Aansprakelijkheid van toezichthouders; Brief minister naar aanleiding van het rapport Aansprakelijkheid van toezichthouders
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 31123, nr. 1

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

27-08-2007

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2006-2007

31123 nr. 1

20-08-2007

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaam1. Inleiding2. Juridisch kader3. Het praktijkonderzoek4. Aanbevelingen5. Ten slotteOndertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 31123Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 37 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
31 123Aansprakelijkheid van toezichthoudersnr. 1BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIEAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 20 augustus 20071. InleidingBij brief van 3 april 2006 (Kamerstukken II 2005/06, 30 300
VI, nr. 132) heeft mijn ambtsvoorganger uw Kamer aangeboden het rapport «Aansprakelijkheid
van toezichthouders». Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek
dat in opdracht van Justitie is uitgevoerd door prof. mr. C. C. van Dam
van het British Institute of International and Comparative Law te Londen.
Hierbij treft u mijn standpunt op dit rapport aan. Dit standpunt is tot stand
is gekomen in nauw overleg met de ministeries van Financiën, Economische
Zaken en Verkeer en Waterstaat.Het onderzoek brengt de omvang van het aansprakelijkheidsrisico voor toezichthouders
in kaart. Daarbij gaat het zowel om de mogelijke aansprakelijkstelling door
personen en bedrijven op wie toezicht wordt gehouden als om aansprakelijkstelling
door derden die schade lijden wegens vermeend falend toezicht. Waar in het
verleden van burgers en bedrijven zelf optreden werd verwacht, zijn, veelal
vanwege de gecompliceerdheid van de materie, op steeds meer terreinen toezichthouders
in het leven geroepen om de risico’s van het maatschappelijk leven te
beperken. Denk aan de Arbeidsinspectie of de De Nederlandsche Bank, de Consumentenautoriteit
en de Zorgautoriteit. Het handelen van deze toezichthouders bergt weer eigen
risico’s in zich.Doel van het onderzoek was te inventariseren of voor toezichthouders het
aansprakelijkheidsrisico van zodanig omvang is dat deze zou moeten worden
beperkt of zelfs weggenomen. Dit vanuit de gedachte dat, indien de aansprakelijkheidsrisico’s
te groot worden dit, naast hoge kosten, mogelijk tot andere negatieve consequenties
voor het toezichtbeleid kunnen leiden, zoals tot zogenaamd «defensief
gedrag». Daarbij was ook aandacht voor het zogeheten toezichthouderdilemma:
laat het aansprakelijkheidsrecht voor toezichthouders wel voldoende ruimte
om een evenwicht te vinden tussen niet te voortvarend optreden enerzijds en
niet te nalatig optreden anderzijds? Te voortvarend optreden betekent immers
dat de persoon of het bedrijf waarop toezicht wordt gehouden schade
kan lijden. Te weinig voortvarend toezicht kan daarentegen tot gevolg hebben
dat derden schade lijden.Het onderzoek bestaat uit een juridisch- en een praktijkonderzoek.In het juridisch onderzoek ligt de nadruk op de materiële eisen voor
de aansprakelijkheid van toezichthouders, in het bijzonder de vereisten van
artikel 6:162 BW (de regeling van onrechtmatige daad). Ook is aandacht besteed
aan internationale ontwikkelingen, in het bijzonder de invloed van EU-regelgeving
en uitspraken van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. Verder is
onderzoek gedaan naar de aansprakelijkheid van toezichthouders in een aantal
andere landen.1In het praktijkonderzoek is aan toezichthouders een vragenlijst voorgelegd
over de mate waarin zij te maken hebben (gehad) met aansprakelijkheidsclaims
en of en zo ja, op welke wijze dit hun beleid beïnvloedt. Op basis van
deze vragenlijsten en van aanvullende interviews is nagegaan hoe vaak een
schadeclaim wegens inadequaat handhavingstoezicht is ingediend en in welke
gevallen de claim (deels) is toegewezen. Bij het onderzoek was zowel een aantal
gemeentelijke2 als een aantal van de belangrijkste
landelijke toezichthouders3 betrokken.De belangrijkste conclusie die in het rapport wordt getrokken is dat er
op dit moment geen reden is voor bijzondere bezorgdheid als het gaat om de
aansprakelijkheid van toezichthouders. De onderzoekers geven voorts op overtuigende
wijze aan dat niet valt te verwachten dat er op afzienbare termijn problemen
zijn te verwachten. Zoals hieronder zal worden toegelicht ligt het, gezien
enkele daarbij spelende internationale dimensies, in de rede om nog aanvullend
onderzoek te doen naar de positie van toezichthouders op de financiële
sector.2. Juridisch kaderToezichthouders kunnen aansprakelijk zijn indien zij door een toerekenbare onrechtmatige daad schade hebben veroorzaakt.
Daarbij is dan wel vereist dat de door de toezichthouder geschonden (wettelijke)
norm moet strekken tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die
heeft geleden, het zogenaamde relativiteitsvereiste.
Ook dient vast komen te staan dat schade van de benadeelde in causaal verband
staat met de handeling van de toezichthouder.Bij dit juridisch kader spelen het onderscheid tussen toezicht en handhaving
enerzijds en de begrippen algemeen en bijzonder toezicht anderzijds een belangrijke
rol. Onder toezicht wordt verstaan het verzamelen van informatie over de vraag
of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan te stellen eisen en het zich
daarna vormen van een oordeel daarover. Handhaving is het interveniëren
naar aanleiding daarvan. Met de term inadequaat handhavingstoezicht wordt gedoeld op zowel gebreken in het toezicht als in de handhaving
van wet- en regelgeving.Gaat het om schade die derden (menen te) lijden door inadequaat handhavingstoezicht,
dan moet een onderscheid worden gemaakt tussen algemeen en bijzonder toezichtsfalen.
Algemeen toezicht ziet op het uitoefenen van algemene controle zonder dat
sprake is van een concrete onrechtmatige situatie. Falen is bijvoorbeeld mogelijk
als een toezichthouder onvoldoende heeft gedaan om overtredingen op te sporen.
Bijzonder toezicht ziet op het nalaten van controle terwijl er concrete aanwijzingen
zijn dat regels niet worden nageleefd; een toezichthouder heeft onvoldoende
gedaan om hem bekende overtredingen aan te pakken.De algemene norm waaraan getoetst wordt of een toezichthouder een toerekenbare
onrechtmatige daad heeft begaan, is die van de redelijk handelend toezichthouder.
De Hoge Raad heeft in de procedure van de Stichting Vie d’Or tegen De
Nederlandsche Bank terzake het vermeend toezichtfalen van een
rechtsvoorganger van DNB, de Verzekeringskamer, op 13 oktober 2006 (RvdW
2006, 941) de norm aldus geformuleerd: voldoet het toezicht
zoals dat is uitgeoefend aan de eisen die aan een behoorlijk en zorgvuldig
toezicht moeten worden gesteld. Bij de toetsing wordt rekening gehouden
met het feit dat een toezichthouder die een publiekrechtelijke taak uitoefent
een zekere mate van beleidsvrijheid kan genieten. Deze beleidsvrijheid wordt
wel begrensd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en aan de
verplichtingen die voortvloeien uit het Europese recht en het EVRM.Het algemene toezicht ligt grotendeels binnen de beleidsvrijheid van de
toezichthouder, dat wil zeggen beleidsvrijheid in de wijze waarop hij zijn
werkzaamheden uitoefent. Werkt de toezichthouder behoorlijk en op basis van
een redelijk toezicht- en handhavingsplan, dan zal er veelal geen ruimte zijn
om een onrechtmatige daad van de toezichthouder aan te nemen. Is sprake van
een bijzonder risico en is dat risico bij de toezichthouder bekend, dan is
zijn vrijheid meer beperkt. Dit bijvoorbeeld op grond van het recht van de
Europese Unie dat verplicht tot het houden van toezicht op inrichtingen met
een bijzonder groot veiligheidsrisico. De rechtspraak van het Europese Hof
voor de Rechten van de Mens verplicht voorts tot ingrijpen in situaties die
een direct en onmiddellijk gevaar voor iemands leven, menselijke waardigheid
en gezondheid inhouden. Daarnaast heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van
de Raad van State in het milieurecht en het ruimtelijk bestuursrecht de «beginselplicht
tot handhaving» ontwikkeld, die er op neerkomt dat een bestuurorgaan
in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift in beginsel moet handhaven
(optreden), tenzij er concreet uitzicht op legalisatie bestaat of handhavend
optreden disproportioneel zou zijn.In aanvulling op het onderzoek het volgende. In de Vie d’Or-zaak
heeft de Hoge Raad geoordeeld dat het stelsel van de Wet toezicht verzekeringsbedrijf
meebrengt dat de Verzekeringskamer óók bij de keuze om al dan
niet gebruik te maken te maken van haar wettelijke bevoegdheden, een aanzienlijke
beleids- en beoordelingsvrijheid toekomt. Komt een verzekeraar zijn wettelijke
verplichtingen niet na, dan is het, aldus de Hoge Raad, in beginsel aan het
inzicht van de Verzekeringskamer overgelaten of zij daar gevolgen aan zal
verbinden en zo ja, welke. De Hoge Raad formuleert vervolgens de volgende
maatstaf: «De Verzekeringskamer handelt ten opzichte van de polishouders onrechtmatig indien zij in de omstandigheden van het geval,
uitgaande van de gegevens waarover zij beschikte of behoorde te beschikken
en gelet op het geheel van de reeds getroffen maatregelen en de gebleken (in)effectiviteit
daarvan, alle belangen in aanmerking genomen – de mogelijk nadelige
effecten van de benoeming van een stille bewindvoerder daaronder begrepen –
met het oog op de aantasting van de individuele vermogensbelangen van de polishouders in redelijkheid niet tot het oordeel heeft kunnen komen
dat ook zonder de benoeming van een stille bewindvoerder het gevaar voor een
uiteindelijke deconfiture zo veel mogelijk bleef afgewend.» Met andere
woorden: ook bij een bijzonder risico kan een toezichthouder onder omstandigheden
toch een grote mate van beleidsvrijheid toekomen. Interessant is dat de Hoge
Raad, nadat hij benadrukt dat deze beleidsvrijheid een terughoudende toetsing
door de rechter meebrengt, erop laat volgen dat het er ook niet om gaat of,
achteraf oordelend, een andere beslissing beter ware geweest en of daardoor
schade had kunnen worden voorkomen, maar of in de omstandigheden en met de
kennis van toen de Verzekeringskamer in redelijkheid tot de desbetreffende
beslissing heeft kunnen komen.De aansprakelijkheid van toezichthouders jegens degene op wie toezicht
wordt gehouden, heeft vooral betrekking op situaties waarin een toezichthouder
een besluit neemt dat later door de administratieve rechter wordt vernietigd.
Het besluit wordt dan als een onrechtmatige daad aan een toezichthouder toegerekend.
Zo kan de weigering van een vergunning door de AFM voor het uitoefenen van
een financiële activiteit tot nadelige financiële gevolgen leiden
voor degene die het bedrijf wilde starten. Ook hier moet het bedrijf wel aantonen
dat er een causaal verband bestaat tussen de vernietigde beschikking en de
schade. In de praktijk is dat niet altijd eenvoudig.Geen verplichting tot schadevergoeding bestaat indien de toezichthouder
zich weliswaar niet als een redelijk handelend toezichthouder heeft gedragen,
maar de overtreden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals
de benadeelde die heeft geleden (art. 6:163 BW). Een voorbeeld is het Duwbak
Linda arrest, waarin een duwbak die door een door de staat voorgeschreven
keuring was goedgekeurd, zonk en schade aan andere schepen toebracht.1 De vraag was of de wettelijke regeling waarop scheepskeuringen
waren gebaseerd, strekte tot bescherming van benadeelden zoals de eigenaren
van de beschadigde schepen. De Hoge Raad kwam op basis van de relevante wetsgeschiedenis
tot de conclusie dat de normen niet mede strekten tot bescherming van het
individuele vermogensbelang. De wetgeving waarbij een toezichthouder in het
leven is geroepen of waarin bijzondere bevoegdheden zijn toegekend en de parlementaire
geschiedenis, zijn dus van belang. Zo komt de Hoge Raad in de Vie d’Or-zaak
na een uitvoerige analyse van de Wet toezicht verzekeringsbedrijf tot het
oordeel dat het toezicht op een verzekeraar mede tot doel heeft het financiële
belang van een polishouder te beschermen.Is eenmaal vastgesteld dat een toezichthouder toerekenbaar onrechtmatig
heeft gehandeld en strekt de overtreden norm ook tot bescherming van de schade
zoals de benadeelde die heeft geleden, dan komt de vraag aan de orde of er
tussen de normschending door de toezichthouder en de schade van de benadeelde
causaal verband bestaat. Dit is in de praktijk niet altijd eenvoudig. Zeker
in situaties van algemeen toezichtsfalen is het uiterst lastig om vast te
stellen dat de schade niet zou zijn ontstaan indien met inachtneming van de
beschikbare middelen en mensen een andersoortige controle zou zijn uitgeoefend.
De zogenaamde omkeringsregel kan mogelijk helpen. Normaal gesproken dient
de benadeelde te bewijzen dat er causaal verband is tussen de handeling van
de aansprakelijk gestelde persoon en zijn schade. Onder bijzondere voorwaarden
kan worden geoordeeld dat het aan de aansprakelijk gestelde persoon is om
aannemelijk te maken dat de schade ook zonder zijn onrechtmatige gedraging
zou zijn ontstaan. De omkeringsregel is in de jurisprudentie nog niet aan
de orde gekomen ten aanzien van de aansprakelijkheid van toezichthouders.Naast de beleidsvrijheid die toezichthouders genieten en het bewijs van
het causaal verband, is er ook een andere reden waarom het in bepaalde gevallen
niet eenvoudig is om toezichthouders met succes aansprakelijk te houden. Dit
vindt zijn oorzaak in de leer van de formele rechtskracht. Toezicht en handhaving
gebeuren vaak door middel van besluiten (handhavings- en gedoogbesluiten,
het verlenen of weigeren van een vergunning). Is dat besluit niet of tevergeefs
in een administratieve procedure aangevochten, dan moet de burgerlijke rechter
er in beginsel van uitgaan dat het besluit in overeenstemming is met de toepasselijke
wettelijke voorschriften en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Hij komt dan niet meer toe aan een zelfstandig inhoudelijk oordeel over de
(on)rechtmatigheid.23. Het praktijkonderzoekUit het praktijkonderzoek kwam naar voren dat het aantal schadevergoedingsvorderingen
tegen toezichthouders wegens inadequaat handhavingstoezicht relatief gering
is. De deelnemende gemeenten rapporteren een zeer gering aantal substantiële
aansprakelijksclaims wegens inadequaat handhavingstoezicht (één
tot vier maal per gemeente) over de afgelopen vijf tot tien jaren. Ook grote
gemeenten rapporteerden dat dergelijke claims hooguit enkele malen per jaar
voorkomen. In totaal werden iets meer dan twintig aansprakelijkheidsclaims
gemeld. De meeste landelijke toezichthouders zijn in totaal in de afgelopen
jaren slechts enkele keren (maximaal drie keer elk) geconfronteerd met een
aansprakelijkheidsclaim wegens (vermeend) inadequaat handhavingstoezicht.
In totaal rapporteerden vijf toezichthouders elf claims. Bij deze cijfers
gaat het uitsluitend om serieuze aansprakelijkheidsclaims.Bij de gemeentelijke toezichthouders varieert de omvang van de claims
van een paar honderd euro tot vermoedelijk miljoenen euro’s. De meeste
gerapporteerde claims zijn lager dan € 25 000. Benadrukt zij,
dat het hier om de gevorderde bedragen gaat. De claims zijn door de gemeenten
veelal afgewezen; de (on)juistheid van een aantal van deze claims is of wordt
thans in rechte vastgesteld. In ongeveer tien gevallen zijn benadeelden gerechtelijke
procedures tegen gemeenten gestart wegens inadequaat handhavingstoezicht.
Daaronder bevinden zich grote claims, zoals die van de benadeelden van de
cafébrand in Volendam en de vuurwerkramp in Enschede. Beide claims
zijn overigens ook jegens de Staat ingesteld. De eerstgenoemde zaak is inmiddels
geschikt, in de laatstgenoemde zaak heeft de rechtbank in Den Haag twee afwijzende
vonnissen gewezen; deze zaak is nu in hoger beroep aanhangig bij het Gerechtshof
te Den Haag.De omvang van de substantiële aansprakelijkheidsclaims ingesteld
bij de landelijke toezichthouders varieert van € 80 000 tot € 85 000 000.
Vier claims overschreden het bedrag van € 1 mln: twee claims bedroegen
iets meer dan € 1 mln, één claim ruim € 11,5
mln en één claim € 85 mln. De beide laatstgenoemde
claims waren gericht tegen DNB (één in haar kwaliteit als rechtsopvolger
van de Verzekeringskamer). In een aantal gevallen is de omvang van de schadevergoedingsvordering
niet bekend, omdat in eerste instantie alleen de onrechtmatigheidsvraag aan
de orde is gesteld en de omvang van de schadevergoeding in een eventuele schadestaatprocedure
aan de orde komt. Een uitzondering hierop vormt de VWA/RVV bij wie de gemiddelde
claim in 2004 nog geen € 5 000 bedroeg. Bij deze toezichthouder
gaat het om een relatief groot aantal claims met een beperkte omvang. Ten
overvloede zij ook hier opgemerkt dat het hier gaat om de hoogte van de vordering van de benadeelde. De juistheid van deze vordering
noch de juistheid van de hoogte van de schade is hierbij aan de orde. De meeste
claims zijn door de toezichthouders afgewezen en de (on)juistheid van een
aantal van hen is of wordt thans in rechte vastgesteld.Zowel landelijke als lokale toezichthouders hebben verklaard dat zij zich
in hun beleid niet laten leiden door angst voor aansprakelijkheidsclaims.
Zij zien dergelijke claims eerder als een test case
voor hun professionaliteit. Rechterlijke uitspraken ten nadele van toezichthouders
leiden voor zover nodig tot een aanpassing van het beleid. Op een daartoe
strekkende vraag antwoordden zowel de gemeenten als de landelijke toezichthouders
unaniem dat hun handhavingsbeleid en de uitvoering daarvan niet worden beïnvloed
door de vrees voor een aansprakelijkheidsclaim. In de visie van de DNB: «Het toezicht op financiële instellingen is voortdurend
in beweging. De toezichthouder vaart daarbij een vaste koers. De toezichthouder
dient zich bij het ontwikkelen, vasthouden of waar nodig aanpassen
van zijn beleid steeds rekenschap te geven van allerlei nationale of internationale
ontwikkelingen. De toezichthouder betrekt bij zijn visie op het te voeren
beleid ook ontwikkelingen in de jurisprudentie. De gevolgen van al dergelijke
ontwikkelingen, nationaal of internationaal, worden geëvalueerd met het
oog op eventuele verbetering of aanscherping van procedures en handhavingsbeleid.
Ook kunnen bepaalde incidenten tot verdere aanpassing van de regelgeving leiden
en tot uitbreiding van het toezichtinstrumentarium ter voorkoming van een
eventuele herhaling.»In het rapport wordt geconcludeerd dat aansprakelijkheidsclaims door de
toezichthouders op dit moment niet als een bijzonder probleem worden ervaren.
Zowel bij de landelijke als bij de lokale toezichthouders komt het beeld naar
voren dat rechterlijke uitspraken over aansprakelijkheidsclaims weliswaar
op specifieke punten tot correctie van beleid kunnen leiden maar dat er geenszins
sprake is van een algemene beïnvloeding van het toezichts- en handhavingsbeleid
door het aansprakelijkheidsrecht. Met andere woorden: er zijn geen aanwijzingen
voor defensief gedrag bij toezichthouders in de zin dat zij hun beleid ex
ante laten bepalen door de vrees voor aansprakelijkheidsclaims. Wel verwerken
zij ex post een beslissing van de rechter in hun beleid. In de aanvullende
interviews met toezichthouders kwam naar voren dat een zeer belangrijke, zo
niet de belangrijkste, basis voor het nemen van beslissingen de eigen professionaliteit
is. Kwaliteit van toezicht en handhaving staat bij de hier aan de orde zijnde
toezichthouders hoog in het vaandel en zij streven een optimale juridische
kwaliteit van haar toezichthoudend en handhavend optreden na.4. AanbevelingenDe onderzoekers doen een aantal aanbevelingen die het aansprakelijkheidsrisico
van toezichthouders en de gevolgen daarvan kunnen beperken.De eerste aanbeveling is om het kwaliteitsbeleid
op het gebied van toezicht en handhaving voort te zetten en daarbij –
voor zover nog nodig – de uit de jurisprudentie inzake de aansprakelijkheid
van toezichthouders voortvloeiende regels in dat beleid te integreren. De tweede aanbeveling is een eenvoudig systeem op te zetten
teneinde informatie omtrent aansprakelijkheidsrisico’s voor toezichthouders
beter te verspreiden onder toezichthouders.In het afgelopen decennium is de kwaliteit van toezicht en handhaving
tot één van de speerpunten van overheidsbeleid gemaakt, met
name bij de lokale toezichthouders. Daartoe is onder meer de stuurgroep Handhaven
op Niveau in het leven geroepen. Onder leiding van de stuurgroep zijn er projecten
gestart, onderzoeken gedaan, adviezen gegeven en instrumenten ontwikkeld die
provincies, gemeenten en waterschappen kunnen gebruiken om de handhaving op
een hoger peil te brengen. Eén van die instrumenten is de leidraad
Programmatisch Handhaven. Dit is een voorbeeldprogramma dat bestuurlijke organisaties
kunnen gebruiken om de handhaving te verbeteren en uit te voeren. Voorts is
in 2005 het programma Rijk aan Handhaving gestart;
een rijksbreed programma voor de verdere professionalisering van de handhaving
op rijksniveau. Met dit project wordt beoogd om de handhaving van ordeningswetgeving
bij het Rijk te verbeteren door het opstellen van handhavingsplannen.1 In 2006 is tenslotte het faciliterende programma Handhaven
met Effect gestart. Dit programma is gericht op de professionalisering van
de handhavers van decentrale overheden. De individuele handhaver staat hierbij
centraal. Onderdeel van dit programma is de oprichting van het
servicecentrum handhaving.1Het beleid om handhaving te intensiveren heeft inmiddels ook tot aanpassing
van de wetgeving geleid. Zo bepaalt artikel 100c Woningwet dat burgemeester
en wethouders jaarlijks hun voornemens bekend maken met betrekking tot de
wijze waarop in het komende jaar uitvoering zal worden gegeven aan de bestuursrechtelijke
handhaving van de bepalingen in de Woningwet. Deze voortdurende aandacht voor
de kwaliteit van toezicht en handhaving zal in de toekomst worden voortgezet,
waarbij in de door het Ministerie van Justitie te ondersteunen professionaliseringstrajecten
in de toekomst meer nadrukkelijk aandacht zal worden besteed aan de uit de
jurisprudentie voortvloeiende regels om aldus toezichthouders zich meer bewust
te maken van ook de juridische dimensie bij voorgenomen handhaving.Ook bij de landelijke toezichthouders is er veel aandacht voor de kwaliteit
van het toezicht. Dat de verantwoordelijkheid daarvoor vooral wordt overgelaten
aan de toezichthouders zelf, laat onverlet dat de overheid faciliterend kan
optreden. Het Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving beheert een
databank die voor toezichthouders de verschillende aspecten van een (voorgenomen)
interventie in beeld brengt. Deze databank wordt uitgebouwd, waarbij ook informatie
zal worden opgenomen over de juridische dimensie van een interventie door
daarin relevante rechterlijke uitspraken op te nemen. Toezichthouders kunnen
aldus de voor hun relevante jurisprudentie eenvoudig raadplegen. Dit zal dan
niet beperkt blijven tot alleen de relevante civielrechtelijke jurisprudentie.
Ook de jurisprudentie van de bestuursrechter en het Europese Hof van de Rechten
van de Mens zal daarin worden opgenomen voorzover daaruit valt af te leiden
onder welke omstandigheden een toezichthouder handhavend moet optreden indien
hem bekend is dat regels niet worden nageleefd, alsook welke handhavingsmiddelen
hij dan dient aan te wenden.In aanvulling hierop verdient het volgens het rapport aanbeveling om toezichthouders
te verplichten om de informatie als hier bedoeld in hun jaarverslag op te
nemen. Het kabinet is van mening dat hier volstaan kan worden met een oproep
aan toezichthouders om deze informatie ter beschikking te stellen aan genoemde
databank. Daarmee is volgens het kabinet een betere toegankelijkheid van deze
informatie gegarandeerd, die bovendien een totaalbeeld verschaft en niet een
jaarlijks, en daardoor versnipperd, beeld.De derde aanbeveling om voor de nieuwe toezichthouders
de budgettaire consequenties van aansprakelijkheid in ogenschouw te nemen,
wordt ter harte genomen.In aanvulling hierop zal hieraan ook aandacht worden besteed bij de verzelfstandiging
van bestaande, nog van de landelijke overheid deel uit makende, toezichthouders.
Bij een dergelijke verzelfstandiging en bij nieuw in te stellen toezichthouders
met rechtspersoonlijkheid zullen in dat geval, zoals het rapport aanbeveelt,
de voor- en nadelen van een aansprakelijkheidsverzekering of een andere dekking
van hun aansprakelijkheidsrisico worden onderzocht. Daarover zij ten overvloede
nog opgemerkt dat lokale toezichthouders in het algemeen al tegen aansprakelijkheid
verzekerd zijn en dat de aansprakelijkheid van landelijke toezichthouders
die een dienst zijn van een ministerie niet verzekerd is. De landelijke overheid
verzekert immers haar aansprakelijkheid niet, zodat de daarmee samenhangende
verplichtingen ten laste komen van de ministeriële begroting.De vierde aanbeveling is om de voor- en nadelen
te onderzoeken van een grotere financiële verantwoordelijkheid voor exploitanten.
Dit zou niet alleen kunnen geschieden in de vorm van een verplichte aansprakelijkheidsverzekering
met een hogere dekking dan de thans gebruikelijk (zoals thans
in België geldt), maar ook door middel van het opleggen van de verplichting
tot het stellen van financiële zekerheid in het kader van de vergunningverlening.
De gedachte hierbij is dat indien de toezichthouder aansprakelijk is voor
onvoldoende toezicht en handhaving er vaak ook een andere (rechts)persoon
aansprakelijk zal zijn voor de schade. Het beginsel van de hoofdelijkheid
brengt dan mee dat de toezichthouder jegens de benadeelde toch volledig aansprakelijk
is (zie art. 6:102 BW). In de interne verhouding met de andere schadeveroorzaker
zal de toezichthouder een recht van regres hebben voor een (groot) deel van
de schade, maar dit biedt alleen soelaas indien de ander voldoende verhaal
biedt. Dit interne regresrecht kan daarom beter worden gerealiseerd door te
bewerkstelligen dat exploitanten (verplicht) meer verhaal bieden dan thans
vaak het geval is. Daarmee zou het aansprakelijkheidsrisico van toezichthouders
kunnen worden verminderd.Een onderzoek zoals hier aanbevolen is recentelijk van start gaan. Een
aanbeveling als deze is namelijk in 2005 ook gedaan door de Commissie Tegemoetkomingen
bij Rampen en Calamiteiten.1 Deze commissie wees
op een ander nadelig effect van onvoldoende verhaal bij een dader, namelijk
het risico dat gedupeerden van een ramp met lege handen staan. De commissie
heeft daarom maatregelen aanbevolen om te bewerkstelligen dat de draagkracht
van bedrijven die door aard of karakter een groter risico voor de omgeving
dan normaal vormen, omvangrijker zal zijn. Dit zou volgens de commissie vorm
kunnen worden gegeven door een verzekering of solvabiliteitseis.Het onderzoek vindt plaats onder leiding van het Ministerie van VROM.
Onderzoek wordt gedaan naar de wenselijkheid en haalbaarheid van een voorgeschreven
aansprakelijkheidsverzekering voor risicovolle bedrijven, al dan niet in combinatie
met vergunningverlening voor bepaalde sectoren.2
In dit onderzoek wordt ook een groot aantal andere aspecten betrokken, zoals
de hoogte van de dekking, de mate van gevaarzetting van de verschillende bedrijfstakken,
de concurrentiepositie van bedrijven, de mogelijkheid van zelfregulering en
de hiermee samenhangende uitvoeringsaspecten.De vijfde aanbeveling die het rapport doet
is om de ontwikkelingen op het gebied van de aansprakelijkheid van toezichthouders
een aantal jaren te volgen door middel van een monitoring systeem, zodat eventuele
problemen in een vroeg stadium kunnen worden gesignaleerd en tijdig adequate
maatregelen kunnen worden genomen. In het kader van een dergelijke monitoring
zou in een eenvoudig, betrouwbaar en uniform registratiesysteem onder meer
dienen te worden bijgehouden in welke gevallen toezichthouders aansprakelijk
worden gesteld voor inadequaat handhavingstoezicht, of deze claims door de
toezichthouder worden gehonoreerd, in welke gevallen een rechtszaak wordt
aangespannen en wat de beslissing van de rechter in de desbetreffende zaak
is. Voorts dient volgens deze aanbeveling voor gevallen waarin aansprakelijkheid
door de toezichthouder wordt erkend, dan wel door de rechter wordt vastgesteld,
onder meer te worden geanalyseerd wat er mis is gegaan en of hier sprake is
van een incidentele dan wel een structurele tekortkoming bij de toezichthouder.Deze aanbeveling wordt niet overgenomen. In het rapport wordt immers op
basis van het juridische onderzoek op overtuigende wijze aangetoond dat het
niet voor de hand ligt om te veronderstellen dat binnen afzienbare termijn
problemen zijn te verwachten. Een monitoring systeem teneinde de ontwikkelingen
op dit gebied een aantal jaren te volgen, heeft naar mijn mening dan ook nauwelijks
toegevoegde waarde. Daarbij wl ik erop wijzen dat de hierboven genoemde uit
te bouwen databank ten dele reeds deze functie kan vervullen. Mochten er zich
immers in de rechtspraak toch nog onverwachts ontwikkelingen voordoen, dan
worden deze door actualisering van de databank spoedig onderkend.5. Ten slotteIk heb met waardering kennis genomen van het rapport en de analyse op
basis van het juridische onderzoek en het praktijk onderzoek. Ik onderschrijf
de conclusie van het rapport dat er op dit moment geen reden is voor bijzondere
bezorgdheid als het gaat om de aansprakelijkheid van toezichthouders. Met
de onderzoekers verwacht ik ook niet dat er op afzienbare termijn problemen
zijn te verwachten.Uit het onderzoek blijkt dat ook toezichthouders zich over hun aansprakelijkheid
niet zeer bezorgd tonen, maar de ontwikkelingen uit de aard der zaak wel nauwlettend
volgen. Meer in het algemeen ervoeren de meeste toezichthouders het aansprakelijkheidsrecht
als een nuttig middel voor het eigen leerproces met betrekking tot de kwaliteit
van goed toezicht en goede handhaving. Is een toezichthouder tekortgeschoten
in zijn toezichthoudende en handhavende taak, dan hebben benadeelden recht
op schadevergoeding. Uit het juridisch onderzoek blijkt dat de rechtspraak
zich terughoudend opstelt als het gaat om de aansprakelijkheid van toezichthouders.
Het na het verschijnen van dit rapport gewezen Vie d’Or-arrest bevestigt
dit. Er is dan ook geen aanleiding in zijn algemeenheid het aansprakelijkheidsrisico
van toezichthouders te verminderen dan wel te elimineren.In de Tweede Kamer is bij verschillende gelegenheden aandacht gevraagd
voor specifiek de positie van de toezichthouders op de financiële sector,
de AFM en DNB. Het ministerie van Financiën heeft na ommekomst van het
onderzoeksrapport een studiedag georganiseerd waarin de conclusies en aanbevelingen
in het bijzonder zijn besproken met het oog op de positie van de toezichthouders
op de financiële sector. Tijdens deze studiedag toonden meerdere specialisten
zich niet zozeer bezorgd over het aansprakelijkheidsrecht zelf, maar wel over
enkele internationale dimensies die van invloed kunnen zijn op de omvang van
de bedragen waarvoor deze toezichthouders aansprakelijk kunnen zijn. Het gaat
dan om het volgende.In Duitsland is in de wet vastgelegd dat de financieel toezichthouder
zijn werkzaamheden verricht in het algemeen belang1
en individuen die schade lijden geen vordering op deze toezichthouder hebben.
Ook in België geniet de financieel toezichthouder immuniteit van aansprakelijkheid
door de wettelijke bepaling dat de toezichthouder zijn functies uitsluitend
uitoefent in het algemeen belang.2 Dit geldt overigens
in België niet bij bedrog of grove nalatigheid aan de zijde van de toezichthouder.
Dit roept de vraag op waarom in deze landen een dergelijke immuniteit wenselijk
is bevonden en wat daarvan in de praktijk de effecten zijn. Onduidelijk is
in hoeverre door deze immuniteiten bij grensoverschrijdende financiële
verrichtingen het gevaar dreigt dat juist een Nederlandse financieel toezichthouder
de schade zal moeten dragen, mede omdat een aantal zeer grote internationaal
opererende financiële instellingen in Nederland is gevestigd en (ook)
aan Nederlands toezicht onderworpen is. In opdracht van de minister van Financiën
zal dan ook aanvullend onderzoek worden gedaan naar de vraag of gezien deze
internationale dimensies de conclusies zoals nu geformuleerd, zonder meer
opgaan voor juist financiële toezichthouders. Over de uitkomsten van
dit onderzoek zal het ministerie van Financiën de Kamer nader informeren.De minister van Justitie,E. M. H. Hirsch BallinXNoot1België, Duitsland, Engeland en Wales, Frankrijk en Italië.XNoot2Amsterdam, Rotterdam, Utrecht, Alkmaar, ’s-Hertogenbosch, Enschede,
Heerlen, Edam-Volendam, Kappelle en Berkelland.XNoot3De Nederlandsche Bank (DNB), de Autoriteit Financiële Markten (de
AFM), de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa), de Voedsel- en Warenautoriteit,
agentschap Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, de Inspectie voor
de Gezondheidszorg en de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit
(Opta).XNoot1HR 7 mei 2004, NJ 2006, 281, AB 2005, 127, m.nt. FvO.XNoot2Zie overigens het «Voorontwerp van de Studiegroep Schadevergoeding
bij rechtmatige en onrechtmatige overheidsdaad». Dit voorontwerp beoogt
een duidelijke competentieverdeling te realiseren tussen de bestuursrechter
en de burgerlijke rechter voor schadeverzoeken wegens onrechtmatige besluiten.XNoot1Zie www.rijkaanhandhaving.nl.XNoot1www.servicecentrumhandhaving.nl.XNoot1Zie het eindrapport «Soladiriteit met beleid», te vinden op
www.ctrc.nl.XNoot2Zie Kamerstukken II 2005/06, 29 668, nr. 11, p. 22.XNoot1Par. 4 (4) van het Gesetz über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht.XNoot2Art. 68 van de Wet betreffende de financiële sector en de financiële
diensten. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31123-1.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl