Zorgleerlingen in het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29961, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

07-01-2005

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2004-2005

29961 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudSAMENVATTING1 INLEIDING1.1 De zorgleerling in het VMBO1.2 Aanpak onderzoek1.3 Uitgangspunten1.4 Opzet van het rapport2 SPECIALE ZORG IN HET VMBO2.1 Achtergronden van het beleid2.2 Het beleid van de minister van OCW2.3 Recente (beleids)ontwikkelingen2.3.1 Koers VO2.3.2 Leerplicht2.3.3 Operatie Jong2.3.4 Jeugdzorg2.4 Actoren en verantwoordelijkheden2.4.1 Minister van OCW2.4.2 Minister van LNV2.4.3 Regionale verwijzingscommissie2.4.4 Samenwerkingsverband2.4.5 VMBO-scholen2.4.6 Scholen voor praktijkonderwijs2.4.7 Orthopedagogisch didactisch centrum2.4.8 Inspectie van het Onderwijs2.4.9 Zorgnetwerk om de school3 TOEZICHT EN INFORMATIEVOORZIENING3.1 Inleiding3.2 Toezicht3.3 Toekenning en besteding zorgmiddelen3.4 Informatievoorziening3.4.1 Informatieverzameling ministerie3.4.1.1 Zorgplannen samenwerkingsverbanden3.4.1.2 Monitoring3.4.1.3 Koers VO3.4.1.4 Inspectie van het Onderwijs3.4.1.5 Leerplichtinformatie3.4.2 (Verantwoordings)informatie voor de Tweede Kamer4 ZORG IN DE PRAKTIJK4.1 Inleiding4.2 De samenwerkingsverbanden4.2.1 Functioneren van de samenwerkingsverbanden4.3 De scholen4.3.1 Het zorgbeleid op de scholen4.3.2 De zorgstructuur op de scholen4.3.3 De zorgbehoefte en het beschikbare aanbod4.3.3.1 Indicatiestelling4.3.3.2 Handelingsplannen4.3.3.3 Problematiek van de zorgleerling en de zorgaanpak4.3.3.4 Doorlopende zorglijnen in het VMBO5 GRENZEN AAN DE ZORG5.1 Inleiding5.2 Primair onderwijs5.3 Ander onderwijs5.4 De leerplichtLeerplichtfunctieSamenwerking gemeenten5.5 Bureau Jeugdzorg6 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN6.1 Zorg in de praktijk6.2 Verantwoording en toezicht6.3 Beleidsdoelstellingen6.4 Aanbevelingen6.4.1 Zorg in de praktijk6.4.2 Verantwoording en toezicht6.4.3 Beleidsdoelstellingen7 REACTIE MINISTERS EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER7.1 Reactie ministers7.1.1 Algemene opmerkingen7.1.2 Conclusies en aanbevelingen• Theoretisch karakter• Leraren niet toegerust voor zorgleerlingen• Indicatieprocedure• Regionaal sluitend netwerk• Leerplichtwet• Verantwoording• Leerlingvolgsysteem7.2 Nawoord Algemene RekenkamerBIJLAGE 1Conclusies, aanbevelingen, reactie minister en nawoord
Algemene RekenkamerBIJLAGE 2Afkortingen
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29961Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 813 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 961Zorgleerlingen in het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijsnr. 2RAPPORTInhoud Samenvatting5   1Inleiding81.1De zorgleerling in het VMBO8 1.2Aanpak onderzoek9 1.3Uitgangspunten10 1.4Opzet van het rapport10    2Speciale zorg in het VMBO112.1Achtergronden van het beleid11 2.2Het beleid van de minister van
OCW14 2.3Recente (beleids)ontwikkelingen16 2.3.1Koers VO162.3.2Leerplicht17 2.3.3Operatie Jong172.3.4Jeugdzorg17 2.4Actoren en verantwoordelijkheden18 2.4.1Minister van OCW182.4.2Minister van LNV18 2.4.3Regionale verwijzingscommissie18 2.4.4Samenwerkingsverband182.4.5VMBO-scholen18 2.4.6Scholen voor praktijkonderwijs19 2.4.7Orthopedagogisch didactisch centrum19 2.4.8Inspectie van het Onderwijs192.4.9Zorgnetwerk om de school19    3Toezicht en informatievoorziening203.1Inleiding203.2Toezicht20 3.3Toekenning en besteding zorgmiddelen21 3.4Informatievoorziening223.4.1Informatieverzameling ministerie223.4.2(Verantwoordings)informatie voor
de Tweede Kamer24   4Zorg in de praktijk254.1Inleiding25 4.2De samenwerkingsverbanden254.2.1Functioneren van de samenwerkingsverbanden254.3De scholen25 4.3.1Het zorgbeleid op de scholen25 4.3.2De zorgstructuur op de scholen264.3.3De zorgbehoefte en het beschikbare
aanbod26   5Grenzen aan de zorg305.1Inleiding30 5.2Primair onderwijs305.3Ander onderwijs31 5.4De leerplicht315.5Bureau Jeugdzorg32    6Conclusies en aanbevelingen346.1Zorg in de praktijk346.2Verantwoording en toezicht356.3Beleidsdoelstellingen36 6.4Aanbevelingen376.4.1Zorg in de praktijk37 6.4.2Verantwoording en toezicht38 6.4.3Beleidsdoelstellingen38   7Reactie ministers en nawoord Algemene Rekenkamer397.1Reactie ministers397.1.1Algemene opmerkingen39 7.1.2Conclusies en aanbevelingen39 7.2Nawoord Algemene Rekenkamer41   Bijlage 1Conclusies, aanbevelingen, reactie minister en nawoord Algemene
Rekenkamer42Bijlage 2Afkortingen45SAMENVATTINGIn 1999 startte de beleidsoperatie voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs
(VMBO). Deze viel uiteen in enerzijds de omzetting van het middelbaar algemeen
voortgezet onderwijs (MAVO) en het voorbereidend beroepsonderwijs (VBO) in
leerwegen van het VMBO en anderzijds in de omzetting van het speciale onderwijs
gegeven in het individueel VBO en het voortgezet speciaal onderwijs -LOM1 en -MLK2 in leerwegondersteunend
onderwijs en praktijkonderwijs. In augustus 2002 zijn alle structuurveranderingen
ingevoerd.In 2003 bezochten circa 550 000 leerlingen het VMBO,3 waarvan ongeveer 78 000 geïndiceerd voor het leerwegondersteunend
onderwijs en 24 000 voor het praktijkonderwijs. In totaal wordt jaarlijks
circa € 350 miljoen uitgetrokken voor de zorg in het VMBO. Scholen
werken in regionale samenwerkingsverbanden samen om deze zorg te organiseren.De scholen beschikken niet over voldoende basisinformatie om de zorg en
de zorgstructuur adequaat op het beschikbare budget af te stemmen danwel om
vast te stellen wat het budget zou moeten zijn om aan de daadwerkelijke zorgbehoefte
te kunnen voldoen. Veel scholen geven aan dat de beschikbare middelen niet
toereikend zijn, met name wanneer sprake is van leerlingen met ernstige problematiek.
De beschikbare managementinformatie is echter niet toereikend genoeg om dit
te onderbouwen. Een van de oorzaken van dit gebrekkig inzicht is het ontbreken
van een toereikend leerlingvolgsysteem voor (zorgleerlingen in) het VMBO.Het samenwerkingsverband dient jaarlijks een zorgplan op te stellen en
aan de minister en Inspectie van het Onderwijs te sturen. Het zorgplan is
bedoeld als plannings- en verantwoordingsdocument. De minister noch de Inspectie
voeren een inhoudelijke analyse uit op de plannen. De meeste zorgplannen voldoen
op een of meer punten niet aan de gestelde eisen. Vaak ontbreekt een financiële
verantwoording, zodat er geen relatie kan worden gelegd tussen doel en middelen.
Volgens de Algemene Rekenkamer dienen de scholen vanwege hun verantwoordelijkheid,
en in lijn met het VBTB-gedachtegoed, transparant te zijn in wat zij willen
bereiken, wat zij daarvoor willen doen en wat het mag kosten.Het toezicht op de (ontwikkeling van een) zorgstructuur en op de inzet
van het daarvoor bestemde geld is beperkt. De samenwerkingsverbanden en bovenschoolse
voorzieningen behoren formeel niet tot het controledomein van de Inspectie
van het Onderwijs. In de praktijk vinden daar dan ook geen inspecties plaats.
De zorg aan leerlingen op de scholen wordt meegenomen bij de reguliere inspecties.
De Inspectie wijst op de inrichtingsvrijheid van scholen, waardoor het moeilijk
is om aan te geven wanneer scholen te kort schieten.Uit het voorgaande vloeit voort dat de ministers van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap (OCW) en Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) onvoldoende
zicht hebben op hoe het geld voor zorgleerlingen door de samenwerkingsverbanden
en de scholen wordt besteed en welke prestaties zij daarvoor leveren. De scholen
en de samenwerkingsverbanden beschikken niet over deze informatie. Scholen
kunnen niet onderbouwen of het thans beschikbare geld toereikend is.De meeste scholen beschikken over vormen van ondersteuning als remedial
teaching, leerwerktrajecten, schoolmaatschappelijk werkenden, leerlingbegeleiding,
orthopedagoog en een psycholoog. Zorgleerlingen worden bijna altijd in een
aparte kleinere groep geplaatst (met name in de onderbouw) met een klein,
vertrouwd en vast docententeam. Zo wordt een veiliger leeromgeving gecreëerd
en is meer aandacht mogelijk voor de individuele leerling. Het lukt veel scholen
niet om deze structuur in de bovenbouw te continueren. Zowel de verplichte
keuze van een sector (waardoor een verdere uitsplitsing van leerlingen plaatsvindt)
als gevolg van de basisvorming, maar ook de beperkte middelen spelen hier
een rol. Daardoor komen sommige zorgleerlingen dan alsnog in de problemen.Centraal in het onderzoek stond de vraag of alle leerlingen de zorg kunnen
krijgen die zij nodig hebben. De Algemene Rekenkamer signaleert dat binnen
het huidige VMBO een aantal zorgleerlingen niet op zijn plek is. In de eerste
plaats is het laagste onderwijsniveau (waar het merendeel van de zorgleerlingen
toch op is aangewezen) moeilijker geworden vanwege de eisen die de basisvorming
stelt. Bovendien is het laagste niveau waarop geëxamineerd wordt hoger
dan het vroegere niveau «a». Daarentegen is de mogelijkheid tot
differentiatie voor leerlingen beperkt. Dat wil zeggen dat leerlingen binnen
een leerweg wel op verschillende niveaus lessen mogen volgen, maar op het
laagste niveau worden geëxamineerd. Een gevolg hiervan kan zijn dat leerlingen
gedemotiveerd raken. Het volgen van een meer op de praktijk gericht leerwerktraject
(niet alleen voor geïndiceerde leerlingen) kan een oplossing bieden,
voor leerlingen die moeite hebben met het meer theoretische karakter van het
onderwijs. Op dit moment kan nog niet worden voldaan aan de behoefte. Een
en ander is ook afhankelijk van de beschikbaarheid van leerplekken bij werkgevers.
De daadwerkelijke consequenties daarvan (zoals uitvalpercentages) zijn nog
onvoldoende bekend.Met de instroom van zorgleerlingen uit het voormalig speciaal onderwijs
dienen docenten vaak ook over andere, gespecialiseerde vaardigheden te beschikken.
De focus ligt bij deze groep leerlingen meer op de (ortho)pedagogische en
didactische dan op de inhoudelijke aspecten van het vak. Nog niet alle docenten
beschikken over die vaardigheden. De inrichting van de leslokalen en de kwaliteit
van de huisvesting zijn van groot belang, maar lang niet overal toereikend
of geschikt. Tot op heden is door de lerarenopleidingen ook nog onvoldoende
aandacht aan de veranderingen in het VMBO besteed.Er bestaat vaak nog geen sluitend regionaal netwerk van voorzieningen
die gericht zijn op scholing en begeleiding van jongeren. Instellingen als
Bureau Jeugdzorg, jeugd geestelijke gezondheidszorg (Jeugd GGZ), gemeenten
(leerplicht) en justitie zijn er nog steeds niet in geslaagd afdoende afspraken
te maken. Daardoor worden scholen te vaak geconfronteerd met problematiek
van leerlingen waar zij niet voor zijn geëquipeerd, omdat er voor deze
leerlingen elders in het zorgnetwerk ook (nog) geen plaats beschikbaar is.De indicatie door de regionale verwijzingscommissie geeft aan dat de school
voor deze leerling extra wordt bekostigd, maar niet wat er met de leerling
aan de hand is en wat er moet gebeuren. De indicatie is met andere woorden
niet handelingsgericht. De scholen dienen vervolgens nog het verplichte handelingsplan
te schrijven. Van individuele handelingsplannen is vaak geen sprake. Er is
vaak wel een groepshandelingsplan beschikbaar, waarin de benadering van de
(vaak op problematiek geselecteerde) groep is uitgewerkt, zo nodig aangevuld
met informatie over individuele leerlingen.Naast het onderzoek naar het VMBO heeft de Algemene Rekenkamer het afgelopen
jaar onderzoek gedaan naar de beleidsoperatie Weer Samen Naar School. Tijdens
beide onderzoeken was er speciale aandacht voor de vraag in hoeverre de zorgstructuren
in primair en voortgezet onderwijs op elkaar aansluiten. De belangrijkste
verschillen betroffen de bekostiging en de indicatiestelling. De overdracht
van zorgleerlingen van de basisschool naar het VMBO kent onder meer door deze
verschillen nog gebreken. Het VMBO is voor de extra financiering van zorgleerlingen
afhankelijk van juiste en volledige (test)gegevens, die door de basisscholen
moeten worden aangeleverd, maar kan daar lang niet altijd tijdig over beschikken.
Er wordt inmiddels wel veel aandacht besteed aan de uniformering van overdrachtsprocedures.De Algemene Rekenkamer beveelt onder meer het volgende aan:• De Algemene Rekenkamer beveelt de minister van OCW aan om te bekijken
of er voldoende specialistische kennis in het VMBO is ingestroomd of verworven
om de zorgvraag van leerlingen aan te kunnen en of die ook in de toekomst
gewaarborgd is. Zij beveelt de minister aan om zonodig maatregelen te treffen
en docentenopleidingen daarbij te betrekken.• De Algemene Rekenkamer beveelt de minister aan om ten behoeve van
een sluitend netwerk met de andere betrokken ministers (VWS, Justitie, Binnenlandse
Zaken, SZW) afdoende afspraken te maken over wie in welke situatie welke taak
en bevoegdheid heeft. Bovendien beveelt zij de minister aan het daarbij mogelijk
te maken dat in concrete situaties een casemanager wordt aangewezen. Deze
moet voldoende bevoegdheden krijgen om voor leerlingen met ernstige problemen
grensoverschrijdende afspraken te maken met alle noodzakelijke hulpverleners
van diverse disciplines.• De minister dient duidelijk te maken op welke wijze de samenwerkingsverbanden
en scholen, in lijn met de VBTB-gedachte, inzicht moeten verschaffen in de
beoogde doelen, de te leveren prestaties, de daarvoor benodigde financiële
middelen en in de realisatie daarvan. De scholen dienen zich ervan bewust
te zijn dat beleidsvrijheid gepaard gaat met verantwoordelijkheid om transparant
te maken wat men bereikt met de beschikbaar gestelde middelen.• De Algemene Rekenkamer beveelt de minister aan om samen met het
onderwijsveld groepen zorgleerlingen te identificeren voor wie de integratie
problemen oplevert en te bewerkstelligen dat ook deze leerlingen optimaal
kunnen presteren.De minister geeft in haar reactie aan dat dit onderzoek goede aanknopingspunten
biedt voor de in 2005 te starten evaluatie van de huidige zorgstructuur in
het voortgezet onderwijs. Ook de relatie met de zorgstructuur in het primair
onderwijs zal daarbij betrokken worden. Zij kan zich in belangrijke mate vinden
in de conclusies en aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer. Zo stemt de
minister bijvoorbeeld in met de hierboven genoemde aspecten, zoals de competenties
van docenten, het belang van een sluitend netwerk van jeugdvoorzieningen en
van een transparante verantwoording. Ook is zij het eens met de Algemene Rekenkamer
dat de startkwalificatie niet voor alle leerlingen haalbaar is. Voor de in
haar reactie aangegeven voornemens spreekt de Algemene Rekenkamer haar waardering
uit. Zij neemt zich voor de vorderingen met belangstelling te zullen volgen.1 INLEIDING1.1 De zorgleerling in het VMBOIn het onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar de zorg in het VMBO neemt
de zorgleerling een centrale plaats in. Als «zorgleerling» kunnen
leerlingen worden beschouwd die kampen met min of meer structurele problemen.
Het kan hierbij gaan om leerachterstanden, sociaal emotionele problemen, een
beperkte leervermogen, stoornissen in het autistisch spectrum/PDD-NOS,1 dyslexie, ADHD, gedragsproblemen, gezinsproblemen of
oorlogstrauma's (AMA's).Het Ministerie van OCW beschouwt leerlingen als zorgleerling als zij aan
bepaalde criteria voldoen. Deze criteria hebben betrekking op het leervermogen
(IQ), leerachterstand en eventueel aanwezige sociaal emotionele problemen.
Onafhankelijke regionale verwijzingscommissies bepalen bij binnenkomst van
een leerling in het VMBO2 of een leerling een
indicatie krijgt voor leerwegondersteuning (LWOO) of praktijkonderwijs (PRO).
Leerwegondersteunend onderwijs is bedoeld voor die leerlingen die zonder extra
begeleiding en zorg geen diploma zouden kunnen halen. Praktijkonderwijs is
voor die leerlingen die niet in staat worden geacht een VMBO-diploma te halen;
zij worden direct opgeleid voor de arbeidsmarkt. Het uiteindelijke doel van
de zorg op het VMBO is leerlingen in staat te stellen een«startkwalificatie»3 te behalen.In 2003 bezochten circa 550 000 leerlingen het VMBO, van wie ongeveer
78 000 (14,2%) geïndiceerd waren voor leerwegondersteuning en 24 000
(4,4%) voor het praktijkonderwijs.Het geheel van activiteiten om een leerling aan een diploma te helpen
(VMBO) of rechtstreeks toe te leiden naar de arbeidsmarkt (praktijkonderwijs),
wordt «zorgstructuur» genoemd. In totaal wordt hiervoor per jaar
circa € 350 miljoen uitgetrokken.Naast het onderzoek naar het VMBO heeft de Algemene Rekenkamer het afgelopen
jaar onderzoek gedaan naar de beleidsoperatie Weer Samen Naar School. Tijdens
beide onderzoeken was er speciale aandacht voor de vraag in hoeverre de zorgstructuren
in primair en voortgezet onderwijs op elkaar aansluiten. Bij de rapportage
is uiteraard gebruik gemaakt van de wederzijdse onderzoeksgegevens.In onderstaand figuur is gearceerd aangegeven op welk deel van het Nederlands
onderwijsstelsel het onderzoek naar de zorgleerling op het VMBO betrekking
heeft.1.2 Aanpak onderzoekHet onderzoek is uitgevoerd in de periode juni 2003 tot en met juni 2004.Centraal stond hierbij de vraag of zorgleerlingen in de praktijk de zorg
krijgen die ze nodig hebben. Daarvoor is veldonderzoek uitgevoerd. Er is gesproken
met het onderwijsveld, zoals de bestuurders en/of coördinatoren van samenwerkingsverbanden
(18 van de 82), de leiding en besturen van scholen (36), leerplichtambtenaren,
docenten en begeleiders van zorgleerlingen. De zorgplannen die
de samenwerkingsverbanden op dienen te stellen zijn geanalyseerd en er is
getoetst of de vereiste handelingsplannen op de scholen aanwezig, toegankelijk
en volledig waren. De beleidsdoelen van OCW en de gehanteerde uitgangspunten
en veronderstellingen bij de inrichting van de zorgstructuur zijn in kaart
gebracht. Er zijn gesprekken gevoerd met ambtenaren van het departement en
de Inspectie van het Onderwijs (waarin de Inspectie van het groene onderwijs
van LNV is geïntegreerd), en daarnaast zijn Kamerstukken, beleidsdocumenten
en onderzoeksrapporten bestudeerd.1.3 UitgangspuntenDe Algemene Rekenkamer heeft de volgende uitgangspunten gehanteerd voor
haar onderzoek. Er is een sluitende zorgstructuur nodig om zwakkere leerlingen
in staat te stellen een startkwalificatie te behalen. Daarvoor moet er inzicht
zijn in:• de aard en omvang van de problematiek van leerlingen die zorg nodig
hebben;• de aard, omvang en het type zorg dat voor (al dan niet geïndiceerde)
zorgleerlingen nodig is;• de mogelijkheden (zowel budgettair als qua expertise) die de school
zelf heeft om aanvullende zorg te leveren. Dit betekent ook dat de grenzen
binnen het schoolsysteem duidelijk moeten worden: welke ondersteuning kan
(nog) door de school worden verleend en wanneer dienen andere voorzieningen
de zorg over te nemen;• de mogelijkheden en (wettelijke of budgettaire) beperkingen van
de zorg die door voorzieningen in de omgeving van de school geleverd zou moeten
worden.In VBTB-termen dient op boven omschreven wijze inzicht te worden gegeven
in doel (wat willen we bereiken?), uitvoering (wat gaan we daar voor doen?)
en middelen (wat mag het kosten?). In eerste instantie is daarvoor de minister
verantwoordelijk. Omdat scholen een wettelijke taak uitvoeren waarvoor zij
publiek geld ontvangen mag verwacht worden dat zij een zelfde inzicht bieden.1.4 Opzet van het rapportHoofdstuk 2 beschrijft het beleid, de achtergronden daarvan, recente ontwikkelingen
en de actoren die een rol spelen bij de uitvoering.In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de wijze waarop het toezicht is ingericht
en op de beschikbare verantwoordingsinformatie.De uitvoering van het zorgbeleid in de praktijk, door de samenwerkingsverbanden
en de scholen (het veld) komt aan de orde in hoofdstuk 4.Hoofdstuk 5 beschrijft de grenzen aan de zorg binnen het onderwijsdomein
en de samenwerkingsrelatie met andere zorgpartners in het netwerk rondom de
scholen.In hoofdstuk 6 staan de conclusies en aanbevelingen die de Algemene Rekenkamer
op grond van het onderzoek heeft geformuleerd.Hoofdstuk 7 bevat de reactie van de minister van OCW (en LNV) en het nawoord
van de Algemene Rekenkamer.2 SPECIALE ZORG IN HET VMBO2.1 Achtergronden van het beleidDe ontwikkeling van de zorgstructuur in het VMBO kent een voorgeschiedenis
van zo'n vijftien jaar. Al in 1989 werd er een sterke groei gesignaleerd in
het voortgezet speciaal onderwijs. Er kwamen steeds meer leerlingen op LOM-
en MLK-scholen (dit waren scholen voor leerlingen met Leer- en Opvoedingsmoeilijkheden
(LOM) en voor Moeilijk Lerende Kinderen (MLK)), waardoor de onderwijsuitgaven
sterk opliepen. Dit werd niet aanvaardbaar geacht. De gedachten gingen uit
naar meer zorg in het reguliere voortgezet onderwijs, zodat er minder leerlingen
naar het speciaal onderwijs hoefden te gaan. Een oplossing voor het probleem
bleef echter uit tot dit in het midden van de jaren 90 werd gekoppeld aan
een herstructurering van twee onderwijsvormen van het voortgezet onderwijs,
namelijk MAVO (middelbaar algemeen voortgezet onderwijs) en VBO (voorbereidend
beroepsonderwijs). Deze herstructurering werd door de Commissie Van Veen in
het rapport Recht doen aan verscheidenheid in
1994 vormgegeven. Om MAVO en VBO beter te laten aansluiten, werd een aantal
leerwegen voorgesteld. MAVO zou veranderen in de theoretische leerweg en het
VBO zou de andere leerwegen gaan verzorgen. Het geheel aan leerwegen werd
voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs genoemd. Aan de leerwegen van het
VBO koppelde het kabinet in 1995 een hulpstructuur voor leerlingen die anders
geen diploma zouden kunnen behalen.Over de leerwegen en de opzet van de hulpstructuur zijn daarna nog diverse
discussies gevoerd. Het onderwijsveld had de meeste zorgen over:• de plaats van het speciaal onderwijs;• de voorgenomen hulpstructuur;• onduidelijkheid over de bekostiging.De Tweede Kamer had met name kritiek op:• onduidelijkheid over en organisatie van de structuur;• de kosten en het zorgbudget;• de problematiek van de doelgroepen (men twijfelde over de aanname
dat het om tijdelijke leerlingenproblematiek ging, omdat onderzoek aangaf
dat veel vaker sprake was van structurele problematiek);• het gebruik van de expertise uit het voortgezet speciaal onderwijs.1Ook de Onderwijsraad plaatste dezelfde kanttekeningen, maar wees daarnaast
op de gebrekkige aandacht voor het vergroten van de deskundigheid bij de docenten.Op basis van al deze discussies werd de hulpstructuur nader uitgewerkt.Daarnaast werd gestart met voorbereidingen om het nieuwe stelsel in te
voeren. Voor het speciaal onderwijs (LOM- en MLK-scholen en het IVBO2 ) betekende dit dat het zou opgaan in het VMBO. Hier
werd tien jaar voor uitgetrokken. In de voorbereidingsfase zou de bestaande
open einde financiering van voortgezet speciaal onderwijs en IVBO niet worden
gewijzigd. Bij de start van de overgangsfase in 1998 (later werd dit verlengd
tot 1999) moesten alle scholen voor voortgezet speciaal onderwijs, MAVO en
voorbereidend beroepsonderwijs aangesloten zijn bij een samenwerkingsverband.
De invoering van het zorgbudget werd verder voorbereid, zodat de regeling
in 2002 van kracht kon worden. Uiteindelijk leidden alle discussies en beleidsnota's ertoe dat de Wet
voor het Voortgezet Onderwijs gewijzigd werd. De volgende onderwijsvormen
werden ingevoerd:• leerwegen in de bovenbouw van MAVO en voorbereidend beroepsonderwijs;• leerwegondersteunend onderwijs als een hulpstructuur bij de leerwegen;
en• het praktijkonderwijs als een arbeidsmarktgerichte leerweg voor
een beperkte groep leerlingen.Deze wetswijziging was uiteindelijk bedoeld om leerlingen beter voor te
bereiden op maatschappelijk functioneren en het vinden van een baan.In 1999 zijn de MAVO en het voorbereidend beroepsonderwijs samengevoegd
tot VMBO. Het IVBO is omgezet in leerwegondersteunend onderwijs. Tussen 1999
en 2002 veranderde de SVO-MLK scholen in scholen voor praktijkonderwijs en
gingen de SVO-LOM scholen door fusie op in het reguliere VMBO (leerwegondersteuning),
of werden omgezet in een orthopedagogisch didactisch centrum. De overgang
van LOM-scholen naar het reguliere voortgezet onderwijs had ook tot gevolg
dat de voormalig LOM-leerlingen (in het VMBO) eveneens aan de eisen van de
basisvorming1 moesten voldoen. Daarmee kreeg
ook hun opleiding een meer theoretisch karakter. In augustus 2002 waren deze
veranderingen voltooid.2.2 Het beleid van de minister van OCWUitgangspunt van het beleid van de minister van OCW1 is zoveel mogelijk leerlingen een kans geven om een startkwalificatie
te halen. Tegen deze achtergrond is naast de invoering van de leerwegen eveneens
besloten om de zorgstructuur te verbreden. In de begroting 2004 is deze beleidsdoelstelling
nader aangescherpt:«Om zoveel mogelijk leerlingen met goed gevolg het VMBO af te laten
ronden, is de zorgstructuur verbreed. Het doel is een compleet regionaal zorgaanbod
voor alle leerlingen van het VMBO en het praktijkonderwijs te creëren,
dat recht doet aan individuele zorgvragen en gebaseerd is op individuele handelingsplanning».In de OCW-begroting 2004 staat de doelstelling dat een sluitende netwerk
moet worden gerealiseerd. Dit moet bestaan uit: interne leerlingenzorg, jeugdgezondheidszorg,
(school)maatschappelijk werk, leerplicht/regionale meld- en coördinatiecentra
(RMC's) en zonodig jeugdzorg, politie en het Openbaar Ministerie. Daarvoor
is volgens de minister van OCW integrale afstemming van het onderwijsbeleid
met andere delen van het jeugdbeleid van belang.In onderstaande figuur is schematisch weergegeven met welke organisaties
en voorzieningen een zorgleerling direct of indirect te maken kan krijgen.
De donkergekleurde organisaties zijn de onderdelen van het netwerk die bij
dit onderzoek betrokken waren.De scholen en samenwerkingsverbanden zijn vrij om binnen de door de minister
gestelde beleidskaders invulling te geven aan de zorgstructuur en dragen daar
de verantwoordelijkheid voor. Scholen met licentie ontvangen extra bekostiging
voor de geïndiceerde leerlingen. Maar niet iedere school beschikt over
een licentie. Scholen zonder licentie worden niet extra bekostigd voor geïndiceerde
zorgleerlingen. Op dit moment biedt de minister opnieuw de mogelijkheid om
licenties aan te vragen.1 De samenwerkingsverbanden
ontvangen aanvullend op de extra bekostiging een regionaal zorgbudget. Bovenschoolse
voorzieningen als het OPDC worden door de bij het samenwerkingverband aangesloten
scholen dan wel uit het regionaal zorgbudget betaald. Uit dit regionale zorgbudget
kan verder de zorgstructuur van het samenwerkingsverband en de zorg aan niet-geïndiceerde
zorgleerlingen worden bekostigd. In de kerncijfers die de minister van OCW
in begrotingen en jaarverslagen opvoert, komt deze (niet-geïndiceerde)
groep niet als zorgleerling voor. De aard van de problematiek en omvang van
deze groep is feitelijk niet bekend. De hoogte van het regionaal
zorgbudget wordt bepaald aan de hand van het aantal leerlingen in het derde
en vierde leerjaar VMBO.Het predikaat zorgleerling voor geïndiceerde leerlingen moet overigens
ruim worden opgevat. Het geeft in feite alleen aan dat door scholen voor deze
leerlingen extra «zorg»geld wordt ontvangen.1 De leerling blijft zijn gehele schoolloopbaan op het VMBO meetellen
als geïndiceerde zorgleerling, ook al zou hij geen extra zorg meer nodig
hebben. De minister van OCW gaat ervan uit dat niet alle geïndiceerde
leerlingen de gehele VMBO-periode extra zorg nodig hebben, maar dat de «vrijgevallen»
extra zorg in dat geval ten goede kan komen aan zorgleerlingen die bijvoorbeeld
later instromen, later als zorgleerling herkend worden of pas later problematiek
ontwikkelen en dan geen indicatie meer kunnen krijgen.2.3 Recente (beleids)ontwikkelingenVandaag de dag staat het VMBO volop in de belangstelling. Het onderwijsveld
is zelf ook op zoek naar oplossingen voor gesignaleerde problemen. Op de VMBO-scholen
worden diverse projecten en experimenten opgezet om de overgang van het primair
onderwijs naar het voorbereidend beroepsonderwijs, maar ook van het voorbereidend
beroepsonderwijs naar het middelbaar beroepsonderwijs te verbeteren. Het Ministerie
van OCW is bezig een database aan te leggen van dergelijke vernieuwende projecten.
Op de site van het Landelijk Centrum Onderwijs & Jeugdzorg (www.LCOJ.nl)
zijn ook beschrijvingen van dergelijke projecten te vinden.Ook op andere (beleids)terreinen staan de ontwikkelingen niet stil. Hieronder
worden de relevante ontwikkelingen kort beschreven.2.3.1 Koers VODe minister van OCW heeft in juni 2004 Koers VO: De
leerling geboeid en de school ontketend uitgebracht. In dit document
staat de kabinetsvisie op de toekomst van het voortgezet onderwijs. Dit is
gebaseerd op gesprekken met het onderwijsveld. Ook de gevolgen van het beleid
voor de (bestuurlijke) verhoudingen, rollen en verantwoordelijkheden van de
overheid, georganiseerde besturenorganisaties, scholen, gemeente en overige
partners worden beschreven.De minister van OCW heeft ervoor gekozen geen grote stelselwijzigingen
in het voortgezet onderwijs in te voeren. De scholen hebben vrijheid gekregen
om meer maatwerk te kunnen leveren. De leerling staat daarbij centraal. Het
gaat erom dat een leerling makkelijk van het primair onderwijs naar vervolg-
en beroepsonderwijs tot de arbeidsmarkt kan doorstromen.De minister stuurt aan de hand van indicatoren die in beeld dienen te
brengen hoe het stelsel presteert op toegankelijkheid, kwaliteit, doelmatigheid,
rechtmatigheid en continuïteit. Gestreefd wordt naar deregulering en
zo min mogelijk regelgeving en verplichtingen om de doelen te realiseren.De school legt in deze visie verantwoording af over:• doelstellingen;• keuzen rond de inzet van instrumenten, mensen en middelen om de
doelen te realiseren;• geboekte resultaten.2.3.2 LeerplichtToezicht op de leerplicht is een taak van gemeenten waarbij ze veel beleidsvrijheid
hebben. In Koers VO wordt uiteengezet dat deze taak samenhangt met de gemeentelijke
verantwoordelijkheid voor het lokaal jeugdbeleid en een maatschappelijke functie
heeft. Voor gemeenten wordt nadrukkelijker aangegeven dat zij een taak hebben
in het lokale netwerk (samenwerking met Bureau Jeugdzorg) onder andere in
het kader van de Operatie Jong. Er wordt een model ontwikkeld voor het handhaven
van de leerplicht. De invoering van het onderwijsnummer moet het melden van
schoolverzuim en schooluitval makkelijker maken. Ook moeten er meer regionale
leerplichtbureaus komen.2.3.3 Operatie JongOperatie Jong (gestart in 2002) is een vervolg op het project Lokaal Jeugdbeleid,
de Bestuursafspraken Nieuwe Stijl (BANS) en het grotestedenbeleid. Het bouwt
voort op trajecten die gericht waren op het verbeteren van de positie van
de jeugd. In de Operatie Jong werken vijf departementen (VWS, OCW, Justitie,
BZK en SZW) samen aan de uitvoering van de zogenoemde «Jeugdagenda».1 De agenda omvat twaalf concrete verbeterpunten.Operatie Jong richt zich onder meer op:• een samenhangend aanbod van zorg in en rond de school;• het voorkomen van voortijdige schooluitval;• een sluitende keten van signaleren, beoordelen, interveniëren
met een integrale verantwoordelijkheid voor de jongere;• het beter op elkaar aan laten sluiten van indicatiestellingen.2.3.4 JeugdzorgOok in de nieuwe Wet op de Jeugdzorg (die op 1 januari 2005 in werking
treedt) is het verbeteren van afstemming één van de uitgangspunten.
Hier gaat het om afstemming tussen lokaal jeugdbeleid (gemeentelijke verantwoordelijkheid)
en jeugdzorg (provinciale taak).Bureaus Jeugdzorg richten zich op het versterken van lokale voorzieningen
en het verbeteren van vroegtijdig signaleren om problemen, die tot geïndiceerde
jeugdzorg leiden, te voorkomen. Het Bureau Jeugdzorg kan (onder bepaalde condities
en in beperkte mate) ook licht ambulante zorg verlenen.Het Bureau Jeugdzorg gaat op termijn ook de indicatiestelling verzorgen
voor de jeugdbescherming, de jeugdreclassering, (het AWBZ-gefinancierde deel
van de) Jeugd GGZ en de licht verstandelijk gehandicapten (deze groep leerlingen
valt onder de Wet op de Expertise Centra (WEC) en behoort daarmee tot de beleidsverantwoordelijkheid
van OCW).In het kader van de nieuwe Wet op de Jeugdzorg is een werkgroep «Verduidelijking
gemeentelijk domein» ingesteld om alle domeinen (inclusief financieringsstromen)
geschakeld aan de jeugdzorg op macroniveau in kaart te brengen. Dit zijn bijvoorbeeld
opvoedingsondersteuning en ontwikkelingsstimulering en het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (GOA). De resultaten hiervan zijn mede input geweest
voor de beschrijving van de taken van Bureau Jeugdzorg.Het Ministerie van VWS geeft aan dat de vraag naar jeugdzorg groeit. Het
aantal jongeren met «risicokenmerken» stijgt; een van de oorzaken
van de wachtlijsten. Voor de aanpak van de problemen in de jeugdzorg is extra
geld beschikbaar gesteld. Het extra bedrag loopt op van € 14,7 miljoen
in 2004 tot € 47,9 miljoen vanaf 2007.2.4 Actoren en verantwoordelijkheden2.4.1 Minister van OCWDe minister van OCW is eerstverantwoordelijk voor het onderwijssysteem
VMBO en voor het beleid ten aanzien de zorgstructuur.2.4.2 Minister van LNVDe minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit (LNV) is medeverantwoordelijk
voor het systeem en het beleid voor zover het de «groene scholen»
betreft. Er zijn 12 VMBO-groenscholen en 1 categorale vmbo groenschool, waar
alleen landbouwonderwijs wordt gegeven.12.4.3 Regionale verwijzingscommissieEr zijn zestien onafhankelijke regionale verwijzingscommissies die bepalen
of een leerling een indicatie voor leerwegondersteuning of praktijkonderwijs
krijgt. Daarvoor zijn criteria bepaald om vast te kunnen stellen of er sprake
is van een zorgleerling. De criteria hebben betrekking op het leervermogen,
leerachterstanden en eventueel aanwezige sociaal emotionele problematiek.2.4.4 SamenwerkingsverbandAlle VMBO-scholen en scholen voor praktijkonderwijs zijn wettelijk verplicht
deel uit te maken van een regionaal samenwerkingsverband. De scholen binnen
een samenwerkingsverband zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor alle leerlingen.
Ze stellen samen een zorgplan op met maatregelen om zoveel mogelijk leerlingen
met extra hulp (eventueel in leerwegondersteunend onderwijs) aan een diploma
te helpen of via praktijkonderwijs naar een baan op de reguliere arbeidsmarkt
toe te leiden.De scholen in een samenwerkingsverband stellen gezamenlijk een permanente
commissie leerlingenzorg in. Het samenwerkingsverband dient in het zorgplan
aan te geven wat de exacte plaats, functie in het verwijzingsproces en bevoegdheden
van deze commissie zijn.2.4.5 VMBO-scholenIn 2002 waren er 986 vestigingen waar één of meer leerwegen
gevolgd konden worden. Alleen vestigingen met licentie (405 in 2002) kunnen
leerwegondersteunend onderwijs aanbieden. Zij ontvangen daartoe geld op basis
van het aantal leerlingen, dat door een regionale verwijzingscommissie is
geïndiceerd. In 2004 is de mogelijkheid van het verkrijgen van een licentie
opnieuw opengesteld. Per 1-8-2004 waren er 640 vestigingen met een licentie.2.4.6 Scholen voor praktijkonderwijsVoor leerlingen die – ook met extra zorg – geen regulier diploma
in een van de leerwegen kunnen halen en die het beste gediend zijn met onderwijs
dat hen direct toeleidt naar de arbeidsmarkt is er het praktijkonderwijs dat
wordt gegeven in aparte scholen of aparte afdelingen van VMBO-scholen. Praktijkonderwijs
wordt eveneens bekostigd op grond van indicaties die door de regionale verwijzingscommissies
worden gesteld. In 2003 waren er 111 scholen voor praktijkonderwijs en 72
afdelingen voor praktijkonderwijs verbonden aan een VMBO-school. 2.4.7 Orthopedagogisch didactisch centrumEen orthopedagogisch didactisch centrum (OPDC) is een bovenschoolse voorziening
binnen een samenwerkingsverband, die door de gezamenlijke scholen in stand
wordt gehouden. Scholen kunnen expertise van het centrum gebruiken of er leerlingen
tijdelijk voor diagnostiek en behandeling uit de school plaatsen.2.4.8 Inspectie van het OnderwijsDe Inspectie van het Onderwijs houdt toezicht op de kwaliteit van het
onderwijs van onder meer VMBO-scholen en op regionale verwijzingscommissies.
Er is geen toezicht op de orthopedagogisch didactische centra en de samenwerkingsverbanden
(zie ook hoofdstuk 3).2.4.9 Zorgnetwerk om de schoolNiet alle problematiek van leerlingen kan worden behandeld binnen de VMBO-zorgstructuur.
Soms is bijvoorbeeld verwijzing naar of (tijdelijke) aanvullende ondersteuning
vanuit de Jeugd GGZ (VWS), de Jeugdzorg (VWS/provincies) en Regionale Expertise
Centra (OCW) noodzakelijk. Het gaat hier deels om zorg die primair onder de
beleidsverantwoordelijkheid van het Ministerie van VWS valt. Andere actoren
die een rol spelen in het netwerk zijn gemeenten (leerplicht, lokaal jeugdbeleid,
(school) maatschappelijk werk) en justitie, politie en Openbaar Ministerie.3 TOEZICHT EN INFORMATIEVOORZIENING3.1 InleidingDe minister van OCW is verantwoordelijk voor de inrichting van het toezicht
op de kwaliteit van het onderwijs. Ook is de minister verantwoordelijk voor
een doel- en rechtmatige besteding van de financiële middelen. Hiertoe
dient de minister financieel toezicht uit te oefenen op de instellingen die
deze middelen ontvangen. Beide vormen van toezicht komen aan de orde in de
paragrafen 3.2 en 3.3.De minister is verantwoordelijk voor het onderwijssysteem, terwijl de
scholen verantwoordelijk zijn voor het resultaat. In het kader van meer autonomie
voor de scholen heeft de minister de scholen op afstand geplaatst. De scholen
zijn zelf verantwoordelijk voor de structuur en de kwaliteit van de zorg,
waarbij OCW een faciliterende rol vervult.Om de vraag te kunnen beantwoorden of het doel van het zorgbeleid in het
VMBO is bereikt, om dit beleid te kunnen (bij)sturen en om verantwoording
te kunnen afleggen heeft de minister informatie nodig. In paragraaf 3.4
wordt besproken welke informatie beschikbaar is. Hierbij wordt ook aangegeven
hoe het onderwijsveld zich verantwoordt in het kader van de VBTB-gedachte.3.2 ToezichtIn de Wet op het Voortgezet Onderwijs (WVO) is vastgelegd dat de Inspectie
van het Onderwijs toezicht houdt op de kwaliteit van het onderwijs van scholen
in het voortgezet onderwijs, waaronder VMBO. Op de orthopedagogisch didactische
centra en time-out-voorzieningen1 houdt de Inspectie
echter geen toezicht, omdat die door OCW niet als een school worden beschouwd,
maar als bovenschoolse voorziening van een samenwerkingsverband.Het zorgaspect van het VMBO onderzoekt de Inspectie niet apart, maar het
maakt deel uit van de reguliere inspecties van de scholen (het kwaliteitsaspect
zorg en begeleiding). De inspectie houdt in: gesprekken met schoolleiding,
leerlingen en ouders en het bijwonen van lessen. De inspecteur kijkt onder
meer naar het handelen van de met zorg belaste docenten. In het kader van
regulier schooltoezicht werd tot voor kort een aantal leerlingdossiers (geen
specifieke zorgdossiers) bekeken en ook de daarbij eventueel behorende handelingsplannen,
maar bij de huidige inspecties is het niet voorgeschreven om dossiers te bekijken.
De Inspectie wijst erop dat het door de inrichtingsvrijheid van scholen moeilijk
is aan te geven wanneer scholen tekort schieten. Pas als het rendement en
tevredenheid van betrokkenen (personeel en ouders) over een periode van drie
jaar te ver beneden zekere drempelwaarden zakt, is er aanleiding om scholen
daarover aan te spreken.De Inspectie gaat niet expliciet na of een VMBO-school voor elke leerling
voor wie dat wettelijk verplicht is een handelingsplan heeft opgesteld.De Inspectie legt geen relatie tussen zorg en de middelen die OCW ervoor
verstrekt. Het is de bedoeling om dat in de toekomst wel te gaan doen in samenwerking
met Centrale Financiën Instellingen (Cfi) en de Auditdienst.Daarnaast is het zogenoemde integraal toezicht jeugdzaken (toezicht door
de inspecties van het Onderwijs, voor de Gezondheidszorg, jeugdzorg en Openbare
Orde en Veiligheid) in ontwikkeling.De Inspectie heeft geen bevoegdheid voor inspecties bij samenwerkingsverbanden.
Op grond van de WVO sturen de samenwerkingsverbanden hun zorgplannen naar
de Inspectie, maar die beoordeelt deze niet.3.3 Toekenning en besteding zorgmiddelenDe scholen1 worden bekostigd volgens een
systeem dat onder meer uitgaat van leerlingaantallen, aantal indiceringen,
schoolsoort en de gemiddelde leeftijd van leraren. De instellingsaccountant
controleert de juistheid van de gegevens en geeft hierover een accountantsverklaring
af. Cfi is belast met de uitvoering van de bekostiging.De scholen ontvangen hun bekostiging als lumpsum, dat wil zeggen dat zij
bestedingsvrijheid hebben binnen de grenzen van de geldende wet- en regelgeving.
Over de besteding moeten de scholen zich verantwoorden door middel van een
jaarrekening waarvoor OCW richtlijnen heeft opgesteld. De besteding van de
middelen wordt door een instellingsaccountant gecontroleerd. Ook hierover
geeft hij een accountantsverklaring af.De auditdienst van OCW controleert via reviews steekproefsgewijs de bekostigingsgegevens
en de jaarrekening van scholen.Het regionale zorgbudget voor een samenwerkingsverband wordt ontvangen
door één van de scholen van een samenwerkingsverband die de
kassiersfunctie vervult. Deze school zorgt voor de verdeling van het budget
volgens in het samenwerkingsverband gemaakte afspraken. Deze verdeling is
vaak nog gebaseerd op het aantal VMBO-leerlingen per school en minder op de
zorgbehoefte.Ook in dit geval controleert de instellingsaccountant de bekostigingsgegevens.
De «kassierschool» geeft in de verantwoording aan waar het geld
naar toe is gegaan. De instellingsaccountant controleert de verantwoording.De scholen van een samenwerkingsverband ontvangen vaak een deel van het
zorgbudget. Zij hoeven zich over de besteding ervan niet apart te verantwoorden
tegenover OCW. Het geld wordt aan de lumpsum toegevoegd. Wel hebben zij vaak
een verantwoordingsplicht aan het samenwerkingsverband.Uit de bekostigingssystematiek voor de scholen wordt niet direct duidelijk
wat de scholen aan extra middelen ontvangen op basis van geïndiceerde
zorgleerlingen. Wel kan worden vastgesteld welk zorgbudget een samenwerkingsverband
ontvangt.De verantwoordingssystematiek die OCW voorschrijft, levert geen inzicht
op in de besteding van zorgmiddelen door scholen of samenwerkingsverbanden.Scholen hebben hier ook op een andere wijze geen inzicht in. Zij beschikken
niet over een eigen systeem van verantwoording, waardoor ze geen inzicht hebben
in hoeveel geld er ontvangen en besteed is en hoe dit in relatie staat met
de doelen. Dit inzicht ontbreekt hierdoor ook bij de minister die daarom geen
beeld heeft van de prestaties die scholen leveren ten behoeve van de zorgstructuur.Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer blijkt dat scholen niet kunnen
aangeven hoeveel extra (zorg)middelen zij ontvangen op basis van de geïndiceerde
leerlingen. Daarom is aan de hand van gegevens van Cfi voor een aantal scholen
berekend hoeveel het contingent geïndiceerde zorgleerlingen aan extra
financiële middelen oplevert. Uit de berekening bleek dat elke school
een ander (extra) bedrag per geïndiceerde zorgleerling ontving.
De extra bedragen variëren tussen € 2999 en € 3575
per leerling. Deze verschillen in bijdragen per zorgleerling worden veroorzaakt
door de bestaande bekostigingssystematiek en hebben geen verband met mogelijke
verschillen in de zorgbehoefte van de geïndiceerde leerlingen.De bekostigingssystematiek van de door LNV bekostigde groene VMBO-scholen
wijkt af van die van OCW. Deze scholen ontvangen een vast bedrag van € 2698
per geïndiceerde leerling per jaar.De minister van OCW heeft te kennen gegeven dat de grotere beleidsruimte
die aan scholen wordt gegeven extra eisen stelt ten aanzien van de verantwoording.
Ook de scholen zouden in hun zorgplan inzicht moeten geven in de beoogde effecten,
de te leveren prestaties, de daarvoor benodigde financiële middelen en
in de realisatie daarvan. Het ministerie probeert een publieke prestatieverantwoording
van scholen te stimuleren: zo is er begin 2004 een conferentie met het onderwijsveld
over dit onderwerp georganiseerd (Verantwoord Vooruit).3.4 Informatievoorziening3.4.1 Informatieverzameling ministerie3.4.1.1 Zorgplannen samenwerkingsverbandenDe samenwerkingsverbanden zijn wettelijk verplicht het Ministerie van
OCW het jaarlijkse zorgplan te sturen. OCW houdt wel bij of alle zorgplannen
ontvangen zijn, maar geeft er geen inhoudelijk oordeel over. Evenmin vindt
een terugkoppeling naar de samenwerkingsverbanden plaats.Daarom kan de minister van OCW zich geen oordeel vormen of de samenwerkingsverbanden
voldoen aan hun wettelijke taak om de zorgstructuur in een bepaalde regio
vorm te geven, en ervoor te zorgen dat zowel geïndiceerde als niet-geïndiceerde
leerlingen die zorg of ondersteuning die ze nodig hebben, krijgen bij een
van de (verplicht) aangesloten onderwijsinstellingen.Door de Algemene Rekenkamer zijn de zorgplannen 2003/2004 van alle samenwerkingsverbanden
geanalyseerd. De minister heeft bepaald dat in de zorgplannen de onderstaande
informatie dient te zijn opgenomen:1. beschrijving van het zorgaanbod van de scholen en in het bijzonder
de zorg die iedere school biedt aan: leerlingen met een LWOO-indicatie, de
niet-geïndiceerde zorgleerlingen en leerlingen van allochtone herkomst;2. beschrijving van de bovenschoolse voorzieningen die zijn ingericht
(zoals bijvoorbeeld een OPDC);3. de mate waarin de scholen er gezamenlijk in slagen een samenhangend
zorgaanbod te verzorgen dat tegemoetkomt aan de verschillende zorgbehoeften
van de leerlingen;4. de verdeling van het zorgbudget over activiteiten binnen scholen dan
wel op schooloverstijgend niveau met de argumenten die aan deze verdeling
ten grondslag liggen;5. de relatie tussen de inzet van het zorgbudget en de inhoudelijke doelen;6. de wijze waarop wordt toegezien op de besteding van het zorgbudget,
in het bijzonder op de middelen die binnen scholen worden besteed;7. de plaats en de functie van de permanente commissie leerlingenzorg
(PCL);8. op welke wijze de beleidsmatige aansturing van de PCL plaatsvindt namens
de bevoegde gezagsorganen;9. hoe toezicht op de PCL wordt gehouden. (de punten 7, 8 en 9 monden
uit in de verplichting een reglement voor de PCL bij te voegen).De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht of de zorgplannen aan de wettelijke
eisen voldoen en of zij informatie bevatten over wat de samenwerkingsverbanden
willen bereiken (missie en doelstelling), wat ze daarvoor gaan doen (activiteiten
en tijdpad) en wat het mag kosten (begroting). Ook is onderzocht of verantwoordingsinformatie
(hebben we bereikt wat we wilden bereiken) in het zorgplan is opgenomen.Uit de analyse blijkt dat het merendeel van de zorgplannen op één
of meer punten niet aan de wettelijke eisen voor inrichting van het zorgplan
voldoet.Verder valt op dat gegevens over het aantal VMBO leerlingen, het aantal
leerlingen met LWOO/praktijkschool-indicatie en het aantal niet-geïndiceerde
leerlingen die zorg nodig hebben slechts in weinig plannen aanwezig zijn.
Betere informatie is beschikbaar over het aantal leerlingen in het derde en
vierde leerjaar VMBO, wat niet verwonderlijk is, omdat deze aantallen bepalend
zijn voor de bekostiging (het regionale zorgbudget).In de meeste zorgplannen is in meer of mindere mate de missie en de doelstelling
(wat willen we bereiken) van het samenwerkingsverband vermeld, hoewel men
zich meestal beperkt tot de wettelijke doelstelling.In veel mindere mate zijn de wettelijk voorgeschreven activiteiten in
de zorgplannen voorzien van een concreet tijdpad. Het eigen beleid en de voortgang
wordt niet vaak geanalyseerd, waardoor informatie over knelpunten of aandachtspunten
meestal ontbreekt.Een beschrijving van het zorgsysteem is in de meeste gevallen nogal algemeen
van opzet. Verschillende belangrijke aspecten van de zorg zoals signalering,
diagnose, specificatie van benodigde begeleiding/zorg en ook de evaluatie
daarvan worden onvoldoende onderscheiden. Wel zijn de binnen de scholen beschikbare
voorzieningen en de beschikbare capaciteit (zij het niet al te nauwkeurig)
beschreven.Een begroting is in alle zorgplannen, soms summier, aanwezig.Het is echter vaak niet duidelijk hoe de middelen worden ingezet. Een
financiële verantwoording ontbreekt in nagenoeg alle zorgplannen. Een
relatie tussen doel en middelen valt moeilijk te leggen.3.4.1.2 MonitoringTijdens de invoering van het VMBO werden van 2000 t/m 2002 jaarlijks diverse
monitorrapportages uitgebracht en een speciale zorgmonitor.De rapportages hadden betrekking op het proces van invoering en de stand
van zaken van het VMBO.3.4.1.3 Koers VOIn het kader van Koers VO heeft OCW in 2003/2004 informatie verzameld,
ook over het VMBO. Met het veld zijn veel gesprekken gevoerd over de zorgstructuur
van het VMBO en de knelpunten die scholen ervaren. Op grond hiervan heeft
de minister in een agenda Koers VO aangegeven welke punten ze wil gaan aanpakken.3.4.1.4 Inspectie van het OnderwijsDe Inspectie brengt jaarlijks het onderwijsverslag uit en verricht ook
onderzoeken op het VMBO-terrein. Zo heeft de Inspectie in 2001 het rapport Klaar voor de start uitgebracht. Hierin werd onder meer
opgemerkt dat ongeveer de helft van de scholen met een VMBO-afdeling de mogelijkheid
heeft om LWOO aan te bieden (deze scholen hebben een licentie). Meer dan de
helft van de leerlingen die op deze scholen de basisberoepsgerichte leerweg
volgen had LWOO nodig. In 2001 had ongeveer de helft van de scholen afspraken
gemaakt over vorm en inhoud van de handelingsplannen. Het komen tot een dekkend
aanbod in zorg en de beschikbaarheid van voldoende capaciteit werden toen
door de Inspectie als voornaamste knelpunten genoemd.In 2003 publiceerde de Inspectie een onderzoek naar de eerste centrale
examens in het VMBO. In 2004 verscheen een onderzoeksverslag over de problemen
rond de leerlingenzorg en veiligheid in het VMBO.3.4.1.5 LeerplichtinformatieUit een onderzoek uit 2002 (Schoolverzuim in het voortgezet
onderwijs) is gebleken dat het totale verzuim in het voortgezet onderwijs
het grootst is onder leerlingen van het praktijkonderwijs en het VMBO. Via
de opgave van de omvang en behandeling van het gemelde en opgespoorde schoolverzuim,
die elke gemeente moet doen aan OCW, zou de minister zich een beeld kunnen
vormen van het verzuim onder VMBO-leerlingen. Uit het onderzoek van de Algemene
Rekenkamer bij leerplichtambtenaren komt echter naar voren dat de verstrekte
cijfers weinig betrouwbaar zijn, omdat scholen niet alles melden.Een andere bron voor de minister zou de jaarlijkse opgave van alle onderwijsinstellingen
over het ongeoorloofd schoolverzuim kunnen zijn. Veel scholen zijn echter
niet in staat de jaarcijfers van het verzuim aan OCW te leveren.Overige informatie (bijvoorbeeld het aantal processen-verbaal of een verdeling
naar geslacht en leeftijd) over verzuim en zorgleerlingen waarover de leerplichtambtenaar
beschikt en die vaak in jaarverslagen is opgenomen, wordt door OCW niet gevraagd.3.4.2 (Verantwoordings)informatie voor de Tweede KamerDe minister informeerde de Tweede Kamer tijdens de invoering van het VMBO
via de monitorrapportages. Ook ontvangt de Tweede Kamer begrotingen en jaarverslagen.
Hierin staan niet alle belangrijke prestaties die het onderwijsveld levert
in het kader van het zorgbeleid (zie ook paragraaf 3.3). Zo ontbreekt
bijvoorbeeld het aantal niet-geïndiceerde zorgleerlingen dat extra zorg
heeft gekregen.Daarnaast informeert de minister de Tweede Kamer apart over problemen
die (ook) op het VMBO betrekking hebben, zoals onderwijsachterstanden, integratie
en veiligheid.4 ZORG IN DE PRAKTIJK4.1 InleidingDe verantwoordelijkheid voor de invulling van de zorgstructuur ligt bij
het onderwijsveld. De minister van OCW heeft daarvoor samenwerkingsverbanden
in het leven geroepen, waar de scholen zich verplicht bij aan dienen te sluiten.In dit hoofdstuk wordt beschreven in welke mate de samenwerkingsverbanden
en scholen er inmiddels in geslaagd zijn de zorgstructuur vorm te geven en
welke knelpunten zich daarbij voordoen.4.2 De samenwerkingsverbandenDe samenwerkingsverbanden hebben de wettelijke taak1 de zorgstructuur in hun regio vorm te geven, en ervoor te zorgen dat
zowel geïndiceerde als niet-geïndiceerde leerlingen die zorg of
ondersteuning nodig hebben deze ook krijgen.4.2.1 Functioneren van de samenwerkingsverbandenDoor de keuze voor de constructie van samenwerkingsverbanden is de onderlinge
samenwerking tussen scholen in het algemeen verbeterd. Er zijn wel regionale
verschillen. Daarbij tekenen zich twee ontwikkelingslijnen af:• nadruk op de ontwikkeling van een zorgstructuur binnen de scholen
(scholen werken met een eigen orthopedagoog, schoolmaatschappelijk werker
etc.);• nadruk op de ontwikkeling van bovenschoolse zorgvoorzieningen (scholen
maken gebruik van de expertise die beschikbaar is in een OPDC).In welke mate hier sprake is van een principiële discussie of een
verschil van inzicht in de grenzen die aan de zorg binnen de school gesteld
moeten worden, is niet helemaal duidelijk.In hoeverre samenwerkingsverbanden zichzelf in staat achten de beleidsdoelen
van de minister te realiseren blijkt sterk af te hangen van de volgende omstandigheden:• de mate waarin sprake is van zorgleerlingen met zeer ernstige (gedrags)problematiek,
en (in relatie daarmee)• de mate waarin in de regio voldoende expertise en capaciteit (zoals
time-out, ZMOK, of Jeugdzorg) beschikbaar is om deze leerlingen te begeleiden
of (tijdelijk) uit te plaatsen.Daarnaast blijkt een rol te spelen dat samenwerkingsverbanden geen zeggenschap
hebben ten aanzien van besturen en scholen. Zij kunnen geen gebruik maken
van «wettelijk afdwingbare acties».De samenwerkingsverbanden geven aan dat de daadwerkelijke (maatschappelijke)
integratie van zorgleerlingen in het reguliere voortgezet onderwijs nog wel
vijf tot tien jaar zal duren.4.3 De scholen4.3.1 Het zorgbeleid op de scholenScholen hebben hun beleid ten aanzien van leerlingenzorg vastgelegd. De
beleidsplannen worden regelmatig geëvalueerd en bijgesteld. In de definitie die deze scholen geven van een zorgleerling, wordt in de
meeste gevallen aangesloten bij de wettelijke doelstelling. Er is nog weinig
sprake van een meer schooleigen visie, die duidelijk maakt wat tot het domein
van de school hoort en waar expertise van buiten wordt ingezet.Bij scholen voor praktijkonderwijs zijn alle leerlingen zorgleerlingen. 4.3.2 De zorgstructuur op de scholenDe meest voorkomende vorm van zorg is het plaatsen van LWOO-leerlingen
met overeenkomstige problematiek in kleinere groepen, waarin deze leerlingen
onderwijs en begeleiding krijgen van kleine kernteams van docenten. Deze wijze
van onderricht maakt het mogelijk meer individuele aandacht te geven en zorgt
voor een veilige en vertrouwde omgeving. Veel scholen beschikken verder over
remedial teachers, orthopedagogen, psychologen en trainers die trainingen
in bijvoorbeeld sociale vaardigheden of faalangstreductie verzorgen. Het instrument
van leerwerktrajecten1 wordt steeds vaker ingezet
voor leerlingen voor wie de zogenoemde «taligheid» van het onderwijs
een probleem vormt.De begeleiding van leerlingen met leerachterstanden, vooral als dat gepaard
gaat met sociaal emotionele of gedragsproblemen, vereist dat docenten over
specifieke vaardigheden beschikken. Op veel scholen blijken op dit punt problemen
te bestaan omdat lang niet alle (van oorsprong VMBO-)docenten over de noodzakelijke
basisexpertise beschikken. Niet alle docenten kunnen gemakkelijk de omslag
maken van voornamelijk kennisoverdracht naar een situatie waarin meer de begeleiding
en ondersteuning van leerlingen centraal staan. Daarbij komt dat de veronderstelde
kennisintegratie vanuit het voormalig vso-LOM niet of onvoldoende tot stand
is gekomen.2 Regelmatig wordt aangegeven dat
men leraren uit het basisonderwijs heeft geworven omdat zij beter in staat
worden geacht om met zorgleerlingen om te gaan. De basisschoolleerkrachten
zijn echter formeel niet bevoegd voor het VMBO.In het beleidstraject is niet verplicht gesteld dat VMBO-docenten zich
bijscholen op orthopedagogisch en didactisch gebied.3 Veel scholen zorgen inmiddels wel voor bijscholingsprogramma's.De lerarenopleidingen sluiten nog onvoldoende aan op de «nieuwe»
taak van docenten in het VMBO. Dit jaar zijn wel enkele opleidingen met speciale
aandacht voor de zorgleerling op het VMBO gestart. Het zal echter nog enkele
jaren duren voordat er specifiek opgeleide leerkrachten beschikbaar komen.4.3.3 De zorgbehoefte en het beschikbare aanbod4.3.3.1 IndicatiestellingVoor de indicatiestelling werd een systeem met drie criteria ontwikkeld.
De criteria voor indicatiestelling worden in onderstaand schema nader toegelicht.
De criteria behelzen het cognitief functioneren (IQ), leerachterstand en sociaal
emotionele problematiek.Geïndiceerd
voor:IQLeerachterstanden*Sociaal-emotionele
problematiekLWOO75<>90LA=0,25<>0,50 op twee van de vier domeinen, waarbij
minimaal een van de domeinen inzichtelijk rekenen of begrijpend lezenGeen nadere eisen LWOO91<>120Idem; de leerachterstanden moeten zijn veroorzaakt door
de sociaal-emotionele problematiek.Er dient sprake
te zijn van s.e. problematiekPraktijkonderwijs60<>80
(recentelijk 55<>80LA=0,5 of meer onder voorgaande
conditiesGeen nadere eisen* Leerachterstand (LA) is de uitkomst van 1 minus (dle/dl), waarbij dl
staat voor de didactische leeftijd op het moment van de toets en dle voor
het niveau in termen van didactische leeftijdseenheden, bepaald aan de hand
van de score op de toets. Zo zit een leerling op het niveau halverwege groep
7 op een dle van 45.Bij de overdracht van leerlingen van het primair onderwijs naar het voortgezet
onderwijs wordt voor elke leerling door de basisschool een onderwijskundig
rapport opgesteld. De onderwijskundige rapporten vormen de basis voor de beoordeling
of een leerling voor indicatiestelling voor leerwegondersteuning of praktijkonderwijs
in aanmerking komt. De minister heeft voorgeschreven welke testen en toetsen
gebruikt mogen worden voor de indicatie. De onderwijskundige rapporten dienen
alle informatie te bevatten die voor de indicatiestelling nodig is. Het komt
echter regelmatig voor dat essentiële informatie ontbreekt, zodat VMBO
scholen extra tijd kwijt zijn met het achterhalen van deze informatie. Het
is belangrijk dat de VMBO-scholen tijdig over het juiste inzicht in de problematiek
van een leerling beschikken omdat indicatiestelling voor leerwegondersteuning
of praktijkonderwijs alleen in het eerste jaar plaats kan vinden.1De informatie (zowel uit de onderwijskundige rapporten als uit mondelinge
overdracht) die VMBO-scholen over leerlingen ontvangen komt in hun ogen niet
altijd overeen met de werkelijkheid. VMBO-scholen menen dat de «slechte
boodschap» over niveau en functioneren van een leerling nogal eens verhuld
wordt. Ook krijgt men op het VMBO te maken met leerlingen die in het primair
onderwijs als min of meer kansloos werden beschouwd en behandeld, waardoor
een zeer negatief zelfbeeld is ontstaan.Er is wettelijk bepaald (RVC-regeling) dat de indicatiestelling geschiedt
door Regionale Verwijzingscommissies. De aan het samenwerkingsverband verbonden
permanente commissie leerlingenzorg (PCL), waarin specifieke zorgdeskundigheid
is gebundeld, heeft (anders dan bij Weer Samen Naar School) in de praktijk
slechts een marginale rol. In het primair onderwijs bepaalt een PCL op basis
van eigen criteria of een leerling naar het speciaal
onderwijs kan. In het voortgezet onderwijs bepaalt een regionale indicatiecommissie
(dus niet de PCL) op basis van landelijke, wettelijk vastgelegde criteria of een leerling voor LWOO of PRO in aanmerking komt. Deze
verschillen tussen de rol van de PCL in het primair en de PCL in het voortgezet
onderwijs zijn volgens de Algemene Rekenkamer niet goed te verklaren. De huidige
indicatiestelling bij het VMBO geschiedt weliswaar zorgvuldig, onafhankelijk
en objectief. De criteria liggen vast en de regionale verwijzingscommissies
kunnen gemakkelijk vaststellen of een leerling voor LWOO of PRO in aanmerking
komt. Een bezwaar van deze op kostenbeheersing gerichte indicatie is echter
dat alleen wordt aangegeven of de leerling bekostigingswaardig is, niet
wat er met de leerling dient te gebeuren. De indicatie is met andere woorden
niet handelingsgericht opgesteld. Scholen kunnen uit de indicatie alleen afleiden
dat er aan de eisen voor bekostiging is voldaan, maar niet hoe met de leerling
dient te worden omgegaan. De PCL kan met haar specifieke deskundigheid daarover
adviseren.4.3.3.2 HandelingsplannenBij alle scholen waren de vereiste handelingsplannen beschikbaar. Bij
veel scholen wordt in eerste opzet gekozen voor groepshandelingsplannen, die
alleen waar nodig worden uitgebreid met individuele handelingsplannen. De
handelingsplannen kennen nog een grote variëteit qua vorm, inrichting
en toegankelijkheid. In het algemeen worden de handelingsplannen wel regelmatig
geëvalueerd en bijgesteld en worden wijzigingen in de noodzakelijke aanpak
ook doorgesproken met de betrokken docenten en begeleiders.4.3.3.3 Problematiek van de zorgleerling en de zorgaanpakDe meeste zorgleerlingen hebben te maken met leerproblemen als gevolg
van taalachterstand. Voor veel zorgleerlingen blijkt het een probleem te zijn
dat het onderwijs op het VMBO te theoretisch («talig») is van
opzet. Daarbij komt dat het laagste niveau van het huidige VMBO moeilijker
is dat het oude «niveau a». In het huidige VMBO is het ook niet
meer mogelijk om examen te doen op verschillende niveaus. Scholen mogen leerlingen
wel de vakken op verschillende niveaus laten volgen, maar in het diploma (er
wordt immers op het laagste niveau geëxamineerd) komt dat niet meer tot
uitdrukking. Dit is voor een aantal leerlingen een belangrijke demotivator.
Er wordt wel gezocht naar wegen om kennis meer in de praktijk over te dragen
en zo een integratie te bewerkstelligen tussen theoretische en praktijkvakken.
Leerwerktrajecten zijn daar een voorbeeld van. Ook ontwikkelen scholen eigen
methoden waar bijvoorbeeld meer van beeldmateriaal gebruik gemaakt wordt.
Of als gevolg van het te theoretische karakter meer leerlingen voortijdig
het VMBO verlaten en waar zij dan terechtkomen kan op basis van de bij de
scholen beschikbare gegevens niet worden vastgesteld.Veel leerlingen hebben te kampen met sociaal emotionele problematiek.
Alleen sociaal emotionele problematiek, dus zonder verdere (ernstige) leerachterstanden,
leidt niet tot een indicatie voor leerwegondersteuning of praktijkonderwijs.
Op de meeste scholen zijn hiervoor onder meer speciale trainingen ontwikkeld.
Voorbeelden hiervan zijn faalangstreductietraining en trainingen in sociale
vaardigheden.Leerlingen met (ernstige) gedragsproblematiek baren de scholen de meeste
zorgen. Het is weliswaar op de ene school een groter probleem dan op de andere
school, maar het extreme beslag dat deze leerlingen leggen op de op school
aanwezige zorgcapaciteit gaat altijd ten koste van wat beschikbaar is voor
de andere leerlingen. Vaak wordt hulp van deskundigheid buiten de school gezocht,
maar zeker niet altijd (tijdig) gevonden. Lang wordt dan getracht intern oplossingen
voor een probleemleerling te vinden. Er is sprake van lange wachttijden bij
externe voorzieningen (zoals ZMOK of Bureau Jeugdzorg of de Jeugd GGZ) waar
deze leerlingen beter op hun plaats zouden zijn. Ook speelt een rol dat scholen
niet helder gedefinieerd hebben wat de grenzen aan de zorg zijn die binnen
hun domein verstrekt kan worden en wanneer en bij welke problematiek
de zorgtaak door andere deskundigen/instellingen overgenomen zou moeten worden.In het praktijkonderwijs zitten alleen maar zorgleerlingen. De indicatiecriteria
voor het praktijkonderwijs zijn recentelijk neerwaarts bijgesteld (de ondergrens
van het IQ is van 60 naar 55 gegaan). Daarmee wordt het praktijkonderwijs
extra belast. Bij de inrichting van het praktijkonderwijs heeft men veel problemen
gehad door het ontbreken van voor deze leerlingen toegankelijk lesmateriaal.
Uit het onderzoek komt naar voren dat er relatief veel praktijkscholen slecht
zijn gehuisvest. Onderwijshuisvesting is al enkele jaren een taak van de gemeenten.4.3.3.4 Doorlopende zorglijnen in het VMBOIn het VMBO ontbreken doorlopende zorglijnen van de onderbouw naar de
bovenbouw. Dit heeft te maken met het gegeven dat in de bovenbouw gekozen
moet worden voor sectoren, zodat de probleemgerichte, groepsgewijze aanpak
in de onderbouw niet kan worden gecontinueerd. Veel scholen beschikken niet
over voldoende praktijklokalen. Met name leerlingen die in een kleinschalige
overzichtelijke setting het beste functioneren komen in de bovenbouw alsnog
in de problemen.5 GRENZEN AAN DE ZORG5.1 InleidingDe school vormt een onderdeel van een netwerk dat in zijn geheel verantwoordelijk
is voor een optimale ontwikkeling van jongeren. Dat doel kan alleen worden
bereikt als alle actoren binnen dat netwerk gericht samenwerken. Het gaat
daarbij bijvoorbeeld om de leerplichtambtenaar, het Bureau Jeugdzorg, Jeugd
GGZ, de Jeugdgezondheidszorg, het lokaal jeugdbeleid, het Algemeen en/of School
Maatschappelijk Werk, Jeugdpolitie en Jeugdreclassering, ZMOK-scholen en schoolbegeleidingsdiensten.
Er dienen goede afspraken te worden gemaakt over rol en domein van de betrokken
voorzieningen. Voor het goed functioneren van een netwerk is ook een duidelijke
toedeling van de regierol van belang, zowel op beleidsniveau als op uitvoeringsniveau.In dit hoofdstuk komen de belangrijkste aanpalende school- en zorgvoorzieningen
van de VMBO- en PRO-scholen aan de orde.5.2 Primair onderwijsIn het primair onderwijs zijn onderwijsinstellingen verplicht zich aan
te sluiten bij een samenwerkingsverband om gezamenlijk een regionale zorgstructuur
te ontwikkelen en in stand te houden. Het doel is te komen tot een integratie
van zorgleerlingen in het reguliere onderwijs. Via indicatiestelling wordt
getracht de instroom te beheersen. Tot zover bestaat er overeenstemming met
de zorg in het VMBO.Er zijn echter belangrijke verschillen in de financieringssystematiek
en de wijze van indicatiestelling. Waar binnen het primair onderwijs is gekozen
voor een vast zorgbudget per samenwerkingsverband, kent het VMBO een systematiek
met een deels een open einde-financiering (per school) en deels vast budget
(per samenwerkingsverband). In het VMBO geldt dus: hoe meer geïndiceerde
leerlingen, hoe hoger het extra bedrag. Zorg voor niet-geïndiceerde leerlingen
wordt bekostigd uit het regionaal zorgbudget. In het basisonderwijs daarentegen
komen alle zorgleerlingen, of ze nu geïndiceerd zijn of niet, ten laste
van het zorgbudget van het samenwerkingsverband.Ook de wijze van indiceren en de consequenties van een indicatie verschillen.
In het basisonderwijs bepaalt de aan het samenwerkingsverband verbonden permanente
commissie leerlingenzorg op basis van eigen criteria welke leerlingen er naar
het speciaal onderwijs gaan. In het VMBO bepaalt de regionale verwijzingscommissie
op basis van landelijke criteria of een leerling geïndiceerd kan worden
voor leerwegondersteuning of praktijkonderwijs. Hierbij wordt een grote nadruk
gelegd op leerachterstanden in tegenstelling tot de indicering in het kader
van Weer Samen Naar School (WSNS). Als basisscholen meer dan 2% van de leerlingen
indiceren voor het speciaal onderwijs gaat dat ten koste van het zorgbudget.Het aantal zorgleerlingen in het speciaal basisonderwijs is over de jaren
vrij stabiel, terwijl dit aantal in het VMBO sterk is toegenomen. Hiervoor
is een aantal verklaringen mogelijk. VMBO-scholen hebben bijvoorbeeld een
financieel belang bij een LWOO-indicatie.1 Het
is echter ook mogelijk dat leerachterstanden die opgelopen worden in het reguliere
basisonderwijs pas in het VMBO aan het licht komen. Daarbij komt dat leerlingen
in het VMBO in de pubertijd komen, hetgeen ongetwijfeld van invloed
is op de al aanwezige problematiek. Bovendien kan een basisschool heel anders
denken over wie het predikaat zorgleerling verdient en wie niet. In het primair
onderwijs gaat men meer uit van het leervermogen van de leerling: er bestaat
wellicht ten opzichte van de gemiddelde leerling een leerachterstand, maar
niet ten opzichte van zichzelf, want het kind zit aan zijn plafond.Een en ander heeft tot gevolg dat er veel meer zorgleerlingen in het primair
onderwijs zouden zijn als de criteria van het VMBO zouden worden toegepast,
maar minder zorgleerlingen in het VMBO als de WSNS-criteria van toepassing
zouden zijn. De problematiek is enkele jaren geleden op het ministerie in
principe onderkend.Vanuit het ministerie zijn verschillende initiatieven ondernomen om het
aansluitingsprobleem het hoofd te bieden. Zo zijn er voorlichtingsbrochures
uitgegeven.1 Ook is er in samenwerking met het
veld een model onderwijskundig rapport ontworpen, dat de overgang van (zorg)leerlingen
van primair onderwijs naar voortgezet onderwijs stroomlijnt.2 Momenteel lopen er projecten met betrekking tot:• doorgaande leerlijnen basisonderwijs – voortgezet onderwijs;• het inrichten van gebruikersgroepen onderwijskundig rapport doorstroom
basisonderwijs – voortgezet onderwijs;• de «warme overdracht» doorstroom basisonderwijs –
voortgezet onderwijs.5.3 Ander onderwijsEen gebrekkige aansluiting van de leerlijnen en zorglijnen vormen de belangrijkste
knelpunten bij de overgang van met name zorgleerlingen van het VMBO naar het
MBO. VMBO-scholen schatten de uitval van leerlingen op het MBO hoger dan die
op het VMBO. Niettemin vormt de vervolgopleiding op het MBO op niveau twee
het sluitstuk in de verwerving van een startkwalificatie, het uiteindelijke
doel van het (zorg)beleid. Er worden op dit moment allerlei initiatieven ontwikkeld
om een oplossing te zoeken voor de problemen. Zo vindt meer en meer overleg
plaats tussen VMBO en MBO, bijvoorbeeld over de wijze waarop overdracht van
de leerling kan worden verbeterd en over doorlopende leer- en zorglijnen.Hoewel het niet altijd om grote aantallen leerlingen gaat vormen de lange
wachtlijsten of het ontbreken van ZMOK-voorzieningen in sommige regio's een
ernstige knelpunt. De minister heeft in Koers VO toegezegd het aantal plaatsen
uit te breiden.5.4 De leerplichtLeerplichtfunctieDe leerplichtfunctie kan door gemeenten op verschillende manieren worden
ingevuld. Er blijken verschillen te bestaan op het punt van de opsporingsbevoegdheid,
de werkwijze (preventief of repressief) en de intensiteit van de samenwerkingsrelatie
met andere voorzieningen. Leerplichtambtenaren maken vaak deel uit van de
zorgteams op scholen die bij ernstiger problematiek worden geraadpleegd.Essentieel is de mate waarin de leerplichtambtenaar zicht heeft op het
schoolverzuim. In de meeste gevallen zijn met de scholen goede afspraken gemaakt
en worden deze redelijk nagekomen. Toch zijn er ook gevallen
waar de inspanningen gericht op een betere melding nog onvoldoende vruchten
hebben afgeworpen.Samenwerking gemeentenOp een VMBO school komen leerlingen vaak uit meer gemeenten. Een gebrekkige
samenwerking van en afstemming tussen gemeenten bij de handhaving van de leerplicht
leidt tot risico's bij de begeleiding van probleemleerlingen. Er kan dan op
de betreffende school geen sprake zijn van eenduidige aanpak van spijbel-
en verzuimgedrag. Leerlingen en ouders worden in geval van verzuim verschillend
bejegend.In een aantal regio's was sprake van een vergaande samenwerking tussen
grotere en kleinere gemeenten, bijvoorbeeld in de vorm van een Regionaal Bureau
Leerplicht. De ontwikkeling hiervan wordt gestimuleerd door de minister van
OCW. In 1999 heeft het ministerie in een Plan van Aanpak reeds aangedrongen
op de vorming van Regionale leerplichtbureaus, met name voor kleinere gemeenten.
Daarnaast loopt een project Modelontwikkeling handhaving leerplicht in het
kader van Handhaven op Niveau. De regionale opzet van de leerplichtfunctie
zal worden opgenomen als variant in het landelijke model voor de leerplicht,
dat naar verwachting in 2005 ter beschikking komt.De effectiviteit van de leerplichtambtenaar hangt mede af van de opstelling
van andere instanties. Specifieke knelpunten zijn de lange doorlooptijden
voor de afdoening van een proces-verbaal van de leerplichtambtenaar door het
Openbaar Ministerie.5.5 Bureau JeugdzorgLeerlingen die vanwege de aard en omvang van de problemen zorg nodig hebben
die uitstijgt boven de reikwijdte van de zorgstructuur op de scholen kunnen
soms aangewezen zijn op een zorggerelateerde voorziening, zoals bureau Jeugdzorg.
De jeugdzorg valt onder de beleids- (en systeem)verantwoordelijkheid van de
minister van VWS. De verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg en de afstemming
over voorzieningen ligt bij de provincies die daartoe door middel van een
specifieke uitkering worden bekostigd.Er bestaan lange wachtlijsten bij de Bureaus Jeugdzorg. Het is algemeen
bekend hoe belangrijk het is dat er hulp en begeleiding beschikbaar is op
het moment dat ouders en leerling er (soms na tijdrovende gesprekken en tal
van incidenten) van overtuigd zijn geraakt dat hulp nodig is en er op dat
moment ook ontvankelijk voor zijn. Als die hulp niet kan worden geboden, gaat
het optimale interventiemoment voorbij en is niet te voorzien wanneer zich
dat weer zal voordoen. Ook wordt als problematisch ervaren dat de Bureaus
Jeugdzorg geen hulpverleningstraject in willen zetten als er geen actieve
vraag door de jongere (of ouders) zelf geformuleerd wordt. De groep leerlingen
(en ouders) waar het om gaat kenmerkt zich nu juist door het onvermogen om
in te zien en precies aan te geven waarom en welke hulp gewenst is.Op grond van de Wet op de Jeugdhulpverlening kon door de Bureaus Jeugdzorg
ambulante hulp worden verleend binnen de school. De nieuwe Wet op de Jeugdzorg,
die op 1 januari 2005 in werking treedt, staat dat nog slechts bij wijze
van hoge uitzondering toe.De Algemene Rekenkamer heeft ook in 2002 en 2003 al gepubliceerd over
jeugdproblematiek en de noodzaak van een sluitende aanpak (zie rapporten
over de opvang van zwerfjongeren en jeugdcriminaliteit). Daarbij is uitvoerig
ingegaan op de problemen die zich voordoen bij de aansluiting van voorzieningen
op het gebied van de jeugdhulpverlening.De indicatiestelling door de regionale verwijzingscommissie voor LWOO
of PRO vindt onafhankelijk plaats van indicatiestellingen voor andere vormen
van hulp. Dit is de voornaamste reden voor de versnipperde aanpak van problemen
van zorgleerlingen. De harmonisatie van indicatiestellingen voor de jeugdzorg,
AWBZ verzekerde hulp (bijvoorbeeld Jeugd GGZ) en het reguliere of speciaal
onderwijs is overigens een van de agendapunten van Operatie Jong. Daarin wordt
een voorstel in het vooruitzicht gesteld «om de indicatiestelling voor
speciaal onderwijs, zorg binnen het regulier onderwijs, gehandicaptenzorg
en jeugdzorg op elkaar af te stemmen en gelijk te trekken».6 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN6.1 Zorg in de praktijkMet de intrede van leerlingen uit het voormalig speciaal voortgezet onderwijs
heeft het VMBO te maken gekregen met een ander type leerling. Deze leerlingen
kunnen met een grote diversiteit aan problemen of samenstel van problemen
te maken hebben. De Algemene Rekenkamer constateert dat de VMBO-scholen bij
de vormgeving van de zorgstructuur nog voor een aantal opgaven staan.Voor een aanzienlijke groep leerlingen (bijvoorbeeld de voormalige IVBO-leerlingen)
is het VMBO moeilijker geworden door de eisen die de basisvorming stelt. Het
onderwijs in de onderbouw is voor veel leerlingen te theoretisch en op taal
en taalbeheersing gericht. Daarnaast is het laagste niveau waarop geëxamineerd
wordt hoger dan het vroegere niveau «a». Scholen kunnen leerlingen
wel op verschillende niveaus lessen laten volgen, maar dit komt niet tot uitdrukking
in de te behalen diploma's. Beide aspecten vergroten het risico van demotivatie
en voortijdige uitval. De minister en de scholen proberen hier een oplossing
voor te vinden door meer praktisch gericht onderwijs aan te bieden in de vorm
van leerwerktrajecten. Daarvoor is wel noodzakelijk dat er voldoende leerplekken
bij werkgevers (zowel in de publieke als de private sector) beschikbaar zijn.Voor de nieuwe groep leerlingen in het VMBO met ernstige leer- en gedragsproblemen
hebben docenten andere, aanvullende vaardigheden nodig. Was voorheen de vakinhoudelijke
kennis van een docent de belangrijkste kwalificatie, nu is orthopedagogische
en didactische expertise minstens zo belangrijk geworden. Lang niet alle docenten
hebben deze omslag gemakkelijk kunnen maken. Daarbij speelt mee dat de veronderstelde
transfer van kennis en expertise uit het voormalig speciaal onderwijs is uitgebleven,
waardoor binnen veel VMBO-scholen nog te weinig kennis beschikbaar is voor
het begeleiden van zorgleerlingen. Deze achterstand probeert men in te halen
door docenten bijscholingscursussen aan te bieden.De Algemene Rekenkamer constateert dat de lerarenopleidingen nog nauwelijks
ingesprongen zijn op de veranderde omstandigheden. Onlangs zijn daartoe de
eerste initiatieven genomen, hetgeen betekent dat het nog enkele jaren duurt
voordat VMBO-docenten «nieuwe stijl» de arbeidsmarkt kunnen betreden,
alsdan voor de begeleiding van deze leerlingen adequaat zijn toegerust.Zorgleerlingen worden geïndiceerd door regionale verwijzingscommissies.
De indicatiestelling voor leerwegondersteuning of praktijkonderwijs kan door
de heldere criteria en procedures zorgvuldig, onafhankelijk en objectief uitgevoerd
worden.De indicatiestelling is echter voornamelijk een administratieve procedure,
gericht op kostenbeheersing. De indicatie bepaalt slechts of een leerling
bekostigingswaardig is, maar niet wat de aard en omvang van de zorg is die
deze leerling nodig heeft. De indicatiestelling is daarmee niet handelingsgericht
en biedt de scholen geen handvatten om de zorg vorm te geven. De permanente
commissies leerlingenzorg (waarin specifieke deskundigheid ten aanzien van
zorgleerlingen is gebundeld) hebben in het voortgezet onderwijs bij de indicatiestelling
slechts een marginale rol gekregen. Dit in tegenstelling tot de meer inhoudelijke
rol die ze hebben in het primair onderwijs.Om (zorg)leerlingen in staat te stellen een startkwalificatie te behalen
zijn doorlopende leer- en zorglijnen van primair via voortgezet onderwijs
naar het middelbaar beroepsonderwijs van groot belang. In de praktijk is daarvan
nog geen sprake. Er bestaan nog te grote verschillen in aanpak en bekostiging
tussen de verschillende onderwijsvormen.Er zijn leerlingen met een zodanig ernstige problematiek dat zij binnen
een schoolse setting niet voldoende kunnen worden ondersteund. Op alle scholen
komt dit voor. Deze leerlingen kosten de zorgteams op de scholen onevenredig
veel tijd. Dit tijdsbeslag gaat ten koste van de zorg voor de andere zorgleerlingen.
Scholen zijn echter verplicht deze leerlingen op school te houden totdat er
plaats is in een andere onderwijsinstelling of voorziening, zoals «time-out»
of voorzieningen voor zeer moeilijk opvoedbare kinderen (ZMOK). Daar waar
hulp of advies van Bureau Jeugdzorg of de Jeugd GGZ nodig is, kan die vaak
niet op tijd geboden worden. Gebrekkige onderlinge afstemming en samenwerking,
maar ook onvoldoende capaciteit in genoemde voorzieningen zijn oorzaken voor
het ontbreken van een sluitend zorgnetwerk rondom de school. Zo blijven jongeren
met ernstige problemen vaak en te lang verstoken van de juiste hulp. Operatie
Jong richt zich onder meer op een sluitende zorgketen, maar het is nog te
vroeg om vast te stellen of uitvoering van de plannen van Operatie Jong tot
daadwerkelijke verbeteringen zal leiden.In Koers VO stelt de minister een uitbreiding van het aantal ZMOK-plaatsen
in het vooruitzicht. Het gaat hierbij om een uitbreiding van de voorziening
VSO voor specifieke groepen kinderen met zeer ernstige gedragsproblematiek,
die niet te herleiden is tot een geclassificeerde psychische stoornis. Ook
wordt de instelling van reboundvoorzieningen mogelijk gemaakt die qua karakter
(strenger en meer gericht op het herstel van gezagsverhoudingen en discipline)
scherper kunnen zijn dan de bestaande time-outvoorzieningen. Door structureel
middelen beschikbaar te stellen wordt ook het knelpunt van de complexe financiering
van time-outvoorzieningen opgelost. Teruggeleiding naar het reguliere onderwijs
blijft ook in deze voorzieningen het doel.Naast diverse aanpalende zorgvoorzieningen hebben ook gemeenten een rol
bij de zorg voor leerlingen. Zowel de leerplichthandhaving, onderwijshuisvesting
en het lokaal jeugdbeleid vallen onder gemeentelijke verantwoordelijkheid.
De leerplichtambtenaren vormen een belangrijke schakel in het hierboven geschetste
netwerk aan voorzieningen. In de praktijk blijkt dat schoolverzuim heel verschillend
wordt aangepakt.Het spijbelen van leerlingen op één school wordt op gemeentelijk
niveau – i.e. handhaving van de Leerplichtwet – verschillend aangepakt,
vanwege een gebrek aan regionale afstemming tussen gemeenten.6.2 Verantwoording en toezichtHet onderwijsveld heeft de ruimte gekregen om binnen de ministeriële
kaders het onderwijs in te richten en de zorgstructuur vorm te geven. Het
is de verantwoordelijkheid van de minister van OCW om de toegankelijkheid,
kwaliteit en de doelmatigheid van het onderwijs te bewaken.De minister van OCW heeft ten behoeve van de inrichting van de zorgstructuur
de volgende kaders bepaald:– VMBO-scholen en scholen voor praktijkonderwijs dienen zich verplicht
aan te sluiten bij een samenwerkingsverband om de zorgstructuur in de regio
vorm te geven.– De samenwerkingsverbanden moeten jaarlijks zorgplannen opstellen. Aan de zorgplannen zijn wettelijke eisen gesteld. Gelet op deze wettelijke
eisen kunnen de zorgplannen worden beschouwd als beleids-, plannings-, en
verantwoordingsdocument.Het VMBO kan naar eigen inzichten zijn wettelijke taken uitvoeren en het
publieke geld besteden. Scholen en samenwerkingsverbanden dienen, in lijn
met het VBTB-gedachtegoed, in de zorgplannen inzicht te geven in de beoogde
effecten, de te leveren prestaties, de daarvoor benodigde financiën en
in de realisatie daarvan.De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat de vraag of de huidige zorgstructuur
toereikend is om aan leerlingen met problemen alle benodigde zorg te kunnen
bieden niet volledig beantwoord kan worden. Uit onderzoek bij scholen en samenwerkingsverbanden
blijkt dat daarvoor onvoldoende informatie beschikbaar is. Veel scholen geven
aan dat de beschikbare middelen thans al onvoldoende zijn of zien risico's
voor de toekomst. De Algemene Rekenkamer constateert evenwel dat de scholen
niet in staat zijn dit te onderbouwen met toereikende en deugdelijke informatie.De Algemene Rekenkamer vindt dat het zorgplan beter moet worden. De minister
heeft duidelijke wettelijke eisen gesteld aan de informatie (over de zorgbehoefte,
de inzet van de middelen en de mate waarin de doelen gerealiseerd zijn), die
in het zorgplan moet staan. De informatie van de scholen en samenwerkingsverbanden
voldoet op dat punt niet. Het bevreemdt de Algemene Rekenkamer dat de zorgplannen
zowel aan de minister als aan de Inspectie van het Onderwijs worden toegezonden,
maar dat zij beiden de zorgplannen niet systematisch analyseren of beoordelen.Bij de meeste scholen ontbreekt een geautomatiseerd leerlingvolgsysteem
waarin alle informatie, waaronder de handelingsplannen voor individuele leerlingen,
gemakkelijk kan worden vastgelegd en toegankelijk gemaakt voor alle betrokken
docenten. Dit is een van de redenen voor het ontbreken van de benodigde (management)informatie
waarmee zowel inzicht in de daadwerkelijke zorgbehoefte als in de resultaten
van het gevoerde zorgbeleid kan worden verkregen.De Inspectie houdt geen toezicht op de samenwerkingsverbanden en de bovenschoolse
voorzieningen zoals een orthopedagogisch didactisch centrum. Daarmee acht
de Algemene Rekenkamer het toezicht op de (ontwikkeling van de) zorg aan leerlingen
te beperkt. Het wordt zo niet duidelijk of er optimaal wordt samengewerkt.
Het functioneren van de bovenschoolse voorzieningen (die een belangrijke rol
spelen in de zorgstructuur) blijft zo onderbelicht en evenmin kan worden vastgesteld
of er sprake is van een gesloten en functionele zorgketen.6.3 BeleidsdoelstellingenIn 1995 was een bedrag van € 180 miljoen beschikbaar voor de
toenmalige zorgstructuur (het speciaal voortgezet onderwijs voor leerlingen
met opvoedings- en leerproblemen). Voor de huidige zorgstructuur in het VMBO
wordt jaarlijks bijna het dubbele (2004: € 350 miljoen) uitgetrokken.Veel zorgleerlingen hebben baat bij meer individuele aandacht en een overzichtelijke
en veilige leeromgeving. Daartoe worden ze vaak in aparte groepen en soms
zelfs ook op aparte locaties geplaatst. Ook de begeleiding van deze leerlingen
door kernteams (een beperkte groep vaste docenten) blijkt voor
deze leerlingen beter te werken. Deze aanpak moet in de bovenbouw echter losgelaten
worden omdat leerlingen voor een sector moeten kiezen. Ook beperkte middelen
en de weinig geschikte gebouwen maken meer individueel of op kleine groepen
gericht onderwijs met name in de bovenbouw lastig. Op grond van het voorgaande
heeft de Algemene Rekenkamer aarzelingen of de uit maatschappelijk oogpunt
gewenste integratie van zorgleerlingen wel voldoende doordacht is.Alle VMBO-scholen en scholen voor praktijkonderwijs moeten toetreden tot
een samenwerkingsverband. Deze organisatorische integratie heeft in het algemeen
geleid tot een structurele (her)bezinning op de zorg en een meer samenhangende
zorgstructuur. De samenwerkingsverbanden hebben echter geen wettelijke mogelijkheden
om de aangesloten scholen zonodig tot deelname of bijdrage aan gezamenlijke
ontwikkelingen te dwingen. De Algemene Rekenkamer heeft dan ook grote verschillen
geconstateerd. Zo zijn er goed functionerende samenwerkingsverbanden met een
ver doorgevoerde uitwisseling van expertise en voorzieningen, maar er zijn
ook samenwerkingsverbanden waarvan de scholen de samenwerking tot een minimum
beperkt houden.6.4 Aanbevelingen6.4.1 Zorg in de praktijkDe Algemene Rekenkamer beveelt de minister van OCW aan de ideeën
over integrale indicatiestelling die in de Operatie Jong zijn vermeld op korte
termijn nader uit te werken. De huidige systematiek van indicatiestelling,
die primair op kostenbeheersing is gericht, zou verbeterd kunnen worden door
te kiezen voor een meer handelingsgerichte indicatiestelling. Daarbij zou
dan tevens gezorgd moeten worden voor onderlinge afstemming met indicatiestellende
instanties op het terrein van de jeugdhulpverlening, zoals Bureau Jeugdzorg.
Een nadrukkelijker rol van de permanente commissies leerlingenzorg zou hierbij
in overweging kunnen worden genomen.De Algemene Rekenkamer geeft de minister in overweging om zich te herbezinnen
op de vraag of een startkwalificatie voor de gehele doelgroep wel haalbaar
is. Er zou een meer toegesneden opleidingstraject voor leerlingen moeten komen
voor wie de startkwalificatie niet realistisch is. Deze opleidingstrajecten
dienen zich te richten op het verwerven van een positie op de arbeidsmarkt,
die zo goed mogelijk aansluit bij de capaciteiten en vaardigheden van deze
leerlingen.De Algemene Rekenkamer onderstreept het belang van een sluitend netwerk
aan voorzieningen rondom de school zoals ook in Operatie Jong wordt nagestreefd.
De Algemene Rekenkamer beveelt de minister van OCW aan om met haar ambtgenoten
van VWS, Justitie, Binnenlandse Zaken en SZW goede afspraken te maken over
taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de instanties in dit netwerk.
Daarbij kan de inzet van casemanagers worden overwogen, die dan de bevoegdheid
krijgen om, in urgente gevallen dwingende afspraken te maken met alle noodzakelijke
disciplines.Tevens moet duidelijk worden welke capaciteit aan voorzieningen en deskundigheid
daadwerkelijk nodig is, bijvoorbeeld ook ten aanzien van de voorgenomen uitbreiding
van het aantal ZMOK-plaatsen.Scholen moeten aangeven welke zorg- en behandelingstaken tot het domein
van de school behoren en op welk moment en bij welke problematiek aanpalende
zorgvoorzieningen nodig zijn. Gedacht kan worden aan protocollen waarin de
taken en bevoegdheden van alle actoren in een (sluitend) netwerk worden vastgelegd.De minister van OCW dient te bevorderen dat de lerarenopleidingen op korte
termijn beter aansluiten op de nieuwe eisen (naast vakinhoudelijke ook orthopedagogische
en didactische expertise) die gesteld worden aan leraren in het VMBO.De Algemene Rekenkamer vraagt er verder aandacht voor dat scholen en gemeenten
een samenhangende aanpak van schoolverzuim tot stand brengen. 6.4.2 Verantwoording en toezichtDe Algemene Rekenkamer beveelt de minister van OCW aan om gelet op de
beleidsvrijheid die samenwerkingsverbanden en scholen hebben, duidelijk te
maken dat transparantie over de doelen, de geleverde prestaties en de inzet
van de publieke middelen een noodzakelijke voorwaarde is en dat scholen derhalve
beter moeten voldoen aan de eisen die de minister aan het zorgplan heeft gesteld.
De minister van OCW dient immers vast te kunnen stellen of de scholen en samenwerkingsverbanden
nog binnen de gestelde kaders opereren. De Algemene Rekenkamer beveelt daarom
aan dat de Inspectie van het Onderwijs ook toeziet op het functioneren van
de samenwerkingsverbanden en de bovenschoolse voorzieningen en voor zover
nodig daarvoor formeel bevoegd wordt verklaard.De Algemene Rekenkamer is van mening dat de minister van OCW een meer
actieve, stimulerende rol op zich kan nemen om een adequaat geautomatiseerd
leerlingvolgsysteem te realiseren. Een dergelijk systeem kan essentiële
beleids-, management- en verantwoordingsinformatie leveren. Goede gegevensoverdracht
is van groot belang bij de realisatie van doorlopende zorg- en leerlijnen
van het primair naar het voortgezet onderwijs, maar ook binnen het voortgezet
onderwijs zelf. De minister dient daartoe tevens te bewerkstelligen dat de
voorgenomen invoering van het onderwijsnummer in 2006 ook daadwerkelijk gerealiseerd
is.6.4.3 BeleidsdoelstellingenIntegratie in het reguliere voortgezet onderwijs is niet voor alle groepen
zorgleerlingen gemakkelijk. De Algemene Rekenkamer vraagt de minister om deze
groepen samen met het onderwijsveld te identificeren en waar nodig aanvullende
maatregelen te nemen, zodat voor alle leerlingen doorlopende zorg- en leerlijnen
beschikbaar komen. Voor leerlingen die baat hebben bij meer praktisch gericht
onderwijs dient de ontwikkeling van bij hun capaciteiten aansluitende leerwerktrajecten
verder te worden gestimuleerd en gefaciliteerd.7 REACTIE MINISTERS EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER7.1 Reactie ministersIn deze paragraaf wordt de reactie van de minister van OCW weergegeven.
Zij spreekt daarin mede namens haar ambtsgenoot van LNV. De minister van OCW
geeft te kennen dat het onderzoek van de Algemene Rekenkamer goede aanknopingspunten
biedt voor de in 2005 te starten evaluatie van de huidige zorgstructuur in
het voortgezet onderwijs en de relatie met die in het primair onderwijs. De
reactie bestaat uit twee delen, te weten Algemene opmerkingen en Conclusies
en aanbevelingen.7.1.1 Algemene opmerkingenDe minister verklaart dat de opmerking van de Algemene Rekenkamer, dat
zij geen inhoudelijke analyse uitvoert op de zorgplannen van de samenwerkingsverbanden
niet geheel juist is. Zij geeft aan dat wordt nagegaan of de thema's genoemd
in artikel 10 h van de WVO in voldoende mate zijn beschreven. Het samenwerkingsverband
krijgt hiervan bericht. Verder geeft de minister aan dat er bewust ruimte
is gemaakt om maatwerkopties voor scholen te creëren en dat ze dat ook
zo wil houden. Zij wijst erop dat de ontwikkeling van zorgvraag en aanbod
volgens de laatst uitgevoerde monitor «Zorg in Beeld» niet onbevredigend
was.Ten aanzien van de Inspectie stelt de minister dat deze oordeelt over
het totaal van de zorg in kwalitatieve zin en dat daarbij de samenwerkingsverbanden
en zonodig de leerlingen in de time-outvoorzieningen integraal worden meegenomen.De minister is van mening dat de wettelijke vereisten van de zorgplannen,
ontleend aan onderdeel 10h, vijfde lid onder c van de WVO, niet dwingend zijn
voorgeschreven, maar deelt de opvatting van de Algemene Rekenkamer dat de
in genoemde vereisten bedoelde informatie bekend moet zijn.7.1.2 Conclusies en aanbevelingenDit onderdeel van de reactie van de minister wordt hieronder integraal
weergegeven.• Theoretisch karakterU concludeert dat voor veel leerlingen in het vmbo
de opleiding te theoretisch en op taal en taalbeheersing gericht is en hierdoor
mede het risico van demotivatie en voortijdig uitval vergroot wordt. Ook het
niet meer kunnen examineren op «a-niveau» draagt daaraan bij.Ik deel die conclusie niet. Voor de leerlingen met
een lager IQ en leerachterstand – in de meeste gevallen de lwoo-geïndiceerde
leerling – biedt de WVO de scholen ruimte (artikel 11c, vierde lid)
in de onderbouw al een programma aan te bieden ter oriëntatie van de
sectoren in de basisberoepsgerichte leerweg. Hierbinnen kunnen meer praktijkgerichte
lessen worden opgenomen in plaats van de door u bedoelde theoretische lessen.
Vanaf het derde leerjaar zijn leerwerktrajecten en de assistentenopleidingen
(mbo-1 binnen vmbo) beschikbaar. Tot op heden zijn hiervoor ruim twee maal
zoveel leerwerkplekken beschikbaar dan gevraagd door de scholen.Dat voor een deel van deze leerlingen de startkwalificatie
(mbo-2 niveau) te hoog gegrepen is, is bekend. In Koers BVE is aangegeven
dat voor deze jongeren opleidingstrajecten- die leiden tot een opstap- of
arbeidsmarktkwalificatie – worden ontwikkeld.• Leraren niet toegerust voor zorgleerlingenNiet alle leraren in het vmbo zijn voldoende toegerust
om zorgleerlingen goed te begeleiden. Lerarenopleidingen moeten hierop inspelen.
Ik deel uw mening. In het kader van de wet BIO en de kwalificatiestructuur
is inmiddels via WOSO de aandacht gevraagd voor uw benadering.• IndicatieprocedureUw conclusie dat de huidige indicatieprocedure in het
VO gericht is op de beheersing van kosten is correct. Dit sluit ook aan bij
het gemengde model welke in 2002 is ingevoerd. Dat de PCL – ook binnen
het huidige stelsel – een specifiekere rol kan krijgen of overnemen
is nu al mogelijk. Echter hierover besluiten de bevoegde gezagen van de scholen
die in een samenwerkingsverband zijn opgegaan. In het kader van een vereenvoudiging
van de procedure neem ik uw aanbeveling mee in de thans lopende discussie
over de invulling van de motie Lambrechts.• Regionaal sluitend netwerkUw aanbeveling om te komen tot een sluitend regionaal
netwerk deel ik volledig. Dit punt is reeds opgepakt in het kader van Operatie
Jong. In de aanbiedingsbrief van de plannen van aanpak aan de Tweede Kamer
van november 2004 is aangegeven dat er sprake is van uitvoeringsregie en bestuurlijke
regie. De uitvoeringsregie wordt dicht bij het kind belegd, rondom de scholen
in bijvoorbeeld het zorgadviesteam, waar leerplicht, jeugdzorg, maatschappelijk
werk, jeugdarts en politie bijeen komen en afspraken maken over te ondernemen
acties. In het thema zorgstructuren in en rond de school worden de knelpunten
in de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de partijen aangepakt en wordt
een kwaliteitsslag gemaakt in het hele land met betrekking tot de zorgadviesteams
rondom scholen.• LeerplichtwetEen samenhangende aanpak van schoolverzuim door scholen
en gemeenten vind ik van groot belang. In de praktijk bestaat er al een ontwikkeling
in de richting van regionalisering van de leerplichtaanpak in kleinere gemeenten.
OCW faciliteert de Landelijke Vereniging van Leerplichtambtenaren om deze
ontwikkeling te ondersteunen. Verder wordt in het leerplichtmodel van Handhaven
op Niveau aandacht besteed aan regionalisering in de vorm van een regionaal
bureau leerlingzaken. Dit sluit aan bij hetgeen u aanbeveelt.De wijze waarop gemeenten invulling geven aan de leerplichtwet
en de verzuimregistratie is onderwerp van gesprek met de Landelijke Vereniging
van leerplichtambtenaren (LVLA).• VerantwoordingBij de algemene opmerking ben ik al ingegaan op uw
conclusie ten aanzien van de verantwoording van scholen en samenwerkingsverbanden
over de inzet van de middelen en de resultaten.Ik zal nagaan welke andere mogelijkheden beschikbaar
zijn om in plaats van een wettelijke verplichting – deze past minder
in een lumpsum stelsel maar laat onverlet een goede verantwoording –
de gevraagde registratie en informatie te bereiken.• LeerlingvolgsysteemUw conclusie en aanbeveling rond het leerlingvolgsysteem
neem ik volledig over.Via het traject van de doorlopende leerlijnen en een
deelproject van de Stuurgroep kwaliteit van de leerlingenzorg
vmbo/pro wordt inmiddels intensief aandacht besteed aan de leerlingvolgsystemen.7.2 Nawoord Algemene RekenkamerDe minister van OCW geeft in haar reactie aan in te stemmen met de conclusies
en aanbevelingen ten aanzien van de competenties van docenten, de indicatieprocedure,
het sluitend maken van het netwerk dat zich bezighoudt met de opvoeding, opleiding
van of zorg voor de jeugd, de samenhangende aanpak van de leerplichtwet, de
verantwoording door scholen en samenwerkingsverbanden en de ontwikkeling van
een adequaat leerlingvolgsysteem. De Algemene Rekenkamer heeft waardering
voor de inzet die de minister in deze thans al pleegt en voor de ideeën
voor oplossingsrichtingen in haar reactie. De Algemene Rekenkamer zal met
belangstelling de vorderingen op genoemde punten blijven volgen.De minister is het eens met de conclusie van de Algemene Rekenkamer, dat
de zorgplannen van de samenwerkingsverbanden niet inhoudelijk worden getoetst,
maar geeft aan deze plannen wél marginaal aan een oordeel te onderwerpen.
De Algemene Rekenkamer verschilt van mening met de minister over de rol van
de Inspectie van het Onderwijs. De Inspectie gaf de Algemene Rekenkamer te
kennen dat haar bevoegdheden zich beperken tot instellingen met een Brinnummer.
Samenwerkingsverbanden en OPDC's beschikken daar niet over. Time-outvoorzieningen
vormen vaak een onderdeel van een school (met Brinnummer) en in die configuratie
kan de Inspectie zich wél een beeld vormen van de kwaliteit. Ten aanzien
van de bevoegdheden van de Inspectie dient nadere opheldering te komen.Ten aanzien van het theoretische karakter van de VMBO-opleiding stelt
de minister dat er voor scholen voldoende mogelijkheden zijn om hun opleiding
een meer praktijkgericht karakter te geven. De Algemene Rekenkamer moest echter
op de werkvloer constateren dat scholen voor de onderbouw problemen ervaren
bij het aanbieden van meer praktijkgerichte lessen, zij het vanwege het ontbreken
van voldoende lesmateriaal van goed niveau, vanwege het ontbreken van gekwalificeerde
docenten of vanwege ontoereikende huisvesting. Ook in de bovenbouw komt het
regelmatig voor dat de inrichting van praktijklokalen op problemen stuit.
Daarbij zijn scholen ook afhankelijk van de gemeenten.De leerwerkplekken vormen voor veel leerlingen met leerproblemen een oplossing.
Echter, niet elke school biedt deze voorziening aan. Bovendien is niet elke
leerling daarvoor (al) geschikt. Daarvoor dienen zij te beschikken over voldoende
sociale vaardigheden en mogen zich geen ernstige gedragsstoornissen voordoen.
Voor menig zorgleerling is dat te hoog gegrepen. Wellicht is dat een van de
redenen waarom het aantal beschikbare leerwerkplekken het aantal gegadigden
overstijgt.BIJLAGE 1Conclusies, aanbevelingen, reactie minister en nawoord
Algemene RekenkamerConclusiesAanbevelingenReactie ministerNawoord Algemene RekenkamerHet huidige VMBO is voor veel zorgleerlingen te hoog
gegrepen. De daadwerkelijke consequenties daarvan (zoals uitvalpercentages)
zijn nog onvoldoende bekend. De Algemene Rekenkamer
beveelt de minister aan zich nog eens te bezinnen op de vraag of een startkwalificatie
wel voor de gehele doelgroep haalbaar is en een beter inzicht in de gevolgen
daarvan te krijgen. Er lijkt behoefte te zijn aan meer praktijkgeoriënteerde
opleidingen.De minister van OCW bevestigt
de conclusie van de Algemene Rekenkamer en stelt dat in Koers BVE is aangegeven
dat voor deze jongeren opleidingstrajecten – die leiden tot een opstap-
of arbeidsmarktkwali- ficatie – worden ontwikkeld.De Algemene Rekenkamer reageert met waardering op de reactie van de minister
van OCW en zal de voortgang en ontwikkelingen met belangstelling blijven volgen.     Niet alle docenten in het VMBO zijn voldoende toegerust
om zorgleerlingen goed te kunnen begeleiden. Het gaat daarbij om het ontbreken
van orthopedagogische en didactische vaardigheden. De opleidingsinstituten
besteden nog maar mondjesmaat aandacht aan het scholen van docenten voor deze
doelgroep. De Algemene Rekenkamer
beveelt de minister aan om zich ervan te vergewissen of er voldoende specialistische
kennis in het VMBO is inge- stroomd of verworven om de zorgvraag van leerlingen
aan te kunnen en of die ook in de toekomst gewaarborgd is. De Rekenkamer beveelt
de minister aan om zo nodig maatregelen te treffen en docentenopleidin- gen
daarbij te betrekken.De minister van OCW deelt
de mening van de Algemene Rekenkamer en geeft aan in het kader van de wet
BIO en de kwalificatiestructuur inmiddels via WOSO aandacht is gevraagd voor
de benadering van de Algemene Rekenkamer. Idem.    De indicatiecriteria zijn gericht op
het beheersen van de kosten. De PCL (waarin specifieke deskundigheid op het
terrein van zorg is gebundeld) heeft slechts een marginale rol. De indicatiecriteria
en het proces van indicatiestelling geven geen informatie over de wijze waarop
de zorg voor de betreffende leerling het best kan worden inge- richt. De Algemene Rekenkamer verzoekt de minister
te over- wegen of binnen de huidige kaders niet de PCL de rol van de RVC kan
overnemen met het doel te komen tot een meer efficiënte en handelingsgerichte
indicatie. De PCL zou dan tevens tot taak kunnen krijgen te zorgen voor afstemming
met Bureau Jeugdzorg (dat ook voor de jeugd GGZ, REC, en jeugd- bescherming
en jeugdreclas- sering zal gaan indiceren).De conclusies van de Algemene Rekenkamer worden door de minister van OCW bevestigd.
Ten aanzien van de specifieke rol van de PCL, zoals de Alge- mene Rekenkamer
aanbeveelt, geeft de minister aan dat dit al mogelijk is, maar dat besluitvorming
hierover aan de bevoegde gezagen van de scholen in een samenwerkingsverband
is voorbehouden. De minister zal de aanbeveling meenemen in de thans lopende
discussie over de invulling van de motie Lambrechts die handelt over de vereenvoudiging
van de indica- tiestelling. Idem. Er bestaat veelal nog geen sluitend regionaal netwerk
van voorzieningen die gericht zijn op scholing en begeleiding van jongeren
met problemen. Het onderwijsveld, Bureau Jeugdzorg, Jeugd GGZ, gemeenten (leerplicht)
en Justitie zijn er nog steeds niet in geslaagd afdoende afspraken te maken.
Daardoor worden scholen te vaak geconfronteerd met problematiek van leerlingen
waar zij niet voor zijn geëquipeerd, maar waarvoor elders in het zorgnetwerk
ook (nog) geen plaats is. De Algemene
Rekenkamer beveelt de minister aan om in thans lopende trajecten (zoals operatie
Jong) met de andere betrokken ministers (VWS, Justitie, Binnenlandse Zaken,
SZW) afdoende afspraken te maken over wie in welke situatie welke taak en
bevoegdheid heeft. Bovendien beveelt zij de minister aan het daarbij mogelijk
te maken dat in concrete situaties een casemanager wordt aangewezen met voldoende
bevoegdheden om ten behoeve van een leer- ling met ernstige problemen grensoverschrijdende
afspraken te maken met alle noodzakelijke hulpverleners. De Algemene Rekenkamer
beveelt de minister aan om te inventariseren welke capaciteit aan ZMOK-voorzieningen
nu en in de toekomst nodig is. Dit mede in verband met de aangekondigde uitbreiding
van het aantal ZMOK-plaatsen. De
minister van OCW deelt de conclusie van de Algemene Rekenkamer over de noodzaak
van een sluitend netwerk volledig. Zij verwijst in het licht van de aanbevelingen
van de Algemene Rekenkamer naar de plannen van aanpak aangaande de Operatie
Jong, die in november 2004 naar de Tweede Kamer zijn gezonden. In het thema
zorgstructuren in en rond de school worden de knelpunten in de verantwoor-
delijkheidsverdeling tussen de partijen aangepakt. De uitvoe- ringsregie wordt
dicht bij het kind (de leerling) gelegd, rondom de scholen in zorgadviesteams.
 De minister van OCW is inhoudelijk ingegaan op de uitbreiding van het
aantal ZMOK-plaatsen, die bedoeld zijn voor een specifieke groep (leerlingen
met ernstige gedragsproblematiek), in afwijking van de reguliere ZMOK-plaatsen.
Op de aanbeveling om ook de beno- digde capaciteit te inventariseren gaat
de minister verder niet in. Wel heeft de minister op andere punten in de reactie
aangegeven met de Algemene Rekenkamer van mening te zijn dat registraties
en informatie (inzicht) verbeterd dienen te worden. Idem. De door de minister van OCW
verstrekte nadere inhoudelijke toelichting is het in rapport toegevoegd. Wel
brengt de Algemene Rekenkamer haar aanbeveling om de werkelijk benodigde (toekomstige)
capaciteit goed in beeld te brengen nogmaals onder de aandacht.     Gemeenten gaan verschillend om met de handhaving
van de leerplicht. Met name kleinere gemeenten hebben nog al eens andere prioriteiten. De Algemene Rekenkamer beveelt aan dat de minister
bevordert dat schoolverzuim in regionaal verband wordt aangepakt en tussen
gemeenten onderling wordt afgestemd.De minister van OCW geeft aan een samenhangende aanpak van schoolverzuim van
groot belang te achten. Haar activitei- ten en inzet op dit punt (waar onder
overleg met de Landelijke Vereniging van Leerplichtambtenaren) sluiten naar
het inzicht van de minister aan bij de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer.Met genoegen constateert de Algemene Rekenkamer
dat de minister de conclusie deelt en met de aanbevelingen aan het werk is.
De Algemene Rekenkamer zal de ontwikkelingen met belangstelling volgen. Zowel op het niveau van de samen- werkingsverbanden
als op het niveau van de scholen bestaat geen goed inzicht in de wijze waarop
de middelen voor zorgleerlingen zijn aangewend en welke resultaten zijn behaald.
In geval van decentralisatie van verantwoordelijkheden (de samenwerkingsverbanden
en scholen zijn verantwoordelijk voor de inrichting van de zorgstructuur)
dienen zij ook, in lijn met VBTB, de juiste inzichten te kunnen verschaffen.
 Scholen zijn niet in staat te onder- bouwen of de thans beschikbare middelen
al dan niet toereikend zijn. Overigens geldt dit mutatis mutandis ook voor
de minister van OCW.De minister dient
duidelijk te maken op welke wijze de samenwerkingsverbanden en scholen, in
lijn met de VBTB gedachte, geacht worden inzicht te geven in de beoogde effecten,
de te leveren pres- taties, de daarvoor benodigde financiële middelen
en in de realisatie daarvan. De scholen dienen zich ervan bewust te zijn dat
beleidsvrijheid gepaard gaat met verantwoordelijkheid om transparant te maken
wat men bereikt met de beschikbaar gestelde publieke middelen. De minister van OCW gaat op een aantal plaatsen
in haar reactie in op aspecten van deze kwestie. De minister onderschrijft
de mening van de Algemene Rekenkamer dat het gevraagde inzicht beschikbaar
dient te zijn. In haar reactie op de aanbeveling zegt de minister toe na te
zullen gaan welke andere mogelijkheden beschik- baar zijn om in plaats van
middels een wettelijke verplich- ting (die minder past in een lumpsum stelsel)
toch middels deugdelijke registratie en informatie een goede verantwoording
tot stand te (doen) brengen. Idem.     Een van de oorzaken van het gebrekkig inzicht in
de resultaten van het beleid is het ontbreken van een toereikend geautomatiseerd
leerlingvolgsysteem voor (zorgleerlingen in) het VMBO. De Algemene Rekenkamer beveelt de minister aan een meer actieve, stimulerende
rol te spelen bij de ontwikkeling van een leerlingvolgsysteem voor het VMBO. De conclusie en aanbeveling over
het leerlingvolgsysteem worden door de minister volledig overgenomen. De minister
geeft aan hieraan via het traject doorlopende leerlij- nen en een deelproject
van de Stuurgroep kwaliteit van de leerlingenzorg vmbo/pro intensief aandacht
te besteden. Idem.    Het toezicht op de zorgstructuur in het VMBO vertoont
gebreken.Voor een sluitend toezicht
dient naar het oordeel van de Alge- mene Rekenkamer de Inspectie van het Onderwijs
het functio- neren van samenwerkingsverbanden en bovenschoolse voorzieningen
in het toezicht te betrekken en voor zover nodig daarvoor formeel bevoegd
verklaard te worden. De minister van OCW verschilt
op dit punt van mening met de Algemene Rekenkamer. De minister geeft aan dat
de Inspectie oordeelt over het totaal van de zorg in kwalitatieve zin. De Inspectie heeft aan de Alge- mene Rekenkamer
aangegeven dat haar bevoegdheden zich beperken tot instellingen met een Brinnummer.
Samenwerkingsverbanden en OPDC's beschikken daar niet over. Time-out voorzieningen
vormen vaak een onder- deel van een school (met Brin- nummer) en in die configuratie
kan de Inspectie zich wél een beeld vormen van de kwaliteit. De Algemene
Rekenkamer vraagt de minister nogmaals om aandacht voor dit punt.     De integratie van zorgleerlingen uit het voormalig
speciaal onderwijs in het regulier voortgezet onderwijs is niet altijd geslaagd. De Algemene Rekenkamer vraagt de
minister om deze leerlingen samen met het onderwijsveld te identificeren en
waar nodig aanvullende maatregelen te nemen, zodat voor alle leerlingen doorlopende
zorg- en leerlijnen beschikbaar komen. Voor leerlingen die baat hebben bij
meer praktisch gericht onder- wijs dient de ontwikkeling van bij hun capaciteiten
aansluitende leerwerktrajecten verder te worden gestimuleerd en gefaciliteerd. De minister van OCW onderschrijft
de conclusie dat de integratie niet voor alle leer- lingen geslaagd is («de
start- kwalificatie is voor een deel van de leerlingen te hoog gegre- pen»).
Zij verwijst naar Koers BVE waarin is aangegeven dat voor deze jongeren opleidingstrajecten –
die leiden tot een opstap- of arbeidsmarktkwali- ficatie – worden ontwikkeld. De Algemene Rekenkamer con- stateert
met genoegen dat de minister van OCW de visie van de Algemene Rekenkamer op
dit punt deelt en zal de voortgang en ontwikkelingen met belangstelling blijven
volgen.BIJLAGE 2Afkortingenadhdattention deficit
hyperactivity disorder amaalleenstaande minderjarige
asielzoekeraocagrarisch opleidingscentrum avoalgemeen voortgezet
onderwijs bblbasisberoepsgerichte
leerweg bio(wet op de) beroepen
in het onderwijs bjzbureau jeugdzorgbobasisonderwijs cficentrale financiën
instellingencumiculturele minderheden goagemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid gplgemiddelde personeelslastisovsointerimwet speciaal
onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs ivboindividueel voorbereidend
beroepsonderwijslbolager beroepsonderwijs lcojlandelijk centrum
onderwijs en jeugdzorg lomschool voor kinderen
met leer- en opvoedingsmoeilijkheden lwooleerwegondersteunend
onderwijsmavomiddelbaar algemeen
voortgezet onderwijsmbomiddelbaar beroepsonderwijs mlkschool voor moeilijk
lerende kinderen opdcorthopedagogisch
didactisch centrumpclpermanente commissie
leerlingenzorg pdd-nospervasive developmental
disorders-not otherwise specifiedpropraktijkonderwijs recregionaal expertisecentrumrioregionaal indicatie
orgaan rmcregionaal meld-en
coördinatiecentrum rocregionaal opleidingscentrumrvcregionale verwijzingscommissie rzbregionaal zorgbudget svospeciaal voortgezet
onderwijsswvsamenwerkingsverband vbovoorbereidend beroepsonderwijs vmbovoorbereidend middelbaar
beroepsonderwijsvngvereniging nederlandse
gemeenten vovoortgezet onderwijs vsovoortgezet speciaal
onderwijs wecwet op de expertisecentra wosowerkverband opleidingen
speciaal onderwijswpowet primair onderwijs wsnsweer samen naar schoolwvowet op het voortgezet
onderwijs zmlkschool voor zeer
moeilijk lerende kinderen zmokschool voor zeer
moeilijk opvoedbare kinderenXNoot1LOM= school voor kinderen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden.XNoot2MLK= school voor moeilijk lerende kinderen.XNoot3Hierin zijn begrepen 14 VMBO-groenscholen, die onder de verantwoordelijkheid
vallen van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV).XNoot1Zie bijlage afkortingen.XNoot2Leerlingen kunnen alleen in het eerste jaar geïndiceerd worden. Een
uitzondering hierop zijn nieuwkomers die nog geen jaar in Nederland zijn.
Die komen in het 2e jaar voor indicering in aanmerking.XNoot3Onder een startkwalificatie wordt verstaan een havo- (of gelijkwaardig)
diploma of een diploma op niveau 2 van het middelbaar beroepsonderwijs. Leerlingen
die vóór de leeftijd van 23 jaar van school gaan zonder diploma
worden beschouwd als voortijdig schoolverlaters.XNoot1Verondersteld werd dat met de fusie van het vso-LOM en het VMBO de bestaande
expertise vanzelf in het VMBO terecht zou komen. Deze overdracht heeft echter
niet of in veel mindere mate plaatsgehad. Ook tijdige aanpassing van de beroepsopleiding
van leerkrachten (omgaan met zorgleerlingen) heeft niet plaatsgehad.XNoot2Het I(individueel)VBO was onderdeel van het VBO.XNoot1De basisvorming werd in 1993 ingevoerd in het voortgezet onderwijs. Tot
1998 was het speciaal onderwijs daarvan uitgezonderd.XNoot1De minister van LNV is verantwoordelijk voor het zogenoemde groene onderwijs.
Met de minister van OCW is overleg gaande over de harmonisatie van het groene
onderwijs binnen het algemeen onderwijsbeleid. Stapsgewijs zal deze harmonisatie
worden gerealiseerd. LNV blijft eindverantwoordelijk voor het groene onderwijs
en versterkt zijn rol als vakministerie, verantwoordelijk voor de inhoudelijke
ontwikkeling en het aanbod van groene opleidingen. OCW is eerstverantwoordelijke
voor het algemeen onderwijsbeleid (dus ook waar het de leerwegondersteuning
aan zorgleerlingen betreft). De uitvoering hiervan wordt belegd bij Cfi. De
inspectie voor het onderwijs voor voedsel en groen is vanaf juni 2003 ingepast
in de Inspectie van het Onderwijs van het Ministerie van OCW. Met betrekking
tot de leerwegondersteuning zelf en de inspectie zal in het vervolg van dit
rapport alleen gerefereerd worden aan de minister van OCW, tenzij er sprake
is van een betekenisvol verschil bij de invulling van de onderscheiden verantwoordelijkheden
door de minister van LNV.XNoot1Een school of scholengemeenschap kon slechts voor één locatie
een licentie krijgen. In de praktijk kwam het vaak voor dat een geïndiceerde
leerling op een niet-gelicenseerde locatie stond ingeschreven als leerling
van een locatie mét licentie. Thans wordt opnieuw de mogelijkheid geboden
om een licentie aan te vragen. Uit gesprekken is overigens gebleken dat scholen
hierin strategisch kunnen opereren: het ontbreken van een licentie biedt de
mogelijkheid om «lastige» leerlingen te weren.XNoot1Voor geïndiceerde leerlingen geldt 1 docent per 11 leerlingen; voor
de overige leerlingen geldt 1 docent per 21,41 leerlingen.XNoot1www.operatiejong.nlXNoot1Verder zijn er 42 vmbo-groenafdelingen aan vo-scholen.XNoot1Time-out voorzieningen zijn bovenschoolse voorzieningen, bedoeld om leerlingen
(tijdelijk) op te vangen die door hun gedrag niet meer op school te handhaven
zijn.XNoot1m.u.v. de meeste scholen voor praktijkonderwijs die tot nu toe volgens
het declaratiesysteem worden bekostigd.XNoot1Zie art. 10h, lid 3 WVOXNoot1In leerwerktrajecten (in eerste opzet alleen voor de basisberoepsgerichte
leerweg ontwikkeld) wordt de mogelijkheid geboden om in het derde en vierde
leerjaar 40% van de verplichte onderwijstijd in een leerbedrijf in de praktijk
de noodzakelijke kennis voor een diploma of doorstroming te verwerven. Daarbij
zijn scholen wel afhankelijk van de beschikbaarheid van voldoende leerwerkplaatsen.
De VMBO-projectorganisatie heeft in juli 2002 een rapportage over de stand
van zaken van de invoering van leerwerktrajecten opgesteld. Het invoeringstraject
lijkt complex en langdurig.XNoot2In het beleidsvoorbereidingstraject werd verondersteld dat door de fusies
van de voormalige scholen voor speciaal onderwijs met de VMBO scholen de bestaande
specifieke deskundigheid uit het vso vanzelf in het VMBO beschikbaar zou komen.
Leerkrachten en deskundigen uit het vso hebben echter vaak voor een andere
baan of sector gekozen.XNoot3Opmerkelijk is dat wel voorzien was in een (voor de bevoegdheid verplichte)
applicatiecursus voor docenten van het speciaal onderwijs om vakinhoudelijk
te worden bijgeschoold.XNoot1Op basis van een in het eerste leerjaar gestelde indicatie ontvangt de
school gedurende vier (maximaal vijf bij één keer doubleren)
jaren de aanvullende bekostiging voor de zorg.XNoot1Ook het Sociaal Cultureel Planbureau wees recentelijk op het financieel
belang van VMBO-scholen bij testen. Zie Voortgezet Onderwijs in de jaren negentig,
SCP, 2002.XNoot1Wat basisscholen (respectievelijk: scholen voor voortgezet onderwijs)
moeten weten over indicatiestelling praktijkonderwijs en leerwegondersteunend
onderwijs. (OCW, 2002–2003)XNoot2Model Onderwijskundig rapport. Tijdelijke Commissie Advisering Indicatiestelling,
VMBO projectorganisatie, WSNS+ en Wegbereiders LGF, februari 2003. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29961-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl