Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 3; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 28655, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

06-11-2002

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2002-2003

28655 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoud ALGEMEEN DEELSamenvattingConclusiesPrestaties en bedrijfsvoeringRechtmatigheidReviewsToezichtvisiesChecks and balancesReactie ministers van Financiën en BZKDiscussie over RWT-statusBeleidskader en evaluatie ZBO's/RWT'sToezichtReviewsRechtmatigheidNawoord Algemene RekenkamerDiscussie over RWT-statusBeleidskader en evaluatie ZBO's/RWT'sToezichtReviews1 INLEIDING1.1 Ontwikkelingen bij Rijk en RWT's1.2 Eerder onderzoek door de Algemene Rekenkamer1.3 Leeswijzer1. Algemeen deel2. Departementaal deel2 BESCHRIJVING VAN HET VELD2.1 Afbakening terrein: RWT, ZBO of beide?Figuur 2.1A Verhoudingen tussen door de Algemene Rekenkamer
geïdentificeerde RWT's en ZBO's in 1998Figuur 2.1B Verhoudingen tussen door de Algemene Rekenkamer
geïdentificeerde RWT's en ZBO's in 1998, exclusief instellingen voor
primair en voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs en volwasseneducatie Figuur 2.1C Verhoudingen tussen door het Ministerie van
Financiën geïdentificeerde clusters RWT's en ZBO's in 2002 2.2 Discussies over RWT-status2.3 Aantallen RWT'sTabel 2.1 Aantal RWT's per ministerie ultimo 1998, 1999
en 2000 Tabel 2.2 Aantal clusters RWT's, aantal RWT's, totale
publieke ontvangsten en aantal discussie RWT's per ministerie ultimo 2000 2.4 Omvang publieke middelenFiguur 2.2 Ontvangsten uit publieke middelen naar bron,
2000Figuur 2.3 Ontvangsten uit publieke middelen naar bron
en totaal, 1997–2000 Figuur 2.4 Verdeling van het publieke geld naar verantwoordelijk
ministerie, 2000 3 NORMEN3.1 Kaderstellende stukken van het kabinet3.1.1 Inleiding3.1.2 Hoofdlijnen3.1.3 Uitwerking kabinetsnormen3.1.3.1 ToezichtChecklist toezicht3.1.3.2 Review3.1.3.3 Rechtmatigheid3.1.3.4 Verantwoorden over bedrijfsvoering3.1.3.5 Verantwoorden over prestaties3.1.3.6 Kasbeheer3.1.3.7 Vermenging publiek privaat3.1.3.8 Informatie in de departementale begrotingen en
verantwoordingen3.2 Normen van de Algemene Rekenkamer3.2.1 Toezicht en verantwoording3.3 Conclusie en aandachtspunten4 ONTWIKKELINGEN IN TOEZICHT4.1 Uitgangspunten Algemene Rekenkamer4.1.1 Definitie toezicht4.1.2 Gesloten toezichtketenDe toezichtketen 4.1.3 Toezichtvisies4.1.4 Review als onderdeel van toezicht4.1.5 Toezicht op kleine RWT'sVoorbeelden van kleine RWT's 4.2 Toezicht4.2.1 Ontwikkelingen in toezichtvisies4.2.2 Reviewbeleid4.2.2.1 InleidingKopiëren dossiers4.2.2.2 Ontwikkelingen reviews4.2.2.3 Reviewonderzoek Ministerie van FinanciënKopiëren dossiers4.2.2.4 Reviewonderzoek Algemene Rekenkamer4.3 Conclusies4.3.1 Toezichtvisies4.3.2 Review5 VERANTWOORDING OVER RECHTMATIGHEID5.1 Uitgangspunten5.2 Historische terugblik5.3 Verklaring van getrouwheid in praktijk onvoldoende5.4 Verantwoording over rechtmatigheid in de praktijk5.4.1 Meer inzicht in rechtmatigheidTabel 5.1 Rechtmatigheidsuitspraken – naar publieke
middelen in 2000 Tabel 5.2. Rechtmatigheidsuitspraken naar aantallen RWT's
in 2000 5.5 Eenduidigheid en differentiatie5.5.1 Eenduidigheid in oordelen ontbreekt vaak, maar is
wel gewenst5.5.2 Differentiatie in aanpak mogelijk en wenselijk?6 VERANTWOORDING OVER PRESTATIES EN BEDRIJFSVOERING6.1 Begrippen6.2 Uitgangspunten6.2.1 Uitgangspunten Algemene Rekenkamer6.2.2 VBTB en RWT's6.2.3 Sturen op prestaties6.3 Verantwoorden over prestaties en bedrijfsvoering in
de praktijk6.3.1 Verantwoording door RWT's6.3.2 Opvattingen van RWT's over verantwoorden6.3.3 Opvattingen van ministeries over verantwoorden6.3.4 Vergelijking met verantwoording van ministeries6.4 Conclusies en aanbevelingenPrestatiesBedrijfsvoeringInformatievoorziening7 SYSTEMEN VAN CHECKS AND BALANCES BIJ RECHTSPERSONEN
MET EEN WETTELIJKE TAAK7.1 Inleiding7.1.1 Onderzoeksvragen7.2 Visies op horizontalisering7.2.1 Kaderstellende visie op toezicht7.2.2 De commissies Meurs en Glasz7.3 Visie van de Algemene Rekenkamer7.3.1 Verticaal toezicht7.3.2 «Horizontaal toezicht»7.3.3 Intern toezicht7.3.4 Metatoezicht7.3.5 Verticale verantwoording7.3.6 Horizontale verantwoording7.3.7 Kan horizontale verantwoording het verticale toezicht
aanvullen?7.4 Bevindingen7.4.1 Het voorkomen van checks and balances in de praktijk7.4.1.1 Raden van commissarissen7.4.1.2 Raden van toezicht7.4.1.3 Gebruikersraden en handvesten7.4.2 Drie gevalsstudies7.5 Conclusies7.6 Aanbevelingen7.7 Reactie Kadaster en nawoord Algemene Rekenkamer7.7.1 Reactie Kadaster7.7.2 Nawoord Algemene Rekenkamer8 SLOT9 REACTIE MINISTERSInleiding1. Definities2. Normen3. Toezicht4. Rechtmatigheid5. Systemen van checks and balances bij rechtspersonen
met een wettelijke taak10 NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER10.1 Inleiding10.2 De RWT-status10.3 Beleidskader en evaluatie ZBO's/RWT's10.4 Normen voor verantwoording en toezicht10.5 Toezicht10.6 ReviewsDEPARTEMENTAAL DEEL 11 INLEIDING12 MINISTERIE VAN BUITENLANDSE ZAKEN12.1 Beschrijving van het veldTabel Ontvangsten (Rijksbijdragen) 12.2 Verantwoording12.2.1 Rechtmatigheid12.2.2 Prestaties en bedrijfsvoering12.3 Toezicht12.3.1 Toezichtvisie12.3.2 Reviewbeleid12.4 Visie op prestaties en bedrijfsvoering12.5 Conclusie12.6 Samenvattende tabel 12.7 Reactie minister12.8 Nawoord Algemene Rekenkamer13 MINISTERIE VAN JUSTITIE13.1 Beschrijving van het veldFinancieringTabel Ontvangsten (2000) 13.2 Verantwoording13.2.1 Rechtmatigheid13.2.2 Prestaties en bedrijfsvoering13.3 Toezicht13.3.1 Toezichtvisie13.3.2 Reviewbeleid13.3.3 Rechtmatigheid13.3.4 Visie op prestaties en bedrijfsvoering13.4 Conclusies13.5 Reactie ministers13.6 Nawoord Algemene Rekenkamer13.7 Samenvattende tabel 14 MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKSRIJKSRELATIES14.1 Inleiding14.2 Beschrijving van het veldTabel Ontvangsten 14.2.1 Ontwikkelingen Politieregio's14.3 Verantwoording14.3.1 Rechtmatigheid14.3.1.1 Politieregio's14.3.2 Prestaties en bedrijfsvoering14.3.2.1 Politieregio's14.4 Toezicht14.4.1 Toezichtvisie14.4.2 Reviewbeleid14.4.3 Rechtmatigheid14.4.4 Visie op prestaties en bedrijfsvoering: politieregio'sRapportages uit de kwaliteitszorgJaarverslag Nederlandse Politie 200014.5 Conclusies14.6 Reactie minister14.7 Nawoord Algemene Rekenkamer14.8 Samenvattende tabel 15 MINISTERIE VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAPPEN15.1 Beschrijving van het veldTabel Publieke middelen (in € miljoen) 15.2 Verantwoording15.2.1 Rechtmatigheid15.2.2 Prestaties en bedrijfsvoering15.3 Toezicht15.3.1 Toezichtsvisie15.3.2 Reviewbeleid15.3.3 Rechtmatigheid15.3.4 Visie op prestaties en bedrijfsvoering15.4 Financieel beheer en verslaggeving Voortgezet Onderwijs15.4.1 Inleiding15.4.2 Personeelsadministratie en leerlingenadministratie15.4.2.1 Normatiek15.4.2.2 Bevindingen15.4.3 Managementinformatie15.4.3.1 Normatiek15.4.3.2 Bevindingen15.4.4 Private activiteiten15.4.4.1 Normatiek15.4.4.2 Bevindingen15.4.5 Aanschaffing van goederen en diensten15.4.5.1 Normatiek15.4.5.2 Bevindingen15.4.6 Verslaggeving15.4.6.1 Normatiek15.4.6.2 Bevindingen15.4.7 Conclusie15.5 Conclusies15.6 Reactie minister15.6.1 Algemeen15.6.2 Toezicht op de bedrijfsvoering15.6.3 Rechtmatigheidverklaring van de instellingsaccountant.15.6.4 Toezeggingen15.7 Reactie TNO15.8 Nawoord Rekenkamer15.9 Samenvattende tabelDEEL I DEEL II DEEL III DEEL IV 16 MINISTERIE VAN FINANCIËN16.1 Beschrijving van het veldTabel Ontvangsten en personele omvang, 2000 16.2 Verantwoording16.2.1 Rechtmatigheid16.2.2 Prestaties en bedrijfsvoering16.3 Toezicht16.3.1 Toezichtvisie16.3.2 Reviewbeleid16.3.3 Rechtmatigheid16.3.4 Visie op prestaties en bedrijfsvoering16.4 Conclusies16.5 Reactie minister16.6 Nawoord Algemene Rekenkamer16.7 Samenvattende tabel 17 MINISTERIE VAN DEFENSIE17.1 Beschrijving van het veldTabel Ontvangsten en personele gegevens, 2000 17.2 Verantwoording17.2.1 Rechtmatigheid17.2.2 Prestaties en bedrijfsvoering17.3 Toezicht17.3.1 Toezichtvisie17.3.2 Reviewbeleid17.3.3 Rechtmatigheid17.3.4 Visie op prestaties en bedrijfsvoering17.4 Conclusie17.5 Reactie minister17.6 Samenvattende tabel 18 MINISTERIE VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING
EN MILIEUBEHEER18.1 Beschrijving van het veldTabel Ontvangsten 18.2 Verantwoording18.2.1 Rechtmatigheid18.2.2 Prestaties en bedrijfsvoering18.3 Toezicht18.3.1 Toezichtvisie18.3.2 Reviewbeleid18.3.3 Rechtmatigheid18.3.4 Visie op prestaties en bedrijfsvoering18.4 Conclusies18.5 Reactie minister18.6 Nawoord Algemene Rekenkamer18.7 Samenvattende tabel 19 MINISTERIE VAN VERKEER EN WATERSTAAT19.1 Beschrijving van het veld19.2 Verantwoording19.2.1 Rechtmatigheid19.2.2 Prestaties en bedrijfsvoering19.3 Toezicht19.3.1 Toezichtvisie19.3.2 Rechtmatigheid19.3.3 Reviewbeleid19.3.4 Visie op prestaties en bedrijfsvoering19.4 Conclusies19.5 Reacties19.5.1 Minister van VenW19.5.2 Minister van EZ19.5.3 LVNL19.5.4 OPTA19.6 Nawoord Algemene Rekenkamer19.7 Samenvattende tabel 20 MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKEN20.1 Beschrijving van het veldTabel Ontvangsten (2000) 20.2 Verantwoording20.2.1 Rechtmatigheid20.2.2 Prestaties en bedrijfsvoering20.3 Verslaggeving over de wettelijke milieutaak van de
energiedistributiebedrijven (MAP)20.3.1 Inleiding20.3.2 Kader20.3.3 Resultaten vervolgonderzoek20.4 Toezicht20.4.1 Toezichtvisie20.4.2 Reviewbeleid20.4.3 Rechtmatigheid20.4.4 Visie op bedrijfsvoering en prestaties20.5 Conclusies20.6 Reactie minister20.7 Nawoord Algemene Rekenkamer20.8 Samenvattende tabel 21 MINISTERIE VAN LANDBOUW, NATUURBEHEER EN VISSERIJ21.1 Beschrijving van het veldTabel Ontvangsten (2000) 21.2 Verantwoording21.2.1 Rechtmatigheid21.2.2 Bedrijfsvoering en prestaties21.3 Toezicht21.3.1 Toezichtvisie21.3.2 Rechtmatigheid21.3.3 Reviewbeleid21.3.4 Visie op bedrijfsvoering en prestaties21.4 Conclusies21.5 Reacties minister en staatsbosbeheer21.5.1 Reactie minister21.5.2 Reactie Staatsbosbeheer21.6 Nawoord Algemene Rekenkamer21.7 Samenvattende tabel 22 MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID22.1 Inleiding22.2 Beschrijving van het veldTabel Ontvangsten 22.3 Verantwoording22.3.1 Rechtmatigheid22.3.2 Prestaties en bedrijfsvoering22.4 Toezicht22.4.1 Toezichtvisie22.4.2 Reviewbeleid22.4.3 Rechtmatigheid22.4.4 Visie op prestaties en bedrijfsvoering22.5 SUWI22.5.1 Sturing22.5.2 Verantwoording22.5.3 Toezicht22.6 Conclusies22.7 Reacties minister en SVB22.7.1 Reactie minister22.7.2 Reactie SVB22.8 Nawoord Algemene Rekenkamer22.9 Samenvattende tabel 23 MINISTERIE VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT23.1 Beschrijving van het veldI) Cluster wettelijke zorgverzekeringen.II) Overige RWT'sOverzicht publieke middelen RWT's in 2000 (€ mln.). 23.2 Verantwoording23.2.1 RechtmatigheidZiekenfondsen en uitvoeringsorganen AWBZTopstructuurorganen in de zorgsectorOverige RWT's23.2.2 Prestaties en bedrijfsvoering23.2.2.1 Casestudies verantwoording bedrijfsvoering en
prestatiesCollege bouw ziekenhuisvoorzieningen (CBZ)Zorgonderzoek Nederland (ZON)23.3 Toezicht23.3.1 Toezichtvisie23.3.2 Informatievoorziening in de zorgsector23.3.3 Modernisering verantwoording en verslaggeving AWBZ23.3.4 Zorgkantoren23.3.5 Rechtmatigheid23.3.6 Reviewbeleid23.3.7 Visie op prestaties en bedrijfsvoeringCollege bouw ziekenhuisvoorzieningen (CBZ)Zorgonderzoek Nederland (ZON)23.4 Conclusies23.5 Reacties minister en CTZReactie minister van VWSReactie CTZ23.6 Nawoord Algemene Rekenkamer23.7 Samenvattende tabel BIJLAGE 1 Tabel met conclusies, aanbevelingen en
reactiesBIJLAGE 2 Lijst van gebruikte afkortingen
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28655Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 526 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 655Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak,
deel 3nr. 2RAPPORTInhoud  ALGEMEEN DEEL5    Samenvatting5   1Inleiding101.1Ontwikkelingen bij Rijk en RWT's10 1.2Eerder onderzoek door de Algemene
Rekenkamer11 1.3Leeswijzer12   2Beschrijving van het veld142.1Afbakening terrein: RWT, ZBO of
beide?142.2Discussies over RWT-status16 2.3Aantallen RWT's16 2.4Omvang publieke middelen18   3Normen213.1Kaderstellende stukken van het
kabinet21 3.2Normen van de Algemene Rekenkamer26 3.3Conclusie en aandachtspunten27   4Ontwikkelingen in toezicht294.1Uitgangspunten Algemene Rekenkamer294.2Toezicht32 4.3Conclusies35   5Verantwoording over rechtmatigheid385.1Uitgangspunten38 5.2Historische terugblik385.3Verklaring van getrouwheid in praktijk
onvoldoende395.4Verantwoording over rechtmatigheid
in de praktijk405.5Eenduidigheid en differentiatie42   6Verantwoording over prestaties en bedrijfsvoering446.1Begrippen446.2Uitgangspunten45 6.3Verantwoorden over prestaties en
bedrijfsvoering in de praktijk476.4Conclusies en aanbevelingen517Systemen van checks and balances bij rechtspersonen met een wettelijke
taak537.1Inleiding53 7.2Visies op horizontalisering53 7.3Visie van de Algemene Rekenkamer55 7.4Bevindingen577.5Conclusies62 7.6Aanbevelingen647.7Reactie Kadaster en nawoord Algemene
Rekenkamer64   8Slot66   9Reactie ministers68   10Nawoord Algemene Rekenkamer7410.1Inleiding74 10.2De RWT-status74 10.3Beleidskader en evaluatie ZBO's/RWT's74 10.4Normen voor verantwoording en
toezicht75 10.5Toezicht75 10.6Reviews76   DEPARTEMENTAAL
DEEL77   11Inleiding78   12Ministerie van Buitenlandse Zaken7912.1Beschrijving van het veld79 12.2Verantwoording80 12.3Toezicht8112.4Visie op prestaties en bedrijfsvoering8112.5Conclusie82 12.6Samenvattende tabel8212.7Reactie minister82 12.8Nawoord Algemene Rekenkamer83 13Ministerie van Justitie8513.1Beschrijving van het veld8513.2Verantwoording86 13.3Toezicht8713.4Conclusies90 13.5Reactie ministers9013.6Nawoord Algemene Rekenkamer90 13.7Samenvattende tabel91    14Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties9314.1Inleiding9314.2Beschrijving van het veld9314.3Verantwoording94 14.4Toezicht9714.5Conclusies100 14.6Reactie minister10014.7Nawoord Algemene Rekenkamer10114.8Samenvattende tabel101    15Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen10315.1Beschrijving van het veld10315.2Verantwoording103 15.3Toezicht10415.4Financieel beheer en verslaggeving
Voortgezet Onderwijs106 15.5Conclusies109 15.6Reactie minister109 15.7Reactie TNO110 15.8Nawoord Rekenkamer111 15.9Samenvattende tabel111   16Ministerie van Financiën11516.1Beschrijving van het veld11516.2Verantwoording116 16.3Toezicht11716.4Conclusies119 16.5Reactie minister11916.6Nawoord Algemene Rekenkamer12016.7Samenvattende tabel120    17Ministerie van Defensie12217.1Beschrijving van het veld12217.2Verantwoording122 17.3Toezicht12317.4Conclusie124 17.5Reactie minister12417.6Samenvattende tabel124    18Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer12618.1Beschrijving van het veld12618.2Verantwoording126 18.3Toezicht12818.4Conclusies129 18.5Reactie minister12918.6Nawoord Algemene Rekenkamer12918.7Samenvattende tabel130    19Ministerie van Verkeer en Waterstaat13219.1Beschrijving van het veld132 19.2Verantwoording13219.3Toezicht134 19.4Conclusies13719.5Reacties138 19.6Nawoord Algemene Rekenkamer139 19.7Samenvattende tabel141   20Ministerie van Economische Zaken14320.1Beschrijving van het veld14320.2Verantwoording144 20.3Verslaggeving over de wettelijke
milieutaak van de energiedistributiebedrijven (MAP)14520.4Toezicht147 20.5Conclusies14820.6Reactie minister149 20.7Nawoord Algemene Rekenkamer149 20.8Samenvattende tabel150   21Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij15221.1Beschrijving van het veld15221.2Verantwoording153 21.3Toezicht15421.4Conclusies155 21.5Reacties minister en staatsbosbeheer155 21.6Nawoord Algemene Rekenkamer15621.7Samenvattende tabel157    22Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid15922.1Inleiding159 22.2Beschrijving van het veld159 22.3Verantwoording16022.4Toezicht162 22.5SUWI16422.6Conclusies166 22.7Reacties minister en SVB167 22.8Nawoord Algemene Rekenkamer16822.9Samenvattende tabel168    23Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport17123.1Beschrijving van het veld17123.2Verantwoording172 23.3Toezicht17423.4Conclusies178 23.5Reacties minister en CTZ179 23.6Nawoord Algemene Rekenkamer18023.7Samenvattende tabel181    Bijlage 1Tabel met conclusies, aanbevelingen en reacties183Bijlage 2Afkortingenlijst193ALGEMEEN DEELSamenvattingVeel belangrijke taken die in de wet geregeld zijn worden door instellingen
buiten het Rijk uitgevoerd. Op grond van de Comptabiliteitswet is de Algemene
Rekenkamer bevoegd om bij een deel van die instellingen te controleren. In
de Comptabiliteitswet worden de instellingen «rechtspersonen met een
wettelijke taak», afgekort RWT's, genoemd. Ze komen grotendeels overeen
met de groep zelfstandige bestuursorganen (ZBO's). Voorbeelden zijn onderwijsinstellingen,
ziekenfondsen, rijksmusea en politieregio's. Zo'n 3200 instellingen besteden
met elkaar ruim € 110 miljard aan publiek geld. Een groot deel van
het geld (ongeveer 55%) is afkomstig van premies.ConclusiesDe Algemene Rekenkamer constateert een ontwikkeling in de goede richting
wat betreft de praktijk, de uitgangspunten en de normen voor verantwoording
en toezicht bij RWT's. Uit de bestuurlijke reactie op dit rapport blijkt nogmaals
dat er over de uitgangspunten en normen feitelijk geen verschil van mening
bestaat tussen het kabinet en de Algemene Rekenkamer. In het Strategisch Akkoord
van het kabinet Balkenende werd de behoefte aan een Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen heroverwogen. Het – inmiddels demissionaire –
kabinet bereidt een nieuw beleidskader voor aan de hand waarvan het beleid
voor RWT's en ZBO's zal worden geëvalueerd.In haar vorige rapporten (januari 2000 en maart 2001) drong de Algemene
Rekenkamer erop aan om de uitgangspunten en normen voor verantwoording en
toezicht bij RWT's wettelijk vast te leggen. De Algemene Rekenkamer betreurt
het dat nog steeds niet in alle wet- en regelgeving de verantwoordingsplicht
van RWT's over bijvoorbeeld de rechtmatigheid of geleverde prestaties voldoende
is geregeld. De Algemene Rekenkamer vindt het belangrijk dat er zo spoedig
mogelijk adequate specifieke of algemene regelgeving komt.De Algemene Rekenkamer signaleert dat er nog een lange weg te gaan is
voor alle RWT's voldoen aan de normen die de regering de afgelopen jaren gesteld
heeft bij onder meer de Comptabiliteitswet 2001, de Aanwijzingen voor de regelgeving,
het referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering en de Kaderstellende
visie op toezicht. De implementatie en uitwerking van deze wet- en regelgeving
vraagt de komende jaren veel aandacht en waar nodig maatwerk van de departementen
en de RWT's.Prestaties en bedrijfsvoeringEen groot aantal RWT's, ongeveer vier vijfde van het totaal, geeft in
hun publieke verantwoording informatie over prestaties. Maar een klein deel,
ongeveer één achtste, geeft daarnaast ook informatie over de
effecten van deze prestaties. De Algemene Rekenkamer concludeert dat de verslaggeving
erg verschillend is. RWT's en ministeries weten lang niet altijd precies wat
prestaties zijn, hoe deze worden gemeten en hoe de betrouwbaarheid van de
gegevens vastgesteld kan worden.Nu vindt de verantwoording over de rechtmatigheid, bedrijfsvoering en
de prestaties vaak in een aantal verschillende documenten plaats. De Algemene
Rekenkamer beveelt aan om bij de gedachtevorming over de toekomstige
verantwoording na te gaan of dit in één verantwoordingsdocument
kan. Daarin kan het bestuur van een RWT zich verantwoorden over de rechtmatigheid,
de geleverde prestaties, de kwaliteit van de taakuitvoering en over essentiële
onderdelen van de bedrijfsvoering.RechtmatigheidOver ongeveer twee derde van het publieke geld dat door de RWT's wordt
uitgegeven is in bepaalde mate verantwoording over de rechtmatigheid afgelegd.
De Algemene Rekenkamer constateert dat vrijwel alle RWT's jaarverslagen leveren
die vergezeld gaan van een verklaring van getrouwheid van de accountant.Tot haar tevredenheid ziet de Algemene Rekenkamer dat er een tendens waarneembaar
is dat steeds meer RWT's zich expliciet verantwoorden over de rechtmatigheid.De rechtmatigheidsuitspraken zijn erg verschillend geformuleerd. Dit is
op zichzelf niet in strijd met de bestaande wet- en regelgeving, maar het
is op lange termijn onwenselijk. Het is nu vaak niet duidelijk waarover een
uitspraak precies gedaan wordt.ReviewsDe Algemene Rekenkamer onderzocht hoe reviews door de departementale accountantsdiensten
en de betreffende beleidsdirecties uitgevoerd worden. Zij constateert dat
bij alle ministeries aandacht is voor het reviewbeleid, maar de wijze waarop
het uitgevoerd wordt verschilt nogal.Ook binnen de departementen zelf zijn er verschillen. Beleidsdirecties
hebben weinig aandacht voor reviews en er is een onduidelijke taakverdeling
tussen de accountantsdienst en beleidsdirecties.Review is een essentieel onderdeel van het toezicht door de minister op
de rechtmatigheid van het geld dat decentraal, bijvoorbeeld door een RWT,
besteed wordt. Daarmee maakt het onderdeel uit van de bedrijfsvoering van
het ministerie. De Algemene Rekenkamer beveelt het Ministerie van Financiën
aan zijn verantwoordelijkheden te gebruiken om de departementen op korte termijn
aan te zetten tot een actief reviewbeleid. De minister van Financiën
houdt namelijk toezicht op de uitvoering van de begrotingen en op de controle
door de departementale accountantsdiensten.ToezichtvisiesSinds enkele jaren werken verschillende departementen aan het ontwikkelen
van toezichtvisies en beleid voor toezicht. De Algemene Rekenkamer vindt dat
ministers expliciet moeten aangeven welke keuzen op grond van welke overwegingen
worden gemaakt bij het stellen van eisen aan RWT's en het inzicht dat ze daarover
willen hebben om toezicht te kunnen houden.De voortgang van de departementale toezicht- en verantwoordingsstructuren
gaat langzamer dan verwacht. Nog lang niet bij alle ministeries bestaan er
toezichtarrangementen voor alle individuele RWT's. Allerlei ontwikkelingen,
zoals bijvoorbeeld VBTB en de bedrijfsvoeringsmededeling bij het Rijk, zullen
dit waarschijnlijk gaan stimuleren. De Algemene Rekenkamer beveelt aan om
een concreet tijdpad aan te geven voor het formuleren van toezichtvisies. Checks and balancesPublieke organisaties communiceren steeds vaker met belanghebbenden en
het grote publiek over hun kwaliteit en geleverde prestaties. De Algemene
Rekenkamer verrichtte een apart deelonderzoek naar horizontale vormen van
verantwoording en interne vormen van toezicht («checks and balances»)
bij RWT's. Voorbeelden hiervan zijn raden van toezicht, raden van commissarissen
en gebruikersraden.Zij inventariseerde welke vormen er voorkomen en bij drie RWT's is onderzocht
hoe deze werken. Ook keek de Algemene Rekenkamer hoe de minister deze vormen
van toezicht en verantwoording zou kunnen gebruiken om te weten of een RWT
zijn taak goed uitvoert. In de Kaderstellende visie op toezicht zegt het kabinet
dat deze «horizontale» vormen van verantwoording en de interne
vormen van toezicht niet het «verticale» toezicht van de minister
kunnen vervangen. Ze vullen het hooguit aan.Uit het onderzoek blijkt dat lang niet bij alle RWT's interne vormen van
toezicht en horizontale vormen van verantwoording voorkomen. Ongeveer de helft
van de RWT's heeft een raad van toezicht of een raad van commissarissen en/of
een gebruikersraad. Als deze instituten voorkomen, zijn ze erg verschillend
van vorm en inhoud.De Algemene Rekenkamer is met het kabinet van mening dat de minister relevante
informatie binnen zijn eigen, verticale toezicht moet organiseren. «Horizontale»
informatie, bijvoorbeeld van gebruikersraden, kan aanvullend zijn. Deze informatie
kan iets zeggen over hoe goed de RWT zijn taak uitvoert. Voorwaarde is overigens
wel dat deze informatie betrouwbaar is.Uit het onderzoek bij de drie RWT's blijkt dat te weinig informatie toegankelijk
en bruikbaar is om door anderen dan direct betrokkenen gebruikt te worden.
De informatie is bovendien lastig te interpreteren, omdat het vaak niet duidelijk
is wat de onderliggende criteria zijn. De Algemene Rekenkamer beveelt het
kabinet aan intern toezicht en horizontale verantwoording te stimuleren. Ze
kunnen bijdragen aan de kwaliteitszorg van de instellingen zelf.Reactie ministers van Financiën en BZKIn zijn reactie van 13 september 2002 behandelde de minister van Financiën
mede namens zijn collega van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een
aantal punten:Discussie over RWT-statusDe minister vindt het gebruik van eenduidige definities van het begrip
RWT een aandachtspunt. Het Ministerie van Financiën zal op korte termijn
initiatief nemen om samen met de Algemene Rekenkamer te komen tot een algemeen
gedeelde interpretatie van dit begrip. De minister acht het van belang om
deze discussie uiterlijk rond de jaarwisseling 2002–2003 af te ronden.Beleidskader en evaluatie ZBO's/RWT'sIn het Strategisch Akkoord van het kabinet Balkenende zijn afspraken gemaakt
over de zelfstandige bestuursorganen. Er wordt een evaluatie voorbereid waarbij
een groot aantal aspecten van het beleid inzake RWT's en ZBO's aan de orde
zal komen. Dit beleid zal in één samenhangend beleidskader
worden beschreven. Het kabinet heeft besloten om eerst de uitkomsten van deze
evaluatie af te wachten. De behandeling van de Kaderwet ZBO's in de Eerste
Kamer is daarom aangehouden.ToezichtDe minister benadrukt dat de ministeries zelf verantwoordelijk zijn voor
de implementatie van de kabinetsvisie «De kaderstellende visie op toezicht»
(2001) en het vormen van toezichtvisies. Het ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijkrelaties heeft daarbij een stimulerende rol.ReviewsHet Ministerie van Financiën vindt goed reviewbeleid belangrijk.
Daarom werd de handreiking «reviewbeleid als sluitstuk van goed toezicht»
opgesteld. Het ministerie zal het komende jaar onderzoeken in welke mate de
departementen aandacht schenken aan de elementen uit de handreiking.De minister schrijft dat uit een onlangs uitgevoerde evaluatie is gebleken
dat het kopiëren van stukken bij reviews geen problemen oplevert. Daarom
vindt hij een wettelijke regeling niet opportuun.RechtmatigheidHet Ministerie van Financiën onderschrijft het uitgangspunt van de
Algemene Rekenkamer dat een minister in elk geval inzicht moet hebben in de
rechtmatigheid van het publieke geld dat door RWT's geïnd en besteed
is. Dit inzicht kan verkregen worden via een jaarlijkse accountantsverklaring
die ook de rechmatigheid omvat.Nawoord Algemene RekenkamerDiscussie over RWT-statusDe Algemene Rekenkamer onderschrijft het belang om de discussie met het
Ministerie van Financiën over de RWT-status van een aantal organisaties
af te ronden. Zij zal zich inspannen dit voor de jaarwisseling 2002–2003
af te ronden.Beleidskader en evaluatie ZBO's/RWT'sDe Algemene Rekenkamer constateert dat de behoefte aan een kaderwet voor
ZBO's opnieuw zal worden bezien. Zij wijst erop dat vijf jaar geleden ook
een omvangrijke doorlichtingsoperatie plaatsvond. Toen kwamen onder meer het
instellingsmotief, de inbedding in het toezicht door het departement en eventuele
andere controlemechanismen aan de orde. De toenmalige minister van Binnenlandse
Zaken stelde dat de doorlichting het karakter van een voortgangsrapportage
had. De Tweede Kamer zou hierover in 2000 geïnformeerd worden. Dat is
nooit gebeurd.De Algemene Rekenkamer dringt erop aan om de reeds beschikbare informatie
te gebruiken en dat de Tweede Kamer alsnog de toegezegde informatie over de
voortgang op het gebied van verantwoording en toezicht door RWT's ontvangt.ToezichtDe Algemene Rekenkamer vindt dat de minister zich door middel van toezicht
een oordeel moet kunnen vormen over de taakuitvoering en de recht- en doelmatige
besteding van het publieke geld door de RWT. Zij wijst nogmaals op de taken
van de minister van Financiën ten aanzien van het toezicht, zoals die
in de Comptabiliteitswet 2001 staan.Verder acht de Algemene Rekenkamer het van belang dat de onduidelijkheid
of het verplicht is om te rapporteren over te leveren en geleverde prestaties
wordt weggenomen.ReviewsDe Algemene Rekenkamer vindt de toenemende aandacht voor het reviewbeleid
een positieve ontwikkeling.Het punt van het kopiëren van dossiers bij reviews verdient meer
aandacht. Uit eerder onderzoek van de Algemene Rekenkamer blijkt dat er zich
in de praktijk wel degelijk problemen voordoen. De Algemene Rekenkamer blijft
van mening dat die kopieën beschikbaar moeten zijn om de conclusies van
de review te kunnen onderbouwen. 1 INLEIDING1.1 Ontwikkelingen bij Rijk en RWT'sHet belang van publieke verantwoording en toezicht voor de ontwikkeling
van een democratische, doelmatige, transparante en integere publieke sector
wordt breed onderkend. Zowel door rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT's)
zelf, als door de rijksoverheid is ten aanzien van de publieke verantwoording
en toezicht de afgelopen jaren veel in gang gezet.Veel verzelfstandigde organisaties experimenteren met nieuwe vormen van
verantwoording zoals kwaliteitshandvesten, gebruikersraden, visitaties en
benchmarking.Tegelijkertijd werken de meeste departementen aan een verbetering van
hun toezicht: bestaande toezichtarrangementen worden tegen het licht gehouden
en waar nodig aangepast.In het afgelopen jaar springt de belangrijke ontwikkeling in wet- en regelgeving
in het oog. Met name de parlementaire behandeling van de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen (ZBO's)1 en de Kaderstellende
visie op toezicht2 alsmede de recente aanvaarding
door de Tweede en Eerste Kamer van de Comptabiliteitswet (CW) 20013, zijn belangrijke stappen in de normstelling voor verantwoording
en toezicht.Ook de implicaties van de operatie Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording
(VBTB) bij het Rijk voor het toezicht op, en de verantwoording door de RWT's
beginnen zichtbaar te worden.Vervolgens zijn vele andere ontwikkelingen binnen de rijksoverheid en
daarbuiten relevant voor de verdere ontwikkeling van de verantwoording en
het toezicht bij RWT's. Waarbij bijvoorbeeld kan worden gedacht aan de discussies
over het certificeren van niet-financiële verantwoordingsinformatie en
binnen de accountancywereld aan discussies over de formulering en reikwijdte
van accountantsverklaringen.Overigens heeft het kabinet Balkenende besloten de behandeling van de
Kaderwet ZBO's in de Eerste Kamer aan te houden in afwachting van de in het
Strategisch Akkoord («regeerakkoord») van het kabinet Balkenende4 aangekondigde evaluatie van de doelmatigheid van ZBO's
en de groei van dit verschijnsel. Dit gebeurt mede in het licht van de beperkte
ministeriële verantwoordelijkheid voor hun functioneren. De behoefte
aan een algemene wettelijke regeling van ZBO's zal opnieuw worden bezien.In de gecoördineerde reactie van de ministers van Financiën
en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) op het algemene deel
van dit rapport komt naar voren dat de uitgangspunten en normen voor verantwoording
en toezicht, zoals die mede in het voorstel voor een kaderwet ZBO's zijn opgenomen,
niet ter discussie staan. Na de evaluatie zal worden bezien of deze moeten
worden vastgelegd in een algemeen geldende kaderwet.Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer is begin 2002 afgerond. De onderzoeksbevindingen
geven de stand van zaken van dat moment weer. De reacties van de ministers
van Financiën en BZK dateren van september 2002. Hoewel veel in gang is gezet, zijn ook veel zaken nog niet uitgekristalliseerd,
bijvoorbeeld:• Hoe werkt de VBTB-operatie bij het Rijk door naar RWT's? RWT's
zullen zich meer moeten gaan verantwoorden over prestaties die voor (het beleid
van) de minister van belang zijn. Voor de departementen betekent dit dat zij
gedwongen worden duidelijk hun informatiebehoefte aan te geven en de sturing
en het toezicht in te richten op prestaties en effecten.• Wie is verantwoordelijk voor een goede bedrijfsvoering bij een
RWT? Is dat het bestuur van een RWT of kan uiteindelijk de minister toch aangesproken
worden op bijvoorbeeld het definiëren of het falen van het personeelsbeleid
van een RWT? Het blijft immers gaan om de doelmatigheid en rechtmatigheid
waarmee publieke middelen worden besteed en wettelijke taken worden uitgevoerd.• Welke positie nemen raden van toezicht in in het denken over toezicht?
Zijn raden van toezicht onderdeel van «extern toezicht», of zijn
zij een element van interne kwaliteitsborging?Met deze publicatie beoogt de Algemene Rekenkamer bij te dragen aan de
antwoorden op deze vragen.1.2 Eerder onderzoek door de Algemene RekenkamerDe onderwerpen «toezicht» en «verantwoording»
zijn voor de Algemene Rekenkamer niet nieuw. De Algemene Rekenkamer heeft
sinds begin jaren '90 een groot aantal onderzoeken gepubliceerd waarin het
toezicht op RWT's en de verantwoording door RWT's centraal staan.1Naar de relatie tussen toezicht en ministeriële verantwoordelijkheid
bij zelfstandige bestuursorganen (ZBO's) verrichtte de Algemene Rekenkamer
in 1995 een rijksbreed onderzoek.2 Hiermee vestigde
de Algemene Rekenkamer de aandacht op de inrichting, informatievoorziening,
sturing, toezicht en personeelsuitgaven bij ZBO's.Naast de vele onderzoeken naar toezicht en verantwoording die op een specifiek
beleidsterrein zijn gericht, voert de Algemene Rekenkamer sinds enige jaren
ook rijksbrede onderzoeken naar toezicht en verantwoording uit.Het eerste voorbeeld van een rijksbreed onderzoek dat specifiek gericht
is op het thema toezicht, is het rapport Toezicht op uitvoering
publieke taken uit 1998.3In dat rapport werd geconstateerd dat het toezicht in de praktijk niet
altijd in voldoende mate is ingericht op het waarmaken van de ministeriële
verantwoordelijkheid. Dat is belangrijk omdat daarmee ook de wetgevende en
controlerende taken van de Staten-Generaal in het geding komen.Vanaf 1998 voert de Algemene Rekenkamer een meerjarig onderzoeksprogramma
rond verantwoording door en toezicht op RWT's uit. Elk jaar rapporteert zij
rijksbreed over de stand van zaken met betrekking tot verantwoording en toezicht.
Het programma loopt tot 2005. Met deze publicaties wil de Algemene Rekenkamer
een beeld geven van de mate waarin verantwoordelijke ministers aan het parlement
inzicht kunnen verschaffen in de rechtmatige en doelmatige inning en besteding
van publieke middelen door RWT's. Ook laat zij telkens zien hoe de ministers
het toezicht op de RWT's inrichten. Inmiddels zijn in 2000 en in 2001 de eerste twee rijksbrede rapportages
verschenen1 en zijn enkele handreikingen over
toezicht en verantwoording uitgebracht.2 Dit
rapport is het derde deel in deze serie.In de voorgaande delen lag het zwaartepunt bij het toezicht op, en de
verantwoording over rechtmatigheid. In dit rapport wordt daarnaast ook voor
het eerst uitgebreid stilgestaan bij de verantwoording over prestaties en
bedrijfsvoering en bij horizontale vormen van toezicht en verantwoording (waaronder
raden van toezicht). Met deze verbreding beoogt de Algemene Rekenkamer bij
te dragen aan de verdere ontwikkeling van (nieuwe vormen van) toezicht en
verantwoording.1.3 LeeswijzerHet rapport bestaat uit twee delen: een algemeen deel en een departementaal
deel. In het algemene deel wordt een totaaloverzicht gegeven van de stand
van zaken met betrekking tot verantwoording en toezicht. In het departementale
deel wordt per departement de stand van zaken beschreven.31. Algemeen deelHet algemene deel is als volgt opgebouwd.In hoofdstuk 2 wordt een beeld van het terrein gegeven. Hierbij wordt
ingegaan op aantallen RWT's, bedragen en ontwikkelingen.De normontwikkeling bij het Rijk komt in hoofdstuk 3 aan de orde. Met
name de concept-Kaderwet ZBO's, de CW 2001 en de Kaderstellende visie op toezicht
zijn in dit verband van belang.In hoofdstuk 4 worden de ontwikkelingen in het toezicht (inclusief reviews)
door de ministeries beschreven.Vervolgens wordt in hoofdstuk 5 ingegaan op de stand van zaken in de verantwoording
over rechtmatigheid. Tevens wordt een beschouwing gewijd aan de reikwijdte
van accountants- en bestuursverklaringen.In hoofdstuk 6 staat de verantwoording over prestaties en bedrijfsvoering
centraal. Ook wordt een beeld gegeven van de opvattingen die bij (enkele)
RWT's en ministeries leven over het verantwoorden over prestaties en bedrijfsvoering.De horizontale vormen van verantwoording en intern toezicht («checks
and balances»)4 staan in hoofdstuk 7 centraal.
In dit hoofdstuk wordt een algemeen beeld geschetst van het vóórkomen
van raden van toezicht en van horizontale vormen van verantwoording. Ook wordt
een beschouwing gewijd aan de relatie tussen horizontale verantwoording en
verticaal toezicht.In hoofdstuk 8 worden de hoofdconclusies samengevat en wordt een toekomstperspectief
geschetst.In hoofdstuk 9 is de volledige reactie opgenomen die de minister van Financiën,
ook namens de andere ministers, op het algemene deel van het rapport heeft
gegeven.Hoofdstuk 10 tenslotte bestaat uit het nawoord van de Algemene Rekenkamer.2. Departementaal deelDe departementale rapportages in dit deel zijn als volgt opgebouwd:1. Inleiding2. Beschrijving van het veld3. Verantwoording 4. Toezicht5. Conclusies6. Samenvattende tabelUitgebreide versies van de departementale rapportages en van het deelonderzoek
naar checks and balances zijn te vinden op de internetsite van de Algemene
Rekenkamer (www.rekenkamer.nl).Bijlage 1 bevat een overzicht met de belangrijkste conclusies, aanbevelingen
en toezeggingen. Een lijst met de gebruikte afkortingen staat in bijlage 2. 2 BESCHRIJVING VAN HET VELD2.1 Afbakening terrein: RWT, ZBO of beide?Het ontwerp-Kaderwet ZBO's richt zich op zelfstandige
bestuursorganen (ZBO's). De controlebevoegdheden en het onderzoek
van de Algemene Rekenkamer – op grond van artikel 91, lid I sub d, van
de Comptabiliteitswet 2001 – hebben betrekking op de rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT's). Zelfstandige bestuursorganenDe Kaderwet ZBO's definieert een zelfstandig
bestuursorgaan als: een bestuursorgaan van de centrale overheid dat bij of
krachtens de wet met openbaar gezag is bekleed en dat niet hiërarchisch
ondergeschikt is aan de minister. Waarbij «krachtens de wet» wordt
uitgeschreven als «krachtens de wet bij algemene maatregel van bestuur
of krachtens de wet bij ministeriële regeling».In het rapport Zelfstandige bestuursorganen en ministeriële
verantwoordelijkheid van de Algemene Rekenkamer (1995) wordt de volgende
definitie gehanteerd: ZBO's zijn bestuursorganen die niet hiërarchisch
ondergeschikt zijn aan de minister. Hierbij is bestuursorgaan gedefinieerd
als in de Algemene Wet Bestuursrecht (artikel 1:1): een orgaan van een rechtspersoon
die krachtens publiekrecht is ingesteld of een ander persoon of college, met
enig openbaar gezag bekleed.Het Ministerie van Financiën hanteert in de Referentielijst
RWT's en ZBO's (januari 2002) de definitie uit de Aanwijzingen inzake
ZBO's (aanwijzing 124a): een bestuursorgaan op het niveau van de centrale
overheid, dat niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister en
niet is een adviescollege, als bedoeld in de Kaderwet adviescolleges, waarvan
de adviestaak de hoofdtaak is. De definitie in de Kaderwet ZBO's is beperkter
dan deze definitie.Rechtspersonen met een wettelijke taakDe Algemene Rekenkamer heeft op grond van artikel 91 lid 1 sub d van de
Comptabiliteitswet 2001 taken en bevoegdheden bij rechtspersonen met een wettelijke
taak (RWT's).RWT's zijn rechtspersonen voor zover die een
bij of krachtens de wet geregelde taak uitoefenen en daartoe geheel of gedeeltelijk
worden bekostigd uit de opbrengst van bij of krachtens de wet ingestelde heffingen.De Algemene Rekenkamer heeft geen taken en bevoegdheden op grond van de
Comptabiliteitswet bij ZBO's die geen RWT zijn. Wel kan zij bij deze organisaties
bevoegdheden hebben op grond van lid 1 sub a, b en c van artikel 91 (financiële
bindingen met het Rijk).De categorieën ZBO's en RWT's komen grotendeels overeen, maar er
zijn ook belangrijke verschillen. In deze paragraaf wordt ingegaan op de overeenkomsten
en verschillen tussen beide categorieën.Door de Algemene Rekenkamer zijn 102 clusters1
van RWT's geïdentificeerd voor 2000: in totaal gaat het om 3 193
individuele RWT's.Figuur 2.1 geeft een overzicht van de verhoudingen tussen aantal RWT's
en ZBO's. Figuur 2.1A Verhoudingen tussen door de Algemene Rekenkamer
geïdentificeerde RWT's en ZBO's in 19981Het aantal RWT's en daarmee de verhouding tot de ZBO's wordt zeer sterk
bepaald door de (besturen van) instellingen voor primair en voortgezet onderwijs
en beroepsonderwijs en volwasseneneducatie. Dat zijn er namelijk ongeveer
2745. Deze zijn wel RWT, maar geen ZBO. Exclusief deze instellingen is de
verhouding als volgt:Figuur 2.1B Verhoudingen tussen door de Algemene Rekenkamer
geïdentificeerde RWT's en ZBO's in 1998, exclusief instellingen voor
primair en voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs en volwasseneducatie De Referentielijst RWT's en ZBO's van het Ministerie van Financiën
(januari 2002) geeft op basis van clusters RWT's
en ZBO's het volgende beeld:Figuur 2.1C Verhoudingen tussen door het Ministerie van
Financiën geïdentificeerde clusters RWT's en ZBO's in 2002 Van de RWT's is 13% tevens ZBO (veld c, figuur 2.1A). Als de (besturen
van) instellingen van primair onderwijs (PO), voortgezet onderwijs (VO) en
beroepsonderwijs en volwasseneducatie (BVE) buiten beschouwing worden gelaten,
is ongeveer 80% van de RWT's ook ZBO (veld c, figuur 2.1B). In dat geval is
sprake van: • Rechtspersonen;• met een wettelijke taak;• én wettelijke heffing;• én openbaar gezag.Er zijn echter ook RWT's die geen ZBO zijn (veld a). Een RWT die geen
ZBO is, is in tegenstelling tot een ZBO niet bekleed met openbaar gezag. Voorbeelden
zijn: academische ziekenhuizen (OCenW), de NS-taakorganisaties (V&W),
rijksmuseale instellingen (OCenW) en de (besturen van) instellingen van PO,
VO en BVE (OCenW).Van de ZBO's is ongeveer 70% eveneens RWT; 30% van de ZBO's is geen RWT
(veld b, figuur 2.1A). Als een organisatie alleen ZBO is geldt één
van de volgende punten:• geen rechtspersoon (bijv. Kiesraad);• en/of geen wettelijke taak (bijv. silicose stichting);• en/of geen wettelijke heffing (diverse keuringsinstellingen).Andere voorbeelden van ZBO's die geen RWT zijn: de Adviesraad voor het
Wetenschapschaps- en Technologiebeleid (OCenW) en het Nederlands Instituut
van Registeraccountants (EZ).2.2 Discussies over RWT-statusEnkele departementen verschillen van mening met de Algemene Rekenkamer
over de vraag of bepaalde rechtspersonen RWT zijn. Deze discussie speelt al
vanaf het begin van de RWT-onderzoeksstrategie van de Algemene Rekenkamer.
Ze richt zich op de interpretatie van de bepalende onderdelen in de omschrijving
van RWT's in artikel 91, eerste lid, onder d, van de Comptabiliteitswet 2001:
«wettelijke taak», i.c. het uitoefenen van een bij of krachtens
de wet geregelde taak, en «wettelijke heffing», i.c. het bekostigd
worden uit de opbrengst van bij of krachtens de wet ingestelde heffingen.
Een complicerende factor bij de discussie is dat de departementen ook onderling
van mening verschillen.Deze discussie sleept al enkele jaren en er zit geen schot in. De Algemene
Rekenkamer probeert nu in samenspraak met het Ministerie van Financiën
een uitweg te vinden uit de impasse die inmiddels ontstaan is, door te komen
tot een algemeen gedeelde interpretatie van het begrip RWT en met name van
het begrip wettelijke heffing daarin. Bezien wordt daarbij of het een optie
is om aan te sluiten bij de omschrijving van het begrip publiek geld, zoals
die bij de behandeling van de Kaderwet ZBO's is gegeven door de regering.1 Gestreefd wordt naar besluitvorming hierover voor eind
2002.In de bijlage wordt meer in detail op de discussiepunten tussen de Algemene
Rekenkamer en de departementen ingegaan.2.3 Aantallen RWT'sUltimo 1998 zijn er ongeveer 3 262 RWT's geïnventariseerd, ultimo
1999 zijn dat er 3 266 en ultimo 2000 3 193. In deze tellingen zijn
de Stichting Joods Humanitair Fonds en de woningcorporaties, waarover de RWT-status
discussie bestaat, niet meegenomen. Alle andere RWT's waarover deze discussie
wordt gevoerd wel.Tabel 2.1 geeft een overzicht van het aantal RWT's per ministerie ultimo
1998, 1999 en 2000. Tabel 2.1 Aantal RWT's per ministerie ultimo 1998, 1999
en 2000 Ministerie199819992000 Buitenlandse Zaken (Buiza)111Justitie858080 Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)303031 Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCenW)± 2 8822 8912 805Financiën667 Defensie111Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM)777 Verkeer en Waterstaat (V&W)454548Economische Zaken (EZ)342721 Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV)343434 Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW)273949 Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS)110105107 Totaal± 3 2623 2663 193Bij veel ministeries is in vergelijking met de stand van zaken in 19981 sprake van het oprichten van nieuwe RWT's: één
bij de ministeries van EZ, LNV, VWS, Financiën, Justitie en BZK, twee
bij het ministerie van VROM en vier bij het ministerie van V&W. Daarentegen
is bij veel ministeries eveneens sprake van het wegvallen van een of meer
RWT's: de ministeries van OCenW, EZ2, Justitie,
SZW, VWS en LNV.Bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft de Nederlandse Financieringsmaatschappij
voor Ontwikkelingslanden (FMO) N.V. in 2000 de Nederlandse Investeringsbank
voor Ontwikkelingslanden (NIO) overgenomen (een 100% dochter), waardoor het
aantal personeelsleden van de FMO aanzienlijk is toegenomen.3 Bij het Ministerie van BZK zijn vooral bij de politieregio's veel
ontwikkelingen geweest (zie in het departementaal deel het hoofdstuk over
toezicht en verantwoording op het terrein van het ministerie van BZK).Ook bij het Ministerie van SZW hebben belangrijke ontwikkelingen plaatsgevonden.
In het kader van Structuur Uitvoering Werk en Inkomen (SUWI) is het aantal
RWT's in de sociale zekerheidssector van acht teruggebracht naar vijf. Aan
de andere kant hebben de nieuw opgerichte Centra voor Werk en Inkomen (CWI)
een wettelijke taak gekregen.Bij een aantal RWT's van het Ministerie van Justitie verandert de bekostigingswijze
van vaste bedragen naar financiering die wordt bepaald op basis van de omvang
van de output.Tabel 2.2 geeft per ministerie een overzicht van het aantal clusters RWT's,
het aantal RWT's, de totale ontvangsten aan publieke middelen van de RWT's
en het aantal RWT's waar discussie is over de RWT-status ultimo 2000.Tabel 2.2 Aantal clusters RWT's, aantal RWT's, totale
publieke ontvangsten en aantal discussie RWT's per ministerie ultimo 2000 MinisterieAantal clusters RWT'sAantal RWT'sOntvangsten in € miljardAantal discussie RWT's Buitenlandse Zaken (Buiza)110,11 Justitie11801,713Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)7313,20 Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCenW)212 80521,00Financiën770,33Defensie110,10 Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM)790,1 (0,07)0Verkeer en Waterstaat (V&W)17484,83 Economische Zaken (EZ)72110,916 Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV)6340,70 Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW)64945,639Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS)1110729,70Totaal1023 193118,5742.4 Omvang publieke middelenIn 2000 hadden de RWT's in totaal bij benadering € 119 miljard
aan ontvangsten (uitgaande van dezelfde omvang in 2000 van de publieke middelen
van de energiedistributiebedrijven als in 1999). In 1999 was dat € 114
miljard, in 1998 € 109 miljard en in 1997 € 100 miljard.
Zonder de energiedistributiebedrijven hadden de RWT's in 2000 in totaal bij
benadering € 110 miljard aan ontvangsten via rijksbijdragen, premieheffing1 en tarieven.De bedragen zijn een benadering, omdat voor een aantal RWT's de omvang
en aard van de publieke middelen niet (precies) bij de Algemene Rekenkamer
bekend is.2 Daarnaast spelen voor 1999 en 2000
afrondingsverschillen door de omzetting van guldens naar euro's.In onderstaande figuren, tabellen en tekst zal in verband met de vergelijkbaarheid
met voorgaande jaren steeds worden uitgegaan van de geschatte ontvangsten
van de energiedistributiebedrijven voor 2000.Figuur 2.2 Ontvangsten uit publieke middelen naar bron,
2000Figuur 2.2 geeft de ontvangsten uit publieke middelen naar bron in 2000.
Het grootste deel van de publieke middelen van de RWT's is afkomstig van premies,
namelijk ongeveer 55%: dit betreft vrijwel geheel premies uit de twee grote
budgetsectoren sociale zekerheid bij het Ministerie van SZW en zorg bij het
Ministerie van VWS.Daarnaast is ongeveer eenderde van de publieke middelen afkomstig van
rijksbijdragen. Dit bedrag is als volgt verdeeld:• OCenW (onderwijsinstellingen) circa 55%• SZW (Lisv, Sociale Verzekeringsbank) circa 15%• VWS (met name ziekenfondsen) 10%.Ongeveer 12% van de publieke middelen is afkomstig van tarieven (ongeveer
73% hiervan betreft EZ (energiedistributiebedrijven en Gasunie) en circa 20%
V&W).Ten slotte is ongeveer 3% van de publieke middelen afkomstig uit overige
publieke bronnen (zoals rente-inkomsten).Deze verdeling van ontvangsten naar bron is vergelijkbaar met de verdeling
in 1998 (premies 53%, rijksbijdragen 28%, tarieven 15% en overig/onbekend
4%). Het aandeel premies en rijksbijdragen in het totaal is iets toegenomen,
dat van tarieven en overig/onbekend iets afgenomen.Figuur 2.3 Ontvangsten uit publieke middelen naar bron
en totaal, 1997–2000 Figuur 2.3 geeft de ontwikkeling van de ontvangsten naar bron en totaal
in de periode 1997–2000. In de periode 1997–2000 nemen de publieke
middelen van de RWT's geleidelijk toe van ongeveer € 100 miljard
tot ongeveer € 119 miljard. Hierbij nemen zowel de ontvangsten uit
premies als rijksbijdragen in de gehele periode toe. De ontvangsten uit tarieven
nemen in de periode 1997–1998 toe, om vervolgens in de periode 1998–2000
licht te dalen. De overige publieke bronnen nemen in de periode 1997–1999
toe, om vervolgens in 2000 licht af te nemen.Figuur 2.4 geeft de verdeling van het publieke geld voor RWT's naar ministerie
in 2000. Uit de figuur blijkt dat 81% van de publieke middelen valt onder
de ministeries SZW (38%), VWS (25%) en OCenW (18%). De verdeling
is vergelijkbaar met de verdeling in 1998 (SZW en EZ nemen enkele procentpunten
af, OCenW en VWS enkele procentpunten toe).Figuur 2.4 Verdeling van het publieke geld naar verantwoordelijk
ministerie, 2000 3 NORMEN3.1 Kaderstellende stukken van het kabinet3.1.1 InleidingIn het rapport Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen
met een wettelijke taak, deel 2 (2001) werd geconstateerd dat er
veel ontwikkelingen waren met betrekking tot de door de regering geformuleerde
uitgangspunten en normen voor verantwoording en toezicht bij RWT's. Gewezen
werd onder meer op de indiening van een wetsvoorstel voor Regels betreffende
zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet ZBO's)1
en het eindadvies van de Ambtelijke Commissie Toezicht (ACT, Commissie Borghouts).2Sinds deze publicatie uit 2001 hebben de ontwikkelingen zich doorgezet.
Het voorstel Kaderwet ZBO's is inmiddels door de Tweede Kamer vastgesteld
en eind april 2002 aan de Eerste Kamer gezonden. De parlementaire behandeling
van dit voorstel van wet is op verzoek van de minister van Financiën
in september 2002 door de Eerste Kamer aangehouden (zie ook inleiding en reactie
van de minister van Financiën). Het kabinet heeft in juni 2001 een Kaderstellende
visie op toezicht, tevens reactie op het advies van de Commissie Borghouts,
uitgebracht.3 Daarnaast is de Comptabiliteitswet
2001 van kracht geworden en is het wetsvoorstel voor de eerste wijziging daarvan4 eind april 2002 doorgezonden naar de Eerste Kamer. In
beide documenten worden enige regels gesteld voor verantwoording en toezicht
bij RWT's.De hiervoor genoemde en nog enige andere Kamerstukken5, waarin regering en Tweede Kamer in overleg uitgangspunten en normen
hebben geformuleerd voor verantwoording door en toezicht op organisaties op
afstand van het Rijk, waaronder RWT's, alsmede voor de verantwoording van
de minister daarover aan de Staten-Generaal, worden in dit rapport verder
aangeduid als «kaderstellende stukken».3.1.2 HoofdlijnenMet name in de voorstellen en de andere Kamerstukken betreffende de Kaderwet
ZBO's, de Comptabiliteitswet 2001, de eerste wijziging daarvan, en de Kaderstellende
visie op toezicht zijn door het kabinet voor alle belangrijke onderdelen van
toezicht en verantwoording bij instellingen op afstand van het Rijk (ZBO's
en RWT's) uitgangspunten en normen geformuleerd.Uit deze stukken komt een algemeen kader voor inrichting, verantwoording
en toezicht bij ZBO's en RWT's naar voren, met op hoofdlijnen de volgende
uitgangspunten:• ZBO's dienen te voldoen aan dezelfde eisen van transparantie, rechtmatigheid
en doelmatigheid die voor de hele openbare dienst gelden.6 De uitgangspunten voor ZBO's gelden ook voor RWT's.7• De verantwoordelijkheid voor het functioneren van de openbare dienst
behoort door ministers zelf gedragen te worden: rechtstreeks als het over
ministeries zelf gaat en via een wettelijk toezichts- en sturingsinstrumentarium
als het om ZBO's gaat.8• Voor het waarmaken van de ministeriële verantwoordelijkheid
is een goed toezichtbeleid noodzakelijk.9• De minister zendt elke vijf jaar een verslag aan de Staten-Generaal
ten behoeve van de beoordeling van de doelmatigheid en de doeltreffendheid
van het functioneren van een ZBO.1Over deze algemene uitgangspunten bestond geen verschil van mening tussen
de Tweede Kamer en de regering. Op basis van deze uitgangspunten kan uit de
betreffende stukken een samenhangend en consistent geheel aan eisen en normen
voor verantwoording en toezicht bij RWT's worden afgeleid. Uit de analyse
van de Kaderstellende visie op toezicht en de (ontwerp) wet- en regelgeving
komt naar voren dat de uitgangspunten en normen van het kabinet in hoge mate
overeenkomen met de door de Algemene Rekenkamer geformuleerde uitgangspunten
en normen voor verantwoording en toezicht bij RWT's. Dat geldt ook voor de
nadere uitwerking. In volgende paragrafen zal meer in detail worden ingegaan
op de kabinetsnormen met betrekking tot toezicht en review, rechtmatigheid,
prestaties en bedrijfsvoering, kasbeheer en vermenging van publieke en private
geldstromen.3.1.3 Uitwerking kabinetsnormen3.1.3.1 ToezichtHet kabinet heeft in de Kaderstellende visie op toezicht aangegeven dat
een goed toezichtbeleid noodzakelijk is om de rol van toezicht ter invulling
van de ministeriële verantwoordelijkheid gestalte te geven. Goed toezichtbeleid
geeft aan wat het doel van het toezicht is, met welke frequentie en diepgang
het wordt uitgeoefend, welke prioriteiten in het toezicht worden gesteld en
welke risico's het voorgestelde toezicht zouden kunnen bevatten.Toezichtbeleid vanwege de minister is gebaseerd op vooraf geformuleerde
eenduidige kwaliteitseisen (bij voorkeur resultaatsverplichtingen) waaraan
de onder toezicht staande organisatie dient te voldoen. De toezichthouder
houdt toezicht aan de hand van deze vastgestelde eisen. Duidelijke en meetbare
kwaliteitseisen en prestatie-indicatoren vormen de randvoorwaarde voor de
uitvoering en de basis voor het toezicht.De kern van goed toezicht ligt in het bepalen van de soort informatie.
Belangrijk is welke informatiestromen van toezicht naar beleid en vice versa
nodig zijn om het proces van terugkoppeling goed te laten verlopen. De informatierelatie
is essentieel voor zowel intern als extern gepositioneerde toezichthouders.Checklist toezichtNaar aanleiding van het advies van de commissie Borghouts (Ambtelijke
Commissie Toezicht)2 is door het kabinet een
checklist ontwikkeld teneinde bij doorlichting van toezichtarrangementen een
goed beeld te krijgen van de structuur van het toezicht. De checklist kan
tevens gebruikt worden bij de keuze voor de inrichting van nieuwe toezichtarrangementen
of bij wijziging van de bestaande.De departementen dienen deze checklist voor alle ZBO's in te vullen. Deze
operatie is begin 2002 van start gegaan en moet in juli 2005 afgerond zijn.3.1.3.2 ReviewIn de Baseline Financieel en materieelbeheer3
wordt onder «beheer van overdrachtsuitgaven» (subsidies en uitkeringen)
gewezen op de relatie tussen inzicht in de rechtmatigheid, het hebben van
een toezichtvisie en toezichtarrangementen, controleprotocollen en een reviewbeleid.
Daarin wordt gesteld dat een ministerie zich een oordeel dient te vormen over
de rechtmatigheid van de inning en besteding van de middelen die door het
ministerie beschikbaar worden gesteld aan RWT's. Het departement kan controleprotocollen opstellen ten behoeve van de accountant van de
RWT. Het departement dient zorg te dragen voor een reviewbeleid, teneinde
door middel van (periodieke) reviews vast te stellen dat de desbetreffende
accountant de controle heeft uitgevoerd overeenkomstig de aanwijzingen van
het controleprotocol. Deze reviews kunnen worden uitgevoerd door de departementale
accountantsdienst.3.1.3.3 RechtmatigheidDe Kaderwet ZBO's stelt dat de vereiste accountantsverklaring (van ZBO's)
mede betrekking moet hebben op de rechtmatige inning en besteding van de middelen
door het ZBO (artikel 35).De ontwikkeling naar meer zicht op rechtmatigheid is niet alleen zichtbaar
bij de RWT's, maar ook bij de gemeenten. Het Besluit Accountantscontrole Gemeenten
geeft aan dat de reikwijdte van de accountantscontrole, de accountantsverklaring
en het verslag van bevindingen aan bepaalde minimumeisen dienen te voldoen.
Deze eisen hebben zowel betrekking op de rechtmatigheid als op het getrouwe
beeld van de jaarrekening. Artikel 35 Kaderwet ZBO's (gewijzigd voorstel van wet, 26 maart
2002)1. De jaarrekening, waarin rekening en verantwoording wordt afgelegd van
het financieel beheer en van de geleverde prestaties over het verstreken boekjaar,
wordt ingericht zoveel mogelijk met overeenkomstige toepassing van titel 9
van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek.2. De jaarrekening gaat vergezeld van een verklaring omtrent de getrouwheid,
afgegeven door een door het zelfstandig bestuursorgaan aangewezen accountant
als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek.
Bij de aanwijzing van de accountant bedingt een zelfstandig bestuursorgaan
dat aan Onze Minister desgevraagd inzicht wordt geboden in de controlewerkzaamheden
van de accountant.3. De verklaring, bedoeld in het tweede lid, heeft mede betrekking op
de rechtmatige inning en besteding van de middelen door een zelfstandig bestuursorgaan.4. De accountant voegt bij de verklaring, bedoeld in het tweede lid, tevens
een verslag van zijn bevindingen over de vraag of het beheer en de organisatie
van een zelfstandig bestuursorgaan voldoen aan eisen van doelmatigheid.Nota van Toelichting bij het Besluit accountantscontrole
gemeenten (Staatsblad 2002–68, besluit 19-11-2001)Sinds de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur dient
de accountant in zijn accountantsverklaring, naast een oordeel over het getrouwe
beeld, ook een oordeel over de rechtmatigheid van de jaarrekening uit te spreken.
Rechtmatigheid is een belangrijk begrip voor gemeenten, omdat gemeenten, zoals
alle overheden, publiek geld besteden. De verplichting tot het uitspreken
van een rechtmatigheidsoordeel zou echter zonder aanvullende voorschriften
op uiteenlopende wijzen kunnen worden ingevuld. Dat is niet gewenst. Zowel
de reikwijdte van de accountantscontrole, de accountantsverklaring als het
verslag van bevindingen dienen aan bepaalde minimumeisen te voldoen. Deze
eisen hebben zowel betrekking op de rechtmatigheid, het nieuwe element in
de accountantsverklaring, als het getrouwe beeld van de jaarrekening. Voorts
is het wenselijk dat het rechtmatigheidsen getrouw beeld oordeel in de accountantscontrole
bij Rijk, provincies en gemeenten dezelfde (minimum) betekenis heeft.3.1.3.4 Verantwoorden over bedrijfsvoeringBij de accountantsverklaring bij de jaarrekening dient volgens het wetsvoorstel
voor de Kaderwet ZBO's tevens een verslag van bevindingen te worden geleverd
of het beheer en de organisatie van een ZBO voldoen aan eisen van doelmatigheid
(Wetsvoorstel, artikel 35). Deze eisen van doelmatigheid worden onder meer
bepaald door de bedrijfseconomische normen die bij de bedrijfsvoering van
een organisatie dienen te worden gehanteerd (Memorie van Toelichting,
p. 31–32). De regering werkt de notie van een «bedrijfseconomisch
verantwoord beheer» niet verder uit. Dit wordt aan lagere regelgeving,
vaak informatie- of beheersprotocollen overgelaten (Nota van Antwoord, p.
102).3.1.3.5 Verantwoorden over prestatiesTijdens de behandeling van het wetsvoorstel Kaderwet ZBO's en de Comptabiliteitswet
2001 is ook vastgelegd dat ZBO's zich dienen te verantwoorden over de taakuitoefening,
het gevoerde beleid, de te leveren prestaties en de geleverde prestaties.
Deze door het ZBO verschafte informatie stelt de minister vervolgens in staat
verantwoording af te leggen aan het parlement over de bijdrage van het ZBO
aan de van rijkswege gestelde beleidsdoelen. «Een zelfstandig bestuursorgaan stelt jaarlijks voor 1 juli
een jaarverslag op. Het jaarverslag beschrijft de taakuitoefening en het gevoerde
beleid. Het jaarverslag beschrijft voorts het gevoerde beleid met betrekking
tot kwaliteitszorg» (Wetsvoorstel, artikel 18)«De informatie over prestaties gaat over producten, diensten, kosten
en kwaliteit en luidt ten minste in dezelfde termen als de minister nodig
heeft om verantwoording af te kunnen leggen aan het parlement» (derde
nota van wijziging Kaderwet ZBO's).In het kader van de derdeninformatie1 in
VBTB is bij derde nota van wijziging in het voorstel voor de Comptabiliteitswet
20012 artikel 44a ingevoegd, waarbij de ZBO's
en RWT's verplicht worden periodiek informatie over geraamde en gerealiseerde
prestaties te verschaffen aan de minister.3.1.3.6 KasbeheerIn 2000 publiceerde de Algemene Rekenkamer het rapport Vermogensvorming van instellingen buiten het rijk3. Mede naar aanleiding van dit rapport besloot het kabinet nadere regels
te stellen voor het beheer van liquide middelen en de financiering van RWT's.
Deze regels werden vastgelegd in de eerste wijziging CW 20014, die inmiddels door de Tweede Kamer is vastgesteld. Uit het oogpunt
van risico-arm kasbeheer dient een groot deel van de RWT's hun liquide middelen
voortaan rentedragend aan te houden in 's Rijks schatkist.Voor de overige (kleine) RWT's wordt het beheer van liquide middelen aan
regels gebonden. Het aantrekken van financiële middelen met als doel
daarmee via het uitzetten ervan additionele financiële middelen te verwerven
is voortaan verboden. De Algemene Rekenkamer is verheugd dat de minister van
Financiën op dit terrein regels heeft gesteld.3.1.3.7 Vermenging publiek privaatEr is nieuwe regelgeving in de maak voor RWT's die naast hun publieke
taak activiteiten in de markt (willen) verrichten. Twee risico's spelen daarbij
een rol; de mogelijke concurrentievervalsing als gevolg van vermenging van
publieke en private activiteiten en de mogelijkheid van weglekken van publieke
middelen (kruissubsidiëring). Volgens het wetsvoorstel Markt en overheid5 moeten publieke organisaties, waaronder RWT's en overheden
toestemming vragen voor het verrichten van marktactiviteiten. Deze activiteiten
worden alleen toegestaan onder bepaalde voorwaarden, waaronder eisen die gesteld
worden aan de administratie. Ook in de Kaderwet ZBO's6 zijn enkele bepalingen opgenomen voor privaatrechtelijke ZBO's die
activiteiten verrichten naast hun wettelijke taak. Deze dienen een gescheiden
boekhouding bij te houden en afzonderlijk verantwoording af te
leggen in hun jaarrekening (artikel 38). Publiekrechtelijke ZBO's dienen in
de toelichting op hun begroting ook aan te geven welke posten betrekking hebben
op de wettelijke taak dan wel andere activiteiten (artikel 27, lid 3).Ook in het voorstel voor de eerste wijziging CW 2001 wordt aandacht besteed
aan dit thema. Niet-collectieve middelen worden uitgezonderd van de regels
voor kasbeheer onder de voorwaarde dat deze middelen op een adequate wijze
separaat in de jaarrekening van de betrokken RWT worden verantwoord (artikel
45 lid 4).3.1.3.8 Informatie in de departementale begrotingen en
verantwoordingenMet de Comptabiliteitswet 2001 worden verantwoording en toezicht bij RWT's
in het kader van VBTB geplaatst. In zijn beleidsverantwoording dient de minister
ook informatie over de beleidsresultaten van derden (waaronder ZBO's en RWT's)
op te nemen. Daarnaast dient de minister zich in het kader van zijn bedrijfsvoering
door middel van toezicht op het functioneren van de RWT's te verzekeren van
de betrouwbaarheid van deze (en financiële) informatie. Ten slotte dient
de departementale verantwoording ook inzicht te bieden in de financiële
resultaten van de op afstand geplaatste organisaties.Bij de tweede nota van wijziging1 zijn aan
de artikelen 18 en 65 van het voorstel Comptabiliteitswet 2001 nieuwe leden
(resp. vierde en tweede lid) toegevoegd, waarbij de minister van Financiën
de mogelijkheid wordt gegeven regels te stellen voor de informatie die in
de departementale begrotingen respectievelijk jaarverslagen wordt opgenomen
over ZBO's en RWT's. In de toelichting op de wijziging is aangegeven wat de
informatie tenminste zal behelzen. In de verdiepingsbijlagen van de begroting
en het jaarverslag zal in ieder geval worden opgenomen een overzicht van alle
ZBO's en RWT's. Tevens dient per ZBO en RWT het beleidsartikel waarin het
ZBO of de RWT is opgenomen met het daarbij behorende begrotingsbedrag c.q.
gerealiseerde bedrag, te worden weergegeven. In het departementale jaarverslag
zal tevens inzicht moeten worden gegeven in het gebruik van de ministeriële
bevoegdheden met betrekking tot de goedkeuring van tarieven, begroting, jaarrekening
en in de opbouw van de vermogenspositie van de rechtspersoonlijkheid bezittende
ZBO's en van de RWT's. De (uitwerkingen van de) bepalingen worden opgenomen
in de Rijkbegrotingsvoorschriften en gaan gelden met ingang van het begrotingsjaar
2004.In de slotbeschouwing van het rapport Verantwoording
en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 2 heeft
de Algemene Rekenkamer er voor gepleit om voor verantwoording en toezicht
bij RWT's aansluiting te zoeken bij het VBTB-traject. Ze heeft daarbij aangegeven
dat naar haar mening van het momentum gebruik zou moeten worden gemaakt. In
dit rapport kan worden geconstateerd dat dat voluit is gebeurd.Artikel 21 van de Comptabiliteitswet 2001 stelt dat de ministers verantwoordelijk
zijn voor de doelmatigheid van de bedrijfsvoering van hun ministerie. Het Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering geeft
een nadere invulling van artikel 21. De reikwijdte van dit kader omvat mede
het ministeriële toezicht op instellingen op afstand van het Rijk. Om
daaraan inhoud te kunnen geven dient iedere minister – in relatie tot
de omvang van zijn verantwoordelijkheid – een visie op dit toezicht
te ontwikkelen. De Algemene Rekenkamer heeft er in eerdere RWT-publicaties
verschillende malen op aangedrongen dat ministers dergelijke toezichtvisies
ontwikkelen, waarin zij dan expliciet aangeven welke keuzen op grond van welke
overwegingen gemaakt moeten worden bij het stellen van eisen aan RWT's en
het inzicht dat zij willen hebben. Op de stand van zaken bij de ontwikkeling
van de toezichtvisies door de departementen wordt in het hoofdstuk over toezicht
nader ingegaan.3.2 Normen van de Algemene Rekenkamer3.2.1 Toezicht en verantwoordingDe Algemene Rekenkamer heeft haar normen en uitgangspunten ten aanzien
van verantwoording door, en toezicht op ZBO's en RWT's sinds 1995 uiteengezet
in een reeks van opeenvolgende rapporten.1 Op
hoofdlijnen houden deze het volgende in.Uitgangspunt van de Algemene Rekenkamer is, dat aan publiek geld, ongeacht
of dit wel of niet over de rijksbegroting loopt, altijd dezelfde eisen moeten
worden gesteld als in de Comptabiliteitswet aan begrotingsgeld. Ze is daarom
van mening dit publieke geld rechtmatig geïnd en besteed moet zijn (dat
wil zeggen in overeenstemming met de wettelijke voorschriften die hieraan
zijn gesteld). Verder moet het financiële beheer ervan ordelijk en controleerbaar
zijn. De instellingen moet zich daarover – tenminste jaarlijks –
verantwoorden. Verder dient de organisatie jaarlijks verslag te doen van de
uitvoering van de (wettelijke) taak: de activiteiten die zij daartoe verricht
en de prestaties die zij daarvoor levert. Met name moet hierbij aandacht worden
besteed aan doelmatigheid en doeltreffendheid. Verantwoording over de prestaties
(taakuitvoering) moet gebeuren in samenhang met de financiële verantwoording
(de financiën).De Algemene Rekenkamer is ook van mening dat de minister zich door middel
van toezicht een oordeel moet vormen over de vraag of de RWT de publieke taken
naar behoren uitvoert en de daarmee gemoeide publieke gelden recht- en doelmatig
int, beheert en besteedt. Dit toezicht van de minister beziet de Algemene
Rekenkamer vooral in het licht van de ministeriële verantwoordelijkheid.
In ons huidige staatsbestel moet uiteindelijk altijd de minister aan de Staten-Generaal
kunnen rapporteren over de uitvoering van een publieke taak en de rechten
doelmatigheid van de daarmee gemoeide publieke middelen. Dit geldt ook wanneer
de uitvoering in handen is van een organisatie buiten de rijksoverheid.2Om dit mogelijk te maken dient een minimumpakket aan bevoegdheden voor
de minister om te sturen en bij te sturen geregeld te zijn. De Algemene Rekenkamer
hanteert daarbij als uitgangspunt dat er duidelijke afspraken moeten bestaan
tussen ministerie en RWT over de reikwijdte en diepgang van de verantwoording
over prestaties, middelen en bedrijfsvoering. De minister zou een visie moeten
hebben op de vraag over welke prestaties en elementen
van bedrijfsvoering hij in het kader van zijn toezicht geïnformeerd wenst
te worden.In de achtereenvolgende hoofdstukken zal meer in detail worden ingegaan
op de normen van de Algemene Rekenkamer. 3.3 Conclusie en aandachtspuntenBij het van kracht worden van de Comptabiliteitswet 2001 en de eerste
wijziging daarvan worden in feite via de Comptabiliteitswet verantwoording
door, en toezicht op de RWT's en de informatieverstrekking van de minister
aan de Tweede Kamer geregeld. Dit vindt plaats in het kader van VBTB. De Algemene
Rekenkamer heeft daar verschillende malen op aangedrongen. Ze is dan ook verheugd
over deze ontwikkelingen.Bij deze positieve constatering kan ook een aantal opmerkingen worden
gemaakt:• Voor de RWT's, niet zijnde ZBO's, is er – anders dan voor
de ZBO's – nog geen algemene (wettelijke) regeling (in ontwikkeling)
met betrekking tot de financiële verantwoording en het toezicht. Daar
staat tegenover dat het merendeel daarvan wel een afdoende specifieke regeling
kent en dat bij behandeling van de Kaderwet ZBO's in de Tweede Kamer en ook
elders door de regering is gesteld voor ZBO's en RWT's dezelfde uitgangspunten
met betrekking tot verantwoording en toezicht te hanteren.• De Algemene Rekenkamer heeft bij de bepalingen over financieel
toezicht in de Kaderwet ZBO's enige kanttekeningen gemaakt: vooral voor ZBO's
met gemengde financiering (begrotingsbijdragen en premies/tarieven) vertoont
de regeling leemtes. Voorts hanteert de Kaderwet een betrekkelijk beperkt
begrip ZBO: zo vallen beheer-ZBO's en keurings- en certificeringsinstellingen
(nog) niet onder de definitie van de Kaderwet.• In de toelichting bij de Comptabiliteitswet 2001 wordt alleen gesproken
over overzichten bij de begroting waarin zijn opgenomen de op de departementale
beleidsartikelen begrote bedragen voor de ZBO's en/of de RWT's: de (geraamde)
rijksbijdragen. Dit is slechts een deel van het publiek geld bij ZBO's/RWT's.
Tarieven en premies vallen daar niet onder.• De algemene uitgangspunten en normen van het Rijk zijn verspreid
over verschillende documenten: met name het voorstel Kaderwet ZBO's, de Comptabiliteitswet
2001 en de Kaderstellende visie op toezicht. Van belang is ook dat de Kaderwet
ZBO's nog niet in de Eerste Kamer is behandeld. Voorts betreft het een nota
(de Kaderstellende visie op toezicht), die uiteraard geen bindende werking
heeft. De nota geeft alleen uitgangspunten die de departementen zelf regarderen
en daarvoor is in principe geen wetgeving nodig. Het betekent wel dat de departementen
zich gemakkelijker aan die uitgangspunten kunnen onttrekken, tenzij Financiën
en/of BZK een actieve regelende en handhavende rol op zich nemen.• De normen en uitgangspunten voor de verslaggeving over bedrijfsvoering
bij ZBO's/RWT's zijn nog het minst ver uitgewerkt. Voor de (verantwoording
over de) bedrijfsvoering door organisaties buiten het Rijk is (tot nu toe)
alleen wat geregeld in het voorstel Kaderwet ZBO's: het ZBO moet verslag doen
van de doelmatigheid van de besteding van de (publieke) middelen en de controlerende
accountant moet daaraan in zijn controle/verklaring aandacht geven. De mate
waarin, diepgang, frequentie, in welk document, aansluiting VBTB etc. zijn
nog in ontwikkeling. Opgemerkt moet ook worden dat in de toelichting op het
hiervoor genoemde nieuw in de Comptabiliteitswet 2001 ingevoegde artikel 44a
nadrukkelijk wordt aangegeven dat de op grond van dit artikel op te leveren
informatie niet gaat over de interne bedrijfsvoering van ZBO's en RWT's. • De Algemene Rekenkamer acht het van belang om onderscheid te maken
tussen de verschillende objecten van toezicht, zoals: markten, naleving van
regelgeving, lagere overheden (waaronder provincies en gemeenten), Europese
subsidies en wet- en regelgeving en andere organisaties met een publieke taak,
zoals RWT's. Voor verschillende objecten moeten verschillende publieke belangen
geborgd worden. Ook kan de wijze en organisatie van het toezicht verschillen.
In het kabinetsstandpunt wordt het onderscheid tussen de verschillende toezichtsobjecten
niet expliciet gemaakt. De Algemene Rekenkamer acht het zinvol, in het bijzonder
voor de Tweede Kamer, dat er bij een volgende stap in het denken over toezicht
enige systematiek aangebracht wordt in het toezichtveld en de gehanteerde
normatiek.• Tenslotte zijn door het kabinet nog geen uitgangspunten en normen
geformuleerd voor een integriteitsbeleid bij RWT's.Deze kanttekeningen impliceren dat voor de Algemene Rekenkamer de belangrijkste
aandachtspunten voor de komende jaren zullen zijn:• de vraag of door het kabinet de wet- en regelgeving op elkaar wordt
afgestemd c.q. sluitend gemaakt;• en de implementatie van de uitgangspunten en normen, zowel bij
de departementen als bij de RWT's.De Algemene Rekenkamer zal de ontwikkelingen met belangstelling blijven
volgen.In de nabije toekomst zullen RWT's zich – mede onder invloed van
VBTB, de Kaderwet ZBO's en de wijzigingen in de Comptabiliteitswet –
in toenemende mate naast rechtmatigheid, ook moeten gaan verantwoorden over
prestaties. Ook wordt nu al door zowel RWT's als enkele ministeries nagedacht
over de wijze waarop RWT's zich in de toekomst zouden moeten verantwoorden
over hun bedrijfsvoering. Eerder pleitte de Algemene Rekenkamer al voor een
bedrijfsvoeringsverklaring door het bestuur van de RWT.1De vraag wordt actueel of in de toekomst de verantwoording over alle drie
de onderdelen (rechtmatigheid, bedrijfsvoering, prestaties) niet beter op
een geïntegreerde manier kan plaatsvinden. Momenteel is de verantwoording
over deze onderwerpen in veel gevallen nog verspreid over een aantal documenten.De Algemene Rekenkamer beveelt aan om bij de gedachtevorming over de toekomstige
publieke verantwoording door RWT's nadrukkelijk ook de mogelijkheid te betrekken
van een geïntegreerd verantwoordingsdocument waarin het bestuur van een
RWT zich aan alle belanghebbenden verantwoordt over de rechtmatigheid, de
geleverde prestaties, de kwaliteit van de taakuitvoering en over essentiële
onderdelen van de bedrijfsvoering. Dit document zou vervolgens voorzien kunnen
worden van een verklaring van getrouwheid van een externe accountant.Uit de analyse die voor dit onderzoek is gemaakt komt naar voren dat sommige
jaarverslagen en -rekeningen weliswaar aanzetten bevatten voor zo'n geïntegreerde
verantwoording, maar over de gehele linie nog onvoldoende zijn om van een
volledig en betrouwbaar geïntegreerd verantwoordingsdocument te kunnen
spreken. 4 ONTWIKKELINGEN IN TOEZICHT4.1 Uitgangspunten Algemene Rekenkamer4.1.1 Definitie toezichtOm zijn ministeriële verantwoordelijkheid waar te kunnen maken, dient
de minister naar de opvatting van de Algemene Rekenkamer toezicht te houden
op de taakuitvoering door en de besteding van publieke middelen bij de RWT.Zowel het kabinet als de Algemene Rekenkamer hanteert de volgende definitie
van toezicht: Toezicht is het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling
of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van
een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren. In de definitie komen drie elementen naar voren: informatie verzamelen,
oordelen vormen en interveniëren.4.1.2 Gesloten toezichtketenToezicht staat niet op zichzelf. Het maakt deel uit van een groter geheel
van sturings- en verantwoordingsrelaties, niet alleen tussen de minister en
de RWT, maar ook tussen de minister en de Staten-Generaal. De Algemene Rekenkamer
gaat uit van de «gesloten toezichtketen». Dit betekent dat de
RWT transparant is in zijn functioneren en informatie levert aan de diverse
belanghebbenden, waaronder de minister. De minister en/of toezichthouder bepalen
welke informatie zij nodig hebben om op hun beurt hun verantwoordelijkheid
waar te kunnen maken. Voor de minister betekent dit onder meer dat hij rapporteert
aan de Staten-Generaal. De verantwoordelijkheden en bevoegdheden van RWT,
minister en/of toezichthouder dienen duidelijk geregeld te zijn. In de keten
mogen geen van de elementen informatieverzameling, oordeelsvorming en interventies
ontbreken en dienen deze op elkaar te zijn afgestemd.Het geheel van sturings- en verantwoordingsrelaties kan in algemene zin
als volgt in beeld worden gebracht.1De toezichtketen De minister legt primair verantwoording af aan de Staten-Generaal op een
voor het beleid relevant niveau. Dit betekent in verschillende gevallen dat
oordelen over afzonderlijke RWT's geaggregeerd dienen te worden tot oordelen
op het niveau van de sector, wet of taak.Wanneer bijvoorbeeld de uitvoering van een wettelijke taak in zijn geheel
door een cluster van RWT's (bijvoorbeeld de uitvoering van de Ziekenfondswet)
wordt uitgevoerd dan dienen de oordelen over de afzonderlijke instellingen
(bijvoorbeeld de ziekenfondsen X, Y, Z etc.) geaggregeerd te worden.Geregeld dient te zijn dat de minister de benodigde informatie kan krijgen
om zich een geïntegreerd en geaggregeerd oordeel te vormen. Hij zal daarom
de bevoegdheid moeten hebben om voor de financiële verantwoording, de
controle daarop en het verslag over de taakuitvoering nadere regels te stellen.
Hoewel toezicht een continue activiteit is, moet de toezichthouder zich naar
de mening van de Algemene Rekenkamer minimaal jaarlijks op basis van de opgeleverde
informatie een oordeel vormen of wordt voldaan aan de eisen.Voorts dient een passend pakket aan bevoegdheden voor de minister om te
sturen en bij te sturen geregeld te zijn. 4.1.3 ToezichtvisiesDe minister dient volgens de Algemene Rekenkamer te beschikken over een
visie en beleid voor toezicht waarin sprake is van een sluitende toezichtketen
van informatieverzameling, oordeelsvorming en interventies.1In de toezichtvisie dient aangegeven te worden welke algemene eisen worden
gesteld aan de verantwoording van RWT's en het toezicht door de minister;
met name wat het toezicht moet opleveren. Ministers dienen – in relatie
tot de omvang van de verantwoordelijkheid – per RWT of cluster RWT's
uit te maken hoe diepgaand hun inzicht in het functioneren en het beheer van
de RWT moet zijn. Afhankelijk daarvan vragen ze informatie of richten ze hun
toezichtarrangement in.24.1.4 Review als onderdeel van toezichtEen belangrijk element van het toezicht op de rechtmatigheid en het financieel
beheer bij RWT's is de review. Door middel van een review beoordeelt het ministerie
en/of toezichthouder of van de bevindingen en oordelen van de externe accountant
gebruik kan worden gemaakt3 en of de regelgeving
voldoet. De review is daarmee tevens een van de manieren waarop een ministerie
kan vaststellen of de kwaliteit van de verantwoordingsinformatie voldoet aan
de gestelde eisen en of de regelgeving duidelijk genoeg is of aanpassing behoeft.
De verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van
de verantwoordingsinformatie ligt overigens bij het bestuur van de RWT. De
Algemene Rekenkamer acht de uitvoering van het reviewbeleid de verantwoordelijkheid
van de beleidsdirecties. Het reviewbeleid moet deel uitmaken van het toezicht
door de beleidsdirectie. Als de beleidsdirectie het nodig acht kan zij aan
de departementale accountantsdienst verzoeken een review uit te voeren. Het
is dus niet de bedoeling dat het reviewbeleid uitsluitend onderdeel is van
de reguliere algemene controletaak van de accountantsdienst.In de handreiking Reviewbeleid als sluitstuk van goed
toezicht die door het Ministerie van Financiën (Directie Accountancy
Rijksoverheid, DAR) is opgesteld, wordt het standpunt van de Algemene Rekenkamer
onderschreven. Er wordt aangegeven dat de vaststelling van de uit te voeren
reviews een primaire verantwoordelijkheid is van de decentrale managers. Deze
hebben de verantwoordelijkheid te waarborgen dat door de instellingsaccountant
wet- en regelgeving is getoetst.4.1.5 Toezicht op kleine RWT'sKleine RWT's met een financieel belang van de wettelijke taak van minder
dan € 200 000 komen met name voor bij de Ministeries van SZW,
V&W en VROM. Het betreffen vooral examen- en keuringsinstellingen, die
een wettelijke taak naast hun – vaak omvangrijke – commerciële
activiteiten uitvoeren. Departementen houden vooral vanwege het geringe financiële
belang nauwelijks toezicht op deze RWT's en vragen weinig informatie op.Overigens moet hierbij aangetekend worden dat de minister van SZW de (publieke)
RWT-status van de betreffende rechtspersonen niet erkent. Voorbeelden van kleine RWT's Bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is er een aantal keurings-
en exameninstellingen die een omzet uit de wettelijke taak hebben van minder
dan € 200 000. De ANWB verzorgt, als kleine activiteit naast
haar hoofdwerkzaamheden, de uitgifte van klein vaarbewijzen. De omzet die
de ANWB behaalt met de wettelijke taak bedroeg over 1999 € 156 000.Ook kleine regionale luchthavens zijn RWT. Zij hebben als wettelijke taak
het verzorgen van de exploitatie van het vliegveld. Vaak hebben de 12 kleinere
regionale luchthavens relatief geringe opbrengsten uit landingsgelden. Het
vliegveld Hoogeveen en vliegveld Seppe behaalden over 2000 een wettelijke
taakomzet uit landingsgelden van circa € 61 000 respectievelijk € 85 000.Over kleine RWT's is weinig opgenomen in de departementsbrede toezichtsvisies.
Op de betreffende ministeries is men van mening dat bij de oordeelsvorming
over de rechtmatigheid en de wijze waarop die plaatsvindt niet alle RWT's
over een kam geschoren moeten worden.De Algemene Rekenkamer is van mening dat ook bij kleine RWT's de minister
inzicht moet hebben in de recht- en doelmatige uitoefening van de wettelijke
taken van de RWT's. In elk geval zou bekeken en expliciet gemaakt moeten worden
welke informatie minimaal noodzakelijk is om enige mate van toezicht uit te
oefenen.In hoofdstuk 5 wordt nader ingegaan op de uitgangspunten die de Algemene
Rekenkamer hanteert bij differentiatie in het toezicht met betrekking tot
rechtmatigheid van de inning en besteding van het publieke geld door RWT's.4.2 Toezicht4.2.1 Ontwikkelingen in toezichtvisiesIn het rapport Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen
met een wettelijke taak, deel 2 constateerde de Algemene Rekenkamer
dat eind 1999 drie ministeries reeds beschikten over een departementsbrede
toezichtvisie (OCenW, SZW en VWS). Bij zes ministeries (Justitie, BZK, VROM,
LNV, V&W en EZ) was op dat moment een visie in ontwikkeling.In de onderstaande tabel wordt aangegeven wat de stand van zaken van de
toezichtvisies is bij de departementen.  Eind 1999Eind 2001BuiZa–– JustitieIn ontwikkelingIn ontwikkeling BZKIn ontwikkelingTen dele gereedOCenWGereedGereed Financiën––Defensie–– VROMIn ontwikkelingWel per cluster
van RWT's V&WIn ontwikkelingGereed EZIn ontwikkelingGereed LNVIn ontwikkelingIn ontwikkelingSZWGereedGereed VWSGereedGereedEind 2001 hebben vijf ministeries (EZ, V&W, OCenW, VWS, SZW) een departementsbrede
toezichtsvisie en bij twee ministeries (LNV, Justitie) is deze
nog steeds in ontwikkeling. Bij vier ministeries (Defensie, VROM, Buitenlandse
Zaken en Financiën) is geen sprake van het opstellen van een departementsbrede
visie voor toezicht op en verantwoording door RWT's. Bij het Ministerie van
VROM zijn er wel uitgewerkte toezichtsarrangementen per cluster van RWT's.Het Ministerie van BZK heeft een normenkader sturingsvisie ZBO's en agentschappen
ontwikkeld, maar dit bevat geen visie over de wijze van toezicht houden en
de uitgangspunten daarbij.Bij enkele departementen (bijv. de Ministeries van LNV, BZK en Justitie)
duurt het proces om te komen tot een toezichtsvisie veel langer dan gepland. Toezichtsvisie van het Ministerie van Verkeer en WaterstaatIn het rapport «Welingelicht Toezicht» staan de algemene uitgangspunten
van het Ministerie van V&W ten aanzien van sturing en toezicht op ZBO's
en RWT's. Daarnaast zijn in het rapport richtlijnen en eisen voor de organisatie,
inrichting en vormgeving van het toezicht opgenomen. Onafhankelijkheid en
transparantie zijn eisen voor de organisatie van het toezicht. Onderdeel van
het toezicht zijn de activiteiten informatie verzamelen, oordeel vormen en
interveniëren. Volgens het Ministerie van V&W zal voor weinig risicovolle
ZBO's en RWT's de omvang van sturing en toezicht beperkt kunnen zijn.De algemene toezichtvisie vormt de basis voor het opstellen van specifieke
toezichtvisies per ZBO en RWT: maatwerk op basis van een risicoanalyse. Het
opstellen van toezichtvisies voor de grote publiek- en privaatrechtelijke
RWT's heeft daarbij prioriteit.Het ministerie heeft hiervoor een aandachtspuntenlijst opgesteld. Deze
komt niet volledig overeen met het normenkader uit de Handreiking toezicht
van de Algemene Rekenkamer. Enkele elementen die bijvoorbeeld ontbreken zijn:
de waarborgen voor het eigen functioneren als toezichthouder, een rapportagestructuur
van de toezichthouder en het expliciete toezicht op bedrijfsvoering.Bij de aanwezige toezichtsvisies komen over het algemeen de elementen
informatieverzameling, oordeelsvorming en interventie aan de orde. Onderwerpen
als review, bedrijfsvoering en horizontale verantwoording maken meestal geen
deel uit van de toezichtsvisies.4.2.2 Reviewbeleid4.2.2.1 InleidingIn haar rapport Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen
met een wettelijke taak, deel 21 (2001)
besteedde de Algemene Rekenkamer al aandacht aan reviews. Het bleek dat de
reviews (voornamelijk) in dienst staan van de beoordeling van de rechtmatigheid
van de inkomsten en uitgaven van het ministerie en onvoldoende gericht zijn
op de rechtmatigheid van de inning en besteding van publieke gelden door de
RWT's. Ook zou de keus voor het al dan niet uitvoeren van reviews meer moeten
worden onderbouwd door risicoanalyses en door enig eigen onderzoek van ministers
bij de RWT's. Tevens werd geconstateerd dat er geen rijksbreed kader was vastgesteld
voor reviewbeleid van ministeries, waardoor een zekere mate van uniformiteit
in de beoordeling van situaties mogelijk zou zijn.Kopiëren dossiersVerder werd in deze publicatie geconstateerd dat reviewdossiers van de
departementale accountantsdiensten (DAD's) niet altijd stukken bevatten ter
onderbouwing van de reviewbevindingen. De beleidslijn van externe accountants
van RWT's is namelijk dat de DAD's geen kopieën mogen maken uit de controledossiers.
Deze mogen alleen ingezien worden. De ministers van Financiën
en BZK gaven in hun reactie op het rapport van de Algemene Rekenkamer aan
het van belang te achten dat het recht op het kopiëren van stukken en
uitdraaien van elektronische dossiers op termijn wettelijk wordt geregeld.4.2.2.2 Ontwikkelingen reviewsIn maart 2000 besloot het Periodiek Vaktechnisch Overleg Departementale
accountantsdiensten (PVOD) van het IODAD tot oprichting van een werkgroep
die de verbetermogelijkheden van een verdere harmonisering van het beleid
en uitvoering van reviews moet gaan onderzoeken, evenals een betere communicatie
met gereviewde accountants.In januari 2001 bracht het IODAD het rapport Reviews
door departementale accountantsdiensten uit, met daarin 21 aanbevelingen
gericht op het verbeteren van het departementale en interdepartementale reviewbeleid
en reviewproces.De Algemene Rekenkamer constateert dat vrijwel alle «aandachtspunten
review» en «aandachtspunten controleprotocol» in de aanbevelingen
van het IODAD zijn opgenomen.4.2.2.3 Reviewonderzoek Ministerie van FinanciënIn IODAD-verband werd afgesproken dat iedere accountantsdienst inventariseert
welke van de aanbevelingen uit het rapport relevant zijn en welke vervolgacties
moeten worden ondernomen.Het Ministerie van Financiën (DAR) heeft deze inventarisatie uitgevoerd
en heeft daarbij de departementen verzocht een vragenlijst in te vullen over
de praktijk van het reviewbeleid.Dit resulteerde in de handreiking Review als sluitstuk
van goed toezicht. Een handreiking voor het waarborgen van betrouwbare verantwoordingsinformatie (juni 2002). In deze rapportage wordt geconstateerd dat «op
alle departementen gebruik wordt gemaakt van het instrument review. Alleen
de wijze waarop een en ander georganiseerd is behoeft verbetering».Voorts werd geconstateerd dat het reviewbeleid in het algemeen wordt gezien
als een exclusieve taak van de departementale accountantsdiensten. Reviews
worden vooral uitgevoerd voor het verkrijgen van de benodigde zekerheid voor
de goedkeurende departementale accountantsverklaring. Sommige beleidsdirecties
laten daarnaast op basis van risicoanalyse en beoordeling van de ontvangen
verantwoordingsinformatie aanvullende reviews uitvoeren. Weinig beleidsdirecties
stellen zelf expliciet het reviewbeleid vast.Algemeen beeld is dat reviews met name gezien worden in relatie tot subsidiebeheer
en minder in de relatie van het departement met RWT's. De kaderstellende en
toezichthoudende rol ten aanzien van reviews wordt door de directies FEZ nauwelijks
ingevuld.Bij een aantal departementen zijn verbeteracties ondernomen om het reviewbeleid
te verankeren in het toezichtbeleid. Echter, de waarborging dat de RWT uitvoering
geeft aan wet- en regelgeving en dat de externe accountant wet- en regelgeving
toetst, heeft over het algemeen weinig tot geen aandacht.Vanuit het oogpunt van de eigen verantwoordelijkheid van het departement
probeert het Ministerie van Financiën vooralsnog zonder wetswijzigingen
of dwang, maar via overreding de departementen het reviewbeleid te laten plaatsen
in de context van het toezichtbeleid. Kopiëren dossiersEen in het voorjaar van 2002 door het Ministerie van Financiën uitgevoerde
inventarisatie bij de DAD's wees uit dat zich bij het kopiëren van dossiers
bij de departementen in de praktijk meestal geen problemen voordoen. Wel wees
de inventarisatie uit dat de DAD van het Ministerie van EZ bij één
kantoor geen kopieën mag maken en bij een ander kantoor een geheimhoudingsverklaring
moet worden getekend.4.2.2.4 Reviewonderzoek Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer heeft in het kader van dit derde RWT-onderzoek
ook aandacht besteed aan de uitvoering van de reviews. Zij constateert dat
in de mate waarin, en de diepgang waarmee, de departementen reviews uitvoeren
grote verschillen bestaan. Ook binnen sommige departementen
zijn aanzienlijke verschillen tussen beleidsdirecties. Dit gevarieerde
beeld strookt op hoofdlijnen met het beeld dat uit de inventarisatie van de
DAR naar voren komt. Een voorbeeld van omgang met reviewMinisterie van JustitieWanneer de DAD in de controle 2001 tegenkomt dat een beleidsdirectie geen
adequaat reviewbeleid heeft ontwikkeld en doet uitvoeren, zal dat in de controlebevindingen
inzake het financieel beheer worden vermeld.Bij een aantal departementen beperkt de review zich tot de gelden die
worden ontvangen door de RWT. De besteding van publieke middelen dóór
de RWT blijft buiten de review.Voor de sector sociale zekerheid blijft de review beperkt tot de begrotingsuitvoering. De AD van het Ministerie van SZW voert in opdracht van de directie Toezicht
ten behoeve van de sector sociale zekerheid reviews uit. De AD kijkt hiermee
in hoeverre de toezichtsinformatie van (de toezichthouder) het Ctsv toereikend
is. Doel van de review is vaststellen dat het Ctsv-rechtmatigheidsonderzoek
van voldoende kwaliteit is. De activiteiten van de AD richten zich op de rechtmatigheid
van de begrotingsuitvoering en de verantwoording hierover.4.3 Conclusies4.3.1 ToezichtvisiesBij verschillende departementen wordt sedert enige jaren gewerkt aan de
ontwikkeling van toezichtvisies en van een toezichtbeleid. De progressie in
opzet van departementale toezichtstructuren is langzamer dan verwacht. De
Algemene Rekenkamer constateert dat ten opzichte van de tweede RWT-publicatie
de situatie met betrekking tot het aanwezig zijn van toezichtvisies slechts
licht voordelig gewijzigd is. Wel wordt er bij veel departementen gewerkt
aan toezichtvisies en/of arrangementen. De checklist Toezicht kan hierbij
behulpzaam zijn.Nog lang niet bij alle departementen bestaan er toezichtarrangementen
voor alle individuele RWT's. De implementatie van de Kaderwet ZBO's betekent
in de komende jaren waarschijnlijk wel dat het ontwikkelen van een toezichtvisie
zal worden versneld. De progressie in feitelijke uitvoering en
werking was in de onderzochte periode nog geringer en zal komende jaren nauwgezet
gevolgd worden door de Algemene Rekenkamer.In de toezichtvisies die reeds zijn ontwikkeld komen de elementen informatieverzameling,
oordeelsvorming en interventie aan de orde. Onderwerpen als review, bedrijfsvoering
en horizontale verantwoording maken veelal geen deel uit van de toezichtvisies.Externe ontwikkelingen (VBTB, Kaderwet ZBO's, Kaderstellende visie op
toezicht, bedrijfsvoeringsmededeling bij het Rijk, toenemende aandacht voor
review) zullen de departementen de komende jaren stimuleren hun toezicht op
de RWT's aan te passen. De Algemene Rekenkamer beveelt aan om een concreet
tijdpad in de nabije toekomst te bepalen voor het formuleren van de toezichtvisies.Het is van belang dat het toezicht is toegesneden op het product dat moet
worden opgeleverd en op het publieke belang dat daarbij in het geding is.
Daarbij dient goed te worden vastgelegd wat het publieke belang is.4.3.2 ReviewDe Algemene Rekenkamer constateert in haar onderzoek dat bij alle departementen
aandacht is voor het reviewbeleid, alleen de mate van implementatie verschilt
nogal tussen de departementen. Ook binnen de departementen zijn aanzienlijke
verschillen waarop de beleidsdirecties inhoud geven aan het reviewbeleid.
De AD heeft in de praktijk (teveel) een sturende en initiërende rol,
bij beleidsdirecties is er veelal gebrekkige aandacht voor reviews en in veel
gevallen is er een onduidelijke taakverdeling tussen AD en beleidsdirecties.
Ondanks goede voorbeelden is het algemene beeld dat review nog onvoldoende
plaats heeft in het feitelijke toezicht van de ministeries. Review hoort zo
wel – in de visie van de DAR als van de Algemene Rekenkamer –
een belangrijk onderdeel van toezicht te zijn.De Algemene Rekenkamer constateert dat het belang van een reviewbeleid
door het IODAD en in de Baseline Financieel en materieelbeheer is onderkend.
Zij constateert tevens dat tot dusverre veel tijd en energie is besteed aan
het inventariseren van de situatie en het rapporteren daarover. De Algemene
Rekenkamer waardeert geleverde inspanning van het Ministerie van Financiën,
maar constateert tevens dat actie nodig is om de feitelijke situatie op reviewgebied
in de toekomst daadwerkelijk te verbeteren. Ook constateert zij dat de door
de ministers van Financiën en BZK van belang geachte wettelijke regeling
ten aanzien van het kopiëren van dossiers1
nog niet is gerealiseerd.De Algemene Rekenkamer wijst – in navolging van Financiën –
op de toezichthoudende en kaderstellende verantwoordelijkheden die de directies
FEZ hebben voor de opzet en implementatie van het departementale reviewbeleid.
Zij constateert dat nog niet alle directies FEZ deze verantwoordelijkheden
in voldoende mate waarmaken.Gezien het belang van het onderdeel review voor toezicht en informatievoorziening,
en gezien de conclusies uit zowel het onderzoek van de Algemene Rekenkamer
als van de DAR, beveelt de Algemene Rekenkamer aan dat de minister van Financiën
zijn regelgevende en toezichthoudende verantwoordelijkheden ten volle benut
om de departementen op korte termijn aan te zetten tot een actief reviewbeleid. Review is een essentieel onderdeel van het toezicht door het ministerie
op de rechtmatigheid van de decentraal bestede middelen. Daarmee maakt de
review ook onderdeel uit van de bedrijfsvoering van het ministerie. De Algemene
Rekenkamer acht het van belang dat het reviewbeleid één van
de aspecten is die in het kader van de implementatie van de baseline wordt
aangepakt.De Algemene Rekenkamer beveelt ten slotte aan om bij de komende doorlichting
van de toezichtarrangementen ook het element review mee te nemen. 5 VERANTWOORDING OVER RECHTMATIGHEID5.1 UitgangspuntenDe Algemene Rekenkamer is van mening dat de minister aan de Tweede Kamer
inzicht moet kunnen verschaffen in de rechtmatigheid van de inning en besteding
van publieke middelen door RWT's. De minister zal daartoe duidelijke eisen
aan de verantwoording door de RWT's moeten stellen. De Algemene Rekenkamer
staat voorts op het standpunt dat het bestuur van een RWT verantwoordelijk
is voor het feitelijk afleggen van een goede verantwoording over onder meer
de rechtmatigheid. Een accountantsverklaring kan daarbij een behulpzaam instrument
zijn. Het bestuur van de RWT treedt in dat geval op als opdrachtgever aan
de accountant.Als de verantwoording door het bestuur van een RWT vergezeld gaat van
een accountantsoordeel, is de Algemene Rekenkamer van mening dat dat oordeel
(een verklaring van getrouwheid) ook een expliciete en eenduidige uitspraak
over de rechtmatigheid dient te bevatten.Het belang van een nauwkeurige controle en uitgebreide rapportage door
de accountant voor de democratische besluitvorming wordt treffend in het volgende
citaat verwoord: «Mijns inziens is het van groot belang dat in ieder
geval voor wat betreft de overheid aan die zorgvuldige rapportering de hand
zal worden gehouden. Altijd bestaat de verleiding om je af te vragen of het
niet wat minder zou kunnen. Moeten wij inderdaad wel zulke gedetailleerde
rapporteringen hebben over de wijze waarop het overheidsbedrijf wordt gerund?
Willen wij wel zoveel inzicht verkrijgen in de wijze waarop de administratie
wordt gevoerd? Kunnen wij niet toe met wat meer globale beoordelingen van
de situatie? Als men hier toegeeft zou er mijns inziens uit democratisch oogpunt
een groot gevaar dreigen. En daarom is het van groot belang dat aan de precisering
van wat de overheid van de accountant verwacht grote aandacht wordt besteed.
Waarom is nauwkeurige controle nodig? Omdat, als we daarvan afdwalen, de vertegenwoordigende
organen niet meer in staat zijn om een goed inzicht te verkrijgen in de vraag
of datgene wat zij als wilsbesluit van een gemeenschap hebben geformuleerd
inderdaad naar de letter en geest wordt uitgevoerd. Aldus kan men democratische
besluitvorming in belangrijke mate ondermijnen. Dit besef ontbreekt al te
vaak» (Mr. K. G. de Vries, in: Rechtmatigheidscontrole
en accountantscontrole bij de rijksoverheid, NIVRA geschrift 52,
1989, p. 16–17).5.2 Historische terugblikHet verzoeken om een expliciete verklaring ten aanzien van het naleven
van wet- en regelgeving naast een verklaring van getrouwheid vindt zijn oorsprong
in de discussie over de accountantsverklaring ten behoeve van de departementale
verantwoordingen. De 5e wijziging van de CW (1992) is aan te merken als startpunt
van het vragen om een «rechtmatigheidsverklaring».1 Het rechtmatig handelen speelt in de verantwoordingsprocessen bij
de overheid een dermate belangrijke rol dat de naleving van wet- en regelgeving
een onmisbaar onderdeel van de accountantscontrole werd geacht en onderdeel
van de verklaring moest zijn. Het is opvallend dat de bijzondere betekenis
van het rechtmatig handelen binnen de overheid geen consequenties had voor
de eisen aan de financiële verantwoording, maar wel voor de eisen aan
de accountantscontrole en accountantsverklaring. Eisen te stellen aan verantwoordingsplichtigen
werden hiermee getransformeerd in eisen te stellen aan de controleurs. De controle op de naleving van wet- en regelgeving heeft sindsdien meer
en meer de aandacht gekregen, eerst via explicitering in controleprotocollen,
maar daarna ook in wetgeving (Algemene Wet Bestuursrecht, Wet dualisering
gemeentebestuur, Kaderwet ZBO's) door een expliciete mededeling van een accountant
over het naleven van wet- en regelgeving te vragen. Het standpunt van de Algemene
Rekenkamer past in deze ontwikkeling.5.3 Verklaring van getrouwheid in praktijk onvoldoendeDe eis voor expliciete aandacht voor de rechtmatigheid in de accountantsverklaringen
is niet alleen historisch te verklaren, maar heeft ook in de huidige controlepraktijk
een aantal praktische gronden.De Algemene Rekenkamer is van mening dat een verklaring
van getrouwheid bij de verantwoording door een RWT momenteel in de
praktijk onvoldoende houvast aan de minister verschaft over de rechtmatigheid
van de inning en besteding van publieke middelen. De oorzaak hiervan is tweeledig.Ten eerste laten de Richtlijnen voor de Accountantscontrole (met name
Richtlijn 250, punt 19) ruimte voor interpretatieverschillen. De hoofdzakelijk
indirecte rechtmatigheidstoetsing (dat wil zeggen via de controle van de bedragen
en toelichtingen in de financiële verantwoording) kan daardoor in de
praktijk qua reikwijdte en diepgang variëren. Door een expliciet rechtmatigheidsoordeel
in de verklaring op te nemen, neemt de vergelijkbaarheid van de verklaringen
toe.Ten tweede kan voor een getrouw beeldverklaring veelal volstaan worden
met controles van een mindere diepgang dan noodzakelijk is om de door ministers
en RWT's gewenste mate van zekerheid over de rechtmatigheid te verkrijgen.Indien de controle op de naleving van wet- en regelgeving niet expliciet in de controleopdracht van de externe accountant is
opgenomen, heeft dit aspect immers alleen betekenis
bij de opzet van de controle, wanneer die naleving een medebepalend aspect
vormt voor de juistheid en volledigheid van de weergave van posten in de financiële
verantwoording en de toelichting daarop (bijv. niet uit de balans blijkende
verplichtingen). Diegenen – zoals bijvoorbeeld de eindverantwoordelijke
ministers – die meer «assurance» willen hebben over de verantwoording
als geheel dan wel over bepaalde onderdelen of bepaalde aspecten, dienen dus
naast de getrouw beeld verklaring een expliciete mededeling over het naleven
van wet-en regelgeving te vragen.Zij zullen daarvoor dan wel aanvullende eisen moeten formuleren gericht
aan de verantwoordingsplichtige (het bestuur van de RWT) en zonodig aan de
accountant. Die aanvullende informatie ten behoeve van een rechtmatigheidsoordeel
kan op verschillende wijzen worden verkregen. Wat vaak gebeurt is dat de overheid
de RWT verzoekt die informatie te verstrekken op basis van de wet of de verduidelijking
van die wetgeving in de vorm van controleprotocollen. Die informatievraag
is vaak zeer specifiek gericht op het doel van de regelgeving, maar is zeker
niet eenduidig qua structuur (te verrichten werkzaamheden, controlegrondslagen,
rapportering). Dit is een reden waarom de accountantsverklaringen die thans
door RWT's aan de ministeries worden verstrekt aanzienlijk verschillen qua
formulering. Het vaststellen van de rechtmatigheid wordt daardoor aanzienlijk
bemoeilijkt. De Algemene Rekenkamer wijst op twee algemene punten met betrekking tot
accountantscontroles:– Er bestaat een spanning tussen wat een accountant altijd zou moeten
doen gezien de Richtlijnen voor de Accountantscontrole (RAC's) en dat wat
hem expliciet gevraagd wordt te doen via de controleopdracht (eventueel aangevuld
met een protocol). Meer duidelijkheid over de status van/verhouding tussen
de een en de ander is noodzakelijk. De Algemene Rekenkamer zal met het NIVRA
in contact treden over aanscherping van de RAC's;– Het uitvoeren van rechtmatigheidstoetsen is veelal arbeidsintensief.
De Algemene Rekenkamer beveelt aan om met de kosten voor accountscontrole
rekening te houden in de financiering van de RWT's. De financiering van de
controle dient aangepast te zijn op het soort controle dat noodzakelijk is.5.4 Verantwoording over rechtmatigheid in de praktijk5.4.1 Meer inzicht in rechtmatigheidUit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer komt naar voren dat vrijwel
alle RWT's jaarverslagen leveren die vergezeld gaan met een accountantsverklaring
over getrouwheid. Slechts bij twee clusters RWT's (bestaande uit in totaal
drie RWT's) is er geen getrouw beeld verklaring: een maal bij het Ministerie
van VWS (Rendac) en bij het Ministerie van LNV (Faunafonds en Jachtfonds).In 1998 werd over 59% van het publieke geld bij RWT's een duidelijke uitspraak
gedaan over de rechtmatigheid. In 2000 is dit percentage gestegen tot 68%
(inclusief de schatting van de energiedistributiebedrijven: 63%). Toelichting bij de percentages:– Het gaat hier niet in alle gevallen om een expliciet rechtmatigheidsoordeel
waaruit blijkt dat de rechtmatigheid in het oordeel is betrokken; veelal wordt
in de verklaring volstaan met de mededeling dat de naleving van wet- en regelgeving
in de controle is betrokken. In die gevallen geven het jaarverslag en de bijgevoegde
accountantsverklaringen wel voldoende duidelijkheid dat minimaal de rechtmatigheid
bekeken is;– De conclusies zijn gebaseerd op de tekst van de verklaring plus
de toelichting. Dat betekent dat in het onderzoek door de Algemene Rekenkamer
specifieke wet- en regelgeving, controleprotocollen en feitelijke werkzaamheden
niet zijn onderzocht en getoetst;– Het percentage rechtmatigheidsuitspraken betekent niet dat in
de gevallen waar een expliciete rechtmatigheidsuitspraak ontbreekt de accountant
de rechtmatigheid per definitie niet beoordeeld
heeft.Het aantal rechtmatigheidsuitspraken is dus iets toegenomen en zal naar
verwachting, gezien de voornemens bij diverse departementen en de ontwikkelingen
in de wetgeving, in de nabije toekomst nog verder toenemen. Een positieve ontwikkeling is zichtbaar bij het Ministerie van EZ. Sinds
het rekeningjaar 1999 verstrekt het Nederlands Instituut voor Vliegtuigontwikkeling
en Ruimtevaart (NIVR) ook een rechtmatigheidsverklaring over het publieke
geld en heeft het bestuur van het Centraal Orgaan Voorraadvorming Aardolieproducten
(COVA) besloten in principe een rechtmatigheidsverklaring door de accountant
te laten opstellen.Ook bij het Ministerie van Justitie en in de zorgsector (VWS) zijn positieve
ontwikkelingen ten aanzien van een oordeel over de rechtmatigheid aan te geven.
Bij Justitie is per 1 januari 2002 de Regeling uitgangspunten financieel-economisch
toezicht Ministerie van Justitie van kracht. Hierin is geregeld dat de RWT's jaarlijks een rechtmatigheidsoordeelaan
de beleidsdirectie moeten verstrekken. Dit betekent dat voor het overgrote
deel van de RWT's een verandering in de accountantscontrole zal moeten plaats
vinden. In de zorgsector zal per verslagjaar 2001 voor de Ziekenfondswet zowel
op wetsniveau als per ziekenfonds inzicht in de rechtmatigheid bestaan.Het aantal RWT's mét een rechtmatigheidsuitspraak
bedraagt 2 882 en heeft betrekking op een bedrag van € 75 miljard
(68%, inclusief EDB's: 62%). Het aantal RWT's zonder
rechtmatigheidsuitspraak bedraagt 272 (€ 34 miljard (31%), inclusief
EDB's: € 43 miljard (36%). 39 RWT's beschikken voor een deel van
de publieke middelen over een rechtmatigheidsuitspraak.Alleen in de sociale zekerheid en de onderwijssectoren bestaan totaaloverzichten
van geconstateerde fouten of onrechtmatigheden.Op het terrein van de sociale zekerheid en voor de topstructuurorganen
ressorterend onder het Ministerie van VWS, rapporteert de minister expliciet
aan de Tweede Kamer over de rechtmatigheid.Bij vrijwel alle (97%) (overwegend) begrotingsgefinancierde RWT's is sprake
van een rechtmatigheidsuitspraak. Het gaat hierbij om 89% van de publieke
middelen die naar de begrotingsgefinancierde RWT's gaan.Slechts in 10% van de tariefgefinancierde RWT's is een expliciete rechtmatigheidsuitspraak
aanwezig. Het betreft hier wel 44% (als de EDB's worden meegerekend: 17%)
van de publieke middelen die naar de tariefgefinancierde RWT's gaan.Tabel 5.1 Rechtmatigheidsuitspraken – naar publieke
middelen in 2000 Rechtmatigheid  uitspraak over (in mld €)75,168%, incl. EDB's: 63%, van alle RWT's– overwegend1 Tariefgefinancierd 2,444%, incl. EDB's
17% van de tariefgefinancierde RWT's – overwegend Premiegefinancierd47,662% van de premiegefinancierde
RWT's– overwegend Begrotingsgefinancierd 25,189% van de begrotingsgefinancierde
RWT's1 Er zijn 210 RWT's die een gemengde financiering (rijksbijdrage,
premie of tarief) kennen. 90 RWT's: rijksbijdrage en tarief, 116 RWT's: rijksbijdrage
en premies, 3 RWT: premie en tarief en 1 RWT: rijksbijdrage, premie én
tarief. In vrijwel alle gevallen (205) is sprake van 1 hoofdbron met daarnaast
een veel kleinere bron.Tabel 5.2. Rechtmatigheidsuitspraken naar aantallen RWT's
in 2000 Aantal RWT's met rechtmatigheidsuitspraak2 882 (90%)– overwegend Tariefgefinancierd11 (10%) – overwegend Premiegefinancierd12 (10%) – overwegend Begrotingsgefinancierd2 857 (97%) – Onbekend2 (17%)De Algemene Rekenkamer constateert met tevredenheid dat het percentage
rechtmatigheidsuitspraken is toegenomen en dat in het rijksbeleid ten aanzien
van RWT's een tendens waarneembaar is dat steeds meer RWT's zich expliciet
verantwoorden over de rechtmatigheid (zie onder andere de sectoren Zorg en
Zekerheid, Justitie en verschillende RWT's van de Ministeries van OCenW, BZK,
EZ, VROM en V&W). Hierdoor wordt voor parlement en burger
transparant gemaakt dat sprake is van rechtmatigheid van de besteding en de
inning van publieke middelen.Met de Kaderwet ZBO's zal de hier boven geschetste ontwikkeling nog worden
versneld. De Kaderwet ZBO's stelt immers dat de vereiste accountantsverklaring
(van ZBO's) mede betrekking moet hebben op de rechtmatige inning en besteding
van de middelen door het ZBO (artikel 35).5.5 Eenduidigheid en differentiatie5.5.1 Eenduidigheid in oordelen ontbreekt vaak, maar is
wel gewenstHoewel het aantal rechtmatigheidsuitspraken toeneemt constateert de Algemene
Rekenkamer echter ook dat deze nog steeds sterk in formulering verschillen.
Deze verscheidenheid is weliswaar niet in strijd met bestaande wet- en regelgeving,
maar is op de lange termijn onwenselijk. Nu is in veel gevallen uit de formulering
van de rechtmatigheidsuitspraak plus de toelichting daarop, niet duidelijk
op te maken welke uitspraak nu precies over wat gedaan wordt.Gezien de variëteit in reikwijdte en formuleringen van de huidige
accountantsoordelen en de interpretatieproblemen die dit met zich meebrengt,
pleit de Algemene Rekenkamer voor meer eenduidigheid in de wet- en regelgeving
ten aanzien van de eisen aan:(1) de verantwoording door het bestuur van de RWT;(2) de opdrachtformulering aan de accountant gericht op het verschaffen
van een rechtmatigheidsoordeel en;(3) de formulering van een rechtmatigheidsoordeel.Het bepaalde in het voorstel Kaderwet ZBO's en het Besluit accountantscontrole
gemeenten (inclusief de voorbeeldtekst voor een goedkeurende verklaring) biedt
daarvoor goede aanknopingspunten.Als door de minister en het bestuur van een RWT bij de jaarverantwoording
door de RWT gevraagd wordt om een accountantsverklaring met een expliciet
rechtmatigheidsoordeel, gaf de Algemene Rekenkamer vorig jaar1 al aan waaraan volgens haar de controle, de opdrachtverlening (via
een controleprotocol) en de rapportage door de externe accountant zouden moeten
voldoen. Bij de controle door de externe accountant van de RWT's dient aandacht
besteed te worden aan de relevante wettelijke voorschriften, dat wil zeggen
voorschriften die betrekking hebben op de ontvangsten en uitgaven en het financieel
beheer van de RWT. In een controleprotocol dient daarom een actueel overzicht
te zijn opgenomen van alle voor de controle op rechtmatigheid relevante wet-
en regelgeving. Uit de regelgeving en het controleprotocol moet blijken welke
activiteiten en werkzaamheden van de externe accountant van de RWT wordt gevraagd.
De Algemene Rekenkamer pleitte voorts voor een expliciet en positief geformuleerd rechtmatigheidsoordeel. In het verslag van
werkzaamheden zou duidelijk gemaakt moeten worden welke werkzaamheden hebben geleid tot een redelijke zekerheid over de rechtmatigheid.
Ook zou expliciet duidelijk gemaakt moeten worden welke uitgangspunten voor oordeelsvorming (waaronder de gehanteerde tolerantiegrenzen)
zijn gehanteerd. Tot slot zouden oordelen zoveel
mogelijk geüniformeerd geformuleerd moeten zijn (gelijke formulering
in gelijke gevallen) en zou de minister een mogelijkheid tot het stellen van nadere regels moeten hebben.5.5.2 Differentiatie in aanpak mogelijk en wenselijk?Sommige ministeries en RWT's wijzen op de wenselijkheid van differentiatie.
Dit is met name het geval waar sprake is van RWT's met een klein financieel
of maatschappelijk belang of van organisaties waarvan de wettelijke taak slechts
een klein gedeelte van de activiteiten vormt.Zij wijzen er op dat het mogelijk is om op andere manieren dan via een
rechtmatigheidsoordeel van een accountant tot voldoende zekerheid over de
rechtmatigheid van de besteding en inning van de publieke middelen te kunnen
komen (bijvoorbeeld via periodiek overleg tussen minister en RWT, of door
een verslag over de rechtmatigheid van het bestuur van een RWT aan de minister).
De Algemene Wet Bestuursrecht (AWB) laat deze ruimte ten aanzien van subsidieverstrekkingen
inderdaad toe1. In de visie van de Algemene Rekenkamer
kan van dit alternatief slechts sprake zijn in uitzonderingsgevallen en als
de gevolgde procedure en de oordeelsvorming navolgbaar en controleerbaar zijn,
en de uitkomst openbaar.Een alternatief voor controle door een externe accountant van de RWT zou
ook kunnen zijn dat de eindverantwoordelijke minister rechtstreeks aan een
extern accountantskantoor opdracht geeft de rechtmatigheidscontrole op de
inning en besteding van de publieke middelen bij de RWT uit te voeren.Van geval tot geval zou in de visie van de Algemene Rekenkamer moeten
worden geëxpliciteerd waarom voor een bepaald alternatief wordt gekozen.
Uitgangspunt bij elke variant is dat de minister inzicht moet krijgen in de
rechtmatigheid van de inning en besteding van de publieke middelen.De Algemene Rekenkamer geeft de ministers in overweging om in geval van
RWT's met een zeer gering maatschappelijk of financieel belang de RWT-status
te heroverwegen. Sturing en publieke verantwoording kunnen in deze gevallen
wellicht efficiënter worden uitgevoerd als de taakuitvoering bij het
ministerie is ondergebracht. 6 VERANTWOORDING OVER PRESTATIES EN BEDRIJFSVOERING6.1 BegrippenHet Ministerie van Financiën hanteert in het Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering1 de volgende definitie van bedrijfsvoering: Bedrijfsvoering
is de sturing en beheersing van bedrijfsprocessen binnen een ministerie om
de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren. Onder bedrijfsprocessen
worden hierbij verstaan de primaire processen en de processen die hiervoor
faciliterend zijn.De elementen van bedrijfsvoering – (interne) sturing, beheersing,
primaire processen en ondersteunende processen – heeft de Algemene Rekenkamer
in haar Achtergrondstudie Bedrijfsvoering als
volgt gedefinieerd: (Interne) sturing is het richting geven aan de wijze waarop
de organisatie haar taken moet realiseren binnen de gestelde (wettelijke)
kaders en omgeving. Dit houdt in het creëren van de organisatorische
voorwaarden hiervoor, het vertalen van taken in doelstellingen, plannen en
budgetten en de communicatie daarover. (Interne) beheersing is het op grond
van periodieke en niet-periodieke informatie verkrijgen van inzicht in de
(mate van) realisatie van taken en het op basis van die informatie zonodig
bijsturen.Een primair proces is het omzetten van middelen (mensen, geld, informatie,
enz.) in producten/prestaties, gericht op het realiseren van de taken en doelen
van de organisatie.Ondersteunende processen zijn de processen die direct dan wel indirect
de primaire processen faciliteren. De ondersteunende processen betreffen onder
meer de zogenaamde PIOFHA-processen (personeel, informatie, organisatie, financiën,
huisvesting en automatisering).Het geheel kan als volgt in een schema worden weergegeven: EXTERNE VERSLAGLEGGING EXTERNE VERSLAGLEGGINGBij de prestaties gaat het om de zaken die
rechtstreeks zijn toe te rekenen aan het handelen van een RWT in het kader
van zijn wettelijke taak; het gaat daarbij om de producten die de RWT «verlaten».
Prestaties dienen te worden onderscheiden van «activiteiten». Prestatiegegevens betreffen: kernachtige en gestructureerde
informatie over (1) de beoogde en/of gerealiseerde effecten van
beleid, (2) de daartoe te leveren en/of geleverde prestaties en (3) de daarmee
gemoeide kosten.16.2 Uitgangspunten6.2.1 Uitgangspunten Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is van mening dat ter waarborging van de continuïteit
van de taakuitvoering, de bedrijfsvoering van RWT's ordelijk en controleerbaar
moet zijn en dat de instellingen zich daarover moeten verantwoorden. Voorts
dient de organisatie jaarlijks verslag te doen van de uitvoering van de (wettelijke)
taak: de activiteiten die zij daartoe verricht en de prestaties die zij daarvoor
levert. Met name moet hierbij aandacht worden besteed aan doelmatigheid en
doeltreffendheid. Verantwoording over de prestaties (taakuitvoering) dient
te geschieden in samenhang met de financiële verantwoording (de financiën/middelen).De verslaglegging over prestaties moet naar de mening van de Algemene
Rekenkamer aansluiten bij de wettelijke taak. Wanneer de wettelijke taak niet
of nauwelijks in wet- en regelgeving is geregeld in termen van prestaties
dan moet de RWT zelf zijn prestaties (output) in relatie tot de wettelijke
taak formuleren.De Algemene Rekenkamer is van opvatting dat de RWT in beginsel zelf verantwoordelijk
is voor de bedrijfsvoering en prestaties en een goede verantwoording hierover.
De RWT zou een beeld moeten hebben van de informatiebehoefte van belanghebbenden
en moet zijn verantwoordingsinformatie daar zoveel mogelijk op afstemmen.
Onderwerpen als doelstellingen, prestaties, financiën/middelen en bedrijfsvoering
moeten zoveel mogelijk in onderlinge samenhang worden belicht.Er dienen duidelijke afspraken te bestaan tussen ministerie en RWT over
de reikwijdte en diepgang van de verantwoording over prestaties, middelen
en bedrijfsvoering en die afspraken dienen te zijn vastgelegd, bijvoorbeeld
in een contract. De minister zou, vanuit zijn ministeriële verantwoordelijkheid
een visie moeten hebben op de vraag over welke
prestaties en elementen van bedrijfsvoering hij in het kader van zijn toezicht
geïnformeerd wenst te worden.Over welke onderwerpen een RWT zich zou moeten verantwoorden zijn in algemene
zin geen uitspraken te doen. Dat verschilt per RWT. Om relevante aspecten
te selecteren kan de minister gebruik maken van een risicoanalyse waarbij
onder meer wordt nagegaan welke aspecten van belang zijn voor:• het waarborgen van de rechtmatigheid van inningen en bestedingen
(op de lange termijn);• het waarborgen van de continuïteit van de te leveren prestaties;• het waarborgen van het publiek belang.6.2.2 VBTB en RWT'sAls gevolg van de VBTB-operatie zullen ministers in het kader van de verantwoording
over de mate waarin beleidsdoelen zijn gerealiseerd, in toenemende mate hun
informatiebehoefte richting RWT's moeten specificeren. Het belang van tijdige
en juiste verantwoordingsinformatie voor de ministers neemt hiermee toe.Van RWT's wordt echter vooralsnog binnen het VBTB-implementatietraject
niet geëist dat ze hun eigen begroting en jaarverslag in VBTB termen
opstellen. De prioriteit ligt bij het verkrijgen van betrouwbare informatie
van derden ten behoeve van de ministeriële verantwoording die voldoet
aan VBTB-eisen.1 In de commentaren bij de Voortgangsrapportages
VBTB van het Ministerie van Financiën heeft de Algemene Rekenkamer al
enige keren gemeld dat de derdeninformatie in de verantwoordingen een belangrijk
aandachtspunt is.In het commentaar op de 4e Voortgangsrapportage VBTB2 (6 maart 2002) stelt de Algemene Rekenkamer: «De Voortgangsrapportage geeft op het punt van de derden-informatie
aanleiding tot bezorgdheid. Nog niet alle ministeries weten wie de bronnen
van derdegegevens zijn en het is veelal onzeker of de derden-informatie tijdig
zal worden geleverd. Over de kwaliteit (met name betrouwbaarheid) van de derden-informatie
wordt geen informatie verstrekt. Ook is onduidelijk welke reële alternatieven
voor de derden-informatie eventueel bestaan. De Algemene Rekenkamer acht het
van belang dat de minister van Financiën nadere duidelijkheid verschaft
over deze lacunes en onzekerheden, teneinde hun invloed op de kwaliteit van
de komende VBTB-begrotingen en -verantwoordingen goed te kunnen inschatten.»De Algemene Rekenkamer is verheugd dat ook de verantwoordingsinformatie
over prestaties van de RWT's bij de VBTB-acties voor de Rijksoverheid wordt
betrokken. Zij wil er in dit kader nogmaals op wijzen dat vanwege de continuïteit
van de taakuitvoering er ook aandacht moet zijn voor de bedrijfsvoering van
RWT's.6.2.3 Sturen op prestatiesHet definiëren van, en sturen op, prestatiegegevens kan een belangrijke
bijdrage leveren aan de ontwikkeling van sturing, toezicht en verantwoording
in de publieke sector. Bovendien geven ze de minister (en de RWT zelf) handvatten
voor het bijsturen van de RWT. Sturen op prestaties maakt het ook beter mogelijk
om de burger respectievelijk de klant te informeren. Dat laatste kan een bijdrage
zijn aan de versterking van de democratie.Effectieve prestatiesturing is echter niet alleen een kwestie van het
formuleren van concrete en meetbare «doelen» en «prestaties»,
maar stelt ook eisen aan de interne organisatie, de organisatiecultuur en
aan de wisselwerking tussen organisatie en omgeving.Als beleidsdoelstellingen niet meetbaar zijn geformuleerd en informatiebehoeften
van de RWT zelf en van belanghebbenden niet duidelijk zijn geformuleerd, dan
wordt het formuleren van prestatie-indicatoren sterk bemoeilijkt. Ook is het
dan niet goed mogelijk een duidelijk verband tussen input, output en outcome
te leggen. Van meten naar verbeteren is dan een lange weg.Ook in technische zin is het vaak erg lastig om de juiste prestatie-indicatoren
te formuleren. Enerzijds moeten zij voldoen aan de zogenaamde Smarteisen (specifiek,
meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdsgebonden) en anderzijds aan allerlei
betrouwbaarheidseisen. Bij dit laatste komt al snel de vraag naar certificering
aan de orde: wie waarborgt de juistheid van de prestatiegegevens?In de Comptabiliteitswet 2001 worden ten aanzien van de certificering
van de niet-financiële informatie in het jaarverslag van het Rijk zowel
aan de departementale accountantsdiensten als aan de Algemene
Rekenkamer taken toegekend (artikel 66 en 82).1Het sturen op prestaties is lastig in organisaties die in een sterk gepolitiseerde
omgeving functioneren, uiteenlopende doelen hebben, met conflicterende belangen
te maken hebben of programma's uitvoeren waarbij samenwerking van een aantal
organisaties op verschillende niveaus vereist is.2
Het invoeren van prestatiemeting en -sturing stelt hoge eisen aan het management
van een organisatie en aan de interne planning en control.Prestatiemeting en -sturing kan ongewenste neveneffecten met zich mee
brengen. Prestatie-indicatoren leiden niet vanzelfsprekend tot een betere
kwaliteit vanwege het risico dat de uitvoering zich te sterk gaat richten
op het scoren op van te voren vastgestelde indicatoren en haar blik op de
omgeving daarmee verliest. Het lerend vermogen neemt daarmee af en de relatie
tussen de scores op de prestatie-indicatoren en de kwaliteit van het werkelijke
functioneren neemt af («performance paradox»).3De kritische kanttekeningen bij het sturen op prestaties doen niets af
aan het belang ervan, maar maken wel duidelijk dat de komende jaren van departementen
en RWT's een grote inspanning gevraagd zal worden.6.3 Verantwoorden over prestaties en bedrijfsvoering in
de praktijkVoor de tweede RWT-publicatie ging de Algemene Rekenkamer globaal na in
welke mate RWT's rapporteren over aspecten van financieel beheer. In het onderzoek
voor deze publicatie is de aandacht voor verantwoording uitgebreid. Onder
invloed van VBTB is het onderwerp financieel beheer verbreed naar bedrijfsvoering.Naast bedrijfsvoering is, eveneens onder invloed van VBTB, een begin gemaakt
met aandacht voor de verantwoording over prestaties. In vorige publicaties
werd in dit kader gesproken over taakuitvoering. In deze is gekozen voor de
term «prestaties», omdat deze beter aansluit op VBTB.De Algemene Rekenkamer inventariseerde voor alle RWT's over welke aspecten
van bedrijfsvoering zij zich in hun jaarverslagen en jaarrekeningen over het
verslagjaar 2000 verantwoorden en in welke mate zij zich verantwoorden over
prestaties. Daarnaast is de Algemene Rekenkamer bij een beperkt aantal RWT's
(15) en bijbehorende departementen (12) hun visie op verantwoording over bedrijfsvoering
en prestaties nagegaan. Deze groep RWT's was niet representatief voor het
totale RWT-veld.6.3.1 Verantwoording door RWT'sEen groot aantal RWT's geeft in hun jaarverslagen informatie over prestaties.
Het aantal RWT's dat informatie geeft over de effecten is klein. Een zeer
klein aantal RWT's legt in hun jaarverslag een koppeling tussen middelen en
prestaties.Het definiëren van prestaties en het ontwikkelen van prestatie-indicatoren
is nuttig, maar blijkt in de praktijk vaak lastig. Vooral het onderscheid
tussen activiteiten, prestaties en effecten blijkt vaak moeilijk aan te geven.
Ook de betrouwbaarheid van de informatie is een probleem.Ongeveer tweederde van de clusters van RWT's geeft enige informatie over
één of meer elementen van bedrijfsvoering. De mate waarin RWT's aandacht besteden aan de eerder onderscheiden elementen van bedrijfsvoering
verschilt sterk per RWT. De aandacht die RWT's in hun jaarverslag aan ondersteunende
processen besteden is iets groter dan de aandacht voor de andere drie elementen.
Vooral kwaliteitszorg en personeel komen regelmatig in de jaarverslagen aan
de orde.De Algemene Rekenkamer is van mening dat de minister zijn informatiebehoefte
ten aanzien van een RWT dient te formuleren teneinde de Tweede Kamer te kunnen
informeren over het bereiken van de gestelde doelen en zijn ministeriële
verantwoordelijkheid waar te kunnen maken. Globaal heeft voor ruim éénderde
van de clusters van RWT's de minister meer gedetailleerd vastgelegd over welke
prestaties en/of over welke aspecten van bedrijfsvoering hij informatie wil
ontvangen. De verschillen zijn op dit punt groot. In sommige gevallen is het
ministerie vergevorderd met het expliciteren van de informatiebehoefte ten
aanzien van bedrijfsvoering en prestaties, terwijl het ministerie in andere
gevallen nog aan het begin van een dergelijk traject staat.Ministerie van V&W – RDW Centrum voor voertuigtechniek
en -informatie (RDW).Het Ministerie van V&W heeft als beleid om voor elke ZBO en RWT een
specifieke toezichtsvisie op te stellen. De toezichtsvisie voor de RDW is
eind 2001 vastgesteld. De RDW is grotendeels tarief gefinancierd en heeft
als taak om onder meer de gegevens van voertuigen en hun eigenaars te verzamelen
en te beheren en te beslissen over het toelaten van voertuigen op de Nederlandse
markt.De toezichtvisie is gebaseerd op een risicoanalyse waarbij uitgaande van
de verantwoordelijkheid van de minister een aantal risico's zijn benoemd.De visie geeft aan welke verantwoordingsdocumenten de RDW moet aanleveren
en welke onderwerpen daarin aan de orde moeten komen. Onder meer is aangegeven
dat het jaarverslag een aantal prestatie-indicatoren moet bevatten. Ook is
aangegeven welke aspecten het ministerie betrekt bij het beoordelen van deze
documenten. Hiervoor zijn een aantal aspecten genormeerd. Het ministerie legt
haar oordeelsvorming op schrift vast.6.3.2 Opvattingen van RWT's over verantwoordenHet externe jaarverslag is één van de verantwoordingsdocumenten
waarin RWT's zich verantwoorden over prestaties en aspecten van bedrijfsvoering.
Met jaarverslagen bedienen organisaties vaak een groot publiek. Hierdoor heeft
de informatie in de jaarverslagen veelal een globaal karakter en komt de verantwoording
over prestaties en aspecten van bedrijfsvoering niet altijd hierin tot uitdrukking.Diverse RWT's verstrekken naast het jaarverslag specifieke verantwoordingsinformatie
aan de minister. Deze informatie is niet altijd openbaar vanwege bijvoorbeeld
het politieke of beursgevoelige karakter. Een voorbeeld van diverse verantwoordingsdocumenten: de Sociale
Verzekeringsbank (SVB)De Sociale Verzekeringsbank verzorgt de uitvoering van de volksverzekeringen
(AOW, Anw, AKW en TOG). Zij stelt de volgende verantwoordingsdocumenten op:– een jaarverslag;– een bedrijfskostenverslag waarin de begroting wordt vergeleken
met de realisatie;– een doelmatigheidsrapportage;– een verantwoordingsdocument voor de toezichthouder, het Ctsv;– een sociaal jaarverslag; en– een rapportage handhavingsactiviteiten.In de nieuwe uitvoeringsstructuur voor de sociale zekerheid zullen deze
producten geïntegreerd worden in één document, het jaarverslag.De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat verantwoording door middel van
verschillende, naast elkaar bestaande rapportages het risico met zich meebrengt
dat er een verbrokkeld beeld ontstaat. Het maakt het moeilijk een totaalbeeld
te verkrijgen van het functioneren van een RWT.Aan de verslaggeving over prestaties en bedrijfsvoering ligt veelal een
visie van de RWT zelf ten grondslag, waarbij overigens eveneens de informatieplicht
vanuit wet- en regelgeving een rol speelt. Alle door de Algemene Rekenkamer
nader onderzochte RWT's staan positief tegenover verantwoorden over de wettelijke
taak. TNOEen voorbeeld van een RWT die zijn verantwoordingsinformatie heeft verbeterd
is de Nederlandse Organisatie voor toegepast natuurwetenschappelijk onderzoek
(TNO). Deze organisatie ontvangt een rijksbijdrage als basisfinanciering voor
technologieontwikkeling. Een belangrijke impuls voor het verbeteren van de
verantwoording vormde het Strategisch Plan dat TNO heeft opgesteld voor de
periode 1999–2002. Door in dit plan concrete en meetbare doelen op te
nemen kon de verantwoordingsinformatie daarop worden gericht en ontstond een
duidelijk referentiekader om ontwikkelingen tegen af te zetten.Een andere impuls betroffen externe beoordelingen van een aantal belangrijke
aspecten. Zo laat TNO haar kennispositie periodiek beoordelen door een externe
wetenschappelijke commissie. Ook de klant- en werknemerstevredenheid worden
door externe bureaus regelmatig beoordeeld.Verslaggeving dient om belanghebbenden periodiek op efficiënte wijze
inzicht te geven in de uitvoering van de wettelijke taken en de daarmee gemoeide
middelen. Daarvoor is het nodig dat de RWT een beeld heeft van zijn belanghebbenden
en van de informatiebehoefte van de belanghebbenden.Als belanghebbenden zien de RWT's het betreffende ministerie, de «instellingen»
en de personen die op een of andere wijze betrokken zijn bij of te maken hebben
met de RWT. De meeste door de Algemene Rekenkamer nader onderzochte RWT's
geven aan hun verslaggeving over prestaties en bedrijfsvoering af te stemmen
op de wensen van deze belanghebbenden.De door de Algemene Rekenkamer nader onderzochte RWT's houden het bestuur
van de RWT primair verantwoordelijk voor een goede bedrijfsvoering. In het
algemeen staan deze RWT's positief tegenover een bedrijfsvoeringsverklaring.
De RWT's willen geen sterkere ambtelijke bemoeienis met de interne bedrijfsvoering.Waarborgfonds MotorverkeerHet Waarborgfonds Motorverkeer is één van de vier RWT's
die bedenkingen heeft bij een bedrijfsvoeringsverklaring. Zij geeft aan dat
een bedrijfsvoeringsverklaring dubbelop zou zijn omdat de minister reeds via
andere bronnen wordt geïnformeerd over de bedrijfsvoering. Het Waarborgfonds
geeft eveneens aan dat de samenstelling van het bestuur zorgt voor toezicht
op bedrijfsvoering en prestaties (waarborg). In het bestuur zijn namelijk
twee van de belanghebbenden vertegenwoordigd. De verzekeraars die toezicht
houden of de werkzaamheden goed gaan (efficiëntie) omdat deze een directe
relatie hebben met de door hun te betalen bijdragen. Aan de andere kant de
benadeelden die via de ANWB en Transport en Logistiek Nederland toezicht houden
op de effectieve uitvoering van de wet (ontvangen benadeelden snel het geld
waar ze recht op hebben).Vijf van de door de Algemene Rekenkamer nader onderzochte RWT's (SVB,
Opta, Staatsbosbeheer, Kadaster en StAB) willen op termijn toe naar een bedrijfsvoeringsverklaring.
Vanuit de ministeries wordt vrijwel nooit aangestuurd op een bedrijfsvoeringsverklaring. StaatsbosbeheerBij de verzelfstandiging van Staatsbosbeheer is bedrijfsvoering op afstand
gezet waarbij expliciet uitgangspunt was dat de RWT verantwoording aflegt
aan de Raad van Toezicht over uitvoering en daarmee bedrijfsvoering, de minister
heeft daar geen bemoeienis mee. Wel wil Staatsbosbeheer toe naar een bedrijfsvoeringsverklaring.RWT's denken na over verbeteringen in hun verantwoordingsdocumenten. De
verantwoordingen zijn daarmee in beweging (groeitraject). Nadruk ligt hierbij
op verbeteringen die ertoe leiden het functioneren van de RWT beter in beeld
te brengen alsmede de verantwoording nadrukkelijker te richten op de onderscheiden
belanghebbenden.Drie van de nader door de Algemene Rekenkamer onderzochte RWT's (COA,
Kadaster en Staatsbosbeheer) behoren mét de IB-groep en de RDW tot
de ondertekenaars van het Handvest Publieke Verantwoording. Zij delen de beleidsopvatting
dat uitvoerders van wettelijke taken zich dienen te verantwoorden over hun
wettelijke taak en het gevoerde beleid. Zij geven specifiek aan overtuigend
besef te hebben van de noodzaak van het afleggen van verantwoording aan een
breder publiek: de positie op het snijvlak van bestuur en samenleving vraagt
om zorgvuldige en publieke verantwoording over hun handelen en de kwaliteit
van de dienstverlening. Hierbij spelen transparantie, betrouwbaarheid, participatie,
wensen en behoefte van belanghebbenden en toegankelijkheid een centrale rol.16.3.3 Opvattingen van ministeries over verantwoordenIn het algemeen ligt in aanwijzingen of in wet- en regelgeving vast welke
informatie de minister wanneer van de RWT dient te ontvangen. Een aantal ministeries
heeft dit vastgelegd in de toezichtvisie of in toezichtarrangementen. De mate
waarin ministeries hun informatiebehoefte hebben aangegeven verschilt sterk.
Sommige ministeries (zoals die van SZW, OCenW, V&W en VROM) zijn vergevorderd
in het expliciteren van hun informatiebehoeften ten aanzien van prestaties
en bedrijfsvoering. Andere ministeries staan soms voor alle, soms voor enkele
van hun RWT's nog aan het begin van een dergelijk traject, of er bestaat in
het geheel geen informatieverplichting. Voor ongeveer eenderde van de RWT's
bestaan er expliciete afspraken over de verantwoording over prestaties en
bedrijfsvoering. Bij enkele RWT's stuurt de minister in het kader van VBTB
aan op verbetering van de informatie om de voortgang in het door de minister
geformuleerde beleid te kunnen vaststellen.Sommige ministeries vragen aan de RWT geen verantwoordingsinformatie over
de bedrijfsvoering.2 Als reden voeren zij aan
dat de bedrijfsvoering de verantwoordelijkheid is van de RWT en niet van de
minister. Ministerie van Justitie vraagt om een bedrijfsvoeringsparagraafHet Ministerie van Justitie heeft in 2001 een regeling vastgesteld waarin
is vastgelegd dat elke RWT op het beleidsterrein van Justitie in hun jaarlijkse
verantwoording een bedrijfsvoeringsparagraaf moet opnemen waarbij in ieder
geval wordt ingegaan op de Administratieve Organisatie, de betrouwbaarheid
van de informatievoorziening, MenO-maatregelen en de wijze van kwaliteitsborging. Diverse ministeries kijken vanuit de optiek van doelmatig functioneren
van een RWT naar enkele aspecten van bedrijfsvoering. Een risico van deze
aanpak is dat de aandacht vooral wordt gericht op die aspecten van bedrijfsvoering
waarmee relatief hoge kosten zijn gemoeid en dat aspecten van bedrijfsvoering
die relevant zijn voor de rechtmatigheid, de continuïteit van de prestaties
en andere voor de minister van belang zijnde aspecten (zoals bijvoorbeeld
de privacy van persoonsgegevens en veiligheid) hierdoor onderbelicht blijven.In het algemeen zijn de ministeries tevreden over de informatie die ze
ontvangen van de RWT's. Ongeveer eenderde gaf in het onderzoek van de Algemene
Rekenkamer aan dat de verantwoording in ontwikkeling is.Het gebruik van verantwoordingsinformatie verschilt sterk per ministerie,
maar ook binnen een ministerie tussen verschillende RWT's. Verantwoordingsinformatie
wordt gebruikt om bij te sturen, het veld te monitoren en ten behoeve van
de eigen verantwoording.6.3.4 Vergelijking met verantwoording van ministeriesDe Algemene Rekenkamer bracht voor een drietal agentschappen in kaart
over welke aspecten van bedrijfsvoering zij zich in hun jaarverslag/rapportage
verantwoorden en of en hoe deze agentschappen zich in hun jaarverslag verantwoorden
over prestaties. Dit ter vergelijking met de verantwoordingen van de RWT's.
Overigens zijn agentschappen onderdeel van het ministerie, de minister is
integraal verantwoordelijk. Hierdoor worden andere eisen gesteld aan de verantwoording.Het betreft de agentschappen het Bureau voor de Industriële
Eigendom (BIE; Ministerie van EZ), het Centraal
Justitieel Incasso Bureau (CJIB; Ministerie van Justitie) en Laser (Ministerie van LNV).Uit de analyses van de jaarverslagen kwam een hoge mate van overeenkomst
met RWT's naar voren. De agentschappen legden in hun jaarverslag de nadruk
op financiële informatie en gaven in beperkte mate en met name in kwalitatieve
zin informatie over bedrijfsvoering. In de jaarverslagen werd geen relatie
gelegd tussen de taak, de prestaties en de bedrijfsvoering en werd –
net als bij RWT's – ook in andere rapportages dan het jaarverslag verslag
gedaan over deze elementen.6.4 Conclusies en aanbevelingenVerslaggeving over prestaties en met name bedrijfsvoering vertoont een
sterk gevarieerd beeld: de mate waarin, de diepgang, de frequentie, in welk
document, aansluiting bij VBTB, etc. De gedachtevorming over de vraag waar
differentiatie terecht is en waar niet, en welke rol precies van het Ministerie
van Financiën, de vakdepartementen en de RWT's zelf wordt verlangd, is
nog niet afgerond.PrestatiesDe Algemene Rekenkamer concludeert dat RWT's in veel gevallen op de goede
weg zijn in het vormen van een visie op verslaglegging en het verantwoorden
over geleverde prestaties. Tevens concludeert de Algemene Rekenkamer dat bij
de RWT's dezelfde problemen spelen als bij het Rijk: wat zijn de prestaties,
hoe worden prestaties gemeten, hoe wordt de betrouwbaarheid van de gegevens
vastgesteld, hoe een relatie met doelen, middelen (en effecten) te leggen,
etcetera. De departementen zijn daarnaast in het algemeen ook nog niet ver
in het exact formuleren van de informatie/prestaties (en bijbehorende
indicatoren) die RWT's moeten leveren. Ook niet als het gaat om het realiseren
van de departementale doelstellingen.De Algemene Rekenkamer beveelt de verschillende ministers en op punten
de minister van Financiën in het bijzonder aan:• in de verslaggeving door RWT's meer aandacht te eisen voor de koppeling
tussen middelen en prestaties en doelen (voorwaarde voor inzicht in doelmatigheid
van hun functioneren);• daarbij vanaf het begin ook de RWT's, ZBO's én lagere overheden
te betrekken, zodat voor het formuleren van de prestaties de departementen
iets kunnen leren van de RWT's, ZBO's en lagere overheden die al ver zijn
op dit punt;• het richtinggevend vermogen van de departementen als «opdrachtgever»
(het formuleren van de informatiebehoefte) te versterken.BedrijfsvoeringDe Algemene Rekenkamer concludeert dat er ten aanzien van bedrijfsvoering
grote verschillen zijn in het denken over eigen verantwoordelijkheid van RWT's
en de eindverantwoordelijkheid van de minister. Voorts geeft de informatie
in de jaarverslagen over bedrijfsvoering over het algemeen een beperkt inzicht
in de doelmatigheid van het beheer en de organisatie van de RWT.De Algemene Rekenkamer beveelt de verschillende ministers aan de eigen
verantwoordelijkheid van de RWT zo veel mogelijk te expliciteren en de verslaggevingseisen
en sanctie- en interventiemogelijkheden daarop aan te passen. Als aan het
RWT-bestuur vergaande eigen verantwoordelijkheid wordt toegekend valt het
aan te bevelen een jaarlijks verslag te vragen waarin expliciet en systematisch
wordt ingegaan op de te leveren en geleverde prestaties (middelen en doelen)
en de recht- en doelmatigheid van de uitvoering van de wettelijke taak. InformatievoorzieningDe Algemene Rekenkamer constateert een grote verscheidenheid in de mate
waarin ministers hun informatiebehoefte ten aanzien van bedrijfsvoering en
prestaties naar RWT's hebben aangegeven.De Algemene Rekenkamer beveelt de verschillende ministers aan hun informatiebehoefte
beter te specificeren, vast te leggen en de RWT daar ook aan te houden. Formulering
van de informatiebehoefte is noodzakelijk opdat de minister de Tweede Kamer
kan informeren over het bereiken van zijn eigen doelen (mede in het licht
van VBTB) en zijn ministeriële verantwoordelijkheid kan waarmaken.De Algemene Rekenkamer beveelt de besturen van de RWT's aan ten behoeve
van hun rapportage aan belanghebbenden een beeld te hebben van die belanghebbenden
en van de informatiebehoefte van de belanghebbenden.17 SYSTEMEN VAN CHECKS AND BALANCES BIJ RECHTSPERSONEN
MET EEN WETTELIJKE TAAK7.1 InleidingIn onze samenleving gaat toenemende autonomie van burgers en organisaties
gepaard met horizontalisering van invloedsuitoefening en verantwoordelijkheidverdeling.
Openbaarheid van bestuur en elektronische netwerken versterken de doorwerking
in de publieke sector. Het verticale, unicentrische besturingsmodel staat
daarmee onder druk. Op uiteenlopende platforms worden systemen van checks and balances aanbevolen als antwoord op deze diepgaande
veranderingen in samenleving en openbaar bestuur.De Algemene Rekenkamer verrichtte een apart deelonderzoek naar horizontale
vormen van verantwoording en interne vormen van toezicht («checks and balances») bij RWT's. Zij is zich bewust
van de toenemende vraag naar horizontale en op het grote publiek gerichte
verantwoordingsprocessen en van de bereidheid van publieke organisaties om
met belanghebbenden (stakeholders) en het grote
publiek te communiceren over kwaliteit en prestaties. Omdat raden van toezicht
in de publieke sector midden in de belangstelling staan, wordt hieraan extra
aandacht besteed. Het oorspronkelijke begrip checks and balances
verwijst naar het machtsevenwicht dat de grondleggers van het Amerikaanse
federalistische staatsbestel voor ogen hadden. Belangrijke elementen hierin
zijn dat wetgevende, rechtsprekende en uitvoerende macht gescheiden zijn en
dat de centrale (federatie) en decentrale (deelstaten) bestuursniveaus gelijkwaardig
aan elkaar zijn met ieder duidelijk afgebakende bevoegdheden. Controlemechanismen (checks) moeten de balans tussen de belangen van de machten (balances) waarborgen. In dit hoofdstuk wordt het begrip
gebruikt voor interne vormen van toezicht en horizontale vormen van verantwoording
in relatie tot het verticaal toezicht. Gebruikers, afnemers, leveranciers
en andere belanghebbenden (stakeholders) spelen
een belangrijke rol in de checks and balances
rond RWT's.7.1.1 OnderzoeksvragenDe eerste leidende vraag in dit deelonderzoek is die naar het voorkomen
en de werking van checks and balances in de praktijk. Welke
vormen van intern toezicht en horizontale verantwoording komen voor bij RWT's en hoe functioneren deze? Om deze vraag te beantwoorden heeft
de Algemene Rekenkamer een brede inventarisatie naar het voorkomen van horizontale checks and balances uitgevoerd en heeft zij bij drie publieke
organisaties op afstand van het rijk een studie naar de werking ervan verricht.De tweede leidende vraag in dit ontwikkelingsonderzoek is die naar de
bijdrage die intern toezicht en horizontale verantwoording kunnen leveren
aan de ministeriële verantwoordelijkheid voor rechtmatige en doelmatige
uitvoering van wettelijke taken door RWT's.7.2 Visies op horizontalisering7.2.1 Kaderstellende visie op toezichtEén van de standpunten die het kabinet verwoordt in de Kaderstellende visie op toezicht1 is dat horizontaal toezicht niet de plaats van verticaal toezicht
in kan nemen, maar er wel onder voorwaarden een aanvulling op kan vormen.
Het kabinet stelt dat toezicht moet worden gezien als onder-deel van een breder
systeem van checks and balances met horizontale
publieke verantwoording, verticaal toezicht en interne controle. Het kabinet
sluit zich aan bij de gedachte dat belanghebbenden en gebruikers van onder
toezicht staande organisaties of sectoren een rol bij het toezicht dienen
te krijgen. Bij de inrichting van nieuwe en wijziging van bestaande toezichtarrangementen
wil het kabinet daarom in beginsel instrumenten voor horizontale publieke
verantwoording bij onder toezicht staande organisaties invoeren en daarnaast
instrumenten voor interne controle en kwaliteitsverbetering instellen. Een
raad van toezicht, mits uitdrukkelijk gepositioneerd als intern orgaan van
de onder toezicht staande organisatie, kan volgens het kabinet een toegevoegde
waarde hebben binnen de interne verantwoordingsstructuur van de toezichthouder.
Ten slotte stelt het kabinet dat de aanwezigheid van instrumenten voor horizontale
publieke verantwoording en interne controle de uitoefening van het verticale
toezicht door de minister nooit kan vervangen, maar dat het toezicht zich
wel kan beperken tot een metaniveau. Dit mits de instrumenten goed functioneren
en voorzover de publieke belangen dat toelaten.Het kabinet beschouwt de professionalisering van en een cultuuromslag
onder toezichthouders van groot belang. Daarom moeten «zachte»
of organisatieculturele kanten van toezicht, zoals onderlinge verhoudingen,
wederzijds gerechtvaardigd vertrouwen en respect, de wijze van onderling communiceren,
houding en bejegening alsmede beeldvorming bij de taakuitvoering betrokken
worden. Om dit te bereiken is het kabinet voornemens het personeels- en opleidingsbeleid
onder toezichthouders ruimschoots aandacht te geven.7.2.2 De commissies Meurs en GlaszIn twee sectoren – zorg en onderwijs – zijn zwaarwegende adviezen
uitgebracht voor een versterking van de positie en het verbeteren van het
functioneren van raden van toezicht. De commissie Health Care Governance1 heeft daarover de Nederlandse Vereniging van Ziekenhuisdirecteuren
(NVZ) geadviseerd en de commissie Glasz2 de HBO-Raad.
Deze beide adviescommissies gaan er net als het kabinet van uit, dat het toezicht
door of vanwege de minister niet kan worden vervangen door horizontale vormen
van toezicht. Het verticale toezicht is nodig vanwege de ministeriële
verantwoordelijkheid en om de burgers vertrouwen te kunnen geven.Voor beide adviescommissies was verzelfstandiging en schaalvergroting
van de instellingen een belangrijke reden om met aanbevelingen voor versterking
van het toezicht te komen. Beide commissies constateerden dat de bestaande
toezichtarrangementen niet helder waren en dat de aangetroffen toezichtpraktijk
te grote verschillen vertoonde. Beide zochten de oplossing vooral in het versterken
van de positie en het verbeteren van het functioneren van de raad van toezicht.
Beide adviescommissies hebben zich daarbij laten leiden door het gedachtegoed
van corporate governance. Beide commissies richten
hun advies voor raden van toezicht overigens op de afzonderlijke instellingen
en niet op het bestel.Beide adviescommissies onderkennen de mogelijkheid dat het intern toezicht
faalt. De adviescommissie voor de zorgsector wil het falen zien te voorkomen
door de samenstelling van de raad van toezicht zo transparant mogelijk
te maken en elke groep belanghebbenden adviesrecht bij de benoemingen toe
te kennen. De adviescommissie voor het hoger beroepsonderwijs zoekt de oplossing
helemaal aan de andere kant, namelijk bij de Ondernemingskamer. Volgens de
Algemene Rekenkamer is het wenselijker dat de minister niet via de Ondernemingskamer
maar direct kan ingrijpen bij wanbeleid.7.3 Visie van de Algemene Rekenkamer7.3.1 Verticaal toezichtIn de visie van de Algemene Rekenkamer bestaat toezicht – zoals
in hoofdstuk 4 uiteen werd gezet – uit drie elementen: informatieverzameling,
oordeelsvorming en zo nodig interventies1. Toezicht
dient onafhankelijk plaats te vinden.Verticaal toezicht op RWT's betreft het toezicht dat de minister of de
toezichthouder uitoefent.Gezien het uitgangspunt van de gesloten toezichtketen (zie hoofdstuk 4)
kunnen kwaliteitseisen worden gesteld aan de informatie die de minister voor
zijn toezicht gebruikt. Deze eisen gelden ook voor de aanvullende informatie
die uit horizontale systemen voortkomt.7.3.2 «Horizontaal toezicht»De term horizontaal toezicht verwijst in het spraakgebruik naar de invloed
van belanghebbenden (zoals burgers of klanten) op het beleid van RWT's. De
Algemene Rekenkamer is er geen voorstander van deze vormen van «beïnvloeding»
tot het toezicht te rekenen. Gebruikersraden, cliëntenraden, ledenraden
en soortgelijke organen waarin deze belanghebbenden zijn vertegenwoordigd,
oefenen ongetwijfeld invloed uit, maar kunnen vrijwel nooit interveniëren
in het beleid van directie of bestuur van de RWT. Bovendien hebben zij vrijwel
nooit de bevoegdheid om zelf actief informatie over het reilen en zeilen van
de organisatie in te winnen, en moet dus worden afgewacht welke informatie
door de organisatie wordt verstrekt. De Algemene Rekenkamer rekent deze organen
dan ook niet tot de interne of externe toezichthouders en pleit er voor het
begrip «toezicht» te reserveren voor verticaal toezicht of intern
toezicht.7.3.3 Intern toezichtIntern toezicht is het toezicht op het bestuur door een orgaan binnen
dezelfde RWT. In beginsel past de taak van de raad van commissarissen, de
raad van toezicht en de ondernemingsraad binnen de definitie van toezicht.
Zij worden door de directie, de raad van bestuur of het college van bestuur
geïnformeerd over het reilen en zeilen van de RWT en vragen zonodig om
aanvullende informatie. Zij vormen zich daar een oordeel over, hoewel de oordeelsvorming
in praktijk vaak weinig expliciet en veelal zonder duidelijke criteria plaatsvindt.
Zij kunnen vervolgens op verschillende manieren interveniëren, bijvoorbeeld
door bezwaar te maken tegen een beslissing van directie of bestuur of door
niet in te stemmen met een besluit of document waar die instemming in wettelijke
voorschriften of interne procedures is voorgeschreven. De Algemene Rekenkamer
rekent naast de ondernemingsraad ook de raden van com-missarissen en raden
van toezicht nadrukkelijk tot het interne toezicht
van de RWT. De leden komen weliswaar van buiten de organisatie, maar de raad
wordt bekostigd door de RWT en vormt er een organiek onderdeel van. Een aantal management tools voor adequate
bedrijfsvoering, zoals kwaliteitszorgsystemen en prestatiecontracten, worden
nogal eens verward met toezicht. Al deze instrumenten genereren wel informatie
waarmee publieke organisaties hun functioneren en prestaties inzichtelijk,
vergelijkbaar en beoordeelbaar kunnen maken. Daarmee spelen ze wel een rol
binnen het systeem van checks and balances.7.3.4 MetatoezichtDe term metatoezicht wordt in de Kaderstellende visie op toezicht en door
de Algemene Rekenkamer verschillend gebruikt. Metatoezicht is in de visie
van de Algemene Rekenkamer toezicht waarbij gesteund wordt op de toezichtresultaten
van anderen. Een voorbeeld is het geaggregeerde beeld dat de minister krijgt
van de zorgverzekeringssector via de onafhankelijke toezichthouder CTZ.In de Kaderstellende visie op toezicht verwijst de term naar toezicht
dat gericht is op het toetsen van het functioneren van de horizontale en interne
instrumenten. Borghouts1 definieert de term preciezer:
«metatoezicht, door anderen ook wel systeemtoezicht genoemd. (is) het
houden van toezicht op systemen en processen, waarbij de feitelijke inhoud,
dus het product of het resultaat, niet langer het primaire object van de controle
is.» Interne kwaliteitssystemen kunnen volgens hem bij metatoezicht
een belangrijke ondersteunende rol spelen.De Algemene Rekenkamer noemt deze vorm van toezicht echter systeemgericht
toezicht, een vorm van direct toezicht, wat zich onderscheidt van gegevensgericht
toezicht. Dit in navolging van accountants die systeemgericht en/of gegevensgericht
controleren. De Algemene Rekenkamer deelt de visie van het kabinet dat een
goed uitgevoerd systeemgericht toezicht de voorkeur verdient.7.3.5 Verticale verantwoordingDe informatie die vanuit de RWT naar de minister gaat valt uiteen in verantwoordingsinformatie
en beleidsinformatie.Verantwoordingsinformatie is de informatie die de RWT aan de minister
ter beschikking stelt als onderdeel van het verticaal toezicht. Met deze informatie
kan de minister dus nagaan of aan de gestelde eisen is voldaan.Beleidsinformatie is informatie die de RWT aan de minister ter beschikking
stelt zodat de minister in staat is diens beleid vast of bij te stellen. Beleidsinformatie
kan tevens verantwoordingsinformatie zijn.7.3.6 Horizontale verantwoordingHorizontale verantwoording is het ter beschikking stellen van (verantwoordings)informatie
door de RWT aan anderen dan de minister over het eigen functioneren of presteren.
Waar verticale verantwoording voortkomt uit een verplichting binnen de toezichtrelatie,
vindt horizontale verantwoording veelal op min of meer vrijwillige basis plaats.
Horizontale verantwoording kan in die gevallen worden omschreven als transparant
zijn, zichtbaar zijn, aangaan van discussie. Drijfveren hiertoe zijn soms
verplichtingen maar komen veelal voort uit zorg voor de relatie met derden
of uit de kwaliteitszorg.Horizontale verantwoording komt veelal voor zonder dat er sprake is van
toezicht. Denk bijvoorbeeld aan het Handvest publieke verantwoording waarin organisaties verklaren zich te willen verantwoorden aan het
brede publiek, zonder dat dit publiek bevoegdheden heeft in de
organisatie te interveniëren of naar eigen inzichten informatie te verzamelen.
Zelfs van oordeelsvorming op basis van de verantwoordingsinformatie zal zelden
sprake zijn. Horizontale vormen van verantwoording die sterk in opkomst zijn,
zijn certificering van kwaliteitsborgingssystemen, benchmarking van publieke organisaties, op burgers gerichte kwaliteitshandvesten
en kwaliteitsbeoordelingen door toezichthoudende instanties.De Algemene Rekenkamer verwacht van publieke organisaties dat zij zich
rekenschap geven van de verschillen in verantwoordingsinformatie die voor
de betrokken stakeholders van belang (kunnen)
zijn.17.3.7 Kan horizontale verantwoording het verticale toezicht
aanvullen?In de Kaderstellende visie op toezicht stelt het kabinet dat de horizontale
vormen van verantwoording en de interne vormen van toezicht het verticale
toezicht door de minister niet kunnen vervangen, maar hooguit kunnen «aanvullen».
De Algemene Rekenkamer vindt dat in de Kaderstellende visie op toezicht onvoldoende
duidelijk is gemaakt wat met «aanvullen» wordt bedoeld. Van «aanvullen»
in de zin van «bijvoegen van onderdelen die nog ontbreken» kan
in de visie van de Algemene Reken-kamer geen sprake zijn, want de minister
behoort alle voor hem relevante informatie in principe al binnen het verticaal
toezicht te hebben georganiseerd. «Aanvullen» in de betekenis
van «in een breder perspectief plaatsen» of «vanuit meerdere
invalshoeken bezien» kan in de visie van de Algemene Rekenkamer wel
zinvol zijn.7.4 Bevindingen7.4.1 Het voorkomen van checks and balances in de praktijkDe Algemene Rekenkamer heeft geïnventariseerd welke interne vormen
van toezicht en horizontale vormen van verantwoording daadwerkelijk voorkomen
bij rechtspersonen met een wettelijke taak.27.4.1.1 Raden van commissarissenRaden van commissarissen komen voor bij tweeëntwintig (clusters van)
RWT's. Een raad van commissarissen op grond van een wettelijke verplichting bij:• De Nederlandse Bank (DNB)• Destructor Rendac• Energiedistributiebedrijven (EDB)• KIWA• Nederlandse Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden
NV (FMO)• Nederlandse Gas Unie• NOVEM• NS Railinfrabeheer• Railned BV• TPG (TNT postgroep NV)• Verkeersleiding BV• Ziekenfondsen.Een niet-wettelijk voorgeschreven raad van commissarissen bij:• Certificerende instellingen en deskundigenregisters, Arbodiensten• Certificerende instellingen vakbekwaamheid en examen/opleidingsinstellingen
Arbo- en Kernenergiewet• Certificerende instellingen voor hijs- en hefwerktuigen• Keuringsinstanties Wet gevaarlijke werktuigen• Exploitanten luchtvaartterreinen (Schiphol)• Innovam• Loodswezen (Fac. Bedrijf en regionale corporaties)• Nederlands Meetinstituut (NMI BV)• Waarborg Platina, Goud en Zilver (WPGZ)• Zorgverzekeraars AWBZ.Tien raden van commissarissen zijn wettelijk verplicht op grond van artikel
158 t/m 164 Burgerlijk Wetboek boek 2 (structuurvennootschappen), en één,
het ziekenfonds, is wettelijk verplicht op grond van artikel 53 t/m 63 Burgerlijk
Wetboek boek 2 (onderlinge waarborgmaatschappij). Bij kleinere NV's, BV's,
coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen is een raad van commissarissen
niet verplicht. In het Burgerlijk Wetboek staan de wettelijke taken en bevoegdheden,
evenals de voorschriften voor de samenstelling, zittingstermijn, schorsing
van de leden alsmede informatievoorziening aan de raad.De statuten van praktisch elk bedrijf waarin de overheid een belang heeft,
bepalen dat één of meer commissarissen van overheidswege worden
benoemd. Dat hoeft niet per definitie een commissaris in overheidsdienst te
zijn. In tegendeel. Voor een evenwichtige spreiding van alle vereiste deskundigheden
wordt steeds vaker een beroep gedaan op commissarissen met een bedrijfsachtergrond.Met betrekking tot zijn verantwoordelijkheid en functioneren als interne
toezichthouder en raadgever, neemt de overheidscommissaris geen bijzondere
positie in ten opzichte van een «gewone» commissaris. Voor de
overheidscommissaris zijn dezelfde wettelijke voorwaarden voor toezicht van
toepassing, namelijk:• De commissaris dient in de eerste plaats het belang van de organisatie.
Wanneer het belang van de overheid niet samenvalt met dat van de organisatie,
weegt hij de deelbelangen af tegenover het belang van de vennootschap.• De commissaris functioneert onafhankelijk, dat wil zeggen zonder
last of ruggespraak.• De commissaris legt alleen verantwoording af aan de Algemene Vergadering
van Aandeelhouders.• De commissaris verplicht zich tot vertrouwelijkheid.• De commissaris dient te beschikken over de vereiste deskundigheid.
Anders dan een werknemer kan hij zich niet verschuilen achter onwetendheid.Omdat de commissaris geacht wordt in de eerste plaats het belang van de
organisatie dienen, ziet de Algemene Rekenkamer een raad van commissarissen
als intern toezicht dat gezien zijn niet-onafhankelijke positie het verticaal
toezicht niet zal kunnen vervangen.Gezien deze voorwaarden, kunnen overheidscommissarissen volgens de wet:• niet tot ambtelijke rapportage en verantwoording worden verplicht; • geen instructies krijgen van andere instanties dan de Algemene
Vergadering van Aandeelhouders;• hun deelname aan bijvoorbeeld commissarisvergaderingen niet delegeren.Een overheidscommissaris, die om welke reden dan ook niet aan bovengenoemde
voorwaarden voldoet, kan niet naar behoren functioneren aangezien hij een
dubbele loyaliteit draagt.17.4.1.2 Raden van toezichtIn totaal kennen twintig (clusters van) rechtspersonen met een wettelijke
taak een raad van toezicht. Daarvan zijn er dertien in wet- en regelgeving
verplicht gesteld. Een raad van toezicht op grond van wet- en regelgeving bij:• Academische ziekenhuizen• Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR)• Informatie Beheer Groep (IB-groep)• Kadaster• Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen (LBIO)• Luchtverkeersbeveiliging (LVNL)• NOS in het omroepbestel• Stichting Pensioen & Verzekeringskamer (PVK)• RDW (voorheen Rijksdienst voor het wegverkeer)• Staatsbosbeheer• Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke
Ordening (StAB)• TNO• Universiteiten.Een niet-wettelijk voorgeschreven raad van toezicht bij:• Scheepsafvalstoffen Binnenvaart (SAB)• ANWB• Autoriteit-FM• (Rijks)museale instellingen• Regionale Opleidingscentra (ROC's)• Hogescholen• Landelijke Selectie- en Opleidingsinstituut Politie (LSOP)Al deze raden hebben uiteraard «toezien» als taak. Veertien
raden van toezicht hebben daarnaast «adviseren van de directie»
als taak. In wetten en statuten is slechts een enkele keer expliciet aangegeven
of de raad van toezicht geacht wordt de belangen van de minister of die van
de RWT te behartigen. In wet- en regelgeving wordt veelal de minister op enigerlei
wijze genoemd. Deze aandacht ontbreekt voor enkele raden van toezicht die
uit eigener beweging zijn ingericht. De ongewisheid over wiens belangen de
raad van toezicht geacht wordt te dienen, is voor alle betrokkenen verwarrend:
voor de raad van toezicht zelf, voor de minister en voor de burger. Dat de
meeste raden van toezicht zowel «toezien» als «adviseren»
tot taak hebben, versterkt de tweeslachtigheid. In de door de Algemene Rekenkamer
onderzochte praktijk2 blijken de raden van toezicht,
net als raden van commissarissen, in voorkomende gevallen in de eerste plaats
het belang van de organisatie te dienen. Net als raden van commissarissen
ziet de Algemene Rekenkamer een raad van toezicht daarom als intern toezicht
dat gezien zijn niet-onafhankelijke positie het verticaal toezicht niet zal
kunnen vervangen. Bij de parlementaire behandeling van de Kaderwet ZBO's is aan de orde
geweest of de wetgever algemene regels voor de inrichting en het functioneren
van raden van toezicht op zou moeten stellen. Het kabinet voelde daar niet
veel voor omdat een raad van toezicht slechts spaarzaam zou voorkomen. Ook
voelde het kabinet om dezelfde reden niet veel voor algemene regels voor gebruikers-
en cliëntenraden waardoor er te veel uitzonderingen op de algemene regel
gemaakt zouden moeten worden1.7.4.1.3 Gebruikersraden en handvestenTotaal dertien (clusters van) RWT's kennen een gebruikersraad.Deze zijn vrijwel alle in wet- en regelgeving voorgeschreven.Zo'n raad is doorgaans ingericht om de gebruikers, deelnemers, afnemers,
cliënten, patiënten en dergelijke de gelegenheid te bieden om hun
belangen en visies rechtstreeks met het bestuur van de RWT te bespreken. Naam gebruikersraadRWT GebruikersraadHet Kadaster Verbruikersraad (2*), klantenraad (6*), programmaraad (1*), consumentenraad
(2*)Energiedistributiebedrijven (20 stuks)Ledenraad, verzekerdenraadZiekenfondsenMedezeggenschapsraad, leerlingenraad, OuderraadHogescholen, primair onderwijs, voortgezet onderwijs, vakinstellingen Universiteitsraad en faculteitsradenUniversiteiten StudentenraadOpen universiteit Patiëntenraad of cliëntenraadAcademische
ziekenhuizen Klantennetwerk1KIWAUser-overleg2Luchtverkeersbeveiliging
(LVNL)1 Het klantennetwerk bestaat uit water(leiding)bedrijven.2 De leden zijn afgevaardigden van luchtvaartmaatschappijen
die gebruik maken van de diensten van de LVNL en de IATA, de internationale
belangenvereniging van luchtvaartmaatschappijen.Vijf zelfstandige bestuursorganen presenteerden november 2000 een Handvest publieke verantwoording. In navolging van de
Britse traditie om in citizen charters te expliciteren
welke kwaliteit de burgers van publieke diensten mogen verwachten2, willen deze vijf organisaties buiten het rijk zich
ten overstaan van het grote publiek verantwoorden over hun betrouwbaarheid,
transparantie, toegankelijkheid en binding met de maatschappelijke omgeving.
Zij zien de samenleving, de maatschappelijke omgeving en vooral de burgers
als hun klant en willen daarom dat de burger annex klant hen aanspreekt, de
maat neemt en beoordeelt op deze kwaliteitsstandaarden. Het manifest had ook
politiek-bestuurlijke betekenis. In het manifest en de toelichtende verklaringen
wordt het verticale toezicht door de minister min of meer geproblematiseerd.
De vijf organisaties buiten het rijk willen niet af van verticale verantwoording
van rechtmatigheid en doelmatigheid richting centrale overheid, maar willen
horizontale publieksgerichte vormen van verantwoording nadrukkelijk toevoegen:
niet ondergeschikt, maar nevengeschikt aan verticale verantwoording.7.4.2 Drie gevalsstudiesDe Algemene Rekenkamer heeft bij drie RWT's – het Kadaster, een
hogeschool en een ziekenfonds – onderzocht hoe een systeem van checks and balances in de praktijk werkt. De drie gevalsstudies
contrasteren nogal sterk. Het Kadaster is enig in zijn soort in een relatief
overzichtelijke en rustige omgeving. De beoogde diensten en producten zijn
relatief eenduidig te omschrijven en de kwaliteit die wordt geleverd
is relatief eenvoudig te bepalen. Maar de klanten kunnen niet uitwijken naar
een andere aanbieder.De hogeschool daarentegen is er een van de vele aanbieders op een vechtmarkt.1 Onderwijs is per definitie een coproductie: beoogde
diensten en producten zijn misschien nog wel eenduidig op te schrijven, maar
de realisatie hangt af van de ontvankelijkheid en de medewerking van studenten.
Kwaliteit van de geleverde diensten van een hogeschool is voor studenten lang
niet altijd het voornaamste criterium. Studenten kunnen bovendien tamelijk
makkelijk uitwijken naar een andere hogeschool binnen reisafstand.Het ziekenfonds opereert op een zogenaamde verdringingsmarkt.2 De diensten en producten van het ziekenfonds zijn sterk
wettelijk gereguleerd. De daadwerkelijke zorg wordt buiten het ziekenfonds
door zorg-verleners geleverd. Verzekerden kunnen bij onvrede over bijvoorbeeld
de dienstverlening en de hoogte van de nominale premie van een ziekenfonds
overstappen naar een andere instelling, wat in praktijk beperkt voorkomt.In het geval van het Kadaster is het ministeriële toezicht direct,
en op relatief eenvoudige wijze ingericht. Toezicht op bedrijfsvoering en
prestaties is geïntegreerd.Bij de hogeschool daarentegen, zijn er tenminste twee verticale toezichthouders
(CfI en de onderwijsinspectie) die onderling weinig
met elkaar van doen hebben. Het toezicht dat de minister middels de onderwijsinspectie
uitoefent op de kwaliteit van het onderwijs, is getrapt en wordt met meta-toezicht
aangeduid. Daarnaast werken een aantal maatschappelijke organisaties die geen
formele band met de minister hebben, in de praktijk ook als een toezichthoudende
instantie, zoals de visitatiecommissies van de HBO-Raad, het Waarborgfonds
en het Garantiefonds.De zorgverzekeringssector heeft een getrapte toezichtstructuur. Ziekenfondsen
leggen openbaar verantwoording af over doelmatigheid en rechtmatigheid van
de uitvoering van de Ziekenfondswet (ZFW) en daarmee aan de onafhankelijk
toezichthouder, het CTZ, en het sturingsorgaan CVZ. Ziekenfondsen dienen in
dit stelsel zelf bij de zorgaanbieders de rechtmatige naleving van het zorgcontract
te controleren. CTZ reviewt het ziekenfonds. CTZ en CVZ leggen verantwoording
af aan de minister.Het intern toezicht i.c. de raad van toezicht bij het Kadaster, is door
de wetgever ingericht. Het toezicht door de raad van toezicht en het ministeriële
toezicht zijn verbonden doordat de minister bevoegd is de leden te benoemen
en te ontslaan en doordat de raad van toezicht de jaarrekening, de begroting
en het meerjarenbeleidsplan dient goed te keuren alvorens die aan de minister
voorgelegd kunnen worden.De raad van toezicht bij de onderzochte hogeschool is er op initiatief
van de school, en heeft geen enkele formele band met het ministeriële
toezicht. Omdat taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden niet zijn geüniformeerd,
komt in het hoger beroepsonderwijs een verscheidenheid aan interne toezichtpraktijken
voor. De taakomschrijving in de instellingsbesluiten laat bovendien veelal
ruimte voor de raad van toezicht voor de ontwikkeling van een eigen taakopvatting. Het interne toezicht bij het onderzochte ziekenfonds in de vorm van een
raad van toezicht is er op initiatief van het ziekenfonds.1 Er bestaat geen relatie met het verticale toezicht. Wel is er een
sterke sturing doordat de diensten en producten van het ziekenfonds sterk
zijn gereguleerd.De raad van toezicht wordt binnen de organisaties als invloedrijk ten
opzichte van de directie gezien. De aard en omvang van de invloed wisselt
per in dit kader onderzochte RWT. Taakomschrijving, taakopvatting door de
raad én door de directie, de verstandhouding, contacten binnen de organisatie,
deskundigheden, persoonsgebonden factoren, en andere factoren dragen bij aan
deze verschillen.Beïnvloedingsmogelijkheden voor belanghebbenden (stakeholders) zijn in het geval van het Kadaster door de wetgever
ingericht via een gebruikersraad. Bij het ziekenfonds zijn de verzekerden
georganiseerd in de leden-raad die voortkomt uit de rechtsvorm van de RWT.
Alleen bij de hogeschool zijn de beïnvloedingsmogelijkheden van de gebruikers,
in dit geval studenten, niet gescheiden van die van het personeel. Beide hebben
zitting in medezeggenschapsraden en opleidingscommissies.De invloed van de wettelijk voorgeschreven gebruikersraad van afnemers
van kadastrale diensten op het beleid en de taakuitvoering van het Kadaster
is onmiskenbaar. Maar bij de hogeschool en het ziekenfonds is de invloed van
gebruikers, studenten, verzekerden en werknemers in de praktijk wisselend
en niet bijzonder groot door gebrekkige representativiteit en/of professionaliteit
in verhouding tot de complexiteit van de materie.De horizontale checks and balances leveren
in twee van de drie gevallen nauwelijks informatie die toegankelijk en bruikbaar
is voor anderen dan de direct betrokkenen. Voorzover beschikbaar, is die informatie
bovendien lastig te interpreteren, omdat het vaak niet duidelijk is wie zich
voor wat verantwoordt en met welke criteria dat gebeurt. Dit houdt in dat
de kwaliteit en juistheid van de informatie die door de interne organen worden
gegenereerd, onduidelijk zijn.7.5 ConclusiesUit het voorgaande blijkt dat lang niet bij alle RWT's interne vormen
van toezicht en horizontale vormen van verantwoording voorkomen. Daar waar
zij wél voorkomen, laten zij een grote verscheidenheid aan vorm en
inhoud zien.Inmiddels kent om en nabij de helft van de ongeveer honderd (clusters
van) RWT's een raad van toezicht of commissarissen en/of een gebruikersraad.In de Kaderstellende visie op toezicht stelt het kabinet dat de horizontale
vormen van verantwoording en de interne vormen van toezicht het verticale
toezicht door de minister niet kunnen vervangen, maar hooguit kunnen «aanvullen».
De Algemene Rekenkamer is het volledig eens met het beginsel dat van vervanging
geen sprake kan zijn. De Algemene Rekenkamer is van mening dat «aanvullen»
in de betekenis van «in een breder perspectief plaatsen» of «vanuit
meerdere invalshoeken bezien» zinvol kan zijn. De minister dient voor
hem relevante informatie in principe al binnen het verticaal toezicht te hebben
georganiseerd. Het is daarbij zonder meer een goede zaak om naast de verticale
toezichtinformatie gebruik te maken van aanvullende horizontale
informatiebronnen, vooral van informatie over de kwaliteit
van de taakuitvoering. De aanvullende «horizontale informatie»
is weliswaar niet strikt noodzakelijk voor de oordeelsvorming over rechtmatigheid,
doelmatigheid, prestaties en effecten, maar kan wel de reguliere verticale
informatie verrijken of verdiepen met andersoortige inzichten. Ook horizontale
bronnen (bijvoor-beeld informatie van gebruikersraden of uit tevredenheidsonderzoeken)
kunnen dus betrokken worden in het verticale toezicht. Voor al deze bronnen
geldt overigens dat de minister zich dient te overtuigen van de betrouwbaarheid
van de informatie.Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar de horizontale verantwoording
en het interne toezicht bij de drie in dit kader onderzochte RWT's komt naar
voren dat momenteel van verrijken of verdiepen nog nauwelijks sprake is. De
horizontale checks and balances leveren daartoe
vooralsnog te weinig informatie die toegankelijk en bruikbaar is voor anderen
dan de direct betrokkenen. Voor zover beschikbaar, is die informatie bovendien
lastig te interpreteren, omdat het vaak niet duidelijk is wat de onderliggende
criteria zijn.De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat de inrichting van deze vormen
van checks and balances voor de kwaliteitszorg
door de instellingen zelf, verder gestimuleerd dient te worden. De noodzaak
van het afleggen van verantwoording aan de overige belanghebbenden en direct
betrokkenen vormt voor de RWT een extra prikkel om het reilen en zeilen van
de organisatie inzichtelijk te maken en besluiten goed te beargumenteren.
Bovendien kunnen de commentaren en kwaliteitsoordelen van de stakeholders belangrijke stuurinformatie bevatten voor het management
van de RWT.Bij het gebruik van horizontale informatiebronnen is het verstandig met
de volgende onderzoeksresultaten rekening te houden:• Raden van toezicht of raden van commissarissen zijn interne organen
van de RWT. Hoewel de ene raad zich meer adviseur en de ander meer controleur
voelt, zien alle onderzochte raden zich als onderdeel van de RWT en niet als
onderdeel van het ministerieel toezicht. Uit de taakomschrijving van de raad
van commissarissen in het Burgerlijk Wetboek, en uit de verzamelde taakomschrijvingen
van raden van toezicht, wordt duidelijk dat dit bij RWT's de gebruikelijke
situatie is. Uit dit deelonderzoek komt naar voren dat de raden niet onafhankelijk
van de organisatie functioneren en het organisatiebelang doorgaans voor het
belang van de minister laten gaan. Het metatoezicht kan gezien deze onderzoeksresultaten
dan ook niet steunen op de bevindingen van deze interne toezichthouders. Intern
toezicht kan derhalve niet (deels) het verticaal toezicht vervangen.• Bij horizontale vormen van verantwoording en intern toezicht is
meestal niet het algemeen belang maar een beperkte zienswijze van een bepaalde
groep belanghebbenden in het geding. Ook is het aandachtsgebied veelal beperkt
en afwijkend van dat van de minister (rechtmatigheid, doelmatigheid, prestaties).
Dit zal in veel gevallen de oordeelsvorming kleuren. Het aandachtsgebied van
de raad van toezicht of raad van commissarissen is veelal het breedst, maar
de eigen taakopvatting van de raad blijkt een nogal sterke rol te spelen bij
de benaderingswijze en de oordeelsvorming over het functioneren en de prestaties
van de RWT. • Horizontale informatie is voor de minister veelal niet toegankelijk
gemaakt. De gewenste «aanvulling» blijkt slechts zelden door de
RWT aan de minister aangereikt te worden. De minister zal voor het verkrijgen
van bruikbare aanvullende informatie vaak een gerichte inspanning moeten plegen
om deze informatie te verwerven.• Tot slot blijkt uit het onderzoek dat de professionaliteit en representativiteit
van het horizontale systeem van checks and balances niet altijd zijn gewaarborgd.
Op deze twee terreinen is nog veel verbetering gewenst.7.6 AanbevelingenDe Algemene Rekenkamer acht het van belang dat het kabinet intern toezicht
(bijvoorbeeld raad van toezicht) en horizontale verantwoording stimuleert.
De wijze waarop horizontale checks and balances
het best kunnen bijdragen aan kwaliteitsbeoordeling, zullen echter per RWT
verschillen. Er is geen algemeen geldend recept voor de wijze waarop gebruikers,
afnemers, deelnemers en andere belanghebbenden een rol in de kwaliteitsbeoordeling
kunnen spelen. Bij de afweging dienen zowel de verwachte opbrengsten als de
te verwachte directe kosten (als vergoedingen, secretariële ondersteuning)
en indirecte kosten (als hogere bestuurslast en langere besluitvormingsprocessen)
te worden meegewogen.De Algemene Rekenkamer acht het van belang dat de minister per RWT nagaat
of de verticale informatierelatie optimaal is georganiseerd. Kan informatie
van interne of horizontale bronnen de verantwoordingsinformatie verrijken
of verdiepen? Kan deze informatie beleidsinformatie opleveren? Voorwaarde
daarbij blijft dat de betrouwbaarheid van de informatie is vastgesteld.Verder acht de Algemene Rekenkamer het van belang dat de interne toezichtorganen
(zoals de raad van toezicht) en verantwoordingsplatforms (zoals de gebruikersraad)
zelf publieke verantwoording afleggen over het eigen functioneren en de geboekte
resultaten. Deze verantwoording zou zowel voor externe belanghebbenden als
voor de minister waardevol kunnen zijn bij de beeldvorming over het functioneren
van de RWT als geheel.7.7 Reactie Kadaster en nawoord Algemene Rekenkamer7.7.1 Reactie KadasterOp eigen verzoek heeft het Kadaster bestuurlijk gereageerd op het onderdeel
checks and balances in het conceptrapport en op de achtergrondstudie. Hieronder
wordt de reactie in samengevatte vorm weergegeven.Het Kadaster is, in tegenstelling tot de Algemene Rekenkamer, wel van
mening dat zijn gebruikersraad de mogelijkheid tot interventie heeft. Het
Kadaster geeft als voorbeeld dat de minister veel waarde zal hechten aan het
advies van de gebruikersraad bij een tariefswijziging.Het Kadaster acht voorts certificering van kwaliteitssystemen en dergelijke
van belang voor de interne bedrijfsvoering maar vindt niet dat zij een rol
in de horizontale verantwoording spelen.Het Kadaster wijst erop dat toezicht en verantwoording niet alleen instru-menten
in dienst van de ministeriële verantwoordelijkheid zijn, maar vooral
ook instrumenten ter versterking van de maatschappelijke effectiviteit en
transparantie van ZBO's. In de visie van het Kadaster kan de minister in zijn
functie van toezichthouder bij het vormen van een overall-mening over het
functioneren gebruik maken van de uitkomsten van het horizontale toezicht,
zoals de oordelen van de gebruikersraad over de kwaliteit van de producten
van het Kadaster.Het Kadaster betreurt het dat niet te herleiden is of de conclusies van
de gevalsstudies voor alle drie de onderzochte organisaties in gelijke mate
gelden.Tot slot pleit het Kadaster er voor om ten aanzien van de horizontale
verantwoording te kiezen voor een «ja, indien» en niet, zoals
de Algemene Rekenkamer dat doet, voor een «nee, tenzij».7.7.2 Nawoord Algemene RekenkamerVoor de Algemene Rekenkamer is bij een interventie de formele regeling
van belang: heeft de gebruikersraad het recht om in te grijpen bij een beleidsvoornemen
of een uitvoeringspraktijk die de gebruikers niet wensen? Zo ja: heeft zij
gebruik gemaakt van dat recht? Voor het Kadaster is het veeleer een zaak van
gebleken invloed: heeft de gebruikersraad het beleid of de uitvoering weten
te beïnvloeden? Zo ja: is de wens of het advies van de gebruikers door
de organisatieleiding opgevolgd?De Algemene Rekenkamer is van mening dat het oordeel door een onafhankelijke,
certificerende instantie over de organisatie en bedrijfsvoering van de RWT
vrijwel altijd ook als een extern signaal is bedoeld. In deze zin kan certificering een rol spelen in de horizontale verantwoording
aan burgers en andere belanghebbenden.De Algemene Rekenkamer is van mening dat horizontale en interne vormen
van toezicht de toezichtsinformatie voor de minister kunnen aanvullen in de
zin van «de beoordeling van prestaties en geleverde kwaliteit van de
publieke organisatie in een breder perspectief plaatsen». Maar dit kan
niet in de plaats treden van verticaal toezicht. De Algemene Rekenkamer blijft
van mening dat voor de beoordeling van de rechtmatigheid, doelmatigheid, prestaties
en kwaliteit van rechtspersonen met een wettelijke taak de minister binnen
de op zijn verantwoordelijkheden toegesneden toezichtsketen de benodigde informatie
moet organiseren.Naar aanleiding van het commentaar van het Kadaster heeft de Algemene
Rekenkamer enkele passages in de tekst aangepast. 8 SLOTHet afgelopen jaar heeft het kabinet veel normen voor toezicht en verantwoording
bij ZBO's ontwikkeld. Met name de parlementaire behandeling van de Kaderwet
ZBO's, de Kaderstellende visie op toezicht en de voorgestelde wijzigingen
bij de 1e wijziging van de Comptabiliteitswet 2001 (CW) maken de progressie
in normontwikkeling bij het kabinet zichtbaar. De Algemene Rekenkamer kan
zich in hoge mate in deze normen vinden. De uitwerking en implementatie daarvan
door de departementen zal de komende jaren veel aandacht en «maatwerk»
vragen.De uitgangspunten van het kabinet zijn nog versnipperd over een groot
aantal documenten. Dit brengt risico's voor een consistente uitvoering met
zich mee.De Algemene Rekenkamer heeft de stand van zaken ten aanzien van de verantwoording
door, en het toezicht op RWT's onderzocht. Uit het onderzoek van de Algemene
Rekenkamer komt naar voren dat in de praktijk weliswaar wordt gewerkt aan
verbetering van de verantwoordings- en toezichtstructuren, maar dat nog een
lange weg te gaan is voordat de verantwoording over, en het toezicht op rechtmatigheid,
prestaties en bedrijfsvoering voldoen aan de normen die het kabinet heeft
gesteld1. Zij constateert dat ten aanzien van
de verantwoording over rechtmatigheid en bij de ontwikkeling van toezichtvisies
door de departementen sprake is van lichte vooruitgang.De Algemene Rekenkamer bracht dit jaar voor het eerst de stand van zaken
ten aanzien van de verantwoording over prestaties en bedrijfsvoering door
RWT's alsook de horizontale vormen van verantwoording bij RWT's in kaart.
Dit onderzoek laat – hetgeen te verwachten viel – een sterk gedifferentieerde
praktijk zien. Afgaande op de normen die in de recente normstellende stukken
van het kabinet zijn geregeld acht de Algemene Rekenkamer minder differentiatie
in «mate waarin» gewenst. Differentiatie in «manier waarop»
kan juist wel gewenst zijn.De informatie in de jaarverslagen, jaarrekeningen en de bijgevoegde accountantsverklaringen
geeft nog niet voldoende duidelijk inzicht in de doelmatigheid van het beheer
en de organisatie (de bedrijfsvoering) van de RWT zoals in de Kaderwet ZBO's
wordt geëist.Bij verschillende departementen wordt sedert enige jaren gewerkt aan de
ontwikkeling van toezichtvisies en aan een toezichtbeleid. De progressie in
opzet van departementale toezicht- en verantwoordingsstructuren is langzamer
dan verwacht en verschilt sterk per departement. De implementatie van nieuwe
wet- en regelgeving betekent in de komende jaren waarschijnlijk wel dat het
ontwikkelen van een toezichtbeleid zal worden versneld.De RWT's zullen zich in het licht van de geschetste ontwikkelingen breder
over de uitvoering van de publieke taak en de daarmee gemoeide publieke gelden
moeten verantwoorden.De Algemene Rekenkamer beveelt de Ministeries van Financiën en BZK
aan gebruik te maken van hun (gedeeltelijk pasverworven) kaderstellende, coördinerende
en toezichthoudende taak om via handreikingen en eventuele regelgeving een
beter toezicht door departementen en een betere publieke verantwoording
door RWT's krachtig te stimuleren, zoniet af te dwingen.De Algemene Rekenkamer dringt er bij het Ministerie van Financiën
op aan om op basis van de voorliggende kaderstellende stukken een overkoepelend
document (zoals het algemeen kader voor agentschappen) op te stellen voor
«Normen voor sturing, toezicht en verantwoording bij RWT's».Tenslotte zouden naar het oordeel van de Algemene Rekenkamer het jaarverslag
en de jaarrekening (plus bijgevoegde accountantsverklaring) beter benut kunnen
worden als publieke verslaggevingsdocumenten door meer en beter te rapporteren
over rechtmatigheid, prestaties/middelen en bedrijfsvoering.Gezien het bovenstaande zal de Algemene Rekenkamer zich de komende jaren
in haar onderzoek naar verantwoording en toezicht bij RWT's richten op drie
«drukpunten»:– De Ministeries van Financiën en BZK in hun rol als regisseur
en ondersteuner. Met name het Ministerie van Financiën heeft met de CW
2001 meer mogelijkheden gekregen om meer regisserend op te treden ten aanzien
van de departementale verantwoordingen over RWT's.– De vakdepartementen bij de uitvoering van toezicht en controle
en de implementatie van de CW 2001 en andere wet- en regelgeving. De Algemene
Rekenkamer zal de ontwikkeling in het toezicht nauwlettend blijven volgen,
mede in het kader van de implementatie van de nieuwe wet- en regelgeving.– De RWT's zelf op het punt van publieke verantwoording. Als de
nieuwe wet- en regelgeving van kracht wordt, zijn de eisen die aan de publieke
verantwoording door ZBO's en RWT's worden gesteld een stuk duidelijker. Ook
de implementatie daarvan zal de Algemene Rekenkamer met aandacht volgen. 9 REACTIE MINISTERSDe Algemene Rekenkamer vroeg de ministers van Financiën en Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties om mede namens hun collega-ministers te reageren
op het concept-rapport. De minister van Financiën reageerde mede namens
zijn collega van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in september 2002.
Deze reactie wordt hieronder integraal weergegeven.InleidingMet waardering hebben mijn ambtgenoot en ik kennis genomen van deel drie
van uw onderzoek naar Verantwoording en Toezicht bij Rechtspersonen met een
Wettelijke Taak (RWT). Conform uw verzoek gaan wij vanuit onze coördinerende
verantwoordelijkheid in op de opmerkingen van de Algemene Rekenkamer. Hierbij
hebben wij rekening gehouden met de opmerkingen van algemene aard die ons
door andere departementen zijn aangedragen.In deze reactie zullen aan de orde komen de afbakening en definities (punt
1), het normenkader (punt 2), het toezicht (punt 3), de rechtmatigheid (punt
4) en de systemen van checks and balances (punt 5).1. DefinitiesTransparantie voor wat betreft de sturing van en het toezicht op het functioneren
van RWT's en ZBO's staat in de komende kabinetsperiode voorop. In dit licht
is het van belang dat duidelijk is welke wettelijke eisen op een bepaalde
instelling van toepassing zijn. Gelet hierop is door het Ministerie van Financiën
in 2002 voor het eerst de Referentielijst RWT'en ZBO's1 (januari 2002) uitgebracht, na uitgebreide interdepartementale afstemming.
Deze lijst zal jaarlijks worden geactualiseerd; de komende uitgave verschijnt
in het eerste kwartaal van 2003. Mutaties met betrekking tot de instellingen
gedurende het jaar 2002 zullen in de lijst worden opgenomen, enkele correcties
doorgevoerd en het jaar van instelling toegevoegd.Aandachtspunt is het gebruik van eenduidige definities. Ten aanzien van
een aantal organisaties bestaat er nog verschil van inzicht tussen de Algemene
Rekenkamer en de desbetreffende departementen over de vraag of er al dan niet
sprake is van een RWT. Van interpretatieverschillen die de Algemene Rekenkamer
signaleert tussen departementen onderling is ons niets bekend. Op korte termijn
zal door het Ministerie van Financiën het initiatief worden genomen om
samen met de Algemene Rekenkamer te komen tot een algemeen gedeelde interpretatie
van het begrip RWT. Uitgangspunt is om op basis hiervan in specifieke probleemgevallen
consensus te bereiken tussen alle betrokkenen. Eerder is afgesproken dat de
Algemene Rekenkamer in mei 2002 met een nader voorstel zou komen. Dit voorstel
is uitgebleven. Graag benadruk ik, dat wij het van belang vinden dat deze
discussie uiterlijk rond de jaarwisseling wordt afgerond.2. NormenIn algemene zin merken wij bij dit punt op dat ter uitwerking van de afspraken
in het Strategisch Akkoord2 van het kabinet Balkenende
over de Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO's), een evaluatie wordt voorbereid
waarbij een groot aantal aspecten van het beleid inzake RWT's en ZBO's aan
de orde zal komen. Mede ten behoeve van deze evaluatie zal het beleid inzake
RWT's en ZBO's worden beschreven in één samenhangend beleidskader.
Verder heeft het kabinet besloten de behandeling van de Kaderwet
ZBO's in de Eerste Kamer in afwachting van de uitkomsten van deze evaluatie
aan te houden.Het referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering geeft een nadere
invulling van artikel 21 van de Comptabiliteitswet 2001 (CW2001) over de verantwoordelijkheid
van de minister voor de doelmatigheid van de bedrijfsvoering, het periodiek
onderzoeken van de bedrijfsvoering en het jaarlijks afgeven van een mededeling
over de bedrijfsvoering. De ministeriële verantwoordelijkheid voor de
bedrijfsvoering omvat het ministerie, met inbegrip van de baten-lastendiensten,
en de aansturing van en het toezicht op RWT's en ZBO's. Van belang hierbij
is dat de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid met betrekking
tot RWT's en ZBO's is vastgelegd in de wet- en regelgeving waarin de relatie
met de desbetreffende organisatie(s) is vormgegeven. Per 1 januari 2006 zal
het referentiekader de status krijgen van ministeriële regeling, voorafgaand
aan deze formalisering vindt medio 2005 een evaluatie plaats.In het interdepartementale implementatietraject van het referentiekader
is een nadere uitwerking van de normen en uitgangspunten voor de verslaglegging
over de bedrijfsvoering door RWT's en ZBO's onderwerp van studie.Het Ministerie van Financiën heeft ten behoeve van de departementen
een publicatie uitgebracht waarin aandachtspunten zijn opgenomen voor een
goede invulling van het relatiebeheer van departementen met hun ZBO's en RWT's
(«Departement en beleidsveld: 10 aandachtspunten», juni 2002).
Deze aandachtspunten gelden voor het gehele proces van beleidsvoorbereiding
tot en met de afronding van de regeling die het relatiebeheer regelt. Hierbij
wordt uitgegaan van de beginselen van goed bestuur (government governance).
Dit betekent dat het sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden ten
aanzien van de periferie zodanig in onder-linge samenhang worden vormgegeven,
dat er voldoende waarborgen zijn om de ministeriële verantwoordelijkheid
te kunnen dragen.De prestaties en elementen van de bedrijfsvoering van RWT's en ZBO's waarover
een minister in het kader van zijn toezicht geïnformeerd wenst te worden
dienen aan te sluiten bij de reikwijdte van de verantwoordelijkheid die de
minister hiervoor heeft. Het instrumentarium voor het invullen van deze ministeriële
verantwoordelijkheid heeft in de afgelopen periode een sterke impuls gekregen.
De Aanwijzingen voor de regelgeving 124a t/m 124z inzake ZBO's, de CW2001
en het referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering (nadere invulling
van artikel 21 CW 2001) gezamenlijk bieden de
minister in combinatie met de op een ZBO van toepassing zijnde specifieke
wet- en regelgeving aangrijpingspunten voor het invullen van zijn verantwoordelijkheid
voor de doelmatigheid van de bedrijfsvoering.Artikel 44a van de CW2001 regelt een actieve informatieplicht voor RWT's
en ZBO's ten aanzien van de door hen te leveren en geleverde prestaties, zodat
de minister over deze informatie kan beschikken voor het toezicht op de uitvoering
van wettelijke taken door de RWT's en ZBO's. Het gaat hierbij om informatie
over de geleverde producten en diensten, de daaraan verbonden kostprijzen
en/of uitvoeringskosten en de kwaliteit. Indien dit niet mogelijk is, kunnen
volume- en prijsgegevens worden opgenomen. De uitvoering in de dagelijkse
praktijk van dit artikel wordt meegenomen in het kader van het
implementatietraject Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB).In artikel 65, tweede lid, van de CW2001 wordt de financiële informatievoorziening
over RWT's en ZBO's door de moederministeries geregeld. In de verdiepingsbijlage
van de begroting moet deze informatie in de toekomst worden verwerkt. Hiervoor
is een overgangstermijn afgesproken, zodat voor de eerste keer deze informatie
in de ontwerpbegroting 2004 moet worden vermeld. Hiertoe zullen bepalingen
in de Rijksbegrotings- en verantwoordingsvoorschriften in het najaar van 2002
worden opgenomen.3. ToezichtNaar aanleiding van het advies van de commissie Borghouts is door het
kabinet de checklist uit het rapport «De ministeriële
verantwoordelijkheid ondersteund» (1998) uitgebreid met de
in het kabinetsstandpunt «De kaderstellende visie
op toezicht» (2001) genoemde kritieke aspecten van toezicht.
Eén van de actiepunten uit de kaderstellende visie op toezicht behelst
dat het kabinet een nieuw traject start waarbij de verantwoordelijke ministers
toezichtarrangementen evalueren, waarna toetsing van de zelfevaluatie door
een interdepartementale werkgroep plaatsvindt. Het is van belang te benadrukken
dat dit traject van zelfevaluaties specifieker en breder is dan het door de
Algemene Rekenkamer geformuleerde «invullen van de checklist voor alle
ZBO's». Specifieker omdat het gaat om het toetsen van toezichtarrangementen
aan de principes van de kaderstellende visie en de vernieuwde checklist toezicht.
Breder omdat het gaat om zelfevaluaties van toezichtarrangementen, waar toezicht
op ZBO's één van de verschillende vormen van toezicht is waarop
de kaderstellende visie van toepassing is. Bij de evaluatie van de toezichtarrangementen
is een pragmatische houding op zijn plaats. De eerstverantwoordelijke ministeries
dienen zelf de mate van de inzet op de evaluatie van de toezichtarrangementen
af te wegen en rekening te houden met de proportionaliteit.De formulering van de Algemene Rekenkamer dat de kaderstellende visie
geen bindende werking heeft, doet de status van de kabinetsvisie onrecht aan.
De kaderstellende visie is medio 2001 door de ministerraad aanvaard en op
20 juni 2001 door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
aan de Tweede Kamer gezonden en bovendien uitvoerig in een Algemeen Overleg
op 30 oktober 2001, na een schriftelijk overleg, behandeld (Kamerstukken II,
2001–2002, 27 831, nrs. 1–3). Dat betekent dat de kaderstellende
visie daarmee een breed politiek draagvlak heeft verworven waarvan een belangrijke
bindende werking uitgaat.De ministeries zijn zelf verantwoordelijk voor de implementatie van de
kabinetsvisie. Het ministerie van BZK heeft hierbij een katalysator-functie
en faciliteert de ministeries bij het implementeren van de kaderstellende
visie, onder meer door middel van het ondersteunen van de toetsingscommissie
van de zelfevaluaties en het organiseren van bijeenkomsten.In de vernieuwde checklist toezicht, aan de hand waarvan de komende zelfevaluaties
van toezichtarrangementen worden beschreven, wordt onderscheid gemaakt tussen
de verschillende objecten van toezicht. In de relatie minister – toezicht
worden onder meer motief, functie en object van toezicht onderscheiden. Bekeken
zal worden of de komende zelfevaluaties van toezichtarrangementen en de toetsing
daarvan aan de hand van de kaderstellende visie empirisch materiaal opleveren
voor het aanbrengen van systematiek in het toezichtveld en de gehanteerde normatiek. Door middel van het maken van onderscheid tussen de verschillende
objecten van toezicht kan tevens overlap in toezicht inzichtelijk worden gemaakt
en vervolgens worden tegengegaan en kan de noodzaak tot onderlinge afstemming
in beeld worden gebracht.Mijn ambtgenoot en ik zijn het met de Algemene Rekenkamer eens dat het
houden van toezicht, in de definitie van het kabinet en Algemene Reken-kamer,
een continu proces is. Teneinde de transparantie van het toezicht te vergroten
dient de toezichthouder op van te voren vastgestelde tijdstippen een expliciet
oordeel te vormen én openbaar te maken over de mate waarin in de voorgaande
periode de betreffende handelingen of zaken voldeden aan de daaraan gestelde
eisen. Daarbij dient tevens te worden aangegeven wat de redenen waren om eventueel
te interveniëren of om van eventueel interveniëren af te zien. Dit
gaat niet alleen op voor toezicht op de naleving van wet- en regelgeving,
maar ook voor bestuurlijk toezicht op mede-overheden en zelfstandige bestuursorganen.De eerstverantwoordelijke ministers dienen te beschikken over een sluitende
toezichtketen. Het is van belang dat bij het opstellen van een toezichtvisie
de diversiteit van het toezichtveld nadrukkelijk in acht wordt genomen. De
ministeries hebben een eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het vormen
van toezichtvisies.De grootte van de financiële belangen van een onder toezicht staande
is niet van invloed op de mate waarin de minister verantwoordelijk is voor
de recht- en doelmatige uitoefening van de wettelijke taken. De eis van doelmatigheid
is niet beperkt tot de uitvoering als zodanig. Ook toezicht dient doelmatig
te zijn en in verhouding te staan tot de ermee gemoeide publieke belangen.Vanwege het belang dat het Ministerie van Financiën aan een goed
reviewbeleid hecht is de handreiking Reviewbeleid als sluitstuk
van goed toezicht opgesteld. De reikwijdte van de handreiking is
breder dan alleen het uitvoeren van een onderzoek naar de werkzaamheden van
de instellingsaccountants (reviews). Bij verantwoordingsinformatie over de
besteding en inning van publieke middelen door bijvoorbeeld ZBO's en RWT's
wordt als toezichtsinstrument vaak om een accountantsverklaring gevraagd.
In verband met «single audit» is het meestal de accountant van
deze instellingen die deze verklaring verstrekt. De handreiking bevat aandachtspunten
om te waarborgen dat het toezichtinstrument van accountantsverklaring aan
de verwachtingen van het departement voldoet. Door in het voortraject nadrukkelijk
na te gaan welke verantwoordingsinformatie nodig is, welke eisen hieraan gesteld
worden en of de accountantsverklaring het geëigende toezichtinstrument
is om te waarborgen dat inderdaad aan deze eisen voldaan wordt, en welke eisen
er vervolgens aan de accountantscontrole en de rapportering hierover gesteld
worden, kunnen veel onduidelijkheden worden weggewerkt. De bruikbaarheid van
dit instrument wordt daardoor vergroot. Het reviewbeleid vormt het sluitstuk
van de maatregelen met betrekking tot het toezichtinstrument accountantsverklaring.
Dit instrument is erop gericht misverstanden en onduidelijkheden met betrekking
tot de accountantscontrole, en ook eventuele nalatigheden boven tafel te krijgen
en naar de toekomst bij te sturen. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling dat
alleen van een accountantsverklaring gebruik kan worden gemaakt na uitvoering
van een review. De inzet van het instrument is afhankelijk van een aantal
factoren en kan bedoeld zijn om een representatief beeld te krijgen van de
bruikbaarheid van accountantsverklaringen of om in specifieke gevallen gericht onderzoek te verrichten naar de uitvoering van de accountantscontrole.Het Ministerie van Financiën zal het komende jaar onderzoeken in
welke mate de departementen aandacht schenken aan de aandachtspunten uit de
handreiking. Ook wordt voor de Tweede Kamer een notitie voorbereid waarin
het beleid ten aanzien van geconstateerde gebreken in de accountantscontrole
uiteen wordt gezet.Een onlangs uitgevoerde evaluatie heeft uitgewezen dat het kopiëren
van stukken bij reviews in de praktijk nagenoeg geen problemen oplevert. Een
algemene wettelijke regeling voor het kopiëren van stukken is dan ook
niet opportuun. Waar zich eventuele problemen voordoen kan al naar gelang
het belang ervan worden overgegaan tot opname van het recht tot kopiëren
in specifieke wet- en regelgeving.Uitgangspunten en normen voor een integriteitsbeleid bij RWT's dienen,
gezien de diversiteit aan wettelijke taken, vooral specifiek worden opgelegd.
Het opnemen van integriteit als specifiek aandachtspunt bij de accountantscontrole
is hierbij een mogelijke optie.4. RechtmatigheidHet ministerie van Financiën onderschrijft het uitgangspunt van de
Algemene Rekenkamer dat een minister in elk geval inzicht moet hebben in de
rechtmatigheid van de inning en besteding van publieke middelen door RWT's.
Voor het merendeel van de RWT's zal dit inzicht worden verkregen via een jaarlijkse
accountantsverklaring die mede de rechtmatigheid omvat. Er kunnen zich omstandigheden
voordoen waarbij om redenen van doelmatigheid wordt gekozen voor een ander
instrument om inzicht te krijgen in de rechtmatigheid. Gedacht kan worden
aan de absolute of relatieve omvang van het financieel of maatschappelijk
belang. De handleiding DOREAC biedt een kader om per geval tot de keuze van
het meest passende instrument te komen.Vanwege de aard van de regelgeving zullen de rechtmatigheidseisen specifiek
per regeling nader ingevuld moeten worden. De spanning die de Algemene Rekenkamer
constateert op het terrein van de rechtmatigheid tussen de Richtlijnen voor
de Accountantscontrole en specifieke controleopdrachten heeft inmiddels geleid
tot voorstellen voor aanpassing van de desbetreffende richtlijn.5. Systemen van checks and balances bij rechtspersonen
met een wettelijke taakMet de Algemene Rekenkamer zijn wij van mening dat horizontale verantwoording
nooit in de plaats kan komen van verticaal toezicht. Het is van belang de
door de Algemene Rekenkamer genoemde onduidelijkheid aangaande de betekenis
van het complementair zijn van publieke verantwoording aan verticaal toezicht
weg te nemen. De in de kaderstellende visie op toezicht vermelde passages
laten onzes inziens geen ruimte voor een andere interpretatie dan de door
de Algemene Rekenkamer als zinvol geachte betekenis: horizontale vormen van
verantwoording kunnen het verticale toezicht «in een breder perspectief
plaatsen» of «vanuit meerdere invalshoeken bezien». Of,
zoals de kaderstellende visie stelt: «Het invoeren van instrumenten
voor horizontale publieke verantwoording bij overheidsorganisaties versterkt
het gezag en vertrouwen dat deze organisaties bij de burgers hebben. Bovendien
versterkt de participatie van burgers de effectiviteit en kwaliteit van de
resultaten». Naar verwachting zullen de komende zelfevaluaties empirisch
materiaal opleveren dat het inzicht vergroot in de toepasbaarheid
van horizontale verantwoording en haar relatie met verticaal toezicht.Het stimuleren van horizontale verantwoording sluit aan op het in de kabinetsreactie
op het advies «Aansprekend burgerschap» (TK 2000–2001, 27 400
XVI, nr. 10) uitgesproken streven van de overheid om burgers beter te betrekken
bij de toezicht- en verantwoordingsstructuur.Het is van belang om interne toezichtorganen en verantwoordingsplatforms
publieke verantwoording te laten afleggen over het eigen functioneren en de
geboekte resultaten, maar de wijze waarop dit geschiedt moet in verhouding
staan tot de hoofdtaken van deze organen. 10 NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER10.1 InleidingIn zijn reactie, die hiervoor is opgenomen, behandelt de minister van
Financiën mede namens zijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
een aantal punten, waarop hierna door de Algemene Rekenkamer nader wordt ingegaan.10.2 De RWT-statusDe minister vindt het belangrijk de discussie over de RWT-status van een
aantal organisaties uiterlijk rond de jaarwisseling te hebben afgerond. Hij
wil samen met de Algemene Rekenkamer komen tot een algemeen gedeelde interpretatie
van het begrip RWT. De Algemene Rekenkamer onderschrijft het belang daarvan.
Ze vindt de Referentielijst RWT's en ZBO's van het Ministerie van Financiën
een goed instrument om tot overeenstemming te komen.De Algemene Rekenkamer zal zich inspannen om de discussie voor de jaarwisseling
2002–2003 afgerond te hebben. Omdat er ook juridisch enige interpretatieverschillen
(mogelijk) zijn en elke keuze zijn eigen beleidsmatige consequenties heeft,
vergt de meningsvorming door de Algemene Rekenkamer meer tijd dan oorspronkelijk
werd verwacht.Dit wordt gecompliceerd doordat de departementen onderling niet dezelfde
interpretatie van het begrip RWT hanteren. Zo meent bijvoorbeeld het Ministerie
van Economische Zaken dat uit de rijksbegroting bekostigde organisaties niet
onder de definitie van RWT vallen, terwijl de andere departementen daar geen
enkele opmerking over maken. Overigens worden in de memorie van toelichting
op het wetsvoorstel, waarbij artikel 59 (thans artikel 91) in de Comptabiliteitswet
werd opgenomen, rijksbijdragen uitdrukkelijk als opbrengsten uit wettelijke
heffingen vermeld1.De Algemene Rekenkamer verwacht dat het mogelijk moet zijn om misverstanden
op te loseen voor de aanstaande jaarwisseling te komen tot een algemeen gedeelde
interpretatie van het begrip RWT.10.3 Beleidskader en evaluatie ZBO's/RWT'sDe Algemene Rekenkamer constateert dat met het aantreden van het kabinet-Balkenende
de behoefte aan een kaderwet voor ZBO's opnieuw wordt bezien. In de reactie
kondigt de minister van Financiën aan dat een samenhangend beleidskader
zal worden opgesteld en dat een evaluatie van de ZBO's en RWT's zal worden
uitgevoerd.De Algemene Rekenkamer wijst er op dat vijf jaar geleden ook een omvangrijke
doorlichtingsoperatie is uitgevoerd. Daarbij kwamen onder meer het instellingsmotief,
de inbedding in het toezicht door het departement en eventuele andere controlemechanismen
aan de orde. Ook werden de betreffende arrangementen getoetst aan de Aanwijzingen
voor ZBO's uit 1996. Bij de aanbieding van de Doorlichting ZBO's aan de Tweede
Kamer stelde toenmalige minister van Binnenlandse Zaken dat de doorlichting
het karakter van een voortgangsrapportage had2:«De verantwoordelijke ministers zullen u over de voortgang van de
in het eigen departementale hoofdstuk aangekondigde maatregelen jaarlijks
informeren. Daarnaast zal het kabinet in 2000 wederom met een rapportage over
zelfstandige bestuursorganen komen waarin verslag wordt gedaan over het vervolg.» De informatie die de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken voor 2000
in het vooruitzicht had gesteld is uitgebleven. De Algemene Rekenkamer vindt
het belangrijk dat bij de komende doorlichting waar mogelijk gebruik wordt
gemaakt van de gegevens die al voorhanden zijn en dat de belofte van de toenmalige
minister van Binnenlandse Zaken gestand wordt gedaan door de Tweede Kamer
te informeren over de uitvoering door de departementen van de destijds aangekondigde
maatregelen.Tevens dringt de Algemene Rekenkamer aan op een tijdpad voor het opstellen
van het beleidskader voor ZBO's en RWT's en het uitvoeren van de evaluatie.10.4 Normen voor verantwoording en toezichtUit het antwoord van de minister komt nogmaals naar voren dat er feitelijk
geen verschil bestaat tussen het kabinet en de Algemene Rekenkamer over de
uitgangspunten en normen met betrekking tot verantwoording en toezicht bij
RWT's. Uit de discussies in de Tweede Kamer over verschillende «kaderstellende
stukken» blijkt dat die normen ook door de Tweede Kamer worden gedeeld.
De Algemene Rekenkamer stelt dit met voldoening vast.De Algemene Rekenkamer drong in haar vorige rapporten in het kader van
haar onderzoek naar toezicht en verantwoording bij RWT's steeds er op aan
om de uitgangspunten en normen voor verantwoording en toezicht bij RWT's wettelijk
te verankeren. Immers uitgangspunten en normen zijn zonder wettelijke regeling,
met name naar de RWT's toe, niet afdwingbaar. Zo is nog steeds niet in alle
wet- en regelgeving de verantwoordingplicht van RWT's, over bijvoorbeeld de
rechtmatigheid, voldoende geregeld.De minister schrijft in zijn reactie dat hij het uitgangspunt van de Algemene
Rekenkamer onderschrijft dat een minister in elk geval inzicht moet hebben
in de rechtmatigheid van inning en besteding van publieke middelen door RWT's.
Daar zal niet aan kunnen worden voldaan, wanneer niet hetzij in specifieke
wet- en regelgeving hetzij in algemene wet-en regelgeving de verplichting
voor RWT's om zich daarover te verantwoorden wordt opgenomen. Ook de Comptabiliteitswet
2001 voorziet hier niet in. De Algemene Rekenkamer dringt er op aan belang
om de evaluatie van het beleid voor de ZBO's en RWT's mede op de uitgangspunten
en normen voor verantwoording en toezicht te richten. Bij of zo spoedig mogelijk
na die evaluatie moet hierover adequate specifieke of algemeen regelgeving
komen.10.5 ToezichtEen aantal keren wijst de minister van Financiën op de noodzaak van
gedifferentieerd, proportioneel en doelmatig toezicht. De Algemene Rekenkamer
kan daarmee instemmen, maar benadrukt dat een minister zich door middel van
toezicht een oordeel moet kunnen vormen over de taakuitvoering en de recht-
en doelmatige besteding van de publieke middelen door de RWT. De Algemene
Rekenkamer vindt de suggestie van de minister van Financiën om bij de
evaluatie van de toezichtarrangementen een pragmatische houding te betrachten
minder voor de hand liggend. De Algemene Rekenkamer vindt dat een evaluatie altijd aan de criteria van kwaliteit en zorgvuldigheid
moet voldoen.De minister van Financiën wijst op de eigen verantwoordelijkheid
van de departementen voor de inrichting, uitvoering en evaluatie van het toezicht.
De Algemene Rekenkamer wil in dit verband nogmaals beklemtonen
dat ook de minister van Financiën op grond van de Comptabiliteitswet
2001 taken heeft ten aanzien van het (meta-)toezicht. De minister van Financiën
zou zijn regelgevende en toezichthoudende taken richting de vakdepartementen
actief en waar nodig ook dwingend en handhavend inhoud moeten geven.Artikel 44a van de Comptabiliteitswet 2001 regelt een actieve informatieplicht
voor RWT's en ZBO's ten aanzien van de door hen te leveren en geleverde prestaties.
De Algemene Rekenkamer wijst op het grote belang van een goede uitwerking
van dit wetsartikel in de Rijksbegrotingsvoorschriften. Momenteel is onduidelijk
hoe de verplichting om te rapporteren over te leveren en geleverde prestaties
zal worden uitgewerkt.10.6 ReviewsDe toenemende aandacht voor het reviewbeleid als belangrijk onderdeel
van het toezicht vindt de Algemene Rekenkamer een positieve ontwikkeling.
Dit geldt ook voor het feit dat het Ministerie van Financiën een Handreiking
Reviewbeleid heeft ontwikkeld. Er moet voorkómen worden dat departementale
accountantsdiensten (DAD's) of beleidsdirecties de handreiking als een vrijblijvende
lijst van aandachtspunten gaan beschouwen, waar zonder motivatie van kan worden
afgeweken.Het punt van het kopiëren van dossiers blijft de Algemene Rekenkamer
met zorg vervullen. Zij vraagt zich af wat de minister bedoeld als hij schrijft
dat er in de praktijk nauwelijks problemen zijn. Uit eerder onderzoek van
de Algemene Rekenkamer1 blijkt dat er wel degelijk
gevallen zijn waarin de instellingsaccountant weigert kopieën te verstrekken
aan de departementale accountantsdienst en aan de Algemene Rekenkamer. Het
is de Algemene Rekenkamer bekend dat er DAD's zijn die het niet nodig achten
in het kader van een review kopieën (of uitdraaien) te maken uit (elektronische)
dossiers. De Algemene Rekenkamer vindt dat het – mede in verband met
het efficiënt uitvoeren van haar controlerende taak – nodig is
dat de reviewdossiers van de DAD's de benodigde kopieën bevatten om de
conclusies te onderbouwen. Vorig jaar zegde de minister naar aanleiding van
het rapport van de Algemene Rekenkamer Verantwoording en
toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak deel 2 toe een
wettelijk recht op kopieën te regelen. De Algemene Rekenkamer vindt het,
vanwege de gewenste overzichtelijkheid van de voorschriften ongewenst dat,
zoals de minister voorstelt, een regeling in specifieke gevallen wordt getroffen
en bepleit nogmaals een algemene wettelijke regeling. DEPARTEMENTAAL DEEL 11 INLEIDINGDit deel bevat de uitkomsten van de departementale onderzoeken naar de
ontwikkelingen in de verantwoording door, en het toezicht op RWT's. Hierin
zijn ook de resultaten verwerkt van verdiepende onderzoeken naar de verslaggeving
door politieregio's, het financieel beheer bij het voortgezet onderwijs, en
de opzet van de nieuwe organisatiestructuur in de sociale zekerheid.De beschreven ontwikkelingen betreffen de stand van zaken begin 2001.
In hun bestuurlijke reacties op de conceptrapportages zijn de meeste departementen
en RWT's ingegaan op de actuele stand van zaken. Deze reacties zijn opgenomen
in dit rapport.De bevindingen inzake de verantwoording door RWT's betreffen de verantwoording
over 2000.Uitgebreide versies van de departementale bevindingen zijn op aanvraag
verkrijgbaar en via de website van de Algemene Rekenkamer (www.rekenkamer.nl)
te raadplegen. 12 MINISTERIE VAN BUITENLANDSE ZAKEN12.1 Beschrijving van het veldHet Ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) kent slechts één
RWT, name-lijk de Nederlandse Financierings-Maatschappij voor Ontwikkelingslanden
N.V. (FMO). De FMO verstrekt leningen aan bedrijven en ontwikkelingsbanken
om het bedrijfsleven in ontwikkelingslanden te stimuleren in het belang van
de economische en sociale vooruitgang van deze landen. Twee ministers, namelijk
die van Buitenlandse Zaken en van Financiën houden toezicht op de FMO.Over de status van de FMO is de discussie nog steeds gaande: de Alge-mene
Rekenkamer is van mening dat de FMO als een RWT beschouwd moet worden. De
FMO en het Ministerie van Financiën bestrijden dit. Begin 2001 heeft
de minister voor Ontwikkelingssamenwerking, als reactie op het rapport «Verantwoording
en toezicht bij rechtpersonen met een wettelijke taak, deel 2» (Tweede
Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 656, nrs. 1–2) laten weten
zich aan te sluiten bij het standpunt van het Ministerie van Financiën
en aldus de FMO niet te beschouwen als een RWT.Per 31 mei 2000 heeft de FMO alle aandelen van de Nederlandse Investe-ringsbank
voor Ontwikkelingslanden N.V. (NIO) overgenomen. De NIO beheert, als agent
van de Nederlandse Staat, voor het Ministerie van Buitenlandse Zaken een deel
van de door de Nederlandse regering toegekende financieringen. Behalve deze
bilaterale financiële ontwikkelingshulp, die sinds 1991 vrijwel geheel
uit schenkingen bestaat, beheert de NIO ook een nog steeds omvangrijke portefeuille
concessionele leningen. Daarnaast biedt de NIO op verzoek van de Staat ook
consolidatieleningen en kwijtscheldingen aan.De FMO is opgericht in 1970 als een gezamelijke onderneming van de Nederlandse
staat en het Nederlandse bedrijfsleven. Anno 2000 is 51% van de aandelen in
handen van de Staat en 42% in handen van de Nederlandse banken. De overige
7% van de aandelen is in het bezit van werknemers- en werkgeversorganisaties
en circa 120 Nederlandse bedrijven en particulieren.De raad van commissarissen bestond in 2000 uit 12 leden. De minister van
Financiën benoemt vier van de twaalf leden van deze Raad, waarvan twee
in overeenstemming met de minister/staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking.
De vier commissarissen zijn afkomstig van de ministeries van Financien, Buitenlandse
Zaken, Economische Zaken en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.De Directie Ontwikkelingssamenwerking en Nederlands Bedrijfsleven (DOB)
is medio 2001 gefuseerd met een andere directie. De nieuwe directie die toezicht
houdt op de FMO, heet Directie Duurzame Economische ontwikkeling (DDE) en
heeft eind 2001 via een mandaatregeling het overheids-programma Ontwikkelingsrelevante
Exporttransacties (ORET) en Milieu en Economische Verzelfstandiging (MILIEV)
bij FMO/NIO ondergebracht. Overigens heeft de NIO over het jaar 2000 een eigen
jaarverslag en jaarrekening uitgebracht.De overname van de NIO door de FMO heeft tot doel de Nederlandse inspanningen
met betrekking tot ontwikkelingssamenwerkingsprogram-ma's voor
het bedrijfsleven te bundelen. In dit kader worden de instrumenten, gericht
op directe financiële ondersteuning, ondergebracht bij de FMO.Er wordt gestreefd naar drie loketten voor het bedrijfsleven voor zaken
die gerelateerd zijn aan ontwikkelingssamenwerking, waarbij de organisaties
in toenemende name samenwerken en gebruik kunnen maken van elkaars expertise
en meerwaarde in het zakendoen. De FMO vormt één van de drie
loketten en zal zorgdragen voor de financiering. De andere twee loketten bestaan
uit Senter (agentschap van het Ministerie van Economische Zaken) voor kennisvergroting
en NCM (Nederlandse Credietverzekerings Maatschappij) voor kredietverzekering.Tabel Ontvangsten (Rijksbijdragen)  Publieke middelen (€ miljoenen)  19992000FMO totaal77,647,2– Ontwikkelingsfonds54,529,5 – Speciale programma's123,117,7    NIO 83,7– ORET-programma 51,5– MILIEV-programma 32,21 Het Kleinbedrijf-financieringsprogramma, het Seed Capital
programma en het programma voor Investeringsbevordering en Technische Assistentie
(IBTA).12.2 Verantwoording12.2.1 RechtmatigheidDe FMO brengt een jaarverslag en jaarrekening uit. Een externe accountant
voert hierop controle uit op grond van een controleprotocol uit 1995 dat is
afgesproken tussen de FMO en het Ministerie van Financiën. Volgens het
controleprotocol moet de controle gericht zijn op de getrouwe weergave, rechtmatigheid
en op de naleving van regels en afspraken.Het Ministerie van Buitenlandse Zaken ontvangt jaarlijks van de FMO een
jaarverslag en jaarrekening voorzien van een accountantsverklaring. Daarnaast
worden kwartaalrapportages door de FMO opgesteld over de speciale programma's.
Deze kwartaalrapportages geven inzicht in de ontvangsten en uitgaven en de
mutaties in de investeringsportefeuilles. Hierbij wordt geen accountantsverklaring
afgegeven.Bij de jaarrekening 2000 van de FMO is net als het jaar ervoor een goedkeurende
accountantsverklaring afgegeven. De externe accountant is van oordeel dat
de jaarrekening een getrouw beeld geeft van de grootte en de samenstelling
van het vermogen op 31 december 2000. Het resultaat over 2000 is in overeenstemming
met in Nederland algemeen aanvaarde grondslagen voor financiële verslaggeving.
De jaarrekening voldoet aan de wettelijke bepalingen inzake de jaarrekening
zoals opgenomen in Titel 9 Boek 2 Burgerlijk Wetboek.De externe accountant geeft separaat een accountantsverklaring over de
rechtmatigheid aan de FMO af. Hierbij wordt aangegeven dat de controle is
verricht in overeenstemming met de algemeen aanvaarde grondslagen en het controleprotocol
uit 1995. De FMO volgt in de jaarverslaggeving de richtlijnen van De Nederlandsche
Bank N.V. (DNB). Jaarlijks vindt er overleg plaats tussen de FMO, DNB en de
externe accountant.12.2.2 Prestaties en bedrijfsvoeringIn de overeenkomst uit 1998 tussen de Nederlandse Staat (vertegenwoordigd
door de ministers van Financiën en van Ontwikkelingssamenwerking) en
de FMO is een aantal (prestatie)doelstellingen/streefwaarden vastgelegd. In
het jaarverslag 2000 wordt door de FMO ingegaan op de mate van realisatie
van deze doelstellingen. In het jaarverslag 2000 geeft de FMO een beschrijving
van de activiteiten in de ontwikkelingslanden waarin de FMO actief is. Daarnaast
is in de jaarrekening een overzicht opgenomen van alle uitstaande financieringen
gerubriceerd naar sector en werelddeel. Ook wordt een overzicht gegeven van
de uitstaande portefeuille van de voor derden beheerde fondsen, waaronder
de speciale programma's, gerubriceerd naar werelddeel.12.3 Toezicht12.3.1 ToezichtvisieZowel de minister van Buitenlandse Zaken als van Financiën houden
toezicht op de FMO. De Nederlandsche Bank houdt namens de minister van Financiën
toezicht op de FMO.Tweemaal per jaar vindt er een beleidsoverleg plaats tussen de FMO en
de ministeries van Financiën en Buitenlandse Zaken over de kwartaalrapportages.
Tussentijds is er veelvuldig contact tussen de beleidsdirectie DDE en de FMO.
Het toezicht op de programma's wordt voornamelijk gevoerd door het beoordelen
van financiële en inhoudelijke kwartaalrapportages. Dit gebeurt door
de betrokken beleidsdirectie DDE.12.3.2 ReviewbeleidDe departementale accountantsdienst van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken voert in het kader van de reguliere accountantscontrole jaarlijks een
review uit op de werkzaamheden van de externe accountant. Deze reviewtaak
heeft de accountantsdient vanaf 1998 overgenomen van de Directie Accountancy
Rijksoverheid (DAR).12.4 Visie op prestaties en bedrijfsvoeringDe minister van Buitenlandse Zaken heeft geen uitgesproken mening over
de verantwoording door FMO over de prestaties en bedrijfsvoering.Als het gaat over een oordeel over de verantwoording van de prestaties
en bedrijfsvoering, dan wordt dit in gezamenlijk overleg met de minister van
Financiën gedaan die formeel de aandeelhouder is van FMO. Voor wat betreft
de verantwoording over prestaties en bedrijfsvoering bij de verstrekte subsidies
in het kader van de speciale programma's aan FMO, gelden dezelfde voorwaarden
die gelijk zijn voor elke subsidieontvanger. 12.5 ConclusieTen opzichte van het rapport «Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen
met een wettelijke taak, deel 2» (2001) is het aantal RWT's bij het
Ministerie van Buitenlandse Zaken niet gewijzigd. De belangrijkste ontwikkeling
is de overname van NIO door FMO.De externe accountant heeft net als voorgaande jaren een getrouwheidsverklaring
afgegeven bij de jaarrekening van de FMO. Daarnaast is separaat een rechtmatigheidsverklaring
afgegeven aan de FMO. De Algemene Rekenkamer constateert dat de controle is
verricht in overeenstemming met het controleprotocol uit 1995. Dit controleprotocol
dient echter geactualiseerd te worden in verband met de in 1998 tot stand
gekomen nieuwe overeenkomst.Het toezicht door de minister van Buitenlandse Zaken op de FMO is niet
veranderd. Het vindt nog steeds plaats door inhoudelijke beoordeling van de
kwartaalrapportages door de beleidsdirectie DDE en door middel van de departementale
accountantsdienst die de review uitvoert op de werkzaamheden van de externe
accountant.12.6 Samenvattende tabel FMOAanwezigheid accountantsverklaring van getrouwheidJaAanwezigheid rechtmatigheidsoordeel accountantJa Aantal RWT's met rechtmatigheidsoordeel1 Aantal RWT's zonder rechtmatigheidsoordeel0 Heeft het ministerie een toezichtvisie?Nee Is er een specifiek toezichtarrangement per RWT?Nee Bevat de visie/arrangement de drie elementen informatie-verzameling
(I), oordeelsvorming (O) en interventie (V)?n.v.t. Bevat de visie/arrangement een passage over review (R), bedrijfsvoering
(B), horizontaal toezicht (H)?n.v.t. Kan de minister zich een rechtmatigheidsoordeel vormen?Ja Kan de minister interveniëren bij onrechtmatigheden of oordeelsonthoudingen?Ja12.7 Reactie ministerDe minister van Buitenlandse Zaken geeft in zijn reactie aan dat zoals
correct beschreven in het rapport de status van de FMO al enig tijd punt van
discussie is tussen de Algemene Rekenkamer enerzijds en FMO, de Ministeries
van Financiën en Buitenlandse Zaken anderzijds. De minister schrijft
dat de lijn van de Algemene Rekenkamer om tot het moment dat over de status
van FMO definitief overeenstemming bestaat, FMO in het meerjarig RWT-onderzoek
(1998–2005) mee te nemen een risico met zich meebrengt. Hij wijst er
daarbij op dat toetsing van FMO aan een normenkader dat uiteindelijk niet
van toepassing blijkt, het risico in zich draagt dat ten onrechte een negatief
beeld ontstaat dat eenmaal gevormd maar moeilijk bij te stellen valt. De minister
geeft aan dat hij er derhalve aan hecht dat de discussie zo spoedig mogelijk
in goed overleg tussen alle betrokken partijen wordt afgerond.De minister geeft in zijn reactie verder aan dat de aanbeveling van de
Algemene Rekenkamer, om het in gebruik zijnde controleprotocol uit 1995 te
actualiseren als gevolg van de nieuwe overeenkomst uit 1998, is overgenomen. 12.8 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is, zoals ook uit het algemene deel van het rapport
blijkt, eveneens van mening dat de discussies die bestaan over de RWT-status,
zo spoedig mogelijk en in goed overleg moeten worden afgerond. Voor een uitgebreidere
reactie op dit onderwerp verwijst de Algemene Rekenkamer naar haar nawoord
bij de gecoördineerde reactie van het Ministerie van Financiën en
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in het algemene deel van het rapport.De Algemene Rekenkamer neemt met genoegen kennis dat de minister haar
aanbeveling met betrekking tot de actualisatie van het controleprotocol uit
1995, heeft overgenomen. Zij zal de voortgang hiervan met belangstelling volgen
in het volgende RWT-onderzoek. 13 MINISTERIE VAN JUSTITIE13.1 Beschrijving van het veldTen opzichte van «Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen
met een wettelijke taak, deel 2» (2001) zijn enkele wijzigingen opgetreden
met betrekking tot het aantal RWT's. Het Bureau Financieel Toezicht Notarissen
(BFT) is voor het eerst in het onderzoek betrokken, omdat het in oktober 1999
is opgericht. Ook de Particuliere Jeugd- en TBS-inrichtingen zijn voor het
eerst in dit onderzoek betrokken. Het Ministerie van Justitie is, in tegenstelling
tot de Algemene Rekenkamer, van mening dat de door de Algemene Rekenkamer
genoemde Haltbureau's geen RWT's zijn.FinancieringDe belangrijkste ontwikkeling bij het Ministerie van Justitie betreft
de invoering van een nieuwe bekostigingsssytematiek voor enkele RWT's, veelal
gericht op invoering van outputsturing. Voorbeelden outputfinanciering:Schadefonds Geweldsmisdrijven (SGM)Met ingang van het jaar 2000 is sprake van outputfinanciering. Het SGM
wordt gefinancierd op basis van een begroting uitgesplitst naar aantallen
adviezen, AIB-zaken, workshops en voorlichtingsactiviteiten.Stichting Reclassering Nederland (SRN)Met de afronding van het project outputsturing is in juli 2001 een model
beschikbaar gekomen. Momenteel wordt gewerkt aan de implementatie van het
model zodat outputsturing per 1 januari 2002 ook werkelijk kan worden ingevoerd.
Daartoe dient onder meer het Cliëntvolgsysteem (CVS) te worden aangepast.
Het jaar 2002 wordt beschouwd als een overgangsjaar.In onderstaande tabel zijn de ontvangsten en de personele omvang weergegeven
van de RWT's die onder het Ministerie van Justitie vallen. Tabel Ontvangsten (2000)  Publieke middelen1 (€ miljoenen) Private middelen2Personele omvang (fte's)3COA1 003,3Nee> 500 LBIO12,0Nee51–100SGM7,2Nee11–50 SRN109,5Ja> 500SHN7,1Ja11–50 BFT1,2Ja11–50RRB's239,1Ja? GVI's216,7Nee> 500Halt2,9Ja? Particuliere Jeugdinrichtingen82,8Ja> 500 Particuliere TBS-inrichtingen64,3Nee?1 Rijksbijdragen, premies of tarieven, inclusief hierover verkregen
rente.2 «Ja» betekent dat in de verslaggeving van een
of meer RWT's baten zijn opgenomen uit private activiteiten, zoals bijvoorbeeld
verkoop van (on)roerende goederen, opbrengsten van een huisdrukkerij.3 «?» betekent dat aantallen niet in de verslaggeving
van de RWT's zijn opgenomen. 13.2 Verantwoording13.2.1 RechtmatigheidMet uitzondering van drie Haltbureau's en het Schadefonds Geweldsmisdrijven
(SGM) hebben alle RWT's een getrouwheidsverklaring bij hun jaarrekening. Sommige
accountants doet daarin aanvullende mededelingen over de naleving van de subsidievoorwaarden
door de RWT1.In de formulering van de verklaring van de externe accountant is meestal
geen verwijzing opgenomen naar de controlegrondslagen. Dit zou overigens wel
het geval moeten zijn volgens de Richtlijnen Accountantscontrole (RAC).Er blijkt niet altijd duidelijk uit de verklaring welke wet- en regelgeving
de accountant heeft gecontroleerd, op grond van welke uitgangspunten het oordeel
tot stand is gekomen en welke werkzaamheden zijn uitgevoerd om vast te kunnen
stellen dat de subsidievoorwaarden nageleefd zijn.De Algemene Rekenkamer constateert dat, met uitzondering van de RRB's
en BFT, geen enkele accountant een expliciet, positief geformuleerd oordeel
over de rechtmatigheid geeft. Ook het Ministerie van Justitie heeft tot nu
toe in de relevante wet- en regelgeving of in de controleprotocollen hier
niet om gevraagd (zie paragraaf 3.3).Voorbeeld beperkte accountantsverklaring: Centraal
Orgaan opvang Asielzoekers (COA)De externe accountant van het COA heeft een (goedkeurende) verklaring
van getrouwheid bij de in de exploitatierekening opgenomen baten en lasten
over het jaar 2000 afgegeven. Hij controleerde hiervoor ook de in het controleprotocol
2000 opgenomen voorschriften voor het COA en gaf in de verklaring aan of deze
zijn nageleefd. Er is geen specifiek controlerend onderzoek uitgevoerd naar
de naleving van de relevante wettelijke bepalingen. De externe accountant
meldt dat hem mogelijk aanvullende zaken ter kennis gekomen waren, die zouden
worden gerapporteerd, als hij dat onderzoek wel had uitgevoerd.Op grond van de bevindingen van de accountantscontrole op het gebied van
AO/IC en de bestuurlijke informatievoorziening waren er in 2000 risico's voor
de rechtmatigheid. De AO/IC vertoonde in de achtereenvolgende jaren volgens
de accountantsrapportage steeds weer gebreken, zowel in opzet als in werking.De in het verslag van bevindingen over 2000 opgenomen onzekerheden zijn
in de jaar-rekening als zodanig door het COA gepresenteerd. De accountant
heeft die onzekerheiduitspraak van het COA bevestigd. Alle overige posten
zijn door het COA als rechtmatig gepresenteerd.Deze onzekerheden betreffen: de volledigheid van uitkeringen aan gemeenten
en van de lasten uit oude bestuursovereenkomsten (voor 1997). Samenvattend
kan worden gesteld dat over het jaar 2000 geen vaststelling van de rechtmatigheid
van de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen van het COA heeft plaatsgevonden.Per 1 januari 2002 is de Regeling uitgangspunten financieel-economisch
toezicht Ministerie van Justitie van kracht. Hierin is geregeld dat de beleidsdirecties
jaarlijks aan de RWT's verzoeken een rechtmatigheidsoordeel aan het ministerie
te verstrekken. 13.2.2 Prestaties en bedrijfsvoeringIn de jaarverslagen van RWT's op het terrein van Justitie is in het algemeen,
in meer of mindere mate informatie opgenomen over prestaties.
Er is echter vrijwel geen aandacht voor effecten of de relatie tussen kosten
en prestaties.Bedrijfsvoering krijgt bij de meeste RWT's, net als vorig jaar, minder
aandacht in de verslaggeving dan prestaties. De aspecten die opgenomen worden
in de verslaggeving verschillen per RWT. Algemeen kan gesteld worden dat in
ieder geval informatie over ondersteunende processen zoals personeel, automatisering
en huisvesting worden opgenomen. Enkele RWT's hebben tevens aandacht voor
interne sturing en beheersing.Voorbeeld verslaggeving over prestaties: Particuliere
TBS-InrichtingenDe TBS-inrichtingen geven informatie over de geleverde prestaties. Hieraan
ten grondslag ligt een uitvoerig voorschrift voor het opstellen van het jaarverslag,
samengevat in de Handleiding Planning en Control voor TBS-klinieken en het
Pieter Baan Centrum (een rijksinstelling). Het dient expliciet «voor
het informeren van en ter verantwoording aan de sectordirectie». Ook
een aantal bedrijfsvoeringsgegevens is voorgeschreven. Prestatiegegevens zijn
onderling vergelijkbaar, door samenbundeling in kengetallen, zoals over externe
beveiliging, interne orde (incidenten/delicten en maatregelen), verpleging
en behandeling, selectie, in- en uitstroom, verblijfsduur, etc.Bedrijfsvoeringsgegevens moeten worden vermeld over onder meer personeelsbeleid
(waaronder het voorkomen van ernstig niet-integer gedrag), informatievoorziening
en automatisering, organisatie, financieel beheer, arbeidsomstandigheden,
huisvesting en materieel.Alle instellingen voegen hieraan nog informatie over de wetenschappelijke
en overige externe acitiviteiten van hun medewerkers aan toe.Één RWT – te weten het COA – is nader onderzocht
op het punt van de publieke verslaggeving. Het COA heeft een overtuigend besef
van de noodzaak van het afleggen van verantwoording getoond. Het COA is één
van de ondertekenaars van het Handvest Publieke Verantwoording (zie hoofdstuk
7 in het algemene deel over Checks and balances). Met de feitelijke invulling
hiervan is een goed begin gemaakt. De Algemene Rekenkamer heeft waardering
voor de twee documenten die in dit kader over het jaar 2000 zijn gepubliceerd.13.3 ToezichtIn reactie op deel 1 en 2 van de Rekenkamerrapporten «Verantwoording
en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak» stelde de minister
van Justitie onder meer dat:• Eind 2000 het project «Government Governance» een beeld
moet geven van de mate van behoorlijk bestuur ten aanzien van zelfstandige
bestuursorganen en gesubsidieerde instellingen;• Bevindingen en aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer zullen
(met andere aanbevelingen/initiatieven) bijdragen aan de kwaliteit van toezicht
en verantwoording bij Justitie;• De resultaten van de projecten Toezicht bij Justitie en Financieel-economisch
toezichtstatuut in 2001 worden verwacht. Hierbij zullen de opvattingen van
de Algemene Rekenkamer worden betrokken.13.3.1 ToezichtvisieDe minister van Justitie is zijn toezeggingen over een integrale toezichtvisie
maar ten dele nagekomen. Het Ministerie van Justitie beschikt nog niet over
een toezichtvisie, waarin de drie elementen van toezicht (informatieverzameling,
oordeelsvorming en interventie) aan de orde komen. Wel heeft de minister uitgangspunten
voor het financieel-economische toezicht op RWT's opgenomen in
de «Regeling uitgangspunten financieel-economisch toezicht Ministerie
van Justitie». In diverse instellingswetten en daaruit voortvloeiende
regelgeving zijn de informatieverzameling, oordeelsvorming en interventiemogelijkheden
van de minister vastgesteld. De beleidsdirecties zijn verantwoordelijk om
de RWT's die onder hen vallen aan te sturen. Daartoe hebben zij planning-
en controlcycli in het leven geroepen. De beleidsdirecties verantwoorden zichzelf
over hun toezicht vervolgens weer aan de Bestuursraad van het departement.
De departementale werkgroep toezicht is bezig om de diverse toezichtrelaties
te toetsen, onder meer aan de Kaderstellende visie op toezicht en met de ontwikkeling
van de departementale toezichtvisie.13.3.2 ReviewbeleidDe bepaling in de regeling dat toezichthouders een gemotiveerd en expliciet
oordeel over onder meer de rechtmatigheid moeten vormen, impliceert volgens
Justitie dat de beleidsdirecties een review op de controle door de externe
accountant (laten) uitvoeren. De beleidsdirecties zijn verantwoordelijk voor
de inhoud van hun reviewbeleid. Het is bij het ministerie nog niet duidelijk
uitgekristalliseerd aan welke vereisten zo'n beleid moet voldoen. De departementale
accountantsdienst wil hierin een adviserende rol vervullen. In deel 2 van
het rapport «Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke
taak» (2001) heeft de Algemene Rekenkamer een aantal aandachtspunten
voor de review geformuleerd.Wanneer de departementale accountantsdienst in de controle 2001 tegenkomt
dat een beleidsdirectie geen adequaat reviewbeleid heeft ontwikkeld en uitvoert
zal dat in de controlebevindingen inzake het financieel beheer worden vermeld.Ook de Baseline financieel en materieelbeheer van het Ministerie van Financiën
volstaat met het noemen van de wenselijkheid van een reviewbeleid, maar een
concrete invulling ontbreekt nog. Dit is zodoende een van de aspecten die
in het kader van de implementatie van de baseline moeten worden aangepakt.13.3.3 RechtmatigheidTen gevolge van de inwerkingtreding van de Regeling uitgangspunten financieel-economisch
toezicht Ministerie van Justitie per 1 januari 2001 dienen de beleidsdirecties
te bewerkstelligen dat de RWT's een expliciet rechtmatigheidsoordeel van een
externe accountant overleggen. De modelverklaring in de regeling voorziet
in een dergelijk oordeel.Mede als gevolg van de inwerkingtreding van de bovengenoemde Regeling
zijn er in 2000 nauwelijks wijzigingen opgetreden in het toezicht van de beleidsdirecties
op de rechtmatigheid.In het algemeen is het toezicht onderdeel van de reguliere planning- en
controlcylcus. Het vindt met name plaats bij de indiening van de begrotingen
en jaarplannen en bij de vaststelling van de subsidies.Externe accountants van de RWT's geven, met uitzondering van de Raden
voor rechtsbijstand (RRB's) en het Bureau Financieel Toezicht Notarissen (BFT),
geen rechtmatigheidsoordeel.Voor de overige RWT's geldt dat de controleprotocols geen rechtmatigheidscontrole
voorschrijven. Er wordt in de meeste controleprotocols geen onderscheid gemaakt
tussen de werkzaamheden ten behoeve van de getrouwheidsverklaring en de werkzaamheden
ten behoeve van de rechtmatigheidscontrole. De uitgangspunten (tolerantiegrenzen
enbetrouwbaarheid) voor de rechtmatigheidscontrole zijn meestal
ook niet voorgeschreven. Deze specificaties ontbreken meestal ook in de modelverklaringen
bij de controleprotocols.In de reviews van de departementale accountantsdienst is geen aandacht
voor de rechtmatigheid van de inning en besteding van de publieke middelen
door de RWT's. De oordelen over de naleving van de toepasselijke wet- en regelgeving
worden meestal impliciet vastgesteld in de beschikking van de subsidievaststelling.
De Tweede Kamer wordt niet over deze afzonderlijke oordelen geïnformeerd.Gezien de geconstateerde onvolkomenheden in het toezicht kan naar de mening
van de Algemene Rekenkamer de minister voor geen van deze RWT's voldoende
zekerheid over de rechtmatigheid bieden. Daarin is ten opzichte van vorig
jaar geen verandering opgetreden.13.3.4 Visie op prestaties en bedrijfsvoeringVoor het COA is de Algemene Rekenkamer nagegaan hoe het ministerie haar
informatievoorziening heeft ingericht en welke opvattingen daaraan ten grondslag
liggen.Door middel van specifieke regelgeving heeft de minister vastgelegd wat
er aan informatie door het COA geleverd moet worden. Voor de bedrijfsvoering
zijn van belang de voorgeschreven jaarplannen van het COA, waarin onder meer
kostenramingen voor verschillende kostensoorten zijn opgenomen. Deze gegevens
behoeft de minister voor het opstellen van de voorlopige bijdragevaststelling.
In de Regeling infomatieverstrekking COA van januari 2000 wordt een uitputtende
opsomming gegeven van de informatie die het COA periodiek moet verstrekken.
Naast beleidsmatige (prestatie)gegevens omvat de regeling ook per kwartaal
te verstrekken financiële informatie (werkelijke kosten tegenover budgetten
en verwachtingen daaromtrent) Omdat de regeling ook te verstrekken ad hoc
informatie benoemt («Politiek relevante informatie en informatie over
ontwikkelingen op het werkterrein van het COA, waarvan redelijkerwijs kan
worden verwacht dat die van belang zijn voor en/of van invloed zijn op de
werkzaamheden, taken en bevoegdheden van het Ministerie van Justitie, wordt
gevraagd en ongevraagd verstrekt.») biedt de verslaggeving de minister
in opzet voldoende mogelijkheden tot inzicht in de relevante prestaties en
relevante onderdelen van de bedrijfsvoering. Of deze opzet in de praktijk
ook op voldoende wijze wordt uitgevoerd, is niet onderzocht.Volgens eigen mededelingen pleegt de beleidsdirectie frequent beleidsmatig
en uitvoeringstechnisch overleg met het COA.Omdat de minister door middel van de Regeling over uitgebreide mogelijkheden
tot informatieverschaffing van de kant van het COA beschikt, is het voor hem
minder relevant na te gaan of de publieke verantwoordingsinformatie wel voldoende
is.Er vindt overleg plaats tussen het ministerie en het COA over de uitkomst
van de verslaggeving over prestaties en bedrijfsvoering, aldus de beleidsdirectie.
De aard van dit overleg en de toereikendheid zijn niet onderzocht door de
Algemene Rekenkamer.De beleidsdirectie heeft geen knelpunten in de feitelijke verslaglegging
geconstateerd. 13.4 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer constateert dat de minister van Justitie met de
Regeling uitgangspunten financieel-economisch toezicht Ministerie van Justitie
een basis heeft gelegd voor de beoordeling van de rechtmatigheid van de inning
en besteding van publiek geld door de RWT's op zijn terrein. De Regeling voorziet
tevens in informatieverzameling over taakuitvoering en bedrijfsvoering bij
de RWT's. Bij de uitvoering van de Regeling door de beleidsdirecties vraagt
de Algemene Rekenkamer aandacht voor de ontwikkeling van een beleid voor de
review van de controles welke zijn uitgevoerd door de externe accountants
van de RWTs.13.5 Reactie ministersDe minister van Justitie en de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie
geven in hun gezamenlijke reactie op het onderzoek aan in het algemeen in
te stemmen met de conclusies en aanbevelingen.Met betrekking tot de constatering van de Algemene Rekenkamer dat het
Ministerie van Justitie geen algemeen omvattende toezichtsvisie heeft merken
de bewindspersonen op dat hieraan geen behoefte bestaat. Zij geven aan dat
er per (groep) RWT's sprake kan zijn van toezichtsarrangementen op het niveau
van de betreffende beleidsdirecties. Deze zullen worden doorgelicht waarbij
per directoraat-generaal een plan van aanpak dient te worden opgesteld om
het toezicht te versterken.Verder wijzen de bewindspersonen op het principebesluit van de bestuursraad
van het ministerie van april 2002 om het toezicht op RWT's en ZBO's te versterken.
Hiertoe zal het toezicht door de toezichthoudende functie op het niveau van
de directeuren-generaal worden versterkt. Ook zal worden bezien of instelling
van een onafhankelijke Inspectie Justitie, ressorterend, onder de secretaris-generaal
wenselijk is.De conclusies en aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer zullen hierbij
worden betrokken.13.6 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer vertrouwt erop dat bij de versterking van de betreffende
toezichtsarrangementen aandacht wordt besteed aan de voor haar van belang
zijnde elementen van toezicht, waarin sprake is van een sluitende toezichtketen
van informatieverzameling, oordeelsvorming en interventies. 13.7 Samenvattende tabel  COARRB'sBFTLBIOSGMSRNSHNGVI's Aanwezigheid accountantsverklaring van getrouwheidJaJaJaJaJaJaJaJaAanwezigheid expliciet rechtmatigheidsoordeel accountant1NeeJaJaNeeNeeNeeNeeNeeAantal RWT's met rechtmatigheidsoordeel05100000Aantal RWT's zonder rechtmatigheidsoordeel bij de
accountantsverklaring100111120Heeft het ministerie een toezichtvisieNee, er is geen integrale toezichtvisie,
wel de Regeling uitgangspunten financieel-economisch toezicht Ministerie van
Justitie Bevat de visie de drie elementen informatieverzameling
(I), oordeelsvorming (O) en interventie (V)N.v.t., maar in de regeling: Informatievoorziening, oordeelsvorming
en interventie Bevat de visie een passage over review (R), bedrijfsvoering
(B), horizontaal toezicht (H) N.v.t., maar in de regeling: alleen passage over de verantwoording door RWT's
over bedrijfsvoering. Is er een specifiek toezichtsarrangement voor de
RWTN.v.t. N.v.t.N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t.Kan de minister zich een rechtmatigheidsoordeel vormen2NeeJaJa3NeeNeeNeeNeeNee Informeert de minister de Tweede Kamer over rechtmatigheid4NeeJaNeeNeeNeeNeeNeeNeeZijn er interventies geweest bij onrechtmatigheden
of oordeelsonthoudingenN.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t.N.v.t. JaN.v.t. N.v.t.  HALTPart. JeugdPart. TBS     Aanwezigheid accountantsverklaring van getrouwheidJa5JaJa     Aanwezigheid rechtmatigheidsoordeel accountantNeeNeeNee     Aantal RWT's met rechtmatigheidsoordeel000     Aantal RWT's zonder rechtmatigheidsoordeel bij de
accountantsverklaring1395     Heeft het ministerie een toezichtvisie        Bevat de visie de drie elementen informatieverzameling
(I), oordeelsvorming (O) en interventie (V)        Bevat de visie een passage over review (R), bedrijfsvoering
(B), horizontaal toezicht (H)         Is er een specifiek toezichtsarrangement
voor de RWTN.v.t. N.v.t.N.v.t.     Kan de minister zich een rechtmatigheidsoordeel vormenNeeNeeNee     Informeert de minister de Tweede Kamer over rechtmatigheidNeeNeeNee     Zijn er interventies geweest bij onrechtmatigheden
of oordeelsonthoudingenN.v.t. N.v.t. N.v.t.     1 Hier gaat het erom dat er naast een getrouwheidsverklaring
een expliciet rechtmatigheidsoordeel door de accountant
wordt gegeven. Dat hoeft dus niet te betekenen dat er feitelijk géén
inzicht in (aspecten van) de rechtmatigheid bestaat. Dat inzicht kan in principe
ook via afwijkende formuleringen zijn verkregen.2 Bij de beantwoording van deze vraag is nagegaan of de minister
van de RWT's een expliciet rechtmatigheidsoordeel vraagt en of in reviews
aandacht is voor rechtmatigheid van de inning en besteding van de middelen
door de RWT's.3 Aangezien er nog geen review van de werkzaamheden van de
externe accountant van BFT heeft plaatsgevonden is alleen de opzet van het
toezicht door DJRB onderzocht.4 Via de departementale financiële verantwoording informeert
de minister de Tweede Kamer over de rechtmatigheid van de toekenning van de
aan de RWT's beschikbaar gestelde middelen. Hierbij wordt, met uitzondering
van de RRB's, geen expliciet oordeel per RWT of cluster RWT's gegeven over
de rechtmatigheid van de inning en besteding van deze middelen.5 Met ingang van het jaar 2001 dienen de accountants geen verklaring
meer af te leggen bij de financiële gegevens, maar bij de kwantitatieve
produktiegegevens. Er is dan geen sprake van een (volkomen) getrouwheidsverklaring. 14 MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKSRIJKSRELATIES14.1 InleidingNaast de bevindingen over de ontwikkelingen in de verantwoording en het
toezicht bij de RWT's op het terrein van het Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties (BZK) is in dit hoofdstuk tevens een aantal resultaten
van een onderzoek naar de taakuitvoering door de Politieregio's opgenomen.14.2 Beschrijving van het veldBij het Ministerie van BZK zijn er twee RWT's bijgekomen. Dit zijn de
Sociale Verzekeringsbank (SVB) en de Stichting ICTU (Informatie- en Communicatietechnologie
Uitvoeringsorganisatie). De SVB voert sinds 1 april 2000 de nieuwe Remigratiewet
uit. De Stichting ICTU bestaat sinds 1 april 2001. Zij heeft als primaire
taak het gebruik van innovatieve gene-rieke ICT-instrumenten in de openbare
sector te stimuleren. De ICT-implementatie organisatie van en voor overheidsorganisaties
richt zich op het management van programma's en projecten op ICT-terrein.
De taken werden voorheen door BZK uitgevoerd en gefinancierd.Verdere uitbreiding ligt in het verschiet met de nog vorm te geven ICT-rechtspersoon
voor de politie en de Onderzoeksraad voor veiligheid.Onderzoeksraad voor veiligheidDe nieuwe onderzoeksraad voor veiligheid komt dichterbij. De raad zal
onafhankelijk onderzoek gaan doen naar rampen, ongevallen en incidenten op
elk terrein, die de veiligheid in gevaar hebben gebracht. Het onderzoek moet
resulteren in aanbevelingen voor maatregelen die de veiligheid vergroten,
en op langere termijn mogelijk nieuwe rampen voorkómen. De taken van
de al bestaande Raad voor de Transportveiligheid zullen opgaan in de nieuwe
raad. De onderzoeksraad bestaat straks uit vijf raadsleden (één
voorzitter en vier raadsleden). Een professioneel bureau gaat de onderzoeksraad
ondersteunen. De onderzoeksraad krijgt de vorm van een ZBO.In oktober 2001 is een wetsvoorstel voor de Wet op het Landelijk Selectie-
en Opleidingsinstituut Politie (LSOP) en het politieonderwijs bij de Tweede
Kamer ingediend ter vervanging van de LSOP-wet. Met de nieuwe wet wordt het
LSOP voor wat betreft de beleids- en beheerscyclus zo veel mogelijk in lijn
gebracht met de regionale politiekorpsen. De politieregio's vallen onder het
begrip «openbare lichamen» uit de Wet financiering decentrale
overheden (Wet fido) die 1 januari 2001 in werking is getreden. De Wet
fido is ook van toepassing op het LSOP.In 2000 is de ZBO-status van het Nederlands Instituut voor brandweer-
en rampenbestrijding (Nibra) in heroverweging genomen. Hierover zal binnenkort
uitsluitsel door BZK worden verschaft.De wettelijke taak van het VUT-fonds neemt in ras tempo af.In onderstaande tabel zijn de ontvangsten in 2000 en de personele omvang
van de RWT's op het terrein van BZK weergegeven. Tabel Ontvangsten  Publieke middelen (€ miljoenen) Private middelen Personele omvang (fte's) Nbbe1,9Ja*11–50Nibra12,1Ja51–100 SAIP97,1Nee0–10VUT-fonds316,2Ja**0–10LSOP105,8Neemeer dan 500Politieregio's2 615,1Neemeer dan 500 SVB (deel BZK)20,0Nee11–50* € 0,05 mln (+vergoeding kosten door NIBHV).** € 1 211,7 mln minus € 250,3 mln die gebruikt
worden voor resterende VUT-uitkeringen.14.2.1 Ontwikkelingen Politieregio'sDe sturing, financiering en verantwoording bij de Politieregio's is sterk
in beweging:• Er zijn meer mogelijkheden geschapen voor centrale sturing door
de minister van BZK en de minister van Justitie op een aantal van te voren
vastgestelde beleidsthema's en beheersmatige randvoorwaarden (bedrijfsvoering)1;• Het budgetverdeelsysteem is aangepast. In het nieuwe systeem is
voor een klein deel prestatiebekostiging ingevoerd;• Ook zijn de regels voor vermogensbeheer aangepast. Doel van de
nieuwe regels is te bevorderen dat de regio's de verstrekte bijdragen rechtstreeks
aanwenden t.b.v. de politiezorg en dat de vermogensvorming beperkt blijft
tot hetgeen nodig is vanuit het oogpunt van een gezonde integrale bedrijfsvoering.
Met de regels wordt tevens bevor-derd dat de regio's in een meer gelijkwaardige
financiële positie komen2.• Er zijn verschillende initiatieven genomen om de informatiehuishouding
van en de informatie-uitwisseling tussen de politieregio's3 te verbeteren.14.3 Verantwoording14.3.1 RechtmatigheidDe volgende tabel geeft de resultaten van het onderzoek naar de vraag
in hoeverre de RWT's zich in 2000 verantwoordden over de rechtmatigheid.Bedragen x 1 miljoenPolitie-regio's LSOP NibraNbbe SAIP1VUT-fondsSVB 1. Levert de RWT een accountantsverklaring van getrouwheid? Ja (24x) Beperking (1x)BeperkingJaJaJaJaJa 2. Levert de RWT een rechtmatigheidsoordeel over
publiek geld bij de accountantsverklaring? Zo ja, voor welk bedrag? In verslag van acc. € 2 481,8 Nee Nee Nee Ja€ 67,92Nee Ja€ 19,7 3. Aantal RWT's zonder rechtmatigheidsoordeel?01110101 Stichting Administratie Indonesische Pensioenen (SAIP).2 Het betreft voor BZK f 142,9 mln en voor VWS f 6,7
mln. De overige uitgaven van de SAIP zijn de AOW-uitgaven ad f 67,7 mln,
waarvoor de SAIP alleen doorgeefluik is.De RWT's van BZK hadden een accountantsverklaring bij de jaarrekening
2000 geleverd. Daarvan waren 29 verklaringen goedkeurend. Twee verklaringen
waren met beperking, maar deze beperking betrof in beide gevallen geen materiële
fout. 27 RWT's (25 politieregio's, het SAIP en de SVB) leverden een rechtmatigheidsoordeel
van de accountant voor in totaal f 5 662,2 mln (€ 2 569,4
mln, dit is circa 80% van het totaal van de publieke uitgaven van de RWT's
van BZK). Het rechtmatigheidsoordeel was in 2000 alleen expliciet opgenomen
in de accountantsverklaring van het SAIP en in de rechtmatigheidsrapportage
door de interne accountant van de SVB. Vanaf de controle over 2001 heeft BZK
ook voor de politieregio's, het LSOP en het Nibra voorgeschreven dat het oordeel
over de rechtmatigheid in de verklaring wordt opgenomen. Voor het Nbbe is
tussen de minister en RWT een soortgelijke afspraak gemaakt. Deze afspraak
ligt niet vast in regelgeving.14.3.1.1 Politieregio'sBij de jaarrekening 2000 is in 24 gevallen een goedkeurende accountantsverklaring
afgegeven. Eén jaarrekening heeft een verklaring met beperking gekregen,
dit betrof de presentatie van de mutatie herwaarderingsreserve.Voor het jaar 2000 is het rechtmatigheidsaspect nog niet in de verklaring
zelf opgenomen. Wel is in het verslag van de accountant bij de jaarrekening
vermeld of per bijzondere of aanvullende bijdrage voldaan is aan de bestedingsvoorwaarden.
In alle 25 verslagen is door de accountant, weliswaar in verschillende bewoordingen,
een opmerking gemaakt over de naleving van de bestedingsvoorwaarden.In de verklaring is verder opgenomen dat de controle plaats heeft gevonden
met inachtneming van het controleprotocol. In dit protocol is opgenomen dat
de accountant de rechtmatigheid in volle omvang toetst. De grondslagen en
reikwijdte zijn de voor het Rijk gebruikelijke (95% betrouwbaarheid, 1% fout).
Bij het controleprotocol is een lijst met de relevante wet- en regelgeving
gevoegd.Vanaf de jaarrekening 2001 is voorgeschreven dat in de verklaring, naast
het getrouwe beeld en of is voldaan aan de verslagleggingseisen, ook een oordeel
opgenomen moet zijn over de rechtmatigheid van de besteding van de toegekende
rijksbijdragen.14.3.2 Prestaties en bedrijfsvoeringDe Algemene Rekenkamer heeft in kaart gebracht of de RWT's zich verantwoorden
over prestaties en welke aspecten van bedrijfsvoering in de verantwoordingen
2000 zijn opgenomen. In onderstaand schema zijn de bevindingen samengevat.  Politie-regio'sLSOPNibraNbbeSAIPVUT-fondsSVBInformatie over prestaties?JaJaJaJaJaJaJa Informatie over effecten?JaNeeNeeNeen.v.t. n.v.t.n.v.t. Informatie over kosten in relatie tot prestaties?NeeDeelsDeelsDeelsDeelsJaJaInformatie over bedrijfsvoering:      n.v.t.• interne sturing?JaJaJaJaJaJa • interne beheersing?JaJaNeeJaJaJa • primaire processen?JaJaJaJaJaJa • ondersteunende processen?JaJaDeelsJaJaNee In alle jaarverslagen van de RWT's over 2000 is informatie opgenomen over
de prestaties van de RWT.Alleen de politieregio's besteden aandacht aan maatschappelijke effecten
met name op het gebied van veiligheid.Met de pensioen-, vut- en remigratie-uitkeringen van respectievelijk de
SAIP, het VUT-f0nds en de SVB zijn geen maatschappelijke effecten beoogd,
die de RWT moet rapporteren.Inzicht in de relatie tussen prestaties en de daarmee samenhangende kosten
wordt maar ten dele geleverd. Alleen het Vut-fonds en de SVB die beide wat
betreft BZK een relatief beperkt takenpakket hebben, geven inzicht in de gemiddelde
uitvoeringskosten per uitkering. Voorbeelden verslaggeving over prestatiesHet Nbbe vermeldt het aantal kandidaten per niveau, afgegeven certificaten,
diploma's en verleende vrijstellingen en de slagingspercentages per niveau.Het VUT-fonds vermeldt de aantallen (oude) VUT- en (nieuwe) FPU-uitkeringen
en de uitgekeerde bedragen. Het fonds doet verslag hoe de uitkeringen berekend
worden, de premiestelling en het financieel beleid t.a.v. het Fondsvermogen.
Voor de kwaliteit van de uitvoering zijn een aantal kengetallen opgenomen.Alle RWT's besteden in hun verslaggeving aandacht aan de bedrijfsvoering.
Uit de jaarverslagen blijkt dat diverse bedrijfsvoeringsaspecten verbetering
behoeven en dat er aan gewerkt wordt. Voorbeelden bedrijfsvoeringNibraHet reeds enkele jaren lopende project om tot een productbegroting te
komen is nog niet afgerond, waardoor in begroting en verantwoording nog niet
duidelijk is in hoeverre marktactiviteiten kostendekkend zijn. De wettelijke
voorschriften voor de P&C cyclus worden momenteel in samenspraak tussen
ministerie en Nibra nader ingevuld met een beleids- en beheersinstrumentarium.
In 2002 zal het instrumentarium volledig geïmplementeerd worden.14.3.2.1 Politieregio'sDe Algemene Rekenkamer heeft in het kader van een breder onderzoek naar
de taakuitvoering van de politie1 bij zes korpsen2 de jaarverslagen en jaarrekeningen geanalyseerd.De onderzochte korpsen hebben zich in hun jaarverslag verantwoord over
alle landelijke beleidsthema's. Zij doen dat overigens met een verschillende
intensiteit, en lang niet altijd zijn per beleidsthema alle gevraagde indicatoren
gegeven.De jaarverslagen 2000 zijn – onder aansturing van de ministers van
BZKen Justitie – uniformer van opzet en inhoud geworden
(vergeleken met 1998 en 1999). Vanuit het uitgangspunt dat bepaalde informatie
nodig is voor het beoordelen van de landelijke beleids- en beheersthema's
die gezamenlijk met het politieveld zijn vastgesteld, is een minimumset aan
informatie voorgeschreven. Daarbuiten kunnen de korpsen ook eigen regionale
prioriteiten en speerpunten verantwoorden. Overigens wordt nog niet alle gevraagde
informatie ook daadwerkelijk gepresenteerd door de korpsen.Over aspecten van bedrijfsvoering wordt (buiten de landelijk vastgestelde
beheersmatige randvoorwaarden) verschillend gerapporteerd. De kwaliteit en
de intensiteit van de verslaglegging in het jaarverslag over bedrijfsvoeringsaspecten
verschilt momenteel vrij veel. Met name over de formele aspecten van organisatiebeheer,
informatie en automatisering en materieel is de verslaglegging in het algemeen
summier.Er zijn geen ontwikkelingen in de richting van een bedrijfsvoeringsverklaring.
De rapportages uit het kwaliteitsstelsel geven een goed beeld van de sterke
en zwakke punten in de bedrijfsvoering van de korpsen.14.4 Toezicht14.4.1 ToezichtvisieHet Ministerie van BZK is sinds 1999 bezig met het vormgeven van de sturingsrelaties
met ZBO's (en agentschappen). In 2001 is een checklist ingevuld waarmee de
P&C-instrumenten in kaart zijn gebracht. Per toezichtgebied dient nu de
checklist van het regeringsstandpunt «Kaderstellende Visie op Toezicht»
te worden ingevuld. De checklists moeten oktober 2002 door de DG's zijn ingevuld,
waarna de toezichtvisie (= beoordelingskader voor de checklists) van BZK geformuleerd
zal worden. Op 1 februari 2003 moet het totaaloverzicht van de arrangementen
gereed zijn.14.4.2 ReviewbeleidDe accountantsdienst (AD) voert jaarlijks reviews uit. In 2000 heeft de
AD reviews uitgevoerd bij vijf politieregio's, de SAIP en de SVB. De AD heeft
bij haar afweging (het belang en het risico en de personele mogelijkheden)
met betrekking tot de door de AD te houden reviews vooralsnog geen prioriteit
gegeven aan reviews bij het Nibra, het Nbbe en het LSOP. De AD is in de praktijk
leidend bij het bepalen van de te reviewen organisatieonderdelen. Er is wel
overleg met de beleidsdirectie. BZK geeft aan dat er door de AD een reviewbeleid
ontwikkeld gaat worden. Daarin zullen de aandachtspunten die de Directie Accountancy
Rijksoverheid (in navolging van de Algemene Rekenkamer) heeft geformuleerd
worden meegenomen. Het reviewbeleid maakt vooralsnog geen onderdeel uit van
de toezichtvisie. Voorbeeld reviewStichting Administratie Indonesische Pensioenen (SAIP) Er wordt jaarlijks
een review gehouden door de accountants van de ministeries van BZK en VWS.
Daarbij is de aandacht zowel gericht op de rechtmatigheid van de uitkeringen
als op de doelmatigheid van de bedrijfsvoering.14.4.3 RechtmatigheidHet toezicht op de rechtmatigheid en het financieel beheer vindt plaats
in het kader van de definitieve vaststelling van de rijksbijdragen
(politieregio's, LSOP, Nibra, SAIP, SVB) of van de tarieven (Nbbe). De betreffende
beleidsdirecties beoordelen de jaarrekening, het accountantsverslag en de
accountantsverklaring. Als de accountant bevindingen rapporteert of als de
verslaglegging door de RWT's daartoe aanleiding geeft, vraagt de beleidsdirectie
extra informatie op en/of moet de RWT maatregelen treffen alvorens de bijdrage
vastgesteld wordt. Per RWT volgen hier kort de beoordeling en eventuele interventies
van BZK.BZK vormt zich een oordeel over de verantwoording door alle RWT's met
uitzondering van het Vut-fonds, dat geen rijksbijdrage ontvangt. Bij de politieregio's,
de SAIP en de SVB is daarin een oordeel over de rechtmatigheid van de bestedingen door de RWT opgenomen, bij het LSOP, Nibra en Nbbe is
dit nog niet het geval. Zonodig intervenieert BZK door afspraken te maken
over verbeteringen en tot die tijd de vaststelling van de rijksbijdrage op
te schorten. Met name het LSOP en het Nibra baren zorgen. LSOPDe rijksbijdrage 2000 van het LSOP is (in maart 2002) nog niet definitief
vastgesteld. De teneur van het accountantsrapport was zorgwekkend en de beleidsdirectie
verlangde een plan van aanpak van het LSOP. In 2000 heeft het LSOP in het
kader van een balanssanering een extra bijdrage van f 103 mln van BZK
ontvangen. Er wordt o.a. gewerkt aan een nieuw bekostigingsstelsel om de problemen
de baas te worden.NibraIn maart 2002 waren van het Nibra de rijksbijdragen van zowel 1999 als
2000 nog niet vastgesteld. De jaarrekening 1999 voldeed niet aan de regelgeving
en de jaarrekening 2000 is pas laat ontvangen. Uit een in opdracht van BZK
uitgevoerde evaluatie bleek dat BZK de toezichtsfunctie onvoldoende waarmaakt
en dat de verantwoording van het Nibra niet voldoet aan de wettelijke eisen.
Op basis daarvan is een concept Bestuurs- en Beheers-Instrumentarium (BBI)
opgesteld. Daarin is aangegeven welke informatie BZK wenst te ontvangen in
de begrotingen en jaarrekeningen van het Nibra. Het BBI zal in 2002 omgezet
worden in een definitieve versie. Overigens zijn ook de begrotingen 2000,
2001 en 2002 nog niet goedgekeurd. In februari 2002 heeft een gesprek plaatsgevonden
met het Nibra om de problemen op te lossen. Het Nibra is meegedeeld dat de
bevoorschotting van het tweede kwartaal 2002 afhankelijk is van de goedkeuringsprocedure.De Tweede Kamer wordt in de financiële verantwoording van het departe-ment
geïnformeerd over de aan de RWT's toegekende voorschotten in het betreffende
jaar. De Tweede Kamer wordt niet afzonderlijk of in latere jaren geïnformeerd
over de rechtmatigheid van de (inning en) besteding van de publieke gelden door de RWT's. Als er geen rijksbijdrage naar de RWT toe
gaat, wordt de Tweede Kamer helemaal niet geïnformeerd.14.4.4 Visie op prestaties en bedrijfsvoering: politieregio'sIn deze paragraaf wordt beschreven hoe de minister voor de politieregio's
zijn informatiebehoefte over prestaties en bedrijfsvoering heeft vormgegeven.De publieke verantwoording is nu zo geregeld dat de regiokorpsen naast
de jaarrekening een jaarverslag en een 8 maandsrapportage aan BZK en Justitie
moeten zenden. Met de Regeling Informatiemodel Nederlandse Politie heeft de
minister uniformiteit aangebracht in de gegevens over de taakuitvoering. Daaraan
gekoppeld is een gegevensverwerkingsprogramma ontwikkeld (GIDS). In 1996 is
met het Besluit Kwaliteitszorg politie het stelsel van kwaliteitszorg geïntroduceerd.
De producten uit het kwaliteitsstelsel (zelfevaluatie, korpsbeschrijving,
audit, visitatie) zijn in eerste instantie bedoeld voor het korps zelf. Zij
worden echter ook aan de ministers van BZK en Justitie gestuurd. De Inspectie
Politie toetst of de zelfsevaluaties, audits en visitaties volgens de regels
worden uitgevoerd.Voor de inrichting van het jaarverslag hebben de ministers van BZK en
Justitie een aantal aanwijzingen gegeven, die moeten garanderen dat informatie
beschikbaar komt over de zogenoemde landelijke thema's. Deze landelijke beleidsthema's
zijn vastgesteld in samenspraak met het (politie)veld in 1999 en vormen de
aandachtsgebieden voor het verbeteren van de veiligheid voor de periode 1999–2002.
Naast beleidsthema's zijn ook beheersmatige randvoorwaarden geformuleerd die
liggen in de sfeer van (niet financiële) bedrijfsvoering. Jaarlijks worden
de thema's geactualiseerd in de Landelijke Politiebrief (LPB). De speerpunten
van het Openbaar Ministerie worden in de LPB verwerkt.Artikel 31 uit de Politiewet 1993 bepaalt dat de resultaten die zijn bereikt
met landelijk vastgestelde beleidsthema's in het jaarverslag vermeld moeten
worden.In de LPB voor 1999 werd tevens afgesproken dat de korpsen zich in een
tussentijdse rapportage over de eerste acht maanden én in het jaarverslag
zouden verantwoorden over de uitvoering van de landelijke thema's en de daarbij
bereikte resultaten aan de hand van afgesproken indicatoren. Omdat werd geconstateerd
dat dit in 1999 onvoldoende was gebeurd zijn hierover voor 2000 (in de LPB
voor 2001) hardere afspraken gemaakt. Deze 8-maandsrapportage is overigens
met ingang van 2002 afgeschaft. In plaats daarvan zijn afspraken gemaakt over
de vervroeging van jaarverslagen van de korpsen (voor 1 april) en over
toegang van de minister tot een landelijke database met de overeengekomen
informatie.Rapportages uit de kwaliteitszorgIn artikel 3 van het het Besluit kwaliteitszorg politie1 is bepaald dat het jaarverslag inzicht moet geven in het te voeren
beleid ten aanzien van de kwaliteitszorg, en in de resultaten van dat beleid.In 1996 is met het Besluit Kwaliteitszorg politie het stelsel van kwaliteitszorg
geïntroduceerd. Aan de basis ligt het informatiemodel van het Instituut
Nederlandse Kwaliteit (INK), waarin negen gebieden worden gedefinieerd in
de sfeer van bedrijfsvoering en resultaten.2
De korpsen zijn verplicht om de vier jaar een zelfevaluatie op korpsniveau
uit te voeren op bovenstaande gebieden, uitmondend in een korpsbeschrijving
en verbeteractiviteiten. Op basis van de zelfevaluatie vinden audits plaats,
waarbij collega's uit andere korpsen zich een oordeel vormen over de kwaliteit
van het beheer, de taakuitvoering en de resultaten. Een jaar later volgt een
visitatie, waarbij externen hun visie geven op de wijze waarop het korps met
verbeterplannen is omgegaan.De producten uit het kwaliteitsstelsel zijn in eerste instantie bedoeld
voor het korps zelf. Zij worden echter ook aan het Regionaal College en aan
de ministers van BZK en Justitie gestuurd. Namens de minister van BZK toetst
de Inspectie Politie of de zelfevaluaties, audits en visitaties volgens de
regels worden uitgevoerd.Jaarverslag Nederlandse Politie 2000In oktober 2000 hebben de ministers van BZK en Justitie voor het eerst
een jaarverslag Nederlandse politie gepresenteerd. Het is een landelijke inventarisatie
van de jaarrekeningen en jaarverslagen van de regiokorpsen, aangevuld met
gegevens uit landelijke onderzoeken. Dit eerste jaarverslag is nog sterk kwalitatief
en beschrijvend. Het bleek nog niet mogelijk de landelijke ontwikkelingen
op het gebied van veiligheid te schetsen. Enerzijds omdat er
slechts gegevens over één jaar beschikbaar zijn, anderzijds
omdat er nog teveel verschillen zijn in de wijze waarop de korpsen hun resultaten
presenteren. Ook de beperkte beschikbaarheid en betrouwbaarheid van vergelijkbare
gegevens lijkt daarbij een rol te spelen.14.5 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer ziet een aantal positieve ontwikkelingen in het
beleid en de regelgeving ten aanzien van sturing, verantwoording, financiering,
vermogens- en informatiebeheer bij de politieregio's. Zij zal komende jaren
de implementatie met belangstelling blijven volgen.De Algemene Rekenkamer constateert tevens ook dat de meeste andere RWT's
werken aan de verbetering van hun bedrijfsvoering. Zowel de (verbeteringen
in de) bedrijfsvoering zelf bij deze RWT's als de verslaggeving daarover zal
komende jaren door de Algemene Rekenkamer nauwlettend worden gevolgd.De Algemene Rekenkamer is van mening dat de de minister van BZK de komende
jaren in het bijzonder aandacht moeten besteden aan:• het inzicht dat de minister de Tweede Kamer kan bieden in de rechtmatigheid
van de bestedingen door de RWT's;• de rechtmatigheid van de uitgaven van en de bedrijfsvoering door
LSOP en Nibra;• de rol van de beleidsdirecties bij het reviewbeleid van het departement.14.6 Reactie ministerDe minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zegt in zijn
reactie toe dat aan de Tweede Kamer het nodige inzicht in de rechtmatigheid
van de bestedingen door RWT's zal kunnen worden geboden. Dit nadat de verbetering
van het inzicht in de rechtmatigheid van de bestedingen en de bedrijfsvoering
door RWT's is afgerond.Vervolgens gaat de minister in op de aandacht die de Algemene Rekenkamer
vraagt voor de rechtmatigheid van de uitgaven en de bedrijfsvoering door LSOP
en Nibra. Hij geeft aan dat de geconstateerde problemen bij het LSOP samen
vallen met een aantal ontwikkelingen:• in 2002 is het nieuwe politieonderwijs van kracht geworden;• het bekostigingsstelsel voor het LSOP wordt herzien;• het LSOP is doende met een ingrijpende herschikking van de huisvesting.De minister stelt dat de ontwikkelingen nauwlettend worden gevolgd en
dat ze geen verhindering voor de realisatie van de voorgenomen activiteiten
van het LSOP zijn. Hij geeft aan dat de rechtmatigheid van de uitgaven door
het LSOP in 2000 daarbij niet in gevaar is gekomen; de bijdrage over 2000
is inmiddels definitief vastgesteld.Met betrekking tot het Nibra merkt de minister op dat inmiddels forse
vooruitgang is geboekt. Hij geeft aan dat door constructief overleg met het
Nibra thans kan worden overgegaan tot de vaststelling van de definitieve bijdrage
voor de jaren 1999 en 2000. Ook de jaarrekening 2001 en de aanvullende informatie
voor de begroting 2002 zijn ontvangen. De minister verwacht dat deze stukken
eveneens op korte termijn kunnen worden afgewikkeld.De minister zegt toe dat de rechtmatigheid van de uitgaven van en de bedrijfsvoering door het LSOP en Nibra een belangrijke prioriteit
zal blijven bij de aansturing van deze organisaties.De minister geeft ten slotte aan dat door de Directie Accountantsdienst
van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een reviewbeleid
wordt ontwikkeld. De minister zegt toe dat daarbij de rol van de beleidsdirecties,
waarvoor de Algemene Rekenkamer aandacht vraagt, zal worden meegenomen.14.7 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is verheugd met de positieve en voortvarende ontwikkelingen
die de minister in zijn reactie schetst. De Algemene Rekenkamer zal met belangstelling
de toezeggingen van de minister volgen.14.8 Samenvattende tabel Bedragen x 1 miljoenPolitie-regio'sLSOPNibraNbbeSAIPVUT-fondsSVBAanwezigheid accountantsverklaring van getrouwheid
bij jaarrekening 2000Ja (24x) beperking
(1x)BeperkingJaJaJaJaJa Aanwezigheid rechtmatigheidsoordeel accountant bij
jaarrekening 2000JaNeeNeeNeeJaNeeJa Aantal RWT's met rechtmatigheidsoordeel25   1 1– Bedrag rechtmatig € 2 481,8 (= rijksbijdragen)   € 67,9 =
BZK: € 64,9 + VWS: € 3,0 € 19,7 – Bedrag onzeker€ 0,36   € 0 samen – Bedrag onrechtmatig€ ?   € 0 € 0,32Aantal RWT's zonder rechtmatigheidsoordeel accountant
bij jaarrekening 2000 111 1 – Bedrag waarvoor geen rechtmatigheidsoordeel
aanwezigCa. € 104,4 (=overig
publiek geld) € 110,31 € 11,7 € 2,1 € 30,7 (= AOW via SAIP)€ 316,1 € 0 Heeft het ministerie een toezichtvisieNog niet, naar verwachting
in februari 2003 gereed Bevat de visie de drie elementen informatieverzameling
(I), oordeelsvorming (O) en interventie (V)       Bevat de visie een passage over review (R), bedrijfsvoering
(B), horizontaal toezicht (H)       Is er een specifiek toezichtsarrangement voor de
RWT op basis van de toezichtvisie       Kan de minister zich een rechtmatigheidsoordeel vormenJaNeeNeeNeeJaNeeJaInformeert de minister de Tweede Kamer over rechtmatigheid Nee Nee NeeNeeniets Nee NeenietsNee Zijn er interventies geweest bij onrechtmatigheden
of oordeelsonthoudingenJaJaJaJaNvtNeeJa15 MINISTERIE VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAPPEN15.1 Beschrijving van het veldEind 2000 vielen er ongeveer 2900 RWT's onder het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen (OCenW).Ten opzichte van het rapport «Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen
met een wettelijke taak, deel 2» (2001) hebben geen noemenswaardige
wijzigingen in het RWT-veld plaatsgevonden.Naar aanleiding van dit rapport deed de minister diverse toezeggingen
gericht op het verbeteren van de kwaliteit van de review door de accountantsdienst
(AD) van OCenW voor de sector Voortgezet Onderwijs (VO). De AD werkt momenteel
aan de implementatie van deze toezeggingen.Daarnaast zegde de minister toe er naar te streven informatie te verzamelen
over de kwaliteit van het financieel beheer, zodat hij zich een totaalbeeld
per sector kan vormen. Vooralsnog zijn hier nog geen concrete resultaten bereikt.
Wel zijn verschillende activiteiten gaande, die raken aan dit terrein.Tabel Publieke middelen (in € miljoen) RWTAantal Publieke middelen (Rijks)museale instellingen2177,8Stimulerings- en verdeelfondsen – kunstenfondsen758,7Stimulerings- en verdeelfondsen – letterenfondsen319,7Commissariaat voor de Media13,3 Omroepbestel (alleen landelijk)15797,2 Primair onderwijs (met 8 000 scholen; 33% van deze scholen
zijn openbare scholen)2 2515 634,3Voortgezet onderwijs (met 650 scholen; 23 % van deze scholen zijn
openbare scholen)3803 840,9 Regionale Opleidingscentra (ROC's)432 032,3 Landelijke organen voor beroepsonderwijs2082,6 Vakinstellingen1388,7Diverse overige instellingen in het BVE-veld69,3 Hoger Beroepsonderwijs (met 56 HBO instellingen)491 632,5Universiteiten (bedragen incl. ac.ziekenh.)122 750,3Open Universiteit150,1 Academische ziekenhuizen80,0 KNAW169,3 TNO1153,9Koninklijke Bibiotheek120,6 NWO1320,4Participatiefonds1175,1 Vervangingsfonds1326,6IB-Groep12 876,015.2 Verantwoording15.2.1 RechtmatigheidAlle RWT's hebben evenals vorig jaar bij hun jaarrekening een accountantsverklaring
van getrouwheid gevoegd.1 Verder blijkt dat
bijna alle accountantsverklaringen een oordeel over de rechtmatigheid bevatten.
De wijze waarop dit oordeel is vormgegeven is in hoge mate geuniformeerd.
De werkzaamheden ten behoeve van het rechtmatigheidsoordeel staan beschreven
in controleprotocollen.RWT's waarbij de accountant geen rechtmatigheidsoordeel opstelt zijn:
TNO, NWO, het Participatiefonds en het Vervangingsfonds. Voor NWO is begin
2002 een nieuw controleprotocol opgesteld waarin een rechtmatigheidsoordeel
wordt voorgeschreven. Dit protocol is over 2001 als pilot toegepast.Het ministerie heeft voorgeschreven dat de jaarrekeningen van landelijke
omroepen vergezeld gaan van een accountantsverklaring met daarin een rechtmatigheidsoordeel.
Het Commissariaat van de Media houdt toezicht op de omroepen en ontvangt de
jaarrekeningen. Over de inhoud van de rechtmatigheidsoordelen geeft zij geen
informatie door aan het ministerie. Dit acht de Rekenkamer ontoereikend.Het totaalbeeld dat uit dit overzicht naar voren komt, wijkt niet af van
dat van vorig jaar.15.2.2 Prestaties en bedrijfsvoeringDe inventarisatie van de verantwoording over prestaties en bedrijfsvoering
heeft zich grotendeels beperkt tot een analyse van de door het ministerie
opgestelde richtlijnen of handreikingen ten aanzien van het jaarverslag. Tevens
heeft de inventarisatie zich beperkt tot de jaarverslaggeving van RWT's. Andere
documenten zijn buiten beschouwing gebleven.Uit de inventarisatie naar de verantwoording over prestaties en bedrijfsvoering
blijkt dat de meeste groepen van RWT's in hun jaarverslag informatie geven
over prestaties. De relatief grote RWT's geven daarnaast ook informatie over
aspecten van bedrijfsvoering. Welke aspecten zij behandelen in hun jaarverslagen
verschilt per RWT. Relatief weinig jaarverslagen bevatten informatie over:
effecten, kosten in relatie tot prestaties en over de interne sturing.Bij één RWT, te weten TNO, is meer in detail gekeken naar
de verantwoording over prestaties en bedrijfsvoering. TNO heeft voornamelijk
op eigen initiatief een cyclus van verantwoordingsdocumenten opgezet die zijn
opgehangen aan het Strategisch Plan dat dient als referentiepunt. Verder onderwerpt
TNO niet alleen de financiële aspecten aan een onafhankelijke beoordeling,
maar ook aspecten als klanttevredenheid, tevredenheid van medewerkers en de
kennispositie van haar onderzoeksthema's.15.3 Toezicht15.3.1 ToezichtsvisieDe toezichtvisie van het Ministerie van OCenW is opgenomen in het rapport
Accountability, Toezicht en Controle (1997). De minister plaatste, zoals de
Algemene Rekenkamer in 2000 meldde, de verdere ontwikkeling van het toezicht
in het kader van de discussie over de transparantie van het handelen van het
rijk en instellingen, zoals die plaatsvindt ten aanzien van Van Beleidsbegroting
Tot Beleidsverantwoording. In de toezichtsvisie is vastgelegd dat beleidsdirecties jaarlijks een
managementrapportage opstellen over rechtmatigheid, doelmatigheid, kwaliteit
en continuïteit.De elementen informatieverzameling, oordeelsvorming en interventie komen
in de toezichtsvisie aan de orde. De aandacht voor bedrijfsvoering en horizontaal
toezicht is echter beperkt.De uitwerking van de toezichtsvisie en de werking van de toezichtsvisie
zijn in dit onderzoek buiten beschouwing gebleven.15.3.2 ReviewbeleidDe review door de accountantsdienst van OCenW bestrijkt het gehele RWT-veld.
In 2001 heeft de Algemene Rekenkamer een aantal opmerkingen geplaatst bij
het reviewbeleid voor VO. De opmerkingen op hoofdpunten van de Rekenkamer
betroffen:• het ontbreken van expliciete risicoanalyse voor de keuze van frequentie
en diepgang van de reviews;• onduidelijkheid over de toepassing van de criteria voor het beoordelen
van de toereikendheid van gereviewde accountantscontroles;• geringe aandacht voor de rechtmatigheid van de besteding van de
rijksgelden door de instellingen.De accountantsdienst heeft de opmerkingen van de Algemene Rekenkamer tezamen
met de aanbevelingen van het IODAD over de review opgepakt. De reeds uitgevoerde
en voorgenomen aanpassingen zijn hiermee in lijn.15.3.3 RechtmatigheidVoor het overgrote deel van de instellingen beschikt de minister over
informatie over de rechtmatigheid van de uitgaven en de ontvangsten. Hij beoordeelt
die informatie ook. Dit wordt niet omgezet in een formeel oordeel van de minister
op beleidsrelevant niveau. De minister verstrekt dan ook niet zo'n oordeel
aan de Tweede Kamer.15.3.4 Visie op prestaties en bedrijfsvoeringMet name voor het onderwerp bedrijfsvoering valt een spanningsveld waar
te nemen in het evenwicht tussen de verantwoordelijkheid van instellingen
voor het eigen handelen en het toezicht van het ministerie op de aanwending
van publieke gelden. In hoeverre is de instelling hier autonoom en in hoeverre
mag van het departement in haar toezichthoudende rol enige sturing worden
verwacht?De Algemene Rekenkamer constateert dat sommige instellingen op eigen initiatief
zijn begonnen met het opstellen van jaarlijkse verslaggeving die ook aandacht
schenkt aan onderdelen van de bedrijfsvoering. Ook is overleg gaande tussen
onder andere TNO en KNAW en de directie OWB over de meest wenselijke inhoud
van de verslaggeving op dit punt. Deze beweging is uit te breiden tot overleg
met (sectoren van) instellingen over de opname in de jaarlijkse verantwoording
van de voor de sector of instelling relevante elementen van bedrijfsvoering
(inclusief financieel beheer). De Algemene Rekenkamer beoordeelt zo'n ontwikkeling
positief, waarbij zij wel aandacht vraagt voor departementale coördinatie
van de ontwikkelingen. 15.4 Financieel beheer en verslaggeving Voortgezet Onderwijs15.4.1 InleidingIn paragraaf 1.3.2 ingegaan op de vraag óf RWT's zich verantwoorden
over hun bedrijfsvoering en zo ja, over welke elementen. Bij het Ministerie
van OCenW is een onderzoek uitgevoerd waarbij het financieel beheer en de
verslaggeving bij 11 instellingen in de sector Voortgezet Onderwijs is beoordeeld.
Het sluit aan bij de rapportages in voorgaande jaren, waarbij de blik was
gericht op het financieel beheer en de verslaggeving van achtereenvolgens
de omroepverenigingen, de sector Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie en
het Hoger Onderwijs.Een onderzoek bij 11 instellingen levert geen representatief beeld op
voor de gehele VO-sector. Wel is bij de selectie rekening gehouden met een
spreiding naar omvang, type onderwijs en geografische spreiding zodat een
breed gefundeerde indruk ontstaat van de kwaliteit van het financieel beheer
en de verslaggeving in deze onderwijssector. De selectie heeft plaatsgevonden
op het niveau van het zogenoemd bevoegd gezag.De volgende aspecten van het financieel beheer zijn bij het onderzoek
betrokken: 1) de administratieve organisatie/informatieverzorging; met name
is aandacht besteed aan de personeelsadministratie, de leerlingenadministratie
en de managementinformatie; 2) de private activiteiten;3) het contractbeheer, met name op het terrein van de aanschaffingen.Ten aanzien van de verslaggeving door de VO-scholen wordt de vraag gesteld
of deze voldoet aan de toepasselijke regelgeving en aan overige aan verslaggeving
te stellen eisen.15.4.2 Personeelsadministratie en leerlingenadministratie15.4.2.1 NormatiekDe personeelsadministratie moet zodanig zijn vormgegeven dat een juiste
vaststelling van de salariskosten wordt gewaarborgd. Voor de leerlingenadministratie
geldt eveneens dat de juistheid van de registratie dient te zijn gewaarborgd.
Relevante waarborgen zijn onder meer de aanwezigheid van adequate functiescheidingen,
het uitvoeren van een controle op de mutaties en een schriftelijke vastlegging
van de procedures.15.4.2.2 BevindingenDe beschrijving van de bij de personeelsadministratie betrokken procedures
is in bijna alle gevallen te verbeteren. Slechts één school
voldeed in dit opzicht. Eenzelfde beeld geeft de leerlingenadministratie te
zien. Ook wanneer het bevoegd gezag zich uitstrekt over meer scholengemeenschappen
zijn procedures vaak niet op schrift gesteld. Dit is opvallend omdat men zou
mogen verwachten dat juist in deze situatie de behoefte aan duidelijke en
vastgelegde procedures groter is en er de mogelijkheid bestaat gebruik te
maken van schaalvoordelen.Een punt van aandacht is voorts de noodzakelijke functiescheiding tussen
de functies beslissen, muteren en controleren. Met betrekking tot de personeelsadministratie
voldeden slechts 3 van de 11 scholen voor VO in dit opzicht. Meer in het bijzonder
bleek de interne controle op de mutaties te kort te schieten.Tenslotte zijn in veel gevallen de mandaatregelingen, waarin wordt aangegeven
hoe de bevoegdheden zijn verdeeld over de bij de organisatie betrokken personen,
voor verbetering vatbaar. 15.4.3 Managementinformatie15.4.3.1 NormatiekDe administratie van de instelling dient regelmatig informatie te genereren
ten behoeve van de directie en het bestuur over belangrijke parameters, zoals
het budgetverloop van aanschaffingen en personeelskosten, de ontwikkeling
van het leerlingenaantal, de lesuitval en het ziekteverzuim van de docenten.15.4.3.2 BevindingenVaak was de informatiebehoefte niet duidelijk door het bestuur vastgesteld,
en vond er slechts op ad hoc basis informatie-uitwisseling plaats. Waar wel
sprake was van een periodieke informatievoorziening bleek soms de frequentie
te laag om nog te kunnen spreken van een toereikende mogelijkheid voor het
bestuur om zo nodig tijdig bij te sturen. Enkele scholen hebben inmiddels
een verbetertraject ingezet.15.4.4 Private activiteiten15.4.4.1 NormatiekEen instelling mag publieke middelen niet zodanig aanwenden dat er een
oneerlijke concurrentie ontstaat. Ook dient zoveel mogelijk te worden voorkomen
dat publieke middelen weglekken naar private activiteiten.15.4.4.2 BevindingenHet financiële belang van de private activiteiten is bij de onderzochte
scholen niet groot. Private activiteiten omvatten voor het overgrote deel
het verhuren van lokalen aan derden. In het algemeen hebben scholen geen beleid(sdoelstellingen)
geformuleerd. Meestal wordt wel gestreefd naar kostendekkende tarieven maar
het inzicht ontbreekt of dat werkelijk het geval is.15.4.5 Aanschaffing van goederen en diensten15.4.5.1 NormatiekDe gehanteerde procedure dient voldoende waarborgen te bevatten voor het
bereiken van een goede prijs-kwaliteit verhouding. Hiertoe dient de instelling
onder meer aandacht te hebben voor vraagbundeling. Bij een substantieel bedrag
dienen meerdere offertes te worden aangevraagd. Daarnaast dient sprake te
zijn van een toereikende functiescheiding tussen degene die beslist tot de
aankoop, degene die het geleverde ontvangt, degene die betaalt en degene die
controleert. De Europese richtlijnen inzake aanbestedingen dienen in acht
te worden genomen.15.4.5.2 BevindingenIn het algemeen vertoont de beschrijving van de procedures met betrek-king
tot de aanschaffing van goederen en diensten gebreken. Slechts bij een school
bleek een dergelijke beschrijving te hebben plaats gevonden, die echter niet
altijd werd nageleefd. Niettemin volgden veel scholen wel vaste procedures.
In ongeveer de helft van de gevallen bleken de functies beslissen, ontvangen,
betalen en controleren onvoldoende gescheiden. Ook de mandaatregelingen waren
onvoldoende uitgewerkt. Onduidelijk was bijvoorbeeld als er een onderscheid
werd gemaakt tussen aanschaffingen voor grotere en kleinere bedragen, tot
welk bedrag een medewerker bevoegd was aan te schaffen.In de meeste gevallen, waar het bedrag de drempelwaarde overschreed, waren
de richtlijnen voor Europese aanbesteding niet nageleefd. Opvallend was dat het bevoegd gezag, onder wiens verantwoordelijkheid
meer scholen(gemeenschappen) vallen, geen vraagbundeling plaats had. Naar
verwachting zou hier vraagbundeling bij uitstek tot financiële besparingen
kunnen leiden. Aangesloten instellingen voor onderwijs bleven echter meestal
autonoom handelen met betrekking tot het aanschaffen van goederen en diensten
(en worden daartoe door het bevoegd gezag ook in staat gesteld).15.4.6 Verslaggeving15.4.6.1 NormatiekNagegaan is of het jaarverslag en de schoolgids voldeden aan de wettelijke
eisen. Voor het jaarverslag staan deze eisen in de OCenW-Richtlijnen Financieel
Jaarverslag voor de sectoren VO en BVE. De schoolgids is getoetst aan artikel
24a WVO, waar is geregeld welke informatie over de werkwijze van de school
de gids moet bevatten.Daarnaast is de Algemene Rekenkamer nagegaan in welke mate de scholen
zich verantwoorden over hun bedrijfsvoering en hun prestaties.15.4.6.2 BevindingenBij tweederde van de jaarrekeningen werden onvolkomenheden geconstateerd.
De belangrijkste hebben betrekking op hoofdstuk D-2 van de OCenW richtlijn
Jaarverslaggeving. De specificatie van de posten is niet conform de opzet
opgesteld en niet alle gevraagde informatie wordt gegeven.In de schoolgids komen niet alle onderwerpen aan bod die artikel 24a WVO
verplicht stelt. Met name ontbreken nogal eens de ontwerpovereenkomst voor
de niet-verplichte ouderbijdrage, alsmede passages over de rechten en plichten
van het bevoegd gezag. In mindere mate komt het voor dat resultaten van het
leerproces niet worden vermeld.Met betrekking tot de verantwoording over de bedrijfsvoering en presta-ties
is geconstateerd, dat nagenoeg alle scholen in de verantwoordingsstukken gegevens
over de in-, door- en uitstroom van leerlingen vermel-den. Enkele van de door
de Algemene Rekenkamer van belang geachte onderwerpen kwamen echter nauwelijks
aan bod, te weten de ondersteuning van de werkprocessen, het personeelsbeleid,
de scheiding van publieke en private stromen en het opstellen van contracten.15.4.7 ConclusieOp grond van haar onderzoek bij 11 geselecteerde scholen voor Voortgezet
Onderwijs concludeert de Algemene Rekenkamer dat het financieel beheer bij
deze scholen vooral op basis van vertrouwen is vormgegeven en dat er veel
informeel is geregeld. Derhalve kan het financieel beheer op deze scholen
op een aantal punten in meer of mindere mate worden verbeterd. In de eerste
plaats dienen de procedures schriftelijk vastgelegd te worden. In veel gevallen
dient ook aan de functiescheiding meer aandacht te worden besteed. In de derde
plaats moet in de mandaatregelingen duidelijk worden aangegeven wie waartoe
bevoegd is. Deze opmerkingen hebben zowel betrekking op de personeelsadministratie,
de leerlingenadministratie als op de aanschaffing van goederen en diensten.De informatievoorziening ten behoeve van de dagelijkse leiding was nog
niet op orde. De informatiebehoefte was niet duidelijk vastgelegd en de tijdigheid en volledigheid van de rapportages aan de dagelijkse leiding
liet nog al eens te wensen over. Een aantal scholen heeft inmiddels verbetertrajecten
ingezet.De richtlijnen voor Europese aanbesteding zijn in de meeste gevallen,
waar ze van toepassing waren, niet nageleefd. Het ontbrak de betrokkenen vaak
aan voldoende kennis terzake.De jaarrekening en de schoolgids voldoen niet in alle opzichten aan de
door de wet gestelde eisen. Voor de jaarrekening geldt, dat met name de richtlijnen
met betrekking tot de specificatie posten OCenW vaak niet worden opgevolgd.
In de schoolgids ontbreekt vaak een voorgeschreven ontwerpovereenkomst voor
de niet-verplichte ouderbijdrage en ontbreken passages over de rechten en
plichten van het bevoegd gezag.15.5 ConclusiesBijna alle RWT's hebben bij hun jaarrekening een accountantsverklaring
gevoegd die naast een oordeel over de getrouwheid ook een oordeel over de
rechtmatigheid bevat. De minister zet deze informatie niet om tot een formeel
oordeel op beleidsrelevant niveau en verstrekt hierover geen informatie aan
de Tweede Kamer.Voor het onderwerp bedrijfsvoering valt een spanningsveld waar te nemen
in het evenwicht tussen de verantwoordelijkheid van instellingen voor het
eigen handelen en het toezicht van het ministerie op de aanwending van publieke
gelden. Met sommige RWT's voert het ministerie gesprekken om de informatiebehoefte
van het ministerie af te stemmen op de verantwoordingsinformatie van de RWT's.
De Algemene Rekenkamer pleit ervoor dat het ministerie ook met andere instellingen
duidelijke afspraken maakt over de manier waarop, en de mate waarin, verantwoording
wordt afgelegd over prestaties en relevante aspecten van bedrijfsvoering.Op basis haar onderzoek bij 11 scholen voor Voortgezet Onderwijs concludeert
de Algemene Rekenkamer dat het financieel beheer bij deze scholen vooral op
basis van vertrouwen is vormgegeven. Dit betekent dat mogelijke verbeteringen
vooral betrekking hebben op het vastleggen van procedures, functiescheiding
en mandaatregelingen. De verantwoordingsstukken van de onderzochte scholen
voldeden niet altijd aan de wettelijke eisen.15.6 Reactie minister15.6.1 AlgemeenHet ministerie van OCenW beraadt zich momenteel over de gevolgen die zijn
te verbinden aan een nieuwe besturingsparadigma en de uitkomsten van de Taskforce
Rekenschap. Daarbij wordt aandacht besteed aan enerzijds het toezicht op de
bestaande regelgeving en anderzijds op de gewenste deregulering met weging
van de gevolgen voor het afleggen van rekenschap door instellingen.15.6.2 Toezicht op de bedrijfsvoeringVolgens de minister komt het standpunt van de Algemene Rekenkamer over
toezicht niet overeen met de verantwoordelijkheden van de minister op
basis van de wet. Zij geeft aan dat het ministerie van OCenW wat betreft het
toezicht voldoet aan de wettelijke vereisten, hoewel zij een versterking dan
wel aanscherping van het toezicht in overeenstemming met maatschappelijke
ontwikkelingen niet uitsluit.De controle op het interne beheer van onderwijsinstellingen wordt volgens
de minister afgedekt door de standaardcontrole die de instellingsaccountant
uitvoert voor zijn verklaring bij de jaarrekening.De minister geeft aan dat zij beschikt over een set van normen per sector
voor de bedrijfsvoering en prestaties, waaronder Europese aanbestedingsregels,
tarieven voor derden, beleggen en belenen respectievelijk de deugdelijkheidseisen
die de Inspectie van het Onderwijs hanteert. Voor het overige veronderstelt
de minister de in het maatschappelijk verkeer bestaande normen voor een goede
bedrijfsvoering bekend en acht de toepassing en handhaving hiervan de verantwoordelijkheid
van de instellingen. Het is de minister niet duidelijk welke elementen van
de bedrijfsvoering volgens de Algemene Rekenkamer nog ontbreken in haar toezicht.De toezeggingen met betrekking tot de review zijn volgens de minister
reeds geïmplementeerd.15.6.3 Rechtmatigheidverklaring van de instellingsaccountant.Volgens de minister van OCenW constateert de Algemene Rekenkamer terecht
dat de informatie over rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangsten per instelling
niet wordt omgezet in een formeel oordeel op beleidsrelevant niveau.Zij is het niet eens met de opvatting dat het Commissariaat van de Media
geen informatie doorgeeft aan het ministerie over de inhoud van de rechtmatigheidsoordelen.
Het jaarverslag van het Commissariaat is zeer volledig op dit punt.15.6.4 ToezeggingenIn haar reactie zegt de minister van OCenW toe:– de mogelijkheid van een andere formulering van het rechtmatigheidsoordeel
te onderzoeken;– bij de aanscherping van de controleprotocollen te benadrukken
dat de instellingsaccountant zich daadwerkelijk richt op de interne Administratieve
Organisatie;– in het kader van haar stelselverantwoordelijkheid informatie te
gaan verzamelen over de kwaliteit van het financieel beheer op stelselniveau;– er naar te streven een oordeel over de rechtmatigheid over het
jaar 2003 voor iedere sector te kunnen geven en dit oordeel ook aan de Tweede
Kamer te verstrekken.15.7 Reactie TNOIn haar reactie geeft TNO aan de bevindingen van de Rekenkamer te onderschrijven. 15.8 Nawoord RekenkamerTen aanzien van het toezicht op de bedrijfsvoering van RWT's spreekt de
Algemene Rekenkamer geen inhoudelijk oordeel uit over de elementen die de
minister betrekt in haar toezicht. Zij stelt zich op het standpunt dat de
minister een expliciete afweging dient te maken over de elementen van bedrijfsvoering
waarover zij in het kader van haar toezicht geïnformeerd wenst te worden
(zie ook hoofdstuk 6 van het rijksbrede deel). Bij de set van normen waar
de minister in haar reactie op doelt, ontbreekt een dergelijke expliciete
afweging.Aangezien de Algemene Rekenkamer in haar onderzoek naar 11 scholen voor
Voorgezet Onderwijs concludeert dat er met name op het terrein van de interne
Administratieve Organisatie verbeteringen mogelijk zijn, stelt zij met genoegen
vast dat de minister toezegt om bij de aanstaande aanscherping van de controleprotocollen
te gaan benadrukken dat de instellingsaccountants zich op dit onderwerp dienen
te richten.Over de voortgang van de implementatie van de toezeggingen voor de review
merkt de Algemene Rekenkamer op dat deze implementatie vergevorderd is, maar
dat de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van de bestedingen van de sector
VO nog verbetering behoeft.Het jaarverslag van het Commissariaat van de Media gaat inderdaad uitvoerig
in op de naleving van wet- en regelgeving door publieke omroepen. Het jaarverslag
bevat echter geen informatie over de inhoud van de rechtmatigheidsoordelen
in de accountantsverklaringen bij de jaarrekeningen, zodat de minister over
dit onderwerp niet geïnformeerd wordt.15.9 Samenvattende tabelDEEL I  (Rijks)museale instellingenKunstenfondsenLetterenfondsenCommissariaat
voor de mediaOmroepbestelPrimair onderwijs Aanwezigheid accountantsverklaring van getrouwheid)JaJaJaJaJaJa Aanwezigheid rechtmatigheidsoordeel accountantJaJaJaNeeNeeJa Aantal RWT's met rechtmatigheidsoordeel2173  2 251Aantal RWT's zonder rechtmatigheidsoordeel bij de
accountantsverklaring   115 Heeft het ministerie een toezichtsvisieJaJaJaJaJaJaBevat de visie de drie elementen informatieverzameling
(I), oordeelsvorming (O) en interventie (V)IOVIOVIOVIOVIOVIOV Bevat de visie een passage over review (R), bedrijfsvoering
(B), horizontaal toezicht (H)RRRRRR Is er een specifiek toezichtsarrangement voor de
RWT )JaJaJaJaJaJa Kan de minister zich een rechtmatigheidsoordeel vormenJaJaJaNeeNeeJa Informeert de minister de Tweede Kamer over rechtmatigheidNeeNeeNeeNeeNeeNee Zijn er interventies geweest bij onrechtmatigheden
of oordeelonthoudingen)NvtNvtNvtNvtNvtNvtDEEL II  Voortgezet onderwijsRegionale OpleidingscentraLandelijke organen voor beroepsonderwijsVakinstellingenOverige instellingen BVEHBOAanwezigheid accountantsverklaring van getrouwheidJaJaJaJaJaJa Aanwezigheid rechtmatigheidsoordeel accountantJaJaJaJaJaJa Aantal RWT's met rechtmatigheidsoordeel380432013649Aantal RWT's zonder rechtmatigheidsoordeel bij de
accountantsverklaring      Heeft het ministerie een toezichtsvisieJaJaJaJaJaJa Bevat de visie de drie elementen informatieverzameling
(I), oordeelsvorming (O) en interventie (V)IOVIOVIOVIOVIOVIOVBevat de visie een passage over review (R), bedrijfsvoering
(B), horizontaal toezicht (H)RRRRRR Is er een specifiek toezichtsarrangement voor de
RWTJaJaJaJaJaJa Kan de minister zich een rechtmatigheidsoordeel vormenJaJaJaJaJaJa Informeert de minister de Tweede Kamer over rechtmatigheidNeeNeeNeeNeeNeeNee Zijn er interventies geweest bij onrechtmatigheden
of oordeelonthoudingenNvtNvtNvtNvtNvtNvtDEEL III  Universiteiten (inc. Ac. Ziekenh.)Open UniversiteitKNAWTNOKoninklijke BibliotheekNWO Aanwezigheid accountantsverklaring van getrouwheidJaJaJaJaJaJa Aanwezigheid rechtmatigheidsoordeel accountantJaJaJaNeeJaNee Aantal RWT's met rechtmatigheidsoordeel2011 1 Aantal RWT's zonder rechtmatigheidsoordeel bij de
accountantsverklaring   1 1 Heeft het ministerie een toezichtsvisieJaJaJaJaJaJaBevat de visie de drie elementen informatieverzameling
(I), oordeelsvorming (O) en interventie (V)IOVIOVIOVIOVIOVIOV Bevat de visie een passage over review (R), bedrijfsvoering
(B), horizontaal toezicht (H)RRRRRR Is er een specifiek toezichtsarrangement voor de
RWTJaJaJaJaJaJa Kan de minister zich een rechtmatigheidsoordeel vormenJaJaJaNeeJaNee1Informeert de minister de Tweede Kamer over rechtmatigheidNeeNeeNeeNeeNeeNee Zijn er interventies geweest bij onrechtmatigheden
of oordeelonthoudingenNvtNvtNvtNvtNvtNvt1 Volgens het ministerie van OCenW wordt ook zonder het rechtmatigheidsoordeel
van de instellingsaccountant aandacht besteed aan het rechtmatigheidsaspect,
bijvoorbeeld in het review-onderzoek door de AD. Dit is door de Algemene Rekenkamer
niet inhoudelijk beoordeeld.DEEL IV  ParticipatiefondsVervangingsfondsIB-GroepAanwezigheid accountantsverklaring van getrouwheidJaJaJa Aanwezigheid rechtmatigheidsoordeel accountantNeeNeeJa Aantal RWT's met rechtmatigheidsoordeel  1 Aantal RWT's zonder rechtmatigheidsoordeel bij de
accountantsverklaring11 Heeft het ministerie een toezichtsvisieJaJaJa Bevat de visie de drie elementen informatieverzameling
(I), oordeelsvorming (O) en interventieIOVIOVIOV Bevat de visie een passage over review (R), bedrijfsvoering
(B), horizontaal toezicht (H)RRR Is er een specifiek toezichtsarrangement voor de
RWT )JaJaJa Kan de minister zich een rechtmatigheidsoordeel vormenNee1Nee2JaInformeert de minister de Tweede Kamer over rechtmatigheidNeeNeeNee Zijn er interventies geweest bij onrechtmatigheden
of oordeelonthoudingenNvtNvtNvt1 Volgens het ministerie van OCenW betekent het ontbreken van
een rechtmatigheidsoordeel in de verklaring van de instellingsaccount bij
de jaarrekening niet dat de minister zich geen rechtmatigheidsoordeel kan
vormen. Ten aanzien van het Vervangingsfonds informeert het ministerie de
Tweede Kamer jaarlijks beleidsrijk via een rapport van bevindingen. Dit rapport
is door de Algemene Rekenkamer niet beoordeeld.2 Volgens het ministerie van OCenW betekent het ontbreken van
een rechtmatigheidsoordeel in de verklaring van de instellingsaccount bij
de jaarrekening niet dat de minister zich geen rechtmatigheidsoordeel kan
vormen. Ten aanzien van het Participatiefonds informeert het ministerie de
Tweede Kamer jaarlijks beleidsrijk via een rapport van bevindingen. Dit rapport
is door de Algemene Rekenkamer niet beoordeeld. 16 MINISTERIE VAN FINANCIËN16.1 Beschrijving van het veldIn het overzicht van RWT's van Financiën waren eind 2000 tien RWT's
opgenomen, waarvan één in oprichting. Deze RWT (Stichting Joods
Humanitair Fonds) is inmiddels opgericht.Bij vier RWT's wordt het toezicht door twee ministers gezamenlijk uitgeoefend.
Deze RWT's worden echter in deze publicatie beschreven bij één
ministerie. De Stichting Uitvoering Omslagregelingen (SUO) is daarom beschreven
in het hoofdstuk over het Ministerie van VWS, de Financieringsmaatschappij
voor Ontwikkelingslanden N.V. (FMO) bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken.
De Pensioen & Verzekeringskamer en het Waarborgfonds Motorverkeer zijn
in dit hoofdstuk beschreven.Bij drie organisaties verschilt de Algemene Rekenkamer van mening met
de minister van Financiën over de RWT-status. Dit betreft de Stichting
Het Nederlands Muntmuseum (HNM), Stichting Maror-gelden Overheid (SMO) en
Stichting Joods Humanitair Fonds (SJHF). Deze organisaties zijn niet in deze
publicatie opgenomen.1 Hierover wordt separaat
met de minister gecorrespondeerd.De volgende RWT's van het Ministerie van Financiën worden behandeld:• De Nederlandsche Bank N.V. (DNB);• Autoriteit Financiële Markten (Autoriteit-FM, voorheen Stichting
Toezicht Effectenverkeer (STE));• Stichting Pensioen & Verzekeringskamer (PVK), voorheen Stichting
Verzekeringskamer (VK));• Stichting Waarborgfonds Motorverkeer (Waarborgfonds);• Waarderingskamer.Bij deze RWT's is in 2001 weinig veranderd in de organisatiestructuur
en taken ten opzichte van de publicatie van het rapport «Verantwoording
en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 2» (maart
2001). In 2002 en volgende jaren zijn wel de nodige wijzigingen te verwachten.Zo wordt in 2002 en volgende jaren het toezicht op de financiële
markten hervormd en worden de taken herverdeeld en uitgebreid (DNB, Autoriteit-FM
en PVK). Ook zullen de taken van het Waarborgfonds worden uitgebreid.In de volgende tabel zijn per RWT de ontvangsten uit publieke en private
activiteiten en personele gegevens weergegeven over het jaar 2000. Tabel Ontvangsten en personele omvang, 2000  Publieke ontvangsten1 (€ miljoenen) Private ontvangstenPersonele omvang (fte's) De Nederlandsche Bank N.V. (DNB)3,3Nihil>500 Autoriteit Financiële Markten (Autoriteit-FM)20,0Nihil101–500Stichting Pensioen & Verzekeringskamer (PVK)18,9Nihil101–500 Stichting Waarborgfonds Motorverkeer58,2Nihil51–100Waarderingskamer1,4Nihil11–501 De publieke ontvangsten omvatten de heffingen bij of krachtens
de wet ingesteld en de daarop betrekking hebbende renteopbrengsten. Vorige jaren deed de minister van Financiën geen toezeggingen. Wel
had de Algemene Rekenkamer bij het rapport «Verantwoording en toezicht
bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 1» (2000) aanbevelingen
gedaan ten aanzien van de opdracht voor de rechtmatigheidcontrole van de accountant
bij het Waarborgfonds en de Waarderingskamer (zie ook de paragrafen over de
rechtmatigheid).16.2 Verantwoording16.2.1 RechtmatigheidAlle vijf onderzochte RWT's hebben evenals vorig jaar bij hun jaarrekening
een accountantsverklaring van getrouwheid gevoegd. In 2000 beval de Algemene
Rekenkamer aan om in de opdracht van de accountant van de Waarderingskamer
en het Waarborgfonds op te nemen dat deze zich ook een oordeel dient te vormen
over de rechtmatigheid van de inning en besteding van het publieke geld.Bij de Waarderingskamer – de enige begrotingsgefinancierde RWT bij
Financiën – heeft dit voor het jaar 2000 geleid tot een rechtmatigheidsoordeel
bij de jaarrekening. Dit oordeel voldoet niet geheel aan de eisen die de Algemene
Rekenkamer daaraan stelt. Het oordeel is weliswaar expliciet doch negatief
geformuleerd.Daarnaast ontbreekt een schriftelijke specificatie van de toetspunten
in wet- en regelgeving. De Waarderingskamer is voornemens om over het jaar
2002 een positief oordeel van de accountant over de rechtmatige inning en
besteding van de publieke gelden te vragen en de toetspunten vast te leggen
(in de opdracht of in het controleprotocol).Naar verwachting zal bij de jaarrekening 2002 van het Waarborgfonds ook
een positief geformuleerd rechtmatigheidoordeel worden gegeven.Verder is de minister voornemens bij DNB, PVK en Autoriteit-FM erop aan
te dringen, dat in de opdracht van de accountant wordt opgenomen dat deze
zich ook een oordeel dient te vormen over de rechtmatigheid van de inning
en besteding van het publieke geld.16.2.2 Prestaties en bedrijfsvoeringUit de oriënterende inventarisatie bij de vijf RWT's blijkt, dat
de RWT's in hun jaarverslagen op verschillende wijze en vaak beperkt informatie
verstrekken over hun prestaties en bedrijfsvoering. Bij DNB en de PVK is sprake
van een meer uitgebreide toelichting op de prestaties, maar is geen kwantitatieve
verantwoording opgenomen over de toezichtprestaties en de resultaten daarvan.
De Autoriteit-FM en het Waarborgfonds presenteren een duidelijk overzicht
van de kerngegevens over de prestaties. Informatie over kosten in relatie
tot de prestaties wordt bij geen van de RWT's gegeven.De RWT's geven informatie over hun interne sturing en organisatie. De
daarmee gemoeide kosten zijn opgenomen in de jaarrekening. Minder informatie
geven de RWT's over de interne processen en ontwikkelingen op het gebied van
het personeelsbeleid.Bij het Waarborgfonds – dat nader is onderzocht – hebben de
belanghebbenden via de bestuursleden invloed op de samenstelling van het jaarverslag.
In het bestuur zijn de verzekeraars en consumenten/ benadeelden vertegenwoordigd.
De ministeries van Financiën en Justitie zijn niet in het bestuur van
het Waarborgfonds vertegenwoordigd. Wel zijn vanuit beide ministeries contactpersonen
benoemd, die contact onderhouden tussen de ministeries en het Waarborgfonds. Het Waarborgfonds geeft de laatste jaren veel aandacht aan de inhoud van
het jaarverslag, onder andere om de leesbaarheid te vergroten (transparantie).
Aan de inhoud (waaronder de wijze waarop wordt verantwoord over prestaties
en bedrijfsvoering) van het jaarverslag ligt een visie ten grondslag.Het Waarborgfonds signaleert geen knelpunten in de verslaggeving. Ieder
jaar wordt het jaarverslag opgebouwd rond een ander thema. De benodigde gegevens
zijn voorhanden: de externe verantwoording sluit aan op de interne (management)rapportages.Bij het Waarborgfonds wordt niet gedacht aan het afgeven van een bedrijfsvoeringverklaring,
omdat dit volgens de directie dubbelop zou zijn. Het Waarborgfonds is van
mening dat de minister in voldoende mate op andere wijze wordt geïnformeerd,
zoals via het jaarverslag met accountantsverklaring, evaluaties, begrotingen
en periodieke rapportages. Eveneens is de directie van mening dat het niet
de functie is van het jaarverslag om te laten zien of een bedrijf «in
control» is.16.3 Toezicht16.3.1 ToezichtvisieDe minister van Financiën is van mening dat geen algemene toezichtvisie
voor het departement kon worden ontwikkeld, omdat taak, vormgeving en omvang
van de RWT's te veel van elkaar afwijken (zie eerste en tweede RWT-onderzoek).
Wel is een visie per RWT opgesteld, die is vastgelegd in de wet- en regelgeving.
Daarom ziet de minister geen toegevoegde waarde in het opstellen van een departementale
toezichtvisie.Het is hierbij van belang te vermelden dat bij het Ministerie van Financiën
sprake is van afzonderlijke RWT's en niet van RWT-sectoren waarvoor een gezamenlijke
toezichtvisie kan worden ontwikkeld.In 2000 stelde de Algemene Rekenkamer vast dat de minister voor de diverse
RWT's een toezichtvisie heeft. Deze is neergelegd in de betreffende wet- en
wetregelgeving, statuten en kamerstukken voor de aspecten informatieverzameling,
oordeelsvorming en interventies. Op een aantal punten kan de toezichtvisie
volgens de Algemene Rekenkamer nog verder worden verbeterd. Dit betreft de
schriftelijke vastlegging van het doel en de reikwijdte van het toezicht,
het normenkader voor de oordeelsvorming over de ontvangen informatie, het
opnemen in de administratieve organisatie van het uit te voeren toezicht en
afspraken met de RWT's over te verstrekken informatie over (beheer)activiteiten,
prestaties en effecten van het gevoerde beleid van de RWT.In het toezicht zoals vastgelegd in wet- en regelgeving van de diverse
RWT's komen review en horizontale verantwoording niet aan de orde, uitgezonderd
het Waarborgfonds, waarbij de Ombudsman Schadeverzekering als een vorm van
horizontale verantwoording kan worden aangemerkt. De bedrijfsvoering komt
in de wet- en regelgeving – zoals bij het Waarborgfonds – in beperkte
mate aan de orde.Bij geen van de onderzochte RWT's is de toezichtvisie omgezet in een toezichtarrangement.
Wel is de minister voornemens bij DNB, PVK, Autoriteit-FM, Waarborgfonds en
Waarderingskamer zo'n toezichtarrangement op te stellen. 16.3.2 ReviewbeleidBij geen van de vijf RWT's is een reviewbeleid geformuleerd en wordt ook
geen review uitgevoerd. Bij DNB, Autoriteit-FM, PVK en Waarborgfonds geeft
het ministerie als reden, dat geen sprake is van financiering via de begroting.
Bij de Waarderingskamer is het ministerie voornemens hierover na vaststelling
van de Kaderwet ZBO's een standpunt in te nemen.16.3.3 RechtmatigheidDe Algemene Rekenkamer concludeerde in 2000 dat de minister, op basis
van de accountantsverklaring en de overige informatie, inzicht heeft in de
juistheid en de volledigheid van de financiële uitkomsten en in de –
daarbij behorende – ordelijkheid en controleerbaarheid van het financieel
beheer van de RWT's. De werkplannen, jaarverslagen en het frequente contact
tussen de RWT's en het ministerie bieden naar de mening van de minister de
mogelijkheid om zich een oordeel te vormen over de rechtmatige inning en besteding
van de publieke middelen.Bij geen van de RWT's is een rechtmatigheidoordeel van de accountant in
de wet- en regelgeving voorgeschreven. Naar aanleiding van de aanbeveling
van de Algemene Rekenkamer is bij de jaarrekening van de Waarderingskamer
met ingang van 2000 een rechtmatigheidoordeel afgegeven. Bij het Waarborgfonds
zal dit naar verwachting voor 2002 gebeuren. Bij de drie financiële toezichthouders
heeft het ministerie aangegeven mondeling hierop te hebben aangedrongen.De Algemene Rekenkamer constateert dat de minister van mening is dat hij
zich op basis van door de RWT's verstrekte informatie een oordeel kan vormen
over de rechtmatigheid van de bestede of geïnde middelen. De minister
geeft aan zich een oordeel te vormen over de rechtmatigheid, maar dit niet
expliciet schriftelijk vast te leggen. Dit oordeel vormt hij bij met name
de beoordeling van de jaarverslagen. Afgezien van de wet- en regelgeving die
gelden voor de RWT's, is er geen schriftelijk vastgelegd normenkader aan de
hand waarvan onder andere de jaarverslagen worden beoordeeld. Omdat de beoordelingscriteria
en scores op die criteria niet vastliggen is geen sprake van een toetsbaar
(expliciet) oordeel.De minister verstrekt geen zelfstandig oordeel over de rechtmatigheid
aan de Tweede Kamer. Tot op heden heeft de Tweede Kamer een dergelijke wens
ook niet geuit.16.3.4 Visie op prestaties en bedrijfsvoeringHet ministerie is tevreden over de verantwoordingsinformatie die zij van
het Waarborgfonds ontvangt. Het heeft geen behoefte aan extra of andere vormen
van informatie.Het ministerie hanteert in de gewenste verantwoording door het Waarborgfonds
twee sporen. Via de bestuursstukken en de jaarverslagen geeft het ministerie
aan in staat te zijn de vinger aan de pols te houden. Het ministerie kan desgewenst
tijdig actie ondernemen. Tevens houdt het ministerie zicht op het functioneren
van de interne «checks and balances» binnen het Waarborgfonds.Daarnaast evalueert het ministerie eens in de vijf jaar de ZBO's op zijn
beleidsterrein conform de Rapportage Doorlichting Zelfstandige Bestuursorganen.
De resultaten van de evaluaties zendt het ministerie naar de Tweede Kamer. 16.4 ConclusiesTen aanzien van de rechtmatigheid bij de vijf onderzochte RWT's concludeert
de Algemene Rekenkamer, dat bij alle onderzochte RWT's een externe accountant
een getrouwheidsverklaring afgeeft. Voor het jaar 2000 heeft de accountant
bij de Waarderingskamer ook een oordeel over de rechtmatigheid afgegeven,
dat overigens niet geheel voldeed aan de normen van de Algemene Rekenkamer.
Naar verwachting zal voor het jaar 2001 deze geheel voldoen aan de normen.
Bij het Waarborgfonds zal naar verwachting in 2002 ook een oordeel over de
rechtmatigheid worden afgegeven. Bij DNB, Autoriteit-FM en PVK heeft het ministerie
aangegeven mondeling hierop te hebben aangedrongen.Ten aanzien van de toezichtvisies per RWT concludeert de Algemene Rekenkamer
dat deze op hoofdlijnen voldoet aan de normen die de Algemene Rekenkamer stelt,
maar op een aantal punten nadere detaillering en onderbouwing behoeft.Ten aanzien van de review concludeert de Algemene Rekenkamer, dat bij
geen van de RWT's een reviewbeleid is geformuleerd. Bij de Waarderingskamer
is het ministerie van plan hierover een standpunt in te nemen. Bij de overige
RWT's heeft de minister het standpunt ingenomen dat een review niet nodig
is, omdat geen sprake is van financiering via de begroting.De Algemene Rekenkamer beveelt aan de toezichtvisies per RWT te verbeteren
ten aanzien van:• de schriftelijke vastlegging van het doel en reikwijdte van het
toezicht;• het normenkader voor de oordeelsvorming over de ontvangen informatie;• het opnemen in de administratieve organisatie van het uit te voeren
toezicht;• afspraken met de RWT's over te verstrekken informatie over (beheer)
activiteiten, prestaties en effecten van het uitgevoerde beleid van de RWT.Deze punten kunnen, op het opnemen in de administratieve organisatie na,
worden vastgelegd in de toezichtarrangementen die de minister van plan is
op te stellen. Hierin kan dan ook aandacht besteed worden aan aspecten als
review, bedrijfsvoering en horizontale verantwoording.16.5 Reactie ministerDe minister schrijft in zijn reactie dat de Algemene Rekenkamer concludeert,
dat de toezichtvisies per RWT op hoofdlijnen voldoen aan de normen die de
Algemene Rekenkamer stelt. De ter aanvulling gesignaleerde verbeterpunten
gaan naar de mening van de minister echter voorbij aan bestaande stukken en
vergaand ontplooide initiatieven. Deze zijn:• Het doel en de reikwijdte van het toezicht zijn al in de toezichtwetgeving
schriftelijk vastgelegd. In andere openbare stukken is hierop voortgebouwd.• Een toetsingskader is opgesteld voor de beoordeling door het ministerie
van Financiën van de begroting van PVK en zal als leidraad worden gebruikt
voor de beoordeling van de begroting van de Autoriteit-FM. Dit toetsingskader
is onder meer gebaseerd op de nieuwe begrotingssystematiek. Aangezien het
jaarverslag dient aan te sluiten op de begroting zal het toetsingskader ook
doorwerken in de beoordeling van het jaarverslag. • De aanpassing van de administratieve organisatie van de directie
Financiële Markten vindt op dit moment plaats en wordt vermoedelijk binnenkort
afgerond. Hierin zullen de procedures rondom jaarlijks terugkerende informatie
van de toezichthouders zoals de begroting en het jaarverslag worden opgenomen.• De huidige situatie is zodanig dat er geen aanleiding is om nadere
afspraken te maken over de te verstrekken informatie. Dit betreft mede de
informatie die wordt verstrekt in het kader van de vijfjaarlijkse evaluatie
van het functioneren van de RWT's.16.6 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is verheugd, dat inmiddels een normenkader voor
de beoordeling van de begrotingsinformatie van de PVK is opgesteld en dat
de procedures rondom de jaarlijkse informatie van drie RWT's in de administratieve
organisatie van het ministerie momenteel wordt beschreven.De minister schrijft dat doel en reikwijdte van het toezicht op de financiële
toezichthouders – drie RWT's – op hoofdlijnen schriftelijk is
vastgelegd. Deze vastlegging is verspreid over diverse (kamer)stukken en is
in de loop van de tijd opgesteld vanuit de toentertijd geldende opvattingen.
De integratie en actualisering van deze stukken, evenals de beschrijving van
de te verstrekken standaardinformatie in de reeds toegezegde toezichtarrangementen
verhogen de ordelijkheid en controleerbaarheid van het toezicht.16.7 Samenvattende tabel  DNBAutoriteit-FMPVKWaarborgfondsWaarderingskamerAanwezigheid accountantsverklaring van getrouwheidJaJaJaJaJa Aanwezigheid rechtmatigheidoordeel accountantNeeNeeNeeNeeJaAantal RWT's met rechtmatigheidoordeel00001Aantal RWT's zonder rechtmatigheidoordeel11110Heeft het ministerie een toezichtvisieJa, per RWT vastgelegd
in wet- en regelgeving en statuten Is er een specifiek toezichtarrangement per RWTNeeNeeNeeNeeNee Bevat visie/arrangement de drie elementen informatie-verzameling
(I), oordeels-vorming(O) en interventie (V)I: ja O: ja V: ja  Bevat visie/arrangement een passage over review (R),
bedrijfsvoering (B), horizontaal toezicht (H)R: nee B: in beperkte mate H: nee, uitgezonderd
het Waarborgfonds  Kan de minister zich een rechtmatigheidoordeel vormen1JaJaJaJaJa Kan de minister interveniëren bij onrechtmatigheden
of oordeelsonthoudingenJaJaJaJaJa1 De Algemene Rekenkamer heeft niet kunnen vaststellen, dat
dit onderdeel ook op redelijke zekerheid is gebaseerd, met name doordat beoordelingscriteria
en scores op die criteria niet vastliggen. Het ministerie heeft aangegeven
reeds bij DNB, PVK en Autoriteit-FM te hebben aangedrongen dat in de opdracht
van de accountant wordt opgenomen, dat deze zich ook een oordeel dient te
vormen over de rechtmatigheid van de inning en besteding van het publieke
geld. Naar verwachting zal bij de jaarrekening 2002 van DNB, Autoriteit-FM
en PVK ook een rechtmatigheidoordeel worden gegeven. 17 MINISTERIE VAN DEFENSIE17.1 Beschrijving van het veldIn het overzicht van RWT's van het Ministerie van Defensie was eind 2000
slechts één RWT opgenomen. Dit was de Stichting Ziektekostenverzekering
Krijgsmacht (SZVK). Deze stichting verricht nog steeds dezelfde taken. Dit
zijn:a) Het uitvoeren van de ziektekostenverzekering voor militairen;b) Het toekennen van de aanspraak op vergoeding van door de militairen
ten behoeve van hun gezinsleden gemaakte kosten van geneeskundige verzorging;c) Het optreden als intermediair voor de deelname aan de collectieve particuliere
ziektenkostenverzekering door post-actieve militairen en hun gezinsleden.In 2001 zijn er geen RWT's toegevoegd.De minister kwam de toezegging uit het rapport «Verantwoording en
toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 2» (2001)
in hoofdlijnen na met betrekking tot het afgeven van een oordeel d00r de externe
accountant over de rechtmatigheid -naast de huidige getrouwheidsverklaring.In de volgende tabel zijn voor de RWT de ontvangsten uit publieke en private
activiteiten en personele gegevens weergegeven. Het peiljaar is 2000.Tabel Ontvangsten en personele gegevens, 2000  Publieke middelen (premies) (€ miljoenen) Private middelen (€ miljoenen)Totale financiële
omvang (€ miljoenen)Personele omvang (fte's) SZVK104,11,7105,8617.2 Verantwoording17.2.1 RechtmatigheidTen aanzien van de SZVK is over het jaar 2000 zowel een accountantsverklaring
over de getrouwheid als een rechtmatigheidsoordeel afgegeven. Het totaalbedrag
der rechtmatig bevonden publieke gelden bedraagt € 104,1 miljoen.17.2.2 Prestaties en bedrijfsvoeringTen opzichte van vorig jaar zijn er geen wezenlijke veranderingen in de
verantwoording over prestaties en bedrijfsvoering. De informatievoorziening
aan de minister vindt met name plaats door middel van kwartaalinformatie en
het jaarverslag met bijbehorende jaarrekening. In aanvulling hierop verschijnt
jaarlijks nog een overzicht met statistische informatie. Deze (beknopte) wijze
van verantwoording voldoet volgens het ministerie in de praktijk. Het jaarverslag van de SZVK kent de klassieke indeling: verslag van het
bestuur, de (onderdelen van de) jaarrekening en de accountantsverklaring.
Gelet op de omvang van de stichting kan hiermee ook worden volstaan. Verantwoording
over prestaties en aspecten van bedrijfsvoering is ook in het jaarverslag
2000 vertaald als het beknopt weergeven van de uitoefening van de wettelijke
taak van het bestuur en de werkzaamheden van de stichting.Op een punt achtte de Algemene Rekenkamer reeds vorig jaar uitbreiding
gewenst: prestaties, ermee gemoeide middelen en bedrijfsvoering behoren in
de verslaglegging meer met elkaar in verband te worden gebracht. Waar mogelijk
dienen prestatie-indicatoren te worden gebruikt en de prestaties in beeld
te worden gebracht. Dit vergemakkelijkt de taak van de toezichthouder en past
in de lijn die binnen Defensie zelf is ingezet (VBTB, project BBD 2000). Op
dit punt is echter geen toezegging gedaan en ook geen voortgang geboekt.De SZVK wees erop dat zij nog niet toe is aan verklaringen over de bedrijfsvoering.
Daarvoor acht zij haar taak te klein en is nog onvoldoende duidelijk welke
prestatie-indicatoren zouden kunnen worden gebruikt.17.3 Toezicht17.3.1 ToezichtvisieIn de Rekenkamerrapporten «Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen
met een wettelijke taak, deel 1 en 2» werd reeds geconstateerd dat de
minister niet beschikte over een afzonderlijke toezichtvisie. Het Ministerie
van Defensie heeft slechts één rechtspersoon met een wettelijke
taak onder zijn verantwoordelijkheid. Bovendien zijn er ook geen plannen om
een andere RWT op te richten. Daarom is het voor de minister geen noodzaak
om een algemene toezichtvisie te formuleren. De minister heeft aangegeven
voldoende mogelijkheden tot zijn beschikking te hebben voor interventie.17.3.2 ReviewbeleidHet ministerie van Defensie beschikt niet over een reviewbeleid voor RWT's.17.3.3 RechtmatigheidDe minister vormt zich geen expliciet oordeel over de rechtmatigheid van
de ontvangsten en uitgaven van de SZVK. De Tweede Kamer wordt dan ook niet
over een afzonderlijk oordeel geïnformeerd.17.3.4 Visie op prestaties en bedrijfsvoeringDe minister heeft vanuit zijn politieke verantwoordelijkheid voor de RWT
(tevens ZBO) een duidelijke opvatting over hetgeen hij wil weten van het bestuur
van de SZVK over prestaties en aspecten van de bedrijfsvoering. Dit is overigens
schriftelijk vastgelegd in de overeenkomst tussen de Staat en de stichting.
In het voorkomend geval kan door zijn departement nog aanvullende informatie
worden verlangd. 17.4 ConclusieDe Algemene Rekenkamer is van mening dat – gelet op aard en omvang
van de RWT – over 2001 geen verdere vooruitgang behoeft te worden geboekt
op het terrein van het rechtmatigheidsoordeel bij de jaarrekening van de RWT.
Wel wacht zij met belangstelling de ontwikkelingen rond het in beeld brengen
van prestaties en het eventueel afgeven van een verklaring over de bedrijfsvoering
af.17.5 Reactie ministerDe minister van Defensie geeft in zijn reactie aan dat hij met belangstelling
heeft kennis genomen van het conceptrapport en dat de inhoud van het rapport
hem geen aanleiding geeft tot een reactie.17.6 Samenvattende tabel  SZVK Aanwezigheid accountantsverklaring van getrouwheidJa Aanwezigheid rechtmatigheidsoordeel accountantJa Aantal RWT's met rechtmatigheidsoordeel1 Aantal RWT's zonder rechtmatigheidsoordeel0 Heeft het ministerie een toezichtvisie?Nee Is er een specifiek toezichtarrangement per RWT?Ja Bevat de visie/arrangement de drie elementen informatie-verzameling
(I), oordeelsvorming(O) en interventie (V)?I:
ja O: ja V: ja Bevat de visie/arrangement een passage over review (R), bedrijfsvoering
(B), horizontale verantwoording (H)?R: nee B:
ja H: ja Kan de minister zich een rechtmatigheidsoordeel vormen?Ja Kan de minister interveniëren bij onrechtmatigheden of oordeelsonthoudingen?Ja18 MINISTERIE VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING
EN MILIEUBEHEER18.1 Beschrijving van het veldEind 2000 vielen er zeven RWT's onder het Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM). Daaraan zijn in 2001 twee RWT's
toegevoegd: het Fonds Luchtverontreiniging (FLV) en het Service Centrum Grond
(SCG). Naar verwachting zullen er in de nabije toekomst nog enkele RWT's bijkomen,
zoals het Waarborgfonds Eigen Woningen en de Stichting Erkenningsregeling
voor uitoefening koeltechnisch installatiebedrijf. Het ministerie bereidt
een nieuw overzicht van RWT's voor mede vanwege de Kaderwet ZBO's en door
nieuwe of gewijzigde Europese wetgeving.Op termijn zullen de naam en taken van het Centraal Fonds Volkshuisvesting
(CFV) worden gewijzigd en zullen de keuringsinstanties1 geen RWT meer zijn.In vergelijking met «Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen
met een wettelijke taak, deel 2»(2001) hebben geen noemenswaardige wijzigingen
plaatsgevonden in de taken van het Kadaster, CFV, de Stichting Advisering
Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB), de Stichting
Bureau Architectenregister (SBA) en de keuringsinstellingen.De toezeggingen die de staatssecretaris bij de publicatie van het rapport
«Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak,
deel 2»(2001) deed met betrekking tot het CFV zijn op hoofdlijnen nagekomen.
In het interventiebeleid van het CFV ontbreken echter nog duidelijke criteria
wanneer interventie plaats dient te vinden.In de onderstaande tabel zijn per RWT de ontvangsten uit publieke en private
activiteiten en personele gegevens weergegeven. Het peiljaar is 2000.Tabel Ontvangsten  Publieke middelen (€ miljoenen) Private middelen (€ miljoenen)Totale financiële omvang (€
miljoenen)Personele omvang
(fte's) Kadaster156,620,0166,62 300CFV19,10,019,116StAB4,40,04,461 SBA0,50,00,55KIWA0,036,436,4404ABOMA+KEBOMA0,17,07,186IMAG6,816,313,1166 SCG (2001)1,40,01,413 FLV (2001)0,00,00,001 Dit bedrag betreft niet alleen inkomsten uit de publieke
taak die voor het Ministerie van VROM wordt uitgevoerd. Het deel dat het Ministerie
van VROM betreft is slechts gering.18.2 Verantwoording18.2.1 RechtmatigheidAlle RWT's hebben evenals vorig jaar bij hun jaarrekening een accountantsverklaring
van getrouwheid gevoegd. Een aantal accountants van de grote RWT's
(qua publieke middelen) doet daarbij aanvullende mededelingen. De beide begrotingsgefinancierde
RWT's StAB en FLV (2001) verstrekken een rechtmatigheidsoordeel over de naleving
van de subsidievoorwaarden. Het CFV zal bij de verantwoording over 2001 een
rechtmatigheidsoordeel verstrekken.De accountant van het Kadaster geeft afzonderlijke verklaringen van getrouwheid
af bij de kostendekkendheid van de strategische eenheden en bij de kostendekkendheid
van de marktactiviteiten. De Algemene Rekenkamer is echter van mening dat
deze verklaringen niet alle aspecten van rechtmatigheid afdekken zoals de
volledigheid van de opbrengsten en de rechtmatigheid van de kosten. Het Ministerie
van VROM stelt dat de volledigheid van de opbrengsten wel blijkt uit de verklaring
bij de jaarrekening en dat deze verklaring derhalve een begin van inzicht
geeft in de rechtmatigheid.Volgens het Ministerie van VROM zal bij de komende jaarstukken inzake
2001 in een notitie/mededeling van de accountant van het Kadaster ook worden
aangegeven in welke mate de rechtmatigheid nu wel en niet is afgedekt.1Voor de overige RWT's zijn de accountants gezien de opdracht niet verplicht
om een rechtmatigheidsoordeel te verstrekken.Voor de beide begrotingsgefinancierde RWT's zullen controleprotocollen
worden opgesteld.18.2.2 Prestaties en bedrijfsvoeringTen opzichte van vorig jaar zijn er geen wezenlijke veranderingen in de
verantwoording over prestaties en bedrijfsvoering. De jaarverslagen van de
grote RWT's (CFV, Kadaster, SCG en StAB) bevatten in het algemeen informatie
over prestaties. Informatie over de relatie tussen kosten en prestaties, en
over effecten ontbreekt vrijwel. Bij de grote RWT's krijgt de bedrijfsvoering
aandacht. De aspecten die zijn opgenomen verschillen per RWT. Veelal bevatten
de jaarverslagen informatie over interne beheersing zoals kwaliteitsbeheersende
maatregelen, en ondersteunende processen zoals personeel en automatisering.Enkele RWT's hebben tevens aandacht voor interne sturing en primaire processen,
met name het onderdeel taakuitvoering. In het jaarverslag van het Kadaster
zijn bijvoorbeeld prestaties vermeld over de vastgoedinformatie, de landinrichting,
de rijksdriehoeksmeting en de Grootschalige Basiskaart Nederland.Het CFV doet verslag van de voortgang van reeds afgeronde en nog lopende
saneringen. Ook is in het jaarverslag informatie opgenomen over de andere
wettelijke taken, zoals de advisering van het Ministerie van VROM en de door
het CFV opgestelde overzichten van ontwikkelingen binnen de sector.Geen van de RWT's geeft een bedrijfsvoeringsverklaring af. Uitgezonderd
het Kadaster en de StAB zijn de RWT's ook niet voornemens dit te doen. Het
Kadaster en de StAB zullen over 2001 met een dergelijke verklaring komen.De jaarverslagen van de kleinere RWT's bevatten vrijwel geen informatie
over prestaties en bedrijfsvoering. Dit is veelal ook niet voorgeschreven.De nader onderzochte RWT's Kadaster en StAB staan positief tegenover het
verstrekken van informatie over bedrijfsvoering en prestaties. Beide organisaties
verstrekken intern duidelijk meer informatie over prestaties en bedrijfsvoering
dan in het externe jaarverslag. 18.3 Toezicht18.3.1 ToezichtvisieBij het Ministerie van VROM is, gezien de grote differentiatie tussen
de zelfstandige organen zowel ten aanzien van de taak, de aard als de omvang,
besloten geen algemene toezichtvisie te formuleren maar te kiezen voor de
beschrijving van het toezicht per zelfstandig orgaan (ZBO's en RWT's). Hierbij
is aangegeven welke elementen er in de toezichtarrangementen minimaal aan
bod moeten komen en aan welke eisen van toezicht er minimaal moet worden voldaan.
VROM houdt rekening met de ontwerp Kaderwet ZBO's, de aanbevelingen van de
commissie Holtslag en de RWT-rapporten van de Algemene Rekenkamer.In vergelijking met vorig jaar zijn, met uitzondering van het FLV, voor
alle RWT's toezichtarrangementen opgesteld.Wat betreft de organisatie van het toezicht heeft het Ministerie van VROM
besloten tot het oprichten van een centraal toezichtorgaan, gepositioneerd
bij de directie FEZ, dat verantwoordelijk wordt voor het toezicht op alle
zelfstandige organen van het Ministerie van VROM.De (uitgebreide) toezichtarrangementen van het Kadaster, het CFV en het
SCG voldoen aan de door de Algemene Rekenkamer gestelde normen. De elementen
informatieverzameling, oordeelsvorming en interventie komen aan de orde. De
overige, veelal kleine RWT's, dat wil zeggen instellingen waarvan de RWT-taak
ten opzichte van het totale werkpakket gering is, hebben summiere toezichtarrangementen.
In deze arrangementen komen veelal niet alle drie de elementen aan de orde,
meestal ontbreken de elementen oordeelsvorming en interventie. De wel aanwezige
elementen zijn qua omvang en diepgang beperkt beschreven.18.3.2 ReviewbeleidHet Ministerie van VROM beschikt niet over een reviewbeleid voor RWT's.
Reviews bij de RWT's vinden niet plaats. Wel worden door een aantal accountants
van woningcorporaties reviews uitgevoerd om vast te stellen in hoeverre door
de controlerende accountants het controleprotocol volgens het Besluit beheer
sociale huursector voor verslaggeving door woningcorporaties wordt nageleefd
en er een deugdelijk grondslag is voor het accountantsoordeel. Voor de StAB
wordt nagegaan of een review noodzakelijk is.Gezien de onvolkomenheden in het toezicht kan de minister voor geen van
de RWT's volledige zekerheid over de rechtmatigheid bieden.18.3.3 RechtmatigheidDe minister vormt zich op twee uitzonderingen na geen expliciet oordeel
over de rechtmatigheid van de ontvangsten en uitgaven van RWT's. VROM vormt
zich een expliciet oordeel inzake de rechtmatigheid voor de subsidies aan
de StAB en een oordeel over de rechtmatigheid van de verstrekte subsidie aan
het FLV. Voor het Kadaster geldt dat VROM zich impliciet een oordeel vormt
over de rechtmatigheid van de ontvangsten en uitgaven. De Tweede Kamer wordt
niet over deze afzonderlijke oordelen geïnformeerd.18.3.4 Visie op prestaties en bedrijfsvoeringHet ministerie beschikt niet over een visie voor verantwoording door RWT's over bedrijfsvoering en prestaties. In de toezichtarrangementen
van een aantal RWT's (Kadaster, CFV en SCG) is wel opgenomen welke informatie
over bedrijfsvoering en prestaties VROM wil ontvangen van de RWT's. Van de
RWT's zal mogelijk een bedrijfsvoeringsverklaring worden gevraagd.18.4 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer is van mening dat over 2001 goede vooruitgang kan
worden geboekt op het terrein van de rechtmatigheidsoordelen bij de jaarrekening.
Bij het Kadaster zou de rechtmatigheidsverklaring uitgebreid kunnen worden
tot alle aspecten van de kosten en opbrengsten.Verder wacht zij met belangstelling de ontwikkelingen rond het afgegeven
van een bedrijfsvoeringsverklaring bij de StAB en het Kadaster af. De andere
grote RWT bij het ministerie, het CFV, zou hierbij kunnen aansluiten.Tenslotte zou het ministerie in overweging kunnen nemen om alsnog een
algemene toezichtvisie op te stellen, zodat de positieve ontwikkelingen rond
de reeds opgestelde toezichtarrangementen per RWT een vervolg krijgen. Een
algemene toezichtvisie werkt kaderscheppend voor uitwerkingen per specifiek
arrangement.18.5 Reactie ministerDe minister van VROM meldt dat in 2001 reeds goede vooruitgang is geboekt
op het terrein van de rechtmatigheidsoordelen. Door het Kadaster is bij de
jaarstukken 2001 een accountantsverklaring van rechtmatigheid gevoegd. In
het verlengde hiervan heeft de toenmalige staatssecretaris van VROM zich bij
de jaarstukken 2001 een expliciet oordeel gevormd over de rechtmatigheid van
de ontvangsten en uitgaven van het Kadaster. Tevens is bij de jaarstukken
door het bestuur van het Kadaster een bedrijfsvoeringsmededeling gedaan. Door
de toenmalige staatssecretaris van VROM is deze bedrijfsvoeringsmededeling
positief beoordeeld. Tot slot meldt de minister dat in het kader van het bundelen
van de toezichthouders op zelfstandige bestuursorganen binnen het departement,
een algemene toezichtvisie zal worden opgesteld. Uitgangspunten hierbij zijn
de bestaande toezichtsarrangementen, de Kaderwet ZBO's, het kabinetsstandpunt
«Kaderstellende visie op Toezicht» en de Handreikingen van de
Algemene Rekenkamer.Het Kadaster wijst in haar reactie op de inmiddels gerealiseerde zaken.
Het betreft het opnemen van een bedrijfsvoeringsmededeling bij de jaarstukken
2001, het opnemen van een aanvullende accountantsverklaring inzake de rechtmatigheid
bij de jaarstukken 2001, het verstrekken van kengetallen bij de begroting
2002 en het eind augustus 2002 ontvangen ISO-certificaat. Verder vermeldt
het Kadaster dat bij de verzelfstandiging er expliciet voor is gekozen dat
oordeelsvorming over de rechtmatigheid plaatsvindt door een door de minister
van VROM benoemde externe accountant.18.6 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is verheugd over de in 2001 geboekte vooruitgang
ten aanzien van het Kadaster. Zij maakt gaarne gebruik van het aanbod van
het departement voor een toelichting op de bedrijfsvoeringsmededeling
van het Kadaster. Van de gelegenheid gebruik makend zou ook een toelichting
kunnen worden gegeven op de accountantsverklaring omtrent rechtmatigheid van
het Kadaster. De Algemene Rekenkamer verneemt dan graag van het Ministerie
van VROM in hoeverre de opdrachtverlening aan de externe accountant van het
Kadaster is toegesneden op de oordeelsvorming over de rechtmatigheid.18.7 Samenvattende tabel  Kadaster CFV StABSCG SBA ABOMA+KEBOMA
IMAG en KIWAFLVAanwezigheid accountants-verklaring van getrouwheidJaJaJaJaJaJaJa Aanwezigheid rechtmatig-heidsoordeel accountantNeeNeeJaNeeNeeNeeJa Aantal RWT's met rechtmatigheidsoordeel0011001Aantal RWT's zonder rechtmatigheidsoordeel1100130 Heeft het ministerie een toezichtvisieNee Is er een specifiek toezichtarrangement per RWTJaJaJaJaJaJaNeeBevat de visie/arrangement de drie elementen informatie-verzameling
(I), oordeels-vorming (O) en interventie (V) I: ja O: ja V: ja I: ja O: ja
 V: ja I: ja O: ja V: nee I: ja O: ja V: ja I: ja O: nee V: nee I: Ja O: nee V: neen.v.t. Bevat de visie/arrange-ment een passage over review
(R), bedrijfsvoering (B), horizontaal toezicht (H) R: nee B: ja H: ja R: nee B: ja H: nee R: nee B:
nee H: nee R: nee B: ja H: nee R: nee B: nee H: nee R: nee B: nee H: neen.v.t. Kan de minister zich een rechtmatigheidsoordeel vormenJaNeeJaNeeNeeNeeJa Kan de minister interveniëren bij onrechtmatigheden
of oordeelsonthoudingenJaJaNeeJaNeeNeeJa19 MINISTERIE VAN VERKEER EN WATERSTAAT19.1 Beschrijving van het veldTen opzichte van eind 2000 zijn er bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat
(VenW) diverse wijzigingen opgetreden. De Algemene Rekenkamer heeft drie organisaties
als RWT geïdentificeerd: de Kema voor de keuring op radiostoring van
motorvoertuigen en KTL-Certification en NMI Certin voor de keuring van scheepsuitrusting.Komende jaren zal een aantal grote veranderingen plaatsvinden in het RWT-veld
van het ministerie. Een aantal RWT's zal waarschijnlijk de RWT-status verliezen:
de kleine en regionale luchtvaarttereinen. De Raad voor de Transportveiligheid
(RvTV) zal opgaan in de nieuw te vormen Ongevallenraad. De positie van de
NS-taakorganisaties zal opnieuw worden bezien. Als gevolg van de intrekking
van het Keuringsreglement radiostoringen is de Kema inmiddels geen RWT meer.Over het aanmerken van de TNT-Post-Groep (TPG) als RWT verschilt de Algemene
Rekenkamer van inzicht met het ministerie en TPG. Het ministerie en TPG zien
TPG niet als RWT.19.2 Verantwoording19.2.1 RechtmatigheidVrijwel alle RWT's hebben evenals over 2000 bij hun jaarrekening over
2001 een accountantsverklaring van getrouwheid gevoegd. Een aantal externe
accountants van grotere RWT's als Railinfrabeheer (RIB), Railned, Railverkeersleiding,
Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL), TPG en de Onafhankelijke Post- en Telecommunicatieautoriteit
(OPTA) doet daarbij aanvullende mededelingen die de Algemene Rekenkamer beschouwt
als een rechtmatigheidsoordeel. Voor de meeste RWT's is aan de accountants
geen opdracht gegeven om een rechtmatigheidsoordeel af te geven.Het Ministerie van VenW is van mening dat indien een rechtmatigheidsverklaring
wenselijk wordt geacht de betreffende regelgeving daarin dient te voorzien.
Voorzover deze mogelijkheid niet in regelgeving is opgenomen zal in voorkomende
gevallen allereerst deze voorziening gecreëerd moeten worden. Voor wat
betreft de kleine RWT's merkt het ministerie op dat deze RWT's niet hoog op
de prioriteitenlijst staan vanwege de relatief beperkte omvang en het relatief
beperkte financieel belang.De accountant geeft voor elk van de drie NS-taakorganisaties Railned,
Railinfrabeheer en Railverkeersleiding een aparte verklaring naast die in
het jaarverslag. Voor deze verklaring geldt een controleprotocol waarin algemene
en specifieke uitgangspunten voor de controle van de accountant zijn omschreven.
De accountant verklaart dat de financiële verantwoording voldoet aan
de geldende eisen. Deze eisen refereren aan het controleprotocol en aan de
bepalingen van het contract tussen elke afzonderlijke taakorganisatie en het
Ministerie van VenW. In het controleprotocol staat dat de controle ook de
rechtmatigheid van de besteding van de verstrekte financiële bijdrage
moet omvatten. De accountantscontrole is uitgevoerd volgens dit controleprotocol
en bevat dus een rechtmatigheidsoordeel.Naast de verklaring van de externe accountant van RIB over de financiële
verantwoording geeft de interne accountantsdienst van de NS (IAD) jaarlijks
een accountantsverklaring bij het totaal aan uitgaven van RIB voor
de projecten van de aanlegsector (nieuwbouw). Voor de uitvoering van de controle
bestaat ook een controleprotocol.In 2000 is door de LVNL apart verantwoording afgelegd over het besteden
van de rijksbijdrage, die de LVNL ontvangen heeft. Volgens het protocol wordt
ook een oordeel over de rechtmatigheid toegevoegd. De rechtmatigheid houdt
in dat de accountant de naleving van algemene en specifieke regelgeving toetst,
dat nagegaan wordt of prestaties daadwerkelijk zijn geleverd en of de uitgaven
passen binnen het kader van de relevante regelgeving. Daarnaast toetst de
accountant de toepassing van het kostenallocatiemodel.Bij de jaarrekening 2000 van de OPTA heeft ten opzichte van 1999 een uitbreiding
van de accountantsverklaring van getrouwheid plaatsgevonden. De accountant
geeft over het jaar 2000 in zijn verklaring voor het eerst aan, dat de in
de jaarrekening opgenomen ontvangsten en uitgaven ook voldoen aan de bepalingen
van de OPTA-wet. Deze verklaring voldoet aan het gestelde in artikel 20, lid
1 van de wet OPTA omtrent de afgifte van een rechtmatigheidsverklaring.Voor de RvTV is in de Regeling Raad voor de Transportveiligheid de verplichting
tot het verstrekken van een rechtmatigheidsverklaring in het financieel verslag
opgenomen. In het financieel verslag van de Raad over 200o trof de Algemene
Rekenkamer een dergelijk rechtmatigheidsoordeel niet aan.Daarnaast verstrekken enkele kleinere RWT's informatie over de uitvoering
van werkzaamheden aan het ministerie. Voor de keuringsinstanties (veelal onderdeel
van een groot concern) is voorgeschreven dat zij over de uitvoering van de
wettelijke taken een verslag van werkzaamheden aan het ministerie verstrekken.
De (externe) accountant van de Algemene Nederlandse Wielrijders Bond (ANWB)
geeft een aanvullende verklaring af bij het aan de overheid afgedragen deel
van de inkomsten uit afgifte van vaarbewijzen. De externe accountant verklaart
dat het aantal afgegeven vaarbewijzen juist is. De Algemene Rekenkamer beschouwt
deze accountantsverklaring als een rechtmatigheidsoordeel.19.2.2 Prestaties en bedrijfsvoeringTen opzichte van «Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen
met een wettelijke taak, deel 2» (2001) zijn er geen wezenlijke veranderingen
in de verantwoording over prestaties en bedrijfsvoering. De jaarverslagen
van de grote RWT's bevatten in het algemeen informatie over prestaties. Informatie
over de relatie tussen kosten en prestaties, en over effecten ontbreekt vrijwel.
Bij de grote RWT's krijgt de bedrijfsvoering aandacht. De aspecten die zijn
opgenomen verschillen per RWT. Veelal bevatten de jaarverslagen informatie
over primaire processen zoals taakuitvoering, interne beheersing zoals kwaliteitsbeheersende
maatregelen en ondersteunde processen zoals personeel en automatisering. Enkele
RWT's hebben tevens aandacht voor interne sturing. Geen van de RWT's geeft
een mededeling over de bedrijfsvoering af.Over prestaties en bedrijfsvoering van kleine RWT's zoals keuringsinstanties
en exameninstellingen is bij het ministerie vrijwel geen informatie beschikbaar.
Hoe hierover verslag moet worden gedaan aan het ministerie, is ook niet voorgeschreven. De nader onderzochte RWT's LVNL en OPTA staan positief tegenover het verstrekken
van informatie over bedrijfsvoering en prestaties. Beide organisaties verstrekken
intern meer informatie over prestatie en bedrijfsvoering dan in het externe
jaarverslag. Bijzondere aandacht bij beide organisaties is er voor de ontwikkeling
van kengetallen. Bij de OPTA zijn er concrete voornemens voor het afgegeven
van een mededeling over de bedrijfsvoering. Tevens is de OPTA gestart met
begrotingsvoorberei-dingen volgens de VBTB-systematiek.19.3 Toezicht19.3.1 ToezichtvisieIn 2001 heeft het Ministerie van VenW voor het toezicht op RWT's veel
vooruitgang geboekt. In februari 2001 is de toezichtvisie vastgesteld («Welingelicht
Toezicht»). Op hoofdlijnen voldoet de toezichtvisie aan het normenkader
uit de Handreiking Toezicht.In beginsel stelt het Ministerie van VenW voor elke ZBO/RWT op basis van
een risico-analyse een toezichtvisie op (toezicht is maatwerk). Voor een aantal
RWT's die belast zijn met dezelfde taak kan dat in een cluster zijn. Voor
RWT's die een kleine taak hebben en die reeds onder het toezicht staan van
een andere minister kan geen toezichtvisie worden opgesteld. Voor alle RWT's
is reeds volgens het Ministerie van VenW een toezichtarrangement van toepassing.
De specifieke toezichtvisie en actuele ontwikkelingen kunnen aanleiding zijn
om het toezichtarrangement bij te stellen.Voor de opzet van het toezicht op een RWT zijn naar mening van de Algemene
Rekenkamer de politieke risico's die de minister loopt (bijv. onvoldoende
bijdragen aan de realisatie van beleidsdoelstellingen) eerder sturend dan
de risico's voor een rechtmatige inning en besteding van publieke middelen.
Het opstellen van toezichtvisies voor de grote publiek- en privaatrechtelijke
RWT's heeft prioriteit.De eind 2001 vastgestelde toezichtvisies voor RDW Centrum voor voertuigtechniek
en informatie (RDW) en het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) voldoen
aan de door de Algemene Rekenkamer gestelde normen. De elementen informatieverzameling,
oordeelsvorming en interventie komen aan de orde. Voor drie andere RWT's (Loodswezen,
stichting Nationale en Internationale Wegvervoer Organisatie (NIWO) en Innovam)
zijn toezichtvisies medio 2002 vastgesteld. Met het opstellen van toezichtvisies
voor de overige RWT's is het ministerie bezig.Uitzonderingen zijn de NS-taakorganisaties waar het toezicht in zijn huidige
vorm voorlopig blijft bestaan en TPG dat naar de mening van het ministerie
geen RWT is. Voor de NS-taakorganisaties is het ministerie sinds 1999 bezig
met de ontwikkeling van een toezichtvisie, maar hebben deze activiteiten nog
niet tot concrete resultaten geleid. Basis voor het huidige toezicht op de
taakorganisaties zijn de jaarcontracten waarin is vastgelegd welke informatie
de taakorganisaties dienen op te sturen.Vanwege de nieuwe uitgangspunten voor de positionering van de taakorganisaties,
in casu een overheids-NV met een concessie in plaats van een publiekrechtelijke
ZBO, is nog geen toezichtsvisie opgesteld in het kader van het project «Specifieke
toezichtvisies».Op korte termijn zal het ministerie een samenvattende toezichtsvisie opstellen
over het bestaande toezicht op de huidige taakorganisaties. De toezichtsvisie
op de op te richten overheids-NV zal worden uitgewerkt in het kader van de
opzet van de concessie, die per 1 januari 2004 dient in te gaan. Bij de ontwikkelingen rondom het toezicht is van belang het project «Toezicht
ZBO's en IVW». Dit project is gestart naar aanleiding van de vorming
van IVW die belast is met vergunningverlenende en handhavende activiteiten
(eerstelijns toezicht). Medio oktober 2001 is de eindrapportage «Onafhankelijk
toezicht op ZBO's» vastgesteld. De eindrapportage gaat in op de gevolgen
van de vorming van de Inspectie VenW voor het toezicht1 op ZBO's en RWT's (tweedelijns of ministerieel toezicht).19.3.2 RechtmatigheidDe minister vormt zich op enkele uitzonderingen na geen oordeel over de
rechtmatigheid van inkomsten en uitgaven van RWT's. Een oordeel over de rechtmatigheid
velt het ministerie alleen over de verstrekte subsidie aan de LVNL en bij
de NS-taakorganisaties. Ook kan de minister zich voortaan – op basis
van de afspraken met het CBR – een oordeel vormen over de rechtmatigheid
van de inkomsten en uitgaven van het CBR. De OPTA vormt zich bij TPG een oordeel
over de rechtmatigheid. De Tweede Kamer wordt niet over dit oordeel geïnformeerd.Voor elk van de drie NS-taakorganisaties geeft de interne accountant een
afzonderlijke verklaring, naast die in het jaarverslag. De interne accountant
verklaart dat de financiële verantwoording voldoet aan de geldende eisen.
Deze eisen refereren aan het controleprotocol en aan de bepalingen van het
contract. In het controleprotocol is opgenomen dat de controle mede de rechtmatigheid
van de besteding van de verstrekte financiële bijdrage dient te omvatten.
De accountantscontrole is mede uitgevoerd met inachtneming van het controleprotocol
en omvat dus een rechtmatigheidsoordeel van de interne accountant.De tekst van deze afzonderlijke interne verklaring voldoet echter niet
geheel aan de in het controleprotocol opgenomen modelverklaring. De accountant
verklaart niet dat de financiële verantwoording voldoet aan de bepalingen
die zijn opgenomen in het contract tussen de taakorganisatie en het ministerie.
Dit aspect is echter afgedekt met de zin: voldoet aan de geldende eisen.Voor RIB geldt bovendien dat de Interne Accountantsdienst van de NS (IAD)
jaarlijks een verklaring verstrekt bij het totaal aan uitgaven van RIB voor
de projecten van de aanlegsector. Voor de uitvoering van de controle ten behoeve
van deze verklaring is een controleprotocol opgesteld.Na de de facto uitplaatsing uit het NS-concern van de taakorganisaties
per 1 januari 2001 heeft een externe accountant de werkzaamheden van
de IAD overgenomen.De externe accountant geeft een verklaring bij de jaarrekening inclusief
de aanlegprojecten.De minister vormt zich jaarlijks een oordeel over de rechtmatigheid van
de verstrekte rijksbijdrage aan de LVNL. De accountantsdienst van het ministerie
(AD) houdt jaarlijks een review op de werking en toepassing van het protocol
voor de controle van de externe accountant. De uitkomsten van de review worden
besproken met de externe accountant en de beleidsdirectie.De OPTA vormt zich een oordeel over de rechtmatigheid van de uitvoering
van de concessie door TPG. Dit oordeel baseert de OPTA op de beoordeling van
de concessierapportage. Dit oordeel wordt vastgelegd. OPTA beoordeelt
of de wettelijk vereiste overzichten aanwezig zijn en of zij de wettelijk
vereiste informatie bevatten.Alhoewel de minister zich geen oordeel vormt over de rechtmatigheid van
de verstrekte subsidie aan de exploitanten van de luchtvaarttereinen, vindt
op basis van de jaarrekening met de daarin opgenomen accoun-tantsverklaring
de definitieve vaststelling van de subsidie plaats.19.3.3 ReviewbeleidHet Ministerie van VenW beschikt over een reviewbeleid voor RWT's. Dit
is opgenomen in de algemene toezichtvisie. In de specifieke toezichtvisies
per RWT dient het reviewbeleid voor de betreffende RWT worden uitgewerkt.
Voor de RDW en het CBR is dit gebeurd. Ook kan de mogelijkheid tot het uitvoeren
van reviews zijn opgenomen in de van toepassing zijnde wet- en regelgeving.Daarnaast is er een algemeen reviewbeleid van de AD. De AD heeft de taak
om reviews uit te voeren om de rechtmatigheid van subsidie-uitgaven, welke
ten laste van de begroting van het Ministerie van VenW worden gebracht, vast
te stellen. De AD kan zowel reviews uitvoeren op basis van de algemene controletaak
als op basis van de bijzondere controletaak. De algemene controletaak houdt
in dat de AD op grond van zijn eigen verantwoordelijkheid voor een deugdelijke
grondslag omtrent de getrouwheid van de departementale verantwoording informatie
zal inwinnen bij de accountant van de subsidieontvanger. Wat betreft de bijzondere
controletaak kan de beleidsafdeling de AD verzoeken een review of aanvullende
controlewerkzaamheden uit te voeren bij de subsidie-accountant.Bij de NS-taakorganisaties heeft de AD van het Ministerie van VenW over
2000 controlewerkzaamheden verricht in het kader van aanbestedingen door RIB
en de Betuwelijn. Verder is over 1999 bij RIB een review uitgevoerd op de
werkzaamheden van de interne accountantsdienst die de controle op de jaarrekening
van de taakorganisaties verricht. Conform de opzet van het systeem van review
heeft de AD over 2000 geen review uitgevoerd bij de NS-taakorganisaties. Voor
het jaar 2001 wordt naar verwachting een review uitgevoerd bij RIB. Dit zal
bij de twee andere taakorganisaties gebeuren als daartoe aanleiding bestaat.
De review over 2001 bij RIB is inmiddels uitgevoerd.Jaarlijks houdt de AD reviews op de werking en toepassing van het controleprotocol
door de externe accountants van de LVNL. In 2001 is een review uitgevoerd
over de controle op de jaarrekening 1999.De AD voert ook een review uit op de controle van de externe accountant
op de door het ministerie verstrekte bijdragen. Tijdens de review worden ook
relevante punten, zoals de bedrijfsvoering en automatisering, besproken.Bij de exploitanten van luchtvaartterreinen voert de AD roulerend reviews
uit op de werking van het accountantsprotocol. In 2001 heeft de AD voor de
exploitanten luchthaventerreinen geen review uitgevoerd, omdat er geen afrekening
van subsidies heeft plaatsgevonden.OPTA heeft het beleid de accountantsverklaring van TPG bij de concessierapportage
te laten reviewen door een onafhankelijke derde accountant. Over 1999 en 2000
zijn deze reviews echter nog niet uitgevoerd vanwege discussie
met de onafhankelijke accountant over de aansprakelijkheid bij het eventueel
uitlekken van vertrouwelijke gegevens en vanwege het ontbreken van budgettaire
ruimte bij de OPTA voor het laten uitvoeren van een review. De OPTA meldt
dat in een vonnis van de Arrondissementsrechtbank Den Haag van maart 2002
is beslist dat de OPTA op grond van het Besluit Algemene Richtlijnen Post
geen bevoegdheid heeft om de toepassing van het toerekeningssyssteem van TPG
te toetsen of te controleren.In lijn met deze uitspraak geldt volgens de OPTA dat zij onder de huidige
postregelgeving niet bevoegd is om een peer review uit te voeren. OPTA heeft
hierdoor de peer review over 1999 moeten staken en kan deze over 2000 en 2001
niet uitvoeren.Dit betekent volgens de Algemene Rekenkamer dat de OPTA voor haar oordeel
over de rechtmatigheid volledig moet steunen op de verklaring van TPG en deze
verklaring zelf niet kan toetsen.Voor de stichting Scheepsafvalstoffen Binnenvaart (SAB) heeft het Ministerie
van VROM als subsidieverstrekker het beleid dat jaarlijks een review wordt
gehouden bij de externe accountant van de SAB. Hierbij wordt het algemene
controleprotocol van het directoraat-generaal Milieu betrokken. De review
wordt uitgevoerd door de AD van het Ministerie van VROM.19.3.4 Visie op prestaties en bedrijfsvoeringHet uitgangspunt van toezicht is maatwerk komt ook terug in de visie over
verslaggeving door RWT's over bedrijfsvoering en prestaties. In de toezichtvisies
van de RWT's dient de informatiebehoefte van het ministerie over bedrijfsvoering
en prestaties te worden uitgewerkt. Voor de RDW en het CBR is dit gebeurd.Ook in de informatiestatuten en aanverwante regelingen voor diverse RWT's
zoals LVNL, OPTA en de NS-taakorganisaties is in algemene zin aangegeven welke
informatie over bedrijfsvoering en prestaties zij aan de minister dienen te
verstrekken.Een mededeling van de bedrijfsvoering wordt niet van de RWT's gevraagd.
Voor RIB is de visie op bedrijfsvoering en prestaties is ontwikkeling.19.4 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer is van mening dat in 2002 goede vooruitgang kan
worden geboekt bij het opstellen van toezichtvisies voor de RWT's. Wel dringt
de Algemene Rekenkamer aan dat het ministerie vaart maakt met het opstellen
van een toezichtvisie voor de NS-taakorganisaties gezien de toezichthoudende
en opdrachtgevende rol van de minister. Afgelopen jaren laten namelijk weinig
voortgang hierin zien.Vanwege de nieuwe uitgangspunten voor de positionering van de taakorganisaties,
in casu een overheids-NV met een concessie in plaats van een publiekrechtelijke
ZBO, is nog geen toezichtsvisie opgesteld in het kader van het project «Specifieke
toezichtvisies».Vanwege een vonnis van de Arrondissementsrechtbank kan de OPTA zich geen
zelfstandig oordeel vormen over de accountantsverklaring bij de concessierapportage
van TPG.Verder zal de Algemene Rekenkamer de wijze waarop de toezichtvisies voor
het CBR en de RDW in de praktijk uitpakken met belangstelling volgen.
De ervaringen hiermee kunnen worden gebruikt bij het opstellen van de toezichtvisies
voor de overige RWT's.Bij de uitwerking van de toezichtvisies vraagt de Algemene Rekenkamer
ook aandacht te besteden aan het afgeven van een bedrijfsvoeringsverklaring
door de RWT.19.5 Reacties19.5.1 Minister van VenWDe minister van VenW meldt dat het voorliggende rapport zijns inziens
aan kracht heeft gewonnen door ten opzichte van voorgaande rapporten meer
ruimte te bieden aan verschillen van inzicht en differentiatie. Deze openheid
van de Algemene Rekenkamer zal naar zijn mening een nieuwe impuls kunnen geven
aan constructieve oplossingen. Waar het volgens de minister in essentie om
gaat is dat de wijze van verantwoording en toezicht, de intensiteit en de
te hanteren instrumenten kunnen verschillen per RWT. Onder het Ministerie
van VenW ressorteren namelijk veel RWT's die onderling zeer verschillen. Het
verheugt de minister dan ook dat de Algemene Rekenkamer, bijvoorbeeld in het
geval van rechtmatigheidsverklaringen, mogelijke alternatieven geeft.In aansluiting vermeldt de minister dat in de VenW-brede toezichtvisie
Welingelicht Toezicht genoemde uitgangspunten en richtlijnen onverkort van
toepassing zijn voor alle RWT's. Naar zijn mening zal bij elke RWT de specifieke
toezichtvisie op maat moeten zijn gesneden. In het geval van de kleine RWT's
zal zijn departement mogelijk minder of andersoortige informatie kunnen vragen
en zouden de toezichtsactiviteiten door het departement beperkter kunnen zijn.
Volgens hem heeft de ontwikkeling van de toezichtvisies van kleine RWT's een
lage prioriteit gekregen, maar is dat geenszins omdat het Ministerie van VenW
het belang van inzicht en toezicht niet zou onderschrijven. De gekozen prioritering
in de tijd is veeleer een praktische overweging, gezien het grote aantal RWT's.De minister is het met de Algemene Rekenkamer eens dat in Welingelicht
Toezicht het expliciete toezicht op bedrijfsvoering als onderwerp ontbreekt.
De minister stelt dat bij vrijwel alle RWT's hij namelijk niet verantwoordelijk
is voor de bedrijfsvoering. Informatie verzamelen is mogelijk, alsmede oordeelsvorming.
Echter het laatste element uit de definitie van toezicht van de Algemene Rekenkamer:
interveniëren is niet van toepassing. De minister onderstreept wel dat
het in veel gevallen van belang is inzicht te hebben in de (kwaliteit) van
de bedrijfsvoering: hij is bij een aantal RWT's immers verantwoordelijk voor
het bijvoorbeeld het functioneren in algemene zin. Ook bij de goedkeuring
van begrotingen, meerjarenplannen en tarieven acht hij inzicht in de bedrijfsvoering
nodig. En wanneer de (kwaliteit) van de bedrijfsvoering bij een RWT ertoe
zal leiden dat de continuïteit of het functioneren in algemene zin in
het geding komt, geeft de minister aan dat hij vanuit die verantwoordelijkheid
zal kunnen interveniëren.Verder vindt de minister het teleurstellend dat de Algemene Rekenkamer
meent dat politieke risico's die de minister loopt primair sturend zijn voor
de inrichting van het toezicht op een RWT. In Welingelicht Toezicht staan
de politieke en bestuurlijke risico's weliswaar voorop, maar daarmee wordt
volgens hem geenszins een prioritering geïmpliceerd.In aansluiting hierop geeft de minister aan dat het toezicht op ZBO's
en RWT's méér behelst dan het toezicht op een rechtmatige inning
en besteding van publieke middelen. Het publieke belang ligt
naar zijn mening óók bij een doelmatige en doeltreffende taakuitvoering,
en evenzeer bij de bijdrage aan de realisatie van beleidsdoelstellingen. Het
zijn alle aspecten die tezamen die basis vormen voor adequate sturing en toezicht.Tot slot spreekt de minister zijn teleurstelling uit dat geen actualisatie
van het onderzoek heeft plaatsgevonden waardoor recente ontwikkelingen niet
zijn meegenomen. In een bijlage bij zijn reactie heeft de minister de actuele
ontwikkelingen weergegeven.19.5.2 Minister van EZDe minister van Economische Zaken heeft een reactie gegeven op de bevindingen
over de OPTA omdat de OPTA inmiddels valt onder zijn verantwoordelijkheid.
Hij merkt op dat de uitwerking van de toezichtvisie in de vorm van een plan
van aanpak voor de OPTA inmiddels wordt opgepakt.19.5.3 LVNLDe LVNL gaat in zijn reactie in op de ontwikkeling van kengetallen. De
LVNL benadrukt dat de LVNL niet alleen om reden van interne sturing en het
afleggen van verantwoording over bedrijfsprestaties, maar ook in toenemende
mate in bredere, internationale samenwerkingsverbanden (bijv. Canso en Eurocontrol)
een bijdrage levert aan de ontwikkeling en toepassing van kengetallen omwille
van benchmarking.Verder merkt de LVNL op dat het merendeel van de middelen van LVNL afkomstig
is van private organisaties (luchtvaartmaatschappijen) op grond van een wettelijke
heffing. De verantwoording door LVNL strekt zich ook uit over deze middelen.Tot slot meldt de LVNL dat werking en de inhoud van het informatiestatuut
thans onderwerp van evaluatie zijn met als doelstelling wederzijds vast te
stellen in hoeveree verbeteringen wenselijk/mogelijk zijn.19.5.4 OPTADe OPTA heeft de Algemene Rekenkamer enige actualiseringen van de opgenomen
informatie toegezonden, onder meer over de bevoegdheden om TPG te controleren.
Deze informatie is verwerkt in het onderhavige rapport.Tevens merkte de OPTA op dat haar visie op de postmarkt, het toezicht
hierop en het beleid van de OPTA zijn opgenomen in haar jaarlijks gepubliceerde
beleidsnota «Visie op de markt».19.6 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is verheugd dat de minister van VenW voort-gaat
op de ingeslagen weg om voor alle RWT's een specifieke toezichtvisie op te
stellen. Ook ziet de Algemene Rekenkamer met de minister het belang in van
een specifieke toezichtvisie en toezichtactiviteiten voor kleine RWT's. Zij
verwijst hierbij naar de uitgangspunten zoals die in het algemene deel van
dit rapport in het hoofdstuk over toezicht zijn verwoord. De Algemene Rekenkamer
wijst er op dat RWT's in beginsel zelf verantwoordelijk zijn
voor de bedrijfsvoering. Zij onderschrijft het standpunt van de minister van
VenW dat deze wel geïnformeerd dient te worden over elementen van de
bedrijfsvoering van de RWT voor zover die zijn verantwoordelijkheid raken
en van invloed zijn op de continuïteit van de uitvoering van de wettelijke
taak. In die gevallen dient de minister ook over interventiemogelijkheden
te beschikken. In deze gevallen is volgens de Algemene Rekenkamer sprake van
toezicht (op onderdelen van de bedrijfsvoering) en zou opname in een toezichtvisie
op zijn plaats zijn.De Algemene Rekenkamer heeft de door de minister van VenW genoemde actuele
ontwikkelingen opgenomen in het onderhavige rapport. Zij heeft deze ontwikkelingen
echter niet meer in haar onderzoek betrokken. 19.7 Samenvattende tabel  RIB, Railned, RailverkeersleidingRDWCBRInnovamLVNLExploitanten luchtvaartterreinen Aanwezigheid accountants-verklaring van getrouwheidjaJaJaJaJaJa Aanwezigheid rechtmatig-heidsoordeel accountant Ja Nee (ja vanaf 2001)Nee (ja vanaf 2001) Nee Deels (voor subsidie) Deels (subsidie Twente) Aantal RWT's met rechtmatigheidsoordeel300011 Aantal RWT's zonder rechtmatigheidsoordeel0111017 Heeft het ministerie een toezichtvisieJa  Heeft het ministerie een specifieke toezichtvisie
voor de RWTNeeJaJaJaNeeNee Bevat de visie de drie elementen informatie-verzameling
(I), oordeels-vorming (O) en interventie (V) N.v.t. I: Ja O: Ja V: Ja I: Ja O: Ja V: JaN.v.t. N.v.t. N.v.t. Bevat de visie een passage over review (R), bedrijfsvoering
(B), horizontaal toezicht (H)N.v.t. R: Nee B: Ja H: Nee R: Ja B: Ja H: JaN.v.t. N.v.t. N.v.t. Kan de minister zich een rechtmatigheidsoordeel vormenNee Nee Nee (ja vanaf 2001)Nee Deels (over subsidie)Nee Kan de minister interveniëren bij onrechtmatigheden
en oordeelsonthoudingenNeeNeeJaNeeJaNee OPTATPGLoods- wezenRvTVNIWOSIEVSABKeurings- instantiesExamen-instellingenAanwezigheid accountants-verklaring van getrouwheid JaJaJa Ja Ja Ja Ja Ja Deels (2 van de 6)Aanwezigheid rechtmatig-heidsoordeel accountant Ja Ja (over post-concessie) Nee Nee Nee Nee Ja Nee Nee (m.u.v.
ANWB) Aantal RWT's met rechtmatigheidsoordeel11000 101Aantal RWT's zonder rechtmatigheidsoordeel005111055Heeft het ministerie een toezichtvisie         Heeft het ministerie een specifieke toezichtvisie
voor de RWTNeeNee,
VenW beschouwt TPG niet als RWTJaNeeJaNeeNeeNeeNeeBevat de visie de drie elementen informatie-verzameling
(I), oordeelsvorming (O) en interventie (V)N.v.t. N.v.t. N.v.t.N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t.Bevat de visie een passage over review (R), bedrijfsvoering
(B), horizontaal toezicht (H)N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t.N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. Kan de minister zich een rechtmatigheidsoordeel vormenJa Ja (via OPTA)NeeNeeNeeNeeNeeNeeJa Kan de minister interveniëren bij onrechtmatigheden
of oordeelsonthoudingenJaJaNeeNeeNeeNeeJaNeeNee20 MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKEN20.1 Beschrijving van het veldDe Algemene Rekenkamer heeft in de eerste twee jaarpublicaties van het
RWT-onderzoeksprogramma bij het Ministerie van Economische Zaken (EZ) zes
(sectoren/clusters van) RWT's geïnventariseerd.Ten opzichte van het rapport «Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen
met een wettelijke taak, deel 2» (2001) is er op het terrein van EZ
één nieuwe RWT – TenneT – bijgekomen. Nieuwe RWTTenneTTenneT b.v. is sinds oktober 1998 belast met het beheer van het landelijk
hoogspanningsnet. De wettelijke taken en bevoegdheden van de netwerkbeheerder
alsmede het toezicht op de netwerkbeheerder en de financiering zijn geregeld
in de Electriciteitswet 1998.1 TenneT wordt
gefinancierd uit tarieven voor de aansluiting op een net, voor het transport
van electriciteit, en voor het verrichten van systeemdiensten en het handhaven
van de energiebalans. De maximum tarieven voor deze diensten worden vastgesteld
door de DtE (Dienst uitvoering en toezicht Energie, een kamer van de NMa),
die een onderdeel is van het Ministerie van EZ. Daarom beschouwt de Algemene
Rekenkamer TenneT als een RWT.2 Het Ministerie
van EZ is het met deze karakterisering niet eens. Het is van mening dat de
tarieven van TenneT geen heffingen zijn en dat de Algemene Rekenkamer op dit
punt een te ruime interpretatie van de Comptabiliteitswet hanteert: het betalen
van een tarief karakteriseert volgens het ministerie de privaatrechtelijke
rechtsbetrekking tussen afnemer en dienstverlener. Het Ministerie van EZ stelt
tevens dat van TenneT uitdrukkelijk geen ZBO gemaakt is om dat privaatrechtelijke
karakter te benadrukken.3Op 25 oktober 2001 heeft de Nederlandse Staat alle aandelen van TenneT
overgenomen van de b.v. NEA (Nederlands Electriciteit Administratiekantoor).
Dit heeft geen gevolgen voor de RWT-status van TenneT, maar wel krijgt de
Algemene Rekenkamer hierdoor tevens bevoegdheden volgens artikel 59, lid 1,
sub a van de Comptabiliteitswet.Het voornemen bestaat om medio 2002 de activiteiten van Novem b.v. voort te zetten in het tijdelijk agentschap Novem dat
3 januari 2002 is opgerichtDe aandelen van de moedermaatschappij van het NMi
(Holland Metrology N.V.) zijn op 21 februari 2001 door de Staat overgedragen
aan TNO. Voor de wettelijke taak, beleidsverantwoordelijkheid van het Ministerie
van EZ en RWT-status van het NMi heeft dit geen gevolgen en evenmin voor de
Algemene Rekenkamer.De door het Ministerie van EZ voorgestelde wijziging van de Waarborgwet4 is op 2 oktober 2001
aangenomen door de Eerste Kamer. Doel van de wetswijziging is een scheiding
aan te brengen tussen keuring en toezicht. Dit betekent dat de toezichtstaak
bij een andere rechtspersoon zal worden ondergebracht. Dit heeft ook consequenties
voor de tarieven van de Waarborg omdat de toezichtscomponent in de tarieven
komt te vervallen. Daarnaast wordt er een periodieke toetsing geïntroduceerd
van de tarieven (eenmaal per jaar). Bij het Ministerie van EZ heeft zich inmiddels
een tweede bedrijf gemeld dat eveneens gecertificeerd wil worden om platina,
goud en zilveren werken te keuren. Dit bedrijf zou daarmee ook een RWT worden
en daarmee binnen het controleterrein van de Algemene Rekenkamer vallen. Er zijn geen nieuwe ontwikkelingen bij COVA, Gasunie en Energiedistributiebedrijven
(EDB's). Over de RWT-status van de EDB's bestaat nog steeds verschil van mening
tussen het Ministerie van EZ en de Algemene Rekenkamer (zie Nawoord Algemeen
Deel).In onderstaande tabel zijn de ontvangsten en de personele omvang weergegeven
van de RWT's die onder het Ministerie van EZ vallen.Tabel Ontvangsten (2000)  Publieke middelen (€ miljoenen) Private middelen Personele omvang (fte's) COVA66,55Ja< 10Gasunie*1 724,36Ja> 500Energiedistributiebedrijven*OnbekendJa> 500NIVR47,10Ja11–50 NMi12,63Ja101–500Novem38,62Ja101–500Waarborg5,42Ja51–100TenneT272,44Ja101–500* De Gasunie en de 14 energiedistributiebedrijven vormen samen één
sector.20.2 Verantwoording20.2.1 RechtmatigheidEvenals vorig jaar hebben alle RWT's bij hun jaarrekening een accountantsverklaring
van getrouwheid gevoegd. Voor wat betreft de verstrekking van rechtmatigheidsoordelen
over publiek geld wijkt het totaalbeeld positief af van dat van vorig jaar.
Naast de Novem (grotendeels) en het NMi (deels) levert het NIVR sinds het
rekeningjaar 1999 ook een rechtmatigheidsverklaring over het publieke geld.
Daarnaast heeft het bestuur van de COVA besloten in principe een rechtmatigheidsverklaring
door de accountant te laten opstellen.20.2.2 Prestaties en bedrijfsvoeringDe Algemene Rekenkamer heeft in kaart gebracht over welke aspecten van
bedrijfsvoering de verschillende RWT's zich in jaarverslagen en jaarrekeningen
verantwoorden, en of en hoe deze RWT's zich verantwoorden over prestaties,
voorzover het de wettelijke taak betreft. De Gasunie, de energiedistributiebedrijven
en TenneT beschouwen zichzelf niet als RWT en worden door het Ministerie van
EZ ook niet als RWT gezien. Daarom zijn deze organisaties buiten deze inventarisatie
gehouden. De andere vijf RWT's verstrekten informatie over prestaties, en
drie RWT's (NMi, Novem, NIVR) verstrekten tevens informatie over verschillende
aspecten van bedrijfsvoering. Voorbeelden verslaggeving over prestatiesDe Novem vermeldt de ontwikkeling van de omzet
in uren en de gemiddelde opbrengst per uur. Hiermee wordt indirect een verband
gelegd met de kosten in relatie tot de prestaties.Het NIVR maakt melding van een viertal activiteiten:
(1) mededeling als zijnde adviezen aan de minister van EZ en adviezen in voorbereiding;
(2) externe ontwikkelingen en de betrokkenheid van NIVR daarbij; (3) de bestemming
van het door het NIVR toegekende geld; (4) de verdeling over de projecten/sectoren
van de toegekende gelden.De jaarverslagen over 1999 en 2000 van het nader onderzochte NIVR bevatten
beiden een financieel jaarverslag en een inhoudelijk verslag van de activiteiten
en prestaties. In het Jaarverslag 2000 is ook de accountantsverklaring opgenomen
en informatie over de bedrijfsvoering. In het Jaarverslag 1999 was dit nog
niet het geval. De jaarverslagen 1999 en 2000 bevatten geen informatie over
effecten of over kosten in relatie tot prestaties, maar in de toekomst wil
het NIVR in toenemende mate aandacht besteden aan de maatschappelijke uitkomsten
van de projecten en activiteiten. Zo zou niet alleen gerapporteerd kunnen
worden welke adviezen zijn uitgebracht, maar ook wat het maatschappelijk effect
daarvan was. Te denken valt aan de mate waarin het advies is gebruikt of overgenomen,
en de bijdrage die het advies heeft geleverd aan de ontwikkeling van de sector
waarover geadviseerd is. De gedachtevorming daarover en het zoeken naar geschikte
indicatoren is nog in ontwikkeling.20.3 Verslaggeving over de wettelijke milieutaak van de
energiedistributiebedrijven (MAP)20.3.1 InleidingEind 1999 publiceerde de Algemene Rekenkamer een onderzoek naar de publieke
verslaggeving over de uitvoering van het Milieu Actie Plan (MAP) door de energiedistributiebedrijven
(EDB's) en het toezicht op die uitvoering door de minister van EZ.1 De MAP is de invulling door de sector van hun wettelijke
milieutaak, en wordt gefinancierd uit publieke middelen. De uitvoerende EDB's
zijn daarom aan te merken als RWT. In 2001 onderzocht de Algemene Rekenkamer
in hoeverre de publieke verslaggeving over de MAP door de EDB's sindsdien
verbeterd is. De resultaten van dit onderzoek worden in deze paragraaf weergegeven.20.3.2 KaderIn 1997 werd door de Wet Energiedistributie (WED) aan EDB's als taak opgedragen
«het bevorderen dat doelmatig en milieuhygiënisch verant-woord
gebruik wordt gemaakt van energie door zowel het distributiebedrijf zelf als
door verbruikers van elektriciteit, gas of warmte.» Tot en met 2000
heeft de energiedistributiesector met het Milieu Actie Plan (MAP) invulling
gegeven aan deze wettelijke milieutaak. De minister van EZ stelde jaarlijks
een maximumpercentage vast voor het deel van het energietarief waaruit de
EDB's hun MAP-activiteiten mochten bekostigen.In haar rapport van eind 1999, dat betrekking had op de stand van zaken
in 1997, concludeerde de Algemene Rekenkamer dat de minister van EZ onvoldoende
zekerheid had over de rechtmatigheid van de inning en besteding van de publieke
middelen die met de wettelijke milieutaak waren gemoeid, en onvoldoende inzicht
had in de doelmatigheid van de uitvoering van deze taak. De minister van EZ
zegde in haar reactie toentertijd toe voor zover mogelijk en alleen voor het
laatste jaar van de lopende MAP-periode een toezichtsbeleid te formuleren
waarin informatieverzameling, jaarlijkse oordeelsvorming en interventiebeleid
worden geregeld.2 De Algemene Rekenkamer concludeerde
tevens dat de EDB's door hun publieke verslaggeving onvoldoende inzicht verschaften
aan belanghebbenden over de uitvoering van hun wettelijke milieutaak. Zij
benadrukte dat het belangrijk is dat publiekelijk verantwoording wordt afgelegd
over de uitvoering van de wettelijke milieutaak en de daarbij ingezette publieke
middelen. De verantwoordelijkheid voor transparante verslaggeving in deze
berust in eerste instantie bij de EDB's zelf. In haar reactie
zegde de minister van EZ toe er bij de energiedistributiebedrijven op aan
te dringen dat in de jaarstukken meer aandacht wordt geschonken aan de uitvoering
van het MAP, en dat het door de sector ontwikkelde model voor een uniforme
verslaglegging daarbij wordt gehanteerd.120.3.3 Resultaten vervolgonderzoekDe Algemene Rekenkamer onderzocht in 2001 opnieuw de publieke verslaggeving
door de EDB's over de uitvoering van het MAP, dit maal voor het verslagjaar
2000. De vraag die hierbij centraal stond was: in hoeverre
is de publieke verslaggeving over het MAP door de EDB's verbeterd ten opzicht
van die over het verslagjaar 1997? Daartoe heeft zij van 12 EDB's
de publieke verslaggeving onderzocht.Het ging daarbij in eerste instantie om de 12 jaarverslagen van deze bedrijven
over het verslagjaar 2000. Twee bedrijven hebben tevens een apart MAP-jaarverslag
over dat jaar uitgebracht; deze publieke verslaggeving heeft de Algemene Rekenkamer
ook in haar onderzoek betrokken. In haar onderzoek heeft de Algemene Rekenkamer
zoveel mogelijk aangesloten bij de wijze waarop het onderzoek uit 1999 is
uitgevoerd, zodat de nieuwe onderzoeksresultaten kunnen worden afgezet tegen
de resultaten uit dat eerdere onderzoek. Hierbij dient te worden aangetekend
dat het aantal in de analyse betrokken EDB's nu kleiner is dan in 1997, omdat
door de fusiegolf in de energiedistributiesector het aantal bedrijven is afgenomen
van 34 in 19972 tot 14 in 2000.3De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat, waar voor het verslagjaar
1997 alle EDB's aan de wettelijke verslaggevingseisen voor het MAP voldeden,
in de verslaggeving over 2000 drie van de twaalf onderzochte bedrijven op
onderdelen niet aan deze vereisten voldoen. Daarnaast stelt de Algemene Rekenkamer
vast dat het merendeel (11 van de 17) van de door EnergieNed opgestelde en
door de minister van EZ aanbevolen aanbevelingen in de verslaggeving over
2000 minder vaak zijn opgenomen dan in 1997 het geval was. Zowel over 1997
als over 2000 rapporteerde 50% van de bedrijven over minder dan de helft van
de aanbevolen verslaggevingselementen. De spreiding van het aantal opgenomen
verslagleggingselementen was voor het verslagjaar 2000 groter dan voor 1997.
Voor 2000 namen relatief meer bedrijven erg weinig elementen op4, maar ook relatief meer bedrijven bijna alle elementen. De Algemene
Rekenkamer merkt op dat de twee bedrijven die een apart MAP-jaarverslag 2000
uitbrachten respectievelijk 13 en 14 elementen opnamen.Samenvattend concludeert de Algemene Rekenkamer dat de publieke verslaggeving
over het MAP over het verslagjaar 2000 in vergelijking met het verslagjaar
1997 niet is verbeterd, en op belangrijke onderdelen zelfs is verslechterd.
Dit ondanks het feit dat de minister van EZ er bij de EDB's op heeft aangedrongen
meer aandacht te schenken in hun verslaggeving aan de uitvoering van het MAP.
In de komende jaren zullen de energiedistributiebedrijven nog steeds invulling
blijven geven aan hun wettelijke milieutaak met de MAP-gelden die tot en met
2000 bij de gebruikers zijn geïnd.5 De
Algemene Rekenkamer acht het wenselijk dat over de uiteindelijke besteding
van deze publieke gelden en de invulling van de wettelijke milieutaak door
de energiebedrijven op een adequate wijze publiekelijk verantwoording wordt
afgelegd. 20.4 Toezicht20.4.1 ToezichtvisieHet Ministerie van EZ heeft in juni 2000 een visie geformuleerd op het
toezicht op «intermediaire organisaties», waartoe de RWT's worden
gerekend, met uitzondering van de RWT's die het Ministerie van EZ niet als
zodanig erkent: de energiedistributiebedrijven, de Gasunie en TenneT.In «Sprint», de Eindrapportage van het
EZ-project Sturingsprioriteiten intermediaire organisaties1 werden toen «tien geboden» geformuleerd
als richtlijnen voor het toezicht op EZ-intermediairs. In het rapport «Verantwoording
en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 2» (2001)
signaleerde de Algemene Rekenkamer de totstandkoming van deze toezichtvisie.
Zij noemde het een gemis dat in de uit deze visie afgeleide «10 geboden»
niet gesproken wordt over rechtmatigheid en financieel beheer, terwijl beide
aspecten van belang zijn voor een doelmatige taakuitvoering.2 In haar reactie schreef de minister toen dat één en
ander in een bredere context gezien moet worden. De minister stelde dat RWT's
bewust op afstand zijn geplaatst, hetgeen een grote mate van autonomie in
het management van deze rechtspersonen betekent. Het punt van rechtmatigheid
en financieel beheer is volgens de minister afgedekt door de specifieke regelgeving,
uitvoeringscontracten en werkafspraken met de betreffende RWT's. Hiermee sluit
naar haar mening de door het Ministerie van EZ ontwikkelde visie op het toezicht
op RWT's vanzelf aan bij rechtmatigheid en financieel beheer. In een nawoord
merkte de Algemene Rekenkamer nog eens op dat het belang dat de minister klaarblijkelijk
hecht aan rechtmatigheid en financieel beheer juist pleit voor opneming van
dergelijke eisen in een toezichtvisie.Volgens de planning zouden vervolgens de betreffende organisatieonderdelen
van het ministerie in de tweede helft van 2000 een plan van aanpak maken voor
elke intermediair. Eind 2001 zijn deze uitwerkingen voor de RWT's echter nog
niet gemaakt maar in voorbereiding c.q. in ontwikkeling. Daarom is hier op
dit moment nog niet meer over te zeggen.20.4.2 ReviewbeleidVan de RWT's op het terrein van het Ministerie van EZ worden de NMi één
maal in de vijf jaar en het NIVR jaarlijks gereviewd. De NOVEM wordt jaarlijks
gereviewd en de COVA gaat vanaf 2001 jaarlijks worden gereviewd. De Waarborg,
TenneT en de Gasunie en de EDB's worden niet gereviewd aangezien het geen
begrotingsgefinancierde RWT's zijn.De aanpak van de review sluit grotendeels aan op de aandachtspunten die
voor reviews zijn geformuleerd in bijlage 4 van het rapport «Verantwoording
en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 2» (2001).
De reviews vinden plaats volgens een duidelijke rolverdeling. De grondslag
voor de reviews is de risico-analyse. De communicatie over de uitslag wordt
vastgelegd. Van de procedure van de review zijn de onderdelen aankondiging,
uitvoering, rapportage en terugkoppeling samengevoegd onder de paragrafen
uitvoering en rapportage. Hoewel de onderdelen aankondiging en terugkoppeling
niet expliciet zijn genoemd kunnen deze wel als beschreven en operationeel
worden beschouwd. In de praktijk blijkt hierover geen onduidelijkheid te bestaan. 20.4.3 RechtmatigheidDe RWT's op het terrein van het Ministerie van EZ leveren jaarlijks een
financiële verantwoording met accountantsverklaring van getrouwheid,
maar alleen het NIVR en de Novem (grotendeels) en het NMi (met uitzondering
van de wettelijke taken van Certin) verantwoorden zich op dit moment over
rechtmatigheid. Het bestuur van de COVA heeft op 12 december 2001 besloten
in principe een rechtmatigheidsverklaring door de accountant te laten opstellen.Dit betekent dat de minister geen zekerheid kan bieden over de rechtmatigheid
bij de andere RWT's. Voor NMi Certin en de Waarborg acht het ministerie dit
niet nodig1, en voor TenneT, de Gasunie en de
energiedistributiebedrijven al evenmin, want deze beschouwt het Ministerie
van EZ niet als RWT.Er is jaarlijks sprake van een oordeel van de minister over rechtmatigheid
bij het NIVR, het NMi (m.u.v. Certin) en de Novem (voor de programmakosten).
Dit oordeel wordt wel vastgelegd maar niet meegedeeld aan het parlement. Als
daar aanleiding voor is beschikt de minister bij de Novem, de COVA, het NIVR
en het NMi over de mogelijkheid te interveniëren.20.4.4 Visie op bedrijfsvoering en prestatiesAan de algemene toezichtvisie van de minister van Economische Zaken is
richting gegeven in het eerdergenoemde Sprint-rapport, waarin de uitgangspunten
zijn vastgelegd voor de aansturing van intermediaire organisaties. De toezichtsrelatie
tussen het ministerie van Economische Zaken en het NIVR is de afgelopen jaren
opnieuw vormgegeven en formeel geregeld in de Statuten van het NIVR en in
de Raamovereenkomst Staat-NIVR. In opzet zijn daardoor nu betere voorwaarden
voor toezicht en verantwoording aanwezig dan voorheen. De komende jaren staan
het departement en het NIVR voor de uitdaging hieraan verdere inhoud te geven
en zal moeten blijken hoe de nieuwe werkafspraken in de praktijk functioneren.20.5 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer en het Ministerie van EZ zijn het niet eens over
de vraag of de energiedistributiebedrijven (EDB's) en nu ook TenneT als RWT
moeten worden beschouwd.Bij de RWT's is sprake van vooruitgang voor wat betreft de verstrekking
van rechtmatigheidsoordelen. Het voornemen om in de tweede helft van 2000
voor elke RWT een plan van aanpak gereed te hebben als uitwerking van de in
juni 2000 geformuleerde toezichtvisie («Sprint») op intermediairs
is tot op heden helaas nog niet gerealiseerd.De Algemene Rekenkamer concludeert dat de publieke verslaggeving over
de uitvoering van het Milieu Actie Plan (MAP) door de EDB's over het verslagjaar
2000 in vergelijking met het verslagjaar 1997 niet is verbeterd, en op belangrijke
onderdelen zelfs is verslechterd. Dit ondanks het feit dat de minister van
EZ er bij de EDB's op heeft aangedrongen meer aandacht te schenken in hun
verslaggeving aan de uitvoering van het MAP. In de komende jaren zullen de
EDB's nog steeds invulling blijven geven aan hun wettelijke milieutaak met
de MAP-gelden die tot en met 2000 bij de gebruikers zijn geïnd. De Algemene
Rekenkamer acht het wenselijk dat over de uiteindelijke besteding van deze
publieke gelden en de invulling van de wettelijke milieutaak
door de energiebedrijven op een adequate wijze publiekelijk verantwoording
wordt afgelegd.20.6 Reactie ministerOver de vraag of de energiedistributiebedrijven (EDB's) en TenneT als
RWT moeten worden beschouwd memoreert de minister van Economische Zaken de
reactie op het eerste RWT-rapport. Daarin stelt hij onder andere dat in zijn
opvatting uit de rijksbegroting bekostigde organisaties niet onder de definitie
van RWT vallen. Verder verwijst hij naar de gecoördineerde reactie op
het algemene deel van het rapport van de ministers van Financiën en Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties.De minister is met de Algemene Rekenkamer van mening dat vooruitgang wordt
geboekt voor wat betreft de verstrekking van rechtmatigheidsoordelen. Over
de uitwerking per RWT van de door het departement geformuleerde toezichtvisie
(«Sprint») deelt hij mee, dat deze plannen van aanpak inmiddels
eind mei 2002 door de departementsleiding zijn geaccordeerd en dat de uitvoering
ter hand is genomen. De minister constateert dat in het rapport nog geen rekening
is gehouden met de overgang van het Directoraat Generaal Telecommunicatie
en Post naar het ministerie van Economische Zaken, waardoor de OPTA inmiddels
onder de politieke verantwoordelijkheid van het Ministerie van EZ valt. Ten
aanzien van het NMi meldt de minister dat de evaluatie van het begrotingsartikel
NMi inmiddels is afgerond en dat de resultaten van de evaluatie op 15 juli
2002 aan de Kamer zijn aangeboden. Deze evaluatie geeft volgens de minister
op een aantal punten suggesties voor het verbeteren van de sturings- en toezichtsrelatie,
die nader zullen worden uitgewerkt.Tenslotte reageert de minister op de conclusie van de Algemene Rekenkamer
dat de publieke verslaggeving over de uitvoering van het Milieu Actie Plan
door de EDB's over het verslagjaar 2000 in vergelijking met het verslagjaar
1997 niet is verbeterd, en op belangrijke onderdelen zelfs is verslechterd.
Hoewel alle bedrijven verslag doen van financiële aspecten van het MAP
is hij van mening dat de publieke verslaglegging van 2 bedrijven op 1 onderdeel
en van 1 bedrijf op 2 onderdelen niet volstrekt eenduidig is: het gaat hierbij
vooral over informatie over mogelijke inkomsten
of uitgaven. Met de Algemene Rekenkamer is de minister van mening dat over
de uiteindelijke besteding van de MAP gelden op een adequate wijze publiekelijk
verantwoording dient te worden afgelegd. De minister ziet daarop toe en heeft
geconstateerd dat energiebedrijven ook in een overleg met de Algemene Rekenkamer
hebben aangegeven in een adequate verslaglegging te willen voorzien. In vervolg
op zijn eerder verzoek van februari 2002 aan EnergieNed om bij haar leden
aan te dringen op een zorgvuldige verslaglegging, ziet de minister in de resultaten
van dit onderzoek van de Algemene Rekenkamer reden om hiervoor nogmaals aandacht
te vragen.20.7 Nawoord Algemene RekenkamerOver de vraag of de energiedistributiebedrijven en TenneT als RWT moeten
worden beschouwd verwijst de Algemene Rekenkamer naar haar nawoord bij de
gecoördineerde reactie in het algemene deel van dit rapport. De Algemene
Rekenkamer neemt nota van de mededeling van de minister dat de plannen van
aanpak voor de RWT's inmiddels in uitvoering zijn genomen en is voornemens
deze in haar komende (vierde) onderzoek naar verantwoording
en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak te betrekken. Daarin
zullen ook de naar het ministerie van Economische Zaken overgekomen RWT's
als gevolg van de overgang van het Directoraat Generaal Telecommunicatie en
Post naar het departement worden onderzocht; in dit rapport zijn deze nog
opgenomen in het departementale deel over het ministerie van Verkeer en Waterstaat.De Algemene Rekenkamer constateert tot slot met instemming dat de minister
in de resultaten van haar onderzoek reden ziet om andermaal bij de energiedistributiebedrijven
aandacht te vragen voor een adequate publieke verantwoording over de besteding
van de MAP gelden.20.8 Samenvattende tabel  NovemCOVANIVRNmiWaarborg14
EDB'sTenneT Aanwezigheid accountantsverklaring van getrouwheidJaJaJaJaJaJaJa Aanwezigheid rechtmatigheidsoordeel accountantJa (m.u.v. uitvoerings- kosten)Nee1JaJa (m.u.v. tarieven)Neen.v.t. n.v.t. Aantal RWT's met rechtmatigheidsoordeel 1 (grotendeels)011 (grotendeels)000 Aantal RWT's zonder rechtmatigheidsoordeel bij de
accountantsverklaring01001261 Heeft het ministerie een toezichtvisieJa  Bevat de visie de drie elementen informatieverzameling
(I), oordeelsvorming (O) en interventie (V) Ja (I, O, V)  Bevat de visie een passage over review (R), bedrijfsvoering
(B), horizontaal toezicht (H) Nee (noch R, noch B, noch H)  Is er een specifiek toezichtsarrangement voor de
RWTNog nietNog nietNog nietNog nietNog nietn.v.t.n.v.t Kan de minister zich een rechtmatigheidsoordeel vormenJa (grotendeels)NeeJaJa (grotendeels)Neen.v.t.n.v.t. Kan de minister interveniëren als er sprake
is van onrechtmatigheden of oordeelsonthoudingenJan.v.t.JaJan.v.t. n.v.t. n.v.t.1 In de bestuursvergadering van de Stichting COVA op 12-12-2001
is besloten in principe een rechtmatigheidsverklaring door de accountant te
laten opstellen. 21 MINISTERIE VAN LANDBOUW, NATUURBEHEER EN VISSERIJ21.1 Beschrijving van het veldDe Algemene Rekenkamer heeft in de eerste twee jaarpublicaties van het
RWT-onderzoeksprogramma bij het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
(LNV) vijf (sectoren van) RWT's geïnventariseerd. De relevante ontwikkelingen
sindsdien worden in deze paragraaf weergegeven.Sinds de vorige RWT-publicatie is er op het terrein van het Ministerie
van LNV één nieuwe RWT – het College voor de Toelating
van Bestrijdingsmiddelen (CTB) – bijgekomen. Nieuwe RWTCTBHet College voor de Toelating van Bestrijdingsmiddelen (CTB), dat voorheen
onderdeel was van het ministerie, is er per 1 januari 2000 nieuw bijgekomen
als RWT op het terrein van het Ministerie van LNV. Alle bestrijdingsmiddelen
die in Nederland gebruikt, verhandeld of in voorraad worden gehouden, dienen
eerst te zijn toegelaten op grond van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962. Het
CTB is verantwoordelijk voor het nemen van beslissingen over deze toelating.
Het College wordt gefinancierd uit tarieven en rijksbijdragen. In dit rapport
wordt niet dieper op de CTB ingegaan omdat de Algemene Rekenkamer een onderzoek
heeft uitgevoerd naar de toelating van gewasbestrijdingsmiddelen. Dit onderzoek
is in september 2002 gepubliceerd.1In de toekomst zal de Zaaizaad- en Pootgoedwet, die van toepassing is
op NAK2 en NAK-T3,
wijzigen. Zo zal de aansluitingsplicht uit de wet verdwijnen en worden de
bezwaar- en beroepsprocedures gewijzigd. Inzet is dat nog deze kabinetsperiode
het wetsvoorstel naar de Tweede Kamer gaat. Voor de RWT-status van deze organisaties
heeft dit geen gevolgen.Het Faunafonds kende in 2000 nauwelijks activiteiten en het jaarverslag
bevat geen financiële gegevens en geen gegevens over activiteiten. De
beoogde activiteiten van het Faunafonds worden nog steeds verricht door het
Jachtfonds, dat voor het laatst over 1998 een jaarrekening heeft verstrekt,
zonder accountantsverklaring.In onderstaande tabel zijn de ontvangsten en de personele omvang weergegeven
van de RWT's die onder het Ministerie van LNV vallen.Tabel Ontvangsten (2000)  Publieke middelen (€ miljoenen) Private middelenPersonele omvang (fte's) Landbouwonderwijs-instellingen429,3Nee> 500Keurings- en controle-instellingen39,9Ja100–500Staatsbosbeheer64,0Ja> 500FaunafondsOnbekendOnbekend0–10BBL161,9Ja0–10 CTB5,1Ja51–10021.2 Verantwoording21.2.1 RechtmatigheidDe Algemene Rekenkamer heeft dit jaar opnieuw geïnventariseerd in
hoeverre de RWT's zich verantwoorden over de rechtmatigheid van inning en
besteding van publiek geld. In totaal zijn er 30 RWT's op het terrein van
het Ministerie van LNV, waarvan 18 met een rechtmatigheidsverklaring en 11
met een goedkeurende accountantsverklaring zonder rechtmatigheidsverklaring.
Eén RWT kende in 2000 nauwelijks activiteiten. Het globale beeld is
ongeveer gelijk als vorig jaar.21.2.2 Bedrijfsvoering en prestatiesDe Algemene Rekenkamer heeft in kaart gebracht over welke aspecten van
bedrijfsvoering de verschillende RWT's zich in jaarverslagen en jaarrekeningen
verantwoorden, en of en hoe deze RWT's zich verantwoorden over prestaties,
voorzover het de wettelijke taak betreft. Uit deze inventarisatie blijkt dat
Staatsbosbeheer informatie verstrekt over prestaties en effecten, alsmede
over verschillende aspecten van bedrijfsvoering. Een deel van de andere RWT's
op het terrein van het Ministerie van LNV verstrekt ook informatie over prestaties,
maar (nog) niet of nauwelijks over effecten en bedrijfsvoering. Voorbeelden verslaggeving over prestatiesVan de keurings- en controleinstellingen verstrekt de KACB gegevens over
(monitor) controles per productgroep en de SKAL over het totaal aantal bezoeken
(controles) en het percentage per bereider. Twee hogescholen verschaffen informatie
over studentenstromen, uitstroomaantallen, en rendement (propadeuse, ingenieursfase),
en vier AOC's verschaffen informatie over leerlingenaantallen.De nader onderzochte RWT Staatsbosbeheer onderkent verschillende groepen
belanghebbenden bij verslaglegging en verantwoording. Het Jaarverslag bevat
beknopte kwalitatieve informatie over prestaties, producten en diensten en
de bedrijfsvoering. Het jaarverslag bevat tevens een financieel jaarverslag
en een verklaring van de externe accountant (een accountant van het Ministerie
van LNV). In het «Verslag doelrealisatie 2000» staat de mate waarin
geplande doelen gerealiseerd zijn centraal. Daarnaast worden er effecten van
het beheer aangegeven. In het «Verslag doelrealisatie 2000» wordt
jaarlijks onder meer ingegaan op doelrealisatie en ontwikkeling van de natuurwaarde
in ongeveer 10% van de terreinen. Daarbij wordt nagegaan in hoeverre de doelen
die 10 jaar geleden zijn afgesproken, zijn gerealiseerd. Bij de verzelfstandiging
van Staatsbosbeheer heeft de minister gekozen voor aansturing op basis van
doelen en daaraan verbonden prijzen. Deze prijzen (normkosten) worden eens
per vijf jaar vastgesteld aan de hand van een voorstel van Staatsbosbeheer
en een onafhankelijke externe audit waarin bekeken wordt of de normkosten
reëel zijn. De bedrijfsvoering is bij de verzelfstandiging op afstand
gezet. Verantwoording over de bedrijfsvoering legt de directie af aan de Raad
van Toezicht. De Raad van Toezicht heeft als taak toezicht te houden op de
werkzaamheden van de directie en de directie met raad terzijde te staan. De
Raad van Toezicht is er dus primair voor Staatsbosbeheer en niet voor de minister.
Naast bovengenoemde verslagen ontvangt de Raad van Toezicht daartoe vier keer
per jaar een rapportage met informatie over de uitvoering van het jaarplan,
financieel beheer en bedrijfsvoering. Staatsbosbeheer beschikt
nog niet over een bedrijfsvoeringsverklaring, maar zou daar in de toekomst
wel naar willen streven.Op 7 november 2000 tekende Staatsbosbeheer samen met vier andere ZBO's
het «Handvest publieke verantwoording». Daarbij sprak Staatsbosbeheer
uit dat zij zich niet wil beperken tot verantwoording aan de minister, maar
dat zij zich ook publiek wil verantwoorden over haar handelen en de kwaliteit
van de dienstverlening. Zo hoopt Staatsbosbeheer niet alleen politieke legitimiteit
te verwerven, maar ook maatschappelijke. Bij het uitoefenen van taken en verantwoordelijkheden
streeft Staatsbosbeheer naar transparantie over de eigen organisatie en handelen,
responsief handelen (door open te staan voor het oordeel van belanghebbenden
over de kwaliteit van de diensten), kwaliteitsborging (door kwaliteitseisen
openbaar te maken), en verantwoording over de bijdrage van Staatsbosbeheer
aan maatschappelijke doelstellingen. Naast het uitbrengen van het Jaarverslag
en het »Verslag doelrealisatie 2000» geeft Staatsbosbeheer daaraan
thans onder meer inhoud door gebruikersparticipatie, interne kwaliteitsbeoordelingen
van het beheer en externe onafhankelijke audits in haar natuurgebieden. De
organisaties die het handvest ondertekenden hebben een visitatie-college ingesteld,
dat eens per drie tot vier jaar de naleving van het handvest moet controleren.
De eerste visitatie van Staatsbosbeheer zal plaatsvinden in 2003. Ter voorbereiding
op de visitatie werkt Staatsbosbeheer aan een positiebepaling waaraan verbeterdoelen
kunnen worden gekoppeld.21.3 Toezicht21.3.1 ToezichtvisieIn de tweede RWT-rapportage werd de verwachting uitgesproken dat het Ministerie
van LNV in het voorjaar van 2001 een visie op het toezicht op RWT's gereed
zou hebben, maar dat is nog niet het geval. De door de Regiegroep Doorlichting
en Kwaliteitsborging opgestelde conceptnota «Sturings- en toezichtvisie»
is in discussie binnen het ministerie, maar op welke termijn dit proces wordt
afgerond is niet bekend.21.3.2 RechtmatigheidRedelijke zekerheid over de rechtmatige inning en besteding van publieke
gelden door RWT's kan op twee manieren worden verkregen.(1) De minister vormt zich zelfstandig een oordeel. Dit is niet het geval
voor de keurings- en controle-instellingen en dat is ook niet expliciet vereist
op grond van de regelgeving.(2) Accountants geven verklaringen over de rechtmatige inning en besteding
van publieke gelden. Dit gebeurt bij 18 RWT's, terwijl bij 11 RWT's de accountant
een verklaring van getrouwheid verstrekt zonder verklaring dat de inning en
besteding van publieke middelen rechtmatig was.Samenvattend heeft de minister van LNV voor een kleine negentig procent
van het publieke geld van de RWT's redelijke zekerheid over de rechtmatige
inning en besteding; voor zo'n tien procent van het publieke geld bij RWT's
bestaat deze redelijke zekerheid niet.21.3.3 ReviewbeleidVoor het reviewbeleid is bij het Ministerie van LNV uitgangspunt dat de
beleidsdirecties verantwoordelijk zijn. De onderwijsinstellingen wordensystematisch gereviewd, de andere RWT's wanneer de betreffende beleidsdirectie
de accountantsdienst (AD) daar om verzoekt. Voor het controlejaar 2001 beoordeelt
de AD de opzet en werking van het reviewbeleid bij onder andere beleids- en
stafdirecties.21.3.4 Visie op bedrijfsvoering en prestatiesUit de inventarisatie van de informatie(behoefte) bij het departement
over bedrijfsvoering en prestaties en effecten van Staatsbosbeheer blijkt
dat vergeleken bij de situatie ten tijde van het onderzoek «Toezicht
op Staatsbosbeheer» van de Algemene Rekenkamer Staatsbosbeheer met de
verslaglegging flinke stappen vooruit heeft gezet. De komende jaren zal verder
gewerkt worden aan verbetering van de toezichtsrelatie en de verslaglegging,
en aan het concreter en toetsbaarder uitwerken van te realiseren prestaties
of effecten in het kader van voorlichting, educatie en vermaatschappelijking.21.4 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer stelt vast dat aan de verwachting dat het Ministerie
van LNV in het voorjaar van 2001 een visie op het toezicht op RWT's gereed
zou hebben tot op heden niet is voldaan. Binnen het departement is wel een
concept-nota in discussie, maar op welke termijn dit proces wordt afgerond
is niet bekend. Zij dringt er op aan dat de minister hier vaart achter zet.21.5 Reacties minister en staatsbosbeheer21.5.1 Reactie ministerDe minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) heeft met belangstelling
kennisgenomen van het conceptrapport. Onder invloed van velerlei maatschappelijke
ontwikkelingen zijn de functie, taken en wijze van taakuitvoering van de rijksoverheid
de afgelopen jaren veranderd en dit heeft volgens de minister ook effect op
de relatie tussen het Ministerie van LNV en de niet-LNV-organisaties die (wettelijke)
taken uitvoeren. De aandacht voor sturing en toezicht is daardoor toegenomen,
hetgeen dit jaar voor het Ministerie van LNV aanleiding is geweest de Unit
Aansturingsaangelegenheden in te stellen. Deze unit heeft tot taak het ondersteunen
van de departementsleiding op het gebied van aansturingsaangelegenheden, maar
heeft ook een onafhankelijke toezichtfunctie (metatoezicht) voor de uitoefening
van wettelijke taken door externe organisaties. Hiermee wordt het toezicht
onafhankelijk van het beleid ingevuld. De minister schrijft dat inmiddels
door deze unit algemene visies ontwikkeld zijn op het gebied van aansturing
en beheersing van de uitvoering en de «visie van LNV op Toezicht».
Afronding van de discussie over deze stukken zal in het licht van de huidige
politieke context plaatsvinden (follow-up wet ZBO). Parallel aan deze ontwikkeling
is een verbeteringstraject met een doorlooptijd van circa twee jaar gestart
van de aansturingsrelaties met externe organisaties. De minister acht het
van belang dat dit resulteert in aansturingsarrangementen waarin verantwoordelijkheden,
taken en bevoegdheden ondubbelzinnig en transparant zijn vastgelegd en dat
de informatievoorziening voor zowel het beleid als het toezicht beschikbaar
is. De minister zegt toe dat de in het rapport van de Algemene Rekenkamer
gesignaleerde knelpunten in dit verbetertraject worden meegenomen. Naast deze algemene reactie gaat de minister van LNV in op enkele specifieke
punten. In reactie op de bevinding van de Algemene Rekenkamer dat 11 van de
30 RTW's op het terrein van het Ministerie van LNV geen rechtmatigheidsverklaring
overleggen schrijft de minister dat hij een dergelijke verklaring bij de verantwoording
van publieke middelen en uitgaven van een RWT noodzakelijk acht. Hij zal er
daarom op toezien dat de RTW's voldoen aan de eisen die gesteld zijn aan de
verantwoording en dat de verantwoording voorzien is van een rechtmatigheidsverklaring.
In dat kader heeft hij inmiddels een aantal acties ondernomen naar de RWT's
zonder rechtmatigheidsverklaring.De minister schrijft voorts dat de informatievoorziening door de externe
organisaties één van de aandachtspunten in het verbetertraject
«aansturingsarrangementen» vormt. Ofschoon de bedrijfsvoering
een verantwoordelijkheid blijft van de RWT meent de minister dat de eisen
van een ordelijk en controleerbaar financieel beheer ten aanzien van de publieke
taken en financiën gelden. Zijn streven is een goed evenwicht te vinden
in de noodzakelijk geachte informatie om de ministeriële verantwoordelijkheid
te kunnen waarmaken.Tot slot geeft de minister aan dat de departementale Auditdienst in haar
onderzoek naar het financieel beheer het onderdeel reviewbeleid met ingang
van 2001 in haar baseline onderzoeken heeft opgenomen. Aanbevelingen aangaande
het financieel beheer worden door de directie FEZ in een monitoringsysteem
bewaakt zodat verbeteringen gevolgd kunnen worden.21.5.2 Reactie StaatsbosbeheerDe concerncontroller van Staatsbosbeheer (SBB) stelt in reactie op het
conceptrapport enkele tekstwijzigingen voor, die in het onderhavige rapport
zijn verwerkt. Over de hoofdlijnen van de passages in het rapport betreffende
Staatsbosbeheer heeft hij geen opmerkingen.21.6 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is verheugd over de toezeggingen van de minister
van LNV in reactie op haar rapport. Zij zal de voortgang hiervan met belangstelling
volgen in het volgende RWT-onderzoek. 21.7 Samenvattende tabel  Landbouw-onderwijs-instellingenKeurings-
en controle instellingenStaats-bosbeheerFauna-fondsBBLCTBAanwezigheid accountantsverklaring van getrouwheidJaJaJaNeeJaJa Aanwezigheid rechtmatigheidsoordeel accountant16 van 19NeeJaNeeJaNee Aantal RWT's met rechtmatigheidsoordeel160101n.v.t. Aantal RWT's zonder rechtmatigheidsoordeel bij de
accountantsverklaring37   1 Heeft het ministerie een toezichtvisieNog niet (in ontwikkeling)  Bevat de visie de drie elementen informatieverzameling
(I), oordeelsvorming (O) en interventie (V)N.v.t.  Bevat de visie een passage over review (R), bedrijfsvoering
(B), horizontaal toezicht (H)N.v.t.  Is er een specifiek toezichtsarrangement voor de
RWTNog niet  Kan de minister zich een rechtmatigheidsoordeel vormenJaBeperktJaNeeJaNee Kan de minister interveniëren als er sprake
is van onrechtmatigheid of oordeelsonthoudingenJaJaJaJaJaJa22 MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID22.1 InleidingMet ingang van 2002 zijn er op het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(SZW) ten aanzien van verantwoording en toezicht ingrijpende wijzigingen doorgevoerd.
Deze veranderingen zijn, voor zover bekend eind 2001, ook in dit rapport beschreven.
De bevindingen over de nieuwe situatie zijn gebaseerd op de weten regelgeving
(inclusief gewijzigde toezichts- en verantwoordingsstructuur) die ten tijde
van het onderzoek van de Algemene Rekenkamer was gepubliceerd.22.2 Beschrijving van het veldIn het overzicht van RWT's van het Ministerie van SZW waren eind 2000
49 RWT's opgenomen. Deze zijn onder te verdelen in vier clusters: sociale
zekerheid (8 RWT's), Arbeidsvoorziening, Voorzieningsfonds voor kunstenaars
(VvK) en instanties die zich richten op arbeidsomstandigheden (39 Arbo-instanties).
Het aantal Arbo-instanties is in 1999 en 2000 toegenomen. Soms zijn het volledig
nieuwe RWT's, soms zijn het organisaties die al publieke taken op een ander
Arbo-werkgebied uitvoeren.In vergelijking met het rapport «Verantwoording en toezicht bij
rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 2» (2001) hebben tot en
met 2001 geen noemenswaardige wijzigingen plaatsgevonden in de taken die de
RWT's uitvoeren.Het Ministerie van SZW heeft geen toezeggingen gedaan naar aanleiding
van de eerste twee rapporten over de verantwoording en toezicht bij rechtspersonen
met een wettelijke taak.Voor wat betreft de Arbo-instanties is de minister van mening dat er bij
deze organisaties geen sprake is van publieke middelen.In de volgende tabel zijn per RWT de ontvangsten uit publieke en private
activiteiten en personele gegevens weergegeven. Het peiljaar is 2000.Tabel Ontvangsten  Inkomsten Rijksbijdragen (x € 1mln.) Inkomsten Premies (x € 1mln.)Inkomsten Tarieven (x € 1mln.) Totaal Publieke middelen
(x € 1mln.) Private middelen (x € 1mln.)Personele omvang (fte's) Sociale verzekeringen      Ctsv–18–18nee101–500Lisv1 676––1 676nee101–500Uitvoeringsinstellingen–17 493–18 988ja; 104alle 5: >500 Sociale verzekeringsbank3 18721 743–25 136ja; 19>500Arbeidsvoorzieningonbekend–onbekendonbekendonbekend>500VvK––1,591,59ja51–100Arbo-instanties      Cluster I: Keuringsinstanties op basis van de Wet Gevaarlijke
Werktuigen––3,19*3,19*jaonbekend Cluster II: Certificerende instellingen vakbekwaamheid en examen/opleidingsinstellingen
Arbo-wet––0,10*0,10*jaonbekend Cluster III: Certificerende instellingen Arbo-wet voor hijs- en
hefwerktuigen/-gereedschap––**jaonbekendCluster IV: Certificatie-instellingen Arbo-diensten en kerndeskundigen
Arbo-diensten––0,22*0,22*jaonbekend* Informatie over de aard en omvang van de publieke middelen ontbreekt
voor meerdere Arbo-instellingen. Bij cluster I betreft dit 16 van de 28 RWT's,
voor cluster II 3 van de 4 RWT's, voor cluster III de enige RWT die binnen
dit cluster valt en voor cluster IV 4 van de 6 RWT's. Met ingang van 1 januari 2002 is een nieuwe uitvoeringsstructuur voor
werk en inkomen (SUWI) van kracht geworden. SUWI betreft de reorganisatie
van de uitvoering van het reguliere arbeidsmarktbeleid en de sociale zekerheid.
Als gevolg van SUWI zijn bestaande organisaties als de Arbeidsvoorzieningsorganisatie,
het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv), de uitvoeringsinstellingen
voor de werknemersverzekeringen en het College van toezicht sociale verzekeringen
(Ctsv) verdwenen. Nieuwe organisaties die met de invoering van SUWI zijn verschenen
zijn de Centrale organisatie werk en inkomen (CWI) en de daaronder ressorterende
Centra voor werk en inkomen (CWI's), het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
(UWV) en de stichting ter voorbereiding van het UWV (VUWV), de Raad voor werk
en inkomen (RWI), het Inlichtingenbureau en de Inspectie voor werk en inkomen
(IWI). Alleen de IWI en de CWI's zijn geen RWT's.Het CWI en de regionale of lokale uitvoeringseenheden CWI's zijn verantwoordelijk
voor de inschrijving van werkzoekenden, de bepaling van hun kansen op de arbeidsmarkt
en de arbeidsmarktbemiddeling voor diegenen die een grote kans op werk hebben.
De CWI's komen voort uit de voormalige arbeidsbureaus die onderdeel uitmaakten
van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie.Het UWV is verantwoordelijk voor de vaststelling van het recht op een
uitkering en de uitkeringsverstrekking van de werknemersverzekeringen en voor
de reïntegratie van de uitkeringontvangenden. Ook verzorgt het UWV de
premie-inning. Het UWV is ontstaan door samenvoeging van de «publieke
poten» van de voormalige uitvoeringsinstellingen. Ook heeft het UWV
de meeste taken van het Lisv overgedragen gekregen.De stichting VUWV is opgericht met als primaire taak het beheer van de
aandelen van de uitvoeringsinstellingen. Ook droeg deze stichting zorg voor
de reorganisatie van de uitvoeringsinstellingen tot het UWV. Met de inwerkingtreding
van de wet SUWI heeft deze stichting geen taak meer.De RWI is een organisatie, waarin vertegenwoordigers van werkgevers, werknemers
en gemeenten zitting hebben. De RWI heeft tot taak overleg te voeren met de
minister van SZW over voorstellen van de Raad.Het Inlichtingenbureau is een stichting die de taak heeft voor gemeenten
de uitwisseling te coördineren van de gegevens die gemeenten voor de
uitvoering van hun wettelijke taken op het gebied van de sociale zekerheid
nodig hebben.IWI is tot stand gekomen door integratie van het Ctsv en de directie Toezicht
van het Ministerie van SZW.22.3 Verantwoording22.3.1 RechtmatigheidEvenals is opgenomen in het rapport «Verantwoording en toezicht
bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 2» hadden alle RWT's
bij hun jaarrekening een accountantsverklaring van getrouwheid gevoegd. Niet
alle RWT's daarentegen beschikken over een rechtmatigheidsoordeel.Voor de uitvoeringsinstellingen, de Sociale verzekeringsbank (SVB) en
het Lisv geeft het Ctsv een oordeel over de rechtmatigheid van de inning en
besteding van publiek geld. Dit rechtmatigheidsoordeel wordt gegeven per wet.
Het Ctsv heeft in het rapport De sociale verzekeringen
in 2000 een oordeel opgenomen over de uitvoering van de sociale verzekeringen
door de uitvoeringsinstellingen, de SVB en het Lisv. De jaarrekening van Arbeidsvoorziening over 2000 was eind 2001 nog niet
uitgebracht. De accountantsverklaring die bij het jaarverslag van Arbeidsvoorziening
werd gevoegd kende een verwijzing naar geldende wet- en regelgeving. De Algemene
Rekenkamer beschouwt het oordeel, zoals opgenomen in de accountantsverklaring
als een rechtmatigheidsoordeel.De accountantsverklaring die bij de jaaropgaven van het VvK wordt gegeven
betreft het juist, tijdig en volledig zijn van de uitvoeringskosten. Het oordeel
in deze verklaring kan beschouwd worden als een rechtmatigheidsverklaring.De Arbo-instanties voeren over het algemeen een relatief kleine publieke
taak uit binnen het kader van hun normale ondernemingsactiviteiten. In de
jaarstukken voor de verantwoording richting aandeelhouders wordt aan die publieke
taak geen of summier aandacht besteed. De Arbo-instanties hebben geen afzonderlijke
accountantsverklaring voor het onderdeel publieke taak. Er is evenmin een
voorschrift van het Ministerie van SZW om een rechtmatigheidsoordeel te verstrekken.
In de jaarlijkse verantwoordingsrapportage verantwoorden deze RWT's zich richting
ministerie over het in rekening gebrachte tarief.22.3.2 Prestaties en bedrijfsvoeringTen opzichte van vorig jaar zijn er geen wezenlijke veranderingen in de
verantwoording over prestaties en bedrijfsvoering. Binnen de sociale verzekeringen
kennen de uitvoeringsinstellingen, de SVB en het Lisv verschillende verantwoordingsdocumenten.
Deze betreffen het jaarverslag en diverse rapportages aan het Ctsv.De jaarverslagen van de RWT's binnen de sociale zekerheid bevatten in
het algemeen informatie over prestaties en bedrijfsvoering. De aspecten die
over bedrijfsvoering zijn opgenomen verschillen sterk per RWT. Veelal bevatten
de jaarverslagen informatie over interne sturing zoals visie, missie en strategie.
Aan ondersteunende processen wordt in vrijwel alle jaarverslagen aandacht
geschonken: huisvestingsbeleid, milieubeleid, personeelsbeleid, fraudebeleid
en IT-beleid komen aan de orde. Enkele RWT's hebben tevens aandacht voor interne
beheersing en primaire processen, met name het onderdeel taakuitvoering.Bij prestaties ligt de nadruk op het aantal verstrekte uitkeringen en
de daarbij behorende uitgekeerde bedragen. Ook is er aandacht voor reïntegratie
van cliënten van de uitvoeringsinstellingen. Deze prestaties zijn direct
gerelateerd aan de primaire taak van de instellingen.Informatie over de relatie tussen kosten en prestaties, en over effecten
ontbreekt vrijwel. Een aanzet tot het weergeven van effecten van het gevoerde
beleid zijn alleen bij het Ctsv en het Lisv in de jaarverslagen over 2000
terug te vinden.Over 2000 bracht het Ctsv de integrale rapportage De sociale verzekeringen in 2000 uit. Hierin zijn de onderzoeken
naar rechten doelmatigheid van de uitvoering van de werknemersverzekeringen
en volksverzekeringen geïntegreerd. Met de integrale rapportage denkt
het Ctsv vooruit te lopen op de veranderingen in het kader van SUWI, die naar
verwachting van de toezichthouder een meer integrale verantwoording zal gaan
vragen. De opbouw van het rapport is gebaseerd op de Handreiking
voor verslaggeving van rechtspersonen met een wettelijke taak van
de Algemene Rekenkamer. Echter, daar waar de Algemene Rekenkamer uitgaat van
een afzonderlijke bedrijfsvoerings- en rechtmatigheidsverklaring,
heeft het Ctsv deze in de integrale rapportage geïntegreerd. Voor de
uitvoering van de volksverzekeringen komt zij voorts tot een integraal oordeel,
wat inhoudt een oordeel over rechtmatigheid en doelmatigheid van de bedrijfsvoering
èn van de wetsuitvoering door de uitvoeringsorganisatie, op basis van
een beoordeling van het kwaliteitsmanagement van besturings- en bedrijfsvoeringsprocessen.De nader onderzochte RWT de SVB staat positief tegenover het verstrekken
van informatie over bedrijfsvoering en prestaties. De SVB verstrekt in de
diverse verantwoordingsdocumenten aan het Ctsv duidelijk meer informatie over
prestaties en bedrijfsvoering dan in het externe jaarverslag. De SVB heeft
aandacht voor een «in control statement» in de toekomst. Hierbij
doet het bestuur de bedrijfsvoeringsmededeling en geeft de accountant met
zijn onderzoek en verklaring «assurance».Arbeidsvoorziening gaat in het jaarverslag uitgebreid in op interne sturingsinformatie,
zoals de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. De informatie in het jaarverslag
is met name informatie over prestaties: aantallen acties (informatie aan werkzoekenden,
verwijzingen, ontslagvergunningen etc.). Bij de cijfers over plaatsingen en
de rol van de bemiddelingstrajecten blijkt iets meer aandacht voor de effecten.
Er wordt nergens een vergelijking gemaakt met cijfers uit begrotingen. Er
is ook geen koppeling met de kosten gemaakt.Het VvK nam in het jaarverslag ook niets op over de bedrijfsvoering. Het
gaat wel in op activiteiten en projecten en het bevat een overzicht van de
prestaties: het aantal verrichte beroepsmatigheidstoetsen met het resultaat.
Er zijn geen relaties gelegd met kosten.De Arbo-instanties besteden in hun jaarverslagen geen afzonderlijke aandacht
aan hun publieke taak. De verantwoording richting ministerie vindt plaats
door middel van een jaarlijks in te zenden Verslag van werkzaamheden. Dit
verslag is niet openbaar. Bepaalde elementen van bedrijfsvoering komen terug
in het Verslag van werkzaamheden.22.4 Toezicht22.4.1 ToezichtvisieHet Ministerie van SZW had tot 2002 haar toezichtstaken ondergebracht
bij een aparte directie, de directie Toezicht. Een overallvisie op verzelfstandigings-,
sturings- en toezichtvraagstukken bij zelfstandige bestuursorganen is reeds
in 1996 vastgelegd in de nota «Sturing van en toezicht op zelfstandige
bestuursorganen». De onderdelen informatieverzameling, oordeelsvorming
en interventiebeleid komen in de visie aan de orde. Vanuit deze visie werd
gewerkt aan sectorspecifieke toetsingskaders en toezichtsplannen.De directie Toezicht werkte verder elk jaar in het jaarplan de speerpunten
uit voor het toezicht in het komende jaar. Het toezicht was gericht op het
verkrijgen van inzicht in de taakuitvoering van de bestuursorganen.Voor de diverse sectoren zijn aparte toezichtvisies uitgewerkt. De toezichtvisie
van het ministerie op de Arbo-instanties is nog niet uitgewerkt in toezichtsplannen
en toezichtskaders voor alle clusters. In de hele sector van de Arbo-instanties
is er een systeem van accreditatie door de Raad voor Accreditatie (RvA). 22.4.2 ReviewbeleidHet Ministerie van SZW beschikt over een reviewbeleid voor de sector sociale
zekerheid en voor Arbeidsvoorziening. Doel van de review in de sector sociale
zekerheid is het vaststellen dat het Ctsv-rechtmatigheidsonderzoek van voldoende
kwaliteit is. De activiteiten van de departementale accountantsdienst richten
zich op de rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering en de verantwoording
hierover. Voor Arbeidsvoorziening voert de accountantsdienst jaarlijks een
review uit op de werkzaamheden van de externe accountant van Arbeidsvoorziening.De departementale accountantsdienst doet geen review bij de accountant
van het VvK. Wel doet de accountantsdienst onderzoek naar de verstrekte voorschotten
aan het VvK. Bij de Arbo-instanties wordt niet gereviewd.22.4.3 RechtmatigheidDe minister van SZW vormt zich een expliciet oordeel inzake de rechtmatigheid
van de bestedingen voor de sector sociale zekerheid, Arbeidsvoorziening en
het VvK. De minister informeert de Tweede Kamer over de rechtmatigheid van
de sector sociale verzekeringen en van Arbeidsvoorziening. Voor het VvK hadden
tot en met 2000 nog geen vaststellingen van de rijksvergoedingen plaatsgevonden.
In 2001 zijn de declaraties over 1999 en 2000 vastgesteld door de directie
Bijstandszaken. De Tweede Kamer is nog niet geïnformeerd over het oordeel
van de minister over de rechtmatigheid van de uitgaven.Voor de Arbo-instanties vormt de minister zich geen oordeel over de rechtmatigheid.
Feitelijk acht de minister het alleen van belang dat het maximumtarief niet
wordt overschreden. Dat wordt door de directie Toezicht gecheckt.22.4.4 Visie op prestaties en bedrijfsvoeringIn de toezichtarrangementen van de diverse sectoren RWT's is opgenomen
welke informatie over bedrijfsvoering en prestaties de minister van SZW wil
ontvangen van de RWT's.In de wet ligt voor een deel vast over welke aspecten de RWT's in de sector
sociale zekerheid zich moeten verantwoorden (taakstelling, uitvoeringskosten).
Ook het Ctsv bepaalt waar de uitvoeringsinstellingen, de SVB en het Lisv zich
over verantwoorden. Het Ctsv kijkt naar de prestaties en de bedrijfsvoering
en legt dit vast in haar rapportage naar het ministerie. De Ctsv-producten
worden aan de Tweede Kamer gezonden.Arbeidsvoorziening legt conform de Arbeidsvoorzieningswet 1996 in de jaarrekening
onder andere verantwoording af over prestaties en de bedrijfsvoering. De jaarrekening
en het jaarverslag wordt aan de Tweede Kamer gezonden, vergezeld van een oordeel
daarover van de minister.In de wetgeving is geen artikel opgenomen waarin de minister inzicht vraagt
in het financieel beheer van het VvK. Er is geen verplichting tot het verstrekken
van het jaarverslag aan het Ministerie van SZW.Voor de Arbo-instanties heeft de minister van SZW in de aanwijzingen omschreven
welke informatie hij wil ontvangen. Dit gebeurt in het Verslag van werkzaamheden
wat door de directie Toezicht wordt gecheckt.22.5 SUWISUWI betreft de reorganisatie van de uitvoering van het arbeidsmarktbeleid
en de sociale zekerheid. Met SUWI heeft het kabinet één loket
voor werk en inkomen, een betere activering van werkzoekenden en een effectievere
en efficiëntere uitvoering op het oog.22.5.1 SturingHet kabinet vond de bestaande structuur te gelaagd om de uitvoering beleidsmatig
goed aan te kunnen sturen. Met SUWI heeft de minister een directere verantwoordelijkheid
voor de uitvoering gekregen.De CWI, het UWV en de SVB zijn ZBO's. Dit betekent in de visie van het
kabinet een scheiding van beleid en uitvoering. De minister is niet verantwoordelijk
voor individuele beschikkingen, maar stuurt op beleids- en systeemniveau door
goedkeuringsbevoegdheden en vaststelling van het budget. Ook maakt hij gebruik
van de uitkomsten van het toezicht.De uitvoeringsorganen – CWI, UWV en SVB – hebben een tweeledige
interne structuur: een Raad van bestuur en een Raad van advies. De Raad van
bestuur heeft de dagelijkse leiding, de Raad van advies heeft wat meer afstand
en adviseert in het bijzonder over strategische kwesties en ingrijpende beslissingen.De minister heeft verschillende mogelijkheden om de bovengenoemde organisaties
aan te sturen. De minister heeft bevoegdheden bij de benoeming, schorsing
en ontslag van bestuursleden en managers, heeft aanwijzingsbevoegdheid en
in de wet is een taakverwaarlozingsbepaling opgenomen. Verder verleent de
minister goedkeuring aan begroting en jaarplannen en voert overleg met de
betreffende organisaties. De meerjarenplannen behoeven niet door de minister
te worden goedgekeurd.Er mag slechts van de begroting en het jaarplan worden afgeweken als de
minister daarvoor toestemming geeft tenzij de wijziging niet meer dan 5% bedraagt.De minister brengt het meerjarenplan en het jaarplan met zijn oordeel
ter kennis aan de Tweede Kamer.In de visie van het Ministerie van SZW moeten prestatie-indicatoren bij
de aansturing, verantwoording en het toezicht een belangrijke rol vervullen.De sturing betreft vooral de output en outcome; de prestatie-indicatoren
moeten vooral hierop zijn gericht. Indicatoren kunnen betrekking hebben op
de effectiviteit, de klantgerichtheid, de kwaliteit en de doelmatigheid van
de uitvoering.De indicatoren moeten voor het grootste deel nog worden ontwikkeld. Uitgangspunt
is de aansluiting met de begrotingscyclus voor 2003 mogelijk te maken.Of de indicatoren in de verschillende sturings- en verantwoordingsdocumenten
zullen moeten worden opgenomen is nog niet vastgelegd.22.5.2 VerantwoordingDe uitvoeringsorganisaties leggen verantwoording af in één
verantwoordingsdocument, de jaarverantwoording. Zij bieden dit document voor
15 maart aan de minister van SZW aan. De jaarverantwoording bevat de jaarrekening
en het jaarverslag.In de verantwoording wordt ingegaan op de rechtmatigheid, de doelmatigheid van de uitvoering en op de bedrijfsvoering. Het gaat zowel
om de beleidsuitgaven als de uitvoeringskosten. Een verantwoording per materiewet
is niet expliciet in de SUWI-wet opgenomen.Een nadere invulling van verantwoordingsvereisten en van de begrippen
rechtmatigheid, doelmatigheid en bedrijfsvoering is nog niet vastgesteld en
deels nog in ontwikkeling. De prestatie-indicatoren zullen hierbij volgens
het ministerie een rol spelen al staat ook hier nog niet vast hoe en in welke
mate.De jaarverantwoording is voorzien van een accountantsverklaring van getrouwheid;
de rechtmatigheid valt onder de reikwijdte van die verklaring.Daarnaast stelt de accountant een verslag op over de doelmatigheid van
het beheer en de organisatie van de rechtspersoon.De uitvoeringsorganisatie bedingt bij de aanwijzing van de accountant
dat de minister diens werkzaamheden kan reviewen. Ook de uitvoeringsorganisaties
zelf moeten de minister desgevraagd alle inlichtingen verstrekken.De vaststelling van de jaarrekening behoeft de goedkeuring van de minister.
Het jaarverslag behoeft niet te worden goedgekeurd.De minister biedt de jaarverslagen en - rekeningen inclusief zijn oordeel
daarbij aan de Tweede Kamer aan.Naast de jaarverantwoording leveren de uitvoeringsorganisaties de minister
periodiek statistische informatie, kwartaalverslagen en/of voortgangsrapportages.
Prestatie-indicatoren kunnen hierbij een rol spelen. Of deze documenten ook
als verantwoordingsinformatie moeten worden gezien is nog niet bekend.22.5.3 ToezichtHet kabinet achtte het toezicht tot 2002 – dat werd uitgeoefend
door het Ctsv en de directie Toezicht van het ministerie – te versnipperd
en hechtte eraan dat een minder gelaagde en meer integrale beleidsuitvoering
ook in de organisatie van het toezicht haar beslag zou krijgen. Dit werd mede
ingegeven door de samenwerking die tussen uitvoeringsinstellingen (UWV, SVB
en gemeentelijke sociale diensten) tot stand moet komen.Het kabinet is van mening dat het toezicht onafhankelijk moet zijn van
het beleid en de uitvoering. Het toezicht heeft een signalerende functie gekregen.Het toezicht moet er volgens de toelichting op de SUWI-wet toe leiden
dat ten eerste de uitvoering overeenkomstig de regels en normen van het beleid
functioneert en ten tweede signalen uit de uitvoering ook evenwichtig aan
het beleid worden teruggegeven. Het toezicht moet op objectieve wijze inzicht
geven in de rechtmatige en doelmatige uitvoering van beleid en een oordeel
daarover geven. Het toezicht richt zich op de uitvoeringsorganisaties en op
de samenwerking daartussen.Het toezicht is ondergebracht bij het agentschap IWI. De leiding komt
in handen van de inspecteur-generaal IWI. De inspecteur-generaal ressorteert
rechtstreeks onder de secretaris-generaal van het ministerie en maakt onderdeel
uit van de Algemene leiding van het ministerie.IWI legt de minister eens per vier jaar een meerjarig toezichtplan voor
en jaarlijks een plan van werkzaamheden. De overige toezichtsproducten – waaronder een reviewbeleid waren –
tijdens het onderzoek van de Algemene Rekenkamer nog in ontwikkeling. Na overleg
met de minister stelt de IWI de plannen vast.Na afloop van het jaar stelt de IWI een verslag over de uitkomsten van
de toezichtwerkzaamheden op.Het jaarverslag bevat een integrale rapportage van bevindingen.Om de onafhankelijkheid van het toezicht te waarborgen zal de minister
het jaarplan, jaarverslag en alle door de Inspectie relevant geachte rapportages
ongeclausuleerd aan de Tweede Kamer sturen. De minister zal zijn oordeel daaraan
toevoegen.In de wetgeving is geregeld dat de IWI aan het UWV en aan gemeenten op
kan dragen een nader onderzoek in te stellen bij de organisatie of persoon
die de reïntegratiemiddelen besteedt.Verder biedt de wet de mogelijkheid om regels te stellen voor en aan certificering
van reïntegratiebedrijven. Ook is de mogelijkheid geboden dat de minister
dergelijke instellingen aanwijst. Het Ministerie van SZW zal voorlopig niet
van deze mogelijkheden gebruik maken. Het verwacht dat de markt zelf tot enige
vorm van certificering over zal gaan.De minister beschikt bij de uitvoeringsinstellingen naast de eerder genoemde
goedkeuringsbevoegdheden over bevoegdheden om een aanwijzing te geven, goedkeuring
te onthouden, besluiten te vernietigen en bij taakverwaarlozing noodzakelijke
voorzieningen te treffen.Het is op dit moment nog niet duidelijk op welke wijze zal worden voorzien
in andere interventies voordat de relatief zware ministeriële instrumenten
worden ingezet.22.6 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer concludeert dat in de nieuwe SUWI-structuur de
opzet van de sturing, verantwoording en toezicht op hoofdlijnen sluitend is.
Er moet echter nog veel werk verzet worden voordat het systeem van sturing,
verantwoording en toezicht zal kunnen functioneren, zoals de wet- en regelgeving
beogen. Zo zijn prestatie-indicatoren en diverse toezichtproducten nog in
ontwikkeling. De Algemene Rekenkamer beveelt de minister aan de voortvarendheid
waarmee tot nu toe is gewerkt voort te zetten, zeker waar het gaat om het
formuleren van meetbare doelstellingen. De Algemene Rekenkamer is positief
over de integrale verantwoording zoals deze binnen de nieuwe structuur gaat
plaatsvinden. Van een verbrokkelde verantwoording zoals in de oude situatie,
zal dan geen sprake meer zijn.De Algemene Rekenkamer vindt het belangrijk dat de prestatie-indicatoren
die zullen worden gehanteerd inzicht geven in de rechtmatigheid en doelmatigheid
van de uitvoering van de verschillende wetten. Zij beveelt aan indicatoren
hieromtrent vast te leggen in een regeling. In het verlengde hiervan dringt
zij er bij de minister op aan informatie over de recht- en doelmatigheid van
de afzonderlijke wetten in de verantwoordingsstukken op te doen nemen.Tenslotte is de Algemene Rekenkamer van mening dat voor alle RWT's moet
gelden dat hun verantwoording op termijn zekerheid moet geven over de rechtmatige
besteding van de publieke middelen, de prestaties en relevante aspecten van
bedrijfsvoering en dat de minister hierover de Tweede Kamer
informeert. De Algemene Rekenkamer dringt er op aan ook voor het VvK en de
Arbo-instanties tot een dergelijk oordeel te komen.22.7 Reacties minister en SVB22.7.1 Reactie ministerDe minister van SZW geeft in zijn reactie de laatste stand van zaken met
betrekking tot de verantwoording in het kader van SUWI. Vanaf januari 2002
wordt er met de betrokken RWT's, IWI en het Ministerie van Financiën
gewerkt aan de totstandkoming van aanvullende regels voor de verantwoording
en de controle daarvan. Als bijlage bij deze regels worden Modellen Verantwoording
en een controleprotocol gevoegd. In de Modellen Verantwoording worden prestatie-
en verantwoordingsgegevens geïntegreerd en een «in control statement»
opgenomen. De regels worden ultimo 2002 van kracht.De minister deelt de mening van de Algemene Rekenkamer dat de te hanteren
prestatie-indicatoren inzicht moeten geven in de rechtmatigheid en de doelmatigheid
van de uitvoering van de verschillende wetten. Aan de meetbare formulering
hiervan wordt gewerkt en moet ultimo 2002 tot resultaten leiden. Dan zal ook
duidelijk zijn welke prestatie-indicatoren en overige verantwoordingsgegevens
moeten en kunnen worden geleverd. De indicatoren zullen in de verantwoordingsmodellen
worden geïntegreerd. Jaarlijks zal worden bezien of de indicatoren toereikend
zijn voor de sturingsbehoefte van de minister en of de uitvoeringsorganisaties
deze gegevens kunnen inbouwen en verstrekken.Ten aanzien van de Arbo-instanties geeft de minister aan dat hij zich
in samenspraak met de minister van Financiën zal beraden of ook voor
Arbo-instanties tot een oordeel moet worden gekomen over de rechtmatige besteding
van de publieke middelen, de prestaies en relevante aspecten van bedrijfsvoering.
Hij tekent hier echter bij aan dat uitgangspunt bij dit beraad voor hem is
dat hij van mening is dat de ministeriële verantwoordelijkheid voor de
Arbo-instanties niet in het verlengde ligt van de Comptabiliteitswet.Over de financieringswijze en de gevraagde accountantsverklaring van het
VvK merkt de minister op dat hij tegemoet zal komen aan de aanbevelingen van
de Algemene Rekenkamer hieromtrent. Momenteel wordt de financieringssystyematiek
van het Vvk bezien, waarna met ingang van 2003 zal worden uitgegaan van financiering
op basis van het daadwerkelijk aantal verrichte beroepsmatigheidstoetsen.
Ten behoeve van de vaststelling van de vergoeding zal een audit plaatsvinden.
De verklaring van de accountant zal zich ook richten op de daadwerkelijke
kosten en er zullen tevens reviewwerkzaamheden bij het VvK plaatsvinden.22.7.2 Reactie SVBHet rapport is ook voorgelegd aan de SVB. De SVB maakte enkele inhoudelijke
opmerkingen die door de Algemene Rekenkamer zijn verwerkt in de betreffende
tekst. In het kader van de tekst over horizontale verantwoording, gaf de SVB
aan zich tot doel te hebben gesteld toe te treden tot het «Handvest
publieke verantwoording». 22.8 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is verheugd dat de minister in zijn reactie aangeeft
dat ultimo 2002 aanvullende regels omtrent verantwoording en controle, Modellen
Verantwoording, een controleprotocol en de te hanteren prestatie-indicatoren
zullen zijn vastgesteld. De Algemene Rekenkamer dringt er op aan deze zo snel
mogelijk in te voeren, daar de nieuwe structuur reeds sinds 1 januari 2002
operationeel is. Zij wil de minister nogmaals wijzen op het belang van een
tijdige invulling van deze toezichtsproducten teneinde te voorkomen dat door
het ontbreken van beheersinstrumenten de minister onvoldoende mogelijkheden
heeft tot bijsturing van de uitvoeringsorganisaties.22.9 Samenvattende tabel  UitvoeringsorganisatiesLisvCtsvArbeidsvoorzieningVvKOverige RWT's Aanwezigheid accountantsverklaring van getrouwheidJaJaJaJaJaJa Aanwezigheid rechtmatigheidsoordeel accountantJaJaNeeJaJaNeeAantal RWT's met rechtmatigheidsoordeel610110 Aantal RWT's zonder rechtmatigheidsoordeel bij de accountantsverklaring–010039 Heeft het ministerie een toezichtvisieJaJaJaJaJaJa, ten dele Bevat de visie de drie elementen informatieverzameling (I), oordeelsvorming
(O) en interventie (V)I O VI O VI O VI O VI VVoor zover aanwezig:
I, O V Bevat de visie een passage over review (R), bedrijfsvoering (B),
horizontaal toezicht (H)RRRR–H Is er een specifiek toezichtsarrangement voor de RWTJaJaJaJaNeeJaKan de minister zich een rechtmatigheidsoordeel vormenJaJaJaJaNeeNee Informeert de minister de Tweede Kamer over rechtmatigheidJaJaJaJaNee (nog niet)Nee Zijn er interventies geweest bij onrechtmatigheden of oordeelsonthoudingenNeeNeeNeeJaNvtNvt23 MINISTERIE VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT23.1 Beschrijving van het veldHet Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) heeft de volgende
RWT's:I) Cluster wettelijke zorgverzekeringen.Binnen dit cluster kan men twee groepen onderscheiden:a) 71 uitvoeringsorganen Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ),
inclusief het Centraal Administratie Kantoor Bijzondere Zorgkosten BV (CAK)
en 27 ziekenfondsen. De ziekenfondsen zijn tevens uitvoeringsorganen AWBZ.b) Topstructuurorganen in de Zorgsector: Dit zijn het College voor zorg-verzekeringen
(CVZ), het College van toezicht op de zorgverzekeringen (CTZ, inwerking getreden
in april 2001), het College tarieven gezondheidszorg (CTG), het College bouw
ziekenhuisvoorzieningen (CBZ), het College sanering ziekenhuisvoorzieningen
(CSZ) en de Stichting uitvoering omslagregelingen (SUO).II) Overige RWT'sBehalve het cluster wettelijke zorgverzekeringen zijn bij het Ministerie
van VWS de volgende vier RWT's onderscheiden: Destructiebedrijf Rendac, Stichting
Stimuleringsfonds Openbare Gezondheidszorg (SSOG), Zorg Onderzoek Nederland
(ZON) en de Pensioen- en Uitkeringsraad (PUR).Rendac heeft taken op grond van de Destructiewet. Rendac is onderdeel
van de private onderneming Sobel. De ministeriële verantwoordelijkheid
voor Rendac is op 1 oktober 2001 overgegaan naar het Ministerie van Landbouw,
Natuurbeheer en Visserij. Rendac is daarom niet in dit onderzoek betrokken.In 2000 heeft het kabinet besloten eenmalig een bedrag van € 22,7
miljoen aan het SSOG beschikbaar te stellen. Dit bedrag is in 2001 betaald.
Het fonds is verder niet in dit onderzoek meegenomen.In 2001 rapporteerde de Algemene Rekenkamer dat er 110 RWT's onder het
Ministerie van VWS vallen. Nu zijn er 106 RWT's. Deze afname is als volgt
te verklaren:In 2001 waren er 73 uitvoeringsorganen AWBZ. Het CAK werd hier apart genoemd.
Nu zijn er 71 uitvoeringsorganen AWBZ inclusief het CAK. Er zijn dus drie
uitvoeringsorganen AWBZ minder.Vorig jaar waren er 29 ziekenfondsen. Nu zijn het er 27.Een nieuwe RWT is het College Sanering Ziekenhuisvoorzieningen (CSZ),
dat in 2000 rechtspersoonlijkheid heeft gekregen.Per 1 april 2001 is de Ziekenfondsraad gesplitst in het CVZ en het CTZ.
Het overzicht publieke middelen behandelt begrotingsjaar 2000. Het CTZ is
daarom niet afzonderlijk opgenomen in de tabel. Overzicht publieke middelen RWT's in 2000 (€ mln.). RWT'sAantalTotaal
publiekRijksbijdragePremiesTarievenPrivate inkomstenUitvoerings-organen AWBZ17114 873,66,813 304,40,0JaZFW22712 764,83 080,39 327,90,0JaCVZ3154,90,054,90,0Nee CTG18,30,08,30,0NeeCBZ18,90,08,90,0NeeCSZ11,60,01,60,0NeeSUO411 583,80,01 577,90,0JaRendac5113,27,70,05,4JaZON110,410,40,00,0NeePUR1382,2382,20,00,0NeeTotalen10629 701,73 487,424 283,95,4 1 Bron: jaarverslag Algemene Kas 2000, CVZ december 2001. Private
inkomsten bestaan uit eigen bijdragen.2 Bron: jaarverslag Algemene Kas 2000, CVZ december 2001. Private
inkomsten bestaan uit eigen bijdragen.3 De beheerskosten van het CVZ in 2000 bedroegen 29,7 mln.
De overige lasten betreffen de post interestlasten voor het middelenbeheer.
Reactie CVZ, 22 augustus 2002.4 overige inkomsten zijn renteinkomsten.5 Deze cijfers zijn uit 1999. Ten tijde van het onderzoek waren
de definitieve cijfers van 2000 nog niet bekend.23.2 VerantwoordingIn deze paragraaf is de verantwoordingsstructuur beschreven, zoals deze
per 1 april 2001 (wettelijke aanvangsdatum CTZ) voor ziekenfondsen en
uitvoeringsorganen AWBZ en voor vijf van de zes topstructuurorganen van de
zorg (CVZ, CTZ, CTG, CBZ, CSZ) geldt.De ziekenfondsen, uitvoeringsorganen AWBZ en het CAK moeten voor 1 maart
over het voorafgaande boekjaar verantwoording afleggen. Daartoe stellen zij
aan het CTZ en CVZ een financieel verslag en een uitvoeringsverslag over het
voorafgaande boekjaar ter beschikking.Het CVZ stelt jaarlijks voor 31 december een financieel verslag over de
uitgaven en ontvangsten in het voorafgaande boekjaar op over het beheer van
de Algemene Kas (Ziekenfondswet) en het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten
(AFBZ). Het CVZ maakt bij het opstellen van dit verslag gebruik van de rechtmatigheidsrapportages
die het CTZ uitbrengt.Het CVZ, CTZ, CTG, CBZ, CSZ moeten jaarlijks voor 1 oktober een begroting
en een werkprogramma (voor het komende boekjaar) indienen alsmede een financieel
verslag (over het voorgaande boekjaar) voor 1 juli. Al deze stukken behoeven
instemming van de minister. Tevens zenden deze vijf RWT's voor 1 juli een
verslag van werkzaamheden naar de minister.Het werkprogramma, verslag van werkzaamheden en het financieel verslag
worden door de minister naar de beide kamers van de Staten-Generaal gezonden.De verantwoordingstermijn voor het verslag van werkzaamheden van het CVZ
is door het CVZ vervroegd van 1 juli naar 1 april om zo beter in
de pas te lopen met de VBTB ontwikkelingen. Het verslag over 2001 is maart
2002 uitgebracht.1In de verantwoordingstructuur ZON en PUR hebben zich geen grote wijzigingen
hebben voorgedaan. 23.2.1 RechtmatigheidZiekenfondsen en uitvoeringsorganen AWBZDe verantwoording over de rechtmatigheid van de uitvoering van de ZFW
is de afgelopen jaren vormgegeven. De Algemene Rekenkamer heeft over de modernisering
verantwoording en toezicht Ziekenfondswet een rapport gepubliceerd.1 Vanaf het boekjaar 2001 dienen ziekenfondsen zich jaarlijks
expliciet te verantwoorden over de recht- en doelmatige uitvoering van de
ZFW.Ook de uitvoeringsorganen AWBZ dienen zich vanaf boekjaar 2001 te verantwoorden
over de recht- en doelmatige uitvoering AWBZ. Inmiddels is de modernisering
verantwoording en verslaggeving AWBZ gestart.Topstructuurorganen in de zorgsectorGebleken is dat bij al deze RWT's in de verantwoording een accountantsverklaring
is opgenomen waarin de accountant op grond van zijn onderzoek tot het oordeel
komt dat de verantwoording een getrouw beeld geeft. De verantwoordingen over
boekjaar 2000, uitgezonderd die van het CTG bevatten ook een rechtmatigheidsoordeel.2Overige RWT'sDe jaarrekening van beide RWT's (ZON en PUR) bevat zowel een getrouwheids-
als een rechtmatigheidsoordeel.23.2.2 Prestaties en bedrijfsvoeringAlle onderzochte RWT's (uitvoeringsorganen ZFW en AWBZ, topstructuurorganen
zorg, overige RWT's) verantwoorden zich in meer of mindere mate over hun prestaties.
Specifieke verantwoording over de bedrijfsvoering vindt bij enkele RWT's plaats.23.2.2.1 Casestudies verantwoording bedrijfsvoering en
prestatiesDe Algemene Rekenkamer heeft bij twee RWT's een inventariserend onderzoek
gedaan naar de manier waarop deze RWT's zich verantwoorden over de bedrijfsvoering
en prestaties. Dit betreft het CBZ en ZON.College bouw ziekenhuisvoorzieningen (CBZ)Het CBZ adviseert desgevraagd de minister over voorgenomen beleid ten
aanzien van ziekenhuizen, verstrekt bouwvergunningen voor het bouwen van zorginstellingen
en stelt daarvoor bouwmaatstaven vast.Het CBZ streeft er naar een verantwoording te kunnen geven over de prestaties/werkzaamheden
zonder te vervallen in weinig zeggende opsommingen van x adviezen, y vergunningen
afgegeven etc. Het is eerder van belang om vast te stellen wat de maatschappelijke
effecten zijn van het gevoerde beleid c.q. van de verrichte werkzaamheden.
Bijvoorbeeld: in hoeverre is de privacy in de verpleeghuizen (door toedoen
van het CBZ) toegenomen? Deze opvatting vindt zijn weerslag in het werkprogramma
2002. Hierin wordt inhoud gegeven aan de missie van CBZ: «Het zich medeverantwoordelijk voelen voor voldoende capaciteit, een
kwalitatief optimale infrastructuur en een goede prijs-kwaliteitverhouding».Zorgonderzoek Nederland (ZON)Zorgonderzoek Nederland (ZON) is een intermediaire organisatie voor het
onderzoek op terrein van gezondheid, preventie en zorg. Het streven van ZON
is de jaarverslagen zo snel mogelijk te publiceren (januari volgende jaar).
Tevens wordt er per programma een korte vooruitblik op het komende jaar gegeven.
De komende jaren wil ZON het jaarverslag leesbaar houden door minder feitelijk
en meer themagericht en kernachtig te rapporteren. Gegevens over de voortgang
van lopende projecten zullen dan op de website van ZON verschijnen. Over afgesloten
projecten kunnen details uit evaluatieverslagen worden gehaald. Ook zullen
verslagen per kernthema worden opgesteld.ZON wil systematisch monitoren wat er met aanbevelingen uit verricht onderzoek
gebeurt. Hiervan zijn nog geen publiek toegankelijke documenten beschikbaar
omdat in de periode 2001/2002 de eerste programma's tot een einde komen.23.3 Toezicht23.3.1 ToezichtvisieSinds 1997 beschikt het Ministerie van VWS over een algemene toezichtsvisie
voor het gehele beleidsterrein van VWS. Deze toezichtsvisie omvat de elementen
van de toezichtsketen informatieverzameling, oordeelsvorming en interventie.In 1999 is de Wetswijziging Uitvoeringsorganen Volksgezondheid aangenomen.
Met deze wetswijziging zijn de taken en de onderlinge relaties tussen het
Ministerie van VWS met onder meer het CVZ, CTZ, CTG, CBZ en CSZ veranderd.In de wetswijziging is uitgegaan van het volgende bestuursmodel:11) De taken (van de uitvoeringsorganen) zijn strikt uitvoerend van aard
en worden bij of krachtens de wet vastgelegd.2) Het bestuur bestaat uit door de minister te benoemen onafhankelijke
deskundigen.3) De minister beschikt over sturings- en toezichtsinstrumenten om inhoud
te geven aan zijn politieke verantwoordelijkheid.4) Het bestuur is verantwoordelijk voor de inrichting en werkwijze van
het uitvoeringsorgaan en brengt die verantwoordelijkheid tot uiting in een
bestuursreglement dat onderworpen is aan de goedkeuring van de minister.Verder komen in het wetsvoorstel de verantwoordingsdocumenten van de betrokken
RWT's en de termijn waarop deze moeten worden aangeleverd aan de orde.Het CTZ is de wettelijke toezichthouder op de ziekenfondsen en de uitvoeringsorganen
AWBZ.Geconcludeerd kan worden dat deze wetswijziging geleid heeft tot een verbeterde
verantwoordings- en toezichtsstructuur.De toezichtsvisie van het Ministerie van VWS uit 1997 is ook voor de PUR
van toepassing. In 1999 is een specifiek op de PUR toegesneden toezichtsvisie verschenen. Naar aanleiding van deze toezichtsvisie is de Wet
PUR aangepast.De toezichtsvisie uit 1997 is voor ZON niet verder uitgewerkt in aanvullende
beleidsstukken. Daarbij moet wel worden aangetekend dat het toezicht in zowel
de Wet ZON als in het bijbehorende Koninklijk Besluit op een vergelijkbare
wijze als de topstructuurorganen zorg is vormgegeven.23.3.2 Informatievoorziening in de zorgsectorDe minister van VWS heeft in december 2000 een plan van aanpak «informatievoorziening
in de Zorg» aan de Tweede Kamer aangeboden1.
Resultante hiervan is dat de informatievoorziening over de Zorgsector uit
meerdere documenten gaat bestaan. Voorheen werd uitsluitend over het voorafgaand
jaar het gerealiseerde beleid verantwoord in het Jaar Overzicht Zorg (JOZ).In de nieuwe structuur bestaat informatievoorziening in de zorgsector
onder andere uit de Zorgnota, die bedoeld is om op hoofdlijnen inzicht te
geven in het voorgenomen beleid, en het Jaarbeeld Zorg, waarin de minister
zich verantwoordt over het beleid van het afgelopen jaar.De eerste Zorgnota (voorgenomen beleid 2000) is gepubliceerd in 1999,
het eerste Jaarbeeld Zorg (gerealiseerd beleid in 2000) in 2001. De minister
streeft ernaar dat het in mei 2003 te publiceren Jaarbeeld Zorg het kwaliteitsniveau
van de Zorgnota evenaart2. De minister merkt
daarbij expliciet op dat het Jaarbeeld Zorg niet dient om zich te verantwoorden
over de rechtmatigheid van de daarin opgenomen uitgaven.3In het «Eindrapport Werkgroep Integratie van de Premiesectoren»
(juli 2001) wordt op verzoek van het kabinet een advies gegeven op de verdere
integratie van het begrotingsproces van de premiesectoren (zorg en sociale
zekerheid) en de rijksbegroting.4 In dit advies
wordt nagegaan hoe verbeteringen mogelijk zijn in de EMU rapportages over
sociale fondsen, hoe het VBTB gedachtegoed in de Zorgnota 2002 kan worden
geïmplementeerd, en hoe de informatievoorziening over de zorg aan de
Tweede Kamer verder kan worden gestroomlijnd. In het advies wordt niet specifiek
ingegaan op de wijze waarop over de rechtmatigheid van de uitgaven in de zorgsector
aan de Tweede Kamer zal worden gerapporteerd.23.3.3 Modernisering verantwoording en verslaggeving AWBZHet CVZ heeft op 12 juli 2001 een «Plan van aanpak modernisering
van de verantwoording en verslaggeving in de AWBZ» gepubliceerd.5Het CTZ constateert dat de uitvoeringsorganen AWBZ niet in staat zullen
zijn verantwoording af te leggen over hun wettelijke taken, zolang de koppeling
tussen verzekerde, prestatie en prijs in de uitvoering niet kan worden gelegd.
Dit betekent dat ook het CTZ tot die tijd niet kan voldoen aan zijn verplichting
jaarlijks per uitvoeringsorgaan AWBZ te rapporteren over de rechtmatige uitvoering
van de AWBZ.Gelet op de planningen van het groot project modernisering AWBZ en het
project modernisering verantwoording en verslaglegging AWBZ duurt dit tot
minimaal eind 2003.In haar reactie op bovenstaande passage schrijft de staatssecretaris dat
de aandacht van het CVZ en het CTZ zich op dit moment concentreert op het realiseren van de modernisering van de verantwoording in het kader
van de ziekenfondsverzekering. Dat vereist een aanzienlijke inspanning. Dat
de modernisering van de verantwoording van de AWBZ iets later daarop volgt,
is volgens de staatssecretaris in dit licht dan ook billijk. Dat de modernisering
van de verantwoording en het toezicht voor de AWBZ in de tijd later volgt,
wil niet zeggen dat er in de komende periode geen toezicht op de uitvoering
van de AWBZ kan plaatsvinden. Dit toezicht zal evenwel op de traditionele
wijze plaatsvinden, kort gezegd door middel van onderzoek door de toezichthouder
zelf.123.3.4 ZorgkantorenDe gezamenlijke verzekeraars (uitvoeringsorganen AWBZ) hebben de taken
die voorvloeien uit de verzekeringsuitvoering van de AWBZ op basis van vrijwillige
mandatering aan zorgkantoren overgedragen. De wettelijke verantwoordelijkheid
voor de taakuitoefening berust echter nog steeds bij de uitvoeringsorganen
AWBZ.Er is een plan van aanpak opgesteld om voor het eerst over het jaar 2003
de verantwoordingsplicht voor de zorgkantoren in te voeren. Dit plan is gebaseerd
op een tussen de minister van VWS, Zorgverzekeraars Nederland (ZN) en CVZ
op 13 maart 2001 overeengekomen convenant inzake taken en beheerskosten
zorgkantoren.Het CVZ schrijft op 22 augustus 2002 in haar reactie dat inmiddels het
plan van aanpak modernisering van de verantwoording en verslaggeving in de
AWBZ door het CVZ ter hand is genomen. Nadat samen met het ministerie is nagegaan
of en op welke wijze de deelprojecten van de modernisering van de AWBZ goed
met elkaar samenhangen is gekozen voor een basisverantwoording (op basis van
de huidige administraties) door de zorgkantoren.De inspanningen van de zorgkantoren zijn aanzienlijk. In dit najaar (2002)
worden de beleidsregels voor de verantwoording en verslaggeving en voor het
rechtmatigheidsonderzoek opgesteld. Gelet op het belang van een goed toezicht
werken CVZ en CTZ samen bij de opstelling van deze beleidsregels en zijn zij
attent op de later te realiseren wettelijke verantwoording door de uitvoeringsorganen
AWBZ.223.3.5 RechtmatigheidVoor wat betreft de rechtmatigheid bij de RWT's van het Ministerie van
VWS zijn er bij de ziekenfondsen en de uitvoeringsorganen AWBZ twee ontwikkelingen.In de eerste plaats wordt naar verwachting vanaf verslagjaar 2001 gerapporteerd
over de rechtmatige uitvoering van de Ziekenfondswet.Daarnaast stelt het CTZ dat het tijdens het moderniseringstraject AWBZ
tot in ieder geval 2003 niet mogelijk is te rapporteren over de rechtmatige
uitvoering van de AWBZ per uitvoeringsorgaan.In de reactie van het CVZ van 22 augustus geeft zij aan dat gelet op de
actuele planningen van het groot project modernisering AWBZ, waarover de staatssecretaris
van VWS op 15 juli 2002 aan de Tweede Kamer verslag heeft uitgebracht
en het project modernisering verantwoording en verslaggeving AWBZ duurt het
minimaal tot en met 2004 voordat er over over de rechtmatige
uitvoering van de AWBZ per uitvoeringsorgaan van de AWBZ kan worden gerapporteerd.Volgens het CVZ is dit onvermijdelijk, omdat juist door de modernisering
van de AWBZ de informatiesystemen verantwoordingsinformatie op verzekerdenniveau
zullen gaan bevatten. De modernisering van de AWBZ bevat echter een fasering,
waardoor nog enkele jaren verantwoord wordt op basis van de huidige administraties.1Bij de topstructuurorganen in de zorgsector hebben zich geen vermeldenswaardige
ontwikkelingen op het gebied van de rechtmatigheid voorgedaan. Dit geldt ook
voor de overige RWT's.23.3.6 ReviewbeleidHet reviewbeleid van het Ministerie van VWS staat niet als zodanig vermeld
in de Toezichtsvisie uit 1997.Het review instrument maakt wel onderdeel uit van controles door de departementale
accountantsdienst.Hierbij kan men twee soorten activiteiten onderscheiden:1) Collegiaal overleg met huisaccountants van subsidie ontvangende instellingen
(begrotingsgeld).2) Advies en onderzoek op het gebied van premie uitgaven.Van beide activiteiten wordt zowel de planning als een samenvattende rapportage
in het Audit Comittee van het Ministerie van VWS besproken. Uitkomsten van
collegiale overleggen met huisaccountants van subsidie ontvangende instellingen
worden aan de subsidieverstrekkende beleidsdirectie ter beschikking gesteld.23.3.7 Visie op prestaties en bedrijfsvoeringIn deze paragraaf wordt ingegaan op de visie van het Ministerie van VWS
op de verantwoording over prestatie en bedrijfsvoering door het CBZ en de
ZON.College bouw ziekenhuisvoorzieningen (CBZ)Het toezicht van de minister van VWS op het CBZ is ingebed in het integrale
beleid rondom sturing en toezicht op de topstructuurorganen in de zorgsector
(CVZ, CTZ, CTG, CSZ en CBZ). Het ministerie heeft waarnemers bij de vergadering
van het CBZ en bij de vergaderingen van de diverse commissies. De waarnemers
maken daarvan verslagen, waarin ook hun inbreng en eventuele attentiepunten
voor het ministerie worden vastgelegd.Het is in het belang van het Ministerie van VWS om de informatievoorziening
vanuit het CBZ zowel qua tijd als qua inhoud zo goed mogelijk te laten aansluiten
bij hetgeen het ministerie zelf in het kader van de VBTB begroting en verantwoording
aan de Tweede Kamer moet melden.Momenteel wordt er er gediscussieerd op welke wijze het VBTB denken kan
worden vertaald naar de rapportages over bedrijfsvoering en prestaties van
het CBZ (werkprogramma en verslag van werkzaamheden). Tenslotte wordt gewerkt aan een betere koppeling tussen het verslag van
werkzaamheden en het werkprogramma van het CBZ en aan het vervroegen van de
termijnen voor het aanleveren van de stukken. 1 juli is de termijn die hiervoor
in de wet staat, maar ook het CBZ ziet (mede vanwege VBTB) de ratio in van
een versnelling van de verslaggeving.Zorgonderzoek Nederland (ZON)Tussen het Ministerie van VWS en ZON vindt ongeveer één
keer per maand regulier werkoverleg plaats. Voor ZON is geen verdere toezichtsvisie
uitgewerkt, wet- en regelgeving bieden voldoende aanknopingspunten voor het
overleg.Eén van de problemen waar het ministerie mee wordt geconfronteerd
is de onderuitputting van de ZON budgetten. Een aantal aspecten van dit probleem
zijn door het ministerie nader toegelicht.Het blijft het lastig voor het ministerie om als goede opdrachtgever op
te treden: projectmanagement kan nog beter. Daarnaast heeft ZON erg veel financiële
reserves «die lastig oplossen». Hiervoor worden twee oorzaken
aangedragen. Het betreft enerzijds resterende reserves uit het verleden en
anderzijds vindt het ministerie dat ZON geld niet snel genoeg «wegzet».
In de ogen van het ministerie zou dit mede veroorzaakt worden doordat er te
weinig aanbieders zijn op de markt waarop ZON opereert. Het ministerie vraagt
zich in dezen af of het maximale budget dat door ZON kan worden verwerkt afhankelijk
is van het aantal personeelsleden van ZON, of van het absorptievermogen van
het onderzoeksveld. Ook het feit dat ZON met een baten-lasten stelsel werkt
in tegenstelling tot het bij de Rijksoverheid gebruikelijke verplichtingen-kas
stelsel werkt belemmerend. Deze problematiek heeft de aandacht van de departementsleiding.ZON is op dit moment (2002) nog volop bezig met het op orde brengen van
de projectadministratie. Ook worden er in 2002 overleg met ZON, verbeteringen
in de sturing tussen VWS en ZON aangebracht. In 2003 zal deze nieuwe, meer
resultaatgerichte werkwijze operationeel moeten zijn. Dit zal tot effect hebben
dat er meer zicht komt op de te verwachten prestaties in termen van kennis
en de implementatie van kennis in beleid, de preventie- en de zorgsector.
Tevens ontstaan er meer mogelijkheden voor bijsturing, mocht tussentijds blijken
dat de onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten niet het beoogde resultaat
opleveren. Tenslotte zal in 2003 op grond van de wet ZON de evaluatie van
ZON in gang worden gezet.23.4 ConclusiesDe minister van VWS heeft in december 2000 een plan van aanpak informatievoorziening
in de zorg aan de Tweede Kamer aangeboden. In de nieuwe structuur bestaat
informatievoorziening in de zorgsector onder andere uit de Zorgnota, die bedoeld
is om op hoofdlijnen inzicht te geven in het voorgenomen beleid, en het Jaarbeeld
Zorg, waarin de minister zich verantwoordt over het beleid van het afgelopen
jaar. De eerste Zorgnota (voorgenomen beleid 2000) is gepubliceerd in 1999,
het eerste jaarbeeld Zorg (gerealiseerd beleid in 2000) in 2001. De minister
streeft ernaar dat in 2003 het jaarbeeld Zorg het kwaliteitsniveau van de
Zorgnota evenaart. De minister merkt expliciet op dat het Jaarbeeld Zorg niet
dient ter verantwoording over de rechtmatigheid van de daarin opgenomen uitgaven. Een verdere uitwerking van het informatiebeleid over de zorgsector vindt
plaats in het «Eindrapport Werkgroep Integratie van de Premiesectoren»
(juli 2001). In dit rapport wordt niet specifiek ingegaan op de wijze waarop
over de rechtmatigheid van de uitgaven in de zorgsector aan de Tweede Kamer
zal worden gerapporteerd.Door het aannemen van de «Wet uitvoeringsorganen volksgezondheid»
en de «Wet instelling College van toezicht op de zorgverzekeringen»
zijn de taken en de onderlinge relaties tussen het Ministerie van VWS en onder
andere het CVZ, CTU (vanaf 2001 CTZ), CTG, CBZ, en CSZ veranderd. Zo
zijn de taken van deze uitvoeringsorganen bij wet vastgelegd, en beschikt
de minister over sturings- en verantwoordingsinstrumenten om inhoud te geven
aan zijn politieke verantwoordelijkheid.Verder komen de verantwoordingsdocumenten van de betrokken RWT's en de
termijn waarop deze moeten worden aangeleverd aan de orde. Geconcludeerd kan
worden dat deze wetten hebben geleid tot een verbeterde verantwoordings- en
toezichtsstructuur.Na de instelling van het CTZ (april 2001) wordt het toezicht op de ziekenfondsen
en de uitvoeringsorganen AWBZ uitgevoerd door het CTZ (toezichthouder) en
het CVZ (sturingsorgaan). CVZ en CTZ werken conform de wettelijke bepalingen
samen bij de opstelling van (beleids)-regels voor de ziekenfondsen en de uitvoeringsorganen
AWBZ. Hieronder vallen ook de zorgkantoren, die door de uitvoeringsorganen
zijn gemandateerd om de AWBZ werkzaamheden uit te voeren.De verwachting is dat met ingang van verslagjaar 2001 kan worden gerapporteerd
over de rechtmatigheid van de verstrekkingen in het kader van de Ziekenfondswet.Het CTZ stelt dat in ieder geval tot 2003 nog niet kan worden voldaan
aan de wettelijke verplichting tot een rapportage over de rechtmatigheid verstrekkingen
AWBZ per uitvoeringsorgaan. Inmiddels is duidelijk dat dit ook in 2004 niet
het geval zal zijn. Deze ontwikkeling vervult de Algemene Rekenkamer met zorg.
Het is de Algemene Rekenkamer niet duidelijk wanneer er wel over de rechtmatigheid
van de verstrekkingen per uitvoeringsorgaan van de AWBZ kan worden gerapporteerd.Bij de overige RWT's (ZON en PUR) hebben zich geen grote veranderingen
op het gebied van verantwoording en toezicht voorgedaan. Uit een onderzoek
van het Ministerie van VWS in 2001 komt naar voren dat de toezichtsstructuur
voor wat betreft ZON in opzet goed is, maar dat de werking nog kan worden
verbeterd. Dit heeft de aandacht van de departementsleiding van VWS.23.5 Reacties minister en CTZHet conceptrapport is voorgelegd aan de minister van VWS, en aan CBZ,
ZON, CVZ en CTZ. Naar aanleiding van de reacties van de minister en de vier
RWT's is de tekst in het rapport op diverse plaatsen aangepast.Reactie minister van VWSDe minister van VWS ziet de bevindingen van de Algemene Rekenkamer als
een steun in de rug bij de vele ontwikkelingen die de afgelopen jaren in gang
zijn gezet. Als gevolg van het kabinetsbesluit om in 2005 een nieuwe basisverzekering
in te stellen, zal de rol van diverse actoren in de zorgsector opnieuw worden
bezien. Vanzelfsprekend zal ook het toezicht op – en de
verantwoording door RWT's, alsmede de informatievoorziening over de zorgsector
nadrukkelijk de aandacht krijgen.Namens de staatssecretaris merkt de minister op, dat bij de AWBZ naast
de modernisering van het toezicht ook sprake is van een inhoudelijke modernisering.
De beide moderniseringsslagen bij de AWBZ zijn op een gestructureerde wijze
aan elkaar verbonden. Gedurende de periode dat het CTZ nog niet met rechtmatigheidsrapportages
zijn oordelen over de uitvoering van de AWBZ op een gemoderniseerde wijze
kenbaar maakt, zal het CTZ de uitvoering van de AWBZ op de klassieke wijze,
dat wil zeggen door middel van eigen onderzoek ter plekke moeten beoordelen.Reactie CTZMet ingang van 2001 dient het CTZ, per uitvoeringsorgaan van de AWBZ,
rechtmatigheidsrapportages op te stellen. Het CTZ deelt de zorg van de Algemene
Rekenkamer dat op dit moment niet aan deze wettelijke eis kan worden voldaan.
Het CTZ is niet gelukkig met de discrepantie die momenteel bestaat tussen
de in de wet vastgelegde uitvoeringsstructuur in de AWBZ (en het daaraan gekoppelde
toezicht) en de wijze waarop de uitvoering is ingevuld. Het CTZ heeft daarover
regelmatig signalen afgegeven aan de bestuurlijk verantwoordelijke instanties.In de overgangsfase naar een sluitende verantwoordelijkheidsverdeling
en verantwoording zoekt het CTZ naar een oplossing waarmee het toezicht op
de rechtmatige uitvoering van de AWBZ zo goed mogelijk wordt gewaarborgd.
In aansluiting op concreet voorgestelde wijzigingsmaatregelen zal het CTZ
steeds aangeven hoe het toezicht op de AWBZ in de nieuwe situatie kan worden
vormgegeven, welke risico's het CTZ daarbij signaleert en via welke bestuurlijke
maatregelen deze risico's mogelijk kunnen worden ondervangen of beperkt.23.6 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is verheugd dat bij de vormgeving van de basisverzekering
nadrukkelijke aandacht wordt geschonken aan het toezicht op en de verantwoording
door RWT's, alsmede de informatievoorziening over de zorgsector.De Algemene Rekenkamer is zich bewust van de complexiteit van en de samenhang
tussen de inhoudelijke modernisering van de AWBZ en de modernisering verantwoording
en verslaggeving AWBZ. Een sluitende verantwoordingsstructuur overeenkomstig
wettelijke voorschriften kan bijdragen aan een doelmatige uitvoering van de
AWBZ. In de reacties van het Ministerie van VWS, het CVZ en het CTZ wordt
helaas nog geen uitspraak gedaan over het moment waarop het CTZ wel in staat
is rechtmatigheidsoordelen per uitvoeringsorgaan AWBZ op te stellen. De Algemene
Rekenkamer zal dan ook verdere ontwikkelingen op het gebied van de modernisering
verantwoording en verslaggeving AWBZ nauwgezet blijven volgen. 23.7 Samenvattende tabel  Ziekenfondsen CVZCTZ CBZ CTG CSZSUO PUR ZONRendacaAanwezigheid accountantsverklaring van getrouwheidjajanvtJajajajaJajaneeAanwezigheid rechtmatigheidsoordeel accountant neejanvt Janeebjajajajanee Heeft het ministerie een toezichtsvisieja (sinds 1997)c Bevat de visie de elementen informatieverzameling
(I), oordeelsvorming (O) en interventie (V)nvtdja (I, O, V) nvt Bevat de visie een passage over review (R), bedrijfsvoering
(B), horizontaal toezicht (H)nvtDe review als zodanig
staat niet vermeld in de visie, maar vindt wel
plaats. Bnvt Is er een specifiek toezichtsarrangement voor de
RWTjajajajajajajajajanvtKan de minister zich een rechtmatigheidsoordeel vormennvtjajajajajajajajanvtInformeert de minister de Tweede Kamer over rechtmatigheidnvtjajajajajajajajaneeZijn er interventies geweest bij onrechtmatigheden
of oordeelsonthoudingennvtnvtnvtnvtnvtnvtnvtnvtnvtnvtToelichting:a De ministeriële verantwoordelijkheid voor Rendac is
op 1 oktober 2001 overgegaan naar het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij.b In jaarrekening 2000 van het CTG geen rechtmatigheidsverklaring,
in de jaarrekening 2001 wel. (opgave VWS).c De minister heeft reeds in 1997 een algemene toezichtsvisie
ontwikkeld, die het gehele werkterrein van het ministerie aangaat. Vanuit
deze algemene toezichtsvisie zijn voor de verschillende beleidsterreinen eigen
toezichtsarrangementen ontwikkeld. Deze vraag wordt «beantwoord»
voor de afzonderlijke toezichtsarrangementen.d Toezicht op de recht- en doelmatige uitvoering van de ZFW
(resp. AWBZ) door ziekenfondsen (resp. uitvoeringsorganen AWBZ) wordt door
CTZ uitgevoerd. De minister heeft in de uitwerking van de toezichtsvisie in
wet- en regelgeving deze wijze van getrapt toezicht vormgegeven. Het CTZ ontwikkelt
een toezichtvisie en toezichtbeleid ten aanzien van de ziekenfondsen. BIJLAGE 1 Tabel met conclusies, aanbevelingen en
reactiesConclusiesAanbevelingenReactie ministers Normen verantwoording en toezicht     De Algemene Rekenkamer is zeer verheugd met de ontwikkeling
dat de verantwoording door, en het toezicht op de RWT's en de informatieverstrekking
van de minister aan de Tweede Kamer die via de CW 2001 is geregeld, en dat
dit plaatsvindt in het kader van VBTB. Het belang van transparantie voor wat betreft
sturing van en toezicht op het functioneren van RWT's en ZBO's wordt nog eens
benadrukt. Het kabinet Balkenende heeft besloten de behandeling van de
Kaderwet ZBO's in de Eerste Kamer aan te houden in afwachting van de uitkomsten
van een evaluatie. Deze evaluatie ter uitwerking van de afspraken in het Strategische
Akkoord over ZBO's wordt voorbereid. Het betreft het beleid inzake RWT's en
ZBO's. Het Ministerie van Financiën heeft ten behoeve van de departementen
een publicatie uitgebracht met aandachtspunten voor een goede invulling van
het relatiebeheer van departementen met hun ZBO's en RWT's. In artikel
65, tweede lid van de CW 2001 wordt de financiële informatievoorziening
over RWT's en ZBO's door de moederministeries geregeld. In de ontwerpbegroting
2004 moet deze informatie voor het eerst worden vermeld. In de Rijksbegrotings-
en verantwoordingsvoorschriften in het najaar van 2002 worden daarvoor bepalingen
opgenomen.    De concept-Kaderwet ZBO's vertoont,
vooral voor ZBO's met gemengde financiering leemtes. – De concept-Kaderwet
ZBO's hanteert een betrekkelijk beperkt begrip van ZBO. – De overzichten
met de in de begroting bij de beleidsartikelen opgenomen begrote bedragen
voor de ZBO's (CW 2001) bevatten slechts een deel van het publieke geld bij
ZBO's/RWT's.     De algemene uitgangspunten en normen van het Rijk
zijn verspreid over meerdere documenten (afstemming c.q. sluitend maken van
wet- en regelgeving). Een daarvan is een nota waardoor de departementen zich
gemakkelijker kunnen onttrekken aan de uitgangspunten.Departementen zullen zich minder snel kunnen ontrekken aan de uitgangspunten
als het Ministerie van Financiën en/of BZK een actieve regelende en coördinerende
rol op zich nemen.    De normen en uitgangspunten voor de verslaggeving
over bedrijfsvoering bij ZBO's/RWT's zijn nog het minst ver uitgewerkt. De
mate waarin, diepgang, frequentie, in welk document, aansluiting VBTB etc.
zijn nog in ontwikkeling. De Algemene
Rekenkamer pleit (ook eerder al) voor een bedrijfsvoeringsverklaring door
het bestuur van de RWT. De Algemene Rekenkamer acht het zinvol, in het
bijzonder voor de Tweede Kamer, dat er bij een volgende stap in het denken
over toezicht enige systematiek aangebracht wordt in het toezichtveld en de
gehanteerde normatiek.De ministers
wijzen op het Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering welke een
nadere aanvulling van artikel 21 van de CW 2001 over de verantwoordelijkheid
van de minister op dit gebied geeft. In het interdepartementale implementatietraject
is een nadere uitwerking van normen en uitgangspunten voor de verslaglegging
over de bedrijfsvoering door RWT's en ZBO's onderwerp van studie. Waarover
een minister in het kader van zijn toezicht geïnformeerd wenst te worden,
dient aan te sluiten bij de reikwijdte van zijn verantwoordelijkheid. Bij
het invullen van zijn verantwoordelijkheid geven de aanwijzingen voor regelgeving
124a t/m z inzake ZBO's, de CW 2001, het Referentiekader en de specifieke
wet- en regelgeving voor een ZBO gezamenlijk aangrijpingspunten.   De minister zegt toe dat bekeken zal worden of de komende zelfevaluaties
en de toetsing daarvan aan de hand van de kaderstellende visie empirisch materiaal
opleveren voor het aanbrengen van systematiek in het toezichtveld en de gehanteerde
normatiek. De minister geeft aan dat uitgangspunten en normen voor een
integriteitsbeleid bij RWT's gezien de diversiteit aan wettelijke taken, vooral
specifiek dienen te worden opgelegd.    Sommige jaarverslagen en -rekeningen bevatten weliswaar
aanzetten voor een geïntegreerde verantwoording, maar deze zijn over
de gehele linie nog onvoldoende om van een volledig en betrouwbaar geïntegreerd
verantwoordingsdocument te kunnen spreken.De Algemene
Rekenkamer beveelt aan om bij de gedachtevorming over de toekomstige publieke
verantwoording door RWT's nadrukkelijk ook de mogelijkheid te betrekken van
een geïntegreerd verantwoordingsdocument waarin het bestuur van een RWT
zich aan alle belanghebbenden verantwoordt over de rechtmatigheid, de geleverde
prestaties, de kwaliteit van de taakuitvoering en over essentiële onderdelen
van de bedrijfsvoering. Dit document zou vervolgens voorzien kunnen worden
van een verklaring van getrouwheid van een externe accountant.     Door het kabinet zijn nog geen uitgangspunten en
normen geformuleerd voor een integriteitsbeleid bij RWT's. De minister merkt op dat het opnemen van integriteit als
specifiek aandachtspunt bij de accountantscontrole hierbij een mogelijk optie
is.   Toezichtvisies     De progressie in opzet van departementale
toezichtstructuren is langzamer dan verwacht. Ten opzichte van de tweede RWT-publicatie
is de situatie met betrekking tot het aanwezig zijn van toezichtvisies slechts
licht gewijzigd is. Nog lang niet bij alle departementen bestaan er toezichtarrangementen
voor alle individuele RWT's. De Algemene
Rekenkamer beveelt aan om een concreet tijdpad in de nabije toekomst te bepalen
voor het formuleren van de toezichtvisies. Het is van belang dat het toezicht
is toegesneden op het product dat moet worden opgeleverd en op het publieke
belang dat daarbij in het geding is. Daarbij dient goed te worden vastgelegd
wat het publieke belang isDe minister
acht het van belang dat bij het opstellen van een toezichtvisie de diversiteit
van het toezichtveld nadrukkelijk in acht wordt genomen. Hij voegt daaraan
toe dat de ministeries een eigen verantwoordelijkheid hebben ten aanzien van
het vormen van toezichtvisies. Toezicht dient doelmatig te zijn en in verhouding
te staan tot de ermee gemoeide publieke belangen. De minister geeft aan
dat moet worden aangegeven wat de redenen waren om eventueel te interveniëren
of om van eventueel interveniëren af te zien. Dit gaat volgens hem niet
alleen op voor toezicht op de naleving van wet- en regelgeving, maar ook voor
bestuurlijk toezicht op medeoverheden en ZBO's.Wel wordt er bij veel departementen
gewerkt aan toezichtvisies en/of arrangementen. De progressie in feitelijke
uitvoering en werking was in de onderzochte periode nog geringer. In de toezichtvisies
die reeds zijn ontwikkeld komen de elementen informatieverzameling, oordeelsvorming
en interventie aan de orde. Onderwerpen als review, bedrijfsvoering en horizontale
verantwoording maken veelal geen deel uit van de toezichtvisies. In het
kabinetsstandpunt wordt het onderscheid tussen de verschillende toezichtobjecten
(zoals: markten, naleving van regelgeving, lagere overheden en andere organisaties
met een publieke taak, zoals RWT's) niet expliciet gemaakt. De minister benadrukt
dat het nieuwe traject waarbij de verantwoordelijke ministers toezichtarrangementen
evalueren specifieker en breder is dan het door de Algemene Rekenkamer geformuleerde
«invullen van de checklist voor alle ZBO's». De minister stelt
dat bij de evaluaties een pragmatische houding op zijn plaats is. De minister
merkt op dat de formulering van de Algemene Rekenkamer dat de Kaderstellende
visie geen bindende werking heeft, de status van de kabinetsvisie onrecht
aan doet. De minister geeft aan dat de ministers zelf verantwoordelijk zijn
voor de implementatie van de kabinetsvisie. BZK heeft hierbij een katalysator
en faciliterende functie. Bij de evaluaties van de toezichtarrangementen
wordt onderscheid gemaakt tussen verschillende objecten van toezicht.   Review     Bij alle departementen is aandacht voor
het reviewbeleid, alleen de mate van implementatie verschilt nogal tussen
de departementen. Ook binnen de departementen zijn aanzienlijke verschillen.
 De accountantsdienst heeft in de praktijk (teveel) een sturende en initiërende
rol, bij beleidsdirecties is er veelal gebrekkige aandacht voor reviews en
in veel gevallen is er een onduidelijke taakverdeling tussen AD en beleidsdirecties.
 Nog niet alle directies FEZ maken de toezichthoudende en kaderstellende verantwoordelijkheden
die ze hebben voor de opzet en implementatie van het departementale reviewbeleid
in voldoende mate waar.De Algemene Rekenkamer
beveelt aan dat het ministerie van Financiën haar regelgevende en toezichthoudende
verantwoordelijkheden ten volle benut om de departementen op korte termijn
aan te zetten tot een actief reviewbeleid.     Ondanks goede voorbeelden is het algemene
beeld dat review nog onvoldoende plaats heeft in het feitelijke toezicht van
de ministeries. Het belang van een reviewbeleid is door het IODAD en in
de Baseline Financieel en materieelbeheer onderkend. De Algemene Rekenkamer
waardeert de geleverde inspanning van het Ministerie van Financiën, maar
constateert tevens dat actie nodig is om de feitelijke situatie op reviewgebied
in de toekomst daadwerkelijk te verbeteren.De Algemene Rekenkamer acht het van belang dat het reviewbeleid een van de
aspecten is die in het kader van de implementatie van de baseline wordt aangepakt.
 De Algemene Rekenkamer beveelt tenslotte aan om bij de komende doorlichting
van de toezichtarrangementen ook het element review mee te nemen.De minister geeft aan dat als toezichtinstrument
vaak om een accountantsverklaring wordt gevraagd. Hij geeft hierbij aan dat
de Handreiking Reviewbeleid als sluitstuk van goed toezicht aandachtspunten
bevat om te waarborgen dat de accountantsverklaring aan de verwachtingen van
het departement voldoet. Het reviewbeleid vormt het sluitstuk van de maatregelen
m.b.t. het toezichtinstrument accountantsverklaring. Het is echter niet de
bedoeling dat alleen na review gebruik kan worden gemaakt van een accountantsverklaring.
 De door de ministers van Financiën en BZK van
belang geachte wettelijke regeling ten aanzien van het kopiëren van dossiers
is nog niet gerealiseerd. De minister geeft aan dat een onlangs uitgevoerde evaluatie heeft uitgewezen
dat het kopiëren van stukken bij reviews in de praktijk nagenoeg geen
problemen oplevert. Hij acht een algemeen wettelijke regeling dan ook niet
opportuun. Hij is van mening dat waar zich eventuele problemen voordoen al
naar gelang het belang ervan kan worden overgegaan tot opname van het recht
tot kopiëren in specifieke wet- en regelgeving.   Verantwoording over rechtmatigheid     Vrijwel alle RWT's leveren jaarverslagen die vergezeld
gaan met een accountantsverklaring over getrouwheid.      In 2000 werd over 66% van het publieke geld een duidelijke
uitspraak gedaan over de rechtmatigheid. Het aantal (%) rechtmatigheidsuitspraken
is hiermee iets toegenomen. In het rijksbeleid is ten aanzien van RWT's een
tendens waarneembaar dat steeds meer RWT's zich expliciet verantwoorden over
de rechtmatigheid.      Eenduidigheid in oordelen ontbreekt vaak (verscheidenheid
in formulering), maar is wel gewenst. Anders is niet duidelijk op te maken
welke uitspraak nu precies over wat gedaan wordt.De Algemene Rekenkamer pleit voor meer eenduidigheid in de weten
regelgeving ten aanzien van de eisen aan: 1. de verantwoording door het bestuur
van de RWT; 2. opdrachtformulering aan de accountant gericht op het verschaffen
van een rechtmatigheidsoordeel en; 3. de formulering van een rechtmatigheidsoordeel.De ministers geven aan dat vanwege
de aard van de regelgeving de rechtmatigheidseisen specifiek per regeling
nader ingevuld moeten worden. De minister geeft aan dat als toezichtinstrument
vaak om een accountantsverklaring wordt gevraagd. Hij geeft hierbij aan dat
de Handreiking Reviewbeleid als sluitstuk van goed toezicht aandachtpunten
bevat om te waarborgen dat het toezichtinstrument accountantsverklaring aan
de verwachtingen van het departement voldoet. Het is echter niet de bedoeling
dat alleen na review gebruik kan worden gemaakt van een accountantsverklaring.
 De minister zegt toe dat de minister van Financiën het komende jaar
zal onderzoeken in welke mate de departementen aandacht schenken aan de aandachtspunten
uit de handreiking. Eveneens wordt een notitie voor de Tweede Kamer voorbereid
waarin het beleid tav geconstateerde gebreken in de accountantscontrole uiteen
wordt gezet. Sommige ministeries en RWT's wijzen
op de wenselijkheid van differentiatie. Dit is met name het geval waar sprake
is van RWT's met een klein financieel of maatschappelijk belang of van organisaties
waarvan de wettelijke taak slechts een klein gedeelte van de activiteiten
vormt: – op andere manieren dan via een rechtmatigheidsoordeel van
een accountant komen tot voldoende zekerheid over de rechtmatigheid van de
besteding en inning van de publieke middelen. – eindverantwoordelijke
minister geeft rechtstreeks aan een extern accountantskantoor opdracht de
rechtmatigheidscontrole uit te voeren. De Algemene Rekenkamer is van mening
dat een verklaring van getrouwheid bij de verantwoording door een RWT momenteel
in de praktijk onvoldoende houvast aan de minister verschaft over de rechtmatigheid
van de inning en besteding van publieke middelen:De Algemene Rekenkamer geeft de ministers in overweging om in geval van RWT's
met een zeer gering maatschappelijk of financieel belang de RWT-status te
heroverwegen.Het Ministerie van Financiën
onderschrijft het uitgangspunt van de Algemene Rekenkamer dat een minister
in elk geval inzicht moet hebben in de rechtmatigheid van de inning en besteding
van publieke middelen door RWT's. Daarbij wordt aangegeven dat ze van mening
zijn dat om redenen van doelmatigheid gekozen kan worden voor een ander instrument
om dit inzicht te krijgen. De handleiding DOREAC biedt een kader om per geval
tot de keuze van het meest passende instrument te komen– de Richtlijnen voor de Accountantscontrole
(met name Richtlijn 250, punt 19) laten ruimte voor interpretatieverschillen.
Er bestaat een spanning tussen wat een accountant altijd zou moeten doen gezien
de Richtlijnen voor de Accountantscontrole (RAC's) en dat wat hem expliciet
gevraagd wordt te doen via de controle-opdracht. – voor een getrouw
beeldverklaring kan veelal volstaan worden met controles van een mindere diepgang
dan noodzakelijk is om de door ministers en RWT's gewenste mate van zekerheid
over de rechtmatigheid te verkrijgen.Meer duidelijkheid over de status van/verhouding tussen wat zou moeten doen
en wat gevraagd wordt, is noodzakelijk. Explicitering van het rechtmatigheidsoordeel
waarborgt in hogere mate dat de rechtmatigheidstoetsing steeds dezelfde kwaliteit
heeft. De Algemene Rekenkamer beveelt aan om met de kosten voor accountantscontrole
rekening te houden in de financiering van de RWT's. De financiering van de
controle dient aangepast te zijn op het soort controle dat noodzakelijkDe spanning die de Algemene Rekenkamer constateert op
het terrein van de rechtmatigheid tussen de RAC's en specifieke controleopdrachten
heeft inmiddels geleid tot voorstellen voor aanpassing van de desbetreffende
richtlijn. Verantwoording over prestaties
en bedrijfsvoering     Verslaggeving over prestaties en met name bedrijfsvoering
vertoont een sterk gevarieerd beeld: de mate waarin, de diepgang, de frequentie,
in welk document, aansluiting bij VBTB etcetera. De gedachtevorming over de
vraag waar differentiatie terecht is en waar niet, en welke rol precies van
het Ministerie van Financiën, de vakdepartementen en de RWT's zelf wordt
verlangd, is nog niet afgerond.      • Prestaties In veel gevallen
zijn RWT's op de goede weg in het vormen van een visie op verslaglegging en
het verantwoorden over geleverde prestaties. Bij de RWT's spelen daarbij dezelfde
problemen als bij het Rijk: wat zijn de prestaties, hoe worden prestaties
gemeten, hoe wordt de betrouwbaarheid van de gegevens vastgesteld, hoe een
relatie met doelen, middelen (en effecten) te leggen, etcetera. De departementen
zijn daarnaast in het algemeen ook nog niet ver in het exact formuleren van
de informatie/prestaties (en bijbehorende indicatoren) die RWT's moeten leveren.
Ook niet als het gaat om het realiseren van de departementale doelstellingen. De Algemene Rekenkamer beveelt
de verschillende ministers en op punten de minister van Financiën in
het bijzonder aan: – in de verslaggeving door RWT's meer aandacht te
eisen voor de koppeling tussen middelen en prestaties en doelen (voorwaarde
voor inzicht in doelmatigheid van hun functioneren). – daarbij vanaf
het begin ook de RWT's, ZBO's én lagere overheden te betrekken, zodat
voor het formuleren van de prestaties de departementen iets kunnen leren van
de RWT's, ZBO's en lagere overheden die al ver zijn op dit punt; –
het richtinggevend vermogen van de departementen als «opdrachtgever»
(het formuleren van de informatiebehoefte) te versterken.   De Algemene
Rekenkamer beveelt de verschillende ministers aan de eigen verantwoordelijkheid
van de RWT zo veel mogelijk te expliciteren en de verslaggevingseisen en sanctie-
en interventiemogelijkheden daarop aan te passen. Als aan het RWT-bestuur
vergaande eigen verantwoordelijkheid wordt toegekend valt het aan te bevelen
een jaarlijks verslag te vragen waarin expliciet en systematisch wordt ingegaan
op de te leveren en geleverde prestaties (middelen en doelen) en de recht-
en doelmatigheid van de uitvoering van de wettelijke taak. De Algemene Rekenkamer
beveelt de verschillende ministers aan hun informatiebehoefte beter te specificeren,
vast te leggen en de RWT daar ook aan te houden (noodzakelijk opdat de minister
de Tweede Kamer kan informeren over het bereiken van zijn eigen doelen en
zijn ministeriële verantwoordelijkheid kan waarmaken). De Algemene Rekenkamer
beveelt de besturen van de RWT's aan ten behoeve van hun rapportage aan belanghebbenden
een beeld te hebben van die belanghebbenden en van de informatiebehoefte van
de belanghebbenden.    • Bedrijfsvoering Ten aanzien
van bedrijfsvoering zijn grote verschillen in het denken over eigen verantwoordelijkheid
van RWT's en de eindverantwoordelijkheid van de minister. Voorts geeft de
informatie in de jaarverslagen over bedrijfsvoering over het algemeen een
beperkt inzicht in de doelmatigheid van het beheer en de organisatie van de
RWT.  De ministers wijzen op het Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering
welke een nadere aanvulling van artikel 21 van de CW 2001 over de verantwoordelijkheid
van de minister op dit gebied geeft. Tevens geven ze aan dat hierbij van belang
is dat de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid met betrekking
tot RWT's en ZBO's is vastgelegd in wet- en regelgeving. In het interdepartementale
implementatietraject van het Referentiekader is een nadere uitwerking van
normen en uitgangspunten voor de verslaglegging over de bedrijfsvoering door
RWT's en ZBO's onderwerp van studie.   • Informatievoorziening Er is
een grote verscheidenheid in de mate waarin ministers hun informatiebehoefte
ten aanzien van bedrijfsvoering en prestaties naar RWT's hebben aangegeven.   Systemen van checks and balances     Lang niet bij alle RWT's komen interne
vormen van toezicht en horizontale vormen van verantwoording voor. Daar waar
zij wél voorkomen, laten zij een grote verscheidenheid aan vorm en
inhoud zien. Om en nabij de helft van de ongeveer honderd (clusters van)
RWT's kennen een raad van toezicht of commissarissen en/of een gebruikersraad.De Algemene Rekenkamer acht het van belang dat
het kabinet intern toezicht (bijvoorbeeld raad van toezicht) en horizontale
verantwoording stimuleert. De wijze waarop horizontale checks and balances
het best kunnen bijdragen aan kwaliteitsbeoordeling, zullen echter per RWT
verschillen. Bij de afweging dienen zowel de verwachte opbrengsten als de
te verwachte directe en indirecte kosten te worden meegewogen.De ministers geven aan dat het stimuleren van horizontale verantwoording
aansluit op het in de kabinetsreactie op het advies Aansprekend burgerschap
uitgesproken streven van de overheid om burgers beter te betrekken bij de
toezicht- en verantwoordingsstructuur.    Aanvullende «horizontale informatie»
kan de reguliere verticale informatie verrijken of verdiepen met andersoortige
inzichten. Ook horizontale bronnen (bijvoorbeeld informatie van gebruikersraden
of uit tevredenheidsonderzoeken) kunnen betrokken worden in het verticale
toezicht. Bij de drie onderzochte RWT's komt naar voren dat momenteel van
verrijken of verdiepen nog nauwelijks sprake is. De horizontale checks and
balances leveren daartoe vooralsnog te weinig informatie die toegankelijk
en bruikbaar is voor anderen dan de direct betrokkenen. Voor zover beschikbaar,
is die informatie bovendien lastig te interpreteren, omdat het vaak niet duidelijk
is wat de onderliggende criteria zijn. De Algemene Rekenkamer is van oordeel
dat de inrichting van deze vormen van checks and balances voor de kwaliteitszorg
door de instellingen zelf, verder gestimuleerd dient te worden. De noodzaak
van het afleggen van verantwoording aan de overige belanghebbenden en direct
betrokkenen vormt voor de RWT een extra prikkel om het reilen en zeilen van
de organisatie inzichtelijk te maken en besluiten goed te beargumenteren.
Bovendien kunnen de commentaren en kwaliteitsoordelen van de stakeholders
belangrijke stuurinformatie bevatten voor het management van de RWT.De Algemene Rekenkamer acht het van belang dat de minister
per RWT nagaat of de verticale informatierelatie optimaal is georganiseerd.
Kan informatie van interne of horizontale bronnen de verantwoordingsinformatie
verrijken of verdiepen? Kan deze informatie beleidsinformatie opleveren? Voorwaarde
daarbij blijft dat de betrouwbaarheid van de informatie is vastgesteld.De ministers stellen dat het van belang is dat de door
de Algemene Rekenkamer genoemde onduidelijkheid aangaande de betekenis van
het complementair zijn van publieke verantwoording aan verticaal toezicht
weg te nemen. Ze geven aan dat de Kaderstellende visie op toezicht huns inziens
geen ruimte laat voor een andere interpretatie dan de door de Algemene Rekenkamer
zinvol geachte betekenis (nooit in plaats van verticaal toezicht): horizontale
vormen van verantwoording kunnen het verticale toezicht «in een breder
perspectief plaatsen» of «vanuit meerdere invalshoeken bezien».
Ten slotte verwachten de ministers dat de komende zelfevaluaties empirisch
materiaal opleveren dat het inzicht vergroot in de toepasbaarheid van horizontale
verantwoording en haar relatie met verticaal toezicht. Raden van toezicht of raden van commissarissen
zijn interne organen van de RWT. Alle onderzochte raden zich als onderdeel
van de RWT. De raden functioneren doorgaans niet onafhankelijk van de organisatie
en het organisatiebelang voor het belang van de minister laten gaan. Het metatoezicht
kan dan ook niet steunen op de bevindingen van deze interne toezichthouders.
Intern toezicht kan derhalve niet (deels) het verticaal toezicht vervangen.
 Bij horizontale vormen van verantwoording en intern toezicht is meestal niet
het algemeen belang maar een beperkte zienswijze van een bepaalde groep belanghebbenden
in het geding. Ook is het aandachtsgebied veelal beperkt en afwijkend van
dat van de minister. Dit zal in veel gevallen de oordeelsvorming kleuren.
 Horizontale informatie is voor de minister veelal niet toegankelijk gemaakt.
De gewenste «aanvulling» blijkt slechts zelden door de RWT aan
de minister aangereikt te worden. De minister zal voor het verkrijgen van
bruikbare aanvullende informatie vaak een gerichte inspanning moeten plegen
om deze informatie te verwerven. De professionaliteit en representativiteit
van het horizontale systeem van checks and balances zijn niet altijd gewaarborgd.Verder acht de Algemene Rekenkamer het van belang
dat de interne toezichtorganen (zoals de raad van toezicht) en verantwoordingsplatforms
(zoals de gebruikersraad) zelf publieke verantwoording afleggen over het eigen
functioneren en de geboekte resultaten. Deze verantwoording zou zowel voor
externe belanghebbenden als voor de minister waardevol kunnen zijn bij de
beeldvorming over het functioneren van de RWT als geheel.De ministers onderschrijven het belang om interne toezichtorganen en verantwoordingsplatforms
verantwoording te laten afleggen over het eigen functioneren en de geboekte
resultaten. Ze plaatsen daarbij de kanttekening dat de wijze waarop dat geschiedt
in verhouding moet staan met de hoofdtaken van deze organen.    Slot     De Algemene Rekenkamer kan zich in hoge
mate vinden in de normen van het kabinet voor toezicht en verantwoording bij
ZBO's. De uitgangspunten van het kabinet zijn nog versnipperd over een groot
aantal documenten. Dit brengt risico's voor een consistente uitvoering met
zich mee. Afgaande op de normen die in de recente normstellende stukken van
het kabinet zijn geregeld acht de Algemene Rekenkamer minder differentiatie
in «mate waarin» gewenst. Differentiatie in «manier waarop»
kan juist wel gewenst zijn.De Algemene
Rekenkamer beveelt de ministeries van Financiën en BZK aan gebruik te
maken van hun (gedeeltelijk pasverworven) kaderstellende, coördinerende
en toezichthoudende taak om via handreikingen en eventuele regelgeving een
beter toezicht door departementen en een betere publieke verantwoording door
RWT's krachtig te stimuleren, zoniet af te dwingen. De Algemene Rekenkamer
dringt er bij het ministerie van Financiën op aan om op basis van de
voorliggende kaderstellende stukken een overkoepelend document (zoals het
algemeen kader voor agentschappen) op te stellen voor «Normen voor sturing,
toezicht en verantwoording bij RWT's». Tenslotte zouden naar het oordeel
van de Algemene Rekenkamer het jaarverslag en de jaarrekening (plus bijgevoegde
accountantsverklaring) beter benut kunnen worden als publieke verslaggevingsdocumenten
door meer en beter te rapporteren over rechtmatigheid, prestaties/middelen
en bedrijfsvoering.  Discussie RWT's   De Algemene Rekenkamer
streeft naar besluitvorming inzake de discussies over de status van een aantal
RWT'sHet Ministerie van Financiën zal op
korte termijn het initiatief nemen om samen met de Algemene Rekenkamer te
komen tot een algemeen gedeelde interpretatie van het begrip RWT. Uiterlijk
rond de jaarwisseling willen ze de discussie hebben afgerond.BIJLAGE 2 Lijst van gebruikte afkortingenACTAmbtelijke Commissie ToezichtADAccountantsdienst AFBZAlgemeen Fonds Bijzondere ZiektekostenAIBals ingetrokken beschouwd ANWBAlgemene Nederlandse Wielrijdersbond APHAgrarisch Pedagogische Hogeschool AOCAgrarisch opleidingscentum AWBAlgemene Wet Bestuursrecht AWBZAlgemene Wet Bijzondere Ziektekosten  BBIBestuurs- en beheersinstrumentarium BBLBureau Beheer Landbouwgronden BFTBureau Financieel Toezicht NotarissenBIEBureau voor de Industriële
EigendomBKDBloembollenkeuringsdienst BVEBeroepsonderwijs en volwasseneneducatie BZBuitenlandse ZakenBZKBinnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties  CAHChristelijke agrarische hogeschool CAKCentraal Administratie Kantoor
bijzondere Zorgkosten CBRCentraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen CBZCollege Bouw ZiekenhuisvoorzieningenCfICentrale
Financiën InstellingenCFVCentraal Fonds Volkshuisvesting CJIBCentraal Justitieel Incasso Bureau COACentraal Orgaan Opvang Asielzoekers COKZCentraal Orgaan voor Kwaliteits-aangelegenheden
in de Zuivel COVACentraal Orgaan Voorraadvorming
Aardolieproducten CPEControlebureau voor Pluimvee en
Eieren CSZCollege sanering ziekenhuisvoorzieningenCTBCollege voor de Toelating van BestrijdingsmiddelenCTGCollege tarieven gezondheidszorg CtsvCollege voor Toezicht Sociale
Verzekeringen CTUCommissie van toezicht uitvoeringsorganisatie CTZCollege van toezicht op de zorgverzekeringen CVSCliëntvolgsysteem CVZCollege voor zorgverzekeringen CWComptabiliteitswet CWICentrale organisatie voor Werk
en Inkomen   DADDepartementale accountantsdienst DARDirectie Accountantscontrole RijksoverheidDDEDirectie Duurzame Economische ontwikkelingDOBDirectie Ontwikkelingssamenwerking
en Nederlands Bedrijfsleven DOREACDoorlichting Regelingen op Accountancy-aspecten DLGDienst Landelijke GebiedenDNBDe Nederlandsche Bank N.V.  EDBEnergiedistributiebedrijven EZEconomische Zaken FEZFinancieel-Economische Zaken FLVFonds Luchtverontreiniging FMONederlandse Financierings-Maatschappij
voor Ontwikkelingslanden N.V.   GIDSGeïntegreerde databank voor
strategische BedrijfsinformatieGVIGezinsvoogdijinstellingen   HASHogere agrarische scholen HBOHoger beroepsonderwijs HNMStichting Het Nederlands Muntenmuseum   IADInterne AccountantsdienstIB-groepInformatie Beheer Groep ICTUInformatie en communicatietechnologie
uitvoeringsorganisatie IMAGInstituut voor Milieu en Agritechniek INKInstituut Nederlandse kwaliteitIODADInterdepartementaal Overlegorgaan
Departementale Accountantsdiensten IVWInspectie Verkeer en WaterstaatIWIInspectie voor Werk en Inkomen  KCBKwaliteitscontrolebureau voor groenten
en fruitKIWAKeuringsinstituut voor waterleidingartikelenKNAWKoninklijke Nederlandse academie
voor wetenschappen  LBIOLandelijk bureau Inning OnderhoudsbijdragenLisvLandelijk instituut sociale verzekeringenLNVLandbouw, Natuurbeheer en Visserij LPBLandelijke politiebrief LSOPLandelijk selectie en opleidingsinstituut
politie LUWLandbouwuniversiteit WageningenLVNLLuchtverkeersleiding Nederland   MAPMilieu Actie Plan MILIEVMilieu en Economische VerzelfstandigingMOOZWet medefinancieringoververtegenwoordiging
oudere ziekenfondsverzekerden   NAKNederlandse Algemene Keuringsdienst
voor zaaizaad en pootgoed voor landbouwgewassenNAK-TNederlandse Algemene Kwaliteitsdienst
TuinbouwNbbeNederlands bureau voor brandweerexamensNCMNederlandse Credietverzekerings
MaatschappijNFONederlandse Fruittelersorganisatie NIBHVNederlands Instituut voor Bedrijfshulpverlening NibraNederlands instituut voor brandweer
en rampenbestrijding NIONederlandse Investeringsbank voor
Ontwikkelingslanden NIVRNederlands Instituut voor Vliegtuigontwikkeling
en RuimtevaartNIVRAKoninklijk Nederlands Instituut
van RegisteraccoutantsNIWOStichting Nationale en Internationale
Wegvervoer Organisatie NmiNederlands Meetinstituut NOVEMNederlandse Onderneming voor
Energie en Milieu BVNSNederlandse Spoorwegen NWONederlandse organisatie voor wetenschappelijk
onderzoek NVZNederlandse Vereniging van Ziekenhuisdirecteuren OCenWOnderwijs, Cultuur en WetenschappenOPTAOnafhankelijke Post- en Telecommunicatie-autoriteitOSOntwikkelingssamenwerking OWBOnderzoek en wetenschapsbeleid   POIFHAPersoneel, informatie, organisatie,
financiën, huisvesting en automatisering POPrimair onderwijsPURPensioen- en Uitkeringsraad PVKStichting Pensioen- en Verzekeringskamer PVODPeriodiek vaktechnisch Overleg
Departementale accountantsdiensten   RACRichtlijnen voor de Accountantscontrole RDWRDW Centrum voor voertuigtechniek
en informatie RIBRailinfrabeheer ROCRegionaal opleidingscentrum RRBRaden voor rechtsbijstand RvARaad voor Accreditatie RvTVRaad voor de TransportveiligheidRWIRaad voor Werk en Inkomen RWTRechtspersoon met een wettelijke
taak   SABScheepsafvalstoffen BinnenvaartSAIPStichting administratie Indonesiche
pensioenenSBAStichting Bureau ArchitectenregisterSBBStaatsbosbeheer SCGService Centrum GrondSFBUitvoeringsorganisatie Sociale
VerzekeringSGMSchadefonds Geweldsmisdrijven SJHFStichting Joods Humanitair Fonds SKALStichting Keur Alternatief voortgebrachte
Landbouwproducten SMARTSpecifiek, meetbaar, acceptabel,
realistisch, tijdgebonden SRNStichting Reclassering NederlandSSOGStichting Stimuleringsfonds Openbare
GezondheidszorgStABStichting Advisering Bestuursrechtspraak
voor Milieu en Ruimtelijke Ordening STOASStichting tot ontwikkeling van
agrarische onderwijskunde en scholing SUOStichting uitvoering omslagregelingen SUWIStructuur Uitvoering Werk en InkomenSVBSociale Verzekeringsbank SZVKStichting Ziektekostenverzekering
Krijgsmacht SZWSociale Zaken en Werkgelegenheid   TKTweede Kamer TNONederlandse organisatie voor toegepast
natuurwetenschappelijk onderzoekTPGTNT-Post-Groep   USZOUitvoeringsinstelling Sociale
Zekerheid voor Overheid en Onderwijs UWVUitvoeringsorganisatie Werknemersverzekeringen  VBTBVan Beleidsbegroting Tot BeleidsverantwoordingVOVoortgezet onderwijs VROMVolkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer VUT-fondsVervroegd uittredingsfonds VUWVStichting ter voorbereiding van
het UWVVvKVoorzieningsfonds voor Kunstenaars V&WVerkeer en Waterstaat VWSVolksgezondheid, Welzijn en Sport  WbpWetten buitengewoon pensioen WTGWet tarieven gezondheidszorg WTZWet op de toegang tot ziektekostenverzekeringen WuboWet uitkeringen burger-oorlogsslachtoffers WURWageningen Universiteit en Researchcentrum WuvWet uitkeringen vervolgingsslachtoffersWVOWet op het voortgezet onderwijs WZVWet ziekenhuisvoorzieningen   ZBOZelfstandig bestuursorgaanZFWZiekenfondswet ZNZorgverzekeraars NederlandZONZorgOnderzoek NederlandXNoot1Eerste Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 27 426, nr. 276.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaren 2000–2001 en 2001–2002, 27 831,
nrs. 1–3.XNoot3Eerste Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 27 849, nr. 327.XNoot4Werken aan vertrouwen, een kwestie van aanpakken, Strategisch akkoord
voor kabinet CDA, LPF en VVD, 3 juli 2002.XNoot1Bijvoorbeeld onderzoek naar: het toezicht door de Sociale Verzekeringsraad
(1992) en door de Ziekenfondsraad (1993); het financieel toezicht op omroepverenigingen
(1996); het toezicht op woningcorporaties (1996); de gevolgen voor het toezicht
van concernvorming bij zorgverzekeraars (1997); Verantwoord verslaggeven over
sociale verzekeringen (2000) en onderzoek naar de Modernisering van verantwoording
en toezicht in de Ziekenfondswet (2001).XNoot2Zelfstandige bestuursorganen en ministeriële verantwoordelijkheid,
deel 3 bij het verslag van de Algemene Rekenkamer over 1994, Tweede Kamer,
vergaderjaar 1994–1995, 24 130, nrs. 1–2, 30 maart 1995.XNoot3Toezicht op uitvoering publieke taken, Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998,
25 956, nrs. 1–2, 31 maart 1998.XNoot1Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak,
deel 1 (Tweede kamer, vergaderjaar 1999–2000, 26 982, nrs. 1–2,
20 januari 2000) en deel 2 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 656,
nrs. 1–2, 29 maart 2001).XNoot2Handreiking voor verslaggeving van rechtspersonen met een wettelijke taak,
januari 2000 en Handreiking toezicht op rechtspersonen met een wettelijke
taak, maart 2001.XNoot3Uitgebreide versies van de departementale rapportages zijn als «achtergrondstudies»
verkrijgbaar bij de Algemene Rekenkamer en beschikbaar op de website van de
Algemene Rekenkamer (www.rekenkamer.nl).XNoot4Over dit onderwerp is een afzonderlijke achtergrondstudie («Checks
and balances») verkrijgbaar bij de Algemene Rekenkamer. Deze is ook
beschikbaar via de website van de Algemene Rekenkamer (www.rekenkamer.nl).XNoot1Clusters zijn voor het beleid relevante groepen gelijksoortige RWT's.
Zo vormen bijvoorbeeld de (besturen van) instellingen voor primair, voortgezet
onderwijs en beroepsonderwijs en volwasseneducatie drie clusters van RWT's,
waarbij het in totaal om ongeveer 2 745 individuele RWT's gaat. Op de
vertekening die de «onderwijs-RWT's» geven op het totaalbeeld
wordt verderop in dit hoofdstuk ingegaan. De indeling in clusters is belangrijk
omdat de minister zich een oordeel over de recht- en doelmatige besteding
van de publieke middelen dient te vormen op een voor het beleid relevant niveau.
Om het beleidsrelevante niveau te bepalen kan als uitgangspunt een hele sector,
een wet of een taak worden gehanteerd. Een cluster (beleidsrelevant niveau)
kan dan ook zowel betrekking hebben op één enkele RWT als op
een groep van RWT's.XNoot1De Algemene Rekenkamer beschikt niet over recentere gegevens over het
exacte aantal ZBO's, zodat de gegevens van 1998 worden gepresenteerd.XNoot1Enigszins verwarrend is dat in de Kaderwet geen onderscheid wordt gemaakt
tussen premies en tarieven. Als gesproken wordt over tarieven kunnen ook premies
bedoeld zijn.XNoot1Zie Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak,
deel 2, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, nrs. 1–2.XNoot2Door fusies en overnames van energiedistributiebedrijven.XNoot3De FMO N.V. is opgericht in 1970 als een gezamelijke onderneming van de
Nederlandse staat en het Nederlandse bedrijfsleven. Anno 2000 is 51% van de
aandelen in handen van de Staat en 42% in handen van de Nederlandse banken.
De overige 7% van de aandelen is in het bezit van werknemers- en werkgeversorganisaties
en circa 120 Nederlandse bedrijven en particulieren.XNoot1Dit is inclusief contributies en bijdragen van aangesloten leden e.d.XNoot2Informatie over de aard en omvang van de publieke middelen ontbreekt op
het terrein van het Ministerie van SZW voor arbeidsvoorziening (2000), verschillende
keuringsinstellingen, opleidingsinstituten Arbeidsomstandigheden en certificerende
arbodiensten; op het terrein van het Ministerie van Justitie (Stichtingen
voor Rechtsbijstand en Rechtsbijstand Asiel, Stichting Jeugdbescherming en
Jeugdhulpverlening Gelderland, een viertal Gezinsvoogdij-instellingen (GVI's),
opvang- en behandelcentrum Het Keerpunt en FPI De Rooyse Wissel); op het terrein
van het Ministerie van VWS (Rendac); op het terrein van het Ministerie van
EZ (Energie Distributiebedrijven (2000, waar schatting voor is gemaakt)),
en op het terrein van het Ministerie van V&W (Hiswa, KTL-Certificattion
en NMI Certin).XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 426, nrs. 1–2.XNoot2Vertrouwen in onafhankelijkheid, Den Haag, 1 november 2000.XNoot3Kaderstellende visie van het kabinet op toezicht annex kabinetsreactie
op het rapport Borghouts d.d. 20 juni 2001 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001,
27 831, nrs. 1–3).XNoot4Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 035.XNoot5Behalve de in de vorige noten genoemde stukken gaat het hierbij om: Verslag
van een Algemeen Overleg d.d. 6 november 2000 met de minister van BZK over
de nota Vertrouwen in verantwoordelijkheid (Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001,
26 806, nr. 6 ), Handelingen Verantwoordingsdebat 27–28 juni 2001
(Handelingen 2000–2001, nr. 92, Tweede Kamer, p. 5731–5751; Handelingen
2000–2001, nr. 93, Tweede Kamer nr. 93, p. 5808–5820; Handelingen
2000–2001, nr. 93, Tweede Kamer, p. 5821–5838).XNoot6Wetsvoorstel Regels betreffende zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet
ZBO's), Nota naar aanleiding van het verslag, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001,
27 426, nr. 5, p. 39.XNoot7Idem, p. 28.XNoot8Idem, p. 28.XNoot9De kaderstellende visie op toezicht, 20 juni 2001, Tweede Kamer, vergaderjaar
2000–2001, 27 831, nr. 1, p. 16.XNoot1Wetsvoorstel Regels betreffende zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet
ZBO's), Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 426, nr. 2, artikel
32.XNoot2Ambtelijke Commissie Toezicht, Vertrouwen in onafhankelijkheid, november
2000.XNoot3Ministerie van Financiën, Baseline Financieel en materieelbeheer,
29 mei 2001.XNoot1Beleids- of verantwoordingsinformatie van derden, bijvoorbeeld RWT's of
ZBO's aan de minister.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 27 849, nr. 11.XNoot3Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 27 066, nrs 1–2.XNoot4Eerste Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 035, nr. 326.XNoot5Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 050, nr 3.XNoot6Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 27 426, nr. 276.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 27 849, nr. 9.XNoot1Deel 3 bij het Verslag van de Algemene Rekenkamer over 1994, Zelfstandige
bestuursorganen en ministeriële verantwoordelijkheid, Tweede Kamer, vergaderjaar
1994–1995, 24 130, nr. 1–2; Toezicht op uitvoering van publieke
taken, Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 956, nrs. 1–2;
Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak deel
1, Tweede Kamer vergaderjaar 1999–2000, 26 982, nrs. 1–2;
Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak deel
2, Tweede Kamer vergaderjaar 2000–2001, 27 656, nrs. 1–2;
Vermogensvorming bij instellingen op afstand van het rijk, Tweede Kamer, vergaderjaar
1999–2000, 27 066, nrs. 1–2; Handreiking voor verslaggeving
van rechtspersonen met een wettelijke taak (Algemene Rekenkamer, januari 2000);
Handreiking toezicht op rechtspersonen met een wettelijke taak (Algemene Rekenkamer,
maart 2001).XNoot2Zie ook: Mr. Dr. A. J. E. Havermans, Zonder verantwoordelijkheid
geen democratie, Den Haag, februari 2002.XNoot1Algemene Rekenkamer, Handreiking voor verslaggeving van RWT's, juni 2000.XNoot1Zie ook: Algemene Rekenkamer, Toezicht op uitvoering publieke taken, Tweede
Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 956, nrs.1–2, 31 maart
1998.XNoot1Zie onder meer: Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een
wettelijke taak, deel 2, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000– 2001, 27 656,
nrs. 1–2, blz. 36–43.XNoot2Algemene Rekenkamer, Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met
een wettelijke taak, deel 1, Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000 26 982,
nrs. 1–2, p. 28–29.XNoot3Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak,
deel 2, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 656, nrs. 1–2,
p. 39.XNoot1Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak,
deel 2, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 656, nrs. 1–2.XNoot1Zie Algemene Rekenkamer, Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen
met een wettelijke taak, deel 2, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001,
27 656, nrs. 1–2, p. 55.XNoot1De term getrouwheid houdt in dat het beeld dat de jaarrekening oproept,
juist en toereikend moet zijn. Toereikend heeft betrekking op het feit of
al hetgeen nodig is voor een goede interpretatie van de jaarrekening duidelijk
en voldoende is. De controle is opgezet met het doel een redelijke mate van
zekerheid te verkrijgen dat de jaarrekening als geheel geen onjuistheden van
materieel belang bevat. De term rechtmatigheid verwijst naar het innen en
besteden van publiek geld in overeenstemming met de geldende wet- en regelgeving.XNoot1Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak,
deel 2, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 656, nrs. 1–2,
p. 32–34.XNoot1Artikel 4.78 (5) stelt dat bij wettelijk voorschrift of bij de subsidieverlening
vrijstelling of ontheffing kan worden verleend van onderzoek van de financiële
verantwoording door een accountant.XNoot1Ministerie van Financiën, Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering,
februari 2002.XNoot1Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek Rijksoverheid, Ministerie
van Financiën, 2001.XNoot1De minister van Financiën zal de vraag naar de wenselijkheid en mogelijkheid
van toepassing van VBTB bij RWT's meenemen in de evaluatie van VBTB in 2004.XNoot2Ministerie van Financiën, 14 februari 2002.XNoot1Vaststelling van de Comptabiliteitswet 2001, Eerste Kamer, vergaderjaar
2001–2002, 27 849, nr. 327.XNoot2Zie: N. Roberts, The synoptic model of strategic planning and the GRPA,
in: Public productivity & Management Review, vol 23–3, p. 297–281.XNoot3Zie o.a. S. van Thiel en F. Leeuw, The perfomance paradox in the public
sector, in: Public performance & Management Review, vol. 25–3, march
2002, p. 267–281.XNoot1Een ander initiatief dat het belang van publieke verantwoording onderstreept
is de F.G. Kordes-Trofee (Arthur Andersen): Verslaggeving en prestatieverantwoording
door publieke organisaties. Doel hiervan is het verbeteren van de verslaggeving
en prestatieverantwoording door (beste jaarverslag) publieke organisatie.
Zij concludeerden dat het kwaliteitsniveau van de verslaggeving is toegenomen
in de periode 1995–1999, maar dat over de gehele linie nog verbetering
mogelijk is. Door middel van een jaarverslag wordt verantwoording afgelegd
aan belanghebbenden over het bereiken van de doelstellingen van de organisatie
en de wijze waarop dit is gebeurd met de beschikbare middelen. De burger is
vaak klant en aandeelhouder (democratisch staatsbestel) en dat vergt een heldere,
transparante verslaggeving en prestatieverantwoording (afleggen van verantwoording
aan externe belanghebbenden). Eind 2002 zal door de minister van OCenW een
speciale Kordes-Trofee worden toegekend aan de onderwijsinstelling met het
beste jaarverslag.XNoot2Het Ministerie van Financiën geeft aan dat bij de evaluatie van VBTB
de informatiebehoefte op het gebied van bedrijfsvoering zal worden meegenomen.XNoot1Zie ook: Algemene Rekenkamer, Handreiking voor verslaggeving van rechtspersonen
met een wettelijke taak, Den Haag, januari 2000.XNoot1Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: De kaderstellende
visie op toezicht, Den Haag 2001.XNoot1Commissie Health Care Governance: Aanbevelingen voor goed bestuur, goed
toezicht en adequate verantwoording in de Nederlandse gezondheidszorg, Den
Haag 1999. (Commissie Meurs).XNoot2Commissie Transparant Toezicht Hogescholen: De raad van toezicht in het
hbo. Transparant, onafhankelijk en deskundig toezicht, Den Haag 2000. (Commissie
Glasz).XNoot1Algemene Rekenkamer, Toezicht uitvoering op publieke taken, Tweede Kamer,
vergaderjaar 1997–1998, 25 956, nrs. 1–2.XNoot1Mr. H. C. H. L. Borghouts, voormalig secretaris-generaal
van het ministerie van Justitie, in Bestuurskunde jaargang 11 – mei
2002, nummer 3.XNoot1Algemene Rekenkamer: Handreiking toezicht op rechtspersonen met een wettelijke
taak, Den Haag 2001.XNoot2In de analyse wordt niet ingegaan op het feit dat bij vennootschappen
commissarissen als toezichthouder een andere rol spelen dan de leden van Raden
van Toezicht bij andere rechtspersonen.XNoot1Ook door het kabinet wordt dit als een probleem ervaren (zie Tweede Kamer,
vergaderjaar 2000–2001, 22 064, nr. 5 en nr. 6.XNoot2Het Kadaster, een hogeschool en een ziekenfonds, waarover elders in dit
hoofdstuk apart verslag wordt gedaan.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 27 426, nr. 9, pp. 18–19.XNoot2In het Verenigd Koninkrijk is de belangstelling voor citizen charter inmiddels
al weer verflauwd. In ons land heeft de Tweede Kamer onlangs in een motie
de regering gevraagd om met een «handvest voor kwaliteit» te komen
dat voor alle bestuurslagen werkbaar zou moeten zijn (Tweede Kamer, vergaderjaar
2001–2002, 28 000 VII, nr. 12).XNoot1Hogescholen concurreren onderling en met andere onderwijsinstellingen
als universiteiten en met werkgevers om extra leerlingen.XNoot2Als gevolg van de Ziekenfondswet staat het totaal aantal ziekenfondsverzekerden
vast. Concurrentie is uitsluitend gericht op de onderlinge verdeling van dit
totaal.XNoot1Voor grotere Onderlinge Waarborgmaatschappijen is een raad van commissarissen
wettelijk verplicht, waardoor dit ziekenfonds hiermee afwijkend is van het
beeld van de sector.XNoot1De Algemene Rekenkamer is er zich hierbij van bewust dat deze normen op
het moment van onderzoek nog niet golden.XNoot1De verzameling RWT's in de referentielijst is afkomstig van de Algemene
Rekenkamer. Waar discussies lopen is dat in een voetnoot tot uitdrukking gebracht.
De lijst van ZBO's uit de nota naar aanleiding van het verslag over de kaderwet
ZBO's (TK 2000–2001, 27 426 nr. 5) is gebruikt om alle ZBO's te
bepalen.XNoot2TK 2001–2002, 28 375, nr. 5.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1984–1985, 19 062, nr. 3 (herdruk),
pg. 27XNoot2Rapportage Doorlichting Zelfstandige Bestuursorganen, Tweede Kamer, vergaderjaar
1996–1997, 25 268, nr. 1.XNoot1Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wetteljke taak,
deel 2, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 656, nrs. 1–2.XNoot1Een dergelijke mededeling werd niet gedaan door de accountants van de
Haltbureau's. Het SGM heeft geen zelfstandige jaarrekening en accountantsverklaring.XNoot1Wijziging politiewet november 2000, Beleidsplan Nederlandse politie 1999–2000.XNoot2Artikel 45 Politiewet (nog in behandeling) en de Wet Financiering decentrale
overheden (Wet Fido).XNoot3Regieraad ICT politie (november 1999), Masterplan (augustus 2000), Bestek
2001–2005 (juni 2001), oprichting in juli 2001 van de Coöperatie Informatiehuishouding Politie en de ICT-Service Coöperatie Politie Justitie en Veiligheid.XNoot1Dit onderzoek zal onder de titel Taakuitvoering Politie vermoedelijk in
november 2002 worden gepubliceerd.XNoot2Het betreft twee grote korpsen (Amsterdam Amstelland, Midden en West Brabant)
twee middelgrote korpsen (Noord en Oost Gelderland, Groningen) en twee kleine
korpsen (Zaanstreek Waterland, Zeeland).XNoot1Staatsblad 1999. nr. 288.XNoot2Leiderschap, Personeelsmanagement, Beleid en strategie, Middelenmanagement,
Management van processen, Waardering personeel, Waardering klant, Waardering
maatschappij, Resultaten van de organisatie.XNoot1Basisscholen stellen geen jaarrekening op. Wel wordt een accountantsverklaring
opgesteld bij de aanvraag voor de rijksvergoeding.XNoot1Het gaat hier om kleine «tijdelijke» RWT's (SMO, SJHF) en
een RWT die binnenkort een andere organisatievorm krijgt (HNM) en dan geen
RWT meer is.XNoot1ABOMA plus KEBOMA, KIWA en Instituut voor Mechanisatie, Arbeid en Gebouwen
(IMAG).XNoot1Overeengekomst op 5 december 2001 in het bestuurlijk overleg tussen het
Ministerie van VROM en Kadaster en de Raad van Toezicht van het Kadaster.XNoot1Bedoeld is het ministerieel toezicht.XNoot1Staatsblad 1999, 260. De Electriciteitswet 1998 geeft uitvoering aan richtlijn
96/92 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 19-12-1996
betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor electriciteit.XNoot2Deze redenering geldt eveneens voor de regionale netbeheerders.XNoot3De Algemene Rekenkamer zal deze discussie over de karakterisering van
TenneT (en over de eerder genoemde EDB's) vermoedelijk verder voeren met het
Ministerie van Financiën.XNoot4Zie Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak,
deel 2 (Tweede Kamer 2000–2001, 27 656, nrs. 1–2), p. 160.XNoot1Milieutaak energiebedrijven: verslaglegging en toezicht, Tweede Kamer,
vergaderjaar 1999–2000, 26 860, nrs. 1–2.XNoot2In het «Rapport bij de financiële verantwoording 2000 van het
Ministerie van Economische Zaken en het Fonds Economische Structuurversterking»
(Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 700, nr. 32) heeft de
Algemene Rekenkamer kritische opmerkingen gemaakt over de nakoming van deze
toezegging.XNoot1Dit model, «Aanbevelingen voor de presentatie van het Milieu Actie
Plan van de energiedistributiesector en de milieutaak in het externe jaarverslag»,
werd in 1996 opgesteld door EnergieNed Vereniging van Energiedistributiebedrijven
in Nederland.XNoot2Hiervan zijn indertijd 32 bedrijven in de analyse meegenomen; de andere
twee gemeentelijke EDB's waren geen RWT's.XNoot3Van twee EDB's was tijdens de uitvoering van het onderzoek nog geen publiek
jaarverslaggeving beschikbaar, zodat deze niet konden worden meegenomen.XNoot4Eén bedrijf nam slechts 1 element in de publieke verslaggeving
voor 2000 op; dit kwam in de verslaggeving over 1997 niet voor.XNoot5Zie brief minister EZ van 29 augustus 2000 «Beantwoording schriftelijke
vragen inzake Milieutaak energiebedrijven: verslaglegging en toezicht»
(E/ESV/00052096).XNoot1Ministerie van Economische Zaken, «Sprint: Handreikingen voor een
optimale aansturing van intermediaire organisaties».XNoot2Tweede Kamer 2000–2001, 27 656, nrs. 1–2, p. 161–2.XNoot1Bij het NMi en de Waarborg is de redenering dat de goedgekeurde tarieven
gepubliceerd worden en dat «de markt» er zelf voor zorgt dat deze
ook daadwerkelijk worden toegepast.XNoot1Toelating bestrijdingsmiddelen voor de landbouw, Tweede Kamer, vergaderjaar
2002–2003, 28 615, nrs. 1–2.XNoot2Nederlandse Algemene Keuringsdienst voor zaaizaad en pootgoed voor landbouwgewassen.XNoot3Nederlandse Algemene Kwaliteitsdienst Tuinbouw.XNoot1Brief CVZ, 22 augustus 2002.XNoot1Modernisering verantwoording en toezicht Ziekenfondswet. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2000–2001, 27 811, nrs 1.XNoot2In de jaarrekening 2000 van het CTG staat geen rechtmatigheidsverklaring,
in de jaarrekening van 2001 wel. Opgave Ministerie van VWS, brief reactie
op dit rapport (RWT3).XNoot1Memorie van Toelichting; Tweede Kamer, 1997–1998, 26 011, nr.
3. Hoofdstuk 4, besturingsmodel.XNoot1Plan van aanpak «informatievoorziening in de zorg», Tweede
Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 26 573, nr. 57.XNoot2Plan van aanpak «informatievoorziening in de zorg», Tweede
Kamer, vergaderjaar 2000– 2001, 26 573, nr. 57, paragraaf 5.2.XNoot3Plan van aanpak «informatievoorziening in de zorg», Tweede
Kamer, vergaderjaar 2000– 2001, 26 573, nr. 57, paragraaf 5.2.XNoot4Rapport «Eigentijds begroten», met brief op 24 juli 2001 aangeboden
aan de Tweede Kamer. Bijlage 5 bij dit rapport betreft het «Eindrapport
Werkgroep Integratie van de Premiesectoren». «Eigentijds begroten»
is behandeld in een Algemeen Overleg (Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002,
28 000, nr 21). De «Integratie van de Premiesectoren» is
daarbij niet aan de orde gekomen. Wel wordt dit laatste rapport nog genoemd
in de bijlage van vierde voortgangsrapportage VBTB. (Tweede Kamer, vergaderjaar
2001–2002, 26 573, nr. 70).XNoot5Rapport: Plan van aanpak modernisering van de verantwoording en verslaggeving
in de AWBZ. Publicatie 67 van het CVZ. Dit plan van aanpak is als bijlage
bij de eerste voortgangsrapportage groot project AWBZ (september 2001) gevoegd.
Aan het plan van aanpak is een aanbiedingsbrief, gedateerd 11 juli 2001 toegevoegd.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 26 631, nr.15. paragraaf 3.3,
nr. 3. En de van het Ministerie van VWS op dit rapport (RWT3).XNoot2Brief CVZ, 22 augustus 2002.XNoot1Brief CVZ 22 augustus 2002 en brief CTZ 29 augustus 2002. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28655-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl