Risicobeheersing HSL-Zuid; Rapport 'Risicobeheersing HSL-Zuid', vastgesteld op 11 juni 2007
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 31072, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

14-06-2007

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2006-2007

31072 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudDEEL ICONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN BESTUURLIJKE REACTIES1 INLEIDING1.1 Aanleiding1.2 Context1.3 Probleemstelling en opzet onderzoek2 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN2.1 Hoofdconclusies en -aanbevelingenContracteringsstrategieVerantwoordelijkheidsverdelingAanbevelingen2.2 Risico’s, risicobeheersing en informatievoorziening:
de aanlegfase2.2.1 Risico’sOntwikkeling financiële risico’sOntwikkeling planningsrisico’s2.2.2 Risicobeheersing2.2.3 Informatievoorziening Tweede KamerBevindingen uit eerder onderzoekKanttekeningen2.3 Risico’s, risicobeheersing en informatievoorziening:
de exploitatiefase2.3.1 Risico’sOnzekerheid start dienstverleningRisico’s voor kwaliteit dienstverleningFinanciële risico’sRisico’s voortvloeiend uit kwaliteit infrastructuur2.3.2 RisicobeheersingEenzijdig juridische invalshoekBasiseisen voor risicomanagement niet gevolgdAanbeveling2.3.3 Informatievoorziening Tweede KamerInformatie over vervoersrisico’sInformatie over financiële risico’sAanbeveling3 REACTIE MINISTER EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER3.1 Reactie minister3.1.1 Algemeen3.1.2 Reactie op de aanbevelingenEvaluatie contracteringswijzeEenduidige integrale aansturingRisicomanagementsysteem voor exploitatiefase3.1.3 Reactie op een aantal conclusiesContracteringsstrategie (§ 2.1)Ontwikkeling risico’s aanlegfase (§ 2.2.1)Ontwikkeling risico’s exploitatiefase (§ 2.3.1)Risicobeheersing exploitatiefase (§ 2.3.2)Informatievoorziening Tweede Kamer exploitatiefase (§ 2.3.3)3.2 Nawoord Algemene RekenkamerBIJLAGEOVERZICHT VAN BELANGRIJKSTE CONCLUSIES, AANBEVELINGEN
EN TOEZEGGINGENDEEL IIONDERZOEKSBEVINDINGEN1 INLEIDING1.1 Aanleiding1.2 Probleemstelling en opzet onderzoek1.3 Leeswijzer2 HET PROJECT HSL-ZUID2.1 Organisatie van het projectTaken en verantwoordelijkhedenRisicomanagementSturingActuele situatie2.2 Planning en budget2.3 Eerder onderzoek Algemene Rekenkamer3 DE AANLEGFASE3.1 Inleiding3.2 Risico’s3.2.1 Het beeld medio 20023.2.2 Ontwikkelingen in het risicoprofiel: 2002–2006Buiten risicoreservering vallende extra uitgavenNadere duiding ontwikkelingen in risicoprofielTabel 3.1 Ontwikkeling risicoprofiel van 2002 naar 2006
(x € 1 miljoen)1. Plannings-/vertragingsrisico’s2. Raakvlakrisico’s3. Tegenvallers rond contracten4. Risico van overschrijding VAT-budget5. Indexeringsrisico6. Restrisico’s en meerkosten toekomstig onderhoud3.2.3 Actueel beeld: januari 20073.3 Risicobeheersing3.3.1 Aanpak risicomanagement bij de projectdirectie
HSL-ZuidSystematiek van risicomanagementGeen volledig beeld van alle risico’s van exploitatiefaseRisicobeheersing in de praktijk: casus3.3.2 Beheersing van risico’s voor tijdig realiseren
infrastructuur3.3.2.1 Aanpassing treinbeveiligingssysteem ERTMSFase 1: Alleen aandacht voor hoge kosten meerwerk InfraspeedFase 2: Mislukt overleg met HSAFase 3: Risicovol contract met Infraspeed voor meerwerkFase 4: Risicobeheersing rondom het meerwerk: afhankelijkheid
van derden3.3.2.2 Aanpassing geluidsschermen in Noord-Brabant3.3.2.3 Gebruiksvergunningen3.3.2.4 Aanpassing communicatienetwerk GSM-R3.4 Informatievoorziening aan Tweede KamerERTMSGeluidsschermenGebruiksvergunningenGSM-R4 DE EXPLOITATIEFASE4.1 Inleiding4.2 Risico’s4.2.1 Aanbesteding aan HSA4.2.2 Discussie over tariefrestrictie4.2.3 Problemen rond bestelling treinen en relatie
met Belgische spoorwegen4.2.4 Aandacht bij Stuurgroep voor problemen met
HSA4.2.5 Discussie over levensvatbaarheid HSA in 20044.2.6 Akkoord Nederland-België4.2.7 Discussie over ERTMS en tijdelijk materieel4.2.8 Punctualiteit van HSL-vervoer4.2.9 Problemen met HSL-infrastructuur4.2.10 Laatste stand van zaken4.3 RisicobeheersingJuridische gerichtheidGeen interne of externe audits4.4 Informatievoorziening aan Tweede KamerRisico’s exploitatiefase in voortgangsrapportagesBeleidsinformatie buiten de voortgangsrapportagesVoorbeeld onjuiste beleidsinformatie: tijdig aanpassen
materieelVoorbeeld ontbrekende beleidsinformatie: punctualiteit
materieelBIJLAGE 1VRAGEN TWEEDE KAMER AAN ALGEMENE REKENKAMERA. Tegenvallers HSL-ZuidB. Eerder geïdentificeerde risico’s en
hun ontwikkelingC. Stand van zaken en verwachtingen rond tegenvallers
en risico’sD. Aanbevelingen voor verdere risicobeheersing en
beperking tegenvallersBIJLAGE 2VERVOERSCONCESSIE HSA OP HOOFDLIJNENBIJLAGE 3AFKORTINGEN EN BEGRIPPENAnsaldoBredaAanvangsdatumBovenbouwDADDGDGPERTMSFEZ/FMCGatewayGebruiksvergoedingGSM-RHSAIBOIInfraspeedIVWKwartaalrapportageLREHCNMBSOnderbouwOnvoorzienOverschrijdingskansProRailRaakvlakrisico’sReistijdRestrisicoRijtijdRisicoRisicomanagementRisicoprofielRisicoreserveringRWSScopeSNCFStuurgroep HSL-ZuidThalysTreinpadTCIVAT-kostenVoortgangsrapportageVTWBIJLAGE 4GEHANTEERDE METHODEN EN TECHNIEKEN VAN ONDERZOEKProbleemstellingGegevensverzamelingAanpak onderzoek naar aanlegfaseAanpak onderzoek naar exploitatiefaseAanpak onderzoek naar informatievoorzieningLITERATUUR
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 31072Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 4,6 Mb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
31 072Risicobeheersing HSL-Zuidnr. 2RAPPORTInhoudDEEL I: CONCLUSIES,
AANBEVELINGEN EN BESTUURLIJKE REACTIES5   1Inleiding71.1Aanleiding7 1.2Context71.3Probleemstelling en opzet onderzoek8   2Conclusies en aanbevelingen92.1Hoofdconclusies en -aanbevelingen9 2.2Risico’s, risicobeheersing
en informatievoorziening: de aanlegfase102.2.1Risico’s10 2.2.2Risicobeheersing122.2.3Informatievoorziening Tweede
Kamer122.3Risico’s, risicobeheersing
en informatievoorziening: de exploitatiefase13 2.3.1Risico’s132.3.2Risicobeheersing14 2.3.3Informatievoorziening Tweede
Kamer15    3Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer173.1Reactie minister173.1.1Algemeen17 3.1.2Reactie op de aanbevelingen17 3.1.3Reactie op een aantal conclusies183.2Nawoord Algemene Rekenkamer19     Bijlage Overzicht van belangrijkste
conclusies, aanbevelingen en toezeggingen21   DEEL
II: ONDERZOEKSBEVINGEN23   1Inleiding251.1Aanleiding25 1.2Probleemstelling en opzet onderzoek25 1.3Leeswijzer25    2Het project HSL-Zuid272.1Organisatie van het project28 2.2Planning en budget30 2.3Eerder onderzoek Algemene Rekenkamer31   3De aanlegfase323.1Inleiding323.2Risico’s32 3.2.1Het beeld medio 2002323.2.2Ontwikkelingen in het risicoprofiel:
2002–2006333.2.3Actueel beeld: januari 2007363.3Risicobeheersing37 3.3.1Aanpak risicomanagement bij de
projectdirectie HSL-Zuid37 3.3.2Beheersing van risico’s
voor tijdig realiseren infrastructuur393.4Informatievoorziening aan Tweede
Kamer47   4De exploitatiefase494.1Inleiding49 4.2Risico’s504.2.1Aanbesteding aan HSA50 4.2.2Discussie over tariefrestrictie51 4.2.3Problemen rond bestelling treinen
en relatie met Belgische spoorwegen51 4.2.4Aandacht bij Stuurgroep voor
problemen met HSA53 4.2.5Discussie over levensvatbaarheid
HSA in 200454 4.2.6Akkoord Nederland-België56 4.2.7Discussie over ERTMS en tijdelijk
materieel58 4.2.8Punctualiteit van HSL-vervoer584.2.9Problemen met HSL-infrastructuur604.2.10Laatste stand van zaken604.3Risicobeheersing61 4.4Informatievoorziening aan Tweede
Kamer64     Bijlage 1 Vragen Tweede Kamer aan
Algemene Rekenkamer66  Bijlage 2 Vervoersconcessie HSA op
hoofdlijnen67  Bijlage 3 Afkortingen en begrippen69 Bijlage 4 Gehanteerde methoden en
technieken van onderzoek73     Literatuur75DEEL ICONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN BESTUURLIJKE REACTIES1 INLEIDINGDe Algemene Rekenkamer heeft op verzoek van de Tweede Kamer onderzoek
gedaan naar financiële en planningstechnische tegenvallers en risico’s
bij het project Hogesnelheidslijn-Zuid (HSL-Zuid). Het gaat hier om een groot
infrastructureel project: de aanleg en exploitatie van het Nederlandse deel
van de snelle spoorverbinding tussen Amsterdam en Parijs, via Brussel.Wij hebben onderzocht welke tegenvallers zich sinds 2002 rond het HSL-project
hebben voorgedaan, welke nieuwe risico’s er bij zijn gekomen en hoe
deze risico’s door de minister van Verkeer en Waterstaat (VenW) zijn
c.q. worden beheerst. Verder zijn we nagegaan of de Tweede Kamer tijdig, juist
en volledig over de tegenvallers en de risico’s is geïnformeerd.Hieronder lichten we eerst de aanleiding, de context, de probleemstelling
en de opzet van het onderzoek kort toe. In hoofdstuk 2 bespreken we de conclusies
en aanbevelingen waartoe het onderzoek heeft geleid. De bestuurlijke reacties
op het onderzoek zijn opgenomen in hoofdstuk 3.Dit rapport telt tevens een deel II; daarin worden de onderliggende bevindingen
van het onderzoek besproken en toegelicht.1.1 AanleidingOp 25 januari 2007 heeft de Tweede Kamer de Algemene Rekenkamer gevraagd
om onderzoek te doen naar tegenvallers en risico’s bij het project HSL-Zuid.De directe aanleiding voor het verzoek van de Tweede Kamer vormden de
problemen die eind 2006 ontstonden bij de invoering van een nieuwe versie
van het treinbeveiligingssysteem voor de HSL-Zuid, het «European railtraffic
management system» (ERTMS). Deze problemen leidden tot vertraging en
extra kosten.Deze tegenvaller riep bij de Tweede Kamer vragen op over de risico’s
van het project HSL-Zuid. Zij heeft deze vragen voorgelegd aan de Algemene
Rekenkamer.Op 8 februari hebben wij ingestemd met het verzoek van de Tweede
Kamer. Het onderzoek is vervolgens tussen 12 februari en 6 april
2007 uitgevoerd.1.2 ContextHet project HSL-Zuid is een groot infrastructuurproject dat valt onder
de verantwoordelijkheid van de minister van VenW. De totale kosten van het
project, dat op 1 oktober 2008 gereed moet zijn, zijn ultimo 2006 geraamd
op € 6,3 miljard.Voor de aanleg, het onderhoud en de exploitatie van de spoorlijn heeft
de Nederlandse Staat contracten afgesloten met private partijen. Daarbij is
het project HSL-Zuid gesplitst in drie onderdelen:• Onderbouw: dit onderdeel betreft de
aanleg van de fundering van de HSL. Hiervoor zijn zeven contracten afgesloten:
vijf voor de aanleg van de tracédelen, één voor de boortunnel
onder het Groene Hart en één voor de aansluitingen op het bestaande
spoor.• Bovenbouw: dit onderdeel betreft de
aanleg en het onderhoud van de rails, de bovenleidingen en transformatorstations,
het communicatie-, beveiligings- en signaleringssysteem, de voorzieningen
in de tunnelgebouwen, noodvoorzieningen en ventilatiesystemen in tunnels.
Hiervoor is een contract gesloten met het consortium Infraspeed. • Vervoer: dit onderdeel betreft het
gebruik van de infrastructuur door de exploitant. Hiervoor is een concessieovereenkomst
gesloten met de toekomstig vervoerder High Speed Alliance (HSA), een combinatie
van NS en KLM.De verantwoordelijkheid voor het project HSL-Zuid is binnen het Ministerie
van VenW verdeeld over twee directoraten-generaal:• Het directoraat-generaal Rijkswaterstaat (RWS) is verantwoordelijk
voor de aanleg van de nieuwe infrastructuur1 en
voor de aansluiting daarvan op het bestaande spoor. Binnen RWS is voor de
organisatie van de uitvoering de «projectdirectie HSL-Zuid» ingesteld.
Deze staat onder leiding van een hoofdingenieur-directeur (HID).• Het directoraat-generaal Personenvervoer (DGP) is in de aanlegperiode
verantwoordelijk voor de noodzakelijke aanpassing in wet- en regelgeving (aanpassing
Spoorwegwet en aanwijzing beheerder infrastructuur). In de exploitatiefase
is DGP verantwoordelijk voor het beheer van de infrastructuur (namens DGP:
ProRail) en voor het beheer van de vervoersconcessie met HSA.Een instrument voor de integrale sturing van het project door DGP en RWS
vormt de Stuurgroep HSL-Zuid, waarin behalve RWS en DGP ook de Hoofddirecteur
Financiën, Management en Control (FMC) en de HID HSL-Zuid zitting hebben.1.3 Probleemstelling en opzet onderzoekWij hebben ons onderzoek uitgevoerd aan de hand van de vragen die de Tweede
Kamer ons heeft gesteld. De belangrijkste daarvan zijn:• Welke tegenvallers hebben zich in het project HSL-Zuid sinds 2002
voorgedaan, en welke risico’s zijn of worden voorzien?• Hoe zijn en worden de risico’s beheerst?• Is de Tweede Kamer tijdig, juist en volledig over tegenvallers
en risico’s geïnformeerd?Voor de beantwoording van deze vragen hebben we de risico’s onderzocht
die hebben gespeeld c.q. spelen in de twee fasen van het HSL-project: de aanleg
(2003–2008) en de exploitatie (2008 en verder).Bijlage 1 van deel II van dit rapport geeft een volledig overzicht van
de vragen die de Tweede Kamer bij haar verzoek heeft geformuleerd. Bijlage
4 geeft een korte verantwoording van de gehanteerde onderzoeksmethoden en
-technieken.De gecontracteerde marktpartijen hebben we niet in ons onderzoek kunnen
betrekken omdat de Algemene Rekenkamer geen controlebevoegdheden heeft bij
deze bedrijven.2 CONCLUSIES EN AANBEVELINGENIn dit hoofdstuk presenteren we de hoofdconclusies van ons onderzoek en
de daarbij behorende aanbevelingen (§ 2.1) Daarna geven we, in antwoord
op de vragen van de Tweede Kamer, onze conclusies over de risico’s,
de risicobeheersing en de informatievoorziening rond het HSL-project. We bespreken
deze conclusies afzonderlijk voor de aanlegfase (§ 2.2) en de exploitatiefase
(§ 2.3).2.1 Hoofdconclusies en -aanbevelingenHet project HSL-Zuid heeft vanaf de start in 1999 te maken gehad met tegenvallers
die van invloed waren op zowel de planning als de financiën. Daarnaast
speelden er voortdurend risico’s die nieuwe tegenvallers konden betekenen.
De door het Ministerie van VenW gekozen contracteringsstrategie – waarbij
de aanleg, het beheer, en de exploitatie van de HSL-Zuid aan marktpartijen
werden uitbesteed – heeft het adequaat «managen» van deze
tegenvallers en risico’s sterk bemoeilijkt. Bovendien heeft de interne
verantwoordelijkheidsverdeling binnen het ministerie ertoe geleid dat de integrale
aansturing van het risicomanagement onvoldoende was; het ontbrak aan overkoepelende
regie. ContracteringsstrategieVoor de uitvoering van het project HSL-Zuid heeft de Staat na een openbare
aanbestedingsprocedure contracten gesloten met verschillende marktpartijen.
In deze contracten is vastgelegd dat de risico’s verbonden met de aanleg,
het onderhoud en de exploitatie van de spoorlijn bij de marktpartijen kwamen
te liggen.Desondanks zijn er risico’s van groot financieel belang bij de Staat
gebleven. Bij te late oplevering van onderbouw of bovenbouw bijvoorbeeld,
draagt de Staat de hieruit voortvloeiende gevolgschade. Ook wanneer zich tegenvallers
voordoen als gevolg van gewijzigde wet- en regelgeving of veranderde omstandigheden,
komen deze voor rekening van de Staat. Daar komt bij dat de Staat 100%
eigenaar is van NS, die op haar beurt 90% eigenaar van HSA is. Per
saldo zullen financiële tegenvallers bij het vervoer over de HSL uiteindelijk
dus toch uit publieke middelen betaald worden.Doordat veel financiële risico’s bij de Staat zijn gebleven
is er een situatie ontstaan waarin de financiële verantwoordelijkheden
eigenlijk niet passen in het gekozen sturingsarrangement. De afhankelijkheid
van derden heeft in de praktijk de Staat beperkt in haar mogelijkheden om
effectief te sturen op tal van risico’s.Tekenend is de manier waarop het Ministerie van VenW is omgegaan met de
problemen die vanaf 2002 rezen in de relatie met toekomstig vervoerder
HSA. Deze laatste was volgens de afgesloten concessieovereenkomst verantwoordelijk
voor (onder meer) het tijdig bestellen van treinen voor de HSL-Zuid, het tot
stand brengen van samenwerking met de Belgische spoorwegen en het halen van
de overeengekomen reistijden. Op al deze punten deden zich in de periode 2002–2006
problemen voor, waarbij HSA de verantwoordelijkheid voor de risico’s
keer op keer bij de Staat legde.De Staat is steeds op een formeel juridisch standpunt («contract
is contract») blijven staan. De verantwoordelijkheid voor de gevolgen
van het niet op tijd beschikbaar komen van de benodigde treinen, het niet
tot stand komen van samenwerking met de Belgische spoorwegen en het bijstellen
van het reistijdenschema voor de HSL-Zuid heeft de Staat steeds bij HSA gelegd.
Dat heeft geleid tot een heftige juridische strijd, die jaren heeft
geduurd. De Tweede Kamer heeft het onverkort vasthouden aan het met HSA gesloten
contract overigens op verschillende momenten gesteund.Vanuit de gekozen contracteringsstrategie is de opstelling van de Staat
begrijpelijk. Aan openbreking van eenmaal via openbare aanbesteding tot stand
gekomen contracten zijn bovendien juridische risico’s verbonden in verband
met de Europese regels op het gebied van aanbesteding en het verlenen van
staatssteun.Daar staat tegenover dat de HSL-Zuid een complex project is, waardoor
zich in de loop der jaren altijd omstandigheden voordoen die zich niet vooraf
contractueel laten regelen. Goede samenwerking tussen contractpartners is
daarom van groot belang om risico’s goed te kunnen beheersen.VerantwoordelijkheidsverdelingOpmerkelijk vinden wij dat de overleggen van het Ministerie van VenW met
(onder meer) HSA zich in twee aparte «werelden» (die van DGP respectievelijk
RWS) lijken te hebben afgespeeld. Tussen beide dienstonderdelen bestond verschil
van mening over de manier waarop met HSA tot overeenstemming gekomen kon worden.
Het ontbrak aan een overkoepelende regie voor de benadering van deze partij.De scheiding van verantwoordelijkheden tussen RWS en het DGP voor respectievelijk
de aanlegfase en de exploitatiefase van het project heeft onzes inziens geleid
tot onvoldoende samenhang in de sturing en risicobeheersing. De in 2002 ingestelde
Stuurgroep HSL-Zuid heeft dit gebrek aan integraliteit onvoldoende voorkomen.AanbevelingenWij bevelen de minister van VenW met het oog op toekomstige complexe infrastructuurprojecten
aan om de gemaakte keuze van openbare aanbesteding aan marktpartijen kritisch
te evalueren. Daarbij zou in het bijzonder aandacht moeten worden besteed
aan de organisatie van deskundig opdrachtgeverschap, de onderlinge afhankelijkheid
van partijen, de noodzaak om te kunnen inspelen op veranderende omstandigheden
en de onvermijdbare (financiële) betrokkenheid van de Staat.Ook bevelen wij de minister aan om bij mogelijke toekomstige infrastructuurprojecten
te zorgen voor eenduidige integrale aansturing vanuit het ministerie.2.2 Risico’s, risicobeheersing en informatievoorziening:
de aanlegfase2.2.1 Risico’sDe financiële risico’s rond de aanleg van het HSL-project zijn
de afgelopen jaren kleiner geworden. Het verwachte beslag op de risicoreservering
nam tussen 2002 en 2006 af van € 679 miljoen naar € 495
miljoen. De meerkosten van het project blijven naar verwachting binnen het
in 2002 voorziene bedrag van € 600 miljoen.1Doordat een nieuwe versie van het treinbeveiligingssysteem ERTMS moest
worden ingevoerd, hetgeen in de planning niet was voorzien, heeft de start
van het commerciële passagiersvervoer met een snelheid van 300 km/uur
anderhalf jaar vertraging opgelopen.2 De kans
dat de start van het commerciële vervoer nóg later
van start zal gaan is aanzienlijk, door vertraging in de oplevering van de
infrastructuur.Ontwikkeling financiële risico’sIn 2002 heeft het Ministerie van VenW de financiële risico’s
die verbonden waren aan het project HSL-Zuid geïnventariseerd in een «risicoprofiel».
Dit profiel telde circa 550 grote en kleine risico’s. Het ministerie
schatte de meerkosten van deze risico’s op € 695 miljoen (prijspeil
2002). Omdat er op dat moment nog € 16 miljoen beschikbaar was vanuit
de post onvoorzien, werd een beslag op de risicoreservering verwacht van € 679
miljoen.De (geschatte) financiële omvang van het risicoprofiel is na 2002
per saldo gestaag afgenomen, doordat vanuit het Ministerie van VenW beheersmaatregelen
werden getroffen én doordat tal van risico’s in de praktijk niet
optraden. Eind 2006 omvatte het risicoprofiel nog een bedrag van € 577
miljoen.De belangrijkste nieuwe risico’s die er sinds medio 2002 bij zijn
gekomen betreffen: de onvoorziene opwaardering van het treinbeveiligingssysteem
ERTMS (zie hiervoor), verschillende claims die het consortium Infraspeed heeft
ingediend, onvoorziene meerkosten van het toekomstig onderhoud aan de bovenbouw,
en meerkosten voor reparatiewerkzaamheden aan geluidsschermen langs het Noord-Brabantse
deel van het tracé.Ontwikkeling planningsrisico’sDe risico’s voor de planning zijn in de periode 2002–2006
redelijk onder controle gehouden, al is in deze periode langzaam maar zeker
wel alle rek uit de planningen verdwenen.Bij de aanpassing van het ERTMS-systeem zijn de planningsrisico’s
lange tijd onderschat. De risico’s die aannemer Infraspeed signaleerde
rond de uitvoering van het hiervoor benodigde meerwerk zijn onvoldoende door
VenW doorgerekend op hun gevolgen voor de planning. Bovendien ging RWS ervan
uit dat de uitvoering van dit meerwerk wel te combineren zou zijn met de testperiode
van vervoerder HSA; in dat geval zou er minder vertraging hoeven te ontstaan.Deze optimistische inschatting van RWS vinden wij opmerkelijk, omdat RWS
wist dat de verhouding tussen DGP en HSA zich kenmerkte door juridische geschillen.
Ook wist RWS dat HSA financieel belang had bij uitstel van de aanvangsdatum
van het vervoer; zonder uitstel zou HSA immers al moeten gaan betalen voor
de beschikbaarheid van het spoor op een moment dat zij nog geen treinen ter
beschikking had.Eind maart 2007 hebben we vastgesteld dat er een reële kans bestaat
dat de startdatum van het commercieel vervoer opnieuw uitgesteld moet worden.
Dat zal dan waarschijnlijk te maken hebben met de werkzaamheden aan het treinbeveiligingssysteem
ERTMS. Het meerwerkcontract dat het Ministerie van VenW hiervoor met Infraspeed
heeft gesloten, legt nagenoeg alle (financiële) risico’s van een
niet-tijdige uitvoering bij de Staat.Een groot risico is de in de planning voorziene combinatie van testritten
en commercieel vervoer. De bedoeling is dat vanaf december 2007 de nieuwe
versie van ERTMS in de nachtelijke uren door Infraspeed zal worden getest
(met treinen die 300 km/uur rijden), terwijl overdag HSA treinen over het
tracé laat rijden voor commercieel personenvervoer (met 160 km/uur).
Hiervoor is het ministerie afhankelijk van de instemming van de Inspectie
Verkeer en Waterstaat en ProRail en van samenwerking met HSA.Risico’s voor de periode waarin de nieuwe versie van ERTMS getest
wordt, zijn daarnaast de beperkte beschikbaarheid van testtreinen, afstemmingsproblemen
met België en het ontbreken van ruimte in de planning voor eventueel
noodzakelijke hertesten.Een ander risico dat het halen van de planning bedreigt is dat zich aanloopproblemen
kunnen voordoen bij de nieuwe versie van ERTMS.Aanvullend op de ERTMS-problematiek hebben wij eind maart 2007 nóg
enkele risico’s gesignaleerd die kritiek kunnen worden. Het betreft
het risico dat de reparatiewerkzaamheden aan de hiervoor genoemde geluidsschermen
in Noord-Brabant niet kunnen worden gecombineerd met het commercieel vervoer,
en het risico dat gebruiksvergunningen voor het spoor niet tijdig door gemeenten
worden verstrekt omdat het brandveilig gebruik van de tunnels wellicht nog
niet afdoende zal zijn geregeld.2.2.2 RisicobeheersingDe projectdirectie HSL-Zuid heeft in de aanlegfase van het HSL-Zuidproject
vanaf 2002 een in opzet goed ontwikkeld systeem van risicomanagement
toegepast. Op basis van dit systeem werd in een aantal gevallen, bijvoorbeeld
toen bleek dat er een brandwerende coating moest worden aangebracht op de
wanden van de boortunnel onder het Groene Hart, op basis van een rationele
afweging besloten tot de inzet van bepaalde beheersmaatregelen.Toen de opwaardering van ERTMS aan de orde kwam functioneerde het risicomanagement
van de projectdirectie HSL-Zuid echter níet goed; het planningsrisico
werd lange tijd onvoldoende onderkend (zie hierboven).2.2.3 Informatievoorziening Tweede KamerDe Tweede Kamer is door de minister van VenW over de door ons onderzochte
risico’s voor de aanleg van de infrastructuur in het algemeen tijdig,
volledig en juist geïnformeerd. We nemen daarbij in aanmerking dat de
minister, voordat hij aan de Tweede Kamer over risico’s kan rapporteren,
voldoende helderheid moet hebben over de precieze aard en omvang van de risico’s.
Tegelijkertijd moet de minister rekening houden met het feit dat te gedetailleerd
rapporteren over optredende geschillen met externe partijen de positie van
de Staat kan schaden.Op een aantal punten had de informatievoorziening over de HSL-Zuid beter
gekund. De begin 2007 verstrekte prognose voor de start van het commercieel
vervoer per december 2007 bood naar ons oordeel een te optimistisch beeld;
de kansen op verdere vertraging werden niet duidelijk vermeld (zie ook hierna).Bevindingen uit eerder onderzoekWij hebben het algemene beeld van de informatievoorziening aan de Tweede
Kamer rond grote projecten onlangs geanalyseerd in ons rapport Staat van de beleidsinformatie 2007, dat op 16 mei 2007 is verschenen.
In dat onderzoek hebben we de informatievoorziening aan de Tweede Kamer over
het risicomanagement bij de onderzochte projecten grotendeels positief beoordeeld.
De kwaliteit van het risicomanagement bij de grote projecten hebben we toen
niet onderzocht.Al eerder (Algemene Rekenkamer, 2005) stelden wij vast dat de informatievoorziening
aan de Tweede Kamer over de projecten HSL-Zuid en Betuweroute sinds 2002 uitgebreider
is geworden. De voortgangsrapportages geven meer informatie over
de financiële omvang van de risico’s en de beheersmaatregelen.KanttekeningenOp basis van ons huidige onderzoek hebben wij geen aanwijzingen dat de
Tweede Kamer niet juist of niet tijdig werd geïnformeerd door de minister
van VenW. Wij plaatsen wel op twee punten een kanttekening:• Vertraagde start. De minister had in
haar brief van 13 februari 2007 – waarin ze aan gaf dat er een
reëel risico van verdere vertraging bestaat – duidelijker kunnen
vermelden dat de nieuwe vastgestelde mijlpalen voor de start van het commercieel
personenvervoer met een kans van 80–90% zekerheid zouden worden
overschreden. Het noemen van deze percentages zou de Tweede Kamer een reëler
beeld van de situatie hebben gegeven.• Geluidsschermen. De Tweede Kamer had
eerder, dat wil zeggen vóór 24 februari 2005, geïnformeerd
kunnen worden over de problematiek rond de geluidsschermen. In oktober 2003
deed Infraspeed bij de projectdirectie HSL-Zuid de eerste melding van mogelijke
problemen. In februari 2004 werd dit beeld door onderzoek van het Ministerie
van VenW bevestigd. VenW heeft relatief lang gewacht met het informeren van
de Tweede Kamer.2.3 Risico’s, risicobeheersing en informatievoorziening:
de exploitatiefase2.3.1 Risico’sDe exploitatiefase van de HSL-Zuid kent een groot aantal onzekerheden
en risico’s. Dit blijkt uit onze analyse van de vervoersconcessie en
de discussies die daarover tot nu toe zijn gevoerd door de betrokken partijen.
Wij lopen hierna de belangrijkste onzekerheden en risico’s langs.Onzekerheid start dienstverleningDe treinen die met een maximale snelheid van 250 km/uur voor het binnenlands
vervoer (Amsterdam–Rotterdam–Breda) zullen worden ingezet, zijn
waarschijnlijk niet tijdig beschikbaar. Daar komt bij dat de tijdige beschikbaarheid
van de 300 km/uur-treinen voor het internationale traject nog onzeker is.
Ook is nog niet zeker of het tijdelijke materieel dat bij de beoogde start
van het vervoer met 160 km/uur in december 2007 moet worden ingezet, aan de
(brandveiligheids)eisen zal voldoen.Risico’s voor kwaliteit dienstverleningEr bestaat twijfel over de punctualiteit van het vervoer over de HSL-Zuid,
als gevolg van de aansluitingen op het bestaande railnet. Dit blijkt uit een
onderzoek van ProRail uit 2006. Hier speelt een dilemma: als ervoor gekozen
wordt de punctualiteit van het HSL-vervoer maximaal te bevorderen, zal het
railvervoer op het bestaande railnet mogelijk te maken krijgen met meer vertragingen.Een tweede punt waarop de kwaliteit van de HSL-Zuidverbinding in het geding
is betreft de reistijden. Op het traject Amsterdam–Brussel zullen deze
langer zijn dan bij het sluiten van de concessieovereenkomst werd verondersteld,
omdat de rijtijden in België verkeerd zijn berekend. Ook de bediening
van Den Haag en Breda wijkt af van de concessieovereenkomst. Tussen Den Haag
en Breda zullen vier treinen per dag meer gaan rijden (in beide richtingen),
maar tussen Breda en Brussel zullen twaalf treinen per dag mínder gaan
rijden (in beide richtingen).Voordat het vervoer van start gaat moeten nog diverse overeenkomsten gesloten worden. Een belangrijke overeenkomst is die tussen de HSA
en de Belgische spoorwegen, de NMBS. Als deze overeenkomst niet tot stand
komt, staat de bediening van Breda en Den Haag opnieuw ter discussie.1Financiële risico’sEr moet rekening gehouden worden met (veel) lagere reizigersaantallen
dan door HSA bij het sluiten van de concessieovereenkomst werd verondersteld.
Mede daardoor zal HSA mogelijk een verliesgevende onderneming zijn, waardoor
ook de continuïteit van het vervoer door HSA niet is gewaarborgd.De faillissementsverzekering voor HSA voor de exploitatiefase is nog niet
afgesloten.Door de vertraagde oplevering van de infrastructuur zal de Staat de maandelijkse
vergoeding van HSA voor het gebruik van het HSL-spoor pas later gaan ontvangen:
niet vanaf 1 april 2007 maar op zijn vroegst vanaf 1 oktober
2008. De Staat derft daardoor in de periode tot en met 2012 € 222,4
miljoen aan inkomsten (prijspeil 2000). Pas vanaf 2022 kan een financieel
voordeel ontstaan.Er moet daarnaast rekening mee worden gehouden dat de hoogte van de overeengekomen
gebruiksvergoeding niet in stand blijft. HSA kan verlaging van de gebruiksvergoeding
vragen omdat de Franse vervoerder SNCF slechts tien treinen per dag naar Parijs
wil laten rijden. HSA kan bovendien een verlaging van de gebruiksvergoeding
eisen vanwege het voorlopige compromis over de bediening van Breda en Den
Haag en de langere rijtijden in België (zie hiervoor).Als gevolg van het uitstel van de oplevering van de infrastructuur kunnen
ook nog andere schadeclaims van HSA worden verwacht.Risico’s voortvloeiend uit kwaliteit infrastructuurNa oplevering van de infrastructuur kunnen zich «restrisico’s»
manifesteren. Deze kunnen: (a) een permanent effect hebben op de beschikbaarheid
van de infrastructuur (bijvoorbeeld drukgolven in tunnels waardoor een snelheidsbeperking
wordt opgelegd), (b) tijdelijke gevolgen hebben voor de beschikbaarheid (bijvoorbeeld
onvoorziene horizontale grondzetting waardoor reparatiewerkzaamheden moeten
worden uitgevoerd) of (c) overlast veroorzaken voor de omgeving (bijvoorbeeld
trillingshinder voor omwonenden).ProRail, dat in de exploitatiefase verantwoordelijk wordt voor het beheer
van de infrastructuur, zal met deze restrisico’s te maken krijgen.2.3.2 RisicobeheersingFunctioneerde de risicobeheersing bij de aanleg van de HSL-Zuid nog goed
(zie § 2.2.2), bij de exploitatie is dit niet het geval. Het gaat
dan om de manier waarop het Ministerie van VenW is omgegaan met de problemen
die ontstonden rond het vervoerscontract met HSA. Deze problemen zijn onvoldoende
planmatig aangepakt. Het risicomanagement voldeed niet aan de basiseisen die
daaraan mogen worden gesteld.Eenzijdig juridische invalshoekHet beheer van de concessieovereenkomst door DGP in de periode 2002–2007
was juridisch gericht. Er werd gehandeld vanuit het uitgangspunt «contract
is contract», ook toen duidelijk werd dat als gevolg van externe omstandigheden
onverkorte uitvoering van het contract nauwelijks meer realistisch was. De
verantwoordelijkheid voor gewijzigde omstandigheden, zoals het
niet-bereiken van overeenstemming met de Belgische vervoerder NMBS, werden
door het ministerie bij HSA gelegd.Ook de inschatting dat HSA mogelijk een zwaar verliesgevende onderneming
zou zijn, leidde niet tot een gewijzigde aanpak. Daarbij speelde mee bij dat
HSA weigerde inzage te geven in haar bedrijfsgegevens en dat het Ministerie
van VenW beducht was voor het verlenen van ongeoorloofde staatssteun.Basiseisen voor risicomanagement niet gevolgdAan de basiseisen voor deugdelijk risicomanagement is niet voldaan. Informatie
over de risico’s en de beheersing daarvan werd niet systematisch vastgelegd.
Hoewel daartoe wel geadviseerd door de departementale auditdienst, werden
de risico’s ook niet gekwantificeerd. Over de inzet van maatregelen
om risico’s te beperken vond geen heldere besluitvorming plaats.Pas in 2005 heeft DGP een planning gemaakt voor de werkzaamheden die HSA
moest verrichten ten behoeve van de exploitatiefase van de HSL-Zuid. De daarop
voorkomende mijlpalen voor de periode tot en met maart 2006 waren in het eerste
kwartaal van 2007 nog niet bereikt.AanbevelingWij bevelen de minister van VenW aan zo spoedig mogelijk een risicomanagementsysteem
voor de exploitatiefase te ontwikkelen. Daarin zou in ieder geval een actueel
en integraal beeld van alle risico’s moeten worden bijgehouden en vastgelegd.
Tevens zou een lijst van beheersmaatregelen (voorzien van een planning en
met verantwoordelijk probleemhouders) moeten worden opgesteld om risico’s
waar nodig te verkleinen.2.3.3 Informatievoorziening Tweede KamerDe Tweede Kamer heeft doorgaans tijdig juiste en volledige informatie
gekregen over ontwikkelingen rond de vervoersconcessie. De minister van VenW
heeft echter de risico’s voor de exploitatiefase onvoldoende in beeld
gebracht.Informatie over vervoersrisico’sDe Tweede Kamer heeft van de minister van VenW met regelmaat informatie
ontvangen over de meningsverschillen tussen HSA en SNCF respectievelijk NMBS
en over de problemen rond bestelling van treinen door HSA. Daarbij heeft de
minister de verantwoordelijkheid voor de problemen stelselmatig bij HSA gelegd
(«contract is contract»). Het ministerie hield geen actueel risicoregister
voor de exploitatiefase bij. Aan de Tweede Kamer is in de voortgangsrapportages
nauwelijks gerapporteerd over de risico’s die voor de Staat verbonden
waren aan de vervoersconcessieovereenkomst.Verder is de Tweede Kamer niet geïnformeerd over de sombere prognoses
van ProRail voor de punctualiteit van de HSL-Zuid als gevolg van de knelpunten
op het bestaande railnet. Ook de minister zelf is hiervan, voor zover wij
konden nagaan, niet op de hoogte gesteld. Wij vinden dat het departement de
minister (en via haar de Tweede Kamer) hierover had moeten inlichten.Informatie over financiële risico’sOf de Tweede Kamer voldoende op de hoogte is gesteld van de sombere financiële
vooruitzichten van HSA konden wij niet nagaan, omdat Kamer en
minister hierover in beslotenheid met elkaar hebben gesproken. Van deze overleggen
vindt geen verslaglegging plaats.AanbevelingWij bevelen de minister van VenW aan om in toekomstige voortgangsrapportages
aan de Tweede Kamer te rapporteren over de precieze maatregelen die hij heeft
getroffen om de risico’s voor de exploitatiefase te beheersen.3 REACTIE MINISTER EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER3.1 Reactie ministerDe minister van VenW heeft op 5 juni 2007 op het onderzoek gereageerd.
Hieronder volgt een verkorte weergave van zijn opmerkingen. De integrale reactie
is te vinden op onze website: www.rekenkamer.nl.3.1.1 AlgemeenDe minister heeft met waardering kennisgenomen van ons rapport, dat naar
zijn mening een uitputtend beeld geeft van de problematiek rond de contracten
en de risico’s van de HSL-Zuid.3.1.2 Reactie op de aanbevelingenEvaluatie contracteringswijzeDe minister onderschrijft onze aanbeveling om de keuze voor openbare aanbesteding
aan marktpartijen, zoals die bij de HSL-Zuid is gemaakt, kritisch te evalueren
met het oog op toekomstige complexe infrastructuurprojecten. Hij is in overleg
met zijn collega van Financiën om te bezien hoe vanuit de rijksoverheid
verdere invulling kan worden gegeven aan publiek-private samenwerking. De
Kamer zal daarover na het zomerreces worden geïnformeerd. Uit het dossier
van de HSL-Zuid is volgens de minister duidelijk naar voren gekomen dat «design,
built, finance and maintain-contracten»1
er in de toekomst niet meer toe mogen leiden dat de Staat met grote risico’s
wordt geconfronteerd. Een constructie zoals bij de HSL-Zuid is toegepast heeft
niet meer de voorkeur.Bij toekomstige contracten zal nadrukkelijk gekeken moeten worden naar
de aard van de werkzaamheden en de contractvorm die daar het best bij past.
Zo is een ontwikkelingstraject als de upgrade ERTMS het beste te realiseren
in een contractvorm met «incentives» voor beide partijen en waarbij
risico’s gezamenlijk worden gedragen. Het in maart 2007 afgesloten meerwerkcontract
met Infraspeed is vanuit die gedachte opgezet.Eenduidige integrale aansturingOok onze aanbeveling om te zorgen voor een eenduidige integrale aansturing
wordt vanuit het ministerie gedeeld. Deze aanbeveling is voor de HSL-Zuid
al ter harte genomen. Het project is onder de sturing geplaatst van de DG-RWS.
De minister heeft de Tweede Kamer hierover bij brief van 15 mei 2007
geïnformeerd.Risicomanagementsysteem voor exploitatiefaseDe minister onderschrijft de noodzaak om zo snel mogelijk een risicomanagementsysteem
voor de exploitatiefase van het project HSL-Zuid te ontwikkelen. Op dit moment
wordt gewerkt aan de opstelling van een integrale, kwantitatieve risicoanalyse
waarin alle aspecten van het project zijn meegenomen. De uitkomsten van deze
analyse zullen medebepalend zijn voor het go/no go-besluit dat de minister
in september moet nemen over de start van het vervoer met 160 km/uur.In reactie op onze aanbeveling om in toekomstige voortgangsrapportages
te rapporteren over de precieze maatregelen die zijn getroffen om de risico’s
in de exploitatiefase te verminderen, geeft de minister aan dat hij de kwaliteit
en de actualiteit van de rapportages verder wil verbeteren.3.1.3 Reactie op een aantal conclusiesContracteringsstrategie (§ 2.1)Onze conclusie dat de gekozen contracteringsstrategie het adequaat managen
van risico’s en tegenvallers sterk heeft bemoeilijkt, deelt de minister
niet volledig. Wel stelt hij vast dat het project vanaf het begin sterk is
gedomineerd door contractuele mijlpalen. Aan het niet-halen van deze mijlpalen
waren aanzienlijke financiële consequenties verbonden, vanwege de sterke
onderlinge afhankelijkheden tussen de contracten. De minister heeft de Tweede
Kamer toegezegd terug te komen op de lessen die hij uit de contractering bij
de HSL-Zuid heeft getrokken.Ontwikkeling risico’s aanlegfase (§ 2.2.1)Onze constatering dat de financiële risico’s altijd uit publieke
middelen zullen worden gefinancierd – omdat NS 100% eigendom
is van de Staat – is op zichzelf juist, vindt de minister. Hij tekent
echter aan dat de keuze voor HSA tot stand is gekomen in een Europese aanbestedingsprocedure
waaraan ook andere, buitenlandse bieders deelnamen. Bij de keuze voor HSA
is dit aspect expliciet meegenomen en met de Kamer besproken.De minister onderkent het in ons onderzoek gesignaleerde planningsrisico
dat voortvloeit uit het combineren van testritten en commercieel vervoer.
Daarom heeft hij in zijn brief van 15 mei 2007 aan de Kamer gemeld dat
hij op het zuidelijke tracé een combinatie van rijden en testen niet
wenselijk vindt. De minister heeft besloten voorrang te geven aan onbelemmerd
bouwen en testen op dit tracé. Hij streeft ernaar dat HSA vanaf december
2007 op het noordelijke tracé van start kan gaan met een uurdienst
van 16 uur op werkdagen.Voor de reparatiewerkzaamheden aan de geluidsschermen in Noord-Brabant
is een uitvoeringsmethode gekozen die niet belemmerend is voor de geplande
testactiviteiten op het zuidelijke tracé. Mogelijk worden de reparatiewerkzaamheden
na december 2007 afgerond.Ontwikkeling risico’s exploitatiefase (§ 2.3.1)In reactie op onze conclusie dat de punctualiteit van het vervoer over
de HSL-Zuid twijfelachtig is, als gevolg van de aansluitingen op het bestaande
railnet, geeft de minister aan dat voor de punctualiteit van het vervoer over
de HSL-Zuid geen norm is gesteld die hoger ligt dan de punctualiteit op het
bestaande railnet. Het door ons aangehaalde rapport van ProRail geeft aan
dat er negatieve effecten voor de punctualiteit van het reguliere treinverkeer
kunnen optreden indien het hogesnelheidsvervoer absolute prioriteit zou krijgen.
Een dergelijke absolute prioriteit is echter volgens de minister niet aan
de orde.De minister onderschrijft onze conclusie dat er nog een samenwerkingsovereenkomst
moet worden gesloten tussen HSA en de NMBS. Op korte termijn zal daartoe overleg
plaatsvinden tussen de betrokken partijen. De minister heeft goede hoop dat
dit overleg zal slagen.Over de financiële risico’s geeft ons onderzoek aan dat de
Staat tot 2012 € 222,4 miljoen aan inkomsten derft en dat pas vanaf 2022
een financieel voordeel kan ontstaan. De minister merkt hierbij op dat –
uitgaande van het binnen de rijksoverheid gehanteerde kasstelsel en de aanname
dat na de concessieperiode van HSA geen nieuwe concessie met exclusieve rechten
kan worden verleend – er tot 2012 weliswaar minder inkomsten zullen
zijn, maar dat over de gehele concessieperiode van vijftien jaar grotendeels
sprake is van een verschuiving van inkomsten.Risicobeheersing exploitatiefase (§ 2.3.2)Onze constatering dat het beheer van de concessieovereenkomst juridisch
was gericht vanuit het uitgangspunt «contract is contract» is
juist, aldus de minister. Deze strategie is na consultatie van de Landsadvocaat
en in overleg met de Tweede Kamer om een aantal redenen gekozen: (1) om contractpartij
HSA te dwingen om haar verantwoordelijkheden zoals het bestellen van de treinen
na te komen; (2) om te voorkomen dat de Nederlandse Staat de verdenking van
staatssteun op zich zou laden en (3) om aanbestedingsrechtelijke risico’s
te vermijden. Tussentijdse aanpassing van het contract zonder een onderbouwde
externe oorzaak zou grote juridische risico’s met zich hebben meegebracht.Informatievoorziening Tweede Kamer exploitatiefase (§ 2.3.3)Over onze conclusie dat de Tweede Kamer in de voortgangsrapportages nauwelijks
is geïnformeerd over de risico’s bij het vervoer merkt de minister
op dat in alle voortgangsrapportages kwalitatief is ingegaan op actuele ontwikkelingen
in het vervoerdossier. Zowel de vertraging bij de aanpassing van de Thalys-treinen,
de vertraging bij de levering van de V250-treinen, als de problemen rond de
samenwerkingsovereenkomst tussen HSA en NMBS zijn in de rapportages opgenomen.
Wel onderkent de minister dat de risicobeheersing en de kwantificering van
risico’s voor de exploitatiefase een aandachtspunt vormen. De minister
is hiermee al op een aantal terreinen mee aan de slag gegaan (zie hiervoor:
integrale aansturing project en uitbreiding risicomanagementsysteem).De minister is het niet eens met onze conclusie dat de Tweede Kamer had
moeten worden geïnformeerd over de sombere prognoses van ProRail voor
de punctualiteit van de HSL-Zuid als gevolg van de knelpunten op het bestaande
railnet. Hij herhaalt in dit verband dat voor de punctualiteit van het vervoer
over de HSL-Zuid geen norm is gesteld die hoger ligt dan de punctualiteit
op het bestaande railnet.3.2 Nawoord Algemene RekenkamerWij stellen met genoegen vast dat de minister van VenW de conclusies van
ons onderzoek op hoofdlijnen onderschrijft en al onze aanbevelingen overneemt.De minister heeft een afwijkend oordeel over de vraag of de Tweede Kamer
geïnformeerd had moeten worden over de uitkomsten van het onderzoek van
ProRail naar de punctualiteit van de HSL-Zuid.Wij merken hierbij op dat de vraag of de hogesnelheidstreinen op het Nederlandse
deel van de spoorlijn op tijd rijden, afhangt van drie factoren:1. de vervoersprestaties die HSA levert;2. de beschikbaarheid van de nieuwe infrastructuur, te garanderen door
Infraspeed;3. de beschikbaarheid van het bestaande spoor waarvan de HSL-Zuid gebruikmaakt.
Deze beschikbaarheid moet worden gegarandeerd door de Staat en namens haar
door ProRail.Het is juist dat voor de punctualiteit van de HSL-Zuid geen norm is gesteld
die hoger ligt dan voor het bestaande railnet. Wij stellen echter vast dat
in de contracten met HSA en Infraspeed wel degelijk extra hoge eisen op het
gebied van de punctualiteit zijn opgenomen. Van de binnenlandse treinen mag
95% niet meer dan drie minuten te laat arriveren door toedoen van HSA.
Van de internationale treinen mag 95% niet meer dan vijf minuten te
laat arriveren door toedoen van HSA. Indien HSA niet aan de contractueel vastgelegde punctualiteitseisen voldoet, kan de Staat een boete opleggen.
Voor de reguliere NS-treinen geldt dit niet. HSA moet de reiziger bovendien
een vergoeding geven bij vertraging van meer dan 15 minuten voor binnenlands
vervoer en bij vertraging van meer dan 30 minuten voor internationaal vervoer
(zie verder bijlage 2 van deel II).Verder is in het contract met Infraspeed vastgelegd dat de HSL-spoorlijn
voor 99,46% van de tijd beschikbaar moet zijn. De hoogte van de vergoeding
die Infraspeed ontvangt is afhankelijk van de daadwerkelijke beschikbaarheid.
Er vindt een korting plaats als de overeengekomen norm niet wordt gehaald.Gezien de hoge punctualiteitseisen in de contracten met Infraspeed en
HSA, waarover door de minister is gecommuniceerd met de Tweede Kamer, vinden
wij de conclusie dat de HSL-Zuid waarschijnlijk niet punctueler zal zijn dan
het bestaande treinverkeer een belangwekkend feit. Er is een groot financieel
belang gemoeid met de contracten die met Infraspeed en HSA zijn gesloten.
Vertraging van de hogesnelheidstreinen zal daarom snel aanleiding geven tot
geschillen over de oorzaak en de daarmee samenhangende financiële gevolgen.In de concessieovereenkomst is bepaald dat HSA geen gebruiksvergoeding
verschuldigd is voor treinpaden die zij niet kan gebruiken door het niet beschikbaar
zijn van de infrastructuur in Nederland of bij defecten die een vertraging
van meer dan tien minuten veroorzaken. HSA kan bovendien wijziging van de
overeenkomst vragen indien, na aanvang van de dienstverlening, de infrastructuur
ernstig tekortschiet of de afgesproken kwaliteitscriteria vanwege externe
factoren structureel onhaalbaar zijn. Wij raden de minister daarom aan –
ook vanwege de mogelijke financiële gevolgen – om de uitkomsten
van de studie van ProRail naar de punctualiteit van de HSL-Zuid te betrekken
bij de op te stellen risicoanalyse voor de exploitatiefase.BIJLAGEOVERZICHT VAN BELANGRIJKSTE CONCLUSIES, AANBEVELINGEN
EN TOEZEGGINGENPlaats in deel IConclusiesAanbevelingenToezeggingenNawoord§ 2.1Beheersing risico’s en tegenvallers bemoeilijkt door contracteringswijze. Evaluatie uitvoeren naar
voor- en nadelen van geko- zen contracteringswijze. Minister neemt aanbeveling over en zal Tweede Kamer na de zomer
informeren. § 2.1Onvoldoende integrale aan- sturing als gevolg van
interne verantwoordelijkheidsverdeling VenW. Bij infrastructuurprojecten kiezen voor integrale aansturing.Aanbeveling is uitgevoerd. § 2.2Financiële risico’s aanlegfase: verwacht
beslag op risicoreser- vering afgenomen van € 679 miljoen (2002)
naar € 495 miljoen (2006). Door meerwerk ERTMS en claimafhandeling
Infraspeed is verwachte beslag op risico- reservering begin 2007 toegenomen. § 2.2Planningsrisico aanlegfase: aanzienlijke kans op extra vertraging
start commercieel personenvervoer.  Start vervoer op zuidelijk tracé uitgesteld. § 2.2Risicobeheersing aanlegfase: goed systeem risicomanage-
ment bij projectdirectie HSL- Zuid. Planningsgevolgen ERTMS lange tijd onvoldoende
onderkend.   § 2.2Informatievoorziening aanleg- fase: geen aanwijzingen
dat Tweede Kamer niet tijdig, juist of volledig is geïnformeerd. Informatie
aan Kamer in februari 2007 over kans op extra vertraging niet optimaal.   § 2.3Veel risico’s en onzekerheden voor exploitatiefase: • onzekerheid
over start dienstverlening; • kwaliteit dienstverlening onder druk;
(punctualiteit, reistijden, bediening Breda en Den Haag) • financiële
risico’s (continuïteit HSA onzeker, gebruiksvergoe- ding pas vanaf
oktober 2008, hoogte gebruiksvergoeding onzeker); • restrisico’s
infrastructuur. Minister geeft aan dat voor punctualiteit HSL-Zuid geen norm
is gesteld die hoger ligt dan op het bestaande railnet. Staat kan financiële schade ondervinden van vertraging hogesnelheidstreinen
als gevolg van aansluitingen op bestaand spoor. Wij raden aan studie ProRail
bij risicoanalyse te betrekken.§ 2.3Risicobeheersing exploitatiefase: problemen onvoldoende planmatig
aangepakt. Risicomanagement voldoet niet aan basiseisen. Risicomanagementsysteem voor exploitatiefase ontwik-
kelen. Daarin actueel en inte- graal beeld van alle risico’s bijhouden
en lijst van beheersmaatregelen opstel- len om risico’s waar nodig te
verkleinen. Risicomanagementsysteem
wordt opgesteld. § 2.3Tweede Kamer doorgaans tijdig, juist en volledig geïn- formeerd over
ontwikkelingen rond vervoersconcessie. Maar: risico’s voor exploitatiefase
onvoldoende door minister in beeld gebracht. En: minister en Kamer niet geïnformeerd
door departement over sombere prognose voor punctualiteit HSL. Aan Tweede Kamer rapporte- ren over risico’s
voor de exploitatiefase en de maat- regelen die zijn getroffen om deze risico’s
te beheersen (risicomanagement). Minister wil
voortgangsrapportages aan Tweede Kamer verbeteren. DEEL IIONDERZOEKSBEVINDINGEN1 INLEIDING1.1 AanleidingOp 25 januari 2007 heeft de Tweede Kamer de Algemene Rekenkamer verzocht
onderzoek te doen naar financiële en planningstechnische tegenvallers
en risico’s bij het project Hogesnelheidslijn-Zuid (HSL-Zuid). Het project
behelst de aanleg en exploitatie van een snelle spoorverbinding tussen de
Randstad en Parijs. Op 8 februari heeft de Algemene Rekenkamer ingestemd
met het verzoek van de Tweede Kamer. Het onderzoek is vervolgens uitgevoerd
tussen 12 februari en 6 april 2007.De problemen die eind 2006 ontstonden bij de invoering van een nieuwe
versie van het nieuwe treinbeveiligingssysteem voor de HSL-Zuid, het «European
railtraffic management system» (ERTMS), vormden de directe aanleiding
voor het verzoek van de Tweede Kamer. De problemen hebben gevolgen gehad voor
zowel de planning als de kosten van het HSL-project:• Het vervoer over de HSL-Zuid met een snelheid van 300 km/uur, dat
gepland was per 1 april 2007, zal op zijn vroegst pas op 1 oktober
2008 kunnen aanvangen. Ook het vervoer over de nieuwe infrastructuur met 160
km/uur is vertraagd en zal op zijn vroegst in december 2007 van start kunnen
gaan.• De problemen rond het nieuwe beveiligingssysteem heeft meerkosten
voor het HSL-project tot gevolg gehad. Daarnaast leidt de vertraagde start
van het commercieel vervoer tot een forse inkomstenderving voor de Staat in
de periode 2007–2012.Naar aanleiding van deze onvoorziene tegenvallers wil de Tweede Kamer
enkele vragen beantwoord hebben (zie hierna).1.2 Probleemstelling en opzet onderzoekDe belangrijkste vragen van de Tweede Kamer luiden:1• Welke tegenvallers hebben zich in het project HSL-Zuid sinds 2002
voorgedaan, en welke risico’s zijn of worden voorzien?• Hoe worden de risico’s beheerst?• Is de Tweede Kamer tijdig, juist en volledig over tegenvallers
en risico’s geïnformeerd?Voor de beantwoording van de vragen over de tegenvallers, de risico’s
en beheersing daarvan hebben wij gesprekken gevoerd met medewerkers van de
projectdirectie HSL-Zuid, het directoraat-generaal Rijkswaterstaat, het directoraat-generaal
Personenvervoer (DGP) en de auditdienst van het Ministerie van Verkeer en
Waterstaat (VenW). Daarnaast hebben we uitgebreid dossieronderzoek verricht
bij de projectdirectie HSL-Zuid en bij DGP. Ook hebben we kennisgenomen van
de feitenreconstructie die de parlementaire werkgroep Vervoer HSL-Zuid op
15 februari 2007 aan de minister van VenW heeft aangeboden. Verder hebben
we gebruikgemaakt van de feitenreconstructie over ERTMS, die door het Ministerie
van VenW is opgesteld.Voor de beantwoording van de vraag naar de juistheid, volledigheid en
tijdigheid van de informatieverstrekking aan de Tweede Kamer hebben we relevante
voortgangsrapportages, brieven en rapportages aan de Tweede Kamer bestudeerd,
alsmede de verslagen van overleggen in de Tweede Kamer. Gelet op de omvang
van dit dossier en de beperkte onderzoekstijd volstaan wij bij dit onderdeel
van het onderzoek met bevindingen op hoofdlijnen. Het in detail
toetsen van alle informatie aan de Tweede Kamer zou meer tijd hebben gevergd.11.3 LeeswijzerIn het volgende hoofdstuk schetsen wij in kort bestek de achtergrond van
het project HSL-Zuid. In hoofdstuk 3 presenteren we onze analyse van de risico’s
en de beheersing daarvan tijdens de aanleg van de HSL-infrastructuur. Hoofdstuk
4 bevat de resultaten van ons onderzoek naar de exploitatie van de HSL-Zuid.
Beide hoofdstukken besluiten we met een beschouwing over de informatievoorziening
aan de Tweede Kamer.2 HET PROJECT HSL-ZUIDDe HSL-Zuid is een groot infrastructuurproject dat valt onder de verantwoordelijkheid
van de minister van VenW. In 1997 stemde de Tweede Kamer in met de planologische
kernbeslissing (PKB) over het project. Daarmee werd formeel besloten tot de
aanleg van de hogesnelheidslijn. In 1998 werd het Tracébesluit vastgesteld.Het project heeft als hoofddoel een spoorlijn te maken waarover treinen
met snelheden van maximaal 300 km/uur kunnen rijden tussen Amsterdam en Parijs.
De HSL-Zuid maakt deel uit van het Europese netwerk van hogesnelheidslijnen.Voor de aanleg en de onderhoud van de infrastructuur en de exploitatie
van de lijn heeft de Staat contracten afgesloten met private partijen. Hiertoe
is het project gesplitst in drie onderdelen:• Onderbouw: dit onderdeel betreft de
aanleg van de fundering voor de bovenbouw van de HSL, alsmede de bruggen en
tunnels op het tracé.• Bovenbouw: dit onderdeel betreft de
aanleg van de rails, de bovenleidingen en transformatorstations, het communicatie-,
beveiligings- en signaleringssysteem, de voorzieningen in de tunnelgebouwen,
noodvoorzieningen en ventilatiesystemen in tunnels.• Vervoer: dit onderdeel betreft het
gebruik van de infrastructuur door de exploitant.De onderbouw is, na moeizame onderhandelingen,
in juli 2000 gegund via zeven contracten. Er zijn vijf regionale contracten
gesloten voor de verschillende tracédelen en daarnaast twee afzonderlijke
contracten voor de boortunnel Groene Hart en de aansluitingen op het bestaande
spoor.De Staat contracteerde in 2001 het consortium Infraspeed1 voor het ontwerpen, aanleggen, financieren en de komende 25 jaar onderhouden
van de bovenbouw. Hierbij is gekozen voor een «design,
build, finance and maintain»-contract. Dit is een innovatieve contractvorm,
waarbij de aannemer (in casu Infraspeed) in beginsel alle risico’s
draagt die voortvloeien uit het ontwerp, de aanleg, het onderhoud en de financiering,
tenzij is bepaald dat risico’s voor rekening van de Staat komen. In
het contract, dat loopt van 2006 tot 2031, garandeert Infraspeed een beschikbaarheid
van de lijn voor 99,46% van de tijd. Gedurende de looptijd van het
contract betaalt de Staat aan Infraspeed jaarlijks een bedrag voor het beschikbaar
stellen van de bovenbouw van de HSL-Zuid. Infraspeed verdient hieruit de investeringen
die Infraspeed heeft gedaan voor de aanleg van de bovenbouw terug. De hoogte
van de vergoeding is afhankelijk van de daadwerkelijke beschikbaarheid: als
de beschikbaarheid van 99,46% niet wordt gehaald, vindt een korting
plaats.1Voor de exploitatie van de HSL is een concessie
van de Staat nodig. De exploitatierechten zijn voor een periode van vijftien
jaar gegund aan High Speed Alliance (HSA), een samenwerkingsverband van NS
(90%) en KLM (10%). De exploitatieperiode gaat in op de aanvangsdatum
(volgens de huidige planning 1 oktober 2008).2.1 Organisatie van het projectTaken en verantwoordelijkhedenDe verantwoordelijkheid voor het project HSL-Zuid is sinds 20022 binnen het Ministerie van VenW over twee directoraten-generaal
verdeeld:• Het directoraat-generaal Rijkswaterstaat (RWS) is verantwoordelijk
voor de aanleg van de onderbouw en de bovenbouw van de HSL-Zuid en voor de
aansluiting op het bestaand spoor.• Het directoraat-generaal Personenvervoer (DGP) is in de aanlegperiode
verantwoordelijk voor de noodzakelijke aanpassingen in wet- en regelgeving
zoals de aanpassing Spoorwegwet. In de exploitatiefase is DGP belast met het
beheer van de vervoersconcessie met HSA en het beheer van de infrastructuur
(namens DGP: ProRail).Bij de overgang naar de exploitatiefase moet de overdracht van de infrastructuur
aan de toekomstige beheerder ProRail worden geregeld.RisicomanagementOp het project HSL-Zuid is het Beheersmodel grote projecten
van RWS van toepassing verklaard. Dit model bevat richtlijnen voor
eenduidige beheersing en voor informatievoorziening aan de Tweede Kamer conform
de Regeling grote projecten. Zo stelt het model eisen aan het risicomanagement
van de projectdirectie. Er moet sprake zijn van een systeem van risicomanagement,
een kwantitatieve rapportage over alle risico’s dat per kwartaal wordt
geactualiseerd, een rapportage aan de directeur-generaal (DG) over de belangrijkste
risico’s, audits en second opinions. Deze aanpak is door RWS in oktober
2005 verplicht gesteld voor alle grote projecten.Het zwaartepunt van het risicomanagement is bij het project HSL-Zuid neergelegd
bij de projectdirectie (zie voor een nadere uitleg hierover hoofdstuk 3, § 3.3).SturingEen belangrijk instrument voor de integrale sturing van het project door
DGP en RWS vormt de Stuurgroep HSL-Zuid, waarin behalve RWS en DGP ook de
Hoofddirecteur Financiën, Management en Control (FMC) en de hoofdingenieur-directeur
van de projectdirectie HSL-Zuid zitting hebben. Omdat de verantwoordelijkheid
voor de aanleg en exploitatie van de HSL-Zuid verdeeld is over twee DG’s én
omdat de aanlegfase geleidelijk overgaat naar de exploitatiefase, is afstemming
nodig. In de Stuurgroep worden vraagstukken behandeld en worden besluiten
voorbereid waarvoor afstemming met DGP en/of FMC noodzakelijk is.Op basis van verslagen van de Stuurgroep in de periode 2002 tot begin
2007 hebben we geconstateerd dat de Stuurgroep vooral als platform voor informatie-uitwisseling
functioneert, en minder als sturend orgaan voor het project. Dit strookt met
de bevindingen van Lloyds Register en E. Horvat Consultants (hierna
LREHC; tevens auditor voor de projectdirectie HSL-Zuid), dat begin 2006 signaleerde
dat de aansturing onvoldoende integraal was.1Actuele situatieBegin 2007 heeft de secretaris-generaal (SG) van het Ministerie van VenW
besloten de aansturing van het project door de Stuurgroep te versterken:• De Stuurgroep HSL-Zuid is in augustus 2006 uitgebreid met de Inspectie
Verkeer en Waterstaat (IVW) en ProRail. Begin 2007 is de Stuurgroep verder
uitgebreid met de bedrijven Infraspeed en HSA. Aanleiding voor deze laatste
uitbreiding vormden de problemen bij de invoering van het beveiligingssysteem
ERTMS en de daaruit voortvloeiende vertraging voor de start van het commercieel
vervoer.• Er is een taskforce ingesteld die zich zal richten op de risico’s
van de implementatie van ERTMS.2.2 Planning en budgetIn de voortgangsrapportages aan de Tweede Kamer over het project HSL-Zuid
is informatie opgenomen over de planning en het budget. We hebben de ontwikkeling
van de planning samengevat in figuur 3.Oorspronkelijk was de planning om de HSL in 1998–1999 gereed te
hebben. De onderhandelingen met België zijn een belangrijke factor geweest
voor het opschuiven van de aanvangsdatum. In de periode 2001–2002 is
de complexiteit van de gekozen contracteringsstrategie reden geweest voor
verdere vertraging. Tussen 2002 en 2006 bleef de uitvoering goed op schema
liggen, totdat in 2006 duidelijk werd dat de invoering van een nieuwe versie
van het beveiligingssysteem ERTMS voor verdere vertraging zorgde.Het budget bedroeg in de planologische kernbeslissing deel 3 (1997) € 3,4
miljard exclusief btw (prijspeil 1995). Eind 2006 (voortgangsrapportage 20)
bedroeg het projectbudget € 6,3 miljard exclusief btw (prijspeil
2006). Deze bedragen zijn niet onderling vergelijkbaar; er heeft prijsindexering
op heeft plaatsgevonden. Bovendien zijn er in de loop der jaren extra bedragen
aan het projectbudget toegevoegd, bijvoorbeeld voor het in combinatie uitvoeren
van de aanleg van de HSL-Zuid en gedeelten van de verbreding van de A4. De
voortgangsrapportages bieden een uitgebreid overzicht van de ontwikkeling
van de verschillende uitgavenposten.2.3 Eerder onderzoek Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer heeft in de afgelopen jaren verscheidene onderzoeken
over grote infrastructurele projecten – waaronder de HSL-Zuid –
gepubliceerd:• Beleidsinformatie Betuweroute (juni
2000)• Aanleg Betuweroute projectbeheersing en financiering (november 2001)• Nieuwe financiële instrumenten in publiek-private
samenwerking (juli 2002)• Informatievoorziening grote projecten
(oktober 2002)• Risicoreservering Betuweroute en HSL-Zuid
(juni 2003)• Terugblik 2005; Risicoreservering Betuweroute
en HSL-Zuid (maart 2005)• Staat van de beleidsinformatie 2007
(mei 2007)In het najaar van 2006 is daarnaast de (financiële) tegenvaller bij
de aanleg van de onderbouw van de HSL-Zuid bij Rijpwetering onderzocht, ten
behoeve van het rapport bij het jaarverslag van het Ministerie van VenW over
2006.3 DE AANLEGFASE3.1 InleidingDe aanleg van de infrastructuur van de HSL-Zuid nadert zijn voltooiing.De zeven onderbouwcontracten zijn nagenoeg afgerond. Infraspeed –
het consortium dat de bovenbouw heeft aangelegd en deze voor 25 jaar gaat
exploiteren – heeft eind 2006 een verklaring inzake
de beschikbaarheid gekregen waarin de Staat verklaart dat de aangelegde
bovenbouw en de onderhoudsorganisatie voldoen aan de eisen van het contract.De infrastructuur is nog niet volledig gereed voor de start van het vervoer.
Er moeten door (onder andere) Infraspeed nog enige restpunten afgewerkt worden
en verder moet het treinbeveiligingssysteem ERTMS nog opgewaardeerd worden
naar de nieuwe Europese standaard (versie 2.3.0). De versie 2.3.0 maakte geen
deel uit van het contract met Infraspeed uit 2001; er is op 30 maart
2007 een contract voor meerwerk met Infraspeed overeengekomen.Wat de risicobeheersing betreft komt vanaf nu het zwaartepunt te liggen
bij de tijdige oplevering van de infrastructuur en een goede overgang naar
de exploitatiefase. Het beheer van de infrastructuur zal worden overgedragen
van RWS aan ProRail. ProRail gaat in de exploitatiefase van de infrastructuur
namens de Staat toezicht houden op Infraspeed om te beoordelen of Infraspeed
zich houdt aan het contract.1In dit hoofdstuk gaan we in op onderstaande Kamervragen:• Hoe hebben de risico’s op grond waarvan de risicoreservering
in 2002 is ingesteld zich ontwikkeld? Hoe ziet het actuele risicoprofiel eruit?
(§ 3.2)• Hoe worden de opgetreden en thans bekende risico’s door actoren
in de projectstructuur beheerst? (§ 3.3)• Is – gezien de beschikbare informatie binnen VenW over (potentiële)
risico’s en de beheersing ervan – de Tweede Kamer juist, tijdig
en volledig geïnformeerd? Wat verklaart eventuele discrepanties tussen
intern beschikbare informatie en de informatie aan de Tweede Kamer? (§ 3.4)3.2 Risico’s3.2.1 Het beeld medio 2002Een risicoprofiel is een grafische weergave van financiële risico’s,
waarbij ook de kans van optreden en de grootte van de schade die dat veroorzaakt
is aangegeven.Het risicoprofiel van de HSL-Zuid omvatte in juni 2002 een verzameling
van circa 550 grote en kleine risico’s. De totale verwachte extra uitgaven
bedroegen in juni 2002 € 695 miljoen. Bovenop deze risico’s
was sprake van meerkosten in verband met prijsindexering (zie § 3.2.2).Met inachtneming van het op dat moment resterende budget voor onvoorziene
uitgaven (€ 16 miljoen), verwachtte het ministerie een beroep op
de risicoreservering te moeten doen ten bedrage van € 679 miljoen,
met een overschrijdingskans van 50% (Algemene Rekenkamer, 2003). Voor het vaststellen van de hoogte van de risicoreservering ging het ministerie
niet uit van het bedrag van € 679 miljoen met een overschrijdingskans
van 50%, maar van het bedrag van € 600 miljoen dat een overschrijdingskans
kende van 90%.3.2.2 Ontwikkelingen in het risicoprofiel: 2002–2006We hebben het verwachte beroep op de risicoreservering uit 2002 van € 679
miljoen vergeleken met het risicoprofiel van eind 2006; zie figuur 4.We zien dat het verwachte beroep op de risicoreservering is gedaald van € 679
miljoen (medio 2002) tot € 495 miljoen (eind 2006). Een bedrag van € 442
miljoen is reeds overgeheveld naar het projectbudget voor opgetreden risico’s
en genomen beheersmaatregelen. Het resterende risico werd eind 2006 geraamd
op € 53 miljoen (50% overschrijdingskans). Het beroep op
de risicoreservering zal met 90% zekerheid onder de € 530
miljoen uitkomen. We tekenen daarbij wel aan dat € 82 miljoen aan
kosten werd gefinancierd uit de begroting van VenW. Het betreft vooral de
meerkosten als gevolg van verschillen in de wijze waarop het projectbudget
en de daaruit te bestrijden uitgaven worden geïndexeerd. Bij de instelling
van de risicoreservering is er rekening mee gehouden dat deze meerkosten uit
de risicoreservering zouden worden betaald. De Tweede Kamer stemde echter
niet in met de bestrijding van het «indexeringstekort» uit de
risicoreservering. Zonder de bijdragen uit de begroting van VenW zou het risicoprofiel
in de periode 2002–2006 niet met € 184 miljoen maar met € 102
miljoen zijn gedaald. Ook dan zouden de verwachte meerkosten van het project
overigens nog binnen het bedrag van de risicoreservering van € 600
miljoen blijven.Wij stellen vast dat de totale verwachte budgetoverschrijding in de loop
der jaren is afgenomen. Zoals vermeld werd bij de instelling van de risicoreservering
in 2002 voor de HSL-Zuid voor de hoogte van de reservering uitgegaan van een
risiconiveau met een 90% overschrijdingskans. Desondanks lijkt de projectorganisatie
erin te slagen om de realisatie van de HSL-Zuid binnen de risicoreservering
van € 600 miljoen te voltooien.Buiten risicoreservering vallende extra uitgavenUit de risicoreservering worden alleen financiële tegenvallers in
de realisatie van de infrastructuur gefinancierd. Extra uitgaven in verband
met het contract met Infraspeed tijdens de exploitatiefase (hogere onderhoudskosten
door gewijzigde eisen aan de bovenbouw, scopewijzigingen) komen niet ten laste
van de risicoreservering. Deze kosten worden op dit moment geraamd op € 30
miljoen en zullen uiteindelijk uit de begroting van VenW gefinancierd moeten
worden.Ook kosten als gevolg van vertraagde oplevering van de infrastructuur
drukken niet op de risicoreservering. Sinds de instelling van de risicoreservering
tot eind 2006 is de aanvangsdatum twee keer opgeschoven: eerst (in juli 2002)
van 1 oktober 2006 naar 1 april 2007,1
later (in januari 2007) van 1 april 2007 naar 1 oktober 2008.De financiële consequenties van deze vertragingen hebben betrekking
op gemiste inkomsten voor tijdelijk vervoer over de lijn in 2006 en bedragen € 15
miljoen. Wij tekenen hierbij aan dat de vertraagde oplevering daarnaast een
derving aan inkomsten impliceert die verband houdt met het feit dat de Staat
de maandelijkse vergoeding voor het gebruik van het spoor (circa € 12,36
miljoen per maand; prijspeil 2000) pas later zal gaan ontvangen.2 Verder kunnen er claims van HSA komen en ontstaan er mogelijk meerkosten
in verband met het langer in stand houden van de projectdirectie HSL-Zuid.
Deze laatste kostenpost wordt geraamd op circa € 1,25 miljoen per
maand.Nadere duiding ontwikkelingen in risicoprofielVoor de vijf risicocategorieën (en een categorie restrisico’s)
beschrijft onderstaande tabel de ontwikkeling in het risicoprofiel van het
project HSL-Zuid. We lichten deze ontwikkeling hieronder per categorie toe.Tabel 3.1 Ontwikkeling risicoprofiel van 2002 naar 2006
(x € 1 miljoen) Planning/vertragingRaakvlakkenContractenVoorbereiding, advies
en toezicht (VAT)IndexeringstekortRestrisico’sTOTAAL Totaal: Q2-2002*1972482143600695Daling risicoprofiel-42– 99– 32– 2667– 102Totaal: Q4-200615514918233667593Budget Q4-20069311516320620454VTW** Q4-2006284– 2015018Resterende risico’s34293912 7122    Daling prognose – 102    Daling excl. index (€ 66 miljoen) – 168**** Q2–2002 is de peildatum van het onderzoek Risicoreservering HSL-Zuid en Betuweroute (Algemene Rekenkamer, 2003).
Bron: Projectdirectie HSL-Zuid, maart 2007.** VTW: verzoek tot wijziging. Een verzoek tot wijziging is een interne
procedure van de projectdirectie HSL-Zuid om tot aanpassing van het beschikbare
budget te komen.*** Er kon daarnaast nog € 16 miljoen uit het restant van de
post onvoorzien worden betaald.1. Plannings-/vertragingsrisico’sBij planningsrisico’s gaat het om risico’s die leiden tot
vertraging bij de realisatie van de onderbouw én de daaruit voortvloeiende
financiële compensatie voor de aannemer van de bovenbouw (Infraspeed)
of de vervoerder (HSA). In het onderzoek naar de risicoreservering werden
de potentiële plannings-/vertragingsrisico’s medio 2002 geschat
op € 197 miljoen. Dus: van het eerdergenoemde bedrag van € 695
miljoen had € 197 miljoen te maken met plannings-/vertragingsrisico’s.
Ultimo 2006 is deze categorie van risico’s door risicobeheersing en
door het niet-optreden van deze risico’s met € 42 miljoen
afgenomen.2. Raakvlakrisico’sRaakvlakrisico’s hebben betrekking op de mogelijkheid dat voorzieningen
op de raakvlakken van onderbouw, bovenbouw en exploitatie niet op elkaar aansluiten
qua ontwerp, functionaliteit of beheerswijze. De raakvlakrisico’s werden
medio 2002 geschat op € 248 miljoen. Ultimo 2006 is deze categorie
van risico’s door risicobeheersing en door het niet-optreden van de
risico’s gedaald met € 99 miljoen. De afname in deze categorie
draagt het sterkst bij aan de afname van het totale risicoprofiel.Na juni 2002 is een aantal nieuwe risico’s gesignaleerd, onder meer
betreffende de afkoop van beheer en onderhoud van infrastructuur en betreffende
de kwaliteit van geluidsschermen; zie hoofdstuk 3, § 3.3.2.2.13. Tegenvallers rond contractenDe risico’s van budgetoverschrijding vanwege tegenvallers bij de
afgesloten contracten werden medio 2002 geschat op circa € 214 miljoen.
Als gevolg van risicobeheersing en het niet-optreden van deze risico’s
is het risicoprofiel gedaald met € 33 miljoen. Deze daling kan per
saldo worden verklaard uit de meevallers bij de contracten, de opbrengsten
van verkoop van gronden en de toekenning van EU-subsidies.Grote nieuwe risico’s vormen de claims van Infraspeed, de aanpassing
van de raming vanwege indexering en de reparatiewerkzaamheden aan de geluidsschermen
in Noord-Brabant.2 Op dit laatste nieuwe risico
gaan we in hoofdstuk 3 (§ 3.3.2.2) nader in.4. Risico van overschrijding VAT-budgetHet risico van overschrijding van het VAT-budget werd medio 2002 geschat
op circa € 35 miljoen. Ultimo 2006 is dit risico slechts met € 2
miljoen afgenomen.In ons onderzoek naar de risicoreservering voor (onder meer) de HSL-Zuid
(Algemene Rekenkamer, 2003) hebben we al gewezen op de toegenomen coördinatielast
(raakvlakbeheersing) en een langere instandhouding van de projectdirectie
als oorzaak.5. IndexeringsrisicoJaarlijks wordt het projectbudget van de projectdirectie HSL-Zuid gecompenseerd
voor inflatie. Het projectbudget wordt dan verhoogd met een percentage dat
afgeleid is van de door het Centraal Planbureau opgestelde «index bruto
overheidsinvesteringen» (IBOI).In de contracten met aannemers zijn ándere regelingen voor inflatiecompensatie
overeengekomen. Doordat de IBOI-compensatie lager is dan de prijscompensatie
die aan de aannemers betaald moet worden, is er een tekort in het projectbudget
ontstaan: indexeringstekort.1Bij de instelling van de risicoreservering is er rekening meegehouden
dat deze meerkosten uit de risicoreservering zouden worden betaald. Het voorstel
van de minister van VenW om dit indexeringstekort deels ten laste van de risicoreservering
te brengen is in 2005 afgewezen door de Tweede Kamer (Tweede Kamer, 2005a;
2005b). Het indexeringstekort is vervolgens deels uit de begroting van VenW
betaald, en deels uit de post onvoorzien van het projectbudget van de HSL-Zuid.6. Restrisico’s en meerkosten toekomstig onderhoudNa 2002 zijn twee nieuwe risicocategorieën aan het risicoprofiel
toegevoegd. Het betreft risico’s uit de aanlegfase die financieel kunnen
doorwerken naar de exploitatiefase:2• Restrisico’s (ultimo 2006 geraamd op € 7 miljoen).
Het gaat hierbij om risico’s die in de aanlegfase zijn gesignaleerd
en die zich in de exploitatiefase kunnen manifesteren, zoals zettingsproblemen
die kunnen ontstaan bij bouwwerken.• Meerkosten voor het toekomstig onderhoud dat Infraspeed voor de
bovenbouw gaat verrichten (ultimo 2006 geraamd op € 30 miljoen).
Deze financiële gevolgen worden tezijnertijd verrekend met de beschikbaarheidsvergoeding
voor Infraspeed.De meerkosten van restrisico’s in de exploitatiefase worden uit
de risicoreservering betaald, maar de meerkosten voor het toekomstig onderhoud
van Infraspeed uit de begroting van VenW. Daarom zijn deze laatste kosten
niet opgenomen in tabel 3.1.3.2.3 Actueel beeld: januari 2007Het belangrijkste risico dat op dit moment (i.e. bij de afronding van
de aanlegfase) nog aan de orde is, vormt het tijdig bereiken van de mijlpalen
voor de aanvangsdatum van het commercieel vervoer. In de geactualiseerde risicoanalyse
van 11 januari 2007, die de projectdirectie HSL-Zuid voor het management
heeft laten opstellen naar aanleiding van de ERTMS-problematiek, staat dat
er een grote kans bestaat dat de nieuwe data die op 19 december 2006
aan de Tweede Kamer waren gemeld, niet gehaald kunnen worden. Er zou een kans
zijn van 99% dat de start van het commerciële vervoer met 160
km/uur (december 2007) niet wordt gehaald, en een kans van 80% dat
de aanvangsdatum voor het rijden met 300 km/uur (oktober 2008) niet wordt
gehaald.3In een brief aan de Tweede Kamer van 23 januari 2007 wijst de minister
van VenW erop dat er een «reëel risico van verdere vertraging»
is (VenW, 2007, p. 5). Ze zegt daar niet bij hoe groot dat risico is.
Hierdoor kan een te optimistisch beeld ontstaan.Daarnaast spelen er begin 2007 enkele risico’s die de komende tijd
nog kritiek kunnen worden:• het risico dat reparatie- c.q. vervangingswerkzaamheden aan geluidsschermen
in Noord-Brabant niet kunnen worden gecombineerd met het commercieel vervoer;• het risico dat gebruiksvergunningen niet tijdig worden verstrekt
door gemeenten;• het risico dat de nieuwste versie van GSM-R (communicatiesysteem
tussen trein en infrastructuur) niet tijdig geïnstalleerd kan worden.Het beeld van de actuele risico’s van begin 2007 dat door de minister
van VenW aan de Tweede Kamer is gepresenteerd komt overeen met ons beeld na
gesprekken met medewerkers van de projectdirectie HSL-Zuid en bestudering
van interne stukken. Omdat het risicoprofiel een momentopname is, kunnen nieuwe
ontwikkelingen dit beeld veranderen.3.3 RisicobeheersingOm de vraag van de Tweede Kamer te beantwoorden wat actoren binnen het
Ministerie van VenW hebben gedaan om risico’s bij de aanleg van de infrastructuur
te beheersen, hebben wij gekeken naar:• de algemene opzet van het systeem van risicomanagement bij de projectdirectie
HSL-Zuid (§ 3.3.1);• de beheersing van risico’s voor het tijdig realiseren van
de infrastructuur (§ 3.3.2).3.3.1 Aanpak risicomanagement bij de projectdirectie
HSL-ZuidSystematiek van risicomanagementHet zwaartepunt van het risicomanagement voor de aanlegfase van het project
is neergelegd bij de projectdirectie HSL-Zuid, die onder leiding staat van
een hoofdingenieur-directeur (HID). Deze HID rapporteert formeel vier maal
per jaar in een kwartaalrapportage rechtstreeks aan de (staf van de) DG-RWS
en aan de Stuurgroep HSL-Zuid.Om het project HSL-Zuid binnen de scope, de planning en het budget te
beheersen volgt de projectdirectie een systematiek om risico’s te identificeren,
toe te wijzen aan verantwoordelijke managers, te kwantificeren en te beheersen. «Beheersen»
wil zeggen dat het management op basis van een actueel beeld van de risico’s
maatregelen neemt om het optreden van het risico of de gevolgschade te voorkomen
of te beperken. Risico’s kunnen ook worden overgedragen aan derden.Op basis van een integraal risicoregister1
stelt de projectdirectie één keer per kwartaal een integraal
risicoprofiel op. De afdeling Risicomanagement van de projectdirectie HSL-Zuid
bespreekt de rapportage over dit risicoprofiel met de managers die verantwoordelijk
zijn voor de beheersing van deze risico’s (interne verificatie). Daarnaast
laat de projectdirectie het risicomanagement periodiek doorlichten door een
externe auditor (in casu onderzoeksbureau LREHC) om de kwaliteit van het systeem
van risicomanagement te bewaken.De belangrijkste risico’s worden in de voortgangsrapportages aan
de Tweede Kamer opgenomen. Op basis van een interne weging wordt bepaald over
welke risico’s de Tweede Kamer geïnformeerd moet worden. Bij deze
interne weging is niet alleen sprake van een mathematisch proces maar ook
sprake van een subjectieve weging door het verantwoordelijk management.Geen volledig beeld van alle risico’s van exploitatiefaseEen belangrijke kanttekening bij het risicomanagement is dat de systematiek
van risicobeheersing alleen een integraal beeld biedt van de risico’s
van de aanlegfase, maar niet van alle risico’s die zullen gaan spelen
in de exploitatiefase. Restpunten, restrisico’s en (financiële)
gevolgen voor het toekomstig onderhoud door Infraspeed zijn wel in kaart gebracht,
maar niet álle overige risico’s voor de exploitatiefase. Eventuele
gederfde vervoersinkomsten als gevolg van vertraging van de oplevering van
de infrastructuur zijn daarom niet in het risicoprofiel meegenomen.Tot 2005 informeerde RWS DGP over issues die zij voor DGP van belang achtte
voor de exploitatiefase. Daarna werd DGP meer ad hoc geïnformeerd.Risicobeheersing in de praktijk: casusOnderstaande casus schetst hoe bij de risicobeheersing rond het aanbrengen
van brandwerende bekleding (een gespoten brandwerende coating) in de boortunnel
onder het Groene Hart complexe afwegingen zijn gemaakt tussen (a) de meerkosten
van een maatregel om het risico van vertraging voor de start van de werkzaamheden
van de bovenbouw te beperken, (b) de meerkosten van het tijdig halen van de
geplande aanvangsdatum voor het vervoer, én (c) de meerkosten van toekomstig
onderhoud van de tunnel door Infraspeed.Brandwerende bekleding boortunnel onder
Groene Hart Eind 2003 meldt het consortium Bouygues/Koop,
dat de boortunnel onder het Groene Hart aanlegt, dat de brandwerende bekleding
niet kan worden aangebracht zoals in het contract is overeengekomen. De aannemer
en RWS verschillen van opvatting over de vraag wat de beste oplossing is voor
de ontstane situatie. Hierdoor dreigt vertraging op te treden, die zal doorwerken
op de werkzaamheden van de bovenbouwer Infraspeed. Om de voortgang van het
project te waarborgen en meerkosten door vertraging te voorkomen maakt de
projectdirectie HSL-Zuid de afweging dat met het contracteren van een derde
aannemer de Staat goedkoper uit is dan met het betalen van vertra- gingsclaims.
De afweging daarbij is dat door een formele opstelling van de Staat vertraging
zou kunnen ontstaan van maximaal vijf tot zes maanden, waardoor de start van
het commercieel vervoer van de HSL-Zuid lijn in 2007 twee tot drie maanden
vertraging zou oplopen. Dit zou – volgens de schatting van de projectdirectie
HSL-Zuid – tussen de € 34,5 en € 51,2 miljoen aan
meerkosten met zich meebrengen. Bovendien zou de formele opstelling van Infraspeed
kunnen zorgen voor een claim van ongeveer € 25 miljoen. In de afweging
wordt ook betrokken wat de meerkosten van de gekozen oplossing voor het toekomstig
onderhoud aan de boortunnel door Infraspeed zouden kunnen zijn.De Tweede Kamer was overigens kritisch over het feit dat zij pas achteraf
is geïnformeerd over de afwegingen rondom de brandwerende bekleding (Tweede
Kamer, 2004). Voor ons is in dit kader van belang dat aan de gemaakte keuze
een goede financiële doorrekening ten grondslag lag.3.3.2 Beheersing van risico’s voor tijdig realiseren
infrastructuurGezien de beperkte tijd die beschikbaar was voor ons onderzoek hebben
wij niet de beheersing van alle voor de aanlegfase opgetreden tegenvallers
en potentiële risico’s in de periode 2002–2006 kunnen onderzoeken.
Wij hebben ervoor gekozen de risico’s door te lichten die op grond van
het risicoprofiel van januari 2007 het meest urgent waren. Daar zitten immers
thans nog de meeste mogelijkheden voor risicobeheersing.Het belangrijkste risico dat thans speelt is de dreiging dat de start
van het commercieel vervoer opnieuw moet worden opgeschoven. De gederfde maandelijkse
gebruiksvergoeding bedraagt alleen al € 12,36 miljoen per maand
(prijspeil 2000).1Wij hebben er daarom voor gekozen de risicobeheersing rond onderstaande
onderwerpen nader te onderzoeken:• aanpassing treinbeveiligingssysteem ERTMS aan de nieuwe Europese
standaard;• aanpassing geluidsschermen in Noord-Brabant aan contractueel vastgelegde
duurzaamheidseisen;• belemmeringen voor tijdige verstrekking gebruiksvergunningen door
gemeenten;• aanpassing communicatienetwerk GSM-R aan Europese eisen.3.3.2.1 Aanpassing treinbeveiligingssysteem ERTMSIn 2005 zijn er vertragingen en meerkosten ontstaan door de benodigde
omzetting (migratie) van het treinbeveiligingssysteem ERTMS van versie 2.2.2
naar versie 2.3.0 Corridor. De beschikbaarheid van versie 2.3.0 is als eis
gesteld aan de vervoerder HSA. De concessie met HSA hoefde vanwege de ERTMS-migratie
niet aangepast te worden, omdat in de concessie is vastgelegd dat HSA zich
op dit punt aan de actueel geldende wettelijke eisen moet houden. Om een werkende
koppeling (interoperabiliteit) tussen de infrastructuur en het treinmaterieel
tot stand te brengen moet ook de infrastructuur aangepast worden van versie
2.2.2 naar 2.3.0. Voor dat doel is in Europees verband de 2.3.0 Corridorversie
overeengekomen. Daarnaast dienen op de grens met België twee systemen
van verschillende leveranciers aan elkaar gekoppeld te worden. Deze koppeling
wordt gerealiseerd door middel van een Gateway-oplossing («Gateway»
is het systeem dat de communicatie regelt tussen de afzonderlijke ERTMS-systemen
van België en Nederland).1De ERTMS-migratie vormde een nieuwe eis aan de infrastructuur die nog
niet in het contract met Infraspeed was vastgelegd; een scopewijziging dus.2 Daarom moest met Infraspeed een contract voor meerwerk
overeengekomen worden. Dat heeft grote onvoorziene financiële en planningsgevolgen
gehad. Deze gevolgen zijn:3• Het HSL-vervoer met een snelheid van 160 km/uur zal op zijn vroegst
op 9 december 2007 kunnen starten en niet in juli 2007. Het vervoer met
een snelheid van 300 km/uur zal niet per 1 april 2007 maar op zijn vroegst
op 1 oktober 2008 starten. (Hier speelt overigens ook mee dat de beide
treintypen niet tijdig beschikbaar zijn).• Het meerwerk van Infraspeed voor het uitvoeren van de migratie
brengt extra kosten met zich mee (€ 34,4 miljoen).• De migratie leidt tot derving of minimaal uitstel van inkomsten
vanwege de verlate start van het commercieel vervoer (€ 222,4 miljoen,
prijspeil 2000).4• Ook zijn er meerkosten vanwege het langer voortbestaan van de projectdirectie
HSL-Zuid (€ 6 miljoen).De minister van VenW heeft in februari 2007 aan de Tweede Kamer laten
weten dat de planningsrisico’s van de ERTMS-migratie achteraf gezien
niet op juiste waarde zijn geschat (VenW, 2007). Met de kennis van nu zou
de minister eerder expertkennis hebben ingebracht en een uitvoeringstoets
hebben laten doen. Ook had de informatie-uitwisseling tussen de contractpartners
(de Staat en respectievelijk Infraspeed en HSA) over de planning en de risico’s
beter gemoeten; er was onvoldoende openheid.De minister komt tot deze verklaring van de tegenvallers op basis van
een feitenreconstructie van de auditdienst van het ministerie.5 Deze feitenreconstructie is vertrouwelijk aan de Tweede Kamer toegestuurd.Wij hebben de feitenreconstructie van de auditdienst van het Ministerie
van VenW bestudeerd en aanvullend eigen onderzoek uitgevoerd. Wij kunnen de
feitenreconstructie op hoofdlijnen onderschrijven, maar plaatsen wel enige
kanttekeningen bij de interpretatie ervan door de minister. We bespreken deze
kanttekeningen hieronder.Fase 1: Alleen aandacht voor hoge kosten meerwerk InfraspeedNadat de projectdirectie HSL-Zuid in juli 2005 een voorstel tot wijziging
van het contract bij Infraspeed had ingediend vanwege nieuwe Europese ERTMS-eisen,
reageerde Infraspeed in december 2005 met een indicatieve kostenopstelling
van € 40 miljoen. Daarbij was geen «variation impact report»
(VIR) gevoegd met álle gevolgen van de
voorgestelde wijziging hoewel Infraspeed dit binnen de geldende contractverhoudingen
had moeten leveren.Infraspeed liet weten dat VenW op korte termijn akkoord moest gaan omdat
anders de datum van 1 april 2007 (start vervoer) in gevaar zou komen.
Infraspeed wees daarbij op de beschikbaarheid van senior-specialisten van
Siemens.De projectdirectie HSL-Zuid achtte het bedrag van de offerte te hoog en
beschouwde de waarschuwingen over de planningsgevolgen als commercieel gedrag
van Infraspeed. De kostenopstelling heeft de projectdirectie vervolgens door
derden laten doorlichten. De werkelijke kosten werden door VenW geschat op € 6
tot € 10 miljoen in plaats van € 40 miljoen.Wij constateren dat de projectdirectie HSL-Zuid er niet voor heeft gekozen
een compleet VIR aan Infraspeed te vragen. Om een goed beeld van de kosten
te krijgen heeft de projectdirectie HSL-Zuid wél de kostenopstelling
van Infraspeed laten doorrekenen. De nadruk lag dus eenzijdig op de kostenbeheersing.Fase 2: Mislukt overleg met HSAGedurende de onderhandelingen met Infraspeed groeide bij de projectdirectie
HSL-Zuid het besef dat de ERTMS-migratie ingrijpende gevolgen voor de planning
zou hebben. De waarschuwingen van Infraspeed over onvermijdelijke vertragingen
(in mei, augustus en september 2006) gaven hiertoe ook alle aanleiding. In
de stuurgroep van 14 september 2006 werd door RWS melding gemaakt van
de planning van Infraspeed.Om de dreigende planningsproblemen het hoofd te bieden wilden DGP en RWS
proberen de extra werkzaamheden rond de ERTMS-migratie te combineren met de
testperiode van HSA. Contractueel was vastgelegd dat HSA voorafgaand aan de
aanvangsdatum een half jaar lang over de infrastructuur zou kunnen beschikken
om met treinen proef te rijden (waarvan 20 weken volledig en zonder beperkingen).
Vanaf mei tot begin juni 2006 hadden DGP en RWS met HSA overlegd over de mogelijkheid
om deze testperiode te combineren met de systeemmigratie. Het was in de stuurgroep
bekend dat de treinen van HSA later beschikbaar zouden komen dan oorspronkelijk
gepland. Om die reden gingen DGP en RWS ervan uit dat het combineren van de
ERTMS-werkzaamheden met de testperiode van HSA voor HSA bespreekbaar zou zijn.
De inspanningen van DGP en RWS bleken echter tot mislukken gedoemd: HSA hield
vast aan haar contractuele recht. Gezien de latere beschikbaarheid van de
treinen was het voor HSA gunstig om de aanvangsdatum op te schuiven in de
tijd.Na het mislukken van het overleg met HSA heeft RWS nog twee maal bij DGP
aangedrongen op herziening van de contractuele verhoudingen met HSA. DGP zag
echter geen mogelijkheden tot een andere benadering van HSA, omdat het openbreken
van het contract aanzienlijke financiële claims tot gevolg zou hebben.Wij vinden het opmerkelijk dat RWS is ervan uit is gegaan dat HSA bereid
zou zijn de ERTMS-migratie te combineren met het proefrijden op de infrastructuur.
In de onderlinge verhoudingen tussen DGP en HSA lag immers het
accent op het vasthouden aan de contractuele rechten en verplichtingen. In
het volgende hoofdstuk zullen we zien dat de relatie met HSA in de loop der
jaren vele malen in de stuurgroep besproken is.De onderhandelingen van VenW met Infraspeed respectievelijk HSA lijken
zich in twee aparte «werelden» (die van DGP respectievelijk RWS)
te hebben afgespeeld, zonder overkoepelende regie.Na het mislukken van de onderhandelingen met HSA heeft de minister van
VenW op 19 december 2006 de Tweede Kamer geïnformeerd over het uitstel
van de aanvangsdatum van het vervoer.Fase 3: Risicovol contract met Infraspeed voor meerwerkOp 30 maart 2007 is uiteindelijk met Infraspeed een contract voor
meerwerk overeengekomen. In het contract neemt Infraspeed de inspanningsverplichting
op zich om de ERTMS-migratie vóór 1 oktober 2008 gerealiseerd
te hebben.Infraspeed zal voor het meerwerk in totaal € 34,4 miljoen betaald
krijgen.1 Een deel van dit bedrag (bonussen ter
waarde van € 3 miljoen) zal Infraspeed alleen ontvangen als tussenmijlpalen
tijdig bereikt werden. Het bedrag voor het meerwerk is dus fors hoger geworden
dan de circa € 6 tot 10 miljoen waarmee RWS begin 2006 nog rekende.Wij constateren dat de Staat zich in de onderhandelingen met Infraspeed
in een moeilijke positie bevindt doordat zij onder druk staat om de nieuwe
aanvangsdata van december 2007 (vervoer met 160 km/uur) en oktober 2008 (vervoer
met 300 km/uur) conform het contract met HSA- te halen. De risicoverdeling
legt veel risico’s voor de realisatie van de ERTMS-migratie bij de Staat.
De Staat is ervoor verantwoordelijk dat ProRail toestemming verleent voor
de benodigde buitendienststellingen, dat de Inspectie Verkeer en Waterstaat
(IVW) keuringen uitvoert op de infrastructuur, dat de afstemmingen met HSA
goed verlopen (HSA heeft deels tegelijkertijd recht op de lijn) en dat de
aansluiting met het Belgische deel van het HSL-tracé tijdig gerealiseerd
wordt.Daarnaast moet de Staat ook de wisselwerking met het HSA-contract beheersen.
Daarbij gaat het om allerlei mogelijke aanloopproblemen in de testperiode
zoals het uitvallen van testtreinen, storingen in het GSM-R communicatiesysteem,
het uitvallen van de RBC2 aan de grens, maar
ook de goede afstemming met de nieuwe apparatuur in treinen.Fase 4: Risicobeheersing rondom het meerwerk: afhankelijkheid
van derdenDe minister heeft de Tweede Kamer op 23 januari 2007 gemeld dat in
december 2007 in de avond- en nachturen zal worden begonnen met het testprogramma
van de nieuwe ERTMS-versie, waarbij op «level 2» (dat wil zeggen
met 300 km/uur) over de grensovergang zal worden gereden (VenW, 2007). Gedurende
de daguren zal het commercieel vervoer gebruikmaken van ERTMS op level 1 (160
km/uur). Het is echter onzeker, zo meldde de minister, of dit vervoer mogelijk
is. Het risico bestaat dat ProRail en/of IVW om veiligheidstechnische redenen
hier geen toestemming voor geven. Daarnaast is het spoor beperkt beschikbaar
voor HSA.De projectdirectie HSL-Zuid overlegt met alle betrokken partijen om deze
risico’s in te dammen. De projectdirectie werkt tegelijkertijd aan alternatieve
oplossingen waarbij de level 1/level 2-switch niet nodig is.Een ander probleem is dat het migratieprogramma voor ERTMS een groot aantal
buitendienststellingen vereist. Infraspeed vraagt deze buitendienststellingen
aan bij ProRail, maar de Staat draagt het risico van het niet-toekennen
hiervan. Dit risico wordt beheerst door middel van overleg tussen de projectdirectie
HSL-Zuid en ProRail. Volgens de projectdirectie HSL-Zuid verloopt dit overleg
positief. Inmiddels zijn alle buitendienststellingen aangevraagd en verstrekt.
De kans op het niet-halen van de geplande data door het niet verkrijgen van
eventueel extra benodigde buitendienststellingen blijft echter relatief groot.Verder is het kunnen testen van de nieuwe ERTMS-versie in de tweede helft
van 2007 volledig afhankelijk van de beschikbaarheid van de «on board
unit» (OBU) versie 6.3.1 Deze moet door
Infraspeed worden geleverd. Volgens de huidige verwachting van de projectdirectie
HSL-Zuid zal de OBU met de juiste configuratie in december 2007 beschikbaar
zijn. Indien de kwaliteit van de geleverde OBU tegenvalt, zijn er meer tests
nodig. In de planning van de testprogramma’s is echter weinig ruimte
voor eventueel noodzakelijke hertesten.Een ander risico dat een goed verloop van de ERTMS-migratie bedreigt is
de mogelijk beperkte beschikbaarheid van senior-specialisten van Siemens.
Siemens sluit niet uit dat de belangen van andere projecten zwaarder wegen
dan de HSL-Zuid. Dit kan tot vertraging bij de ERTMS-migratie leiden. De projectdirectie
HSL-Zuid tracht dit risico te beheersen door de beschikbaarheid van senior-specialisten
goed te monitoren. Over de beschikbaarheid van de belangrijkste projectmanagers
zijn in het meerwerkcontract inmiddels afspraken gemaakt.Ten slotte vormt de tijdige beschikbaarheid van materieel voor het uitvoeren
van dynamische testen een risicofactor. Indien Infraspeed het materieel niet
tijdig beschikbaar heeft – veel materieel moet betrokken worden bij
derde partijen – ligt het risico bij de Staat. Dit risico wordt door
de Staat beheerst door samen te werken met betrokken partijen. Inmiddels zijn
de testtreinen voor de eerste fase waarin ERTMS getest wordt zeker gesteld.
De projectdirectie HSL-Zuid is, in overleg met Infraspeed en HSA, bezig met
het beschikbaar krijgen van testtreinen voor de tweede testfase.2Wij stellen vast dat het welslagen van de ERTMS-migratie sterk afhankelijk
is van de samenwerking met betrokken partijen (informatie-uitwisseling en
prestaties). De minister van VenW heeft dit zelf ook aangegeven in haar brief
van 23 januari 2007. De Staat draagt in het meerwerkcontract met Infraspeed
het risico voor de medewerking van deze partijen. Onvoldoende of niet-tijdige
medewerking kan direct tot vertraging leiden. Daarnaast kan vertraging optreden
als er zich tegenvallers zouden voordoen bij het testen en in het proces van
vrijgave of als er afstemmingsproblemen zouden optreden met België.3Duidelijk is dat de tijdsdruk op de ERTMS-migratie groot is, en dat de
mogelijkheden om vertraging bij de ERTMS-werkzaamheden op te vangen gering
zijn. De minister van VenW heeft er in haar brief van 23 januari 2007
al op gewezen dat er een «reëel risico» van verdere vertraging
is.3.3.2.2 Aanpassing geluidsschermen in Noord-BrabantEen ander actueel risico dat tijdige ingebruikname van de HSL-Zuid bedreigt,
betreft problemen met de geluidsschermen langs het tracé in Noord-Brabant.
Nadat er eerder (eind 2003) al problemen waren met de dynamische belastingen
van de schermen bij het passeren van HSL-treinen, is in 2006 een nieuw probleem
aan het licht gekomen. De duurzaamheid van circa acht kilometer geluidsschermen
in Noord-Brabant blijkt onvoldoende. Hierdoor zijn ingrijpender
maatregelen nodig dan eerder werd voorzien. Om de duurzaamheid van de schermen
te kunnen garanderen moeten verstevigingsconstructies worden aangebracht,
dan wel moeten – in het uiterste geval – de stijlen van de schermen
vervangen worden. Deze aanvullende maatregelen duren zeker tot december 2007
en mogelijk langer. Het risico bestaat dat de noodzakelijke werkzaamheden
gevolgen hebben voor de beschikbaarheid van het spoor voor het testprogramma
en het commercieel vervoer.De verantwoordelijkheid voor een deel van de aanpassingen van de geluidsschermen
ligt bij de Staat. Over een ander deel van de aanpassingen speelt een discussie
met de onderbouwaannemers.1Om het risico te beheersen laat RWS onderzoeken welke maatregelen noodzakelijk
zijn. De projectdirectie HSL-Zuid kiest ervoor om niet te zoeken naar de financieel
gunstigste oplossingen, maar naar oplossingen die de beschikbaarheid van het
spoor niet bedreigen door buitendienststellingen. Voor een groot deel kunnen
de aanvullende werkzaamheden aan de achterzijde van de geluidsschermen worden
uitgevoerd. Waar dat niet mogelijk is zal zo veel mogelijk in de nacht worden
gewerkt tijdens buitendienststellingen van het spoor. Het risico dat toch
extra buitendienststellingen noodzakelijk zijn, blijft aanwezig. In het slechtste
scenario zal een aanzienlijk deel van de stijlen van de schermen in het zuidelijke
deel vervangen moeten worden of dienen er aanpassingen plaats te vinden, waarbij
vanaf de spoorzijde gewerkt moet worden. In dat geval zal het testprogramma
dat gepland staat voor de eerste helft van 2007 ernstig verstoord raken.De financiële consequenties zijn nog onduidelijk. Uit de risicoreservering
zijn eerder middelen vrijgegeven voor geluidsschermen. Van dit bedrag resteert
nog € 7 miljoen.2Wij constateren dat de werkzaamheden aan de geluidsschermen een bedreiging
vormen voor de tijdige start van het commercieel vervoer. Ook als dit risico
niet bewaarheid wordt, zullen er mogelijk hoge kosten aan verbonden zijn voor
de Staat, omdat gekozen wordt voor relatief dure oplossingen om buitendienststellingen
te voorkomen. Wij hebben overigens geen financiële onderbouwing aangetroffen
van de afweging om eventueel duurdere oplossingen te kiezen om zo meerkosten
als gevolg van verdere vertraging te voorkomen. Daardoor kunnen wij niet beoordelen
hoe de kosten zich ten opzichte van de baten verhouden. 3.3.2.3 GebruiksvergunningenEen derde actueel risico dat wij hier willen belichten betreft de mogelijkheid
dat gemeenten langs het HSL-tracé niet op tijd de gebruiksvergunningen
zullen verlenen die benodigd zijn om HSL-treinen door vijf tunnels van het
HSL-tracé te kunnen laten rijden.3 Het
tijdig verkrijgen van deze vergunningen, die het brandveilig gebruik van een
bouwwerk regelen, is cruciaal voor de start van het commercieel vervoer.4De burgemeesters van de gemeenten langs het HSL-tracé, de hulpverleningsdiensten
en het Ministerie van Binnenlandse Zaken verschillen al geruime tijd van mening
met het Ministerie van VenW over twee aspecten van de gebruiksvergunning: • het al dan niet stellen van een 15 minuten-brandwerendheidseis1 aan het rollend materieel dat van de tunnel gebruikmaakt;• de eisen aan de evacuatieprocedure bij calamiteiten.Deze twee geschilpunten zijn tot op heden belemmeringen gebleken voor
het verlenen van de gebruiksvergunningen door de gemeenten.Het eerste geschilpunt komt voort uit een verschil tussen Europese en
Nederlandse regelgeving op het gebied van brandveiligheid. In het beveiligingsconcept
dat ten grondslag heeft gelegen aan de bouwvergunning van de HSL-tunnels is
de 15 minuten-eis opgenomen. Het contract met vervoerder HSA gaat echter uit
van de Europese regelgeving ter zake,2 die niet
voorziet in de 15 minuten-eis. Het probleem spitst zich toe op brand in een
motorcompartiment van de Thalys. Deze voldoet wel aan de Europese normen,
maar niet aan de 15 minuten-eis. Indien de brandweer vasthoudt aan de naleving
van deze eis, betekent dit een scopewijziging. De treinstellen moeten dan
op kosten van de Staat worden aangepast.Vanaf het voorjaar van 2003 heeft de projectdirectie HSL-Zuid getracht
de brandweer ervan te overtuigen dat de HSL-tunnels veilig zijn en dat alle
passagiers in geval van brand tijdig kunnen wegkomen ondanks het feit dat
de brandwerendheid van de treinstellen niet gedurende 15 minuten is gegarandeerd.De Landsadvocaat heeft begin september 2006 bevestigd dat de 15 minuten-eis
niet kan worden afgedwongen bij de vervoerders, omdat deze eis strijdig is
met de Europese regelgeving.De verantwoordelijkheidsverdeling bij de beheersing van het risico van
niet tijdige afgifte van de gebruiksvergunningen is complex. Vervoerder HSA
is verantwoordelijk voor de evacuatieprocedure. Infraspeed is de aanvrager
van de gebruiksvergunningen. De minister van VenW draagt het restrisico.De minister van VenW probeert de problematiek te beheersen door middel
van onderzoeken, het inwinnen van adviezen en het voeren van gesprekken met
betrokken partijen. Daarbij is tot nu toe steeds gezocht naar wederzijds gedragen
oplossingen en een oplossing op bestuurlijk niveau. Op 15 december 2006
heeft de minister een overeenkomst gesloten met de betrokken burgemeesters,
waarin de Europese voorschriften als uitgangspunt worden genomen. De minister
laat onderzoek doen naar de mogelijkheden om tegen aanvaardbare kosten een
blussysteem aan te brengen in de tractievoertuigen (locomotieven). De betrokken
gemeenten zullen binnen zes weken na ondertekening van het bestuurlijk akkoord
overgaan tot het afgeven van de ontwerpgebruiksvergunningen.Door het sluiten van de overeenkomst is het tijdsrisico dat gemoeid is
met de gebruiksvergunningen sterk verkleind. Eind maart 2007 zijn voor alle
tunnels gebruiksvergunningen ontvankelijk verklaard.Er resteert echter een aantal punten waarvoor snel een oplossing gevonden
zal moeten worden. Zo vindt de brandweer dat zij geen vergunning kan afgeven
vóórdat de evacuatieproef van HSA, die moet aantonen dat het
bouwwerk veilig is voor 2000 personen, is gehouden. Tevens moeten de uitkomsten
van een onderzoek naar de veiligheid van de Thalys worden afgewacht. Daarnaast
is het nog de vraag of het tijdelijk materieel van HSA voldoet aan de wettelijke
eisen die gelden voor de HSL-Zuid. Bovendien is de toelating van de tijdelijke
rijtuigen op de hogesnelheidsinfrastructuur nog niet gestart. IVW moet haar
goedkeuring verlenen vóór de start van het commercieel vervoer.Wij constateren dat het Ministerie van VenW via een overeenkomst met de
betrokken gemeenten ervoor gezorgd heeft dat het risico van niet-tijdige afgifte
van de gebruiksvergunning is verkleind. Een aantal kwesties vormt echter nog
een risico voor tijdige afgifte van de vergunningen.3.3.2.4 Aanpassing communicatienetwerk GSM-RHet laatste actuele probleem dat wij hier willen noemen betreft het communicatienetwerk
GSM-R (GSM for Railways), dat specifiek is ontworpen voor spoortoepassingen.
Machinisten van hogesnelheidstreinen hebben zo’n netwerk nodig omdat
zij bij snelheden boven de 160 km/uur seinen langs de baan niet kunnen aflezen.In het derde kwartaal van 2006 is duidelijk geworden dat een nieuwe versie
van het GSM-R-systeem nodig is. Op dat moment was de verwachting dat deze
versie per december 2007 geïnstalleerd zou kunnen worden. Echter, het
in gebruik nemen van een aangepast systeem vereist Europese overeenstemming.
Die is er op dit moment nog niet.Totdat de nieuwe GSM-R-versie operabel is, zijn twee situaties mogelijk.In de eerste situatie zal op de HSL-Zuid 300 km/uur worden gereden, maar
bij een noodoproep krijgt ook een aantal treinen op het bestaande spoor een
aanwijzing om af te remmen, op zicht te gaan rijden (dat wil zeggen 40 km/uur)
en contact op te nemen met de treindienstleider. Dit betekent dat een aantal
treinen van NS vertraging kan oplopen. In de tweede situatie kan tot aan de
implementatie van de nieuwe GSM-R-versie niet harder worden gereden dan 160
km/uur.De verantwoordelijkheid voor de beheersing van het GSM-R-risico is complex
geregeld. De Staat heeft Infraspeed opdracht gegeven een werkend ERTMS-systeem
inclusief GSM-R te leveren. Infraspeed heeft ProRail gecontracteerd om de
benodigde GSM-R functionaliteit te leveren. ProRail laat de werkzaamheden
uitvoeren door MobiRail, een gemeenschappelijke onderneming van KPN en Siemens.Het dossier heeft sinds medio december 2006, mede naar aanleiding van
de ERTMS-problematiek, de aandacht van de Stuurgroep en de minister van VenW.
ProRail is gevraagd na te gaan wat de voortgang is op het dossier. Op 31 januari
2007 meldde ProRail dat de ontwikkeling van het GSM-R-systeem langer dreigt
te gaan duren, aangezien de specificaties niet eerder dan het vierde kwartaal
van 2007 gereed zullen zijn.1 Als er niets gebeurt,
zal de nieuwe GSM-R-versie niet eerder dan in het derde kwartaal van 2008
in de trein en infrastructuur zijn geïmplementeerd. Totdat deze versie
operabel is, liggen de twee hierboven geschetste opties voor. De minister
van VenW heeft de Tweede Kamer op 13 februari ingelicht over de situatie.ProRail heeft op verzoek van de projectdirectie HSL-Zuid een tussenoplossing
bedacht om het planningsrisico te verkleinen. Die tussenoplossing houdt in
dat ProRail een eigen voorziening treft totdat de nieuwe GSM-R-versie beschikbaar
is.2 De Stuurgroep heeft hiermee ingestemd. Het
risico voor de planning is hiermee vooralsnog ingeperkt.De implementatie van de nieuwe GSM-R-versie zal plaatsvinden in de exploitatiefase,
zodra er overeenstemming op Europees niveau is bereikt. Dit risico wordt overgedragen
aan eindbeheerder ProRail. Er is op dit moment nog geen zicht op een definitieve
oplossing.Afgezien van het vertragingsrisico zit er aan de kwestie rond het GSM-R-systeem
ook nog een financieel risico vast. Dit risico heeft betrekking op een claim
van Infraspeed uit 2004. Dit bedrijf vindt (volgens de projectdirectie HSL-Zuid
ten onrechte) dat de kosten voor het huren van de lijnen die de GSM-R-basisstations
met elkaar verbinden voor rekening van de Staat zijn. Deze claim, die een
bedrag van 25 miljoen betreft, is sinds 2005 opgenomen in het integrale risicoregister.Wij constateren dat het GSM-R-risico vooralsnog onder controle lijkt.
De relaties tussen de betrokken partijen zijn echter complex, waardoor de
beheersing van dit risico bemoeilijkt kan worden.3.4 Informatievoorziening aan Tweede KamerDe Tweede Kamer heeft ons gevraagd na te gaan of zij door de minister
van VenW juist, tijdig en volledig is geïnformeerd over de problemen
rond de HSL-Zuid, gegeven de informatie die daarover binnen het Ministerie
van VenW beschikbaar was. Ook heeft de Tweede Kamer ons gevraagd om, daar
waar de informatievoorziening niet optimaal is geweest, hiervoor een verklaring
te geven.Bij de beantwoording van deze vraag verwijzen wij om te beginnen naar
het «terugblikrapport» dat wij hebben uitgebracht over ons onderzoek RisicoreserveringBetuweroute en HSL-Zuid (Algemene Rekenkamer,
2005). In dat rapport hebben wij geconstateerd dat de informatie in de voortgangsrapportages
over de financiële omvang van de risico’s en de beheersmaatregelen
is verbeterd. In ons huidige onderzoek komen we aanvullend tot onderstaande
bevindingen.ERTMSDe eerste melding van de ERTMS-kwestie heeft de minister gedaan in de
15e voortgangsrapportage van oktober 2004. In de begeleidende brief bij de
17e voortgangsrapportage van september 2005 schreef de minister nog dat ERMTS «tijdig
interoperabel» zou zijn. In de 18e voortgangsrapportage van april 2006
werd de ERTMS-migratie voor het eerst als een risico aangemerkt. Dat betrof
toen nog uitsluitend een financieel risico. Er werd geen risico voorzien voor
de planning. In de brief van de minister van VenW van 19 december 2006
is het ERTMS-risico voor het eerst óók als een planningsrisico
aangemerkt (VenW, 2006).Uit de feitenreconstructie van het Ministerie van VenW blijkt dat het
pas in augustus 2006 voor de projectdirectie HSL-Zuid geleidelijk aan duidelijk
werd dat de ERTMS-migratie verstrekkende gevolgen zou kunnen hebben voor de
planning. Eerder was dat voor de projectdirectie nog niet duidelijk. Zoals
de minister van VenW aangeeft in haar brief van 13 februari 2007 zijn
de planningsconsequenties van de ERTMS-kwestie lange tijd onderschat door
het ministerie. Wij delen deze bevinding. In de periode eind 2005 –
begin 2006 heeft de minister de Kamer bij verschillende gelegenheden een tijdige
oplossing van dit probleem in het verschiet gesteld. Op dat moment was intern
geen besef dat er een tijdsrisico verbonden was aan de ERTMS-kwestie.Nadat duidelijk werd dat er ook planningsrisico’s verbonden waren
aan de ERTMS-kwestie heeft de minister – conform de Regeling grote projecten –
de Tweede Kamer tussentijds geïnformeerd over de dreigende kostenoverschrijding
en aangegeven welke beheersmaatregelen zij zou nemen. Op basis
van de stukken die wij onderzocht hebben, hebben wij geen aanwijzingen dat
de minister de Kamer onjuist heeft ingelicht.In antwoord op de vraag of de minister de Tweede Kamer volledig heeft ingelicht, moeten wij vaststellen dat dit genuanceerd
ligt. Aan de ene kant heeft de minister de Tweede Kamer uitvoerig ingelicht
(de feitenreconstructie is ook naar de Tweede Kamer gestuurd). Aan de andere
kant had de minister in de brief van 13 februari 2007 duidelijker kunnen
vermelden dat op basis van de interne risicoanalyse de nieuwe vastgestelde
mijlpalen voor de start van het commercieel vervoer met een kans van 80–90%
zekerheid zou worden overschreden. Dat zou onzes inziens een duidelijker beeld
hebben opgeleverd.GeluidsschermenOver het probleem rond de geluidsschermen in Noord-Brabant heeft de minister
de Tweede Kamer voor het eerst ingelicht per brief van 24 februari 2005.1 Dit risico had volgens ons eerder gemeld kunnen worden.
In oktober 2003 deed Infraspeed immers al de eerste melding en in februari
2004 had VenW zelf een onderzoek verricht waarin het probleem werd bevestigd.De minister van VenW is er steeds van uitgegaan dat het geluidsschermenprobleem
oplosbaar zou zijn zonder gevolgen voor de planning en de financiën.Na de eerste melding heeft de minister de Tweede Kamer via de voortgangsrapportages
op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen. Alleen de mogelijkheid van het
vervangen van stijlen van de schermen (in het kader van de aanvullende maatregelen)
is vooralsnog niet aan de Tweede Kamer gemeld.GebruiksvergunningenDe 15 minuten-brandwerendheidseis staat vanaf 2002 in de informatie
die aan de Tweede Kamer is verstrekt vermeld als een «spelende kwestie»;
nog niet als een risico in tijd of geld. Vanaf 2004 (16e voortgangsrapportage)
wordt de relatie gelegd met het verkrijgen van de gebruiksvergunningen voor
de HSL-tunnels. Sindsdien is de Tweede Kamer geïnformeerd over ontwikkelingen
in het overleg met de betrokken gemeenten en de brandweer. Daarbij is de niet-tijdige
afgifte ook als tijdsrisico voor de aanvangsdatum vervoer gemeld.GSM-RIn de 19e voortgangsrapportage van september 2006 meldt de minister voor
het eerst dat een nieuwe, internationaal compatibele versie van het communicatiesysteem
GSM-R nodig is omdat een EU-richtlijn dit vereist. Dit systeem moet eerst
nog internationaal vastgesteld en vervolgens geïmplementeerd worden.
Vanaf dat moment heeft de minister via de voortgangsrapportages en tussentijdse
brieven de Tweede Kamer op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen.4 DE EXPLOITATIEFASE4.1 InleidingIn dit hoofdstuk beantwoorden we de Kamervragen over de risico’s
rond het project HSL-Zuid en de beheersing daarvan in relatie tot de exploitatiefase van het project.De exploitatiefase gaat van start op de aanvangsdatum van het vervoer,
die door de Staat wordt vastgesteld. Op dit moment geldt 1 oktober 2008
als de aanvangsdatum voor het vervoer op de HSL-spoorlijn.De concessieovereenkomst die op 5 december 2001 werd gesloten tussen
de Staat en HSA (zie kader hieronder),1 en die
gezien kan worden als de belangrijkste overeenkomst van het HSL-Zuidproject,
wordt in de exploitatiefase «operationeel». In deze fase moet
het primaire maatschappelijke doel van het HSL-project, het per trein met
hoge snelheid vervoeren van reizigers, via de concessieovereenkomst bereikt
en gewaarborgd worden.Concessieovereenkomst Staat-HSAIn de concessieovereenkomst
met HSA (looptijd: vijftien jaar) zijn prestaties opgeno- men die HSA moet
leveren op het gebied van onder meer: de beschikbaarheid van zitplaatsen,
het op tijd rijden van de treinen, de veiligheid en toegankelijkheid van de
treinen. Als deze kwaliteitsnormen niet worden gehaald kan de Staat een boete
opleggen van maximaal € 5 miljoen per kwartaal, of de overeenkomst
ontbinden.HSA dient volgens de overeenkomst dagelijks
de volgende treindiensten uit te voeren:      Internationaal:• Amsterdam–Brussel–Parijs:
32 treinen Amsterdam–Brussel, waarvan 16 treinen als eindbestemming
Parijs hebben; • Den
Haag–Rotterdam–Antwerpen-Brussel: 4 treinen; • Breda–Antwerpen–Brussel:
16 treinen.     Nationaal:• Amsterdam–Rotterdam:
2 treinen per uur, met een minimum van 32 treinen per dag;• Amsterdam–Rotterdam–Breda:
2 treinen per uur, met een minimum van 32 treinen per dag. Voor de verschillende trajecten zijn
maximale rijtijden vastgelegd.      Andere belangrijke bepalingen zijn: • HSA
betaalt de Staat € 148,26 miljoen per jaar (prijspeil 2000) aan
gebruiksvergoe- ding. In de eerste vier jaren van de concessieperiode vindt
een korting op deze vergoeding plaats. • HSA
is geen gebruiksvergoeding verschuldigd voor treinpaden die zij niet kan gebruiken
als gevolg van het niet-beschikbaar zijn van de infrastructuur in Neder- land. • HSA
kan wijziging van de overeenkomst vragen indien de infrastructuur ernstig
tekortschiet of de afgesproken kwaliteitscriteria vanwege externe factoren
structureel onhaalbaar zijn. • De overeenkomst
kan onder een aantal voorwaarden ontbonden worden. Bij faillissement of ontbinding
van HSA vervalt de overeenkomst automatisch. • HSA
garandeert bij afloop van de concessieperiode, ook na ontbinding, tegen vergoeding
de continuïteit van de HSL-Zuid-diensten totdat deze door een door de
Staat aan te wijzen partij zijn overgenomen. • De Staat
krijgt het recht om bij beëindiging van de concessieperiode het rollend
materieel over te nemen.Net als in hoofdstuk 3 gaan we in dit hoofdstuk achtereenvolgens in op
de voornaamste risico’s die het HSL-project in deze fase bedreigen (§ 4.2)
en op de beheersing van deze risico’s door het Ministerie van VenW (§ 4.3).
Ook belichten we de wijze waarop de Tweede Kamer door de minister van VenW
is geïnformeerd over de mogelijke tegenvallers en risico’s (§ 4.4).4.2 Risico’s4.2.1 Aanbesteding aan HSADe concessieovereenkomst is eind 2001 tot stand gekomen na een besluitvormingstraject
van drie jaar.1 De regering wenste het vervoer
via een aanbestedingsprocedure te gunnen aan de meest biedende marktpartij.
NS verzette zich echter heftig tegen openbare aanbesteding. In juni 2000 is
het kabinet toch overgegaan tot openbare aanbesteding van zowel het binnenlandse
als het internationale vervoer over de HSL-Zuid.Op 2 mei 2001 ontving de Staat drie biedingen. De combinatie Deutsche
Bahn/Arriva werd niet ontvankelijk verklaard en het bod van de tweede combinatie,
waartoe ConneXXion behoorde, bleef ver achter bij het bod van HSA, een combinatie
bestaande uit NS en KLM. Opmerkelijk is dat dit bod, van € 160 miljoen
(prijspeil 2000), ver boven het minimuminschrijvingsbedrag van € 100
miljoen lag en ook ver boven de bovengrens van € 120 miljoen die
het Ministerie van VenW had berekend.Omdat een te hoog bod kan leiden tot een niet-realistisch en dus onuitvoerbaar
contract, besloot het ministerie, tegen een verlaging van de gebruiksvergoeding
tot € 148,26 miljoen (prijspeil 2000), drie zaken aan het contract
toe te voegen om de risico’s te beperken: (a) de moederbedrijven NS
en KLM moesten een financiële garantstelling van € 200 miljoen
verlenen en garant staan voor het eigen vermogen van HSA van € 44
miljoen; (b) de Staat kreeg de mogelijkheid om na afloop van de concessieperiode
op basis van een «direct agreement» het materieel over te (laten)
nemen, en (c) de moederbedrijven moesten jaarlijks € 0,3 miljoen
premie betalen voor een verzekering tegen faillissement van HSA. Die verzekering
moest het financiële risico van een nieuwe aanbestedingsprocedure (€ 40 à
50 miljoen) afdekken.Wij stellen vast dat de jaarlijkse gebruiksvergoeding, ondanks de overeengekomen
verlaging, nog steeds bijna € 30 miljoen ligt boven het niveau dat
door het ministerie economisch haalbaar werd geacht.4.2.2 Discussie over tariefrestrictieOp aandringen van NS werd in de concessieovereenkomst opgenomen dat de
Staat de mogelijkheid zou hebben om beperkingen op te leggen aan de prijs
van de treinkaartjes.1 Indien de Staat daarvan
gebruik zou maken, zou de jaarlijkse vergoeding die HSA moest betalen met € 47
miljoen worden verlaagd.Een ruime meerderheid in de Tweede Kamer vond het aanvankelijk wenselijk
om daadwerkelijk gebruik te maken van de mogelijkheid van tariefrestrictie.
De minister van VenW vond inzage in een actuele businesscase van HSA noodzakelijk
om een goede afweging te kunnen maken. Daarbij speelde ook een rol dat de
verlaging van de jaarlijkse gebruiksvergoeding met € 47 miljoen
een risico kon opleveren in verband met het aanbestedingsrecht en de Europese
regels inzake staatssteun. Uiteindelijk heeft de minister op 19 februari
2003 aan de Tweede Kamer gemeld dat zij wegens het ontbreken van voldoende
inzicht in de bedrijfsgegevens van HSA had besloten om geen gebruik te maken
van de mogelijkheid tot tariefrestrictie.4.2.3 Problemen rond bestelling treinen en relatie
met Belgische spoorwegenEen factor die de gebeurtenissen in de periode 2003–2007 in sterke
mate heeft beïnvloed, is de slechte relatie tussen het Ministerie van
VenW en HSA na de omstreden aanbesteding van het vervoer over de HSL en de
discussie over tariefrestrictie. In een interne nota van het ministerie van
2 september 2003 wordt in dit verband gesproken van een «gebrek
aan partnership». De energie van partijen was veelal gericht «op
het innemen van posities ten aanzien van de gesignaleerde problemen in plaats
van het samenwerken op de onderwerpen waar gemeenschappelijke kansen (zouden
kunnen) zijn.»2HSA droeg de verantwoordelijkheid voor het (tijdig) bestellen van de treinen
voor de HSL-Zuid. Het Ministerie van VenW had geen formele bevoegdheden om
hierop te sturen. Omdat HSA vanaf de aanvangsdatum de gebruiksvergoeding verschuldigd
zou zijn, lag er uit bedrijfseconomisch oogpunt druk op HSA om de bestelling
tijdig te verzorgen. De bestelling werd echter onderwerp van veel correspondentie
tussen HSA en het ministerie. HSA heeft in de loop der tijd diverse redenen
aangevoerd waarom niet tot bestelling kon worden overgegaan. Het ministerie benadrukte in reactie daarop voortdurend dat de bestelling de verantwoordelijkheid
was van HSA.In de loop van 2002 werd duidelijk dat er problemen waren in de samenwerking
tussen HSA en de Belgische spoorwegen, de NMBS. Deze samenwerking had het
karakter van een «verplicht huwelijk»: de Staat had met de NMBS
een conceptcontract uitonderhandeld. HSA ging behalve de concessieovereenkomst
met de Staat ook dit conceptcontract met de NMBS aan. HSA diende op basis
van dit conceptcontract binnen zes maanden een samenwerkingsovereenkomst met
NMBS te sluiten.Al op 8 mei 2002 liet de directeur van HSA in een brief aan het ministerie
weten dat er sprake was van «een ernstig verschil tussen de NMBS en
HSA over een aantal belangrijke aspecten van de samenwerking in het kader
van de HSL-Zuid.» Uit de brief wordt duidelijk dat de NMBS de opbrengsten
van binnenlands vervoer in internationale treinen wilde verdelen volgens de
verdeelsleutel voor internationaal vervoer, terwijl HSA recht meende te hebben
op de volledige opbrengsten binnen Nederland. Verder claimde de NMBS de opbrengsten
van het traject Breda-Brussel, en wenste zij alleen bij een positieve businesscase
mee te werken aan de treinen op het traject Den Haag-Brussel.De Staat toonde zich begin 2003 bereid om – als onderhandelende
partij voor het conceptcontract – een bindend adviesprocedure te starten
over de verdeling van de opbrengsten van binnenlands vervoer in internationale
treinen. HSA drong aan op spoed en legde daarbij een verband met de bestelling
van het materieel: «Een latere uitspraak betekent een risico voor een
tijdige materieelbestelling.»Het ministerie wees deze koppeling tussen de adviesprocedure en de bestelling
van treinen af en legde de verantwoordelijkheid voor de tijdige beschikbaarheid
van het materieel opnieuw bij HSA. HSA liet in antwoord hierop weten dat men
geen grote financiële verplichtingen aan kon gaan zonder dat er zekerheid
was over de samenwerkingsovereenkomst met de NMBS.De bindend adviesprocedure is op 14 februari 2003 gestart. Op 22 december
2003 werd in het voordeel van de Staat beslist.In de eerste helft van 2003 rees nog een probleem. De door NMBS opgegeven
rijtijd op het Belgische deel van het traject Amsterdam-Brussel bleek 17 minuten
langer dan in de concessieovereenkomst was verondersteld. Bovendien bleek
de NMBS niet te willen meewerken aan de treinen tussen Den Haag en Brussel
omdat men inschatte dat deze verbinding verliesgevend zou zijn. Over de treinen
tussen Breda en Brussel, die men als binnenlands vervoer beschouwde, wenste
de NMBS geen afspraken te maken.Op 24 juli 2003 legde HSA in een brief aan het ministerie opnieuw
een relatie tussen alle gerezen problemen en de bestelling van de treinen
voor het binnenlands vervoer: «HSA is voornemens om per 3 november
2003 materieel van het type V220 te bestellen (...) Uitvoering van bovengenoemd
voornemen is onder meer afhankelijk van een definitieve samenwerkingsovereenkomst
met de NMBS en het oplossen van een aantal zaken met de Staat.» Een
week later liet HSA de minister bovendien weten dat de levering van de Thalys-treinen
voor het internationale vervoer (V300) gekoppeld was aan de tijdige beschikbaarheid
van het veiligheidssysteem: «Bij V300 is de tijdige beschikbaarheid
van het voorziene beveiligingssysteem ERTMS/ECTS in het materieel een groot
risico.»Wij stellen vast dat bij het sluiten van de concessieovereenkomst de samenwerking
met de Belgische vervoerder (NMBS) onvoldoende goed is voorbereid. Dit heeft
gezorgd voor veel problemen in de periode 2003–2007.4.2.4 Aandacht bij Stuurgroep voor problemen met
HSAOp 24 november 2003 zijn de problemen met HSA voor het eerst besproken
in de Stuurgroep HSL-Zuid, aan de hand van een notitie van de Hoofddirectie
Juridische Zaken van het ministerie. De notitie vermeldde behalve de reeds
genoemde kwesties nog een aantal andere geschilpunten en problemen rond het
vervoerscontract.De Stuurgroep constateerde dat het zo niet langer door kon gaan. Er moest,
op basis van de analyse van de Hoofddirectie Juridische Zaken, een strategie
worden ontwikkeld voor de oplossing van het geheel.In de genoemde notitie wordt de verplichte samenwerking tussen HSA en
NMBS op basis van het door de Staat met NMBS uitonderhandelde conceptcontract
achteraf als een ongelukkige constructie gezien omdat hij diverse afstemmingsproblemen
heeft veroorzaakt. Ook wordt geconstateerd dat onduidelijk is of achter de individuele gesignaleerde problemen wellicht andere, economische
belangen schuil gaan: «Per probleem is niet in alle gevallen duidelijk «waar
we nu over praten».1Uit het vervolg van de notitie blijkt dat de Staat zich nog om een andere
reden in een lastige positie bevond. HSA was verantwoordelijk voor de samenwerking
met NMBS (en het Franse SNCF), maar indien deze samenwerking niet tot stand
zou komen, zou de Staat kunnen opdraaien voor de schade die HSA als gevolg
daarvan zou lijden.Aan het eind van de notitie van de Hoofddirectie Juridische Zaken krijgt
DGP, dat is belast met het contractbeheer, een advies waarin drie elementen
centraal staan:• behoud van de juridisch sterke positie van de Staat;• onderzoek naar de vervoerseconomische gevolgen van de gerezen problemen;2• verbetering van de onderlinge relatie tussen de Staat en HSA.De relatie met HSA bleef ook na de zomer van 2003 gekleurd door juridische
geschillen. Dit blijkt onder meer uit de drie brieven die het ministerie op
10 en 13 oktober 2003 aan HSA stuurde. In de eerste brief wordt het verband
verworpen tussen het sluiten van de samenwerkingsovereenkomst met de Belgische
spoorwegen enerzijds en de bestelling van treinen c.q. de aanvangsdatum van
het vervoer anderzijds. In de tweede brief wordt HSA verantwoordelijk gesteld
voor de afgesproken reistijden, ongeacht het type treinen dat men bestelt.
In de derde brief wordt het verband tussen de tijdige beschikbaarheid van
treinen en de beschikbaarheid van het beveiligingssysteem ERTMS verworpen.In de Stuurgroepvergadering van 24 november 2003 meldde DGP dat de
Landsadvocaat inmiddels naar de zaak had gekeken en dat de contractuele positie
van de Staat met uitzondering van de reistijden in België contractueel
stevig was: «zo stevig, dat tegelijk de vraag bovenkomt of deze niet
te stevig is met het oog op het behalen van het gewenste eindresultaat, namelijk
een werkend vervoerssysteem.»3De bediening van Breda en Den Haag en de rijsnelheden, zo werd tegelijkertijd
geconstateerd, was een politiek gevoelig punt. Met het V220-materieel, dat
een maximumsnelheid van 220 km/uur had, zouden de reistijden
niet worden gehaald: «De vraag kan dan gesteld worden of de dure spoorinfra
wel nodig was geweest voor minuten tijdwinst.»1Op 18 februari 2004 werd in de Stuurgroep opnieuw gesproken over
de risico’s rond het vervoer. Men was het er nog steeds over eens dat
de vervoerskwesties (bijna) geheel tot de verantwoordelijkheid van HSA behoorden.Over het risico van het niet halen van de reistijden met de V220-treinen
werd nogmaals bevestigd dat de Staat HSA aan de tijden zou houden en dat het
risico van het bestellen van treinen waarmee de rijtijden niet gehaald zouden
kunnen worden, bij HSA lag. Echter, indien na de start van het vervoer zou
blijken dat de reistijden niet werden gehaald, zou de Staat niet over instrumenten
beschikken om kortere reistijden af te dwingen. Op dat moment zou slechts
de mogelijkheid resteren om de concessieovereenkomst te ontbinden, zo stelde
de Stuurgroep vast.Uiteindelijk bleek dit scenario zich niet voor te doen. HSA bestelde op
24 mei 2004 bij AnsaldoBreda V250-treinen. Deze treinen hebben een maximumsnelheid
van 250 km/uur, waardoor het gesignaleerde risico dat de overeengekomen reistijden
niet konden worden gehaald, was weggenomen.Wij stellen vast dat de relatie tussen HSA en de Staat in het najaar van
2003 steeds juridischer werd. Partijen hielden elkaar verantwoordelijk voor
(de oplossing van) een reeks problemen rond het vervoer over de HSL-Zuid.
Van inhoudelijke samenwerking was daardoor nauwelijks sprake.4.2.5 Discussie over levensvatbaarheid HSA in 2004Eind 2003 nam de discussie met HSA een andere wending. In december 2003
schreef de directeur van HSA een brief over de lopende kwesties aan de minister
met daarin de volgende passage: «Indien een of meer van de hierboven
beschreven risico’s die HSA niet tot haar bedrijfsrisico’s rekent
zich voordoet is de kans niet denkbeeldig dat HSA voortijdig faillissement
zal moeten aanvragen. (...) Dit is de belangrijkste reden voor de grote aarzeling
die HSA en haar aandeelhouders hebben bij de grote investeringsbeslissing
die binnenkort moet worden genomen. Ook de Staat loopt als gevolg van deze
investeringsbeslissing grote risico’s.»De minister reageerde nog diezelfde maand met een brief aan HSA waarin
zij vroeg om een geactualiseerd businessplan. Op basis daarvan was zij bereid
een gesprek te overwegen.Consultancybureau McKinsey werd verzocht een onderzoek te doen naar de
commerciële levensvatbaarheid van HSA. McKinsey kon hierbij niet beschikken
over de benodigde actuele bedrijfsgegevens van HSA en voerde daarom een actuele
toets uit op de businesscase die HSA hanteerde bij het sluiten van de concessieovereenkomst
(McKinsey&Company, 2004).McKinsey schatte dat het aantal passagiers mogelijk 17 tot 32%
lager zou uitvallen dan bij het aangaan van de concessieovereenkomst in 2001
door HSA werd verondersteld. Ook over de opbrengsten per reiziger en de kosten
van de onderneming was McKinsey pessimistisch. Daarnaast waren er de risico’s
rond de samenwerking met NMBS en SNCF, de beschikbaarheid van treinen, mogelijke
capaciteitsproblemen en het tijdig voldoen aan technische eisen, zoals ERTMS.
De studie concludeerde dat HSA, na afdracht van de gebruiksvergoeding, waarschijnlijk
verliesgevend zou zijn. Het verlies zou kunnen variëren
van € 180 tot € 800 miljoen (netto contante waarde) voor
de duur van de concessieperiode.Het Ministerie van VenW (in casu DGP) verstrekte tevens opdracht aan de
Landsadvocaat om een juridische analyse te maken van de kwesties rond het
vervoerscontract. Uit de analyse bleek dat de Staat op vrijwel alle lopende
kwesties in een goede positie verkeerde. De Landsadvocaat onderzocht de juridische
consequenties van een aantal varianten, waaronder: (1) vasthouden aan de ongewijzigde
concessieovereenkomst, (2) verlagen van de overeengekomen gebruiksvergoeding,
(3) verrichten van directe betalingen aan HSA of verstrekken van garanties,
(4) versterking van HSA door NS (gecombineerd met compensatie van NS door
de Staat), en (5) NS en KLM ontheffen van het garantievermogen van € 244
miljoen.Hoe op dat moment tegen de situatie van HSA werd aangekeken blijkt uit
de toelichting op bovenstaande varianten: «Optie 1 wordt hierboven alleen
volledigheidshalve genoemd, gezien de aanmerkelijke kans dat HSA bij ongewijzigde
omstandigheden op enig moment zal failleren.»1 Het juridisch advies ging uit van de gedachte dat op enig moment ondersteuning
van HSA nodig zou zijn en onderzocht de voorwaarden waaronder dat mogelijk
was. Uitdrukkelijk werd gewaarschuwd dat bij aanpassing van de concessieovereenkomst
een risico kon ontstaan vanwege het aanbestedingsrecht en de regelgeving omtrent
staatssteun. Eén van de adviezen was om na te denken over een voorwaardelijke
aanpassing van het contract, die geëffectueerd kon worden als bepaalde
omstandigheden zich zouden voordoen.Op 8 juli 2004 spraken de ministers van Financiën en VenW met
de president-directeur van NS en de directeur van HSA. In het gesprek gaven
NS en HSA aan de conclusies over de verliesgevendheid van HSA niet te delen.
De onderneming zou wel verlies leiden, maar niet door haar garantiekapitaal
heengaan. Tijdens het gesprek concludeerden de ministers dat er geen juridische
redenen waren om het contract aan te passen. Er was immers geen sprake van
feiten maar van prognoses.In de Stuurgroepvergadering van 19 augustus 2004 gaf DGP aan dat
de opstelling van de Staat jegens HSA ongewijzigd zou blijven: «contract
is contract». De opstelling van NS werd constructief genoemd.Op 30 september werd deze standpuntbepaling herhaald. Ofschoon de
Staat juridisch gezien in een goede positie verkeerde, hetgeen in hoge mate
de ruimte beperkte om een aanpassing van het contract te overwegen, werd naar
aanleiding van het gesprek van de ministers met NS besloten dat NS en de Staat
samen de juridische mogelijkheden en beperking zouden verkennen ten aanzien
van de wijzigingsprocedure in het contract, voor het geval zich in de toekomst
feiten zouden voordoen die het inroepen van de wijzigingsprocedure zouden
rechtvaardigen.In de daaropvolgende periode werden enkele gesprekken met NS en HSA gevoerd
en verbeterde de relatie enigszins, al bleef hij sterk juridisch gekleurd.
Van inhoudelijke samenwerking is tot eind 2006 nauwelijks sprake geweest.Wij stellen vast dat HSA in december 2003 zelf de levensvatbaarheid van
de HSA-onderneming ter discussie heeft gesteld. De onzekere perspectieven
voor de onderneming werden in mei 2004 bevestigd door het onderzoek van McKinsey.
Wij vinden het opmerkelijk dat kort daarna, in juli 2004, de directeuren van
NS en HSA uitdrukkelijk hebben ontkend dat de toekomst van de onderneming
in het geding zou zijn.Aan een mogelijk faillissement van HSA is nadien in de Stuurgroep HSL-Zuid
weinig aandacht meer besteed.4.2.6 Akkoord Nederland-BelgiëEen andere slepende kwestie die veel tijd heeft gevergd alvorens een oplossing
werd gevonden, betreft het verschil van mening tussen Nederland en België
over de rijtijden van de HSL in België en de bediening van Breda en Den
Haag. We noemden deze punten al kort in § 4.2.4: de rijtijd op het
Belgische deel van het traject Amsterdam-Brussel bleek zeventien minuten langer
dan in de concessieovereenkomst was verondersteld en de NMBS weigerde mee
te werken aan de treinverbinding tussen Den Haag en Brussel. Aanvankelijk
betrof het hier een geschil tussen HSA en NMBS. Toen deze partijen er niet
uitkwamen, moest de zaak naar ministerieel niveau getild worden.1In mei en oktober 2004 vond overleg plaats tussen minister Peijs en haar
Belgische collega Vande Lanotte. Op 6 maart 2005 bereikten de ministers
een akkoord. In een brief aan de Tweede Kamer van 11 maart 2005 wordt
de inhoud van het compromis uitgelegd. De beoogde diensten Breda–Brussel
(zestien treinen per dag) en Den Haag-Brussel (vier treinen per dag) worden
samengevoegd tot één treindienst Den Haag–Brussel, met
een frequentie van acht treinen per dag. In ruil voor medewerking door de
NMBS aan de bediening van Den Haag en Breda wordt de extra reistijd van zeventien
minuten op Belgisch grondgebied (waarvan negen minuten tijdelijk en acht minuten
permanent als gevolg van een foutieve opgave). geaccepteerd. De afspraken
worden gemaakt onder voorbehoud van uitwerking in een definitieve samenwerkingsovereenkomst
door HSA en NMBS.Figuur 7 (zie volgende pagina) geeft de aangepaste dienstregeling weer.
Behalve het compromis tussen de ministers van Verkeer van België en Nederland,
is hierin ook verwerkt dat de Franse vervoerder SNCF heeft aangegeven voorlopig
niet meer dan tien treinen per dag tussen Amsterdam en Parijs te willen laten
rijden.Op 9 juni 2005 diende HSA een wijzigingsverzoek in om de maandelijks
door HSA te betalen gebruiksvergoeding te verlagen. Het bedrijf claimde rendementsverlies
als gevolg van de langere rijtijden en het gewijzigde bedieningspatroon en
wenste verlaging van de gebruiksvergoeding met € 16 miljoen per
jaar.De minister van VenW antwoordde op 7 juli 2005 dat alleen de reistijden
tot wijziging konden leiden, mits werd aangetoond dat aan álle voorwaarden
voor wijziging was voldaan. De minister doelde daarmee op de in de concessieovereenkomst
opgenomen voorwaarde dat de continuïteit van HSA in het geding moest
zijn.Op 2 november 2005 verzocht HSA een bindend advies over de vraag
of zij terecht een beroep deed op de wijzigingsprocedure. Op 7 september
2006 deden de bindend adviseurs uitspraak over deze vraag. De zienswijze van
de Staat, waarbij alle risico’s voor het vervoer consequent bij HSA
werden gelegd, werd door de bindend adviseurs niet gedeeld. HSA had het recht
de wijzigingsprocedure in te roepen in verband met de langere reistijden,
aldus de uitspraak. Wat de wijziging van het bedieningspatroon betreft kreeg
HSA niet zonder meer gelijk. De Staat werd in de gelegenheid gesteld nader
bewijs te leveren waarom dit tot het risico van HSA gerekend zou moeten worden.
In de loop van 2007 wordt hierover een uitspraak verwacht.4.2.7 Discussie over ERTMS en tijdelijk materieelOp 8 juli 2005 liet HSA aan de minister van VenW weten dat de benodigde
migratie van het treinbeveiligingssysteem ERTMS niet alleen te late beschikbaarheid
van de V300-treinen, maar ook van de V250-treinen tot gevolg had. De minister
meende dat deze vertraging toe te schrijven was aan de te late bestelling
door HSA. Maar op 6 oktober 2005 schreef de president-directeur van NS
aan de minister dat «de bouwer van het V250-materieel HSA op 3 oktober
2005 heeft laten weten dat het met ERTMS uitgeruste V250-materieel niet op
tijd zal worden geleverd voor de aflevering van de eerste 6 treinen. Naar
de huidige stand van zaken wordt een vertraging verwacht van 10 maanden.»De minister sprak op 11 oktober 2005 in een brief aan de Tweede Kamer
een voorkeur uit voor het tijdelijk door HSA inzetten van «geleaste
treinen» om toch op de beoogde datum met het vervoer te kunnen starten.1 Toen vanuit de Tweede Kamer in reactie hierop de vraag
opkwam of de minister nog wel vasthield aan de afspraak«contract is
contract» en aan de heldere verantwoordelijkheidsverdeling, meldde de
minister dat haar inzet nog steeds gericht was op een start van het vervoer
per 1 april 2007, maar dat zij het niet als rampzalig of onoverkomelijk
zou beschouwen als hetéén of enkele maanden later werd (Tweede
Kamer, 2005c).Tijdens overleggen met de Tweede Kamer op 1 en 8 december 2005 drongen
bijna alle grote politieke partijen er bij de minister op aan om HSA aan het
gesloten contract te houden (Tweede Kamer, 2005d; 2005e).In de Stuurgroep werd op 21 november 2005 uitgebreid aandacht besteed
aan oplossingen voor de vertraagde beschikbaarheid van treinen als gevolg
van het beveiligingssysteem. Ook de Stuurgroep kwam uit op de optie van tijdelijke
treinen. De kosten werden geraamd op € 50 miljoen.Op 29 november 2005 stuurde de minister een nieuwe brief aan de Tweede
Kamer waarin zij meldde dat met de tijdelijke treinen vanaf 1 juli
2007 een beperkte dienstregeling gereden kon worden. Vanaf september 2007
zouden meer treinen beschikbaar komen. Het materieel zou een maximumsnelheid
van 160 km/uur hebben. De minister meende dat HSA de kosten moest dragen,
maar verwachtte hierover een bindend adviesprocedure.2In de Stuurgroepvergadering van 30 januari 2006 werd opnieuw gesproken
over de tijdelijke treinen. Geconstateerd werd dat de relatie met NS was verbeterd
en dat HSA er alles aan deed om de treinen te krijgen. De risico’s rond
de planning van het tijdig kunnen inzetten van de tijdelijke treinen werden
in kaart gebracht. De voornaamste risico’s waren:• een passieve houding van HSA;• de toelating en certificering;• de brandveiligheid;• het testen;• de compatibiliteit met de infrastructuur.In de eerste helft van 2006 is de tijdige beschikbaarheid van treinen
een voortdurend punt van zorg gebleven.4.2.8 Punctualiteit van HSL-vervoerIn de Stuurgroepvergadering van 30 januari 2006 stonden ook de resultaten
van een onderzoek van ProRail naar de punctualiteit van het HSL-vervoer
op de agenda. De uitkomsten van het onderzoek brachten de Stuurgroep tot de
volgende conclusies:• De HSA-treinen zullen tot kwaliteitsverlies leiden bij de binnenlandse
treinen (aansluitingen en op tijd rijden).• Door de dwingende eisen ten behoeve van HSA zullen storingen elders
in het land gemakkelijker invloed hebben op de HSL-corridor.• De conventionele infrastructuur zal 1,5% uitgevallen of
omgeleide HSL-treinen veroorzaken. Dit zal leiden tot circa € 2,2
miljoen gederfde gebruiksvergoeding per jaar.• De afhandelingsstrategieën zullen essentieel zijn voor het
beheersen van de punctualiteit.• De nieuwe infrastructuur zal ten opzichte van de bestaande infrastructuur
enkele verbeteringen in de performance geven vanwege het vermijden van enkele
kleine knelpunten, maar de grootste knelpunten in het bestaande net (Amsterdam,
Westtak, Schiphol, Rotterdam en Willemspoortunnel) zullen blijven bestaan.
Er zijn geen aanwijzingen dat de punctualiteit op de HSL-corridor structureel
beter zal zijn dan op de rest van het Nederlandse spoornet. In vergelijking
met de huidige corridor Amsterdam-België (over Den Haag) zal de punctualiteit
naar verwachting iets verbeteren.In de studie van ProRail werden als mogelijke maatregelen voorgesteld:• HSA prioriteit geven bij storingen;• een speciale corridoraanpak ontwikkelen (beheerplan voor punctualiteit
op corridor en optimaliseren herstel aan infrastructuur);• eenvoudiger dienstregeling en lijnvoering;• oplossen knelpunten in infrastructuur;• strak managen van HSA op haar inspanningsverplichtingen.De Stuurgroep was het erover eens wordt dat de punctualiteit met deze
maatregelen structureel verbeterd zou kunnen worden. Omdat de verantwoordelijkheid
hiervoor berust bij DGP in haar relatie tot ProRail en de vervoerders, werd
afgesproken dat de uitkomsten van het onderzoek door DGP zouden worden meegenomen
in het overleg met NS en ProRail.Wij constateren dat voor de punctualiteit van de HSL strenge normen zijn
opgenomen in de contracten met Infraspeed en HSA, maar dat de koppeling aan
het bestaande net – blijkens de studie van ProRail – afbreuk zal
kunnen doen aan de punctualiteit van het vervoerssysteem. Aan de uiteindelijke
punctualiteit van de treinen over de HSL-Zuid zijn voor zover ons bekend geen
normen gesteld. Omdat in de contracten met HSA en Infraspeed wél harde
eisen zijn gesteld aan hun bijdrage in het bereiken van hoge punctualiteit –
en omdat de minister hierover ook met de Tweede Kamer heeft gecommuniceerd –
is naar ons inzicht de verwachting bij de Tweede Kamer gewekt dat treinen
over de HSL-Zuid een hogere punctualiteit zullen kennen dan de treinen over
het bestaande spoor. HSA adverteert ook met de hoge punctualiteit van haar
treinen in haar publieksvoorlichting, Indien aan de HSL maximale prioriteit
wordt gegeven bij storingen, zullen de treinen op het reguliere spoorwegennet
hiervan, blijkens de ProRail-studie, nadeel ondervinden. Maar ook aan het
alternatief kleven nadelen: het is dan niet uitgesloten dat er – gelet
op de grote financiële belangen – juridische strijd zal ontstaan
over de toerekening van schade bij vertraging van de hogesnelheidstreinen.1Van de uitkomsten van de studie van ProRail zijn de minister voor zover
wij kunnen nagaan – en de Tweede Kamer niet op de hoogte gesteld.4.2.9 Problemen met HSL-infrastructuurOp 22 juni 2006 schreef de minister aan de Tweede Kamer dat bij Rijpwetering
als gevolg van horizontale grondzetting1 ingrijpende
herstelwerkzaamheden aan de infrastructuur verricht moesten worden.De geraamde directe kosten voor het Rijk zouden € 12,5 miljoen
bedragen. Bovendien was er het risico van latere oplevering van de infrastructuur.Ruim drie maanden later, op 4 oktober 2006, meldde de minister opnieuw
problemen met de infrastructuur. Bij Rotterdam was in een tunnel vorstschade
geconstateerd die hersteld moet worden. De kosten werden volgens de minister
gedragen door de bouwcombinatie, maar opnieuw waren er mogelijk gevolgen voor
de planning.Als gevolg van de tegenvallers verschoof de opleverdatum van het noordelijk
deel van de infrastructuur van 1 oktober 2006 naar 1 april 2007.
In de Stuurgroepvergadering van 8 juni 2006 werd geconcludeerd dat dit,
op basis van het dan bekende testplan van HSA, geen reden was om ook de aanvangsdatum
voor het commercieel vervoer te verschuiven. Wat niet werd besproken was dat
HSA contractueel het recht had om zes maanden te testen. In het vorige hoofdstuk
beschreven wij dat in het najaar van 2006 tevens duidelijk werd dat het beveiligingssysteem
ERTMS zou zorgen voor latere oplevering van de infrastructuur en dat ook daarbij
geanticipeerd werd op het feit dat HSA waarschijnlijk nog niet zou beschikken
over het materieel om te gaan testen.Gelet op het feit dat er vanuit het ministerie in de voorafgaande jaren
bij voortduring druk op HSA was uitgeoefend om op 1 april 2007 met het
vervoer te starten, moest echter verwacht worden dat HSA de Staat ook op háár
verplichtingen zou aanspreken.Op 27 september 2006 deed HSA inderdaad schriftelijk beroep op de
overeengekomen opleverdatum van de infrastructuur. Op 11 oktober stuurde
HSA een nieuwe brief, waarin van de minister werd geëist de datum aan
te geven waarop onbelemmerd op de infrastructuur getest kon worden.In de Stuurgroepvergadering van 30 november 2006 meldde DGP dat het
overleg met NS en HSA volledig was vastgelopen. HSA weigerde te praten zolang
er geen nieuwe aanvangsdatum lag. HSA wilde duidelijkheid over de testperiode
en de planning van de infrastructuur. Doordat de oplevering van de infrastructuur
vertraging opliep, strandde de door het ministerie gevoerde strategie «contract
is contract»; HSA was nu in de positie van eisende partij gekomen.4.2.10 Laatste stand van zakenIn de nieuwe planning wordt op 9 december 2007 begonnen met het vervoer
met de tijdelijke treinen (160 km/uur). Hiervoor moet een tijdelijke overeenkomst
met HSA worden gesloten. Vanaf 1 oktober 2008 start volgens de nieuwe
planning de dienstverlening met hogesnelheidstreinen.De Stuurgroep heeft op 31 januari 2007 opnieuw haar zorg uitgesproken
over de start met het tijdelijke materieel. Er is hierover nog geen overeenkomst
tussen HSA en NMBS gesloten. Ook is de procedure tot toelating van de tijdelijke
treinen in Nederland (in verband met de brandveiligheid) nog
niet gestart. Daarom is er grote twijfel bij de projectdirectie HSL-Zuid of
er echt gereden kan worden in december 2007.HSA heeft inmiddels aangegeven behoefte te hebben aan een «andere
organisatorische setting» en ook de projectdirectie HSL-Zuid vindt dat
de problemen niet op te lossen zijn in de huidige contractuele setting: «Er
moet meer ruimte worden geboden. Als er niet wordt bewogen gaat het niet werken.»1De Belgische overheid heeft laten weten dat men eerder dan Nederland klaar
is met de infrastructuur. Op basis van het met België gesloten verdrag
geldt een wederzijdse plicht om de infrastructuur tijdig op te leveren en
bedraagt de aan de verdragspartner te betalen boete bij te late oplevering € 5
miljoen op jaarbasis. Het ministerie verwacht dat de infrastructuur in Nederland
hooguit enkele maanden later zal worden opgeleverd dan in België.2Op 12 februari 2007 heeft de Stuurgroep de meest recente planning
voor de aflevering van de hogesnelheidstreinen vastgesteld:• De oplevering van de Thalys verschuift van december 2007 naar maart/april
2008.• De oplevering van de AnsaldoBreda-V250 treinen verschuift van februari
2008 naar februari 2009.Op 23 februari 2007 is de Stuurgroep voor het eerst bijeengekomen
in haar nieuwe samenstelling (zie § 2.1). In deze Stuurgroep, onder
voorzitterschap van RWS, zijn ook HSA en Infraspeed vertegenwoordigd. Gesproken
is over de mogelijkheden van de start van het vervoer per december 2007, zoals
de minister in de Tweede Kamer had toegezegd. HSA wil vanaf 9 december
2007 een uurdienst Amsterdam-Brussel rijden en heeft aangegeven aan dat een
keuze gemaakt dient te worden tussen de bestaande infrastructuur en de HSL-infrastructuur.DGP heeft laten weten dat pas vanaf december 2008 een volwaardig vervoersproduct
beschikbaar is voor de markt.4.3 RisicobeheersingDe Tweede Kamer heeft ons verzocht om behalve de tegenvallers en de risico’s
ook de risicobeheersing in onze analyse te betrekken. In dit hoofdstuk hebben
we op verschillende plaatsen al aandacht besteed aan de wijze waarop vanuit
het Ministerie van VenW aan contractbeheersing is gedaan. In deze paragraaf
presenteren wij onze bevindingen op dit punt in hun onderlinge samenhang.Juridische gerichtheidDe verantwoordelijkheid voor de concessieovereenkomst lag sinds het begin
van het project bij DGP. Vanaf november 2003 werd in de Stuurgroep HSL-Zuid
met regelmaat gesproken over de gerezen geschillen met HSA en over het uitblijven
van overeenstemming tussen HSA en de buitenlandse vervoerders. De inzet van
DGP bleef bepalend voor de te volgen koers.De relatie tussen het Ministerie van VenW – meer in het bijzonder
DGP – en HSA was al slecht ten tijde van het sluiten van de concessieovereenkomst
en kreeg vanaf 2003 steeds meer een juridisch karakter. Diverse inhoudelijke
geschillen droegen daaraan bij. Het ministerie meende dat HSA vooral streefde
naar verlaging van de gebruiksvergoeding en koos als uitgangspunt «contract
is contract». Dat uitgangspunt kwam in 2004 wel ter discussie
te staan, maar werd niet verlaten. Belangrijk daarbij was dat HSA weigerde
om het ministerie op transparante wijze inzicht te geven in haar bedrijfsvoering.De mogelijkheden voor het ministerie om de concessieovereenkomst te wijzigen
werden beperkt door aanbestedingsregels en het risico van ongeoorloofde staatssteun.
Zelfs de conclusie dat HSA als gevolg van gewijzigde omstandigheden mogelijk
een verliesgevende onderneming zou worden, leidde uiteindelijk niet tot een
gewijzigde opstelling.Door de juridische verhouding tussen het ministerie en HSA is geen sprake
geweest van gezamenlijke risicobeheersing. De Staat beschikte bovendien niet
over bevoegdheden om in te grijpen als het tijdig realiseren van het vervoer
in gevaar zou komen.De steeds uitgestelde bestelling van treinen is een goed voorbeeld van
de lastige positie waarin de Staat zich bevond als gevolg van de verdeling
van verantwoordelijkheden. Het ministerie verwachtte in 2003 dat HSA niet
op tijd kon gaan rijden en dat met de beoogde treinen de reistijden niet zouden
worden gehaald. HSA was juridisch verantwoordelijk voor de bestelling van
treinen, maar dat nam de politieke verantwoordelijkheid van de minister voor
tijdig en goed vervoer over de nieuwe spoorlijn niet weg. De prikkel die in
de concessieovereenkomst was opgenomen ter bevordering van de tijdige bestelling
van de treinen door HSA (het betalen van de gebruiksvergoeding vanaf de aanvangsdatum)
bleek onvoldoende te werken. HSA legde de schuld van de vertraging bij het
uitblijven van overeenstemming met de Belgische NMBS en later bij de onduidelijkheid
over het beveiligingssysteem ERTMS.De Staat koos er in deze en andere kwesties voor om volgens de lijn van
de juridische bevoegdheden te handelen. Vanuit de gekozen contracteringsstrategie
is de opstelling van de Staat begrijpelijk. Aan openbreking van eenmaal via
openbare aanbesteding tot stand gekomen contracten zijn bovendien juridische
risico’s verbonden in verband met de Europese regels op het gebied van
aanbesteding en het verlenen van staatssteun.Daar staat tegenover dat de HSL-Zuid een complex project is, waardoor
zich in de loop der jaren altijd omstandigheden voordoen die zich niet vooraf
contractueel laten regelen. Goede samenwerking tussen contractpartners is
daarom van groot belang om risico’s goed te kunnen beheersen.In september 2003 adviseerde de Hoofddirectie Juridische Zaken van het
ministerie aan DGP om de zuiver juridische strategie te verbreden tot een
strategie gericht op meer «partnership». Ook werd geadviseerd
om de risico’s te kwantificeren. Tot eind 2006 is van samenwerking tussen
de Staat en HSA echter nauwelijks sprake. Kwantificering van de risico’s
vond bovendien niet plaats – ook niet nadat ook de departementale auditdienst
(DAD) in zijn rapport bij de 16e voortgangsrapportage van maart 2005 daarop
uitdrukkelijk had aangedrongen.Goed risicomanagement omvat onder andere de volgende handelingen:• een actueel risicoregister bijhouden met daarin een integraal beeld
van alle risico’s (al dan niet gekwantificeerd);• schade aan onderlinge verhoudingen, politieke schade en schade
aan doelrealisatie betrekken in de analyse van de risico’s;• analyses uitvoeren waarin de kosten en baten van bemoeienis door
de Staat naast elkaar worden gezet;• een lijst van beheersmaatregelen opstellen om risico’s te
verkleinen;• een planning voor uitvoering van gekozen beheersmaatregelen opstellen
en verantwoordelijke probleemeigenaren aanwijzen;• systematisch informatie vastleggen en bijhouden omtrent (de beheersing
van) risico’s.Door de juridische wijze van contractbeheersing werd, met uitzondering
van het toekennen van specifieke verantwoordelijkheden aan medewerkers van
DGP, niet aan deze voorwaarden voldaan. Er is geen lijst met een actueel en
integraal beeld van alle risico’s bijgehouden en vastgelegd. Ook is
geen lijst van beheersmaatregelen (voorzien van een planning en met verantwoordelijk
probleemhouders) opgesteld om risico’s waar nodig te verkleinen.Geen interne of externe auditsDe DAD heeft geen controlewerkzaamheden verricht in relatie tot de concessieovereenkomst.
De dienst heeft ons desgevraagd laten weten dat men veronderstelde dat de
risico’s rond het vervoerscontract pas na de start van de exploitatie
actueel zouden worden.1Voorts hebben noch de Hoofddirectie Financiën, Management en Control
van het ministerie noch de DAD een punt gemaakt van het feit dat de raming
van de opbrengsten van de door HSA te betalen gebruiksvergoeding in achtereenvolgende
meerjarenbegrotingen niet werd geïndexeerd. Ook het feit dat in de concessieovereenkomst
niet was bepaald of de door HSA te betalen gebruiksvergoeding van € 148,3
miljoen (prijspeil 2000) inclusief of exclusief btw was, is lange tijd onopgemerkt
gebleven. Pas eind 2006 is dit duidelijk geworden. Het ministerie heeft geen
stukken kunnen leveren waaruit kan worden afgeleid wat destijds is afgesproken.We constateren verder dat DGP geen interne audits heeft laten uitvoeren
op de eigen beheersorganisatie. Wel werd op 5 januari 2006 een audit
gepubliceerd van LREHC Infraproject Services naar het interfacemanagement
door de projectorganisatie HSL-Zuid. In deze audit wordt DGP gekarakteriseerd
als een beleidsorganisatie waarin HSL-Zuid slechts één van de
onderwerpen is, waardoor het minder oog heeft voor de tijdgedrevenheid van
het project.Deze constatering strookt met onze bevinding dat in de periode 2002–2006
lange tijd niet volgens een vaste planning met daarin opgenomen mijlpalen
werd gewerkt. Pas op 22 april 2005 wordt, op aandringen van de stuurgroep
HSL-Zuid een «Plan van aanpak vervoer t/m 2007» gepresenteerd.
De in dit plan van aanpak opgenomen acties zijn in belangrijke mate afhankelijk
van het door HSA bereiken van overeenstemming met NMBS en SNCF. Wij stelden
vast dat de meeste mijlpalen die in het schema tot en met het eerste kwartaal
van 2006 werden voorzien, op 1 april 2007 nog niet waren gerealiseerd.
Het gaat dan onder andere om:• een overeenkomst tussen HSA en NMBS over de gezamenlijke dienstverlening
op de nieuwe infrastructuur;• overeenstemming tussen de Staat en HSA over aanpassing van de concessieovereenkomst
als gevolg van de afspraken tussen de ministers van Verkeer van Nederland
en België;• sluiten van een «direct agreement» over het recht van
de Staat om bij beëindiging van de concessieperiode het rollend materieel
over te nemen;• schriftelijke overeenstemming tussen
HSA en SNCF over het aantal treinen dat per dag over de HSL naar Parijs zal
rijden;• het afsluiten van een faillissementsverzekering voor HSA voor de
exploitatiefase.4.4 Informatievoorziening aan Tweede KamerDe Tweede Kamer heeft gevraagd of zij – gezien de informatie die
beschikbaar was binnen het Ministerie van VenW – juist, tijdig en volledig
is geïnformeerd. Daarbij heeft de Tweede Kamer gevraagd eventuele discrepanties
tussen intern beschikbare informatie en de informatie aan de Tweede Kamer
te verklaren. Op basis van ons onderzoek komen we tot de volgende bevindingen.Risico’s exploitatiefase in voortgangsrapportagesIn de voortgangsrapportages wordt informatie verschaft over verschillende
kwesties in het vervoersdossier, maar de aandacht voor de risico’s die daaruit voortvloeien is beperkt. Binnen de voortgangsrapportages
over de HSL is een onderscheid van risicomeldingen in:– hoofdstuk 2 «scope», actuele stand van zaken;– hoofdstuk 3, voortgang- en planningsrisico’s;– hoofdstuk 5, beïnvloedbare financiële risico’s.In hoofdstuk 5 worden vooral de risico’s bij de aanleg van de spoorlijn
gemeld, en niet de risico’s bij de exploitatie. De tijdige beschikbaarheid
van het materieel, de afstemming met de Belgen en Fransen en de discussie
over de concessie met HSA, worden gemeld in de hoofdstukken 2 en 3, en voornamelijk
als actuele ontwikkelingen. In concept-voortgangsrapportage 20 staat de niet-tijdige
afstemming tussen HSA en NMBS voor het eerst als een «vervoersrisico»
vermeld in hoofdstuk 5, omdat hiermee de startdatum van het vervoer in geding
is.De Tweede Kamer heeft in juni 2006 de minister van VenW gevraagd waarom
de vervoersrisico’s niet als risico worden aangemerkt. De minister gaf
hierop als antwoord dat risico’s ná de realisatie van de infrastructuur
niet door Rijkswaterstaat afgehandeld zullen worden, maar zullen worden overgedragen
aan ProRail (Tweede Kamer, 2006). De minister gaf verder aan dat de risico’s ín
de exploitatie de verantwoordelijkheid van HSA zijn, en daarmee niet in de
risicoparagraaf thuishoren.Wij constateren dat sinds 7 juli 2005 wel degelijk rekening gehouden
is met het risico dat de concessieovereenkomst zou moeten worden aangepast
en dat als gevolg daarvan de gebruiksvergoeding neerwaarts zou moeten worden
bijgesteld. Deze risico’s zijn in elk geval meegewogen waar het ging
om de langere rijtijden in België en de mogelijke gevolgen van een faillissement
van HSA.Wij hebben vastgesteld dat de risico’s voor de exploitatiefase van
de HSL niet systematisch in kaart zijn gebracht en niet zijn gekwantificeerd.
Zo is de te verwachten verlaging van de gebruiksvergoeding als gevolg van
gewijzigde omstandigheden niet geraamd. Daardoor is de minister van VenW niet
goed in staat geweest om de Tweede Kamer goed te informeren over deze risico’s.Beleidsinformatie buiten de voortgangsrapportagesBehalve via de voortgangsrapportages heeft de minister ook in brieven
en overleggen met de Tweede Kamer veel informatie verschaft over de problemen
rond het vervoer over de HSL. Voor zover wij dat in korte tijd konden beoordelen
werden daarin de feiten in het algemeen juist en tijdig aan de orde gesteld.De juridische wijze van contractbeheersing heeft wel gevolgen gehad voor
de informatie die de minister in brieven en tijdens overleggen gaf. De verantwoordelijkheid
voor de oplossing van kwesties, zoals de tijdige beschikbaarheid
van treinen, werd consequent bij HSA gelegd. Over de mogelijke (financiële)
gevolgen voor het vervoerscontract werd weinig met de Tweede Kamer gecommuniceerd.
Dat is niet verwonderlijk, omdat de contractbeheersing zich daarop ook niet
sterk richtte. Wel werd de Tweede Kamer frequent op de hoogte gehouden van
de actuele ontwikkelingen. Daarbij constateren wij dat de door de minister
gemaakte inschattingen doorgaans optimistisch waren, ook als de feiten daartoe
geen aanleiding gaven.Sommige overleggen met de Tweede Kamer hebben plaatsgevonden in vertrouwelijkheid.
Omdat hiervan geen verslagen worden gemaakt, weten wij niet met zekerheid
wat er op deze bijeenkomsten besproken is. Wij hebben alleen de «speaking
notes» van de minister voor deze overleggen kunnen bestuderen. Op basis
daarvan hebben wij niet kunnen vaststellen of de Tweede Kamer in voldoende
mate op de hoogte is gesteld van signalen over de financiële gesteldheid
van HSA. Het McKinsey-rapport (McKinsey&Company, 2004) over de commerciële
levensvatbaarheid van HSA wordt in elk geval niet genoemd bij de zaken die
de minister zelf aan de orde zal stellen. Bij de speaking notes zijn wel de
door NS aangeleverde optimistischer prognoses voor de winstgevendheid van
HSA gevoegd.In een enkel geval zijn wij gestuit op een geval van onjuiste of ontbrekende
beleidsinformatie; we bespreken hieronder de door ons gevonden voorbeelden.Voorbeeld onjuiste beleidsinformatie: tijdig aanpassen
materieelOver het niet tijdig kunnen aanpassen van de Thalys-treintoestellen (V300)
heeft de minister de Tweede Kamer in de beginfase van het HSL-project (2003–2004)
niet goed geïnformeerd. In juli 2003 bestempelde HSA in een brief aan
de minister de tijdige beschikbaarheid van ERTMS in de V300/Thalys-treintoestellen
als een groot risico (zie § 4.2.4). In de bespreking die de minister
op 30 september 2004 had met HSA werd wederom geconstateerd dat de ombouw
van het materieel niet tijdig gereed zou zijn.In de 14e voortgangsrapportage van april 2004 lezen we daarentegen dat
HSA geen problemen voorziet in de tijdige ombouw van de Thalys-toestellen.
Een jaar later, in april 2005, vroeg de Tweede Kamer de minister of het materieel
tijdig beschikbaar zou zijn. Hierop antwoordde de minister niet met een duidelijk «ja»
of «nee». Ze gaf aan dat dit de verantwoordelijkheid was van HSA
(VenW, 2005).Voorbeeld ontbrekende beleidsinformatie: punctualiteit
materieelBegin 2006 leverde ProRail een rapport af aan de Stuurgroep HSL waarin
een zorgwekkend beeld wordt geschetst over de punctualiteit van de HSL. Deze
beleidsinformatie is, voor zover wij konden nagaan, niet aan de minister verstrekt
en niet aan de Tweede Kamer aangeleverd. Omdat naar ons inzicht bij de Tweede
Kamer op zijn minst de verwachting is gewekt dat de HSL-Zuid een hogere punctualiteit
zou kennen dan het bestaande railvervoer, menen wij dat dit wel had behoren
te gebeuren.BIJLAGE 1VRAGEN TWEEDE KAMER AAN ALGEMENE REKENKAMERA. Tegenvallers HSL-Zuid– Welke informatie is op dit moment beschikbaar over de tot nu toe
opgetreden tegenvallers – zowel financieel als planmatig – op
het project HSL-Zuid op het Ministerie van VenW en bij de projectorganisatie
en de oorzaken daarvan.– Hoe verhoudt deze informatie zich tot de informatie die de Kamer
tot op heden heeft ontvangen over de tot nu toe opgetreden tegenvallers- zowel
financieel als planmatig op het project HSL-Zuid?– Op welke wijze hebben de verschillende actoren in de projectstructuur
getracht de tegenvallers te beperken?– Wat zijn de oorzaken voor een mogelijke discrepantie tussen de
informatie over tegenvallers die beschikbaar is op het Ministerie van VenW
en bij de projectorganisatie enerzijds en de informatie over tegenvallers
die de Kamer heeft ontvangen anderzijds (o.a. in termen van tijdigheid, volledigheid
en juistheid)?B. Eerder geïdentificeerde risico’s en
hun ontwikkeling– Welke informatie (zowel financieel als planmatig) is beschikbaar
op het Ministerie van VenW en bij de projectorganisatie over: de risico’s
op basis waarvan in 2002 de risicoreservering is ingesteld? de ontwikkeling
van deze risico’s sindsdien? de risico’s die er sindsdien zijn
bijgekomen of zijn afgevallen?– Hoe verhoudt deze beschikbare informatie zich tot de informatie
die de Kamer tot op heden heeft ontvangen over de geïdentificeerde risico’s
en de ontwikkeling daarvan?– Op welke wijze hebben de verschillende actoren in de projectstructuur
getracht de risico’s te beheersen?– Wat zijn de oorzaken voor een mogelijke discrepantie tussen de
informatie over geïdentificeerde risico’s en de ontwikkeling daarvan
die beschikbaar was op het Ministerie van VenW en bij de projectorganisatie
enerzijds en de informatie daarover die de Kamer heeft ontvangen anderzijds
(onder andere in termen van tijdigheid, volledigheid en juistheid)?C. Stand van zaken en verwachtingen rond tegenvallers
en risico’s– Welke risico’s voor de uitvoering van het project zijn per
1/1/2007 bekend op het Ministerie van VenW en bij de projectorganisatie en
op welke wijze zijn deze risico’s in kaart gebracht? Welke rol hebben
de verschillende actoren in de projectstructuur gespeeld bij de opstelling
van deze risicoanalyse?– Op welke wijze zullen de geïdentificeerde risico’s
worden beheerst volgens de beschikbare informatie? Welke rol spelen de verschillende
actoren in de projectstructuur in de risicobeheersing?– Welke overschrijdingen worden op basis van de huidige risico’s
nog verwacht en welke financiële middelen zijn daarvoor nog beschikbaar
in de risicoreservering?D. Aanbevelingen voor verdere risicobeheersing en
beperking tegenvallers– Welke aanbevelingen kunnen eventueel worden gedaan voor een (verdere)
verbetering van de risicobeheersing en beperking van tegenvallers bij uitvoering
van het project HSL-Zuid?BIJLAGE 2VERVOERSCONCESSIE HSA OP HOOFDLIJNENDe vervoersconcessie die de Staat en HSA eind 2001 zijn overeengekomen,
heeft een looptijd van vijftien jaar vanaf de door de Staat vast te stellen «aanvangsdatum».
Bij het sluiten van de overeenkomst werd uitgegaan van een aanvangsdatum van
1 oktober 2006. De Staat kan deze datum naar een later tijdstip schuiven.Indien HSA het rollend materieel definitief
heeft besteld, dient de Staat na het opschuiven van de aanvangsdatum aan HSA
eventueel een schadevergoeding te betalen in verband met kosten verbonden
aan dit uitstel.Als vóór de aanvangsdatum een gedeelte van de HSL-Zuid infrastructuur
beschikbaar komt voor reizigersvervoer, zal HSA bereid zijn op dat deel diensten
te verrichten. Hierover zal een tijdelijke overeenkomst worden gesloten met
de Staat. In de concessieovereenkomst zijn voor de door HSA te leveren diensten
diverse prestaties opgenomen:• Alle internationale reizigers en binnenlandse businessclass-reizigers
zijn verzekerd van een zitplaats en economyclass-reizigers hebben op binnenlandse
reizen 98% kans op een zitplaats, zelfs op de drukste trein op werkdagen
op het meest gebruikte traject.• Van de binnenlandse treinen mag 95% niet meer dan drie minuten
te laat arriveren (door toedoen van HSA) en van de internationale treinen
95% niet meer dan vijf minuten.• Ten opzichte van de geldende dienstregeling mag niet meer dan 0,5%
van de treinen uitvallen door toedoen van HSA.• Bij binnenlands vervoer wordt vanaf 15 minuten vertraging
50% van de ticketprijs vergoed en vanaf 30 minuten 100%.• Bij internationaal vervoer wordt vanaf 30 minuten vertraging
20% van de ticketprijs vergoed, vanaf 60 minuten 50% en
vanaf 120 minuten 100%.• Er wordt een aantal concrete maatregelen getroffen ter bevordering
van het veiligheidsgevoel van de reiziger en de toegankelijkheid voor reizigers
met een lichamelijke functiebeperking.• De klanttevredenheid moet minstens 80% zijn volgens een
in de overeenkomst vastgelegde meetmethode.Indien de kwaliteitsnormen niet worden gehaald kan de Staat, na een herstelperiode
van een jaar, een boete opleggen van maximaal € 5 miljoen per kwartaal,
of de overeenkomst ontbinden.De Staat garandeert voor de duur van de concessieperiode aan HSA het exclusieve
gebruiksrecht van de infrastructuur ten behoeve van binnenlands vervoer en
garandeert HSA capaciteitsrechten om het overeengekomen internationale bedieningspatroon
te kunnen uitvoeren.HSA dient de volgende HSL-Zuid-diensten uit te voeren:1Internationaal:• Amsterdam–Brussel–Parijs: 32 treinen Amsterdam-Brussel,
waarvan 16 treinen als eindbestemming Parijs hebben;• Den Haag–Rotterdam–Antwerpen-Brussel: 4 treinen;• Breda–Antwerpen–Brussel: 16 treinen.Nationaal:• Amsterdam–Rotterdam: 2 treinen per uur, met een minimum van
32 treinen per dag;• Amsterdam–Rotterdam–Breda: 2 treinen per uur, met een
minimum van 32 treinen per dag.Voor de verschillende trajecten zijn maximale rijtijden vastgelegd. Voor
het nationale vervoer geldt een «ingroeiperiode» van twee jaar
en voor het internationale vervoer vindt de opbouw plaats in overleg met de
Belgische en Franse vervoerders, waarbij het huidige aantal internationale
treinen bij de start van het vervoer als uitgangspunt geldt.HSA betaalt de Staat € 148,26 miljoen per jaar (prijspeil 2000)
aan gebruiksvergoeding. In de eerste vier jaren van de concessieperiode vindt
een korting op deze vergoeding plaats.1 Het bedrag
wordt jaarlijks geïndexeerd op basis van de Consumenten Prijs Index (CPI).
De Staat krijgt tot 1 september 2002 de mogelijkheid een tariefrestrictie
op te leggen, onder gelijktijdige verlaging van de gebruiksvergoeding met € 47
miljoen per jaar.HSA is geen gebruiksvergoeding verschuldigd voor treinpaden die zij niet
kan gebruiken als gevolg van het niet beschikbaar zijn van de infrastructuur
in Nederland of bij defecten die een vertraging van meer dan tien minuten
veroorzaken. HSA kan aanspraak maken op volledige vergoeding van schade indien
de infrastructuur per dienstregelingsjaar niet beschikbaar is voor meer dan
5% van de toegewezen treinpaden of indien op meer dan 10% van
de toegewezen treinpaden een vertraging optreedt van meer dan 10 minuten.HSA is na ondertekening van de concessieovereenkomst verantwoordelijk
voor de benodigde samenwerking met de Société Nationale des
Chemins de Fer (SNCF) en de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen
(NMBS). De samenwerking met de NMBS dient gebaseerd te worden op een «conceptcontract»
dat de Staat met NMBS heeft uitonderhandeld. Bij een interpretatieverschil
tussen NMBS en de Staat over de uitleg van het conceptcontract, worden eventuele
nadelige financiële gevolgen voor HSA door de Staat vergoed door middel
van een verlaging van de gebruiksvergoeding. Indien SNCF aan minder dan 12
treinen per dag meewerkt, kan HSA bij een financieel nadeel aanpassing van
de gebruiksvergoeding vragen.HSA kan wijziging van de overeenkomst vragen indien, na de start van de
dienstverlening, de infrastructuur ernstig tekortschiet of de afgesproken
kwaliteitscriteria vanwege externe factoren structureel onhaalbaar zijn. HSA
kan wijziging vragen van het bedieningspatroon en de gebruiksvergoeding als
onvoorziene externe omstandigheden het HSA structureel onmogelijk maken om
aan haar verplichtingen te voldoen. Een belangrijke beperkende voorwaarde
daarbij is dat de gevraagde wijziging noodzakelijk is voor de continuïteit
van HSA. Indien partijen niet tot overeenstemming komen over een wijzigingsverzoek
kunnen zij een bindend adviesprocedure starten.De overeenkomst kan onder een aantal voorwaarden ontbonden worden. Bij
faillissement of ontbinding van HSA vervalt de overeenkomst automatisch. HSA
garandeert bij afloop van de concessieperiode, ook na ontbinding, tegen vergoeding
de continuïteit van de HSL-Zuid-diensten totdat deze door een door de
Staat aan te wijzen partij zijn overgenomen. De Staat krijgt het recht om
bij beëindiging van de concessieperiode het rollend materieel over te
(laten) nemen («direct agreement»).BIJLAGE 3AFKORTINGEN EN BEGRIPPENAnsaldoBredaItaliaanse fabrikant van rollend materieel.AanvangsdatumDe in de concessieovereenkomst tussen de Staat en HSA vastgelegde datum
waarop de commerciële vervoerdiensten over de HSL-Zuid zullen starten.BovenbouwVerzamelnaam voor de rails, de bovenleidingen en transformatorstations,
het communicatie-beveiligings- en signaleringssysteem.DADDepartementale auditdienst.DGDirectoraat-generaal. Afdeling van een departement.DGPDirectoraat-generaal Personenvervoer (onderdeel Ministerie van Verkeer
en Waterstaat).ERTMSEuropean Railtraffic Management System; een treinbeveiligingssysteem.FEZ/FMCFinancieel-Economische Zaken/Financiën, Management en Control.GatewayHet systeem dat de communicatie regelt tussen de afzonderlijke ERTMS-systemen
van België en Nederland.GebruiksvergoedingDe vergoeding voor het gebruik van de HSL-Zuid-infrastructuur.GSM-RGSM for Railways. GSM-netwerk voor spoortoepassingen.HSAHigh Speed Alliance. HSA is een gezamenlijke onderneming van NS en KLM.IBOIIndex Bruto Overheidsinvesteringen, de index op basis waarvan het Ministerie
van Financiën compensatie biedt voor de loon- en prijsontwikkeling bij
infrastructurele projecten.InfraspeedHet consortium dat door de Staat is gecontracteerd om de bovenbouw van
de HSL-Zuid aan te leggen en gedurende 25 jaar beschikbaar te houden.IVWInspectie Verkeer en Waterstaat.KwartaalrapportageVier keer per jaar legt de HID HSL-Zuid in een kwartaalrapportage verantwoording
af aan de DG RWS over: de projectvoortgang, de beheersing van het project,
de kwaliteit en kwantiteit van de organisatie, de risico’s en de financiële
prognoses.LREHCLloyd’s Register & E. Horvat Consultants.NMBSNationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen.OnderbouwCiviel-technische fundering voor spoorprojecten inclusief de kunstwerken
(bruggen, viaducten enzovoort).OnvoorzienToeslag op de raming voor kosten die in een later stadium erbij kunnen
komen als gevolg van al dan niet geïnventariseerde, bijzondere gebeurtenissen
die binnen de scope van het project vallen. De hoogte van de toeslag is onder
andere afhankelijk van de projectfase.OverschrijdingskansDe kans dat een bepaalde waarde wordt overschreden.ProRailDe railinfrastructuurbeheerder van Nederland.Raakvlakrisico’sRisico’s bij het project HSL-Zuid als gevolg van de opdeling van
het HSL-contract in van elkaar afhankelijke deelcontracten.ReistijdDuur van een reis (inclusief stops).RestrisicoRisico’s die door de Staat zijn geïdentificeerd en geaccepteerd
tijdens de ontwerpen bouwfase en die zich kunnen manifesteren en zullen worden
opgelost voor rekening van de Staat.RijtijdDe tijd die een trein nodig heeft om van plaats A naar plaats B te rijden
(doorgaans van stilstand tot stilstand).RisicoEen risico is een onzekere gebeurtenis die de doelstelling van, in dit
geval een project, nadelig of voordelig beïnvloedt. Een risico wordt
vaak gewaardeerd als «kans x gevolg». Een risico is groter wanneer
de kans van optreden en/of de gevolgen van optreden groter zijn.RisicomanagementHet identificeren en kwantificeren van risico’s (bijvoorbeeld in
een project) en het vaststellen van beheersmaatregelen. Met beheersmaatregelen
worden activiteiten bedoeld waarmee de kans van optreden of de gevolgen van
risico’s worden beïnvloed. Afhankelijk van de kans en het gevolg
kan een risico op «vier manieren worden aangepakt: (1) voorkomen: één
of beide van de factoren kans en gevolg wegnemen; (2) verminderen: één of beide van de factoren kans en gevolg afzwakken; (3) uitbesteden:
risico’s onderbrengen bij verzekeraars; (4) accepteren: alleen bij zeer
kleine kans en/ of zeer kleine gevolgen.RisicoprofielEen grafische of getalsmatige weergave van de totale onzekerheid op een
bepaald moment ten aanzien van een bepaald (nog te realiseren) projectresultaat,
met een bijbehorende toelichting van de opbouw van onzekerheid. Kenmerk van
een risicoprofiel is dat het een verzameling van risico’s betreft en
dat het een momentopname is.RisicoreserveringReservering op de begroting van 2003 van het Infrastructuurfonds bestemd
voor het afdekken van spoorprogramma’s (later gespecificeerd tot Betuweroute
en HSL-Zuid) in de periode 2003 tot en met 2010.RWSDirectoraat-generaal Rijkswaterstaat.ScopeOmschrijving van wat wel/niet tot het project behoort in termen van eisen
aan het fysieke ontwerp en eventuele randvoorwaarden waaronder het te realiseren
object tot stand moet komen.SNCFSociété Nationale des Chemins de fer Français (Franse
spoorwegen).Stuurgroep HSL-ZuidDe Stuurgroep HSL-Zuid vormt het platform waarop vraagstukken worden behandeld
of besluiten worden voorbereid. Aan de Stuurgroep namen tot eind 2006 deel:
de DG-RWS, de DG DGP, de hoofddirecteur FEZ en de HID HSL-Zuid.ThalysEen type hogesnelheidstrein.TreinpadDe infrastructuurcapaciteit die nodig is om een trein in een bepaald tijdvak
met een bepaalde snelheid tussen twee plaatsen te laten rijden.TCITijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten. Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten
is een parlementaire commissie die onderzoek verricht heeft naar de vraag
hoe de Tweede Kamer haar grip op grote infrastructuurprojecten kan versterken.VAT-kostenBeheerskosten in kader van de voorbereiding, de administratie en het toezicht.VoortgangsrapportageConform de regeling grote projecten stelt de Directie HSL-Zuid voor de
halfjaarlijkse externe (politieke) verantwoording een concept op voor de voortgangsrapportage
die door de minister van VenW aan de Tweede Kamer wordt aangeboden. Bij elke «eindejaars»-voortgangsrapportage
wordt separaat een verklaring van de departementale auditdienst gevoegd.VTWVerzoek tot wijziging. Een verzoek tot wijziging is een interne procedure
van de projectdirectie HSL-Zuid om tot aanpassing van het beschikbare budget
te komen.BIJLAGE 4GEHANTEERDE METHODEN EN TECHNIEKEN VAN ONDERZOEKProbleemstellingDe probleemstelling van het onderzoek is geformuleerd aan de hand van
de vragen die de Tweede Kamer in haar verzoek aan de Algemene Rekenkamer heeft
gesteld. De probleemstelling van het onderzoek luidt:• Welke tegenvallers hebben zich in het project HSL-Zuid sinds 2002
voorgedaan, welke risico’s zijn of worden voorzien?• Hoe zijn en worden de risico’s door de projectorganisatie
beheerst?• Is de Tweede Kamer tijdig, juist en volledig over tegenvallers
en risico’s geïnformeerd?Bij de beantwoording van deze vragen hebben wij onderscheid gemaakt tussen
de twee fasen van het HSL-Zuid-project: de afronding van de aanleg (2003–2007)
en de exploitatie (2007 en verder).GegevensverzamelingVoor de beantwoording van de onderzoeksvragen hebben wij tussen 12 februari
en 6 april 2007 mondeling gegevens verzameld door middel van gesprekken
met medewerkers van de projectdirectie HSL-Zuid, DG RWS, DGP en de DAD van
VenW. Daarnaast hebben wij dossieronderzoek verricht bij de projectdirectie
HSL-Zuid en bij DGP. Hierbij hebben we ook de verslagen van de Stuurgroepvergaderingen
bestudeerd.Verder hebben wij de feitenreconstructie die de parlementaire werkgroep
Vervoer HSL-Zuid op 15 februari 2007 aan de minister van VenW heeft aangeboden,
gereviewd.Tot slot hebben wij een review uitgevoerd op de feitenreconstructie over
het ERTMS, die door het Ministerie van VenW is opgesteld.De gecontracteerde marktpartijen hebben wij niet in ons onderzoek kunnen
betrekken omdat de Algemene Rekenkamer geen controlebevoegdheden heeft bij
deze bedrijven.Aanpak onderzoek naar aanlegfaseIn ons onderzoek naar de aanlegfase hebben wij ten eerste geanalyseerd
hoe de risico’s die aanleiding vormden voor de instelling van een risicoreservering,
zich in de afgelopen jaren hebben ontwikkeld. Daarbij hebben we aansluiting
gezocht bij de benadering uit ons onderzoek Risicoreservering
Betuweroute en HSL-Zuid (Algemene Rekenkamer, 2003).Om de vraag van de Tweede Kamer te beantwoorden hoe
het actuele risicoprofiel er op 1 januari 2007 uitziet, hebben wij gebruikgemaakt
van een aantal interne risicoanalyses van de projectdirectie HSL-Zuid van
begin 2007.Om de vraag van de Tweede Kamer te beantwoorden wat
actoren binnen het Ministerie van VenW hebben gedaan om risico’s bij
de aanleg van de infrastructuur te beheersen, hebben wij twee deelonderzoeken
uitgevoerd: een onderzoek naar de opzet van het systeem van risicomanagement
bij de projectdirectie HSL-Zuid en een onderzoek naar (de beheersing van)
een selectie van risico’s. Deze selectie betreft risico’s voor
het tijdig realiseren van de infrastructuur.Gezien de beperkte tijd die beschikbaar was voor ons onderzoek hebben
wij niet de beheersing van alle opgetreden tegenvallers en potentiële
risico’s nader kunnen onderzoeken. Wij hebben er daarom voor gekozen
een onderzoek te verrichten naar de risico’s die op grond van het risicoprofiel
van januari 2007 het meest urgent waren. Daar zitten immers de beste mogelijkheden
voor risicobeheersing. Daarnaast hebben wij een aantal risico’s
onderzocht die niet direct op het kritieke pad liggen, maar bij optreden wel
kritiek kunnen worden.Aanpak onderzoek naar exploitatiefaseIn ons onderzoek naar de exploitatiefase hebben wij vanwege de beperkte
tijd die voor ons onderzoek beschikbaar was ons alleen gericht op de tegenvallers
en risico’s die verband houden met het vervoer over de HSL-infrastructuur.
Dat betekent dat wij de risico’s die ProRail in de exploitatiefase moet
beheersen in de contractuele relatie met Infraspeed niet hebben onderzocht.Wij hebben de risico’s die zich in de praktijk hebben gemanifesteerd
geanalyseerd, aan de hand van de voor de HSL-Zuid ingesteld risicoreservering.Daarnaast hebben wij onderzoek gedaan naar het risicomanagement bij DGP
en de beheersing van de voornaamste risico’s die het HSL-project in
de exploitatiefase bedreigen.Aanpak onderzoek naar informatievoorzieningVoor de onderzoeksvraag naar de juistheid, volledigheid en tijdigheid
van de informatieverstrekking aan de Tweede Kamer hebben wij de betreffende
voortgangsrapportages, Kamerbrieven en verslagen van overleggen bestudeerd.
Deze informatie hebben we vergeleken met onze bevindingen uit de gesprekken
en het dossieronderzoek.Gelet op de omvang van dit dossier en de zeer beperkte onderzoekstijd,
hebben wij wat dit onderdeel van ons onderzoek betreft volstaan met bevindingen
op hoofdlijnen. Het in detail toetsen van alle informatie aan de Tweede Kamer
op tijdigheid, juistheid en volledigheid zou meer tijd hebben gevergd. Zo’n
toetsing wordt bovendien bemoeilijkt door het feit dat de Tweede Kamer enkele
malen besloot om in beslotenheid met de minister van VenW over de HSL-Zuid
te vergaderen. Van deze vergaderingen wordt geen verslag gemaakt. Wij hebben
uitsluitend de door het departement aan de minister aangeleverde speaking notes voor deze vergaderingen kunnen bestuderen. Wij kunnen
niet vaststellen of de minister deze tekst ook daadwerkelijk heeft uitgesproken. LITERATUURAlgemene Rekenkamer (2000). Beleidsinformatie Betuweroute.Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–200, 27 195, nrs. 1–2.
Den Haag: Sdu.Algemene Rekenkamer (2001). Aanleg Betuweroute: Projectbeheersing
en financiering. Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 070,
nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.Algemene Rekenkamer (2002a). Nieuwe financiële
instrumenten in publiek-private samenwerking. Tweede Kamer, vergaderjaar
2001–2002, 28 472, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.Algemene Rekenkamer (2002b). Informatievoorziening
grote projecten. Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 645,
nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.Algemene Rekenkamer (2003). Risicoreservering HSL-Zuid
en Betuweroute. Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 724,
nr. 8. Den Haag: Sdu.Algemene Rekenkamer (2005). Terugblik 2005; Elf onderzoeken
nader beschouwd. Hoofdstuk 7: «Risicoreservering HSL-Zuid en
Betuweroute» (p. 83–98). Den Haag: eigen beheer.Algemene Rekenkamer (2007a). Rapport bij het Jaarverslag
2006 van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (XII). Tweede Kamer,
vergaderjaar 2006–2007, 31 031 XII, nrs. 1–2. Den Haag:
Sdu.Algemene Rekenkamer (2007b). Staat van de beleidsinformatie
2007. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 029, nr. 1.
Den Haag: Sdu.McKinsey&Company (2004). Quick scan of the commercial
viability of the HSL-South operations, Ministerie van Verkeer en Waterstaat,
Findings after 3 week assesment. The Hague, eigen beheer.Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten (2004). Reconstructie HSL-Zuid: de besluitvorming uitvergroot.Tweede Kamer,
vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 8. Den Haag: Sdu.Stoop, J.A., J.H. Baggen, J.L. Kroes, J.M. Vleugel, J.L.M. Vrancken (2007). HSL-beveiligingssysteem ERTMS, Een onafhankelijk onderzoek naar
nut en noodzaak van de aanpassing van het HSL-beveiligingssysteem ERTMS. Delft: TU Delft.Tweede Kamer (2004). Brief van de vaste Kamercommissie
aan de minister van VenW van 26 oktober 2004, over dreigende meerkosten
voor groeneharttunnel. Kenmerk 04/52/VW. Bijlage bij Tweede Kamer,
vergaderjaar 2004–2005, 22 026, nr. 209. Den Haag: Sdu.Tweede Kamer (2005a). Motie over verlagen risicoreservering
en de vrijkomende middelen te bestemmen voor de spoorsector (motie-Slob c.s.). Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 22 026, nr. 229.
Den Haag: Sdu.Tweede Kamer (2005b). Lijst van vragen van de commissie
voor Verkeer en Waterstaat over onttrekking risicoreservering HSL-zuid, en
de antwoorden van de minister van Verkeer en Waterstaat. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 22 026, nr. 217. Den Haag:
Sdu.Tweede Kamer (2005c). Verslag algemeen overleg van
10 november 2005 over de brief van minister Peijs van 8 november
2005 houdende feitenrelaas treinen HSL-Zuid. Tweede Kamer, vergaderjaar
2005–2006, 22 026, nr. 242. Den Haag: Sdu.Tweede Kamer (2005d). Verslag algemeen overleg gehouden
op 1 december 2005 inzake start vervoer over de HSL-Zuid. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 22 026, nr. 243. Den Haag:
Sdu.Tweede Kamer (2005e). Verslag algemeen overleg gehouden
op 8 december 2005 inzake de start vervoer over de HSL-Zuid. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 22 026, nr. 244. Den Haag:
Sdu.Tweede Kamer (2006). Lijst van vragen van de commissie
voor Verkeer en Waterstaat over de achttiende Voortgangsrapportage Hogesnelheidslijn-Zuid
(VGR18), en de antwoorden van de minister van Verkeer en Waterstaat. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 22 026, nr. 253. Den Haag:
Sdu.VenW (2005). Brief minister van Verkeer en Waterstaat
van 18 april 2005 met antwoorden op vragen gesteld door vaste Kamercommissie
voor Verkeer en Waterstaat in eerste termijn van algemeen overleg van 13 april
2005 over HSL-Zuid. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 22 026,
nr. 221. Den Haag: Sdu.VenW (2006). Brief minister van Verkeer en Waterstaat
van 19 december 2006 over vertraging HSL-Zuid met vijf maanden.Tweede
Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 22 026, nr. 259.VenW (2007). Brief minister van Verkeer en Waterstaat
van 23 januari 2007 over start commercieel vervoer over HSL-Zuid.Tweede
Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 22 026, nr. 260. Den Haag:
Sdu.XNoot1Waar in dit rapport wordt gesproken over «de infrastructuur»
wordt de onderbouw en de bovenbouw van de HSL-Zuid bedoeld.XNoot1We tekenen daarbij aan dat € 82 miljoen aan meerkosten (met
name meerkosten in verband met prijsindexering) werd gefinancierd uit de begroting
van VenW. Zonder de bijdragen uit de begroting van VenW zou het risicoprofiel
in de periode 2002–2006 niet met € 184 miljoen maar met € 102
miljoen zijn gedaald. Ook dan zouden de verwachte meerkosten van het project
overigens nog binnen het bedrag van de risicoreservering van € 600
miljoen blijven.XNoot2In onderzoek van de TU Delft is vastgesteld dat de ontwikkeling van een
nieuwe versie van ERTMS nodig was omdat de bestaande versie nog te veel fouten
bevatte en omdat de Nederlandse versie niet aansloot bij de Belgische. Zie:
Stoop e.a. (2007), p. 6.XNoot1De Staat behoudt in dat geval een claim op België in verband met
de langere rijtijden op Belgisch grondgebied.XNoot1Dit zijn contracten waarin marktpartijen het ontwerp, de bouw, de financiering
en het onderhoud van een project voor hun verantwoordelijkheid nemen.XNoot1Bijlage 1 bevat een volledig overzicht van de onderzoeksvragen die de
Tweede Kamer bij haar verzoek heeft geformuleerd.XNoot1Toetsing van de informatieverstrekking aan de Tweede Kamer op tijdigheid,
juistheid en volledigheid wordt bemoeilijkt door het feit dat de Tweede Kamer
enkele malen in beslotenheid met de minister van VenW over de HSL-Zuid heeft
vergaderd. Van deze vergaderingen is geen verslag gemaakt. Wij hebben de «speaking
notes» voor deze vergaderingen bestudeerd, zoals die door het departement
aan de minister zijn aangeleverd. Of de minister deze tekst ook daadwerkelijk
heeft uitgesproken is echter niet zeker.XNoot1Dit consortium, opgericht in 1999, bestaat uit Fluor Infrastructure BV,
Siemens Nederland NV, Koninklijke BAM groep NV, Innisfree Ltd. en HSBS Infrastructure
Ltd.XNoot1Zie hierover ons onderzoek Nieuwe financiële instrumenten
in publiek-private samenwerking (Algemene Rekenkamer, 2002).XNoot2Deze verdeling van taken en bevoegdheden is vastgelegd in een protocol
van 4 maart 2002. Vóór 2002 was er een projectorganisatie,
een samenwerkingsverband van DGP, RWS, NS-RIB en DHV, Deze projectorganisatie
viel onder DGP.XNoot1Notitie «Beeld RWS, DGP en Stuurgroep HSLz ten aanzien van het project
en de projectorganisatie HSLz». LREHC, 4 januari 2006.XNoot1In ons onderzoek Nieuwe financiële instrumenten
in publiek-private samenwerking zijn we ingegaan op de risico’s
van de exploitatiefase (Algemene Rekenkamer, 2002).XNoot1Op 30 juli 2002 ondertekenden de Staat en HSA een amendement op het
vervoerscontract waarin de aanvangsdatum werd verschoven. De financiële
consequenties daarvan werden pas op 28 april 2006 aan de Tweede Kamer
gemeld in voortgangsrapportage 18.XNoot2In verband met de huidige Europese regelgeving zal na afloop van de concessieperiode
van vijftien jaar het exclusief gebruiksrecht voor internationale treinen
niet meer aan één vervoerder verleend mogen worden. Door de
vertraagde start van de concessieperiode zal de opbrengst uit vervoer over
de HSL-infrastructuur in de periode van 1 april 2022 tot 1 oktober
2023 dus mogelijk hoger zijn.XNoot1De bedragen voor deze nieuwe risico’s zijn in de tabel opgenomen
in de totaaltelling van de raakvlakrisico’s.XNoot2Op deze precieze omvang van de bedragen gaan we hier niet in omdat over
een aantal van deze posten nog met marktpartijen onderhandeld moet worden.XNoot1Projectdirectie HSL-Zuid, VTW 03.20: Tekort Indexering Hoofdcontracten
25 mei 2003.XNoot2Projectdirectie HSL-Zuid, Prognose meerkosten Q42006, Gethematiseerd BRP-overzicht
Q4-2006.XNoot3De genoemde overschrijdingskansen zijn berekend voor het nemen van aanvullende
beheersmaatregelen. Het nemen van beheersmaatregelen kan de overschrijdingskans
doen afnemen. Bron: Projectdirectie HSL-Zuid, Risicoprofiel planning Q4-2006
van 11 januari 2007, p. 14.XNoot1Het risicoregister biedt een overzicht van alle bekende risico’s
die verbonden zijn met de aanleg van nieuwe infrastructuur. Het register geeft
voor al deze risico’s de kans van optreden en de verwachte gevolgschade.XNoot1Deze inkomstenderving doet zich vanwege de ingroeiperiode in de eerste
vier jaar van de concessieperiode voor. Daar staat een mogelijk voordeel voor
de Staat in latere jaren tegenover. In verband met de huidige Europese regelgeving
zal na afloop van de concessieperiode van vijftien jaar het exclusief gebruiksrecht
voor internationale treinen niet meer aan één vervoerder verleend
mogen worden. Door de vertraagde start van de concessieperiode zal de opbrengst
uit vervoer over de HSL-infrastructuur aan het eind van de concessieperiode
dus mogelijk hoger zijn.XNoot1De vraag of de migratie naar versie 2.3.0 technisch gezien noodzakelijk
is, kunnen wij niet beoordelen. Ons ontbreekt daarvoor de gespecialiseerde
deskundigheid. De Tweede Kamer heeft een afzonderlijk onderzoek uitgezet bij
de TU-Delft om deze vraag te beantwoorden.XNoot2De nieuwe voorschriften hebben overigens niet alleen tot gevolg dat de
infrastructuur aangepast moet worden, maar met name ook de apparatuur in de
treinen.XNoot3De Tweede Kamer is hierover geïnformeerd in een brief van de minister
van VenW d.d. 23 januari 2007.XNoot4Tegenover deze derving aan inkomsten in de eerstkomende jaren staat een
mogelijk voordeel voor de Staat in latere jaren; zie voetnoot 21.XNoot5Ministerie van VenW, departementale auditdienst, Rapport
inzake feitenreconstructie ERTMS-vertraging HSL-Zuid, 6 februari
2007.XNoot1Aan de Tweede Kamer is op 23 januari 2007 nog € 25,1 miljoen
gemeld.XNoot2RBC staat voor Radio Block Center.XNoot1Een OBU is een boordcomputer in de treinen die de gegevensverwerking van
de treinbeveiliging regelt.XNoot2In eerste fase wordt ERTMS-versie 2.3.0 min getest. In de tweede fase
worden versie 2.3.0 min en versie 2.3.0 getest.XNoot3De afstemmingsproblemen hebben betrekking op de integratie van de ERTMS-systemen
van beide landen en de koppeling met het Gateway-systeem.XNoot1De onderbouwaannemers hebben gebouwd op basis van een bij de contractverlening
door de Staat ter beschikking gesteld referentieontwerp. Er is discussie over
de interpretatie van dit ontwerp. De Landsadvocaat onderzoekt of de kosten
verhaald kunnen worden op de aannemers.XNoot2Op deze precieze omvang van de benodigde bedragen voor de aanpassingen
gaan we hier niet in omdat hierover nog met marktpartijen onderhandeld moet
worden.XNoot3Het HSL-tracé bevat in totaal zes tunnels. De gebruiksvergunning
voor de Kap Barendrecht wordt aangevraagd door de projectorganisatie Betuweroute.XNoot4Op grond van de Woningwet is de Staat verplicht gebruiksvergunningen aan
te vragen.XNoot1De 15 minuten-eis houdt in dat rook en hitte bij brand in een motorcompartiment
van een trein gedurende 15 minuten niet in de tunnel mogen komen, om reizigers
in staat te stellen naar de veilige buizen te vluchten zonder hulp van de
brandweer.XNoot2Technische specificaties inzake interoperabiliteit voor rolling stock
(vastgesteld in 2002), Beschikking 2002/735/EG.XNoot1Verslag Stuurgroep HSL-Zuid van 31 januari 2007.XNoot2ProRail zal extra basisstations plaatsen waarop filters worden gemonteerd
die het bestaande spoor afschermen van HSL-signalen. Hiermee wordt het probleem
van de interferentie van de HSL-alarmoproep met treinen op het bestaand spoor
ondervangen.XNoot1Abusievelijk heeft de minister van VenW in haar brief van 13 februari
2007 gemeld dat de Tweede Kamer vanaf eind 2004 geïnformeerd is over
de dynamische belastingen op de geluidsschermen.XNoot1Een uitvoeriger weergave van de hoofdlijnen van de vervoersconcessie is
opgenomen in bijlage 2.XNoot1Een uitgebreide beschrijving en analyse van de fase van de contractvorming
is opgenomen in het rapport van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten
(2004).XNoot1De prijs van een HSL-ticket zal maximaal 125% mogen bedragen van
een gewoon treinkaartje.XNoot2Juridische analyse concessieovereenkomst HSL Vervoer, HDJZ/S&W/2003–1957,
p. 1–2.XNoot1Juridische analyse concessieovereenkomst HSL Vervoer, HDJZ/S&W/2003–1957,
p. 1–2.XNoot2DGP heeft inmiddels onderzoek laten doen naar de gevolgen van de langere
reistijd in België en schat deze op 13% omzetdaling.XNoot3Verslag Stuurgroep HSL-Zuid 24 november 2003.XNoot1Verslag Stuurgroep HSL-Zuid 24 november 2003.XNoot1Brief van 1 juli 2004 aan DGP, p. 3.XNoot1Er bestaat tussen HSA en de Staat onenigheid over de vraag of het overleg
tussen de ministers op initiatief van de Staat tot stand is gekomen of dat
het plaatsvond in het kader van de bijstand door de Staat aan HSA, zoals voorzien
in de concessieovereenkomst.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 22 026, nr. 238.XNoot2Deze procedure is op 15 augustus 2006 per brief door HSA aan het
Ministerie van VenW aangekondigd, maar begin 2007 werd de procedure uitgesteld
toen bleek dat de aanvangsdatum – vanwege de inbouw van ERTMS in de
infrastructuur – tot 2008 verschoven zou worden en dat op zijn vroegst
in het najaar van 2007 met de tijdelijke treinen gereden zou kunnen worden.XNoot1Bij vertragingen vanaf vijftien minuten zal HSA bijvoorbeeld de reizigers
financieel moeten compenseren. Indien de oorzaak van de vertraging buiten
de schuld van HSA ligt, hoeft HSA geen gebruiksvergoeding voor de betreffende
treinpaden te betalen, en zal zij aanvullende schade mogelijk trachten te
verhalen op ProRail of Infraspeed.XNoot1Na het aanbrengen van grondlichamen voor nieuwe infrastructuur klinkt
de grond in. Als naast de nieuwe infrastructuur al een zandlichaam ligt, zoals
dat van de A4 bij Rijpwetering, dan bestaat de mogelijkheid dat de grond niet
alleen verticaal inklinkt maar dat het nieuwe grondlichaam ook in horizontale
richting verschuift. Dan wordt gesproken over «horizontale grondzetting».XNoot1Verslag Stuurgroep HSL-Zuid, 31 januari 2007.XNoot2Gesprek tussen Algemene Rekenkamer en DGP op 22 maart 2007.XNoot1Gesprek tussen de Algemene Rekenkamer en de DAD op 15 maart 2007.XNoot1Alle genoemde aantallen treinen leggen het traject in beide richtingen
af en tenzij anders vermeld betreft het treinen per dag.XNoot1Het eerste jaar bedraagt de korting 60% en in de jaren daarna neemt
deze telkens 15% af. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31072-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl