
 
 242.423
 
 
 
 
 251.213
 
 
 
 
 258.893
 
 
 
 
 263.106
 
 
 
 
 266.406
 
 
 
 
 
 
 Rijksbegroting in enge zin
 Tabel 3.6.4 geeft de kadertoets voor het deelkader RBG-eng
					 weer. In deze kadertoets is de ontwikkeling van de uitgaven onder dit deelkader
					 weergegeven ten opzichte van de raming bij Startnota. Bij Startnota is het
					 uitgavenkader voor deze kabinetsperiode vastgesteld. Op dat moment waren de
					 uitgaven onder het uitgavenkader gelijk aan de hoogte van het uitgavenkader.
					 Zodoende is sprake van een sluitend uitgavenkader voor alle jaren van de
					 kabinetsperiode. Sinds Startnota zijn de economische omstandigheden gewijzigd,
					 waardoor een aantal macro-economische ramingen is geactualiseerd. Daarnaast
					 zijn enkele beleidsmatige mutaties onder het uitgavenkader verwerkt. De
					 afzonderlijke mutaties worden toegelicht.
 
 3.6.4 Kadertoets RBG-eng (in miljoenen euro) 
						1Door afronding wijkt de som der delen af van het
							 totaal.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2013
 
 
 2014
 
 
 2015
 
 
 2016
 
 
 2017
 
 
 
 
 
 
 
 Startnota 
 
 
 
 
 0
 
 
 
 
 0
 
 
 
 
 0
 
 
 
 
 0
 
 
 
 
 0
 
 
 
 
 
 
 Macromutaties
 
 
 
 
 – 0,6
 
 
 
 
 – 0,3
 
 
 
 
 – 0,5
 
 
 
 
 – 0,7
 
 
 
 
 – 0,8
 
 
 
 
 
 Ruilvoetontwikkeling
 
 
 0,2
 
 
 0,6
 
 
 0,5
 
 
 0,5
 
 
 0,5
 
 
 
 
 Dividenden staatsdeelnemingen
 
 
 – 0,4
 
 
 – 0,2
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 – 0,1
 
 
 
 
 EU-afdrachten
 
 
 0,3
 
 
 – 0,1
 
 
 – 0,2
 
 
 – 0,2
 
 
 – 0,2
 
 
 
 
 HGIS
 
 
 – 0,2
 
 
 – 0,2
 
 
 – 0,2
 
 
 – 0,2
 
 
 – 0,2
 
 
 
 
 GF/PF (inclusief accres)
 
 
 – 0,5
 
 
 – 0,4
 
 
 – 0,6
 
 
 – 0,8
 
 
 – 0,8
 
 
 
 
 
 Beleidsmatige
								mutaties
 
 
 
 
 – 0,2
 
 
 
 
 – 1,0
 
 
 
 
 – 1,4
 
 
 
 
 – 0,8
 
 
 
 
 – 1,0
 
 
 
 
 
 Woonpakket
 
 
 0,1
 
 
 0,1
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 
 
 HGIS beleid
 
 
 0,1
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 
 
 Rechtspraak, rechtsbijstand en DJI
 
 
 0,2
 
 
 0,2
 
 
 0,1
 
 
 0,0
 
 
 – 0,1
 
 
 
 
 Huurtoeslag
 
 
 0,1
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 
 
 in=uit taakstelling
 
 
 0,2
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 
 
 Korting loonruimte ambtenaren 2014
								(loonsombenadering)
 
 
 0,0
 
 
 – 0,7
 
 
 – 0,7
 
 
 – 0,7
 
 
 – 0,7
 
 
 
 
 Inhouden prijsbijstelling
 
 
 – 0,6
 
 
 – 0,6
 
 
 – 0,6
 
 
 – 0,6
 
 
 – 0,6
 
 
 
 
 Pakket kredietverlening MKB en Verhoging
								kredietplafond Qredits
 
 
 0,1
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 
 
 SDE+ subsidie
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 – 0,2
 
 
 
 
 Accommoderen hogere uitgaven huurtoeslag
 
 
 0,0
 
 
 0,1
 
 
 0,1
 
 
 0,1
 
 
 0,1
 
 
 
 
 Kasschuiven
 
 
 – 0,1
 
 
 – 0,3
 
 
 – 0,3
 
 
 0,3
 
 
 0,4
 
 
 
 
 Overige mutaties
 
 
 – 0,2
 
 
 0,2
 
 
 0,0
 
 
 0,1
 
 
 0,1
 
 
 
 
 
 Technische mutaties
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Herijking kader (+ is verlaging van het kader)
 
 
 
 1,0
 
 
 1,6
 
 
 1,2
 
 
 1,5
 
 
 
 
 
 Miljoenennota 2014
 
 
 
 
 – 0,8
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 
 
 Macromutaties
 De ruilvoet laat een tegenvaller zien onder het kader
					 RBG-eng. De ruilvoet is de verhouding tussen de nominale ontwikkeling van de
					 uitgaven onder het kader en de nominale bijstelling van de hoogte van het
					 uitgavenkader. De nominale bijstelling van de hoogte van het uitgavenkader
					 gebeurt aan de hand van de prijs nationale bestedingen (pNB). Aangezien de pNB
					 lager wordt geraamd dan eerder werd verondersteld, resulteert een neerwaartse
					 aanpassing van het uitgavenkader. Ook de voor de uitgaven relevante inflatie en
					 loonontwikkeling is lager dan tijdens de Startnota werd verondersteld. Zodoende
					 wordt de nominale ontwikkeling van de uitgaven onder het kader eveneens
					 neerwaarts bijgesteld. De neerwaartse kaderaanpassing is echter groter dan de
					 nominale bijstelling onder het kader; per saldo resteert een ruilvoetverlies en
					 dus een tegenvaller voor het uitgavenkader.
 De verandering in de dividenden staatsdeelnemingen wordt in
					 2013 veroorzaakt door hogere dan geraamde winstafdracht/dividenden van DNB,
					 UCN, Gasunie en Schiphol. In 2014 wordt de mutatie veroorzaakt doordat het
					 aandeel van de crisisgerelateerde winst van DNB is afgenomen, bij een ongeveer
					 gelijkblijvende winstraming.
 De EU-afdrachten en de middelen voor internationale
					 samenwerking vallen vanaf 2014 lager uit. De lagere EU-afdrachten zijn het
					 gevolg van verslechterde economische vooruitzichten, waardoor ook de
					 BNI-afdrachten lager uitvallen dan eerder werd verwacht. De uitgaven aan
					 ontwikkelingssamenwerking van de HGIS zijn gekoppeld aan het bnp. Het bnp is
					 neerwaarts bijgesteld; hierdoor valt het budget voor ontwikkelingssamenwerking
					 lager uit.
 De mutatie GF/PF vloeit voort uit de toepassing van de
					 normeringssystematiek van het Gemeente- en Provinciefonds. De neerwaartse
					 bijstelling van het accres is met name het gevolg van de doorwerking van enkele
					 maatregelen uit het aanvullende beleidspakket op het accres. Ook is sprake van
					 lager dan verwachte nominale ontwikkeling op de rijksbegroting, ook dit werkt
					 door in het accres. Een uitgebreide toelichting op de accresontwikkeling is
					 opgenomen in bijlage 9.
 Beleidsmatige mutaties
 In het Woonakkoord is afgesproken dat het Rijk de bijdrage
					 aan startersleningen verhoogt. Daarnaast wordt een revolverend fonds ingesteld
					 voor energiebesparende maatregelen. Dit zorgt voor een incidentele tegenvaller
					 onder het uitgavenkader.
 Doordat de toerekening aan ODA van schuldkwijtschelding aan
					 ontwikkelingslanden lager uitvalt, is in 2013 sprake van een tegenvaller van
					 150 miljoen euro. Hier tegenover staat dat in 2013 100 miljoen euro wordt
					 afgeroomd van de vrije ruimte binnen het non-ODA deel van de HGIS.
 VenJ ziet zich geconfronteerd met problematiek, onder andere
					 op het terrein van de Raad voor de Rechtspraak, de Rechtsbijstand en DJI. De
					 komende jaren wordt een stijging van de instroom bij de rechtspraak voorzien.
					 Daarnaast stijgt de behoefte aan rechtsbijstand. Ook vallen de ontvangsten bij
					 boeten en transacties in 2013 tegen. Om de problematiek te dekken wordt bij de
					 rechtspraak en bij de rechtsbijstand een breed pakket aan maatregelen genomen.
					 Ook worden verschillende beleidsbudgetten gekort. Het Masterplan DJI voorziet
					 de sluiting van een aanzienlijk aantal gevangenissen hetgeen leidt tot een
					 omvangrijke besparing in latere jaren. Vanaf 2013 wordt een reservering
					 getroffen voor een deel van het boekwaardeverlies dat optreedt door het
					 afstoten van gevangenissen.
 De uitgaven aan de huurtoeslag vallen tegen. Omdat een
					 aanpassing van de huurtoeslag in het lopende jaar niet mogelijk is, wordt de
					 tegenvaller van 0,2 miljard euro ingepast onder het kader.
 Indien in enig jaar een vertraging optreedt in de uitvoering
					 van een voor dat jaar begroot project, dan mag het desbetreffende departement
					 het hiervoor begrote budget (binnen een gemaximeerd totaal) doorschuiven naar
					 de begroting van het volgende jaar. In het volgende jaar wordt dit budget aan
					 de departementale begroting toegevoegd; dit wordt de eindejaarsmarge genoemd.
					 Het uitkeren van de eindejaarsmarge zorgt voor een hoger dan geraamd
					 uitgaventotaal. De ramingstechnische veronderstelling in=uit is de tegenhanger
					 van het uitkeren van de eindejaarsmarge, om te voorkomen dat het uitkeren van
					 de eindejaarsmarge leidt tot een overschrijding van het uitgavenkader. Hierbij
					 wordt ervan uitgegaan dat de onderuitputting die zich in het vorig jaar heeft
					 voorgedaan, ook dit jaar zal optreden. De dit jaar optredende onderuitputting
					 wordt vervolgens ingezet om de in=uit in te vullen. Als gevolg van de nu al
					 ontstane onderuitputting onder het uitgavenkader is de in=uittaakstelling al
					 voor 0,2 miljard euro ingevuld.
 Naast de in het Zorgakkoord afgesproken loonmatiging voor
					 2014 tot en met 2017 wordt in 2014 tevens de loonbijstelling voor kabinets- en
					 onderwijssectoren (exclusief zorg) ingehouden voor zover het
					 contractloonontwikkeling betreft. Daarbij geldt de loonsombenadering. Dat wil
					 zeggen dat als er loonruimte kan worden vrijgespeeld door bijvoorbeeld het
					 versoberen van secundaire arbeidsvoorwaarden, deze kan worden ingezet voor
					 stijging van het primair loon.
 De meerjarige doorwerking van de tranche 2013 van de
					 prijsbijstelling wordt ingehouden. De Staten-Generaal en Overige Hoge Colleges
					 van Staat krijgen, op grond van de bijzondere staatsrechtelijke positie in de
					 Comptabiliteitswet, de prijsbijstelling tranche 2013 wel uitgekeerd. Ook is het
					 BES-fonds geïndexeerd.
 Overeengekomen is om eenmalig 125 miljoen euro in 2013 vrij
					 te maken om de toegang tot financiering voor bedrijven te vergroten, zodat
					 ondernemers kunnen blijven investeren in nieuwe activiteiten. De verdeling van
					 de 125 miljoen worden toegelicht in paragraaf 3.2.2.
 In het SER energieakkoord is afgesproken dat de doelstelling
					 duurzame energie van 16 procent niet in 2020 zal worden gerealiseerd maar in
					 2023. Redenen voor het uitstel zijn het kostenefficiënter realiseren van de
					 doelstelling en daarmee een gunstigere lastenontwikkeling. Het later realiseren
					 van de doelstelling heeft tot gevolg dat vanaf 2017 de SDE+-uitgaven en SDE+
					 ontvangsten lager zijn dan geraamd. Dit scheelt naar verwachting cumulatief
					 2,25 miljard euro tot 2020.
 De hogere uitgaven aan de huurtoeslag van 111 miljoen euro
					 per jaar worden vanaf 2014 gecompenseerd uit de beschikbare
					 koopkrachtenveloppe.
 De post kasschuiven bestaat uit meerdere componenten. De post
					 bevat de wijzigingen in het kasritme voor de intensivering voor natuur, de
					 intensvering veiligheid en het revolving fund ontwikkelingssamenwerking uit het
					 pakket. Daarnaast bevat deze post kasschuiven die dit jaar onder het kader zijn
					 ingepast. Het gaat om optelling van meerdere kasschuiven, die zich voornamelijk
					 voordoen op begrotingen van Veiligheid en Justitie, Binnenlandse Zaken en
					 Koninkrijksrelaties, Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Sociale Zaken en
					 Werkgelegenheid en Wonen en Rijksdienst.
 De post overige mutaties bevat een aantal kleinere generale
					 mutaties.
 
 Box 3.6.1 Meerjarige ontwikkeling
						apparaatsuitgaven en -kosten
 Op basis van de ontwerpbegrotingen is in tabel 3.6.5 de
						meerjarige ontwikkeling van de apparaatsuitgaven en -kosten voor
						kerndepartementen en batenlastendiensten opgenomen. De taakstelling Rijksdienst
						is budgettair verwerkt in de departementale begrotingen. Zoals toegezegd bij
						Verantwoordingsdag geeft ieder departement bij het centraal apparaatsartikel
						aan hoe zij de taakstelling hebben verdeeld. Bij de begroting van Wonen &
						Rijksdienst (W&R) is een integraal overzicht per departement opgenomen als
						bijlage.
 
 Tabel 3.6.5 Ontwikkeling apparaatsuitgaven (in
						 miljarden euro)
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2013
 
 
 2014
 
 
 2015
 
 
 2016
 
 
 2017
 
 
 2018
 
 
 
 
 
 
 
 Kerndepartement
 
 
 
 13,0
 
 
 12,4
 
 
 12,0
 
 
 11,6
 
 
 11,2
 
 
 11,1
 
 
 
 
 
 Agentschappen
 
 
 
 6,6
 
 
 6,5
 
 
 6,3
 
 
 6,2
 
 
 6,0
 
 
 5,9
 
 
 
 
 
 
 
 Sociale Zekerheid en
					 Arbeidsmarkt
 
 Tabel 3.6.6 Kadertoets Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt
						(in miljarden euro's) 
						1Door afronding wijkt de som der delen af van het
							 totaal.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 (in miljarden euro; – is saldoverbeterend)
 
 
 2013
 
 
 2014
 
 
 2015
 
 
 2016
 
 
 2017
 
 
 
 
 
 
 
 Kadertoets Startnota
								2013
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Macro-economische
								mutaties
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Werkloosheidsuitgaven
 
 
 1,0
 
 
 2,4
 
 
 2,5
 
 
 2,3
 
 
 2,0
 
 
 
 
 Ruilvoet
 
 
 0,1
 
 
 – 0,2
 
 
 – 0,3
 
 
 – 0,3
 
 
 – 0,3
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Uitvoeringsmutaties
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Kinderopvangtoeslag
 
 
 – 0,4
 
 
 – 0,4
 
 
 – 0,4
 
 
 – 0,4
 
 
 – 0,4
 
 
 
 
 AOW
 
 
 0,0
 
 
 – 0,1
 
 
 – 0,1
 
 
 – 0,1
 
 
 – 0,2
 
 
 
 
 Kindgebonden budget
 
 
 0,1
 
 
 0,1
 
 
 0,1
 
 
 0,1
 
 
 0,2
 
 
 
 
 Incidenteel MKOB en AO-tegemoetkoming
 
 
 0,3
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 
 
 Overig
 
 
 – 0,1
 
 
 0,0
 
 
 0,1
 
 
 0,1
 
 
 0,2
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Beleidsmatige
								mutaties
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Sociaal Akkoord
 
 
 0,0
 
 
 – 0,2
 
 
 0,2
 
 
 0,3
 
 
 0,5
 
 
 
 
 Omzetting fiscale ouderenkortingen in kop op
								zorgtoeslag
 
 
 0,0
 
 
 0,3
 
 
 3,4
 
 
 3,5
 
 
 3,6
 
 
 
 
 MKOB
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 – 1,0
 
 
 – 1,0
 
 
 – 1,0
 
 
 
 
 Overig
 
 
 0,1
 
 
 – 0,2
 
 
 – 0,4
 
 
 – 0,5
 
 
 – 0,3
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Technische mutatie
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Herijking kader (+ = verlaging uitgavenkader)
 
 
 
 – 1,7
 
 
 – 4,0
 
 
 – 4,0
 
 
 – 4,4
 
 
 
 
 
 w.v. correctie
								ouderenkorting
 
 
 
 
 
 
 – 3,1
 
 
 
 
 – 3,2
 
 
 
 
 – 3,4
 
 
 
 
 
 
 w.v overig
 
 
 
 
 
 
 -0,9
 
 
 
 
 -0,8
 
 
 
 
 – 1,0
 
 
 
 
 
 Kadertoets Miljoenennota 2014
 
 
 
 1,0
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 
 
 De verslechterde economische omstandigheden ten opzichte van
					 Startnota zorgen voor fors hogere werkloosheidsuitgaven. De ruilvoetmutatie
					 zorgt voor een kleine meevaller: de neerwaartse bijstelling van de uitgaven
					 onder het SZA-kader als gevolg van lagere contractloonontwikkeling is wat
					 groter dan de bijstelling van het kader zelf naar aanleiding van de lagere
					 prijs nationale bestedingen.
 
 Op basis van uitvoeringsinformatie van de Belastingdienst
						zijn de uitgaven aan de kinderopvangtoeslag fors naar beneden bijgesteld. Het
						dalende gebruik in 2012, dat onder andere toegeschreven wordt aan sterkere
						gedragseffecten en de conjuncturele ontwikkeling, werkt meerjarig door. De
						raming van de uitgaven aan de AOW zijn neerwaarts bijgesteld naar aanleiding
						van de nieuwe bevolkings- en huishoudprognose van het CBS. De uitgaven aan het
						kindgebonden budget zijn opwaarts bijgesteld op basis van nieuwe
						inkomensgegevens van het CPB. Door de lagere economische groei en lagere
						inkomens hebben meer mensen recht op een (hoger) kindgebonden budget. Er is een
						incidenteel besparingsverlies op de MKOB en de AO-tegemoetkoming, omdat deze
						met terugwerkende kracht geëxporteerd worden (dat wil zeggen betaald aan
						mensen die in het buitenland wonen). Om toekomstige besparingsverliezen te
						dekken worden deze twee tegemoetkomingen per 1 juli 2013 (MKOB) en in 2014
						(AO-tegemoetkoming) generiek verlaagd.
 Het akkoord dat tussen de sociale partners gesloten is,
						heeft gevolgen voor de uitgaven onder het SZA-kader. De uitgaven ten behoeve
						van het werkbedrijf, van werk naar werk en toekomstbestendig pensioen zorgen
						voor een stijging van de SZA-uitgaven. De overschrijding van het SZA-kader als
						gevolg van het Sociaal Akkoord is binnen het totale budgettaire kader ingepast.
						In het aanvullend pakket wordt vanaf 2015 gefaseerd een huishoudentoeslag
						ingevoerd. In 2015 wordt de MKOB afgeschaft. In dat jaar wordt een kop op de
						zorgtoeslag voor ouderen geïntroduceerd waarin het budget van de fiscale
						ouderenkortingen wordt opgenomen. De post overig bevat met name bijstellingen
						van de opbrengst van regeerakkoordmaatregelen.
 
 Het SZA-kader is na verwerking van het aanvullend pakket en
					 de macro-economische doorwerking op basis van de huidige ramingen (MEV)
					 herijkt.
 Budgettair Kader Zorg
 Ten opzichte van de Startnota is ondanks een
					 ruilvoettegenvaller sprake van een forse kaderonderschrijding in alle jaren.
					 Deze onderschrijding is voornamelijk het gevolg van de maatregelen uit het
					 aanvullend pakket. Vanwege dit pakket is het kader vanaf 2014 herijkt.
 
 Tabel 3.6.7 Kadertoets Budgettair Kader Zorg (in
						miljarden euro's) 
						1Door afronding wijkt de som der delen af van het
							 totaal.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 (in miljarden euro; – is saldoverbeterend)
 
 
 2013
 
 
 2014
 
 
 2015
 
 
 2016
 
 
 2017
 
 
 
 
 
 
 
 Kadertoets BKZ
								startnota
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Macromutaties
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Ruilvoet
 
 
 0,1
 
 
 0,1
 
 
 0,4
 
 
 0,3
 
 
 0,3
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Beleidsmatige
								mutaties
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Actualisering zorguitgaven
 
 
 – 0,3
 
 
 – 0,3
 
 
 – 0,3
 
 
 – 0,3
 
 
 – 0,3
 
 
 
 
 Hoofdlijnenakkoorden msz/ggz/ha
 
 
 0,0
 
 
 – 0,3
 
 
 – 0,5
 
 
 – 0,8
 
 
 – 1,0
 
 
 
 
 Terugdraaien lage ziektelastmaatregel bruto
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 1,2
 
 
 1,2
 
 
 1,2
 
 
 
 
 Ramingsbijstelling geneesmiddelen
 
 
 0,0
 
 
 – 0,2
 
 
 – 0,3
 
 
 – 0,3
 
 
 – 0,3
 
 
 
 
 Incidentele loonontwikkeling op nul 2014 en 2015
 
 
 0,0
 
 
 – 0,1
 
 
 – 0,5
 
 
 – 0,6
 
 
 – 0,5
 
 
 
 
 Terugsluis opbrengst ilo- maatregel curatieve
								zorg
 
 
 0,0
 
 
 0,1
 
 
 0,2
 
 
 0,3
 
 
 0,3
 
 
 
 
 Verzachten korting huishoudelijke verzorging
 
 
 0,0
 
 
 0,1
 
 
 0,5
 
 
 0,5
 
 
 0,5
 
 
 
 
 Geen beperking aanspraak dagbesteding / persoonlijke
								verzorging
 
 
 0,0
 
 
 0,3
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 
 
 Verzachten extramuraliseren
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 0,1
 
 
 0,3
 
 
 
 
 Korting contracteerruimte AWBZ en tarieven PGB
 
 
 0,0
 
 
 – 0,3
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 
 
 Beperken groeiruimte / contracteerruimte AWBZ
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 – 0,2
 
 
 – 0,3
 
 
 
 
 Tariefsmaatregel intramurale zorg AWBZ
 
 
 0,0
 
 
 – 0,2
 
 
 – 0,2
 
 
 – 0,2
 
 
 – 0,3
 
 
 
 
 Meeropbrengst intramurale eigen bijdrage AWBZ
 
 
 0,0
 
 
 – 0,3
 
 
 – 0,3
 
 
 – 0,3
 
 
 – 0,3
 
 
 
 
 Verzachten intramurale eigen bijdrage AWBZ
 
 
 0,0
 
 
 0,2
 
 
 0,2
 
 
 0,2
 
 
 0,2
 
 
 
 
 Ontvangsten eigen risico
 
 
 0,0
 
 
 – 0,1
 
 
 – 0,4
 
 
 – 0,4
 
 
 – 0,4
 
 
 
 
 Overig
 
 
 – 0,1
 
 
 – 0,2
 
 
 – 0,2
 
 
 – 0,3
 
 
 – 0,3
 
 
 
 
 
 Technische mutatie
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Herijking kader (+ = verlaging uitgavenkader)
 
 
 
 1,0
 
 
 0,2
 
 
 0,6
 
 
 0,8
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Kadertoets BKZ Miljoenennota
								2014
 
 
 
 
 – 0,3
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 0,0
 
 
 
 
 
 
 Op basis van nieuwe gegevens van het College voor
					 Zorgverzekeringen (CVZ) en de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) zijn de
					 zorguitgaven geactualiseerd. In deze actualisering zijn de medisch
					 specialistische zorg en GGZ nog niet meegenomen aangezien voor deze sectoren
					 nog geen betrouwbare cijfers beschikbaar zijn. Bij de grensoverschrijdende zorg
					 en zorg in natura zijn de uitgaven toegenomen. Bij de geneesmiddelen is
					 daarentegen sprake van een forse onderschrijding als gevolg van onder andere
					 succesvol preferentiebeleid. De lagere uitgaven aan geneesmiddelen maken voor
					 2014 en verder onderdeel uit van het aanvullend pakket van 6 miljard euro.
 In de nieuw afgesloten Hoofdlijnenakkoorden van 16 juli 2013
					 is afgesproken dat het groeipercentage van de zorguitgaven voor de medisch
					 specialistische zorg en de GGZ verder wordt teruggebracht: naar 1,5 procent in
					 2014 en 1 procent per jaar van 2015 tot en met 2017. Bij de huisartsen wordt
					 een additionele groei ten opzichte van de medisch specialistische zorg en de
					 GGZ beschikbaar gesteld ten behoeve van substitutie en vernieuwing van 1
					 procent in 2014 en 1,5 procent vanaf 2015. De verlaging van de groei van de
					 uitgaven, die door middel van de gezamenlijke inspanningen wordt bereikt, leidt
					 tot een besparing van 250 miljoen euro in 2014 oplopend tot 1 miljard euro
					 vanaf 2017. Deze besparing is onderdeel van het aanvullend pakket van 6 miljard
					 euro. Deze opbrengst is in het aanvullend pakket ingezet om de lage ziektelast
					 maatregel uit het Regeerakkoord Rutte I ongedaan te maken. Verder worden als
					 gevolg van een samenhangend geheel van maatregelen besparingen gerealiseerd op
					 de uitgaven aan geneesmiddelen.
 In het voorjaar van 2013 zijn met diverse partijen uit het
					 zorgveld afspraken gemaakt om een breed draagvlak voor de op handen zijnde
					 hervormingen in de zorg te creëren. Onderdeel van dit akkoord is dat sectoren
					 loonruimte inleveren (de incidentele loonontwikkeling wordt beperkt) en dat dit
					 geld op een andere manier voor de sector beschikbaar komt. In de curatieve zorg
					 komt zo onder andere geld beschikbaar voor een kwaliteitsimpuls voor personeel
					 van algemene ziekenhuizen. De middelen uit de incidentele loonontwikkeling in
					 de AWBZ worden aangewend voor het verzachten van diverse maatregelen uit het
					 Regeerakkoord in het kader van de Hervorming Langdurige Zorg. Het gaat hierbij
					 onder andere om verzachting van de korting huishoudelijke verzorging, het niet
					 beperken van de aanspraak dagbesteding/persoonlijke verzorging in 2014 en
					 verzachting van het extramuraliseren. Onderdeel van het met de sector gesloten
					 zorgakkoord is ook een tariefmaatregel in de AWBZ bij intramurale zorg en
					 extramurale verpleging en een korting van de contracteerruimte en tarieven PGB
					 in 2014.
 
 Tot slot levert de verhoging van de intramurale eigen
						bijdrage in de AWBZ conform Regeerakkoord fors meer op dan eerder verwacht.
						Deze extra opbrengst wordt grotendeels ingezet om de maatregel te verzachten.
						Extra opbrengsten bij het eigen risico ontstaan met name doordat de lage
						ziektelast maatregel (onderdeel aanvullend pakket) niet doorgaat.
 In het Financieel Beeld Zorg in de begroting van het
						ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is een nadere toelichting op
						alle genomen maatregelen opgenomen.
 
 
 
 
 3.6.2
 Het inkomstenkader
 
 Bij de start van de kabinetsperiode is naast het
					 uitgavenkader ook het inkomstenkader vastgesteld. In het inkomstenkader worden
					 alle beleidsmatige wijzigingen in tarieven en grondslagen van de belastingen en
					 premies vastgelegd. Dit in tegenstelling tot zogenoemde endogene
					 ontwikkelingen: lagere of hogere overheidsinkomsten als gevolg van met name de
					 economische ontwikkelingen.
 
 In de startnota was sprake van een totale beleidsmatige
						stijging van de lasten van cumulatief 15,6 miljard euro. Deze stand is
						weergegeven in de eerste regel van tabel 3.6.8. Na het vaststellen van het
						inkomstenkader aan het begin van de kabinetsperiode zijn diverse maatregelen
						genomen die effect hebben op het inkomstenkader. Deze wijzigingen zijn
						samengevat in de regel «aanpassingen na startnota». Over de kabinetsperiode
						heen is door de diverse wijzigingen sprake van een lastenstijging van 0,2
						miljard euro. Het betreft wijzigingen als gevolg van de gesloten akkoorden en
						aanpassingen als gevolg van de macro-economische ontwikkelingen.
 Tot slot heeft het kabinet een aanvullend pakket aan
						maatregelen gepresenteerd om het tekort terug te dringen. Een deel van deze
						maatregelen slaat neer aan de lastenkant en leiden tot een cumulatieve
						lastenmutatie van 2,2 miljard euro. Met deze wijzigingen wordt het nieuwe
						inkomstenkader vastgesteld. De cumulatieve lastenontwikkeling komt na
						verwerking van bovengenoemde aanpassingen deze kabinetsperiode op 17,9 miljard
						euro uit.
 
 
 Tabel 3.6.8. Inkomstenkader
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2013
 
 
 2014
 
 
 2015
 
 
 2016
 
 
 2017
 
 
 cumulatief 2013–2017
 
 
 
 
 
 
 Stand Startnota
 
 
 8,6
 
 
 2,9
 
 
 2,3
 
 
 0,8
 
 
 1,0
 
 
 15,6
 
 
 
 
 Aanpassingen na Startnota
 
 
 – 0,3
 
 
 0,9
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 – 0,3
 
 
 0,2
 
 
 
 
 Aanvullend pakket
 
 
 – 1,3
 
 
 3,1
 
 
 0,2
 
 
 0,5
 
 
 – 0,3
 
 
 2,2
 
 
 
 
 
 Totaal
 
 
 
 
 6,8
 
 
 
 
 7,1
 
 
 
 
 2,4
 
 
 
 
 1,1
 
 
 
 
 0,6
 
 
 
 
 17,9
 
 
 
 
 
 Correctie Ouderenkortingen
 
 
 0,0
 
 
 0,0
 
 
 3,1
 
 
 0,1
 
 
 0,1
 
 
 3,4
 
 
 
 
 
 Aanpassingen na startnota
 In het woonakkoord is besloten om – gelijktijdig met een
					 matiging van de huurverhoging – de verhuurderheffing meer geleidelijk in te
					 voeren. Ook is besloten tot een tijdelijke impuls voor de bouw via een
					 verlaging van de BTW. Dit leidt tot een lastenverlichting van 290 miljoen
					 cumulatief.
 In het sociaal akkoord zijn twee maatregelen genomen die
					 gevolgen hebben voor het inkomstenkader. Binnen het akkoord is ruimte
					 gecreëerd om de Witteveen-maatregel uit het regeerakkoord aan te passen. Ook
					 is besloten om de mobiliteitsbonus in te perken ter financiering van een
					 vergelijkbare loonkostensubsidies aan de uitgavenkant.
 Door lagere uitgaven aan de zorg vallen de zorgpremies lager
					 uit dan waar aan het begin van deze kabinetsperiode vanuit is gegaan. Met name
					 de nominale premie in 2013 is lager. Deze daling zorgt voor een
					 lastenverlichting over de gehele kabinetsperiode. De zorgmaatregelen uit het
					 aanvullend pakket zorgen voor een verdere daling van de zorgpremies. Deze
					 premiedaling wordt binnen het pakket gecompenseerd met lastenmutaties voor
					 burgers en bedrijven.
 Als gevolg van de oplopende werkloosheid stijgen de
					 sectorfondspremies ten opzichte van de startnota. Uit de sectorfondsen worden
					 de eerste zes maanden WW gefinancierd. De premies worden lastendekkend
					 vastgesteld. De lastenverzwaring als gevolg van de oplopende sectorfondspremies
					 wordt binnen het aanvullend pakket op twee manieren deels gecompenseerd. De
					 tekorten in de fondsen zorgen voor een inhaalpremie. Dit deel van de
					 premiestijging wordt gecompenseerd via een eenmalige verlaging van de
					 arbeidsongeschiktheidspremie in 2013. De hogere lastendekkende premie als
					 gevolg van de hogere uitgaven van de fondsen wordt vanaf 2014 deels
					 gecompenseerd door een structurele verlaging van de AWF-premie.
 In het regeerakkoord is de boetetaakstelling voor
					 marktwerking structureel verhoogd met 75 miljoen euro in 2014, oplopend tot 125
					 miljoen euro in 2017 en verder. Deze verhoging van de boeteontvangsten is op
					 korte termijn niet haalbaar, onder andere omdat hiervoor wijzigingen in het
					 boetebeleid nodig zijn. Vanaf 2017 wordt 10 miljoen euro van de taakstelling
					 via hogere boeteontvangsten ingevuld. Het resterende deel wordt zoals bij
					 regeerakkoord is afgesproken ingevuld binnen de post subsidies bedrijven.
 Aanvullend pakket
 In het aanvullende pakket worden diverse lastenmaatregelen
					 genomen. In tabel 3.6.9 wordt de aansluiting gemaakt tussen de lasten van het
					 aanvullend pakket en de verwerking van het pakket in het inkomstenkader.
 
 Tabel 3.6.9. Aansluiting aanvullend pakket en
						inkomstenkader (bedragen in miljoenen euro’s, – is
						lastenverlichting)
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2013
 
 
 2014
 
 
 2015
 
 
 2016
 
 
 2017
 
 
 
 
 
 
 Lasten aanvullend pakket
 
 
 – 1,4
 
 
 1,4
 
 
 1,9
 
 
 1,9
 
 
 1,6
 
 
 
 
 Zorgtoeslag
 
 
 0,0
 
 
 0,3
 
 
 0,1
 
 
 0,6
 
 
 0,6
 
 
 
 
 Totaal inkomstenkader
 
 
 – 1,4
 
 
 1,8
 
 
 2,0
 
 
 2,4
 
 
 2,2
 
 
 
 
 Niet-kaderrelevant inkomsten
 
 
 – 0,2
 
 
 1,5
 
 
 0,5
 
 
 0,5
 
 
 0,5
 
 
 
 
 
 In paragraaf 3.2 is een overzicht gegeven van alle
					 maatregelen uit het aanvullend pakket. Hier worden ook de afzonderlijke
					 maatregelen toegelicht. De lasten als gevolg van het aanvullend pakket stijgen
					 met 1,6 miljard euro. De belangrijkste redenen hiervoor zijn het bevriezen van
					 de belastingschijven en heffingskortingen, het inhouden van de lastenenveloppe
					 voor het bedrijfsleven en het aanpassen van de fiscale regelingen rondom
					 stamrechten. Daar staat tegenover dat de verhoging van de arbeidskorting wordt
					 versneld en de bedrijven een lastenverlichting krijgen via verlaging van de
					 werkgeverspremies en verzachting van de versobering zelfstandigenaftrek.
 
 Voor verwerking van de lastenmaatregelen van het aanvullend
						pakket wordt uitgegaan van de definities voor het inkomstenkader. Dit betekent
						dat de ombuigingen van 0,6 miljard euro op de zorgtoeslag worden meegenomen. De
						zorgtoeslag is een uitgave van de overheid, maar wordt geboekt als onderdeel
						van het inkomstenkader omdat de hoogte van de zorgtoeslag één op één
						gekoppeld is aan de ontwikkeling van de zorgpremies. Bij een hogere nominale
						zorgpremie wordt de zorgtoeslag eveneens verhoogd. Omdat de zorgpremies onder
						het inkomstenkader vallen, is ook de zorgtoeslag hier ondergebracht.
 Bij de maatregelen voor aanpassing van fiscale regels voor
						stamrechten wordt voor het inkomstenkader uitgegaan van de netto contante
						waarde. Dit is conform de begrotingsregel voor maatregelen die betrekking
						hebben op de omkeerregel. Het verschil tussen het kaseffect het de netto
						contante waarde is weergegeven in de regel «niet lastenrelevant
						inkomsten».
 
 Tot slot is in het aanvullend pakket is besloten om de
					 ouderentoeslagen en de MKOB om te vormen tot één inkomensafhankelijke
					 regeling voor ouderen. Het budget voor de ouderenkortingen wordt overgeheveld
					 naar de uitgavenkant. In eerste instantie wordt deze ouderenregeling
					 vormgegeven via een kop op de zorgtoeslag. Later wordt dit onderdeel van de
					 huishoudentoeslag. Voor de lastenstijging als gevolg van deze stelselwijziging
					 wordt een correctie toegepast aan zowel de lasten- als de uitgavenkant.
 
 Box 3.6.2 Werking van het
						inkomstenkader
 
 Ook aan de inkomstenkant geldt een kader. Het kabinet
						 legt via het inkomstenkader aan het begin van de kabinetsperiode vast wat de
						 lastenontwikkeling over de kabinetsperiode wordt. Hiermee zijn beleidsmatige
						 wijzigingen in de EMU-saldo relevante collectieve lasten begrensd. Dit betekent
						 dat mee- en tegenvallende inkomsten ten gunste of ten laste komen van het
						 EMU-saldo. Hierdoor ademt het EMU-saldo mee met de economische ontwikkeling,
						 hetgeen bijdraagt aan de automatische stabilisatie van de conjunctuur.
 De ontwikkelingen in het inkomstenkader worden
						 weergegeven in mutaties, dat wil zeggen de verandering ten opzicht van het
						 voorgaande jaar. Het lastenkader moet over de kabinetsperiode sluiten.
						 Tijdelijke afwijkingen van het inkomstenkader dienen zoveel mogelijk te worden
						 vermeden.
 
 
 
 
 
 
 Integrale risicoanalyse
 
 4
 Integrale risicoanalyse
 
 
 
 4.1
 Inleiding
 
 Twee keer per jaar presenteert het kabinet een integrale
				 risicoanalyse waarin de risico’s voor de overheidsfinanciën in beeld worden
				 gebracht: in het Financieel Jaarverslag Rijk en in de Miljoenennota. Door de
				 crisis zijn latente risico’s zichtbaar geworden en heeft de overheid
				 risico’s op de balans genomen, die voorafgaand aan de crisis niet expliciet
				 bij de overheid lagen. Het aantal garanties is toegenomen en bestaande
				 garanties zijn uitgebreid. Garanties kunnen als instrument effectief zijn voor
				 het behalen van bepaalde beleidsdoeleinden. Maar hier zijn ook risico’s aan
				 verbonden. Deze risico’s brengen potentiële kosten voor de schatkist met
				 zich mee. In dit hoofdstuk worden de risico’s voor de overheidsfinanciën
				 toegelicht en het beleid wordt beschreven waarmee deze risico’s worden
				 beheerst. Hiermee wordt ook voldaan aan het verzoek van het parlement
90Kamerstukken I 2012/13,
						33 400, nr.
						F., mede op basis van een advies van de Algemene Rekenkamer,
				 om integraal en periodiek de ontwikkeling van de risico’s in beeld te
				 brengen.
 Dit hoofdstuk biedt een overzicht van de belangrijkste
				 impliciete en expliciete risico’s voor de overheidsfinanciën. In 2011 is via
				 de Schokproef Overheidsfinanciën de samenhang tussen verschillende risico’s
				 bekeken en zijn de effecten van economische en financiële schokken op de
				 economie en de overheidsfinanciën in kaart gebracht. Het komend jaar zal er
				 opnieuw gekeken worden naar de schokbestendigheid van de overheidsfinanciën,
				 en in de Miljoenennota 2015 zal het kabinet een nieuwe Schokproef
				 Overheidsfinanciën presenteren.
 Sinds de integrale risicoanalyse in het Financieel Jaarverslag
				 Rijk 2012 heeft zich een aantal ontwikkelingen voorgedaan waar in deze
				 risicoanalyse aandacht aan besteed wordt. Zo zijn er enkele nieuwe garanties
				 geïntroduceerd, zoals de garantie aan De Nederlandsche Bank (DNB) en SNS REAAL
				 (paragraaf 4.2). Ook wordt het garantieplafond van het EFSF verlaagd (paragraaf
				 4.2). Daarnaast heeft het kabinet naar aanleiding van de aanbevelingen van de
				 Commissie Risicoregelingen (CRR) het garantiekader geïntroduceerd om de
				 risico’s die voortvloeien uit risicoregelingen beheersbaar te houden en
				 garanties af te bouwen (box 4.1.1). Verder is in de eurogroep een akkoord
				 bereikt over directe steun uit het Europese noodfonds ESM aan noodlijdende
				 banken (paragraaf 4.2 en 4.4). Hiermee wordt bijgedragen aan het verbreken van
				 de vicieuze cirkel, door de link tussen kwetsbare overheden en kwetsbare banken
				 af te zwakken. Tot slot zijn recentelijk de toekomstplannen en verkoopopties
				 gepresenteerd voor de deelnemingen in ABN AMRO, ASR en SNS REAAL (paragraaf
				 4.3). Voordat het kabinet een definitief besluit kan nemen over het starten van
				 de verkoop van ABN AMRO en ASR, wordt bezien of de financiële sector stabiel
				 genoeg is voor een verkoop, of de instellingen er klaar voor zijn, en of er
				 voldoende interesse in de markt is. Over een half jaar wordt beoordeeld of ASR
				 echt klaar is om verkocht te worden; over ongeveer een jaar wordt dit
				 beoordeeld voor ABN AMRO.
 Ondanks het streven naar een zo volledig mogelijke
				 risicoanalyse, is het per definitie niet mogelijk om alle impliciete risico’s
				 te beschrijven en te kwantificeren. Dit komt doordat er in principe een
				 oneindige hoeveelheid gebeurtenissen mogelijk is die kan leiden tot schade voor
				 de overheidsfinanciën. Daarnaast kan het onwenselijk zijn om in
				 detail aan te geven voor welke impliciete risico’s de overheid zal
				 bijspringen, omdat hiermee de politieke verwachting kan worden gecreëerd om
				 dat dan ook daadwerkelijk te doen. Afhankelijk van de omstandigheden is het
				 belangrijk dat de overheid voldoende bewegingsvrijheid heeft om al dan niet in
				 te grijpen. Vooraf is immers niet altijd te overzien welke maatregelen passend
				 zijn.
 Omdat risico’s zo verschillend van aard zijn, is de manier
				 waarop risico’s worden beheerst niet eenduidig. Dit blijkt ook uit de
				 volgende paragrafen. Een aantal risico’s komt direct tot uitdrukking in de
				 begroting; andere indirect of helemaal niet. Omdat de risico’s vaak zeer
				 verschillend van aard zijn, ook wat betreft het mogelijke budgettair effect, is
				 het onmogelijk om ze één op één te vergelijken of bij elkaar op te tellen.
				 In het algemeen geldt dat hoe gezonder de overheidsfinanciën zijn, hoe beter
				 risico’s gedragen kunnen worden. Het was dan ook belangrijk dat Nederland qua
				 overheidsfinanciën een goede uitgangspositie had toen in 2008 de crisis
				 uitbrak. Met een relatief lage overheidsschuld en met een begrotingsoverschot
				 bleek Nederland in staat de klappen op te vangen. Inmiddels is er sprake van
				 een fors begrotingstekort, ligt de schuld op een aanzienlijk hoger niveau en is
				 de toename van de schuld nog niet gekeerd. Het is daarom belangrijk om zowel de
				 overheidsfinanciën te verbeteren als de risico’s goed te beheersen.
 
 Box 4.1.1 Het
					 garantiekader
 Het kabinet introduceert91Zie ook de aanbiedingsbrief aan de Tweede Kamer naar
						 aanleiding van de aanbevelingen van de Commissie Risicoregelingen (BZ/2013/446
						 M). een garantiekader aan de hand waarvan de komende jaren
					 het totaal aan uitstaande risico’s teruggebracht gaat worden. Er wordt
					 gekeken naar nieuwe en bestaande regelingen. Hiermee scherpt het kabinet, mede
					 op basis van het advies van de Commissie Risicoregelingen92De Commissie Risicoregelingen (CRR) is een
						 ambtelijke commissie die bestaande risicoregelingen heeft getoetst, die bij de
						 start van het kabinet Rutte-Verhagen al bestonden. De CRR heeft onlangs een
						 rapport uitgebracht over de risicoregelingen van het Rijk., het beleid ten aanzien van risicoregelingen aan.
 Het garantiekader houdt het volgende in:
 
 
 1.
 
 Voor garanties en leningen is het
						 «nee, tenzij»-beleid van kracht. In lijn met de begrotingsregels
						 blijven nieuwe regelingen en aanpassingen in bestaande regelingen getoetst
						 worden en het toetsingskader blijft onderdeel van de besluitvorming van de
						 ministerraad.
 
 
 2.
 
 Het uitgangspunt is dat voor alle
						 nieuwe regelingen en aanpassingen in bestaande regelingen een horizonbepaling
						 wordt opgenomen. Daarom zullen, analoog aan de regeling voor
						 subsidies, alle nieuwe regelingen en aanpassingen in bestaande regelingen een
						 horizonbepaling bevatten. Ook voor bestaande regelingen wordt in principe een
						 horizonbepaling opgenomen, in lijn met de regel voor subsidies. In de eerstkomende
						 begroting (2015) zal worden vastgelegd dat regelingen over vijf jaar aflopen,
						 tenzij het departement aantoont dat een langere looptijd noodzakelijk is of dat
						 een horizonbepaling schadelijk is voor de specifieke regeling.
 
 
 3.
 
 Het kabinet zal voor nieuwe
						 regelingen en aanpassingen in bestaande regelingen het toetsingskader altijd
						 naar het parlement sturen.
 
 
 
 4.
 
 Bij nieuwe regelingen en aanpassingen
						 in bestaande regelingen zal er een versobering van (andere) risicoregelingen
						 moeten plaatsvinden. Als bij nieuwe regelingen en aanpassingen in
						 bestaande regelingen het garantieplafond wordt verhoogd, of de reële
						 risico’s of de benutting toenemen, moet er elders versoberd worden.
 
 
 5.
 
 Er komt een regel voor de afbouw van
						 niet-gebruikte plafonds. In de departementale begrotingen zal ieder
						 jaar aangegeven worden hoe het meerjarige gebruik (over de afgelopen vijf jaar)
						 zich verhoudt tot het plafond van de regeling. Als de afwijking meer dan 10
						 procent is, zal het plafond neerwaarts worden bijgesteld. Slapende regelingen
						 zullen worden stopgezet.
 
 
 6.
 
 Versobering van regelingen wordt
						 bezien. Het kabinet zal het komende jaar in kaart brengen of en, zo
						 ja, hoe bestaande regelingen substantieel versoberd kunnen worden. Daarnaast
						 zal in de toekomst regelmatig, en in ieder geval bij eventuele verlenging van
						 de horizonbepaling de risicopremie worden geactualiseerd.
 
 
 7.
 
 Voor grote en complexe risico’s zal
						 een 
 second opinion
 gevraagd worden aan een onafhankelijke gespecialiseerde partij ten
						 aanzien van de risicobeheersing en premiestelling.
 
 
 
 8.
 
 Nederland zal nationaal de
						 transparantie van rapportages over risico’s vergroten en zal er in Europees
						 verband aandringen op vergelijkbare rapportagemethodes.
 
 
 
 Bij het toetsen van de regelingen moet rekening gehouden
					 worden met het feit dat een deel van de risicoregelingen niet alleen door
					 Nederland wordt bepaald. Dit geldt zonder meer voor de garanties die verstrekt
					 zijn aan internationale instellingen zoals het IMF en de Wereldbank, en voor de
					 Europese garanties, zoals het EFSF en het ESM. Daarnaast heeft de overheid naar
					 aanleiding van de crisis moeten ingrijpen in de financiële sector en heeft de
					 overheid bilaterale leningen verstrekt aan andere Europese landen. Deze
					 regelingen zijn in principe aflopend. Ook van de uitstaande garanties is een
					 groot deel aflopend.
 
 In de volgende paragrafen wordt, net als in de vorige integrale
				 risicoanalyses, de ontwikkeling van de volgende risico’s in beeld
				 gebracht:
 a) Garanties en achterborgstellingen
				 (paragraaf 4.2)
 Voor garanties en achterborgstellingen heeft de overheid vooraf
				 aangegeven de kosten voor haar rekening te nemen als er een bepaalde
				 gebeurtenis plaatsvindt. Mede door de economische crisis heeft de overheid de
				 afgelopen jaren veel extra garanties afgegeven. Een voorbeeld hiervan zijn de
				 Europese noodfondsen.
 b) Leningen en financiële interventies
				 (paragraaf 4.3)
 Sinds de economische crisis is uitgebroken in 2008, heeft de
				 overheid steun moeten verlenen aan de Nederlandse financiële sector en heeft
				 bilaterale leningen verstrekt. Door deze leningen en financiële interventies
				 zijn de risico’s voor de overheidsfinanciën toegenomen.
 c) Impliciete crisisgerelateerde
				 risico’s (paragraaf 4.4)
 Naast de expliciete risico’s die de overheid loopt op de
				 crisisgerelateerde garanties, leningen en financiële interventies, zijn er ook
				 impliciete risico’s die voortvloeien uit de economische crisis. Voor
				 impliciete risico’s heeft de overheid nooit aangegeven deze te gaan
				 bekostigen. Maar mochten bepaalde situaties zich voordoen, dan kan het toch
				 gebeuren dat de overheid uiteindelijk voor deze kosten aan de lat staat.
 d) Risico’s bij staatsdeelnemingen
				 (paragraaf 4.5)
 De Staat bezit aandelen in verschillende bedrijven, zoals
				 Schiphol en de Nederlandse Spoorwegen. Ook via de staatsdeelnemingen kan de
				 overheid te maken krijgen met tegenvallers.
 e) Risico’s bij decentrale overheden
				 (paragraaf 4.6)
 Onder andere door de verslechterde economische situatie kunnen
				 decentrale overheden te maken krijgen met een verslechterde financiële
				 situatie. Ook via de decentrale overheden kunnen er dus risico’s voor de
				 overheidsfinanciën zijn.
 f) Risico’s bij instellingen die een
				 publiek belang dienen (paragraaf 4.7)
 Er zijn talrijke instellingen die belangrijke maatschappelijke
				 diensten leveren op het terrein van zorg, onderwijs, sociale woningbouw,
				 energie en infrastructuur. Hoewel er veel goed gaat, zijn er de laatste jaren
				 diverse voorbeelden geweest van instellingen waar het mis is gegaan. Dit kan
				 leiden tot zowel impliciete als expliciete risico’s voor de overheidsfinanciën.
 g) Onzekerheid in ramingen (paragraaf
				 4.8)
 Een ander risico is dat er tegenvallers ontstaan voor de
				 overheidsfinanciën. Het is duidelijk dat de overheid kosten maakt
				 als er tegenvallers zijn, zoals een hogere werkloosheid en het daarmee gepaard
				 gaande grotere beroep op de werkloosheidsuitkeringen, of een hogere rente.
 h) Trendmatige ontwikkelingen (paragraaf
				 4.9)
 Verder zijn er bepaalde trendmatige ontwikkelingen waarvan
				 zeker is dat deze zullen leiden tot kosten voor de overheid, maar waarbij de
				 exacte omvang van deze kosten nog onduidelijk is. Voorbeelden zijn de
				 vergrijzing en klimaatverandering.
 
 Box 4.1.2 Soorten risico's
 Er zijn verschillende soorten financiële risico’s te
					 onderscheiden. Veel van deze risico’s zijn niet alleen relevant voor de
					 financiële sector, maar kunnen ook de overheid raken. De belangrijkste
					 risico’s zijn de volgende:
 Kredietrisico
 Kredietrisico is het risico dat een tegenpartij in een
					 financieel contract niet volledig aan zijn verplichtingen kan voldoen en
					 bijvoorbeeld een lening niet (volledig en/of op tijd) terugbetaalt. Ook kan het
					 zijn dat er extra kosten gemaakt moeten worden om de lening alsnog terug te
					 vorderen, of kunnen er gederfde rente-inkomsten zijn. Via bijvoorbeeld de
					 bilaterale leningen aan Griekenland en IJsland en via de Europese noodfondsen
					 loopt de Nederlandse overheid kredietrisico.
 Marktrisico
 Marktrisico is het risico dat er verlies wordt geleden op een
					 financiële positie als gevolg van wijzigingen in marktprijzen, zoals de rente
					 of de wisselkoers. De centrale overheid vervult een klein deel van zijn
					 financieringsbehoefte door leningen uit te geven in vreemde valuta’s, zoals
					 Amerikaanse dollars. In beginsel betekent dat dat de overheid een vorm van
					 marktrisico (namelijk valutarisico) loopt over deze leningen. Wanneer de waarde
					 van de euro zou dalen ten opzichte van de dollar zou de overheid de leningen
					 immers tegen een hogere prijs (in euro’s bezien) moeten aflossen. Om te
					 voorkomen dat de overheid aan dit marktrisico blootstaat, gebruikt de overheid
					 valutaswaps. Om het renterisico te beheersen sluit de overheid renteswaps
					 af.
 Liquiditeitsrisico
 Liquiditeitsrisico houdt in dat een partij die in beginsel
					 solvabel is, op korte termijn over onvoldoende liquide middelen kan beschikken.
					 Dat kan bijvoorbeeld komen omdat de instelling op korte termijn zijn activa
					 niet kan verkopen (niet kan «liquideren»), of omdat de instelling geen
					 toegang heeft tot financiële leenkanalen (bijvoorbeeld een banklening of
					 kredietlijn). Zo kunnen bijvoorbeeld (semi)publieke instellingen te
					 kampen hebben met liquiditeitsproblemen, door de verplichting om onderpand te
					 storten bij banken als bepaalde derivatencontracten een negatieve marktwaarde
					 krijgen.
 Systeemrisico
 Systeemrisico is het risico dat een probleem bij een partij
					 (bijvoorbeeld een land of een bank) overslaat naar andere partijen (andere
					 landen of andere banken), waardoor het probleem het gehele systeem raakt. De
					 afgelopen jaren heeft de overheid veel maatregelen moeten nemen om
					 deze systeemrisico’s aan te pakken. Zo heeft de overheid steun moeten
					 verlenen aan banken om te voorkomen dat de problemen overslaan naar andere
					 banken en het financiële systeem nog verder onder druk komt te staan. Ook
					 participeert Nederland in de Europese noodfondsen EFSF en ESM om daarmee te
					 voorkomen dat de problemen in sommige landen overslaan naar andere landen,
					 waardoor de stabiliteit in de eurozone onder druk kan komen te staan en de
					 economie kan worden geschaad. Ook worden maatregelen ingevoerd om
					 systeemrisico’s op structurele wijze te beperken (zoals nieuwe kapitaaleisen
					 voor financiële instellingen).
 Overige risico’s
 Naast de vier bovengenoemde risico’s zijn er ook nog andere
					 risico’s, zoals reputatierisico (het risico op reputatieschade waardoor de
					 bedrijfsvoering wordt geschaad) en operationeel risico (het risico dat de
					 interne processen in een organisatie mislopen).
 
 
 
 
 4.2
 Garanties en achterborgstellingen
 
 Het garantieoverzicht in bijlage 8 geeft een overzicht van alle
				 garanties waarvoor het Rijk heeft aangegeven de kosten voor zijn rekening te
				 zullen nemen als een bepaalde situatie zich voordoet. Daarnaast bevat deze
				 bijlage ook een overzicht van alle achterborgstellingen. Dit zijn regelingen
				 waarbij het Rijk indirect garant staat. Het Rijk
				 staat in dat geval garant voor een garantie die een waarborgfonds afgeeft. Pas
				 als dit waarborgfonds niet meer aan zijn verplichtingen kan voldoen, kan er een
				 beroep worden gedaan op het Rijk. De bedragen die worden genoemd in het
				 garantieoverzicht en de tabellen 4.2.1 en 4.2.3 in deze paragraaf geven het
				 maximale risico voor de overheidsfinanciën weer. Het is echter niet
				 waarschijnlijk dat dit maximale risico zich zal materialiseren.
 In tabel 4.2.1 hieronder is te zien wat er totaal aan garanties
				 uitstaat en wat de grootste garantieregelingen zijn. Met name als gevolg van de
				 crisis is de afgelopen jaren de hoeveelheid garanties sterk toegenomen.
 
 Tabel 4.2.1 Garanties (in miljarden euro's)
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2008
 
 
 2009
 
 
 2010
 
 
 2011
 
 
 2012
 
 
 2013
 
 
 2014
 
 
 
 
 
 
 
 Totaal Garanties
 
 
 
 
 63,5
 
 
 
 
 152,7
 
 
 
 
 152,2
 
 
 
 
 238,2
 
 
 
 
 258,0
 
 
 
 
 217,5
 
 
 
 
 218,5
 
 
 
 
 
 onder andere:
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit (EFSF)
 
 
 
 
 25,9
 
 
 97,8
 
 
 97,8
 
 
 49,6
 
 
 49,6
 
 
 
 
 DNB – deelneming in kapitaal IMF
 
 
 9,9
 
 
 23,4
 
 
 28,8
 
 
 47,3
 
 
 46,5
 
 
 46,5
 
 
 46,5
 
 
 
 
 Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM)
 
 
 
 
 
 
 35,4
 
 
 35,4
 
 
 35,4
 
 
 
 
 Garantie DNB
 
 
 
 
 
 
 
 5,7
 
 
 5,7
 
 
 
 
 Garantie SNS REAAL
 
 
 
 
 
 
 
 5,0
 
 
 5,0
 
 
 
 
 Garantie interbancaire leningen
 
 
 2,7
 
 
 47,1
 
 
 39,0
 
 
 33,2
 
 
 17,2
 
 
 14,1
 
 
 14,1
 
 
 
 
 Exportkredietverzekering
 
 
 17,6
 
 
 12,3
 
 
 13,4
 
 
 14,5
 
 
 17,4
 
 
 17,4
 
 
 17,4
 
 
 
 
 Waarborgstelling kernongevallen (WAKO)
 
 
 14,0
 
 
 14,0
 
 
 14,0
 
 
 14,0
 
 
 14,0
 
 
 14,0
 
 
 14,0
 
 
 
 
 Europese Investeringsbank (EIB)
 
 
 7,0
 
 
 9,9
 
 
 9,9
 
 
 9,9
 
 
 9,9
 
 
 9,9
 
 
 9,9
 
 
 
 
 Borgstelling mkb-kredieten (BMKB)
 
 
 1,9
 
 
 2,0
 
 
 2,2
 
 
 2,6
 
 
 2,4
 
 
 2,2
 
 
 2,3
 
 
 
 
 
 In 2014 zal de garantieregeling voor interbancaire leningen
				 aflopen. Deze regeling is in 2008 opgericht om de kredietverlening tussen
				 banken te stimuleren. Zonder deze regeling zouden banken ook minder kredieten
				 kunnen verstrekken aan bedrijven, waardoor de economie nog verder geschaad zou
				 worden. Vanaf 2011 is begonnen met het uitfaseren van deze regeling door in
				 eerste instantie de voorwaarden minder aantrekkelijk te maken
				 waaronder de banken een dergelijke garantie van de overheid konden krijgen. Ook
				 is in december 2010 het loket voor nieuwe leningen gesloten. Hierdoor is het
				 risico voor de overheid snel gedaald: in 2009 garandeerde de overheid nog 47,1
				 miljard euro aan leningen, maar in 2014 loopt de laatste gegarandeerde lening
				 af. Omdat de laatste regeling in november 2014 afloopt wordt de garantie pas in
				 december van 2014 in de begroting en in het garantieoverzicht afgeboekt. Dit
				 wordt zichtbaar in de begroting van 2015. Tot dusver heeft de overheid via deze
				 regeling geen schade opgelopen.
 De grootste garantie op dit moment is de garantie die de
				 Nederlandse overheid heeft afgegeven aan het tijdelijk Europese noodfonds EFSF,
				 met een plafond van 97,8 miljard euro. Dit plafond wordt in de begroting vanaf
				 2013 verlaagd naar 49,6 miljard euro. De reden hiervoor is dat sinds oktober
				 2012 het permanente noodfonds ESM in werking is getreden en daarmee het
				 voornaamste noodfonds is geworden. Het EFSF gaat vanaf juli 2013 geen nieuwe
				 leningenprogramma’s meer aan, maar blijft wel bestaan totdat de laatste
				 lening is terugbetaald. Het EFSF verstrekt momenteel financiële steun aan
				 Ierland, Portugal en Griekenland in het kader van de macro-economische
				 steunprogramma’s. Het EFSF blijft deze steun verstrekken totdat de huidige
				 programma’s zijn afgerond: Ierland eind 2013, Portugal juni 2014 en
				 Griekenland december 2014. Omdat het EFSF geen nieuwe leningen meer verstrekt,
				 wordt het garantieplafond van het EFSF op de begroting verlaagd naar 49,6
				 miljard euro.
93Dit garantieplafond bestaat uit de benodigde geraamde
						garanties voor de huidige programma’s van Ierland, Portugal en Griekenland en
						de benodigde geraamde garantie voor het aanhouden van de kasreserve van het
						EFSF, waarmee tevens de garantie is gegeven voor het rente-uitstel van
						Griekenland op EFSF leningen (zie verslag van de eurogroep van 26 november,
						d.d. 28 november 2012, Kamerstukken II 2012/13,
						21 501-07, nr.
						972 en verslag van de Ecofin Raad en eurogroep van 12 en 13 december
						2012, d.d. 20 december 2012, Kamerstukken II 2012/13,
						21 501-07 nr.
						981).
 Het ESM-verdrag is in oktober 2012 in werking getreden. Het
				 maatschappelijk kapitaal van het ESM bestaat uit een deel volgestort en een
				 deel oproepbaar kapitaal. Het volgestort kapitaal zullen lidstaten in vijf
				 termijnen storten. In 2014 zal Nederland, net als de andere eurolanden, de
				 laatste kapitaalstorting doen zodat het volgestort kapitaal van het ESM op 80
				 miljard euro uitkomt. Nederland zal in de tweede helft van 2013 en in 2014 nog
				 twee stortingen doen van 915 miljoen euro, waardoor Nederland in totaal voor
				 4,6 miljard euro heeft bijgedragen aan het volgestort kapitaal van het ESM.
				 Daarnaast kent het ESM een oproepbaar kapitaal van 620 miljard euro. Daartoe
				 heeft Nederland, zoals in tabel 4.2.1 te zien is, voor 35,4 miljard euro aan
				 garanties afgegeven. De Eurogroep heeft in juni 2013 een akkoord bereikt over
				 de vormgeving van het ESM-instrument voor directe herkapitalisatie van banken
				 in de eurozone. Met het instrument kunnen banken directe steun ontvangen vanuit
				 het ESM in plaats van via de overheden van aanvragende lidstaten. Hiermee wordt
				 bijgedragen aan het verbreken van de vicieuze cirkel, door de verwevenheid
				 tussen kwetsbare overheden en kwetsbare banken af te zwakken.
 Het feitelijke risico dat de overheid loopt op de Europese
				 noodfondsen is lager dan de bedragen in de tabel en het garantieoverzicht,
				 omdat deze fondsen nog niet voor het maximale bedrag leningen hebben verstrekt.
				 Tabel 4.2.2 geeft een overzicht van de benutting van de totale
				 uitleencapaciteit van de vier Europese instrumenten waarmee leningen verstrekt
				 kunnen worden aan eurolanden (EFSF, ESM, EFSM) en aan andere EU-lidstaten
				 (BOP-faciliteit of betalingsbalansfaciliteit). De tabel laat zien dat van het
				 EFSF, het ESM en de betalingsbalansfaciliteit op dit moment ruim minder dan de
				 helft van de uitleencapaciteit benut is. Van het EFSM is zo’n 80 procent van
				 de capaciteit benut.
 
 Tabel 4.2.2 Benutting van uitleencapaciteit (in miljarden
					 euro)
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 EFSF
 
 
 ESM
 
 
 EFSM
 
 
 BOP-faciliteit
 
 
 
 
 
 
 
 Capaciteit instelling
 
 
 
 
 
 
 
 
 Totale uitleencapaciteit
 
 
 440,0
 
 
 500,0
 
 
 60,0
 
 
 50,0
 
 
 
 
 
 Benutting instelling
 
 
 
 188,4
 
 
 109,0
 
 
 48,5
 
 
 16,0
 
 
 
 
 waarvan:
 
 
 
 
 
 
 
 
 Uitstaande bedragen
 
 
 168,5
 
 
 44,4
 
 
 43,8
 
 
 13,4
 
 
 
 
 Toegezegd, maar niet uitgekeerd
 
 
 18,9
 
 
 64,6
 
 
 4,7
 
 
 2,6
 
 
 
 
 
 Een nieuwe regeling in het garantieoverzicht is de garantie van
				 5 miljard euro voor de vastgoedbeheerorganisatie die opgericht is bij de
				 nationalisatie van SNS REAAL. Bij de nationalisatie van SNS REAAL is besloten
				 om de vastgoedportefeuille van SNS REAAL onder te brengen in een aparte
				 vastgoedbeheerorganisatie, die als doel heeft deze vastgoedportefeuille zo
				 efficiënt mogelijk af te bouwen. Deze vastgoedbeheerorganisatie moet echter
				 eerst eigenaar worden van deze vastgoedportefeuille door deze te kopen van SNS
				 REAAL. Hiertoe zal de organisatie naar verwachting financiering aantrekken met
				 behulp van een overheidsgarantie. Met de afbouw van de vastgoedportefeuille zal
				 de uitstaande financiering afnemen, en daarmee ook het garantiebedrag.
				 Opvallend is dat deze garantie al volledig in de schuldcijfers is verwerkt en
				 de overheidsschuld is dus met 5 miljard euro toegenomen door deze garantie. Of
				 een garantie moet worden verwerkt in de overheidsschuld bepaalt het Centraal
				 Bureau voor de Statistiek (CBS) en Eurostat. Alleen bij de verstrekte
				 EFSF-leningen is eerder bepaald dat deze garantie een effect moet hebben voor
				 de schuldcijfers. Het Nederlandse aandeel in de leningen die het EFSF heeft
				 verstrekt aan Ierland, Portugal, en Griekenland is dus ook al verwerkt in de
				 schuldcijfers. Als deze landen hun schuld aan het EFSF weer aflossen, dan zal
				 dit er ook toe leiden dat de Nederlandse overheidsschuld daalt.
 Een andere nieuwe regeling in het garantieoverzicht is de
				 garantie aan. De Nederlandsche Bank (DNB) van 5,7 miljard euro. In het kader
				 van de uitvoering van het gemeenschappelijke monetaire beleid in het
				 eurogebied, voeren de centrale banken van het Eurosysteem monetaire
				 beleidstransacties met wederpartijen uit. Als gevolg van het onconventioneel
				 monetair beleid is DNB’s exposure toegenomen, en daarmee ook de door haar te
				 lopen financiële risico’s. De risico’s die DNB op de zogeheten
				 crisisgerelateerde activa loopt, worden afgedekt met een garantie. De activa
				 die onder de garantie vallen zijn: (i) verhandelbare schuldbewijzen die in de
				 periode tot en met mei 2012 door (Nationale Centrale Banken (NCB’s) die deel
				 uitmaken van) het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB) zijn gekocht in
				 het kader van het Securities Market Programme (SMP;
				 zie ook paragraaf 4.4) en (ii) vorderingen van (NCB’s die deel uitmaken van)
				 het ESCB op bancaire instellingen en NCB’s in landen die per 31 december
				 2012 een rating lager dan Investment Grade hadden bij twee of
				 meer van de volgende rating agencies: Standard
				 & Poor’s, Moody’s en Fitch. Dit zijn Cyprus, Griekenland en Portugal.
94Zie ook de brieven aan de Eerste Kamer en
						beantwoording van vragen van de Tweede Kamer over de garantie aan De
						Nederlandsche Bank (Kamerstukken I 2012/13,
						33 548, nr.
						A, Kamerstukken I 2012/13,
						33 548, nr.
						E en Kamerstukken II 2012/13,
						33 548, nr.
						4)., 95Onder deze vorderingen vallen ook de Eurosysteem
						Target2-vorderingen. Het gaat daarbij om vorderingen op de ECB en niet op
						andere centrale banken. DNB kan indirect geraakt worden door de risico’s
						waaraan de ECB blootstaat. Dergelijke risico’s kunnen zich voordoen wanneer
						een land met een negatief Target2-saldo het eurogebied verlaat en de centrale
						bank van het betreffende land haar verplichtingen niet kan nakomen. De garantie is tijdelijk en wordt in beginsel voor 5 jaar
				 verstrekt, maar wordt verlengd wanneer DNB op de onder de garantie vallende
				 activa nog een risico loopt en dit risico niet kan opvangen met het eigen
				 vermogen (in welk geval sprake is van een buffertekort). Zonder de garantie was
				 DNB genoodzaakt een voorziening te creëren hetgeen tot een navenant lagere
				 winstuitkering aan de Staat zou hebben geleid. Bij het verstrekken van de
				 garantie was het totale risico op de DNB balans 13,5 miljard euro. Op basis van
				 de meest recente informatie blijkt dat het risico is gedaald naar 11,3 miljard
				 euro. De daling van het risico komt voornamelijk door vroegtijdige aflossingen
				 in de monetaire kredietverlening (Open Market Operations, OMO)
				 en aflossingen onder het SMP.
 In het aanvullend beleidspakket, zoals beschreven in hoofdstuk
				 1 en hoofdstuk 3, zijn maatregelen aangekondigd om investeringen door het
				 bedrijfsleven te stimuleren. De verruiming van de garantieregelingen
				 Borgstelling MKB (BMKB) en de Garantiefaciliteit Ondernemingsfinanciering (GO)
				 maken hier deel van uit.
 De BMKB is bedoeld voor bedrijven die te weinig zekerheden
				 (onderpand) kunnen bieden aan een bank. Via de BMKB staat de overheid borg voor
				 het deel van de lening waar het bedrijf geen onderpand voor heeft. De bank kan
				 voor dat deel dus terugvallen op de overheid. Om de kredietverlening aan het
				 mkb te stimuleren worden de voorwaarden voor de BMKB tot eind 2014 verruimd. De
				 maximale borgstelling wordt verhoogd van 1 miljoen euro naar 1,5 miljoen euro
				 en het percentage waarvoor de overheid borg staat wordt verhoogd van 45 procent
				 naar 67,5 procent (met een maximum borgstelling van 200.000 euro), zoals nu al
				 voor starters geldt. Ter afdekking van de extra risico’s als gevolg van de
				 tijdelijke verruiming van de regeling zal een extra storting van 5 miljoen euro
				 in de begrotingsreserve worden gedaan.
 De Garantie Ondernemersfinanciering (GO) is bestemd voor
				 ondernemers die krediet willen aantrekken bij banken en is gericht op
				 (middel)grote ondernemingen. In het Regeerakkoord is deze regeling reeds
				 structureel gemaakt met een garantieplafond van 400 miljoen euro per jaar, en
				 in het aanvullende pakket is aangekondigd dat de regeling nu ook tijdelijk
				 opengesteld wordt voor niet-banken. De maximumgarantie wordt tot eind 2014
				 verhoogd van 25 miljoen euro naar 75 miljoen euro. Hierdoor ontstaat er extra
				 bedrijfsfinanciering. Deze maatregel leidt niet tot een toename van de maximale
				 garantieverplichtingen, omdat het extra gebruik van de regeling wordt
				 opgevangen binnen het plafond van de regeling. Er is immers momenteel sprake
				 van onderbenutting. Bovendien gaat het om een tijdelijke maatregel, bedoeld ter
				 ondersteuning van de bedrijfsfinanciering, zodat bedrijven de middelen hebben
				 om te kunnen ondernemen. De verruiming van de regeling leidt tot een tijdelijk
				 hoger risico als gevolg van het extra gebruik van de regeling ten opzichte van
				 de onderbenutting op dit moment. Omdat de GO een kostendekkende regeling is,
				 nemen de premieontvangsten door het extra gebruik tijdelijk toe. Deze
				 premieontvangsten worden opgespaard in een begrotingsreserve om
				 eventuele schades te dekken.
 
 Box 4.2.1 Hoe worden risico’s
					 afgedekt?
 In de begrotingsregels staat dat de risico’s voor de
					 overheid die voortvloeien uit garanties en andere risicoregelingen, op
					 kostendekkende wijze beprijsd moeten worden. Dit houdt in dat het betreffende
					 vakdepartement in principe een kostendekkende premie moet vragen. Voor nieuwe
					 regelingen moeten de premieontvangsten worden gereserveerd in een
					 begrotingsreserve met het doel om mogelijke toekomstige schades op te
					 vangen.
 Garanties en risicoregelingen zijn voor rekening van het vakdepartement.
					 Wanneer zich schade voordoet, dan moet dit in beginsel door het betreffende
					 departement gedekt worden binnen de eigen begroting. Door een kostendekkende
					 premie te vragen voor garanties en andere risicoregelingen kan het
					 vakdepartement «sparen» voor het risico dat dergelijke regelingen met zich
					 meebrengen. Dit spaargeld levert ruimte op onder het uitgavenkader, en om te
					 voorkomen dat deze ruimte wordt uitgegeven aan andere doeleinden, worden de
					 premieontvangsten gestort in een begrotingsreserve.
 Garanties en andere risicoregelingen die samenhangen met de
					 financiële crisis zijn niet relevant voor het uitgavenkader (begrotingsregel
					 24). De ontvangsten (premies) en uitgaven (schades) uit hoofde van deze
					 regelingen zijn eveneens niet relevant voor het uitgavenkader.
					 Premieontvangsten worden bij crisisgerelateerde regelingen dan ook niet in een
					 begrotingsreserve gestort, maar worden ingezet voor tekortverbetering. Een
					 begrotingsreserve is immers bedoeld om te voorkomen dat er door de
					 premieontvangsten ruimte ontstaat onder het uitgavenkader. Dit probleem doet
					 zich bij crisisgerelateerde regelingen niet voor, omdat deze niet relevant zijn
					 voor het uitgavenkader. Analoog hieraan komen de schades direct ten laste van
					 het saldo, en beïnvloeden het uitgavenkader niet. Door premieontvangsten te
					 gebruiken om het tekort te reduceren, worden er buffers opgebouwd in het saldo
					 om een verslechtering van het saldo als gevolg van schades op te vangen.
 
 In tabel 4.2.3 zijn de achterborgstellingen opgenomen die het
				 Rijk heeft afgegeven. De in de tabel genoemde achterborgstellingen voor het
				 Waarborgfonds Eigen Woningen (Nationale Hypotheekgarantie, NHG) en het
				 Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) zijn niet alleen van het Rijk, maar zijn
				 gezamenlijke achterborgstellingen van het Rijk en gemeenten. Het risico ligt
				 voor 50 procent bij het Rijk en voor 50 procent bij die gemeenten, waarin de
				 bij het WSW aangesloten corporaties werkzaam zijn. Vanaf 1 januari 2011 geldt
				 dat voor nieuwe contracten die met NHG worden afgesloten, de achtervang van
				 gemeenten is komen te vervallen.
 
 Tabel 4.2.3 Achterborgstellingen (in miljarden euro)1Voor de achterborgstellingen zijn alleen
						 realisatiegegevens (tot en met 2012) beschikbaar.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2008
 
 
 2009
 
 
 2010
 
 
 2011
 
 
 2012
 
 
 Buffer-kapitaal
 
 
 
 
 
 
 
 Totaal
							 Achterborgstellingen
 
 
 
 
 177,7
 
 
 
 
 192,7
 
 
 
 
 220,2
 
 
 
 
 231,2
 
 
 
 
 250,4
 
 
 
 
 1,5
 
 
 
 
 
 waarvan:
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Stichting Waarborgfonds Zorg
 
 
 7,7
 
 
 8,1
 
 
 8,4
 
 
 8,7
 
 
 8,9
 
 
 0,2
 
 
 
 
 Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW)
 
 
 71,7
 
 
 75,8
 
 
 85,3
 
 
 86,3
 
 
 87,4
 
 
 0,5
 
 
 
 
 Waarborgfonds Eigen Woningen (NHG)
 
 
 98,3
 
 
 108,9
 
 
 126,4
 
 
 136,2
 
 
 154,1
 
 
 0,8
 
 
 
 
 
 De omvang van de achterborgstellingen is sterk toegenomen, en
				 dit wordt met name verklaard door de tijdelijke verhoging van de NHG-grens van
				 265.000 naar 350.000 euro. Per 1 juli 2013 is de NHG-grens verlaagd naar
				 290.000 euro. Hierdoor zal de achterborgstelling voor het WEW minder hard
				 stijgen. Per 1 juli 2014 zal de NHG-grens weer worden verlaagd naar het
				 oorspronkelijke niveau van 265.000 euro. Vanaf 1 juli 2016 zal de NHG-grens
				 verder worden verlaagd naar 225.000 euro.
 De waarborgfondsen hebben een buffer die als eerste
				 aangesproken moet worden om eventuele schades op te vangen, voordat het Rijk
				 kan worden aangesproken. Daarnaast is er bij het WSW en Waarborgfonds Zorg
				 (WfZ) sprake is van een obligoverplichting. Dit houdt in dat deelnemers in het
				 fonds onderling voor elkaar garant staan, en daarmee voor het fonds. Er wordt
				 pas een beroep gedaan op de obligoverplichting, als het opgebouwde
				 buffervermogen onvoldoende is om verplichtingen na te komen. De gemeenten en
				 het Rijk hoeven dus pas renteloze leningen te verstrekken aan deze
				 waarborgfondsen, als het buffervermogen en de obligoverplichting samen niet
				 genoeg zijn om aan de verplichtingen te voldoen.
 Aanvullend hierop geldt bij het WSW dat woningcorporaties die
				 in financiële problemen verkeren eerst een beroep kunnen doen op
				 saneringssteun van het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV). Indien het CFV
				 onvoldoende in staat is woningcorporaties in problemen te saneren, kan het
				 buffervermogen van het WSW worden aangesproken. Pas in allerlaatste instantie
				 kan een beroep worden gedaan op de achterborgstelling van het Rijk en de
				 gemeenten.
 Voor deze drie waarborgfondsen geldt ook dat er sprake is van
				 substantieel onderpand. Bij de NHG betaalt het WEW, onder bepaalde voorwaarden,
				 de restschuld die overblijft na gedwongen verkoop van een huis met een door de
				 NHG gegarandeerde hypotheek. In de tabel en het garantieoverzicht zijn echter
				 de volledige hypotheekbedragen opgenomen. Dit bedrag komt echter pas voor
				 rekening van het WEW als de huizenprijzen zouden dalen tot nul euro. Bij het
				 WSW en WFZ is er onderpand in de vorm van woningen en ziekenhuizen. Ook voor
				 het WSW en het WFZ is het dus zeer onwaarschijnlijk dat de volledige bedragen
				 die genoemd worden in de tabel en het garantieoverzicht volledig voor rekening
				 komen van de overheid.
 Garanties en achterborgstellingen brengen risico’s met zich
				 mee voor de overheidsfinanciën, die grote budgettaire gevolgen kunnen hebben.
				 Het is dan ook van groot belang om deze risico’s goed te beheersen. Om die
				 reden heeft het kabinet in de begrotingsregels (regel 25) opgenomen dat het een
				 «nee, tenzij»-beleid hanteert ten aanzien van nieuwe en aanpassingen in
				 bestaande garanties en andere risicoregelingen. Er wordt terughoudendheid
				 betracht bij het afgeven van nieuwe garanties en achterborgstellingen, en
				 risico’s moeten op kostendekkende wijze beprijsd worden. Toetsing van
				 garantievoorstellen gebeurt aan de hand van een toetsingskader dat onder meer
				 ingaat op de noodzakelijkheid van de regeling, de precieze omvang van de
				 risico's, welke premie er gevraagd wordt en welke maatregelen genomen zijn om
				 de risico's te beheersen. Ook alle nieuwe risicoregelingen worden getoetst op
				 basis van dit toetsingskader.
 Doordat de overheid de afgelopen jaren maatregelen heeft moeten
				 nemen tegen grote systeemrisico’s, is de hoeveelheid garanties en
				 achterborgstellingen sterk toegenomen; dit ondanks de terughoudendheid die
				 betracht wordt ten aanzien van deze regelingen. Daarom heeft de Commissie
				 Risicoregelingen een aantal aanbevelingen gedaan om het risicobeleid van het
				 Rijk aan te scherpen. Het kabinet heeft, mede naar aanleiding van deze
				 aanbevelingen en een advies van de Algemene Rekenkamer, een garantiekader
				 ontwikkeld om de risico’s beheersbaar te houden (zie box 4.1.1).
 
 
 
 4.3
 Leningen en financiële interventies
 
 Ook de steun aan de Nederlandse financiële sector en
				 bilaterale leningen staan in de begroting. Het is duidelijk dat de overheid
				 hierover risico loopt. Hoewel deze leningen en financiële interventies in
				 principe zullen worden terugbetaald, is het nooit uit te sluiten dat Nederland
				 dit geld niet volledig of pas op een later moment terugkrijgt. Om dit risico zo
				 veel mogelijk te beperken gaan leningen en kapitaalinjecties doorgaans gepaard
				 met strikte voorwaarden en monitoring. Zo is de bilaterale lening aan
				 Griekenland in tranches uitgekeerd. Ook de leningen van bijvoorbeeld het EFSF,
				 het ESM en het IMF worden in tranches uitgekeerd. Landen krijgen alleen een
				 nieuwe tranche als het IMF, de Europese Commissie, en de ECB hebben vastgesteld
				 dat deze landen voldoen aan de voorwaarden die zijn vastgesteld in het
				 leningenprogramma, zoals het doorvoeren van bezuinigingen en hervormingen. Ook
				 is de steun aan financiële instellingen zodanig vormgegeven dat zij een
				 prikkel hebben om de steun zo snel mogelijk terug te betalen. Zowel de leningen
				 aan de landen als de steun aan de financiële sector zijn tijdelijk. Deze
				 worden dus zodra het mogelijk is afgebouwd. Alleen de deelneming in het
				 noodfonds ESM is permanent.
 De monitor financiële interventies in de Miljoenennota
				 (bijlage 7) geeft een overzicht van de mogelijke budgettaire gevolgen van deze
				 leningen en financiële interventies. Hierbij is van belang dat deze leningen
				 en financiële interventies, in tegenstelling tot de meeste garanties en
				 achterborgstellingen, al verwerkt zijn in de overheidsschuld. Om ABN
				 AMRO/Fortis te kunnen kopen en leningen te kunnen verstrekken aan de
				 financiële sector en Griekenland, heeft Nederland namelijk geld moeten lenen
				 op de financiële markten. Hierdoor zijn deze leningen al volledig opgenomen in
				 de huidige bruto schuldcijfers. Hoewel er een risico bestaat dat Nederland dit
				 uitgeleende geld niet volledig terugkrijgt, zal het afschrijven op deze
				 leningen dus niet leiden tot een hogere overheidsschuld. Wel zal de schuld in
				 een dergelijke situatie minder dalen dan verwacht. Daarnaast zal de
				 afschrijving tot uitdrukking komen in de overheidsbalans die het CBS één keer
				 per jaar publiceert, omdat de bezittingen van de overheid (namelijk de
				 vorderingen op deze partijen) in dat geval zullen dalen.
 Naar aanleiding van de financiële crisis heeft de overheid
				 verscheidene maatregelen moeten nemen, zoals te zien is in tabel 4.3.1. Zo is
				 de overheid deelnemingen aangegaan door ABN AMRO, ASR en SNS REAAL te
				 nationaliseren en kapitaal te storten in het permanente Europese noodfonds ESM.
				 De overheid heeft leningen verstrekt aan het voormalige Fortis, IJsland en
				 Griekenland. Sinds 2008 heeft de overheid ook kapitaalinjecties gedaan
				 (core-tier-1-securities) in Aegon, SNS REAAL en ING, en heeft de overheid ING
				 gesteund door het economische eigendom van de hypotheekportefeuille over te
				 nemen (ING back up). Daarnaast verstrekt de overheid niet-crisisgerelateerde
				 leningen, zoals de studiefinanciering. In tabel 4.3.1. hieronder zijn de
				 risico’s die de overheid loopt op deze leningen en financiële interventies
				 weergegeven.
 
 Tabel 4.3.1 Uitstaande leningen en financiële
					 interventies (in miljarden euro's) 
					 1bedragen exclusief financieringslasten
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Instrument
 
 
 2008
 
 
 2009
 
 
 2010
 
 
 2011
 
 
 2012
 
 
 2013
 
 
 2014
 
 
 
 
 
 
 
 Totaal deelnemingen
 
 
 
 
 23,3
 
 
 
 
 26,9
 
 
 
 
 28
 
 
 
 
 28
 
 
 
 
 29,8
 
 
 
 
 34,4
 
 
 
 
 35,3
 
 
 
 
 
 waarvan:
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 ABN AMRO, ASR, RFS
 
 
 23,3
 
 
 26,9
 
 
 28
 
 
 28
 
 
 28
 
 
 28
 
 
 28
 
 
 
 
 ESM
 
 
 
 
 
 
 1,8
 
 
 3,7
 
 
 4,6
 
 
 
 
 SNS REAAL
 
 
 
 
 
 
 
 2,2
 
 
 2,2
 
 
 
 
 Vastgoedbeheerorganisatie
 
 
 
 
 
 
 
 0,5
 
 
 0,5
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Totaal leningen en
							 vorderingen
 
 
 
 
 65,8
 
 
 
 
 30,3
 
 
 
 
 29,4
 
 
 
 
 31,2
 
 
 
 
 32,9
 
 
 
 
 35,6
 
 
 
 
 36,5
 
 
 
 
 
 waarvan crisisgerelateerd:
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Fortis
 
 
 44,3
 
 
 7,8
 
 
 4,6
 
 
 3,8
 
 
 3,8
 
 
 3,8
 
 
 3,6
 
 
 
 
 IJsland
 
 
 1,3
 
 
 1,3
 
 
 1,3
 
 
 1
 
 
 0,8
 
 
 0,8
 
 
 0,8
 
 
 
 
 Griekenland
 
 
 
 
 1,2
 
 
 3,2
 
 
 3,2
 
 
 3,2
 
 
 3,2
 
 
 
 
 SNS REAAL
 
 
 
 
 
 
 
 1,1
 
 
 1,1
 
 
 
 
 waarvan niet-crisisgerelateerd:
 
 
 13,6
 
 
 15,4
 
 
 16,9
 
 
 18,3
 
 
 19,8
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Studiefinanciering
 
 
 21,2
 
 
 22,6
 
 
 
 
 Overige niet-crisisgerelateerde leningen
 
 
 6,6
 
 
 5,8
 
 
 5,4
 
 
 4,9
 
 
 5,3
 
 
 5,5
 
 
 5,2
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Totaal
							 core-tier-1-securities
 
 
 
 
 13,8
 
 
 
 
 7,6
 
 
 
 
 7,1
 
 
 
 
 3,6
 
 
 
 
 2,3
 
 
 
 
 1,5
 
 
 
 
 0,8
 
 
 
 
 
 waarvan:
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Aegon
 
 
 3
 
 
 2
 
 
 1,5
 
 
 
 
 
 
 
 
 SNS REAAL
 
 
 0,8
 
 
 0,6
 
 
 0,6
 
 
 0,6
 
 
 
 
 
 
 
 ING
 
 
 10
 
 
 5
 
 
 5
 
 
 3
 
 
 2,3
 
 
 1,5
 
 
 0,8
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 ING back up
							 (vordering)
 
 
 
 
 
 18,4
 
 
 
 
 16,4
 
 
 
 
 13,9
 
 
 
 
 11,1
 
 
 
 
 8,8
 
 
 
 
 7,3
 
 
 
 
 
 
 Ten opzichte van de vorige Miljoenennota staat er in de tabel
				 één nieuwe deelneming. Dit is de nationalisatie van SNS REAAL die begin 2013
				 heeft plaatsgevonden. Te zien is dat de overheid voor 2,2 miljard euro aan
				 nieuwe kapitaalinjecties heeft verschaft aan SNS REAAL en dat de overheid 0,5
				 miljard euro in de nieuwe vastgoedbeheerorganisatie zal steken. Daarnaast heeft
				 de Staat voor 1,1 miljard euro aan overbruggingskrediet verstrekt aan SNS
				 REAAL. De overheid zal ook een garantie van maximaal 5,0 miljard euro moeten
				 afgeven aan de nieuwe vastgoedbeheerorganisatie.
96Zie ook de brief aan de Tweede Kamer over de
						nationalisatie van SNS REAAL (Kamerstukken II 2012/13,
						33 532, nr.
						1). Dit is niet zichtbaar in tabel 4.3.1, maar wel in de
				 eerdere tabel 4.2.1 waarin de grootste garanties zijn weergegeven en in het
				 garantieoverzicht (bijlage 8).
 
 Wat betreft de deelnemingen in ABN AMRO, ASR en
				 SNS REAAL heeft het kabinet onlangs een brief gestuurd naar de Tweede Kamer
				 over de toekomstplannen en verkoopopties voor deze instellingen.
97Zie ook motie van de Tweede Kamer (Kamerstukken II
						2012/13, 33 532, nr.
						14) en de Kamerbrief over toekomstplannen en verkoopopties ABN Amro,
						ASR en SNS REAAL (FIN/2013/395). Deze financiële instellingen kunnen verkocht worden als
				 aan de volgende criteria wordt voldaan: de financiële sector dient voldoende
				 stabiel te zijn, de markt moet klaar zijn voor de beoogde transacties en de
				 betrokken instellingen moeten klaar zijn voor de beoogde vorm van verkoop en
				 afwikkeling. Daarnaast wordt ernaar gestreefd om zo veel als mogelijk van het
				 kapitaal dat door de overheid in de financiële instellingen is gestoken terug
				 te verdienen. Hierbij is het belangrijk te onderkennen dat er bij de keuze voor
				 het moment of de momenten van daadwerkelijke verkoop een zekere uitruil is
				 tussen opbrengst en risico. Hoe langer gewacht wordt met een verkoop, hoe hoger
				 in potentie de opbrengst, maar ook hoe hoger het risico dat deze opbrengst niet
				 wordt gerealiseerd. Er heerst nog onzekerheid in de markt, de instellingen
				 moeten zich nog verder voorbereiden en de situatie van voldoende stabiliteit
				 voor een verkoop is nog niet bereikt. Er wordt de komende tijd verder gewerkt
				 om de onzekerheden weg te nemen en de stabiliteit te versterken en de
				 instellingen voor te bereiden op een verkoop. Daarom zal, voordat een
				 definitief besluit wordt genomen over het starten van de verkoop van ABN AMRO
				 en ASR, worden bezien of de financiële sector voldoende stabiel is voor een
				 verkoop, of de instellingen er klaar voor zijn en of er voldoende interesse in
				 de markt is. Over een half jaar wordt beoordeeld of ASR daadwerkelijk klaar is
				 voor verkoop; over ongeveer een jaar wordt dit beoordeeld voor ABN AMRO. De
				 bankensector is door de financiële crisis grondig veranderd. Banken nemen
				 minder risico’s dan ten tijde van de aankoop en moeten meer kapitaal
				 aanhouden voor de risico’s die ze lopen. Dit heeft, zoals beoogd, geleid tot
				 een grotere stabiliteit van de financiële sector. Daarom dient op basis van de
				 huidige waarderingen van ABN AMRO en ASR er rekening mee te worden gehouden dat
				 de kapitaaluitgaven niet worden terugverdiend. Wat betreft SNS REAAL wordt nog
				 bezien hoe het beheer hiervan door NLFI
98De zelfstandige beheersorganisatie die o.a. de
						aandelen in ABN AMRO en ASR beheert en is opgericht naar aanleiding van motie
						Weekers c.s. (Kamerstukken II, 2008–2009,
						31 965, nr.
						7). is vorm te geven, opdat dit niet strijdig is met de
				 mededingingsregels. Hierover vindt overleg plaats tussen NLFI en de Autoriteit
				 Consument en Markt (ACM). De verkoopmogelijkheden voor SNS REAAL zijn
				 afhankelijk van het besluit van de Europese Commissie over het ingediende
				 herstructureringsplan. Daarom kan voor SNS REAAL nog geen keuze worden gemaakt
				 over de wijze van verkoop.
 Wat betreft de deelneming in het permanente noodfonds ESM is
				 relevant dat, zoals ook gemeld in paragraaf 4.2, Nederland in de tweede helft
				 van 2013 en in 2014 nog twee stortingen zal doen van 915 miljoen euro, waardoor
				 Nederland in totaal voor 4,6 miljard euro heeft bijgedragen aan het volgestort
				 kapitaal van het ESM. Er zijn geen verdere kapitaalstortingen voorzien.
 De eerste lening in de tabel is de lening aan Fortis. Een groot
				 deel van de verstrekte leningen aan Fortis is inmiddels afgelost. In 2014 zal
				 200 miljoen euro worden afgelost. De overige aflossingen vinden grotendeels
				 plaats in de jaren tot en met 2017. Hierdoor komt de totale vordering eind 2014
				 uit op 3,6 miljard euro. Sinds de fusie van Fortis Nederland met ABN AMRO (juli
				 2010) heeft de Nederlandse overheid overigens een vordering op ABN AMRO.
 De tweede lening in de tabel is de lening die de overheid heeft
				 verstrekt aan IJsland toen Icesave in de problemen kwam en Nederlandse
				 depositohouders hun geld dreigden te verliezen. Inmiddels is van de ruim 1,3
				 miljard euro die De Nederlandsche Bank namens de overheid aan de
				 depositohouders heeft uitgekeerd circa 50 procent uit de failliete boedel van
				 Landsbanki teruggekomen. IJsland en de curatoren van Landsbanki hebben de
				 verwachting uitgesproken dat de boedel voldoende middelen bevat om ook het
				 resterende deel van de hoofdsom te voldoen.
 De derde lening in de tabel is de bilaterale lening die de
				 overheid aan Griekenland heeft verstrekt (onder de zogenoemde
				 Greek Loan Facility). Het totale bedrag van de
				 bilaterale leningen die Nederland heeft verstrekt aan Griekenland is 3,2
				 miljard euro. Naast deze bilaterale leningen krijgt Griekenland ook leningen
				 van het tijdelijke Europese noodfonds EFSF en het IMF. Op verschillende
				 manieren neemt Nederland dus deel aan leningenprogramma’s aan andere
				 landen.
 Niet alle leningen die door de overheid worden verstrekt, zijn
				 crisisgerelateerd. Immers, op het terrein van de leningen is het stelsel van de
				 studiefinanciering veruit de grootste regeling met ongeveer 20 miljard euro aan
				 studieleningen, waarvan circa 9 miljard euro aan voorwaardelijke leningen die
				 omgezet zullen worden in een gift bij het behalen van het diploma. De overheid
				 loopt het risico dat de student later zijn lening niet (volledig) terugbetaalt.
				 Dit risico heeft betrekking op de leningen waarop wordt afgelost en waarvan de
				 aflossing binnen twee jaar start en is door het CPB bepaald op circa 12
				 procent.
99CPB notitie, «Aflossing
						studieschuld bij sociaal leenstelsel», 7 juni 2013. Het ministerie van OCW houdt hier rekening mee door
				 binnen de begroting geld te reserveren om deze kosten te dekken. Er is dus
				 enkel sprake van een ramingsrisico, omdat de mate van kwijtschelding niet met
				 zekerheid te voorspellen is. Mochten de kosten hoger zijn dan verwacht, dan
				 dekt het ministerie van OCW deze alsnog binnen de eigen begroting.
 Daarnaast heeft de overheid in 2008 kapitaalinjecties moeten
				 verrichten ten behoeve van verschillende financiële instellingen. Aegon heeft
				 deze kapitaalinjecties inmiddels volledig terugbetaald.
 Wat betreft SNS REAAL is relevant dat de overheid bij de
				 nationalisatie van SNS REAAL 0,8 miljard euro heeft moeten afschrijven op de
				 eerder verleende kapitaalinjectie, bestaande uit 565 miljoen euro hoofdsom en
				 50 procent boeterente. In tegenstelling tot Aegon zal SNS REAAL dit bedrag dus
				 niet terugbetalen.
 ING heeft in 2008 een kapitaalinjectie van 10 miljard euro
				 ontvangen. Conform het met ING afgesproken aflossingsschema wordt voorzien dat
				 ING in 2014 1,125 miljard euro terugbetaalt (waarvan 750 miljoen euro hoofdsom
				 en 375 miljoen euro aflospremie en couponnen). Met deze aflossing in 2014 daalt
				 het nog uitstaande bedrag naar 750 miljoen euro. ING zal dit bedrag aflossen
				 door een betaling van 1,125 miljard euro in 2015. Voor elke aflossing dient DNB
				 nog wel goedkeuring te verlenen om te waarborgen dat de beoogde terugbetaling
				 prudentieel verantwoord is. ING zal de aflossing versnellen indien financiële
				 omstandigheden dit toelaten.
100Zie ook de brief aan de Tweede Kamer over het akkoord
						tussen de overheid, ING, en de Europese Commissie (Kamerstukken II 2012/13,
						31 371, nr.
						372).
 Tot slot heeft de overheid ING gesteund door het economische
				 eigendom van een Amerikaanse gesecuritiseerde hypotheekportefeuille over te
				 nemen (ING illiquid asset back-upfaciliteit).
				 Hoewel de omvang van deze portefeuille inmiddels is teruggelopen, loopt de
				 overheid nog het risico dat er verliezen uit deze portefeuille
				 voortvloeien.
 
 
 
 4.4
 Impliciete crisisgerelateerde risico’s
 
 De bovengenoemde garanties, leningen en financiële
				 interventies laten zien dat er veel expliciete risico’s voortvloeien uit de
				 Europese schuldencrisis en de financiële sector. Echter, er zijn ook
				 impliciete crisisgerelateerde risico’s, die niet direct in de begrotingen tot
				 uitdrukking komen.
 Europa
 De risico’s die voortvloeien uit de Europese schuldencrisis,
				 zijn zowel expliciet als impliciet. Expliciete risico’s zijn bijvoorbeeld de
				 door Nederland afgegeven garanties aan de Europese noodfondsen EFSF en ESM.
				 Voordat deze noodfondsen waren opgericht, waren dit impliciete risico’s. De
				 afgelopen jaren is gebleken dat het steunen van andere landen in de eurozone
				 soms noodzakelijk kan zijn, omdat anders de stabiliteit in de eurozone onder
				 druk kan komen te staan en de economie kan worden geschaad.
 Niet alleen de eurolanden hebben crisismaatregelen genomen,
				 maar ook de Europese Centrale Bank (ECB). Belangrijke instrumenten van de ECB
				 daarbij zijn de opkoopprogramma’s voor staatsobligaties, het zogenoemde
				 Securities Market Programme (SMP) en de opvolger
				 daarvan die ongelimiteerd is, de Outright Monetary
				 Transactions (OMT). De ECB heeft het OMT nog niet ingezet, maar het
				 SMP wel. Zo heeft de ECB onder het SMP tussen mei 2010 en februari 2012 voor
				 ruim 200 miljard euro aan staatsobligaties gekocht van Ierland, Griekenland,
				 Spanje, Italië en Portugal. Sindsdien hebben er geen aankopen onder het SMP
				 meer plaatsgevonden en neemt de SMP-portefeuille langzaam af, doordat
				 aangekochte staatsobligaties aflopen. Het SMP is nu een afgesloten programma.
				 De huidige stand van de SMP-portefeuille als geheel is 190,5 miljard euro.
 Bij de uitvoering van het monetaire beleid verstrekt de ECB
				 leningen aan banken via zogenoemde main refinancing
				 operations (MRO) en longer-term refinancing
				 operations (LTRO). In het kader van de crisis heeft de ECB het gebruik
				 van deze instrumenten substantieel vergroot en het raamwerk voor onderpand
				 verruimd. Ook op deze leningen loopt de ECB risico, al staat hier wel onderpand
				 tegenover. De ECB heeft in december 2011 en februari 2012 voor in totaal 1.018
				 miljard euro aan 3-jaars LTRO leningen verstrekt. In 2013 zijn banken begonnen
				 met het terugbetalen van de leningen in het kader van de 3-jaars LTRO.
				 Inmiddels is ongeveer 331,1 miljard euro van deze leningen terugbetaald aan de
				 ECB.
 De risico’s die de ECB loopt op deze maatregelen komen ook
				 via de garantie aan DNB bij de Nederlandse overheid terecht naar rato van het
				 Nederlandse aandeel in de ECB, zijnde 5,7 procent, zoals ook beschreven is in
				 paragraaf 4.2. De activa die onder de garantie vallen zijn de staatsobligaties
				 die aangekocht zijn onder het SMP en de leningen die verstrekt zijn aan
				 bancaire instellingen in Griekenland, Cyprus en Portugal (met name
				 LTRO-leningen). Het zijn overigens voornamelijk banken uit andere landen
				 geweest die onlangs hun LTRO-leningen hebben afgelost.
101Zie ook de brieven aan de Eerste Kamer en
						beantwoording van vragen van de Tweede Kamer over de garantie aan De
						Nederlandsche Bank (Kamerstukken I 2012/13,
						33 548, nr.
						A, Kamerstukken I 2012/13,
						33 548, nr.
						E en Kamerstukken II 2012/13,
						33 548, nr.
						4).
 De afgelopen jaren zijn er veel maatregelen genomen om de
				 impliciete en expliciete risico’s in Europa te verminderen. Zo zijn de
				 Europese begrotingsregels veel strenger gemaakt en is er een
				 onevenwichtighedenprocedure opgericht. Deze procedures zijn bedoeld
				 om te voorkomen dat landen grote economische problemen krijgen en hun
				 overheidsfinanciën laten ontsporen. Ook zijn er maatregelen genomen om de
				 Europese financiële sector te versterken. Dit wordt hieronder bij het
				 onderdeel Financiële sector beschreven.
 Door deze maatregelen neemt de kans af dat ingrijpen via de
				 Europese noodfondsen en door de ECB nodig is. Echter, als de Europese
				 schuldencrisis toch nog verder verergert, dan kan het nodig blijken om nog
				 extra maatregelen te nemen. Er kunnen dan ook nog via andere kanalen verliezen
				 bij de ECB ontstaan, zoals via het betalingssysteem Target2
102Zie ook de brief aan de Tweede Kamer over Target2
						(Kamerstukken II 2011/12,
						21 501-07, nr.
						905).. Naast de expliciete risico’s die voortvloeien uit de
				 Europese noodfondsen en de garantie aan DNB, zijn de Europese impliciete
				 risico’s voor de overheidsfinanciën dus nog niet verdwenen.
 Financiële
				 sector
 Tijdens de financiële crisis is gebleken dat
				 solvabiliteitsproblemen in de financiële sector een groter risico voor de
				 overheidsbegroting kunnen vormen dan tot dan toe werd aangenomen. Enkele banken
				 waren zo verweven met de rest van de financiële sector, dat een faillissement
				 van een van deze zogenoemde systeemrelevante banken de stabiliteit van het
				 financiële systeem in gevaar kon brengen. Elders bleek dat problemen bij
				 overheden op banken kunnen overslaan. Dit komt doordat banken vaak veel geld
				 hebben uitgeleend aan de eigen overheid. Ook kan het verlies van vertrouwen in
				 de kredietwaardigheid van een land gepaard gaan met een verlies van vertrouwen
				 in de financiële sector van dat land.
 Bovendien werd duidelijk dat de instrumenten waarover de
				 overheid tot dan toe beschikte om problemen in de financiële sector aan te
				 pakken, op belangrijke punten ontoereikend waren. In het bijzonder waren er te
				 weinig of geen instrumenten om een instelling die in de problemen komt via een
				 begeleid faillissement te ontmantelen en waar nodig de continuïteit van
				 essentiële functies te verzekeren, zonder dat hierdoor de financiële
				 stabiliteit in het geding komt of de overheid banken met belastinggeld overeind
				 moet houden. Hierdoor zag de Nederlandse overheid, net als de overheden in vele
				 andere Europese landen, zich genoodzaakt op ongekende schaal te interveniëren
				 in de financiële sector. Dit heeft de financiële positie van veel overheden
				 flink verslechterd.
 Mede om deze reden wordt er veel aan gedaan om de risico’s
				 uit de financiële sector voor de Staat in te perken. Gegeven het
				 grensoverschrijdende karakter van de sector gebeurt dat op nationaal, Europees
				 en internationaal niveau. Hierbij kan gedacht worden aan maatregelen als de
				 versterking van kapitaalbuffers van banken en additionele buffervereisten voor
				 systeemrelevante banken, het opstellen van living
				 wills, ex-antefinanciering van het depositogarantiestelsel, de
				 Recovery and Resolution Directive (RRD-richtlijn,
				 die onder meer bail-in introduceert) en het werk
				 aan een bankenunie, waaronder gezamenlijk Europees toezicht op de financiële
				 sector. Deze maatregelen worden in detail besproken in hoofdstuk 2. Daarnaast
				 heeft de commissie Wijffels in juni aanbevelingen gedaan aan het kabinet om de
				 financiële sector verder te versterken en hervormen. Het kabinet heeft
				 recentelijk zijn reactie gegeven op het advies van de commissie Wijffels.
103Zie ook de brief aan de Tweede Kamer over de
						bankenvisie (FIN/2013/1511 M).
 Versterking kapitaalbuffers
 Hogere kapitaaleisen van banken zijn een belangrijk middel om
				 de risico’s van de financiële sector voor de overheid te verminderen. Door
				 meer eigen vermogen aan te houden, worden banken weerbaarder tegen financiële
				 schokken. Onlangs zijn in de EU de onderhandelingen over de nieuwe CRD
				 IV-richtlijn afgerond, die het Basel III-akkoord over kapitaaleisen in
				 regelgeving omzet. De richtlijn schrijft de banken fors hogere kapitaalbuffers
				 voor; systeemrelevante banken moeten nog aan aanvullende eisen voldoen. De
				 richtlijn wordt op 1 januari 2014 van kracht.
 Nederlandse banken zijn al enige tijd bezig om hun
				 kapitaalbuffers te versterken. In 2012 steeg zowel het risicogewogen
				 kernkapitaal (de zogenoemde core-tier-1-ratio) als
				 de ongewogen kapitaalratio. De banken bereikten dit onder andere door winsten
				 in te houden en met kapitaal uit de verkoop van buitenlandse activa.
104Zie De Nederlandsche Bank, «Overzicht Financiële Stabiliteit», 2013-1.
 Toezicht en de bankenunie
 In de eurozone wordt gewerkt aan het opzetten van een
				 bankenunie (zie hoofdstuk 2, paragraaf 2.2.1). De bankenunie draagt op
				 verschillende manieren bij aan inperking van risico’s in de bankensector en
				 de daaruit voortvloeiende risico’s voor de overheid. Ten eerste kunnen
				 (grensoverschrijdende) systeemrisico’s beter worden gemitigeerd en
				 besmettingsrisico’s worden verkleind, doordat toezicht en
				 resolutie voortaan op Europees niveau en vanuit een grensoverschrijdend
				 perspectief worden uitgevoerd. Ten tweede vereist de RRD-richtlijn, die de
				 basis zal vormen van het Europese resolutiemechanisme dat verliezen bij de
				 resolutie van een bank eerst en zoveel mogelijk door de private sector worden
				 gedragen, in plaats van door de overheid (het zogeheten bail-in mechanisme). Ten derde zullen banken, nadat alle
				 private en nationale publieke oplossingen zijn uitgeput, onder strikte
				 voorwaarden directe steun kunnen ontvangen vanuit het ESM, in plaats van via
				 nationale overheden. Dit zwakt de link tussen kwetsbare overheden en kwetsbare
				 banken af en draagt daarmee bij aan het verbreken van de vicieuze cirkel tussen
				 beiden.
 
 
 
 4.5
 Risico’s bij staatsdeelnemingen
 
 De overheid bezit aandelen in verschillende bedrijven, zoals
				 Gasunie, NS, Schiphol en Tennet. De overheid participeert bij
				 staatsdeelnemingen in het eigen vermogen van een bedrijf en loopt hierbij
				 ondernemingsrisico. Het ondernemingsrisico valt uiteen in het bedrijfsrisico en
				 het financiële risico. Bij bedrijfsrisico gaat het om de kans op schade die
				 het vermogen van de onderneming beperkt om rendement te behalen.
				 Bedrijfsrisico’s zijn gerelateerd aan de operationele activiteiten van de
				 onderneming en aan de marktomgeving waarin de onderneming opereert
				 (bijvoorbeeld concurrentie, verslechterde economische conjunctuur, maar ook
				 schade aan productiemiddelen of schadeclaims van derden). Financieel risico is
				 een verzamelbegrip voor risico’s die samenhangen met de financiering van de
				 onderneming. Denk aan solvabiliteitsrisico, liquiditeitsrisico,
				 wederpartijrisico.
 Als deze ondernemingsrisico’s zich materialiseren kan de
				 waarde van het geïnvesteerd vermogen in de staatsdeelnemingen afnemen. Voor de
				 rijksbegroting kunnen de dividenden in een begrotingsjaar daardoor tegenvallen,
				 en als dividendtegenvallers zich voordoen, worden deze in principe via het
				 generale beeld verwerkt. Als de financieringscapaciteit van de staatsdeelneming
				 niet toereikend is om het publiek belang te borgen dan kan de vraag aan de orde
				 komen of er een kapitaalinjectie moet plaatsvinden. De omvang van de risico’s
				 kan lastig vooraf worden bepaald omdat macro-economische omstandigheden en
				 marktomstandigheden vaak leidend zijn. In het algemeen zijn staatsdeelnemingen
				 ondernemingen met een relatief beperkt risicoprofiel. Bijvoorbeeld omdat de
				 winst gereguleerd is of omdat de vraag naar de producten/diensten van de
				 staatsdeelneming doorgaans stabiel is.
 De overheid ziet het als zijn taak om als aandeelhouder toe te
				 zien op de risicobeheersing van haar deelnemingen. Staatsdeelnemingen hebben
				 een maatschappelijke functie en tegelijkertijd hebben zij een ondernemende
				 bedrijfsvoering. Daardoor worden staatsdeelnemingen (net als private
				 ondernemingen) blootgesteld aan ondernemingsrisico’s. Staatsdeelnemingen
				 rapporteren net als andere ondernemingen over deze risico’s en
				 risicobeheersing in hun jaarverslag. Deelnemingen worden gestimuleerd om in
				 (externe) verslaggeving transparant te rapporteren over de belangrijkste
				 risico’s. Dat betekent dat de deelneming de belangrijkste risico’s voor
				 zover mogelijk kwantificeert en de getroffen beheersmaatregelen toelicht.
 Risicobeheersing is ingebed in de toezichtstructuur van de
				 betreffende deelneming. De keuze van de overheid om publiek belang via een
				 vennootschap te borgen betekent dat de overheid de raad van bestuur en de raad
				 van commissarissen het mandaat geeft om het dagelijks bestuur van de
				 onderneming te voeren. De verantwoordelijkheid om actief risico’s te
				 beheersen ligt daarmee primair bij de de bestuurders en commissarissen. De
				 overheid als aandeelhouder toetst de governance van
				 de raad van bestuur en de raad van commissarissen over risicobeheersing, door
				 het te agenderen tijdens formele en informele contactmomenten met de
				 deelneming.
 
 
 
 4.6
 Risico’s bij decentrale overheden
 
 Ook problemen bij decentrale overheden kunnen impliciete en
				 expliciete risico’s met zich meebrengen voor de overheidsfinanciën. Door
				 bijvoorbeeld de slechte situatie op de woning- en vastgoedmarkt en het
				 aanhouden van de crisis loopt de overheid risico’s op de eigen grond- en
				 vastgoedposities. Bij de gemeentelijke overheid en de rijksoverheid, waaronder
				 het Rijksvastgoedbedrijf, doen zich risico’s voor, die waarschijnlijk leiden
				 tot (aanvullende) verliezen op de vastgoedposities. Bij de gemeenten zijn de
				 financiële effecten van de crisis bij gemeentelijke grondbedrijven over de
				 jaren 2009–2011 in beeld gebracht.
105Zie ook de brief aan de Tweede Kamer over de
						financiële effecten van de crisis bij gemeentelijke grondbedrijven
						(Kamerstukken II 2012/13
						27 581, nr.
						43). Eind 2013 worden de resultaten gepubliceerd van een
				 hernieuwd landelijk onderzoek naar de financiële resultaten op
				 grondexploitaties bij gemeenten op basis van de jaarrekeninggegevens 2012.
 Als een provincie of gemeente niet in staat is een wettelijk
				 verplichte, reëel en structureel sluitende begroting vast te stellen (ter
				 beoordeling van de toezichthouder), dan komt zij onder zogenoemd preventief
				 financieel toezicht te staan. Dat preventief financieel toezicht (het Rijk op
				 provincies, provincies op gemeenten) dient ertoe te leiden dat de begroting
				 binnen redelijke termijn alsnog reëel en structureel sluitend is.
 Als dit voor een gemeente desondanks niet mogelijk blijkt, dan
				 kan deze gemeente een aanvullende uitkering aanvragen uit het gemeentefonds (de
				 zogenoemde artikel-12-procedure). Deze aanvullende uitkering wordt aldus
				 bekostigd en gedragen door de gemeenten zelf. De beoordeling van de toelating
				 tot een dergelijke aanvulling, op basis van vooraf vastgestelde voorwaarden, en
				 de vaststelling van de hoogte van de uitkering, geschiedt na onderzoek door de
				 fondsbeheerders van het gemeentefonds, zijnde de ministers van BZK en
				 Financiën. De minister van BZK informeert de Tweede Kamer elk voorjaar over
				 het uitgeoefende financieel toezicht: zijn toezicht op de begrotingen van de
				 provincies en het toezicht van de provinciale toezichthouders op de gemeenten.
106Zie ook de brief aan de Tweede Kamer over het
						financieel toezicht op provincies en gemeenten (Kamerstukken II 2012/13,
						33 400-B, nr.
						17 en bijbehorende bijlagen).
 Hoewel de gemeentelijke financiën vanuit meerdere invalshoeken
				 bezien onder druk staan, heeft dat tot nu toe niet geresulteerd in een groter
				 beroep op artikel 12. De ervaring leert dat gemeenten zich maximaal inspannen
				 om te voorkomen dat zij een beroep moeten doen op het collectieve vangnet en
				 het daarmee samenhangende verscherpte financieel toezicht. Voor 2013 ontvangen
				 vier gemeenten een aanvullende artikel-12-uitkering, voor een totaal bedrag van
				 23 miljoen euro.
107Eén van die gemeenten is de gemeente Lelystad, die in
						het kader van specifieke afspraken al geruime tijd een jaarlijkse zogenaamde
						ICL-bijdrage ontvangt. Op dit moment bedraagt dit jaarlijks 15,3 miljoen euro.
						In 2015 zal er een evaluatie van deze bijdrage starten. Dat komt overeen met het gemiddelde van de afgelopen tien
				 jaar.
 Een van de voordelen van dit stelsel van collectieve
				 achtervang, is de bijdrage die het levert aan de kredietwaardigheid van
				 gemeenten en daarmee hun financieringsmogelijkheden op de kapitaalmarkt. Voor
				 provincies is er geen dergelijk collectieve achtervang wettelijk vastgelegd. Al
				 geruime tijd leert de praktijk dat het niet nodig is om preventief financieel
				 toezicht op een provincie in te stellen.
 Net als het Rijk verstrekken decentrale overheden garanties. Zo
				 zijn gemeenten medeverantwoordelijk voor de achterborgstellingen voor het WEW
				 en WSW, en worden er ook andere garanties door decentrale overheden verstrekt.
				 Het risico van deze garanties is relevant voor de overheidsfinanciën. De
				 aangescherpte Europese begrotingsregels verplichten daarom landen om de
				 garanties van decentrale overheden in kaart te gaan brengen. Het Centraal
				 Bureau voor Statistiek (CBS) zal daarom deze gegevens gaan bijhouden.
 
 
 
 4.7
 Risico’s bij instellingen die een publiek belang
					 dienen
 
 Op het snijvlak van de publieke en private sector leveren
				 talrijke instellingen belangrijke maatschappelijke diensten op het terrein van
				 zorg, onderwijs, sociale woningbouw, energie en infrastructuur. Zij dragen zorg
				 voor diverse publieke belangen, gefinancierd door de samenleving. De afgelopen
				 jaren zijn verschillende misstanden aan het licht gekomen, die zowel impliciete
				 als expliciete financiële risico’s opleveren en het vertrouwen van burgers
				 in deze diensten hebben aangetast.
 Hoewel er veel goed gaat zijn er de laatste jaren diverse
				 voorbeelden geweest van instellingen waar het mis is gegaan. Gebleken is dat
				 onder andere de governance niet altijd voldoende was
				 meegegroeid met veranderende omstandigheden als schaalvergroting. Ook bleek dat
				 de tucht van de markt niet altijd een voldoende disciplinerende werking had. In
				 de zorgsector zijn daarom maatregelen genomen om de disciplinerende werking te
				 versterken. Voor het beter functioneren van deze instellingen is een goede
				 ordening van de sectoren, goed contact van instellingen met hun omgeving en met
				 hun maatschappelijke missie, en goed financieel beheer van groot belang.
 De overheid is verantwoordelijk voor publieke belangen, en niet
				 voor het in stand houden van een individuele instelling. Bij overheidsingrijpen
				 staat de continuïteit van de levering en de kwaliteit van cruciale
				 dienstverlening altijd voorop. Bij een dreigend faillissement van instellingen
				 zal de overheid in principe daarom niet financieel bijspringen. De aanwezigheid
				 van een garantie of een waarborgfonds van de overheid kan de prikkel wegnemen
				 voor een goede ordening. Als private investeerders of vreemd
				 vermogensverschaffers het idee hebben dat de overheid als redder optreedt op
				 het moment dat een instelling om dreigt te vallen, dan zullen zij minder alert
				 zijn in hun toezicht dan wanneer ze investeren in of lenen aan andere partijen.
				 Daarom is het kabinet er voorstander van om sectoren zodanig te ordenen en de
				 prikkels zo te leggen dat er voor de overheid geen noodzaak is om bij te
				 springen in geval van faillissement.
 Voor het beperken van deze risico's, maar ook voor het
				 voorkomen van verspilling, zullen instellingen hun financieel beheer en
				 verantwoording zodanig moeten inrichten dat zij in control
				 zijn. Soberheid en doelmatigheid behoren ook tot de
				 verantwoordelijkheid van de bedoelde organisaties. Het kabinet stelt daarom een
				 gemeenschappelijk normenkader op voor goed financieel beheer en financieel
				 toezicht. Dit normenkader wordt in box 4.7.1 nader toegelicht.
 
 Box 4.7.1 Toelichting normenkader
					 financieel beheer en financieel toezicht
 Het kader omvat een aantal elementen met betrekking tot
					 ordentelijk en sober financieel beheer, transparante en integrale
					 verantwoording en een goed werkende governance-structuur. Meer
					 specifiek bevat het kader elementen die kunnen bijdragen aan een betere borging
					 van de financiële continuïteit, zoals:
 
 
 –
 meerjarige begrotingen (inclusief investeringsplannen) en
						 onderbouwingen daarvan;
 
 
 –
 een koppeling van doelstellingen aan (financiële)
						 streefwaarden;
 
 
 –
 inzichtelijk maken van (toekomstige) risico’s en
						 beheersing daarvan;
 
 
 –
 versterking van de financiële checks
						 and balances binnen organisaties (bestuur en raad van toezicht). Dit
						 is onderdeel van het verbeteren van de aanspreekbaarheid en het kritisch
						 vermogen binnen de organisaties;
 
 
 –
 versterking van de signalerende en toekomstgerichte rol
						 van de externe accountant naast zijn controlerende rol.
 
 
 Het bestaande financiële externe toezicht108In de zorgsector waarin geen toezicht is op het
						 financieel beheer van instellingen, hebben naast de zorginstellingen zelf, ook
						 andere partijen zoals verzekeraars, banken en overige financiers belang bij een
						 goed financieel beheer. Zij verliezen immers geld als een aanbieder failliet
						 gaat, en houden vanuit deze rol de zorginstellingen in de gaten. Daarnaast
						 hebben verzekeraars een zorgplicht waarmee het risico voor de continuïteit van
						 de publieke dienstverlening na faillissement klein is. De NZa ziet erop toe dat
						 verzekeraars een plan-B gereed hebben waaruit blijkt dat zij aan hun zorgplicht
						 kunnen voldoen wanneer een aanbieder in financiële moeilijkheden
						 verkeert. wordt versterkt zodat het financiële toezicht
					 voldoende countervailing power heeft ten opzichte
					 van het toezicht op de kwaliteit van de publieke taakuitvoering. Concreet wordt
					 dit vormgegeven door onder andere:
 
 
 –
 voldoende capaciteit in de vorm van fte’s, kennis en
						 expertise, instrumentatie en wettelijke waarborgen om taken en bevoegdheden
						 waar te kunnen maken;
 
 
 –
 functies en taken van respectievelijk het financiële
						 toezicht en het kwaliteitstoezicht te scheiden en gelijkwaardig te beleggen.
						 Vanwege de samenhang tussen beide vormen van toezicht worden deze wel onder
						 verantwoordelijkheid van dezelfde minister belegd;
 
 
 –
 het zelfstandig afwegingen kunnen maken, onderzoek kunnen
						 initiëren, en interventies te kunnen plegen, zoals het opleggen van verscherpt
						 financieel toezicht en/of sancties;
 
 
 –
 een risico- en toekomstgerichte focus van het externe
						 financiële toezicht in lijn met de verbeteringen van het financieel
						 beheer;
 
 
 –
 kennis en ervaringen, en mogelijk ook capaciteit,
						 sectoroverstijgend te delen in de vorm van bindende samenwerking.
 
 
 
 Een expliciet risico is bijvoorbeeld dat financiële problemen
				 bij woningcorporaties leiden tot een beroep op het Waarborgfonds Sociale
				 Woningbouw. Via dit waarborgfonds staan het Rijk en de gemeenten ieder voor 50
				 procent borg voor leningen die woningcorporaties aantrekken voor de bouw van
				 sociale huurwoningen. Bij Vestia is het niet nodig gebleken een beroep te doen
				 op het waarborgfonds, doordat als eerste de steun is ingeroepen van het CFV.
				 Voor scholen bestaat er geen garantieregeling of waarborgfonds van het Rijk.
				 Desondanks kan er sprake zijn van impliciete risico’s voor de overheid, zoals
				 het ingrijpen van het Rijk bij Amarantis heeft laten zien.
109Zie ook de brieven aan de Tweede Kamer over Vestia
						(Kamerstukken II 2011/12,
						29 453, nr.
						253) en Amarantis (Kamerstukken II 2011/12,
						31 524, nr.
						131 en Kamerstukken II 2012/13,
						33 495, nr.
						1).
 Ook is er sprake van het gebruik van complexe financiële
				 producten door (semi)publieke instellingen. Derivaten zijn hier een voorbeeld
				 van en worden gebruikt om risico’s te verminderen, zoals het renterisico van
				 leningen met een variabele rente. Maar verkeerd gebruik van derivaten leidt
				 juist tot meer risico. In het Regeerakkoord staat dan ook dat het voor
				 organisaties die (mede) met publiek geld zijn gefinancierd verboden is om te
				 speculeren met dit soort producten.
 Om de risico’s van het gebruik van derivaten te beheersen,
				 wordt er op dit moment gewerkt aan strengere regels voor het gebruik van
				 derivaten in de (semi)publieke sector om in toekomst problemen te voorkomen.
				 Zoals in de brief aan de Tweede Kamer
110Zie ook de brief aan de Tweede Kamer over
						derivatenposities van (semi)publieke instellingen (Kamerstukken II 2012/13,
						33 489, nr.
						9). is gemeld, is de kern van het overkoepelend beleid voor
				 het gebruik van derivaten door (semi)publieke instellingen dat derivaten alleen
				 ingezet mogen worden om – op de juiste wijze en in verantwoorde mate –
				 renteschommelingen af te dekken. Op basis van het nieuwe overkoepelend beleid
				 moeten (semi)publieke instellingen voortaan aantonen dat zij over voldoende
				 expertise beschikken om verantwoord met derivaten om te gaan. De
				 organisatiestructuur moet voldoende waarborgen bevatten en in jaarverslagen
				 moeten instellingen transparant, compleet en inzichtelijk verantwoording
				 afleggen over het gebruik van derivaten. Een ander element uit de nieuwe,
				 aangescherpte aanpak is de introductie van een verplichte modelovereenkomst.
				 Verder moeten bestaande contracten, die niet aan de nieuwe regels voldoen,
				 worden afgebouwd.
 Op dit moment bereiden de meest betrokken ministeries
				 (Financiën, SZW, OCW, BZK en VWS) nadere regelgeving voor om deze afspraak uit
				 het Regeerakkoord verder uit te werken. Voor de decentrale overheden, de
				 centrale overheid, en scholen zijn de derivatenposities onlangs in kaart
				 gebracht.
111Zie ook de brieven aan de Tweede Kamer over
						derivatenposities van (semi)publieke instellingen (Kamerstukken II 2012/13,
						33 489,
						nr. 5 en nr. 6, Kamerstukken II 2012/13,
						33 489, nr.
						8, en Kamerstukken II 2012/13,
						31 524, nr.
						159). Voor woningcorporaties bestaan al regels om het gebruik
				 van derivaten te beheersen. Deze regels zijn recentelijk uitgebreid.
112Zie ook de brief aan de Tweede Kamer de wijziging van
						de beleidsregels voor het gebruik van derivaten door woningcorporaties
						(Kamerstukken II 2012/13,
						29 453, nr.
						326 en bijbehorende bijlagen).
 
 
 
 4.8
 Onzekerheid in ramingen
 
 In Nederland maakt het Centraal Planbureau (CPB) de
				 macro-economische ramingen die ten grondslag liggen aan de begroting. In andere
				 landen, waar de ramingen meestal niet door een onafhankelijk instituut als het
				 CPB worden gemaakt, blijken de ramingen vaak te optimistisch te zijn en wordt
				 de begroting daardoor vaak gebaseerd op een te hoge verwachting van de
				 economische groei. De ramingen van het CPB kennen niet een dergelijke
				 systematische overschatting van de economische groei. Internationaal gezien
				 staat het CPB dan ook bekend als best
				 practice.
 Toch zijn ramingen altijd omgeven met onzekerheid. Het kan dus
				 zijn dat de werkelijke economische ontwikkelingen afwijken van de ramingen. Met
				 name in tijden van crisis is het lastig goede voorspellingen van economische
				 ontwikkelingen te maken. Dergelijke afwijkingen, zoals een lagere economische
				 groei en hogere rentes, hebben grote invloed op de overheidsfinanciën.
				 Bovendien zijn de overheidsfinanciën de afgelopen jaren nog gevoeliger
				 geworden voor economische ontwikkelingen.
113Zie ook het 14e rapport van de Studiegroep
						Begrotingsruimte, «Stabiliteit en
						vertrouwen».
 Als bijvoorbeeld de economische groei lager uitvalt dan
				 verwacht, dan kunnen er tegenvallers voor de begroting ontstaan. Bij een lagere
				 groei vallen namelijk de uitgaven aan werkloosheidsuitkeringen hoger uit en
				 blijven de belastingopbrengsten achter. De Nederlandse begrotingsregels zorgen
				 ervoor dat tegenvallers aan de uitgavenkant beheerst worden door vaste
				 uitgavenkaders. Uitgavenstijgingen bij open-einde regelingen zijn echter
				 lastiger te beheersen dan gebudgetteerde regelingen. Bij open-einde regelingen
				 ontbreekt er immers een «plafond» door wettelijke aanspraken. Als
				 bijvoorbeeld de uitgaven aan bijstandsuitkeringen stijgen, dan moeten in de
				 regel andere uitgaven worden verlaagd om deze stijging te compenseren. Aan de
				 inkomstenkant is er sprake van automatische stabilisatie. Dit houdt in dat mee-
				 of tegenvallers in de belastinginkomsten als gevolg van exogene ontwikkelingen
				 niet worden gecompenseerd en daardoor leiden tot mutaties in het EMU-saldo en
				 de EMU-schuld.
 Schommelingen in de rente kunnen ook een groot effect hebben op
				 de overheidsfinanciën. Ieder jaar moet immers niet alleen het begrotingstekort
				 gefinancierd worden, maar moet ook een deel van de overheidsschuld
				 geherfinancierd worden tegen de rente die op dat moment geldt. Op lange termijn
				 brengt een structurele renteverhoging van 1 procentpunt extra rentelasten met
				 zich mee van jaarlijks 4,5 miljard euro (het directe effect uitgaande van een
				 overheidschuld van 450 miljard euro). Een groot deel van de overheidsschuld
				 betreft de staatsschuld, die gefinancierd wordt via leningen met verschillende
				 looptijden. Het beleid van staatsschuldfinanciering is er op gericht dat
				 effectief de looptijd van nieuw afgesloten leningen ongeveer zeven jaar
				 bedraagt. Het hanteren van een gemiddelde looptijd van zeven jaar draagt bij
				 aan de risicobeheersing van de staatsschuld. De extra rentelasten nemen
				 hierdoor namelijk geleidelijk toe, waardoor de overheid meer tijd heeft om
				 maatregelen te nemen om hier goed mee om te gaan, bijvoorbeeld door de schuld
				 af te bouwen. Als de gemiddelde looptijd veel korter zou zijn, bijvoorbeeld
				 maar één jaar, dan zou de rentegevoeligheid van de begroting vele malen
				 groter zijn en zou er veel minder tijd zijn om de nodige maatregelen te nemen.
114Een uitgebreide toelichting op het
						renterisicomanagement is te vinden in het rapport «Risicomanagement van de Staatsschuld» op
						http://www.dsta.nl/Actueel/Publicaties/Overige_publicaties.
 Ook via de inkomstenkant heeft een renteverandering invloed op
				 de overheidsfinanciën. De belastingen die de overheid ontvangt zijn namelijk
				 ook afhankelijk van de rente. Als de rente stijgt, dan kunnen huizenbezitters
				 immers meer hypotheekrente aftrekken. Door de recente wijzigingen in de
				 hypotheekrenteaftrek, zoals de verplichte aflossing van hypotheken, wordt ook
				 indirect dit risico voor de overheidsfinanciën beperkt.
 
 Box 4.8.1 Risico's van een stijgende
					 schuld
 Sinds het uitbreken van de economische crisis is de
					 Nederlandse overheidsschuld flink gestegen. In 2007 was de overheidsschuld 45
					 procent van het bbp, en in 2013 bedraagt de schuld circa 72 procent van het
					 bbp. Dit is deels te verklaren door de steun die de overheid heeft verleend aan
					 de financiële sector (zie paragraaf 4.3). Deels is de schuld opgelopen door
					 lagere belastinginkomsten en fors hogere werkloosheidsuitgaven. Daarnaast is er
					 het zogenoemd noemereffect; omdat de schuld wordt uitgedrukt in procent van het
					 bbp, verslechtert de schuld wanneer het bbp afneemt.
 Het CPB heeft de economische effecten van overheidsschuld
					 geanalyseerd115Zie CPB Policy Brief 2013/05, «Naar een prudent niveau van de
						 overheidsschuld». en komt tot de conclusie dat een zekere mate van
					 overheidsschuld positieve effecten op de economie heeft, maar dat schuld boven
					 een bepaald niveau een belemmering vormt voor economische groei.
 Het CPB constateert dat een hogere schuld leidt tot een
					 hogere kapitaalmarktrente. Een hogere rente heeft direct een negatieve effect
					 op de overheidsfinanciën, in de vorm van hogere rentelasten op de
					 staatsschuld. Een hogere rente heeft ook indirect negatieve gevolgen voor de
					 overheidsfinanciën. Het kan bijvoorbeeld leiden tot minder investeringen door
					 bedrijven en een lagere productie, waardoor de groei verder wordt afgeremd.
					 Door een hoge schuld kunnen de overheidsfinanciën als het ware in een
					 neerwaartse spiraal terecht komen: door het negatieve effect van schuld op de
					 rente en economische groei loopt de schuld verder op.
 Uit de analyse van het CPB blijkt dat er een toenemend
					 negatieve relatie is tussen schuld en economische groei. Voor eurolanden wordt
					 geschat dat de rente toeneemt en de groei wordt belemmerd bij schuldniveaus
					 tussen 80 en 100 procent van het bbp. Rekening houdend met een buffer ten
					 opzichte van deze schuldniveaus vanwege economische onzekerheden (ter
					 illustratie: sinds de uitbraak van de financiële crisis is de schuld met ruim
					 30 procent gestegen), beschouwt het CPB schuldniveaus tussen 60 en 80 procent
					 bbp als prudent. Het CPB houdt geen rekening met expliciete of impliciete
					 garanties van de overheid.
 
 
 
 
 4.9
 Trendmatige ontwikkelingen
 
 Vergrijzing en
				 demografie
 De demografische opbouw van de Nederlandse bevolking verandert
				 nu deze ontgroent en vergrijst. Dit zorgt ervoor dat bepaalde (collectieve)
				 uitgaven aan bijvoorbeeld zorg in de toekomst sterk toenemen. Een steeds
				 kleinere groep werkenden moet deze uitgaven betalen. De oplopende
				 vergrijzingsgerelateerde uitgaven vormen een risico voor de houdbaarheid van de
				 overheidsfinanciën.
 De overheidsfinanciën zijn houdbaar als alle toekomstige
				 inkomsten voldoende zijn om de toekomstige uitgaven bij constante arrangementen
				 te betalen, inclusief de rentekosten op de bestaande overheidsschuld. Als dit
				 niet het geval is, en er dus sprake is van een houdbaarheidstekort, loopt de
				 overheidsschuld vroeg of laat uit de hand en zijn de overheidsfinanciën
				 «onhoudbaar». Het houdbaarheidstekort geeft aan in hoeverre de
				 overheidsfinanciën aangepast moeten worden om deze houdbaar te maken. Het CPB
				 raamt de effecten van de vergrijzende bevolking op de houdbaarheid van de
				 overheidsfinanciën bij constante arrangementen, dat wil zeggen bij een
				 gelijkblijvende kwaliteit van de zorg en AOW. Per inwoner wordt verondersteld
				 dat bijvoorbeeld de geleverde zorg van dezelfde kwaliteit en omvang is als nu
				 het geval is. In juni 2010 heeft het CPB het houdbaarheidstekort geraamd op 4,5
				 procent van het bbp. Door de maatregelen die door het kabinet Rutte-Verhagen en
				 het kabinet Rutte-Asscher worden genomen, is volgens de doorrekening van het
				 CPB het houdbaarheidstekort omgeslagen in een houdbaarheidsoverschot van 1,0
				 procent van het bbp. Het CPB gaf in de Juniraming aan dat het Sociaal Akkoord
				 de overheidsfinanciën lichtelijk heeft verslechterd.
116Zie ook CPB Policy Brief 2013/06, «Juniraming 2013; Economische vooruitzichten 2013 en
						2014». De structurele hervormingen van het aanvullend
				 beleidspakket verbeteren de overheidsfinanciën ten opzichte van juni. Het CPB
				 komt voor de zomer van 2014 met een nieuwe studie van de houdbaarheid van de
				 overheidsfinanciën, inclusief een doorrekening.
 Het houdbaarheidssaldo is het resultaat van een scenarioanalyse
				 en is omgeven met grote onzekerheid. Het staat of valt met een onverkorte
				 uitvoering van de hervormingen en de overige ombuigingen uit het Regeerakkoord
				 en de aanvullende akkoorden. Ook kunnen de feitelijke exogene ontwikkelingen
				 afwijken van het gehanteerde scenario. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk dat de
				 levensverwachting meer toeneemt dan waar we nu op rekenen, en dat deze extra
				 levensjaren gepaard gaan met gezondheidsproblemen en zorguitgaven.
 Het afgelopen decennium was de groei in zorguitgaven
				 substantieel hoger dan de economische groei, waardoor het aandeel van de
				 zorguitgaven in het bbp sterk is gestegen. Dit kan de overheidsfinanciën op
				 termijn onhoudbaar maken. Deze sterke stijging van de zorgkosten kwam echter
				 niet alleen door de vergrijzing, maar kon vooral worden toegeschreven aan
				 productieprikkels in de bekostiging, medicalisering van (lichte) zorgvragen, en
				 technologische ontwikkeling. Ook zijn er regionale verschillen in de kosten van
				 vergrijzing. In krimp- en anticipeergebieden
117De anticipeergebieden zijn gebieden die nog niet met
						een substantiële en structurele bevolkings- en/of huishoudensdaling te maken
						hebben, maar die zich in toenemende mate in hun beleid moeten gaan instellen op
						deze demografische ontwikkeling. brengen de effecten van bevolkingsdaling, bovengemiddelde
				 vergrijzing, ontgroening en daling van de beroepsbevolking extra grote
				 risico’s met zich mee voor de overheidsfinanciën (vooral van de
				 medeoverheden). Dit in verband met transitiekosten op het gebied van
				 bijvoorbeeld voorzieningen (onderwijs, zorg, sport en cultuur), wonen,
				 economische vitaliteit (positie detailhandel) en een goedwerkende arbeidsmarkt.
				 In de houdbaarheidssommen wordt rekening gehouden met de vergrijzing; met de
				 overige factoren niet.
 Het kabinet gaat voortvarend aan de slag met de uitdagingen die
				 de vergrijzing met zich meebrengt. Met de hervormingen in de zorg en pensioenen
				 (waar de AOW-leeftijd wordt gekoppeld aan de levensverwachting) worden de
				 risico’s van vergrijzing voor de begroting fors ingeperkt.
 Klimaatverandering
 Bij projecties van klimaatverandering wordt rekening gehouden
				 met een bandbreedte van onzekerheid. Het is bijvoorbeeld niet exact te
				 voorspellen hoe groot de stijging van de zeespiegel voor de Nederlandse kust
				 zal zijn, terwijl wel een keus gemaakt moet worden om kosteneffectieve
				 maatregelen te treffen. Voor de overheidsfinanciën betekent dit dat het
				 onzeker is hoe hoog de kosten zullen zijn en wanneer deze kosten gemaakt zullen
				 worden. Daarom wordt gewerkt met scenarioanalyses en worden de maatregelen
				 zodanig vormgegeven dat deze bij toenemende kennis zonder kapitaalverlies in de
				 toekomst kunnen worden opgeschaald of aangepast.
 Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) maakt een inschatting
				 van de effecten van klimaatverandering voor Nederland, bijvoorbeeld met de in
				 juli 2012 uitgebrachte studie Effecten van
				 klimaatverandering in Nederland: 2012. Uit dit rapport blijkt dat de
				 gemiddelde temperatuur in Nederland in de afgelopen eeuw met 1,7 graden Celsius
				 is gestegen en dat in diezelfde periode de hoeveelheid neerslag is toegenomen.
				 Een dergelijke trend heeft zowel positieve als negatieve gevolgen. Positief
				 kunnen bijvoorbeeld de effecten zijn voor de landbouwsector. Negatief is
				 bijvoorbeeld een toename van wateroverlast. Het PBL verwacht voor de
				 Nederlandse kust een zeespiegelstijging van 35 tot 85 centimeter in 2100 ten
				 opzichte van 1990. In een extreem scenario stijgt de zeespiegel meer dan 100
				 centimeter. Met name op twee punten van onzekerheid wordt gewerkt met
				 scenario’s:
 
 
 –
 onzekerheid over de exacte werking van processen die ons
						klimaat bepalen en hun precieze doorwerking;
 
 
 –
 onzekerheid over de groei van de bevolking en de economie
						in Nederland en wereldwijd, en de uitstoot van broeikasgassen die deze groei
						met zich meebrengt.
 
 
 Volgens het PBL zijn de effecten van klimaatverandering in
				 Nederland bij het huidige tempo van verandering beheersbaar door op tijd de
				 juiste maatregelen te treffen. Zo is er op het gebied van waterveiligheid en
				 zoetwatervoorziening in het Deltaprogramma al veel aandacht voor de gevolgen
				 van klimaatverandering. Omdat de zeespiegelstijging een langzaam proces is,
				 kunnen ongunstige ontwikkelingen op tijd worden gesignaleerd en kan het beleid
				 tijdig worden aangepast. Volgens een studie van DNB uit 2007, genaamd
				 Gevolgen van klimaatverandering voor de Nederlandse
				 overheidsfinanciën, zullen zelfs bij een zeespiegelstijging van
				 anderhalve meter in 2100 de toekomstige jaarlijkse kosten van waterkeringen als
				 percentage van het bbp vergelijkbaar zijn met die in 2007 (ongeveer 0,15
				 procent van het bbp).
 Recent concludeerde de Algemene Rekenkamer echter dat de
				 effecten van klimaatverandering op de gezondheid, energie- en
				 transportnetwerken en recreatie/toerisme nog onvoldoende in kaart zijn
				 gebracht. Vanwege de lange levensduur van infrastructuur en netwerken (zoals de
				 riolering) is het belangrijk nu al rekening te houden met klimaatverandering om
				 schade en hoge kosten in de toekomst te voorkomen. Dit signaal en de Europese
				 klimaatadaptatiestrategie is voor het kabinet mede aanleiding om te komen tot
				 een Klimaatagenda (Roadmap Klimaat). Hierin wordt zowel aandacht besteed aan
				 het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen (mitigatie) als aan het
				 tijdig aanpassen aan de gevolgen van klimaatverandering (adaptatie). Natuurlijk
				 worden in de Klimaatagenda ook de maatregelen uit het Energieakkoord
				 meegenomen, aangezien deze bijdragen aan de noodzakelijke transitie naar een
				 duurzame energievoorziening en aan het reduceren van de uitstoot van
				 broeikasgassen. Ook aan bod komen de spanning tussen de kosteneffectiviteit op
				 de korte en lange termijn (de kost gaat voor de baat uit) en de vraag hoe de
				 inspanningen tussen landen en tussen sectoren moeten worden verdeeld. De
				 Klimaatagenda zal in oktober 2013 naar de Kamer worden gestuurd.
 
 
 
 
 Lijst van gebruikte termen en hun betekenis
 
 
 
 Achterborgstellingen
 
 Een garantieverplichting die niet is afgegeven door de
						overheid, maar door een daarvoor aangewezen tussenpersoon, bijvoorbeeld een
						stichting. De overheid staat indirect garant en zal pas worden aangesproken
						worden, wanneer de tussenpersoon niet aan haar verplichtingen kan voldoen.
 
 
 
 Apparaatsuitgaven
 
 Uitgaven voor personeel en materieel die nodig zijn om de
						organisatie te doen functioneren.
 
 
 
 Automatische stabilisatie
 
 Conjuncturele schommelingen in de collectieve inkomsten (en
						uitgaven) resulteren niet in een beleidsreactie, maar lopen in het
						begrotingssaldo. Bij versnelling van de conjunctuur nemen de belasting- en
						premie-inkomsten toe en de uitgaven voor werkloosheid af. Hierdoor neemt het
						begrotingssaldo toe. Bij vertraging van de conjunctuur treedt het omgekeerde
						op.
 
 
 
 Bankenunie
 
 Een bankenunie is, kort gezegd, een institutioneel raamwerk
						dat ervoor zorgt dat, op basis van gemeenschappelijke regels («single rule book») toezicht op banken op Europees niveau
						plaatsvindt en banken in de problemen op Europees niveau in resolutie worden
						geplaatst of geliquideerd.
 
 
 
 Belastinguitgaven
 
 Overheidsuitgaven in de vorm van derving of uitstel van
						belastingontvangsten, voortvloeiend uit een voorziening in de wet voorzover die
						voorziening niet in overeenstemming is met de primaire heffingsstructuur van de
						wet.
 
 
 
 Beleidsintensiveringen
 
 Verhogingen van collectieve uitgaven en/of verlagingen van
						ontvangsten ten opzichte van de begroting en/of de meerjarencijfers, waaraan
						een beleidsbeslissing ten grondslag ligt. Deze term wordt meestal beperkt tot
						beleidsmatige mutaties in de netto-uitgaven. Een beleidsmatige verlaging van de
						belastingontvangsten wordt doorgaans aangeduid met de term
						lastenverlichting.
 
 
 
 Beleidsrente
 
 De rente die door de ECB wordt vaststelt op
						korte-termijnleningen aan banken. Deze rente is het belangrijkste instrument
						van het monetair beleid, dat als doel heeft het bevorderen van
						prijsstabiliteit. De beleidsrente vertaalt zich door naar andere rentes in de
						economie en heeft zo invloed op onder meer de spaar- en
						investeringsbeslissingen van huishoudens en bedrijven.
 
 
 
 Bruto binnenlands product (bbp)
 
 De som van de beloningen van de productiefactoren in het
						Nederlandse productieproces, plus het saldo van de indirecte belastingen en
						kostprijsverlagende subsidies.
 
 
 
 Budgetdisciplinesector
 
 Cluster van uitgaven die voor de regels budgetdiscipline op
						identieke wijze worden behandeld. Er zijn drie budgetdisciplinesectoren:
						Rijksbegroting in enge zin (RBG-eng), Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid
						(SZA) en het Budgettair Kader Zorg (BKZ).
 
 
 
 Buitensporigtekortprocedure
 
 Lidstaten van de Europese Unie (EU) dienen op grond van het
						EU-Verdrag buitensporige overheidstekorten te vermijden. Als een
						begrotingstekort of overheidsschuld als «buitensporig» wordt aangemerkt, komt
						de betreffende lidstaat terecht in de buitensporigtekortprocedure. De relevante
						waarden hierbij zijn 3 procent bbp voor het overheidstekort en 60 procent bbp
						voor de overheidsschuld. In de procedure krijgt een lidstaat een bepaalde
						termijn waarbinnen een eind moet worden gemaakt aan het buitensporige tekort.
						In het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) zijn de verschillende stappen van de
						procedure nader uitgewerkt.
 
 
 
 Collectieve lastendruk
 
 Het totaal van belasting- en premieontvangsten, vermeerderd
						met enkele niet-belastingontvangsten, uitgedrukt in procenten van het bruto
						binnenlands product.
 
 
 
 Collectieve uitgaven
 
 Het totaal van de relevante uitgaven van het Rijk
						(inclusief debudgetteringen en de uitgaven van de agentschappen), de overige
						publiekrechtelijke lichamen (OPL) en de sociale fondsen. Onderlinge betalingen
						worden geconsolideerd.
 
 
 
 Contractloon
 
 Het looninkomen per werknemer als direct gevolg van de
						afgesloten collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO) in de private sector en van
						arbeidsvoorwaardenafspraken met overheidspersoneel.
 
 
 
 Economische en Monetaire Unie (EMU)
 
 De economische en monetaire unie wordt gevormd door de
						lidstaten van de Europese Unie (EU) die voldoen aan de voorwaarden voor de
						invoering van de euro. In 2013 hebben 17 van de 28 EU-lidstaten de euro als
						munteenheid. In januari 2014 zal Letland de 18e EMU-lidstaat worden
						en daarmee toetreden tot de eurozone. In de EMU is de Europese Centrale Bank
						(ECB) verantwoordelijk voor het gemeenschappelijke monetaire beleid met als
						hoofddoel het handhaven van prijsstabiliteit.
 
 
 
 Eindejaarsmarge
 
 Voorziening in de regels budgetdiscipline die inhoudt dat
						het is toegestaan om binnen een begroting tot maximaal 1,0 procent van het
						(gecorrigeerde) begrotingstotaal aan gelden tussen opeenvolgende jaren te
						schuiven. Op deze wijze kan het ondoelmatig besteden van begrotingsgelden
						worden beperkt.
 
 
 
 EMU-saldo
 
 Het EMU-saldo heeft betrekking op het vorderingensaldo van
						de sector overheid op transactiebasis. Het vorderingensaldo geeft de mutatie in
						het saldo van de financiële activa en passiva van de collectieve sector weer.
						Omdat het EMU-saldo betrekking heeft op de totale collectieve sector, is niet
						alleen het vorderingensaldo van het Rijk van belang, maar ook de
						vorderingensaldi van de sociale fondsen en de lokale overheid.
 
 
 
 EMU-schuld(-quote)
 
 Het totaal van de uitstaande leningen ten laste van de
						gehele collectieve sector. Dit is de optelsom van de uitstaande leningen ten
						laste van het Rijk, de sociale fondsen en de lokale overheid, minus de
						onderlinge schuldverhoudingen van deze drie subsectoren. De EMU-schuld is een
						bruto-schuldbegrip.
 Bij bepaling van de EMU-schuldquote wordt de EMU-schuld
						uitgedrukt in procenten van het bruto binnenlands product (bbp).
 
 
 
 European Financial Stability Facility (EFSF)
 
 Het EFSF is een tijdelijk noodfonds voor lidstaten van de
						eurozone. De lidstaten van de eurozone geven garanties af aan het EFSF, waarmee
						het EFSF geld kan aantrekken op de financiële markt om dit vervolgens uit te
						lenen aan lidstaten die om financiële steun hebben gevraagd. Het EFSF is de
						voorganger van het ESM. Het EFSF zal vanaf juli 2013 in principe geen nieuwe
						leningenprogramma’s meer aangaan, omdat het ESM het voornaamste noodfonds
						is.
 
 
 
 European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM)
 
 Het EFSM is een noodfonds voor alle landen in de Europese
						Unie (EU), waarvoor alle lidstaten via hun aandeel in de Europese begroting
						garant staan. Onder het EFSM mag de Europese Commissie namens de Europese Unie
						maximaal 60 miljard euro op de financiële markt aantrekken op grond van een
						impliciete garantie van de EU-begroting. Vervolgens leent de Europese Commissie
						uit aan lidstaten die financiële steun hebben gevraagd.
 
 
 
 European Stability Mechanism (ESM)
 
 Het ESM is het permanente noodfonds van de eurozone. Het
						ESM kan, onder strikte beleidscondities, leningen verstrekken aan lidstaten van
						de eurozone in financiële nood. Het kapitaal van het ESM bestaat uit een deel
						gestort en een deel oproepbaar kapitaal van de lidstaten van de eurozone. Het
						ESM is vanaf oktober 2012 het voornaamste noodfonds.
 
 
 
 Expliciete risico’s
 
 Risico’s waarvan de overheid aan de hand van
						risicoregelingen (bijvoorbeeld garanties) heeft aangegeven de kosten te zullen
						dragen, wanneer deze risico’s zich voordoen.
 
 
 
 Financiële interventies
 
 Een verzamelterm voor de verschillende vormen van steun die
						de overheid heeft verleend de Nederlandse financiële sector als gevolg van de
						economische crisis sinds 2008.
 
 
 
 Financieringssaldo
 
 Het saldo van de relevante uitgaven en ontvangsten, minus
						de mutatie van de derdenrekeningen.
 
 
 
 Gemeentefonds
 
 Fonds waaruit jaarlijks (algemene) uitkeringen worden
						gedaan aan de gemeenten, ter dekking van een deel van hun uitgaven. De
						jaarlijkse groei van het fonds op basis van de ontwikkeling van de
						netto-gecorrigeerde rijksuitgaven, word het accres genoemd.
 
 
 
 Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS)
 
 De middelen voor het buitenlandse beleid worden verantwoord
						op verschillende begrotingen. Om de samenhang van het buitenlandse beleid te
						versterken, zijn de financiële middelen hiertoe gebundeld onder de HGIS. Op
						deze manier wordt de omvang van de beschikbare middelen duidelijk gemaakt en
						kan een integrale afweging plaatsvinden omtrent de inzet van deze
						middelen.
 
 
 
 Impliciete risico’s
 
 Risico’s waarvan de overheid niet (expliciet) heeft
						aangegeven deze te gaan bekostigen. Echter, mochten bepaalde risico’s zich
						materialiseren, dan kan het toch gebeuren dat de overheid uiteindelijk wel aan
						de lat staat voor de kosten die daaruit vooruitvloeien.
 
 
 
 Inkomstenindicator
 
 Elke wijziging in bestaand overheidsbeleid die effect heeft
						op de voor het EMU-saldo relevante collectieve inkomsten.
 
 
 
 Interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO)
 
 Onderzoek op een substantieel beleidsterrein gericht op
						opties voor grotere doelmatigheid en/of besparingen. Een IBO wordt uitgevoerd
						door een interdepartementale werkgroep in opdracht van het kabinet. Een
						afgerond IBO wordt samen met de kabinetsreactie aan de Tweede Kamer
						gestuurd.
 
 
 
 Kas- transverschillen
 
 De verschillen die ontstaan door toepassing van zowel het
						kas- als het transactiebegrip.
 
 
 
 Lastenverlichting (en -verzwaring)
 
 Een verlaging (verhoging) van belastingtarieven dan wel
						verruiming (beperking) van fiscale aftrekmogelijkheden of een verlaging
						(verhoging) van de tarieven van de socialeverzekeringspremies.
 
 
 
 Leen- en depositofaciliteit
 
 Een budgettaire faciliteit waarvan dienstonderdelen van het
						Rijk die een baten-lastenstelsel voeren gebruik kunnen maken; zij kunnen bij de
						minister van Financiën geldmiddelen lenen om investeringen te plegen, dan wel
						rentedragend geld uitzetten.
 
 
 
 Loonbijstelling
 
 Tegemoetkoming voor de extra uitgaven van ministeries ten
						gevolge van loonstijgingen. Deze middelen worden gereserveerd op de aanvullende
						post Arbeidsvoorwaarden.
 
 
 
 Macro-economische onevenwichtighedenprocedure (MEOP)
 
 Met de MEOP wil de Europese Unie (EU) voorkomen dat in een
						lidstaat economische problemen ontstaan die een negatief effect hebben op
						andere lidstaten. De Europese Commissie verzamelt gegevens over de economische
						ontwikkeling van alle lidstaten en onderzoekt op basis daarvan waar eventueel
						macro-economische onevenwichtigheden kunnen ontstaan. Wanneer
						onevenwichtigheden worden gevonden, wordt de betreffende lidstaat in de
						buitensporige onevenwichtighedenprocedure geplaatst
						en moet het de onderliggende problemen aanpakken.
 
 
 
 Najaarsnota
 
 Tussentijds overzicht van de lopende begrotingsuitvoering,
						waarin wordt aangegeven welke wijzigingen optreden ten opzichte van de
						Vermoedelijke Uitkomsten. De Najaarsnota moet uiterlijk op 1 december van het
						lopende begrotingsjaar bij de Staten-Generaal worden ingediend.
 
 
 
 Nationale Rekeningen
 
 De Nationale Rekeningen is het statistische systeem waarmee
						de Nederlandse economie in kaart wordt gebracht.
 
 
 
 Netto-uitgaven Rijksbegroting in enge zin
 
 Relevante uitgaven en niet-belastingontvangsten van de
						Rijksbegroting exclusief de uitgaven en niet-belastingontvangsten van de
						Rijksbegroting die tot de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid dan
						wel tot de sector Zorg worden gerekend. Tevens worden de relevante uitgaven
						gecorrigeerd voor enkele incidentele posten.
 
 
 
 Netto-uitgaven Sociale Zekerheid en
					 Arbeidsmarktbeleid
 
 De budgetdisciplinesector Sociale Zekerheid en
						Arbeidsmarktbeleid omvat de sociale zekerheid op de Rijksbegroting, alsmede de
						uitgaven van de sociale fondsen. Voor de sociale fondsen is het totaal van
						uitkeringen en administratiekosten relevant. Het bovenwettelijke gedeelte
						blijft buiten beschouwing.
 
 
 
 Netto-uitgaven Zorgsector
 
 De uitgaven die tot het Budgettair Kader Zorg (BKZ) worden
						gerekend. Het BKZ omvat de via de AWBZ, ZFW en particuliere verzekeraars
						(voorzover betrekking hebbend op de particulier verzekerde voorzieningen die
						ook in het ZFW-verzekerde pakket zijn opgenomen) gefinancierde netto-uitgaven.
						Bij het collectief gefinancierde deel van het BKZ worden de via de particuliere
						verzekeraars gefinancierde uitgaven niet meegenomen, met uitzondering van de
						via de omslagbijdrage WTZ gefinancierde uitgaven.
 
 
 
 Niet-belastingontvangsten
 
 Alle begrotingsontvangsten van het Rijk die niet tot de
						belastingen worden gerekend. Het betreft een zeer heterogene groep. Het gaat
						daarbij vooral om ontvangsten die samenhangen met verleende overheidsdiensten
						en kredietverlening door het Rijk, sommige ontvangsten die als collectieve
						lasten worden aangemerkt, de gasbaten (exclusief vennootschapsbelasting) en
						incidentele ontvangsten uit de verkoop van staatsdeelnemingen.
 
 
 
 «No-bail-out» clausule
 
 Bij invoering van de euro is in het Verdrag van Maastricht
						een aantal regels opgenomen. Een daarvan is de clausule dat landen binnen de
						eurozone elkaars schulden niet mogen overnemen als landen moeite hebben aan hun
						schuldverplichtingen te voldoen. Dit zou leiden tot een meer correcte
						risicopremie op staatsobligaties en daarmee tot een corrigerend mechanisme als
						schulden oplopen.
 
 
 
 Outright Monetary Transactions
 
 Een programma van de ECB dat het mogelijk maakt om onder
						bepaalde condities staatobligaties van eurozone landen te kopen op de
						secundaire markt (dus niet rechtstreeks van overheden).
 
 
 
 Overheidsgaranties
 
 Een voorwaardelijke financiële verplichting van de
						overheid aan een derde buiten de overheid, die pas tot uitbetaling komt als
						zich bij de wederpartij een bepaalde omstandigheid (realisatie van een risico)
						voordoet.
 
 
 
 Prijsbijstelling
 
 Tegemoetkoming voor de extra uitgaven van ministeries ten
						gevolge van prijsstijgingen. Deze middelen worden gereserveerd op de
						aanvullende post Prijsbijstelling.
 
 
 
 Prijs Nationale Bestedingen (pNB)
 
 De Nationale Bestedingen bestaan uit particuliere
						consumptie, de overheidsconsumptie, de bedrijfsinvesteringen en de
						overheidsinvesteringen. De prijs van deze bestedingen is het gemiddelde
						prijspeil van deze afzetcategorieën. De reële uitgavenkaders worden op basis
						van de pNB omgerekend in lopende prijzen, zodat de geraamde uitgaven aan deze
						kaders kunnen worden getoetst. De Nationale Bestedingen-deflator (NB-deflator)
						geeft de ontwikkeling van de pNB weer.
 
 
 
 Provinciefonds
 
 Fonds waaruit jaarlijks (algemene) uitkeringen worden
						gedaan aan de provincies, ter dekking van een deel van hun uitgaven. De
						jaarlijkse groei van het fonds op basis van de ontwikkeling van de
						netto-gecorrigeerde rijksuitgaven, wordt het accres genoemd.
 
 
 
 Recessie
 
 Een economie verkeert in een recessie als de groei
						(langdurig) onder de potentiële groei ligt. Het Centraal Planbureau hanteert
						de definitie dat Nederland zich in een recessie bevindt als er twee of meer
						opeenvolgende kwartalen economische krimp is.
 
 
 
 Rechtspersoon met een Wettelijke Taak (RWT)
 
 Rechtspersonen met een Wettelijke Taak worden geheel of
						gedeeltelijk met publiek geld bekostigd en oefenen een wettelijke taak uit.
						RWT's kunnen tevens zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) zijn, maar er bestaan ook
						RWT's die geen ZBO zijn en ZBO's die geen RWT zijn.
 
 
 
 Risicoregelingen
 
 Een verzamelterm voor instrumenten met een bepaald risico.
						Voorbeelden zijn garanties, leningen en achterborgstellingen.
 
 
 
 Ruilvoetontwikkeling
 
 Een zodanig verschil in ontwikkeling tussen het niveau van
						prijs nationale bestedingen (pNB) enerzijds en het loon- en prijsniveau in de
						collectieve sector anderzijds, dat er sprake is van een uitgavenmeevaller
						(respectievelijk uitgaventegenvaller) ten opzichte van het uitgavenkader.
 
 
 
 Schokproef
 
 Een analyse van de ontwikkeling van de overheidsfinanciën
						in uitzonderlijke omstandigheden, bijvoorbeeld een forse verslechtering van de
						economische situatie.
 
 
 
 Sociale fondsen
 
 Fondsen waaruit uitkeringen en voorzieningen worden
						verstrekt krachtens socialeverzekeringswetten. De financiering vindt voor het
						overgrote deel plaats via sociale premies en rijksbijdragen.
 
 
 
 Staatsdeelnemingen
 
 Bedrijven waarvan de Staat aandelen bezit.
 
 
 
 Stabiliteits- en Groeipact (SGP)
 
 Het SGP bestaat uit twee delen: het ene deel heeft
						betrekking op de vormgeving van begrotingsbeleid in de lidstaten zodat
						lidstaten uit de buurt blijven van een buitensporig tekortsituatie (zogenoemde
						preventieve arm). Het andere deel heeft betrekking op de stappen en procedures
						voor het geval lidstaten belanden in een buitensporig tekortsituatie
						(zogenoemde correctieve arm). In het kader van het SGP stellen de lidstaten elk
						jaar een stabiliteitsprogramma op: dit is een rapportage over de stand van
						zaken en verwachtingen voor de economie en de overheidsfinanciën en het
						voorgenomen begrotingsbeleid.
 
 
 
 Systeembank
 
 Een systeembank is een bank die belangrijk is voor het goed
						functioneren van het financiële stelsel. Een Nederlandse systeembank is dus
						bijvoorbeeld criciaal voor het goed functioneren van het betalingsverkeer in
						Nederland.
 
 
 
 Transactiebegrip
 
 Het moment van economische handeling die leidt tot een
						uitgave of ontvangst – de transactie – wordt als meetmoment genomen.
 
 
 
 Trendmatig begrotingsbeleid
 
 Bij een trendmatig begrotingsbeleid wordt, op basis van
						doelstellingen of randvoorwaarden voor het overheidstekort en de
						inkomstenontwikkeling, aan het begin van de kabinetsperiode een uitgavenkader
						vastgesteld. Daar wordt tijdens de kabinetsperiode op gekoerst. Mutaties die
						tijdens die periode in de belasting- en premieontvangsten optreden komen tot
						uitdrukking in een mutatie van het saldo en van de lasten.
 
 
 
 Uitgavenkader
 
 Een jaarlijks uitgavenplafond, waarin de netto-uitgaven
						(uitgaven min de niet-belastingontvangsten) voor de gehele kabinetsperiode zijn
						vastgelegd. Het totaalkader is onderverdeeld in drie deelkaders: Rijksbegroting
						in enge zin, Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en het Budgettair Kader
						Zorg.
 
 
 
 Vermoedelijke Uitkomsten
 
 Ten tijde van de Miljoenennota voorziene uitkomsten van de
						begrotingsuitvoering van het lopende jaar.
 
 
 
 Verticale Toelichting
 
 Een verticale toelichting bevat een cijfermatig overzicht
						van alle veranderingen die zich hebben voorgedaan sinds de vorige
						begroting.
 
 
 
 Voorjaarsnota
 
 Tussentijds overzicht van de lopende begrotingsuitvoering,
						waarin wordt aangegeven welke wijzigingen optreden ten opzichte van de
						Ontwerpbegroting. De Voorjaarsnota moet uiterlijk op 1 juni van het lopende
						begrotingsjaar bij de Staten-Generaal worden ingediend.
 
 
 
 Zelfstandig Bestuursorgaan (ZBO)
 
 Publiekrechtelijke organen waaraan de uitoefening van een
						(ZBO) publiekrechtelijke taak wordt opgedragen, zonder dat sprake is van
						(volledige) ondergeschiktheid aan de minister, alsmede privaatrechtelijk
						vormgegeven organen die met openbaar gezag zijn bekleed.
 
 
 
 
 
 Lijst van gebruikte afkortingen en hun betekenis
 
 Lijst van gebruikte afkortingen en hun betekenis
 
 
 
 
 
 
 
 
 ABK
 
 
 Aanvullend beleidsakkoord
 
 
 
 
 ACM
 
 
 Autoriteit Consument en Markt
 
 
 
 
 AO
 
 
 Arbeidsongeschikten
 
 
 
 
 AOF
 
 
 Arbeidsongeschiktheidsfonds
 
 
 
 
 AOW
 
 
 Algemene Ouderdomswet
 
 
 
 
 AWBZ
 
 
 Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten
 
 
 
 
 AZ
 
 
 Algemene Zaken
 
 
 
 
 BBP
 
 
 Bruto Binnenlands Product
 
 
 
 
 BCF
 
 
 BTW-compensatiefonds
 
 
 
 
 BES
 
 
 Bonaire, Sint Eustatius en Saba
 
 
 
 
 BIS
 
 
 Bank for International Settlements
 
 
 
 
 BKZ
 
 
 Budgettair Kader Zorg
 
 
 
 
 BNP
 
 
 Bruto Nationaal Product
 
 
 
 
 BOP
 
 
 Balance of Payment
 
 
 
 
 BPM
 
 
 Belasting van Personenauto’s en Motorrijwielen
 
 
 
 
 BSA
 
 
 Balance Sheet Assessment
 
 
 
 
 BTW
 
 
 Belasting Toegevoegde Waarde
 
 
 
 
 BuZa
 
 
 Buitenlandse Zaken
 
 
 
 
 BZK
 
 
 Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
 
 
 
 
 CAO
 
 
 Collectieve Arbeidsovereenkomst
 
 
 
 
 CBS
 
 
 Centraal Bureau voor de Statistiek
 
 
 
 
 CFV
 
 
 Centraal Fonds Volkshuisvesting
 
 
 
 
 CKB
 
 
 Centraal Kasbeheer
 
 
 
 
 CPB
 
 
 Centraal Planbureau
 
 
 
 
 CVZ
 
 
 College voor Zorgverzekeringen
 
 
 
 
 DAC
 
 
 Development Co-operation Directorate
 
 
 
 
 DNB
 
 
 De Nederlandsche Bank
 
 
 
 
 ECB
 
 
 Europese Centrale Bank
 
 
 
 
 EC
 
 
 Europese Commissie
 
 
 
 
 EFSF
 
 
 Europese Financiële stabiliteitsfaciliteit
 
 
 
 
 EFSM
 
 
 Europees Financieel stabiliteitsmechanisme
 
 
 
 
 EIA
 
 
 Energy Investement Allowance
 
 
 
 
 EKV
 
 
 Exportkredietverzekering
 
 
 
 
 EL&I
 
 
 Economische Zaken, Landbouw & Innovatie
 
 
 
 
 EIA
 
 
 Energie-investeringsaftrek
 
 
 
 
 EMU
 
 
 Economische en Monetaire Unie
 
 
 
 
 ESM
 
 
 European Stability Mechanism
 
 
 
 
 EU
 
 
 Europese Unie
 
 
 
 
 FES
 
 
 Fonds voor Economische structuurversterking
 
 
 
 
 FTT
 
 
 Financiële Transactiebelasting
 
 
 
 
 GCI
 
 
 Global Competitiveness index
 
 
 
 
 GF
 
 
 Gemeentefonds
 
 
 
 
 GGZ
 
 
 Geestelijke Gezondheids- en verslavingszorg
 
 
 
 
 GO
 
 
 Garantiefaciliteit Ondernemingsfinanciering
 
 
 
 
 HLZ
 
 
 Hervormingsagenda Langdurige Zorg
 
 
 
 
 HOF
 
 
 Houdbare Overheidsfinanciën
 
 
 
 
 I&M
 
 
 Infrastructuur en Milieu
 
 
 
 
 IMF
 
 
 Internationaal Monetair Fonds
 
 
 
 
 ISV
 
 
 Investeringsbudget stedelijke vernieuwing
 
 
 
 
 LTRO
 
 
 Longer-term Refinancing Operations
 
 
 
 
 MCN
 
 
 Mandatory Convertible Note
 
 
 
 
 MEV
 
 
 Macro Economische Verkenning
 
 
 
 
 MKB
 
 
 Midden- en kleinbedrijf
 
 
 
 
 MKBA
 
 
 Maatschappelijke Kosten Baten Analyse
 
 
 
 
 MKOB
 
 
 Mogelijkheid koopkrachttegemoetkoming ouderen
 
 
 
 
 MLT
 
 
 Middellange Termijn verkenning
 
 
 
 
 MN
 
 
 Miljoenennota
 
 
 
 
 MR
 
 
 Ministerraad
 
 
 
 
 MRB
 
 
 Motorrijtuigenbelasting
 
 
 
 
 MRO
 
 
 Main Refinancing Operations
 
 
 
 
 MTO
 
 
 Medium Term Objective
 
 
 
 
 NBO
 
 
 Niet-belastingontvangsten
 
 
 
 
 NHG
 
 
 Nationale Hypotheekgarantie
 
 
 
 
 NHI
 
 
 Nationale Hypotheekinstelling
 
 
 
 
 NII
 
 
 Nederlandse Investeringsinstelling
 
 
 
 
 NZa
 
 
 Nederlandse Zorgautoriteit
 
 
 
 
 OCW
 
 
 Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
 
 
 
 
 ODA
 
 
 Official Development Assistance
 
 
 
 
 OESO
 
 
 Organisatie voor Economische Samenwerking en
							 Ontwikkeling
 
 
 
 
 OMO
 
 
 Open Market Operations
 
 
 
 
 OMT
 
 
 Outright Monetary Transactions
 
 
 
 
 OS
 
 
 Ontwikkelingssamenwerking
 
 
 
 
 OV
 
 
 Openbaar Vervoer
 
 
 
 
 OVB
 
 
 Overdrachtsbelasting
 
 
 
 
 PBL
 
 
 Planbureau voor de Leefomgeving
 
 
 
 
 pNB
 
 
 prijscomponent van de Nationale Bestedingen
 
 
 
 
 PF
 
 
 Provinciefonds
 
 
 
 
 RFE
 
 
 Revolverend Fonds Energiebesparing
 
 
 
 
 RGB-eng
 
 
 Rijksbegroting in enge zin
 
 
 
 
 ROM
 
 
 Regionale Ontwikkelmaatschappij
 
 
 
 
 RRD
 
 
 Recovery and Resolution Directive
 
 
 
 
 RWT
 
 
 Rechtspersoon met een Wettelijke Taak
 
 
 
 
 S&O
 
 
 Speur- en Ontwikkelingswerk
 
 
 
 
 SCP
 
 
 Sociaal Cultureel Planbureau
 
 
 
 
 SDE
 
 
 Stimulering Duurzame Energieproductie
 
 
 
 
 SGP
 
 
 Stabiliteits- en groeipact
 
 
 
 
 SMP
 
 
 Securities Market Programme
 
 
 
 
 SZA
 
 
 Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid
 
 
 
 
 SZW
 
 
 Sociale Zaken en Werkgelegenheid
 
 
 
 
 UWV
 
 
 Uitvoeringsorgaan Werknemersverzekeringen
 
 
 
 
 V&J
 
 
 Veiligheid & Justitie
 
 
 
 
 VNG
 
 
 Vereniging van Nederlandse Gemeenten
 
 
 
 
 VPB
 
 
 Vennootschapsbelasting
 
 
 
 
 VS
 
 
 Verenigde Staten
 
 
 
 
 VWS
 
 
 Volksgezondheid, Welzijn en Sport
 
 
 
 
 Wajong
 
 
 Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening
							 jong-gehandicapten
 
 
 
 
 WAKO
 
 
 Waarborginstelling Kernongevallen
 
 
 
 
 WAO
 
 
 Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering
 
 
 
 
 WAZO
 
 
 Wet Arbeid en Zorg
 
 
 
 
 WBSO
 
 
 Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk
 
 
 
 
 WEW
 
 
 Waarborgfonds Eigen Woningen
 
 
 
 
 WfZ
 
 
 Waarborgfonds Zorg
 
 
 
 
 WSW
 
 
 Waarborgfonds Sociale Werkvoorziening
 
 
 
 
 WTCG
 
 
 Wet Tegemoetkoming Chronisch zieken en
							 Gehandicapten
 
 
 
 
 WTO
 
 
 World Trade Organisation
 
 
 
 
 WW
 
 
 Werkloosheidswet
 
 
 
 
 WWB
 
 
 Wet Werk en Bijstand
 
 
 
 
 ZBO
 
 
 Zelfstandig Bestuursorgaan
 
 
 
 
 ZVW
 
 
 Zorgverzekeringswet
 
 
 
 
 ZW
 
 
 Ziektewet
 
 
 
 
 
 
 
 Trefwoordenlijst
 
 Trefwoordenlijst
 
 
 
 
 
 
 
 
 Aanvullend beleidspakket
 
 
 10, 71, 72
 
 
 
 
 Achterborgstellingen
 
 
 124, 141
 
 
 
 
 AOW
 
 
 22, 27, 64, 93, 94, 98, 110, 138, 139, 148
 
 
 
 
 Apparaatsuitgaven
 
 
 141
 
 
 
 
 Arbeidsmarkt
 
 
 18, 21, 69, 105, 110, 142, 145, 147, 149
 
 
 
 
 Automatische stabilisatie
 
 
 141
 
 
 
 
 AWBZ
 
 
 62, 111, 112, 145, 148
 
 
 
 
 Balans
 
 
 9, 31, 41, 49
 
 
 
 
 Balansherstel
 
 
 16
 
 
 
 
 Bankenunie
 
 
 141
 
 
 
 
 Begrotingsakkoord
 
 
 31, 70, 71, 77, 98, 102, 104
 
 
 
 
 Begrotingstekort
 
 
 47
 
 
 
 
 Belastingen
 
 
 10, 72, 102
 
 
 
 
 Belastinguitgaven
 
 
 141
 
 
 
 
 Beleidsrente
 
 
 141
 
 
 
 
 Bezuinigingen
 
 
 26
 
 
 
 
 Budgettair Kader Zorg
 
 
 69, 105, 111, 142, 145, 147, 148
 
 
 
 
 Buitensporigtekortprocedure
 
 
 142
 
 
 
 
 Centraal Planbureau
 
 
 16, 26, 58, 60, 70, 136, 146, 148
 
 
 
 
 Crisis
 
 
 5, 20, 34, 36, 56, 66
 
 
 
 
 Decentralisatie
 
 
 22
 
 
 
 
 EFSF
 
 
 87, 88, 89, 115, 117, 119, 120, 121, 125, 128, 129,
							 143, 148
 
 
 
 
 EFSM
 
 
 121, 143, 148
 
 
 
 
 EMU-saldo
 
 
 24, 69, 70, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89,
							 91, 103, 104, 114, 136, 142, 144
 
 
 
 
 EMU-schuld
 
 
 19, 24, 69, 84, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 136, 143
 
 
 
 
 Energieakkoord
 
 
 7, 9, 12, 72, 77, 79, 140
 
 
 
 
 ESM
 
 
 39, 42, 43, 115, 117, 119, 120, 121, 125, 126, 127,
							 129, 131, 143, 148
 
 
 
 
 EU-afdrachten
 
 
 71, 107
 
 
 
 
 Europa
 
 
 15, 20, 27, 29, 31, 32, 38, 39, 40, 41, 42, 44, 46, 53,
							 60, 86, 89, 129
 
 
 
 
 Eurozone
 
 
 95, 96, 97
 
 
 
 
 Export
 
 
 120, 148
 
 
 
 
 Financieel akkoord met decentrale overheden
 
 
 83
 
 
 
 
 Garanties
 
 
 5, 115, 117, 119, 120, 123, 124
 
 
 
 
 Gemeentefonds
 
 
 10, 79, 83, 143, 148
 
 
 
 
 Gemeenten
 
 
 19, 62, 149
 
 
 
 
 Gezondheidszorg
 
 
 60
 
 
 
 
 Griekenland
 
 
 41, 44, 45, 89, 118, 120, 121, 122, 125, 126, 128,
							 129
 
 
 
 
 Herstel
 
 
 40, 66
 
 
 
 
 Hervormingen
 
 
 22, 45
 
 
 
 
 Huishoudens
 
 
 27, 49, 50
 
 
 
 
 Infrastructuur
 
 
 19, 148
 
 
 
 
 Inkomstenkader
 
 
 113
 
 
 
 
 Inkomstenontwikkeling
 
 
 5, 101
 
 
 
 
 Innovatie
 
 
 66, 72, 75, 79, 148
 
 
 
 
 Interventies
 
 
 20
 
 
 
 
 Kadertoetsingen
 
 
 5, 103
 
 
 
 
 Kinderopvang
 
 
 110
 
 
 
 
 Klimaat
 
 
 139, 140
 
 
 
 
 Koopkracht
 
 
 10, 72, 78
 
 
 
 
 Kredietverlening
 
 
 54
 
 
 
 
 Lasten
 
 
 77, 114
 
 
 
 
 Lastenverlichting
 
 
 10, 72, 78, 144
 
 
 
 
 Leningen
 
 
 5, 117, 125
 
 
 
 
 Multiplier
 
 
 36, 56
 
 
 
 
 Nederlandse economie
 
 
 9, 14, 15, 16, 20, 21, 26, 27, 29, 33, 37, 38, 49, 54,
							 55, 57, 83, 145
 
 
 
 
 OMT
 
 
 20, 39, 129, 149
 
 
 
 
 Onderwijs
 
 
 25, 59, 62, 64, 94, 109, 149
 
 
 
 
 Onderzoek
 
 
 30, 63, 144
 
 
 
 
 Onevenwichtigheden
 
 
 46
 
 
 
 
 Overheidsschuld
 
 
 48
 
 
 
 
 Pensioenen
 
 
 51
 
 
 
 
 Provinciefonds
 
 
 10, 79, 83, 107, 146, 149
 
 
 
 
 Rechtspraak
 
 
 107, 108
 
 
 
 
 Regeerakkoord
 
 
 7, 9, 31, 70, 71, 76, 77, 83, 84, 98, 102, 104, 112,
							 122, 135, 138
 
 
 
 
 Rente
 
 
 40
 
 
 
 
 Rentelasten
 
 
 69, 82
 
 
 
 
 Rijksbegroting in enge zin
 
 
 69, 105, 106, 142, 145, 147, 149
 
 
 
 
 Sociaal Akkoord
 
 
 7, 9, 13, 23, 65, 67, 110, 138
 
 
 
 
 Sociale zekerheid
 
 
 10, 72, 74
 
 
 
 
 Staatsdeelnemingen
 
 
 59, 132, 146
 
 
 
 
 Startnota
 
 
 81, 82, 87, 88, 105, 106, 107, 110, 111, 113
 
 
 
 
 Uitgaven
 
 
 82, 83, 136, 141
 
 
 
 
 Uitgavenkader
 
 
 147
 
 
 
 
 Veiligheid
 
 
 109, 149
 
 
 
 
 Vergrijzing
 
 
 138
 
 
 
 
 Wajong
 
 
 149
 
 
 
 
 WAO
 
 
 149
 
 
 
 
 WAZ
 
 
 149
 
 
 
 
 Werkgelegenheid
 
 
 109, 149
 
 
 
 
 Werkloosheid
 
 
 13, 110, 149
 
 
 
 
 Woonakkoord
 
 
 7, 9, 12, 71, 74, 102, 108
 
 
 
 
 Wtcg
 
 
 27
 
 
 
 
 WW-premie
 
 
 71, 103
 
 
 
 
 ZBO
 
 
 146, 147, 149
 
 
 
 
 Zorg
 
 
 7, 9, 10, 11, 59, 69, 72, 73, 76, 82, 83, 94, 108, 111,
							 112, 114, 124, 145, 148, 149
 
 
 
 
 Zorgsector
 
 
 145