Integraal wetgevingsbeleid; Brief van de Minister van Justitie
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Eerste Kamer der Staten-Generaal
 1
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST136478
 2009-2010
 
 31 731
 Integraal wetgevingsbeleid
 
 
 
 
 A
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE
 Aan de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 30 oktober 2009
 
 Bij brief van 6 oktober 2008 heb ik u gezonden de nota «Vertrouwen
in wetgeving, Een programma voor een integraal wetgevingsbeleid» (Kamerstukken
II 2008/09, 31 731, nr. 1). De nota Vertrouwen in wetgeving vormt de
vertaling van het beleidsprogramma «Samen werken, samen leven»
in een integraal wetgevingsbeleid dat uitgaat van vertrouwen in burgers, bedrijfsleven
en professionals en omgekeerd van het vertrouwen dat de samenleving moet kunnen
stellen in de wet en de zorgvuldige uitvoering ervan. Ik heb de nota met de
Eerste Kamer besproken in een debat op 10 februari van dit jaar.
 
 In deze brief geef ik u een overzicht van de stand van zaken van de uitvoering
van de nota. Ik volg daarbij de speerpunten zoals geformuleerd in de nota:
terughoudendheid met nieuwe wetgeving; ruimte voor burgers, bedrijfsleven
en uitvoerders; betere uitvoering; meer aandacht voor ICT en wetgeving; en
de betekenis van Europa. Dit overzicht, inclusief een samenvatting van enkele
reacties op de nota, vindt u in onderdeel II hieronder. Maar eerst maak ik
enkele algemene opmerkingen over de uitvoering van het wetgevingsbeleid zoals
neergelegd in de nota.
 I. Algemeen: uitvoering van de nota Vertrouwen in
wetgeving anno 2009
 De financiële en economische crisis, die zich ruim een jaar geleden
openbaarde, heeft grote maatschappelijke consequenties. Deze laten uiteraard
ook de wetgeving niet onberoerd. Om bij te dragen aan economisch herstel en
de versteviging van economische en financiële structuren worden op bepaalde
terreinen nieuwe wettelijke regels ingevoerd en bestaande wetgevingsarrangementen
kritisch onder de loep genomen. Daarbij blijven de centrale noties van de
nota Vertrouwen in wetgeving onverminderd van belang en actueel.
 
 Dit geldt bijvoorbeeld voor de begrippen «vertrouwen»
en «ruimte geven». De financiële en economische
crisis plaatst deze begrippen in een ander licht. Enerzijds is het vertrouwen
in het financiële systeem en de financiële sector ernstig
geschaad. Anderzijds is voor economisch herstel meer dan ooit vertrouwen van
burgers en bedrijven nodig: vertrouwen in de veerkracht van de economie en
van de samenleving en vertrouwen in de stimulerende en waarborgrol van de
overheid daarbij. Dit betekent geenszins dat vertrouwen en ruimte geven in
wetgeving geen juiste uitgangspunten meer zouden zijn. Wèl zal de wetgever
nog scherper de grenzen van het vertrouwen moeten aangeven. Daarbij gaat het
om de afgrenzing tussen overheidssturing en zelfregulering, de afbakening
van de wederzijdse verantwoordelijkheden van de overheid en maatschappelijke
actoren en de mogelijkheden voor de overheid om op te treden (ondersteunend,
preventief of repressief). Op sommige terreinen van wetgeving zal mogelijk
een nieuw evenwicht moet worden gevonden tussen ruimte voor maatschappelijke
actoren, toezicht en regulering.
 
 Reeds bestaande doelstellingen krijgen door de economische situatie nog
meer gewicht en urgentie. Meer dan ooit is het noodzakelijk om maatregelen
te nemen om administratieve en bestuurlijke lasten te verlichten en procedures
te stroomlijnen en te versnellen. Daarbij horen ook wettelijke maatregelen,
zoals het voorstel voor een Crisis- en herstelwet en diverse maatregelen op
het terrein van Justitie (zie mijn brief van 29 oktober 2008, Kamerstukken
II 2008/09, 31 731, nr. 3). Snelheid en doelmatigheid zijn zelfstandige
eisen waaraan besluitvormings- en geschilbeslechtingsprocedures, bijvoorbeeld
met betrekking tot het economisch verkeer, moeten voldoen. Maar het zijn niet
de enige eisen; ook andere kwaliteitseisen voor wetgeving moeten gewaarborgd
blijven, zoals zorgvuldigheid en een adequate rechtsgang voor belanghebbenden.
 Snelheid is ook een eis die aan het wetgevingsproces zelf moet worden
gesteld, uiteraard met behoud van de eigen verantwoordelijkheid van elk orgaan
in de wetgeving. Ik wil de mogelijkheden bekijken om de voorbereiding en behandeling
van wetsvoorstellen te versnellen. Planning en prioritering zijn daarbij essentieel.
Dezer dagen stuur ik u namens het kabinet een rijksbreed wetgevingsprogramma.
Dit programma geeft inzicht in de wetgevingsvoornemens van alle ministers
en draagt bij aan de planning van de voorbereiding en de efficiënte behandeling
van wetsvoorstellen.
 
 Transparantie, een integrale benadering en uitvoerbaarheid zijn andere
kernbegrippen van de nota waaraan ik samen met mijn collega-bewindslieden
concreet uitdrukking probeer te geven in de wetgeving.
 
 Transparantie over wetgevingsvoornemens en
in het wetgevingsproces leidt tot een grotere betrokkenheid van burgers en
bedrijven bij de wetgeving. Dat is naar mijn overtuiging niet alleen bevorderlijk
voor de kwaliteit van wetgeving maar draagt ook bij aan een meer weloverwogen
besluit over de inzet van wetgeving en de keuze tussen verschillende alternatieven.
Transparantie draagt daarmee bij aan terughoudendheid met wetgeving. Sinds
24 juni jl. worden bepaalde wetsontwerpen, bij wege van experiment, op
internet gezet en kan eenieder op eenvoudige wijze zijn mening daarover kenbaar
maken.
 
 Het belang van een integrale benadering komt
reeds tot uitdrukking in de ondertitel van de nota: Een programma voor een
integraal wetgevingsbeleid. Het wetgevingsproces is onderdeel van een keten
die loopt van de beleidsvoorbereiding, via de instrumentatie van het beleid –
onder andere door wetgeving – en de toepassing van die instrumenten
tot de evaluatie. De integrale benadering gaat ervan uit dat er een wisselwerking
is tussen alle onderdelen van de keten en in het bijzonder dat goede wetgeving
alleen tot stand komt als reeds in de fase van de beleidsvoorbereiding wordt
geanticipeerd op vragen naar de noodzaak van en alternatieven voor wetgeving,
de inbedding in het rechtssysteem en de uitvoerbaarheid. Met de invoering
van het Integraal afwegingskader voor beleid en wetgeving (IAK)
ondersteunen we beleidsmakers en wetgevers bij het beantwoorden van deze vragen.
Het IAK is beschikbaar via Rijksweb en wordt dit jaar en volgend jaar in een
aantal pilotprojecten beproefd.
 
 Bij een integrale benadering hoort ook een nauwe en goede samenwerking tussen de verschillende bij de beleidsvorming en wetgeving
betrokken spelers. Voor het wetgevingsproces kan het belang van samenwerking
niet worden overschat. Dit betreft zowel de samenwerking tussen verschillende
departementen en hun wetgevingsafdelingen als ook de samenwerking tussen de
wetgeving en het beleid en tussen de wetgeving en de uitvoering. Ter verbetering
van deze samenwerking zijn en worden belangrijke stappen gezet. De juridische
en wetgevingsdirecties bij het rijk werken steeds intensiever samen. Sinds
2007 hebben ze een pool van juristen, via welke ze voor kortere of langere
duur medewerkers uitwisselen. Deze uitwisseling is heel succesvol en goed
voor de kwaliteit van het werk. Ook de eerste ervaringen met interdepartementaal
samengestelde teams voor bijzondere wetgevingsprojecten (bijvoorbeeld de invoering
van de Dienstenrichtlijn, de Staatkundige vernieuwing Antillen) zijn positief.
Aan de opleiding van wetgevings- en andere overheidsjuristen wordt hard gewerkt
via onder andere de welbekende Academie voor Wetgeving en de op 1 september
jl. opgerichte Academie voor Overheidsjuristen. Deze initiatieven dragen er
ook aan bij dat het rijk nog meer een aantrekkelijke werkgever wordt voor
juristen.
 Deze activiteiten vinden plaats in het kader van het programma Versterking
Juridische Functie Rijk (VJFR), waarin tevens aansluiting is gezocht bij het
Programma Vernieuwing Rijksdienst. Het programma VJFRzal eind van dit jaar
worden afgerond met een rapportage die ter kennis van uw Kamer zal worden
gebracht en waarin zal worden aangegeven welke activiteiten in het vervolg
nog nodig zijn.
 
 Bij de behandeling van de nota Vertrouwen in wetgeving in de Eerste Kamer
heeft de Kamer mij gevraagd naar de rol van de Minister van Justitie in dit
verband. De Minister van Justitie draagt een bijzondere verantwoordelijkheid
voor het juridisch functioneren van de rijksoverheid in het algemeen en de
wetgeving in het bijzonder. Dit gaat niet zover dat de Minister van Justitie
zeggenschap heeft over de wetgeving van andere ministers. De onderlinge gelijkheid
van de leden van de Ministerraad en de eigen, integrale verantwoordelijkheid
van iedere minister voor zijn beleidsterrein verzetten zich daartegen. Wel
beschik ik over instrumenten om mijn verantwoordelijkheid voor de kwaliteit
van de wetgeving gestalte te geven, zoals de verplichte wetgevingstoets door
Justitie en de regel dat een wetgevingsvoorstel niet wordt geagendeerd voor
een vergadering van de Ministerraad zolang de Minister van Justitie daartegen
juridische bezwaren heeft en geen overleg tussen de betrokken bewindspersonen
is gevoerd (artikel 4 van de Algemene aanwijzingen inzake aangelegenheden
van de ministerraad en onderraden). Verder is mijn beleid op dit vlak er vooral
op gericht een motor te zijn ter bevordering van de samenwerking tussen de
directies juridische zaken en wetgeving en andere directies en ter versterking
van de juridische functie binnen de rijksoverheid.
 
 Tot slot blijft uitvoerbaarheid van wetgeving
een even vanzelfsprekende als noodzakelijke doelstelling van het wetgevingsbeleid.
Ook uitvoerbaarheid vereist een goede wisselwerking tussen de vormgeving van
wetgeving en de uitvoering. Enerzijds moet de uitvoering goed zijn toegerust
op (nieuwe) wetgeving, onder andere wat de beschikbaarheid van mensen en middelen
betreft, anderzijds moet de inhoud van de wet (bijvoorbeeld de wettelijke
begrippen) goed aansluiten bij de processen en systemen die uitvoeringsorganisaties
hanteren en daarvoor voldoende ruimte laten. Ook op het punt van de uitvoerbaarheid
heeft het kabinet diverse initiatieven genomen. Sinds 1 januari
van dit jaar treedt nieuwe wetgeving met directe relevantie voor bedrijven
in beginsel slechts op twee vaste momenten in het jaar in werking met een
minimale invoeringstermijn van 3 maanden. Doel is om de administratieve lasten
te beperken en ervoor te zorgen dat bedrijven weten wat eraan komt en zich
goed kunnen voorbereiden. Momenteel bezien we of dit doel wordt bereikt en
of het systeem zich leent voor uitbreiding.
 Op de langere termijn werken we aan verbetering van de uitvoerbaarheid
van wetgeving door een meer systematische inzet in het wetgevingsproces van
het instrument van de wetsevaluatie en van ICT. Deze initiatieven worden gesteund
door het bedrijfsleven, zoals blijkt uit de reactie van de Commissie Regeldruk
Bedrijven (onder voorzitterschap van de heer Wientjes) op de nota Vertrouwen
in wetgeving.
 II. Voortgangsrapportage
 Reacties op de nota
 In het debat met de Eerste Kamer werd tot mijn genoegen Kamerbreed steun
gegeven voor de lijn en inzet van het kabinet in de nota «Vertrouwen
in wetgeving» (Handelingen I, 21e vergadering, 10 februari 2009,
p. 1067 e.v.). In de inbreng van de Kamerleden klonken wel zorgen door over
specifieke punten, zoals uitvoerbaarheid van wetgeving en soms onrealistische
invoeringstermijnen, over onverminderde regeldruk, matig gebruik van wetsevaluaties
en te ruime delegatie.
 
 De Commissie Regeldruk Bedrijven (Commissie-Wientjes) heeft zich in een
brief aan mij van 29 januari 2009 verheugd betoond met de nota (zie http://www.ez.nl/Onderwerpen/Ruimte_voor_ondernemers/
Vermindering_Regeldruk/Commissie_Regeldruk/ Adviezen_Commissie_Wientjes).
Volgens de commissie komt de nota op het juiste moment met een juiste analyse
en aanbevelingen. De commissie deelt de visie van het kabinet dat, tegen de
achtergrond van voortdurende maatschappelijke veranderingen, de wetgever zich
steeds moet afvragen of beleid en wetgeving nodig zijn en of de verantwoordelijkheid
niet aan de instituties van de samenleving kan worden overgelaten. De commissie
vraagt onder andere aandacht voor een goede beleidsinvoeringsstrategie bij
nieuwe wetgeving, een hoge mate van verantwoording in de memorie van toelichting
ten aanzien van de overwegingen voor overheidsinterventie, de kwaliteit van
ambtenaren en wetgevingsjuristen en de betrokkenheid van het bedrijfsleven
bij de wetsvoorbereiding, in het bijzonder als er grote consequenties in de
sfeer van de ICT zijn. De commissie is erg enthousiast over het idee van een
Clearing House voor wetsevaluatie.
 Mede naar aanleiding van deze brief van de Commissie-Wientjes is op 18 september
jl. samen met de commissie een discussiebijeenkomst georganiseerd waarin vertegenwoordigers
van het bedrijfsleven en van een aantal departementen hebben gekeken naar
de concrete vertaling van het gedachtegoed van Vertrouwen in wetgeving naar
die terreinen van wetgeving die het bedrijfsleven in het bijzonder aangaan.
Mijn indruk is dat deze bijeenkomst door de deelnemers als bijzonder nuttig
werd ervaren. Met de commissie zullen we op basis van de gevoerde discussie
enkele thema’s identificeren om gezamenlijk nader uit te werken. Daarbij
willen we andere vormen van wetgeving verkennen om bedrijven meer ruimte te
geven om invulling te geven aan hun wettelijke verplichtingen.
 
 Ook in wetenschappelijke kring bestaat interesse voor de nota. Het nut en de kansen van specifieke projecten, zoals
het integraal afwegingskader en het Clearing House voor wetsevaluatie, worden
onderschreven. Er zijn ook kritiekpunten. De vraag wordt gesteld welke analyse
aan de nota ten grondslag ligt van de oorzaken van (toenemende) regeldruk
en van de succesen faalfactoren bij het terugdringen daarvan.
Wat is de beleidstheorie of sturingsfilosofie achter Vertrouwen in wetgeving?
In de nota wordt inderdaad slechts summier ingegaan op de oorzaken van regeldruk
en de factoren die een rol spelen bij de bestrijding ervan. De reden is dat
de analyse die aan de nota ten grondslag ligt, niet wezenlijk anders is dan
bij eerdere nota’s. Er zit een grote mate van continuïteit in de
redenen om een wetgevingskwaliteitsbeleid te voeren. Regeldruk – althans
onnodige regeldruk – is een hardnekkig probleem, dat om een consequente,
bestendige aanpak vraagt, waarbij voortdurend aandacht wordt gevraagd voor
vragen van noodzaak, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.
 De speerpunten van de nota Vertrouwen in wetgeving
 Hieronder geef ik een overzicht van de stand van zaken en de behaalde
resultaten met betrekking tot de in de nota Vertrouwen in wetgeving genoemde
specifieke punten. Ik volg daarbij de onderverdeling van de nota.
 A. Terughoudendheid met nieuwe wetgeving
 Sinds 2004 is de trend zichtbaar dat het aantal geldende regelingen afneemt
(zie grafiek), waar in de voorgaande jaren steeds een gestage aanwas viel
te constateren. In de komende periodes zal deze monitoring herhaald worden
om te bezien of deze trend zich voortzet.
 Aantallen geldende wetten, amvb’s en ministeriele
regelingen per 1 januari van het jaar (Bron: www.wetten.nl)   
 Deze cijfers geven aan dat verschillende operaties (doorlichtingen, vereenvoudigingen)
succes hebben gehad en dat «zuinigheid» in het omgaan met bestaande
of nieuwe regels een belangrijk aandachtspunt voor de rijksoverheid is. In
dit verband wijs ik ook op de brede heroverwegingen die het kabinet momenteel
in het kader van het herstel van de economie op een aantal beleidsthema’s
laat uitvoeren. Een van de wegen waarlangs mogelijke besparingen in beeld
moeten worden gebracht, is die van harmonisatie, samenvoeging en vereenvoudiging
van regelingen (zie de brief van de Minister-President en de vice-Minister-Presidenten
van 25 september 2009, Kamerstukken II 2009/2010, 32 123, nr. 25).
 
 Ik voeg hier onmiddellijk aan toe dat het ons niet altijd lukt om terughoudendheid
in acht te nemen. We vervallen dan in oude regelreflexen.
 Het blijft dus zaak te werken aan terughoudendheid met wetgeving. Nieuwe oplossingen kunnen bijvoorbeeld gevonden worden in het bevorderen
van transparantie in het wetgevingsproces en in het brengen van meer dynamiek
in de wetgeving.
 – Internetconsultatie
   Zoals gezegd is op op 24 juni 2009 het rijksbrede experiment
met Internetconsultatie over wetgeving van start
gegaan (zie www.internetconsultatie.nl). Uit de eerste ervaringen blijkt dat
deze transparantie in het wetgevingsproces op prijs wordt gesteld. De hoeveelheid
reacties lijkt vooral te worden bepaald door de mate waarin een onderwerp
tot de verbeelding spreekt. In de komende tijd moet blijken in hoeverre reacties
leiden tot aanpassing en verbetering van voorstellen tot regelgeving.
 – Tijdelijke of experimentele wetgeving
   Bij dynamiek in regelgeving gaat het erom het regelbestand niet
als een statisch gegeven op te vatten maar te zoeken naar manieren om met
regelgeving directer in te spelen op noden en behoeften naar tijd en plaats.
Dit kan bijvoorbeeld inhouden dat wordt gewerkt met tijdelijke of experimentele
regels, waarbij uiteraard het behoud van rechtszekerheid een belangrijk aandachtspunt
is. Dynamiek kan ook worden bevorderd door gebruik te maken, in of naast wetgeving,
van nieuwe rechtsfiguren of concepten, die tot een andere verhouding leiden
tussen overheidsregulering en maatschappelijke of zelfregulering (zie onder
B).
 – Integraal afwegingskader (IAK)
   Het IAK is een instrument ter bevordering van een integrale beoordeling
door beleidsmakers en wetgevers van alle kwaliteitsaspecten die een rol spelen
bij het besluit om tot beleid en/of wetgeving over te gaan. Daarnaast maakt
het IAK het mogelijk om te komen tot een goede verantwoording van de gemaakte
keuzes in beleid en wetgeving. Daartoe bevat het IAK 16 verplichte toetsen
en daarnaast allerlei informatie over het in kaart brengen van effecten op
diverse terreinen. Het IAK is beschikbaar via Rijksweb en zal in 2009 en 2010
worden beproefd in een aantal pilotprojecten. Op basis van de ervaringen uit
de pilots wordt gewerkt aan een bredere toepassing en verbetering van het
IAK. Hierover wordt u geïnformeerd in een aparte kabinetsbrief vóór
het einde van dit jaar.
 – Selectieve en geïntensiveerde toetsing
   Tot nu toe toetste mijn ministerie elk voorstel voor een wet of
amvb voordat het naar de Ministerraad ging, aan de geldende kwaliteitseisen.
Met de ministeries zijn afspraken gemaakt over een meer selectieve wetgevingstoets,
waarbij niet elk voorstel voor een wet of AMvB meer aan dezelfde standaard-wetgevingstoets
wordt onderworpen. Belangrijke voorstellen worden veel intensiever en proactiever
door Justitie gevolgd en begeleid dan andere voorstellen, waarbij met een
beperktere toets kan worden volstaan. De ervaringen met dit systeem sinds
eind 2008 zijn positief. Het legt meer nadruk op de eigen verantwoordelijkheid
van de vakdepartementen voor de kwaliteit van hun wetgeving. Tevens sluit
het aan bij de ontwikkeling naar nauwere samenwerking tussen ministeries en
bundeling van expertise bij grote wetgevingsprojecten.
 B. Ruimte voor burgers, bedrijfsleven en uitvoerders
 Recente initiatieven op dit vlak zijn de volgende:
 – Versnelling en stroomlijning van procedures
   De crisis en de maatregelen die nu nodig zijn, onderstrepen het
belang voor een vertrouwenwekkende rechtsorde van het aspect snelheid. Voor
een economie – en zeker voor een economie die krachtige impulsen nodig
heeft – is nodig dat bedrijven en overheden snel duidelijkheid hebben
over voorgenomen activiteiten en projecten, bijvoorbeeld op het
terrein van infrastructuur en duurzaamheid. Dit vereist snelle (goede) besluitvormingsprocedures
en een voortvarende rechtsgang voor belanghebbenden met bezwaren. Snelheid
is dus een belangrijke kwaliteitseis voor wettelijke procedures, naast zorgvuldigheid
en rechtmatigheid. Snelheid van besluitvorming is een van de centrale elementen
van het voorstel voor de Crisis- en herstelwet, dat door het kabinet op Prinsjesdag
bij de Tweede Kamer is ingediend (Kamerstukken II 2009/2010, 32 127,
nrs. 1–3). Dit voorstel ziet vooral op versnellingsmogelijkheden op
de korte termijn. Voor de lange termijn bezie ik momenteel, samen met mijn
ambtgenoten van V&W, VROM, LNV en BZK, de mogelijkheden tot meer fundamentele
aanpassingen van de Algemene wet bestuursrecht om te komen tot een versnelling
van procedures in het ruimtelijk domein, met behoud van zorgvuldigheid.
 – Nieuwe rechtsfiguren en rechtsvormen
   Het wetsvoorstel tot invoering van een nieuwe rechtsvorm voor de
maatschappelijke onderneming is voor de zomer bij de Tweede Kamer ingediend
(Kamerstukken II 2008/09, 32 003, nrs. 1–3). Daarnaast onderzoek
ik onder welke voorwaarden ook een besloten vennootschap (BV) een maatschappelijke
onderneming in stand zou kunnen houden. Dit naar aanleiding van behoeften
die in de zorg bestaan.
 – Minder vergunningen, meer Lex Silencio Positivo
   Op 9 juli 2009 (Kamerstukken II, 2008/09, 29 515, nr.
293) heb ik in antwoord op de motie Van Dijk c.s. (Kamerstukken II, 2008/2009,
31 579, nr. 18), mede namens de staatssecretaris van Economische Zaken,
aan de Tweede Kamer geschreven dat het kabinet onderschrijft dat burgers,
bedrijven en maatschappelijke organisaties recht hebben op tijdige beslissingen
van de overheid op vergunningaanvragen. Het instrument van de Lex Silencio
Positivo (LSP) is één van de methoden om ervoor te zorgen dat
de overheid op tijd beslist op vergunningaanvragen en dat onnodige regeldruk
wordt voorkomen. Aan het einde van deze kabinetsperiode zal, als resultaat
van een aantal trajecten die sinds 2006 zijn ingezet, waaronder de heroverweging
op grond van bovengenoemde motie Van Dijk c.s., voor circa 112 vergunningstelsels
een LSP gelden. Daarnaast zijn er nog 315 stelsels die zijn of zullen worden
afgeschaft of omgezet in algemene regels, al dan niet met meldplicht. Op een
totaal van 983 vergunningstelsels wordt dus 43 procent afgeschaft of vereenvoudigd
(zie de brief van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 29 september
2009 over vergunningstelsels, Kamerstukken II 2009/2010, 29 515, nr.
301).
 – Instrumentele openbaarmaking
   Begin 2009 is door een interdepartementale werkgroep een handleiding
opgesteld over de openbaarmaking van toezichtgegevens («naming and shaming»).
Deze handleiding ondersteunt toezichthouders bij het beantwoorden van de vraag
of en zo ja welke toezichtgegevens op welke wijze verantwoord openbaar kunnen
worden gemaakt. Vaak blijkt de wetgeving meer ruimte te bieden dan vooraf
werd gedacht, mits sprake is van een verantwoorde afweging van belangen en
het op de juiste manier weergeven van de relevante toezichtgegevens.
 – Bredere toepasbaarheid private afspraken
   Onlangs is afgerond het onderzoeksrapport «Handelspraktijken,
reclame en zelfregulering. Pilotstudy maatschappelijke reguleringsinstrumenten». Dit onderzoek geeft aan de hand van drie casus meer inzicht
in de werking, kansen en risico’s van zelfregulering als alternatief
instrument voor wetgeving. Een belangrijke conclusie is dat het meestal niet
gaat om de keuze tussen overheidsregulering of maatschappelijke zelfregulering,
maar om mengvormen waarbij het gaat om de juiste verhouding tussen de rol
van de wetgever, de toezichthouder en de zelfreguleerder. In 2010 zal op basis
van de resultaten uit deze pilotstudy een breder vervolgonderzoek
worden uitgevoerd om te bezien in hoeverre het mogelijk is om een kader te
ontwikkelen voor de voorwaarden waaronder maatschappelijke zelfregulering
een kansrijk instrument is. Het rapport is als
bijlage bij deze brief gevoegd.
 C. Betere uitvoering
 – Vaste verandermomenten
   Sinds 1 januari 2009 treedt zoals reeds gezegd nieuwe wetgeving
met directe relevantie voor bedrijven in beginsel slechts op twee vaste momenten
in het jaar in werking met een minimale invoeringstermijn van 3 maanden. Dit
beperkt de administratieve lasten en zorgt ervoor dat bedrijven weten wat
eraan komt en zich goed kunnen voorbereiden. Thans wordt onderzocht of dit
ook uitgebreid kan worden naar ministeriële regelingen en/of naar regelgeving
met directe relevantie voor burgers, professionals en mede-overheden. Over
de resultaten hiervan wordt u aan het einde van dit jaar geïnformeerd.
 – Clearing House voor wetsevaluatie
   Het Clearing House voor wetsevaluatie heeft ten doel ons inzicht
in de werking van wetgeving te vergroten. Daarvoor worden de gegevens en inzichten
die zijn verkregen in afzonderlijke wetsevaluaties verzameld en geanalyseerd.
De afgelopen periode hebben de medewerkers van het Clearing House het kader
ontwikkeld dat nodig is voor die gegevensverzameling en -analyse. Daartoe
is onder andere, in nauw overleg met de andere ministeries, een aantal onderwerpen
vastgesteld die in toekomstig evaluatieonderzoek aan de orde zullen worden
gesteld. Te noemen zijn: de aard van de formulering, delegatie, de uitvoeringsorganisatie,
de aard van het toezicht, het handhavingstelsel, overgangsrecht en rechtsbescherming.
Op deze manier kan enige afstemming in het onderwerp van de evaluatieonderzoeken
worden bereikt, waardoor de verzamelde gegevens beter te vergelijken en te
analyseren zullen zijn. Zodra de eerste wetsevaluaties volgens dit kader zijn
uitgevoerd, zal een begin worden gemaakt met de analyse daarvan op metaniveau.
 – Rapport Herijking toezichtswetgeving
   In het Rapport Herijking toezichtswetgeving en het kabinetsstandpunt
daarover (Kamerstukken II 2009/09, 31 700 VI, nr. 70) wordt onder andere
gekeken hoe juridische belemmeringen voor de samenwerking en gegevensuitwisseling
tussen rijksinspecties kunnen worden weggenomen. Een van de conclusies is
dat indien die samenwerking op een bepaald terrein vaste en structurele vormen
aanneemt, maatwerk in de bijzondere wetgeving gewenst is. Daarnaast onderzoek
ik nog, op verzoek van de Tweede Kamer, of het mogelijk is hiervoor een algemene
wettelijke bepaling te maken.
 D. Uitvoering programma Legis
 Het programma Legis is begin 2009 gestart. Het programma maakt, evenals
PVJFR, onderdeel uit van het Programma Vernieuwing Rijksdienst (VRD) en wordt
mede gefinancierd uit het investeringsbudget VRD. Legis richt zich op de ontwikkeling
van standaarden en ICT-applicaties voor de wetgeving en het wetgevingsproces.
Doel is om beleid, wetgeving en uitvoering beter op elkaar aan te doen sluiten,
niet alleen in technische zin waar het gaat om de implementatie van beleid
en wetgeving in de praktijk, maar ook inhoudelijk gezien, bijvoorbeeld waar
het gaat om de gehanteerde begrippen. Op deze manier wordt de uitvoerbaarheid
van wetgeving vergroot. Een voorbeeld hiervan is de ontwikkeling van het Integraal
afwegingskader (IAK, zie verder onder F), dat beleidsmakers en wetgevers een
instrument biedt – ondersteund met een ICT-applicatie – om op
een gestructureerde wijze afgewogen beslissingen te nemen over de
inzet van wetgeving. Een ander Legis-initiatief betreft de ontwikkeling door
de ministeries gezamenlijk van een wetgevingsvoortgangssysteem: een gemeenschappelijke voorziening voor de uitwisseling van wetgevingsvoortgangsgegevens
die niet alleen het inzicht tussen de ministeries over lopende wetgevingstrajecten
verbetert, maar ook de communicatie daarover naar andere belanghebbenden (burgers,
bedrijven, parlement) ondersteunt.
 Eind 2010 zal aan de hand van een tussenstand een beslissing worden genomen
over de wijze waarop en intensiteit waarin het programma Legis wordt voortgezet.
 E. De betekenis van Europa
 De almaar toenemende verwevenheid van het nationale en het Europese recht
plaatst de nationale wetgever voor lastige vragen en dilemma’s bij de
implementatie van Europese richtlijnen en bij de vormgeving en eventueel herinrichting
van zijn nationale stelsel. Ter uitvoering van de nota Vertrouwen in wetgeving
vinden onder andere verkenningen plaats om de wetgever beter in staat te stellen
op deze vragen antwoorden te formuleren.
 – Onderzoek verschillen rechtsordes
   In opdracht van Justitie zal de Universiteit van Amsterdam onderzoek
doen naar de kenmerken van het Nederlandse rechtssysteem die van invloed zijn
op een meer of minder adequate omzetting van Europese regels in het Nederlandse
recht. Dit zal gebeuren aan de hand van een analyse van de implementatie van
een vijftal kaderrichtlijnen. De veronderstelling hierbij is dat het instrument
van de kaderrichtlijn eerder dan «gewone» richtlijnen mogelijke
spanningen blootlegt tussen het nationale en het Europese rechtssysteem en
vragen aan de orde stelt naar mogelijke systeemwijzigingen in het nationale
recht. Ik verwacht dat onderzoek als dit inzichten oplevert die in de toekomst
behulpzaam zijn bij de inpassing van Europese regels in de nationale rechtsorde.
 – Nieuwe vraagbaak Wetgeving en Europa
   Begin 2009 is de Handleiding Wetgeving en Europa vastgesteld, die
gaat over de voorbereiding, totstandkoming en nationale implementatie van
Europese regelgeving. Deze handleiding heeft als doelgroep de wetgevingjuristen
van de rijksoverheid en draagt bij aan de kwaliteitsverbetering van hun activiteiten
op dat vlak.
 – Effectenanalyse van Europese voorstellen
   Sinds begin 2009 worden in de ICER-I de BNC-fiches van Europese
regelgevingsvoorstellen beoordeeld aan de hand van een lijst met aandachtspunten,
die tot doel heeft vroegtijdig mogelijke problemen te onderkennen en waar
nodig bij te kunnen sturen. Aan de hand van de ervaringen met deze lijst zal
worden bezien hoe een verdere verdieping bereikt kan worden.
 
 De Minister van Justitie,
 E. M. H. Hirsch Ballin 
 
 
 
 
 Zie de special van RegelMaat 2009 (24) 3, met bijdragen van o.a. Van Gestel,
Herweijer, Van Lochem, Stoter en Witteveen.
 
 
 Dit onderzoek (2009) is uitgevoerd in opdracht van het WODC door de Erasmus
Universiteit Rotterdam, prof. dr. W. van Boom, prof. mr. N. Huls, i.s.m. de
Universiteit van Maastricht, prof. dr. M. Faure, N.J. Philipsen (zie www.wodc.nl/onderzoeksdatabase/de-werking-van-maatschappelijke-reguleringssystemen).
 
 
 Ter inzage gelegd op de afdeling Inhoudelijke ondersteuning onder griffie
nr. 142409.01.