Beheer staatsparticipaties in financiële instellingen; Brief minister over beheer staatsbelangen in financiële instellingen
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST138031
 2009-2010
 
 32 000
 Beheer staatsparticipaties in financiële instellingen
 
 
 
 
 Nr. 
 2
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 27 november 2009
 
 Bij het debat over de Voorjaarsnota is een motie ingediend over het beheer
van belangen van de Staat in financiële instellingen (motie-Weekers c.s.,
Kamerstukken II 2008/09, 31 965, nr. 7) (Handelingen der Kamer II,
vergaderjaar 2008–2009, nr. 101, blz. 8006–8069).
 
 De motie verzoekt de regering in overleg met het parlement een kleine
en effectieve organisatie in te stellen, belast met de uitoefening van aandeelhouders-,
aansturings- en beheerstaken en om de belangen van de Staat der Nederlanden
optimaal te dienen. In mijn brief van 24 september jl. heb ik u een schets
in het vooruitzicht gesteld (Kamerstukken II 2009/10, 28 165, nr. 100).
In deze brief wordt de bedoelde schets gegeven, waarbij ik twee varianten
onderscheid. Graag bespreek ik deze schets met uw Kamer.
 1. Het Britse en Zweedse voorbeeld
 De motie-Weekers c.s. verwijst naar het Britse model. In de bijlage bij
deze brief wordt een schets gegeven van het huidige Britse model, waarbij
gewerkt wordt met een rechtspersoon zonder wettelijke basis: UK Financial
Investments Ltd (hierna: UKFI).
 De structuur van UKFI is toegesneden op de Britse situatie waarbij de
overheid grote aandelenbelangen heeft in beursgenoteerde financiële instellingen.
Dit is in Nederland nu niet het geval.
 Belangrijkste overweging voor de instelling van UKFI was het voorkomen
van insiderproblematiek. Daarbij gaat het de
Britse regering erom verkoop van aandelen mogelijk te maken, ongeacht of er
elders binnen de overheid mogelijk voorwetenschap aanwezig zou zijn (bijvoorbeeld
bij het ministerie over nieuwe, ingrijpende regelgeving).
 
 De gesteunde financiële instellingen voeren zowel overleg met UKFI,
FSA, Asset Protection Agency (APA), Bank of England, Europese Commissie en
Treasury. Dit maakt besluitvorming complex en tijdrovend. Zo wordt het ook
door betrokkenen ervaren.
 
 In verband met de verwijzing in de motie-Weekers c.s. naar het Britse
model zal ik in deze brief aandacht besteden aan een op het Britse model geïnspireerde
volmachtvariant.
 Daarnaast zal ik ook een andere variant schetsen, waarbij de beheersorganisatie
meer zelfstandigheid heeft, ondersteund door een wettelijke basis. Bij de
wettelijke variant put ik inspiratie uit het model dat in de jaren ’90
van de vorige eeuw in Zweden werd gehanteerd. Een schets van dat model is
eveneens opgenomen in de bijlage.
 
 Hoewel de toenmalige situatie in Zweden op een aantal punten niet vergelijkbaar
is met de huidige Nederlandse situatie, is die situatie wel leerzaam omdat
gewerkt werd met een aparte entiteit met een duidelijke wettelijke grondslag
en opdracht.
 Het bestuur van die entiteit had daardoor handelingsvrijheid, binnen bij
wet bepaalde grenzen.
 
 Alvorens ik de twee varianten verder uitwerk zal ik eerst stilstaan bij
het effect dat wordt beoogd met de oprichting van een beheersorganisatie (par.
2), welke doelstelling voor een beheersorganisatie daarbij past (par. 3) en
welke investeringen door de organisatie zouden moeten worden beheerd (par.
4).
 Vervolgens worden de twee varianten beschreven voor de beheersorganisatie
(par. 5) en wordt een beschrijving gegeven van de werkzaamheden van de beheersorganisatie
(par. 6). Na bespreking van een aantal bijzondere aspecten (par. 7) wordt
nader ingegaan op de juridische vormgeving (par. 8) en de inrichting en bemensing
(par. 9). Afgesloten wordt met een conclusie (par. 10).
 2. Beoogd effect van oprichting van een Nederlandse
beheersorganisatie
 In de motie-Weekers c.s. en de mondelinge toelichting van de indieners
worden verschillende argumenten gegeven om te komen tot een beheersorganisatie.
Daaruit begrijp ik dat u het volgende effect beoogt:
 
 a. Transparante belangenscheiding
 
 Met een aparte beheersorganisatie als een buffer tussen de politiek en
de financiële instellingen worden verschillende belangen gescheiden die
de minister van Financiën nu heeft te dienen, zoals het belang als aandeelhouder
en het belang als beleidsverantwoordelijke voor de financiële sector
als geheel.
 
 b. Geloofwaardige exitstrategie
 
 Met de oprichting van een beheersorganisatie geeft de overheid naar de
markt blijk van een geloofwaardige exitstrategie. De overheid wil namelijk
geen blijvende aandeelhouder zijn in de financiële instellingen.
 
 c. Zakelijk, niet-politiek beheer
 
 Een beheersorganisatie is een instrument dat helpt te voorkomen dat de
politiek op de stoel van de bestuurders van de financiële instellingen
gaat zitten. Tevens wordt het zakelijk langetermijnperspectief bevorderd.
Het voorkomt ook dat de minister voor elk incident naar de Kamer wordt geroepen.
 
 Zoals kan worden afgeleid uit mijn brief van 26 juni jl. (Kamerstuk
32 000, nr. 1) is de instelling van een externe beheersorganisatie
niet de enige manier waarop deze zaken kunnen worden gerealiseerd. Dit blijkt
ook uit de wijze waarop de reguliere staatsdeelnemingen in Nederland worden
beheerd. Gelet op de uitdrukkelijke wens van uw Kamer ga ik in deze brief
evenwel in op de mogelijke vormgeving van een externe beheersorganisatie.
 3. Doelstelling van een Nederlandse beheersorganisatie
 Om een transparante belangenscheiding, een geloofwaardige exitstrategie
en een zakelijk, niet-politiek beheer te kunnen borgen is het van belang een
eenduidige doelstelling te hanteren voor beheersorganisatie. Deze zou luiden: «Het
beheren van tijdelijke overheidsinvesteringen in gesteunde financiële
instellingen, gericht op het verbeteren van de duurzame waarde en het afstoten
dan wel afwikkelen van die investeringen».
 Verbeteren duurzame waarde van de investeringen
 Een van de kerntaken van het beheer van de financiële instellingen
is het verbeteren van de duurzame waarde van de tijdelijke overheidsinvesteringen.
Om die doelstelling te bereiken zal de organisatie moeten bewaken dat de financiële
instellingen een verantwoorde ondernemingsstrategie voeren, die in lijn is
met een commercieel verantwoorde bedrijfsvoering en de geldende regels voor
goed ondernemingsbestuur (corporate governance).
 De organisatie zal daarbij letten op een passend commercieel risicoprofiel,
met inachtneming van de omstandigheid dat de Staat geen blijvende investeerder
is in de financiële instellingen. Daarbij staat uiteindelijk het belang
van de belastingbetaler voorop.
 Publieke investeerder («public equity»)
 Een beheersorganisatie moet verder bewaken dat een zakelijk, niet-politiek
beheer wordt gevoerd. Dit betekent evenwel niet dat een beheersorganisatie
zelf zal functioneren als een private onderneming. De investeringen hebben
namelijk een bijzondere achtergrond. Ze zijn niet genomen voor het realiseren
van een privaat rendement, maar met het oog op de financiële stabiliteit
en het vertrouwen in het financiële stelsel.
 Bij beheersbeslissingen en beslissingen over het realiseren van de waarde
van de investeringen zal de organisatie daarom duurzame waardeontwikkeling
moeten nastreven.
 De instelling van de beheersorganisatie kan een extra waarborg zijn dat
er geen concurrentievoordeel of -nadeel ontstaat door de omstandigheid dat
de overheid aandeelhouder of kapitaalverschaffer van enkele financiële
instellingen is.
 Zakelijk beheer
 Buiten de eisen die voorvloeien uit het verbeteren van de duurzame waarde
van de investeringen, hoort de beheersorganisatie geen overheidsdoelstellingen
na te streven of niet-commerciële eisen te stellen aan de financiële
instellingen.
 Dat betekent dat de beheersorganisatie geen specifieke, niet-bedrijfsmatige
overheidsdoelstellingen nastreeft op terreinen als het op peil houden van
kredietverlening aan burgers en bedrijven, diversiteitbeleid, beleggingsbeleid,
corporate governance, duurzaamheid, maatschappelijk verantwoord ondernemen,
het in stand houden van bereikbaarheid van het betalingsverkeer (PIN), behoud
van bepaalde bankfilialen, behoud van werkgelegenheid en steun aan het bedrijfsleven.
 
 De overheid moet maatschappelijk doelstellingen ten aanzien van de financiële
sector als geheel dus op een andere manier realiseren dan via de zeggenschap
die is verbonden aan de aandelen of kapitaalverschaffingen. Daarmee wordt de beoogde transparante belangenscheiding bevorderd.
 4. Te beheren investeringen
 De organisatie zal het beheer voeren voor de Staat. De investeringen blijven
dus juridisch en economisch eigendom van de Staat. Daarmee worden juridische
en financiële vraagstukken die met overdracht gepaard gaan vermeden.
De verantwoording in de overheidsboekhouding zal op de gebruikelijke wijze
plaatsvinden.
 In het licht van het beoogde effect van de beheersorganisatie moet worden
bezien welke investeringen door de beheersorganisatie beheerd moeten worden.
Daarbij leg ik het volgende aan u voor.
 4.1. Aandelen
 De motie-Weekers c.s. refereert in de overwegingen aan de interventies
die naar aanleiding van de kredietcrisis door de regering zijn gedaan in de
financiële sector. Daarbij zal in de eerste plaats zijn gedoeld op de
investeringen in Fortis Bank Nederland, ABN AMRO (via RFS) en ASR Nederland.
 Bij het beheer over de investeringen in de vorm van aandelen en converteerbare
obligaties (zoals de Mandatory Convertible Note) zijn alle argumenten voor
een beheersorganisatie aanwezig (d.w.z. de wens van transparante belangenscheiding,
geloofwaardige exitstrategie en zakelijk beheer). Het ligt daarom in de rede
het beheer van deze investeringen op te dragen aan een beheersorganisatie.
 In samenhang daarmee wordt voorgesteld ook het beheer van de aan deze
instellingen verstrekte leningen en het Capital Relief Instrument (CRI) aan
de beheersorganisatie op te dragen.
 4.2. Securities
 Afzonderlijke aandacht vragen de kapitaalverstrekkingen aan ING, AEGON
en SNS Reaal in de vorm van securities. Belangrijk
element van deze kapitaalverstrekkingen is de mogelijkheid om participaties
na drie jaar te converteren in gewone aandelen, waarbij de staat in plaats
van conversie ook kan kiezen voor contante betaling (tegen 100% van
de uitgifteprijs van de securities).
 De vraag is wat de taak van een beheersorganisatie zou moeten zijn bij
de securities voor, bij en na conversie.
 Voor conversie
 Vóór eventuele conversie worden zeggenschapsrechten die
zijn gekoppeld aan de securities (bijvoorbeeld bij fusies of overnames ter
waarde van meer dan 25% van het eigen vermogen) uitgeoefend door de
door de overheid aanbevolen commissarissen. Deze zeggenschapsrechten zijn
daarmee feitelijk al op afstand geplaatst. Daarmee is al voldaan aan de ratio
van de motie-Weekers c.s. om te komen tot zakelijk, niet-politiek beheer en
een transparante belangenafweging.
 
 Wat betreft de exitstrategie geldt dat de Staat geen formele bevoegdheid
heeft bij eventuele vervroegde aflossingen. Het initiatief tot terugbetalen
ligt bij de financiële instelling en DNB beoordeelt of dit verantwoord
is gelet op de financiële positie van de instelling. Overigens hebben
de betrokken financiële instellingen al aangekondigd substantiële
delen van de securities binnen afzienbare termijn terug te betalen.
 Voor de Staat resteert – naast invloed op basis van niet overdraagbaar
informeel gezag – vervolgens alleen de administratieve verwerking van
de terugbetaling.
 Daarnaast gaat het bij deze securities om financiële rechten (terugbetaling
hoofdsom, coupon en fee). Daarbij is sprake van «mechanisch» contractbeheer,
d.w.z. het gaat om de administratieve verwerking van betalingen. Daarbij zit
geen beleidsvrijheid voor een eventuele beheersorganisatie. Overdracht
aan een beheersorganisatie biedt daarom weinig toegevoegde waarde.
 
 Voorts impliceren de afspraken rond de securities dat de vaststelling
van een duurzaam beloningsbeleid wordt bewaakt. Ook daarbij hebben de door
de overheid aanbevolen commissarissen een belangrijke rol.
 Conversie
 Een belangrijke bevoegdheid voor de Staat is de mogelijke conversie in
gewone aandelen. Dit is aan de orde voor zover de securities drie jaren na
de uitgifte onverhoopt nog niet zijn afgelost. De Staat kan dan kiezen voor
contante betaling in plaats van aandelen.
 Omdat deze beslissing substantiële gevolgen heeft voor de staatsschuld
en de rijksbegroting hoort deze beslissingsbevoegdheid bij de minister te
blijven.
 Na conversie
 Na een eventuele conversie beschikt de staat over verhandelbare aandelen
van beursgenoteerde instellingen. Na conversie zijn er valide argumenten om
het beheer van die aandelen op te dragen aan een beheersorganisatie, zowel
om de verantwoordelijkheden van aandeelhouder en beleidsmaker te scheiden
als om zakelijk te beheren.
 4.3. Back-upfaciliteit
 De back-upfaciliteit die met ING is overeengekomen is een swap waarbij
substantiële maandelijkse kasstromen optreden tussen ING en de Staat,
die zijn gerelateerd aan de zogenoemde Alt-A-hypothekenportefeuille van ING.
 Gelet op de omvang en de karakteristieken van dit instrument is het beheer
van deze kasstromen nu ondergebracht bij het Agentschap van de Generale Thesaurie. Het beheer door het Agentschap richt zich op het beheersen
van risico’s en niet op doelstellingen gerelateerd aan aandeelhouderschap.
 De bij aandelen aanwezige potentiële belangentegenstelling voor de
minister van Financiën speelt hier geen rol. Daarom wordt voorgesteld
dit beheer niet op te dragen aan de nieuwe beheersorganisatie, maar blijvend
onder te brengen bij het Agentschap van de Generale Thesaurie.
 
 Er zijn ook praktische argumenten om dit beheer blijvend bij het Agentschap
onder te brengen. Ten eerste vergt het beheer van frequente en omvangrijke
kasstromen een nauwgezette afstemming op de treasuryfunctie die het Agentschap
voor de Rijksoverheid heeft; een verschil in ontvangsten en betalingen is
direct van invloed op het dagelijkse kassaldo, waarvoor het Agentschap financiering
aantrekt. Daarnaast zou het overhevelen van deze portefeuille naar een beheersorganisatie
neerkomen op het dupliceren van belangrijke activiteiten van het Agentschap,
dat bedrijfsmatig werkt. Zo zijn er bij een betaalorganisatie passende functionele
scheidingen zijn tussen front-, middle en backoffice en wordt er met het vierogenprincipe
gewerkt. Ten slotte is van belang dat een beheersorganisatie van tijdelijke
aard zal zijn, terwijl deze faciliteit in theorie kan blijven bestaan tot
de laatste hypotheek is afgelost in 2048.
 
 Ook bij vergelijking met het Britse model ligt het voor de hand het beheer
bij het Agentschap te laten. In het Verenigd Koninkrijk is namelijk binnen
het ministerie van Financiën een Asset Protection Agency opgericht die
het Britse Asset Protection Scheme uitvoert. De vormgeving van dit Asset Protection
Agency is enigszins vergelijkbaar met de opzet van het Nederlandse Agentschap
van de Generale Thesaurie.
 4.4. Garantiefaciliteit
 Gezien de inhoud van de werkzaamheden voor de Staat heeft het de voorkeur
ook het beheer van de garantiefaciliteit blijvend onder te brengen bij het
Agentschap van de Generale Thesaurie.
 De huidige garantiefaciliteit voor bancaire leningen van in totaal € 200
miljard staat open tot 31 december 2009. Hoewel er een kans bestaat dat
de garantiefaciliteit wordt verlengd, is de kans groot dat de garantieregeling
gesloten is op het moment dat de beheerorganisatie van start gaat. Mocht dat
niet het geval zijn, dan ligt het evenwel in de rede om de bevoegdheid om
nieuwe garanties te verlenen bij het ministerie van Financiën te houden.
Dit vanwege de effecten op de rijksbegroting en omdat deze zaken ook onderwerp
zijn van internationale politieke afstemming (uiteindelijk in de Ecofin).
 
 Wat betreft het beheer van reeds verleende garanties (met een looptijd
van maximaal vijf jaar) geldt dat hier geen wezenlijke beleidsbeslissingen
te nemen zijn. Dat betekent dat de ratio van de motie-Weekers c.s. onvoldoende
aanknopingspunt biedt om dit beheer over te dragen. Ook praktisch zijn hier
geen voordelen te behalen. De garantieregeling is inmiddels ingebed in de
organisatie van het Agentschap van de Generale Thesaurie.
 4.5. Andere interventies
 Overigens heeft de Staat ook interventies in het kader van de kredietcrisis
gepleegd met een meer generiek karakter, te weten de verruiming van het depositogarantiestelsel
en een voorfinanciering van de uitkering depositogarantiestelsel in verband
met Icesave. Deze interventies blijven vanwege het afwijkende karakter ook
buiten het takenpakket van een beheersorganisatie.
 5. Twee varianten
 In paragraaf 2 is aangegeven dat ik twee hoofdvarianten zie voor
de inrichting van een beheersorganisatie: een variant met een wettelijke grondslag
(geïnspireerd op het zogenoemde Zweedse model) en een variant waarbij
wordt gewerkt zonder wettelijke grondslag maar met een volmacht (geïnspireerd
op het Britse model).
 
 Natuurlijk zijn er op deze varianten veel variaties denkbaar. Voor de
helderheid lijkt het echter gewenst om deze twee varianten naast elkaar te
zetten en de meest kenmerkende verschillen te beschrijven. Daartoe dient onderstaande
tabel.
 Tabel Kenmerkende verschillen in autonomie en verantwoordelijkheid
 
 
 
 
 
 
 
 
 Variant met wettelijke grondslag
 Volmachtvariant 
 
 
 
 
 Juridische vormgeving beheersorganisatie
 Een orgaan van de staat: er wordt geen eigen rechtspersoonlijkheid
toegekend. 
 Een privaatrechtelijke rechtspersoon. 
 
 
 Grondslag
 Een eigen wettelijke
grondslag, waarin ook het toetsingskader voor het handelen van de beheersorganisatie
is vastgelegd.
 Oprichting als privaatrechtelijke
rechtspersoon (een stichting), met een beheersovereenkomst tussen minister
en beheersorganisatie en volmacht. 
 
 
 Snelheid
 Oprichting in
het derde kwartaal van 2010 lijkt mogelijk. Kan mogelijk in het eerste kwartaal
van 2010 van start gaan. 
 
 
 
 Mate van autonomie
 De beheersorganisatie krijgt zoveel autonomie als past binnen de Nederlandse
staatsrechtelijke verhoudingen. De beheersorganisatie beoordeelt primair zelf
of het eigen handelen past binnen het wettelijke kader1. De organisatie
beslist ook primair zelf of bepaalde beslis- singen principieel of zwaarwegend
zijn2. In die gevallen wordt het besluit aan de minister c.q. het
kabinet gelaten. 
 Voor zover geen
expliciete (herroepbare) volmacht wordt verleend aan de beheersorganisatie,
behoeven alle beslis- singen goedkeuring van de minister voordat tot implementatie
kan worden overgegaan. De beheersorganisatie heeft daarmee kenmerken van een
uitvoeringsorganisatie. 
 
 
 Ministeriële verantwoordelijkheid
 Door de afstand die wordt gecreëerd met de wettelijke basis
en het toetsingskader wordt een constellatie gecreëerd waarbij de minister
bij de verantwoording richting het parlement primair kan verwijzen naar de
wettelijke opdracht van de beheersorganisatie. 
 Minister kan wel verwijzen naar het advies van de beheersorganisatie, maar
daar niet mee volstaan, omdat de beheersorganisatie in zijn volmacht handelt. 
 
 
 Bestuur van de beheersorganisatie
 Bestuur met een combinatie van kennis en ervaring in private en publieke sector
vereist. Kennis van publieke sector is essentieel om te kunnen beoordelen
wat in een publieke context een zwaarwegende of principiële beslissing
is. 
 Bestuur met zwaar accent op kennis uit de
private sector. Bekendheid met de publieke sector is van minder belang, omdat
de betrokkenheid van de minister deze invalshoek borgt. 
 
 
 Rol Ministerie van Financiën (Generale Thesaurie)
 Geen inhoudelijke rol, tenzij het gaat om nieuwe
kapitaalsinjecties, beloningsbeleid of om verantwoordelijkheid jegens de Europese
Commissie. 
 Is naast de rol bij nieuwe
kapitaalsinjecties, beloningsbeleid en verantwoordelijkheid jegens de Europese
Com- missie, verantwoordelijk voor bewaking of handelen van de beheersorganisatie
past binnen de door de minister verleende volmacht. 
 
 
 Herstructureringen
 De
beheersorganisatie kan wettelijk de bevoegdheid krijgen om zelfstandig (technische)
herstructureringen door te voeren bij de gesteunde financiële instellingen,
zolang die voor de overheid geen wezenlijke negatieve gevolgen hebben voor
zeggenschap, risico en kapitaalbeslag (bijvoorbeeld een nieuwe topstructuur,
leningen omzetten in garanties, etc.). De nieuwe wet derogeert dan op dit
punt aan de Comptabiliteitswet 2001. Bij situaties waarbij er wel wezenlijke
gevolgen zijn voor zeggenschap, risico en kapitaalbeslag voor de overheid
(zoals bij nieuwe kapitaalverstrekkingen), is het aan de beheersorganisatie
om voordrachten daartoe te doen aan de minister. 
 Het past niet bij een volmachtconstructie om de beheersorganisatie
de bevoegdheid te geven zelfstandig techni- sche herstructureringen door te
voeren. Bij volmacht kan niet worden afgeweken van de systematiek van de Comptabiliteitswet.
Het is dus aan de beheersorganisatie om voordrachten daartoe te doen aan de
minister. 
 
 
 Relatie Europese Commissie
 De beheersorganisatie ondersteunt de minister recht- streeks
in het overleg met de Europese Commissie (op grond van een mandaat3). 
 Het ministerie houdt de regie op het overleg met
de Europese Commissie. Daarbij wordt de beheersorganisatie als adviseur betrokken. 
 
 
 Overleg toezichthouders
 De beheersorganisatie is gelet op de wettelijke autono- mie zelfstandig
een gesprekspartner voor de toezichthouders (DNB, AFM en NMA). 
 Het ministerie voert, bij gebrek aan wettelijke
autonomie voor de beheersorganisatie, regie op overleg met toezicht- houders.
 
 
 
 
 
 1 Zoals de wettelijke doelstelling voor de beheersorganisatie
om de tijdelijke overheidsinvesteringen in gesteunde financiële instellingen
te beheren, gericht op het verbeteren van de duurzame waarde en het afstoten
dan wel afwikkelen daarvan.
 
 2 In de wet worden daarbij niet-limitatieve indicaties
opgenomen van zwaarwegende beslissingen, zoals beslissingen over wezenlijke
nieuwe kapitaalinbreng van de overheid en aanpassingen van het duurzame beloningsbeleid.
 
 3 Deze taak kan gelet op het Europees recht niet geheel
worden overgedragen; vandaar de mandaatsconstructie.
 
 Gelet op de wens van uw Kamer om te komen tot een transparante belangenafweging,
een geloofwaardige exitstrategie en zakelijk, niet-politiek beheer, acht ik
een variant met een wettelijke grondslag het meest passend. De belangrijkste
overweging daarbij is dat naar mijn inschatting onvoldoende recht wordt gedaan
aan de strekking van de motie, als de minister van Financiën via een
herroepelijk volmacht sterke invloed houdt op alle belangrijke beslissingen
van de beheersorganisatie. Om een zakelijk, niet-politiek beheer mogelijk
te maken is het immers van belang dat de beheersorganisatie de vrijheid krijgt
om autonoom te handelen.
 
 In het vervolg van deze brief werk ik deze wettelijke variant verder uit,
waarbij in kaders belangrijke verschillen met de mandaatvariant worden toegelicht.
 6. Werkzaamheden van een beheersorganisatie
 Een beheersorganisatie kan zelfstandig optreden als actieve aandeelhouder.
Daartoe hoort het uitoefenen van de aandeelhoudersbevoegdheden zoals het stemmen
op aandeelhoudersvergaderingen, de vaststelling van statuten, de benoeming
en het ontslag van bestuurders en het invullen van de bijzondere bevoegdheden
zoals aanbevelingen voor commissarissen.
 Indien de aandeelhouder wordt betrokken bij strategische beslissingen
of (des)investeringen van de financiële instellingen, zal een beheersorganisatie
daar als aandeelhouder zelfstandig over kunnen besluiten, mits daarbij geen
beroep op nieuwe investeringen door de overheid wordt gedaan.
 Met de voorgestelde autonomie voor de beheersorganisatie wordt een extra
waarborg gecreëerd om te voorkomen dat de waan van alle dag, politieke
overwegingen of industriepolitiek de bedrijfsvoering van de financiële
instellingen belasten.
 
 Bij deze werkzaamheden moet een beheersorganisatie de rolverdeling met
de raden van bestuur en de raden van commissarissen van de betrokken financiële
instellingen respecteren. Het besturen van de vennootschap gebeurt door het
bestuur van de desbetreffende financiële instelling. Zo is het bestuur
van de instelling primair zelf verantwoordelijk voor het monitoren van de
door de Europese Commissie opgelegde verplichtingen in het kader van mededingingstoezicht
op het niveau van werkmaatschappijen.
 Het vennootschappelijk toezicht blijft bij de raad van commissarissen
(RvC) van de desbetreffende financiële instelling. Over de wijze van uitvoering van dit toezicht rapporteert de RvC
aan de beheersorganisatie volgens de regels van de statuten en de aanvullende
afspraken.
 Van belang is dat de Staat (i.c. de minister van Financiën) voor
de Europese Commissie het aanspreekpunt is en blijft rond vraagstukken van
mogelijke staatssteun (dit volgt uit het Europese recht). Eveneens blijft
de minister het aanspreekpunt in de gevallen waarin de Staat als aandeelhouder
wordt aangesproken bij mededingingstoezicht (bijvoorbeeld bij een fusietraject
op het niveau van de topholding). De Staat kan dus niet de gehele verantwoordelijkheid
overdragen voor het monitoren van de in het kader van de staatsinterventies
door de Europese Commissie opgelegde verplichtingen.
 De Staat zal ook zelfstandig in staat moeten zijn eventuele maatregelen
te implementeren die de Europese Commissie in het kader van staatssteunprocedures
noodzakelijk acht. Daarom is het noodzakelijk deze door de Europese Commissie
opgelegde verplichtingen niet door een beheersorganisatie, maar door het ministerie
van Financiën te laten monitoren.
 
 De uiteindelijke zeggenschap over nieuwe kapitaalinjecties in al gesteunde
financiële instellingen zal bij regering en parlement blijven. Daarbij
maakt het niet uit of het gaat om interventies met het oog op de financiële
stabiliteit c.q. het vertrouwen in het financiële stelsel dan wel om
interventies om commerciële redenen (bijvoorbeeld om strategische investeringen
te kunnen doen).
 Verder heeft de beheersorganisatie geen rol bij het verlenen van steun
aan financiële instellingen die nog geen steun van de Staat hebben ontvangen
(anders dan een adviesrol vanwege opgebouwde expertise).
 7. Bijzonder aspecten
 7.1. Exitbeslissingen
 Bij de vormgeving van de exit zal een beheersorganisatie een grote mate
van autonomie moeten hebben. Dat maakt het ook mogelijk om bij een exit onafhankelijk
van allerlei andere (mogelijk koersgevoelige) beleidsvoornemens van de overheid
zelfstandig een consistent verkoopproces te doorlopen. Dit geldt ook als er
sprake is van een transactie waarbij een partij is betrokken waarvan de effecten
worden verhandeld op een gereglementeerde markt.
 De beheersorganisatie zal de minister in eerste instantie adviseren over
de exitstrategie. Daarbij zijn inzicht in de deelneming en kennis van de internationale
financiële markten leidend. Bij de exitstrategie gaat het bijvoorbeeld
om de vraag welke vorm de exit krijgt (in verschillende tranches, door een
zelfstandige beursnotering, een gecontroleerde veiling of een strategische
fusie), welke triggers er zijn voor uitvoering
van de exit, de eisen die eventueel worden gesteld aan een overnemende marktpartij,
etc.
 
 Gelet op de betekenis van de exit voor de staatschuld en de rijksbegroting
ligt het voor de hand dat de minister van Financiën hierbij een zware
rol heeft. In dat verband wordt gewezen op het Britse en Zweedse model.
 In het Britse model is in het UKFI Investment Mandate vastgelegd dat UKFI instemming van het ministerie van Financiën
moet krijgen alvorens enige actie te ondernemen rond een exittransactie.
 Ondanks de grote autonomie die de Zweedse wet gaf aan de Bank Support
Authority (BSA), lag bij beslissingen rond de exit de regie geheel in handen
van het kabinet.
 
 Daarom wordt voorgesteld dat de minister de exitstrategie vaststelt na
overleg met de beheersorganisatie. De concrete afspraken worden vastgelegd
in een exitmandaat (vergelijk het UKFI Investment Mandate).
 Hierin kunnen afspraken rond fasering en timing worden vastgelegd. Ook
kan worden vastgelegd welke beslissingen alleen de minister kan nemen (bijvoorbeeld
de definitieve go/no go bij een verkoop). In lijn met hetgeen is besproken
in het Algemeen Overleg met uw Kamer op 10 juli 2009 (Kamerstukken II
2008/09, 31 371, nr. 241) zal uw Kamer bij de verlening van een
exitmandaat over de hoofdlijnen daarvan worden geïnformeerd. De beheersorganisatie
voert de exitstrategie vervolgens uit binnen de grenzen van het exitmandaat.
De beheersorganisatie overlegt periodiek met de minister. Over de uitvoering
van het exitmandaat rapporteert de minister achteraf aan de Tweede Kamer.
 7.2. Beloningsbeleid
 Tijdens het debat met uw Kamer is besproken dat bonussen en beloningsbeleid
een serieuze plaats moeten krijgen in een opdracht aan de beheerorganisatie.
In dat verband is het van belang dat het ministerie van Financiën momenteel
in gesprek is met zowel de beoogde raad van bestuur (RvB) en RvC van de geïntegreerde
onderdelen van Fortis Bank Nederland en ABN AMRO, als met ASR Nederland over
een nieuw beloningsbeleid voor de raden van bestuur en voor het senior management
van deze instellingen. Het nieuwe beloningsbeleid moet vanzelfsprekend duurzaam
zijn en voldoen aan nieuwe, internationale standaarden.
 
 Om te borgen dat dit beloningsbeleid daadwerkelijk duurzaam is en blijft,
zal in de (wettelijke) opdracht aan een beheersorganisatie worden vastgelegd
dat de door een beheersorganisatie te nemen (aandeelhouders)besluiten over
het beloningsbeleid van de overgenomen instellingen als zwaarwegende
beslissingen worden beschouwd en dus de voorafgaande goedkeuring van de minister
van Financiën behoeven. In de praktijk zal dit vooral neerkomen op een
voorafgaande goedkeuring aan het door een beheersorganisatie voorgenomen stemgedrag
ten aanzien van het door de raad van commissarissen voorgestelde beloningsbeleid
voor de raad van bestuur. Verder dienen besluiten van een beheersorganisatie
aangaande wijziging van de statuten van de ondernemingen aan de minister ter
goedkeuring te worden voorgelegd in het geval die wijzigingen betrekking hebben
op (bevoegdheden omtrent) beloningsbeleid.
 Toepassing van het door de aandeelhouder vastgestelde beloningsbeleid
(zoals het vaststellen van individuele bestuurdersbeloningen, bonussen en
vertrekregelingen) is een bevoegdheid van de raden van commissarissen van
deze instellingen. De individuele beloningen van het seniormanagement worden
vastgesteld door het bestuur (volgens de regels van de statuten en de aanvullende
afspraken). Daarin heeft de minister geen rol
(en hij kan daarover dan ook geen verantwoording afleggen aan uw Kamer).
 7.3. Relatie tussen beheersorganisatie en minister
van Financiën
 Bij de voorgestelde autonomie hoort dat beslissingen van een beheersorganisatie
in zijn algemeenheid niet aan goedkeuring van de minister onderworpen zijn.
Zolang geen sprake is van zwaarwegende of principiële beslissingen is
de beheersorganisatie daarom autonoom in het handelen.
 
 De minister zal daarnaast de bevoegdheid krijgen om aanwijzingen te geven
voor gevallen waarin dit nodig is om internationale verplichtingen van de
Staat na te leven. Daarbij kan worden gedacht aan de bevoegdheid om maatregelen
te kunnen implementeren die worden geëist door de Europese Commissie
in het kader van staatssteunprocedures. Ook zal de minister naleving van aanbevelingen
van de Algemene Rekenkamer kunnen afdwingen.
 
 Wat betreft het financieel beheer van de beheersorganisatie is de Comptabiliteitswet
2001 van toepassing. Verder zal zo veel mogelijk aansluiting worden gezocht
bij de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet ZBO). Hoewel de Kaderwet
ZBO niet van toepassing is, is analoge toepassing van een groot aantal bepalingen
van die wet wel mogelijk, bijvoorbeeld ten aanzien van de governancestructuur
van de beheersorganisatie.
 De ontwerpbegroting van de beheersorganisatie zal door deze aan de minister
van Financiën worden gezonden. De begrote inkomsten en uitgaven worden
opgenomen in artikel 3 (Financieringsactiviteiten publiek-private sector)
van de begroting IXB (Financiën). De minister beslist over de benoeming
en het ontslag van bestuursleden van de beheersorganisatie. Met het oog daarop
is het bestuur van een beheersorganisatie verplicht informatie te verstrekken
aan de minister en (achteraf) verantwoording af te leggen over het gevoerde
beheer.
 7.4. Relatie tussen minister van Financiën en
Staten-Generaal
 De voorgestelde autonomie brengt mee dat de minister van Financiën
geen politieke verantwoording af hoeft te leggen over het dagelijks functioneren
van de beheersorganisatie of over de strategie en de bedrijfsvoering van de
financiële instellingen. De minister is jegens het parlement (net als
de beheersorganisatie jegens de minister) bijvoorbeeld geen verantwoording
schuldig over:
 – eventuele reorganisaties en ontslagen bij individuele financiële
instellingen;
 – het kopen of verkopen van bedrijfsonderdelen of dochterondernemingen
door individuele financiële instellingen;
 – het sluiten van vestigingen door individuele financiële instellingen;
 – de kredietverstrekking door individuele financiële instellingen.
 
 Wel zal de minister, volgens de regels van de Comptabiliteitswet 2001,
achteraf verantwoording afleggen over transacties die een beheersorganisatie
heeft gedaan.
 De minister is ook aanspreekbaar op eventuele nieuwe interventies of kapitaalversterkingen
bij financiële instellingen en op het overheidsbeleid ten aanzien van
de financiële sector als geheel.
 
 
 Volmachtvariant
 
 In de volmachtvariant (als alternatief van de variant met wetgeving) komen
vergaande zeggenschapsrechten toe aan de minister jegens de beheerorganisatie
(via de herroepelijke volmacht). Daardoor is de feitelijke afstand tussen
het ministerie van Financiën en de beheersorganisatie beperkt. De minister
van Financiën is dan politiek aanspreekbaar op elk van de vergaande bevoegdheden
die hij in een dergelijke constellatie heeft. Daarmee komt via een achterdeur
ruimte voor beïnvloeding door de politiek en de waan van alle dag.
 
 De minister van Financiën zal over de begroting en de inkomsten en
uitgaven van een beheersorganisatie – en dus niet die van de financiële
instellingen – rapporteren aan de Tweede Kamer volgens de systematiek
van de Comptabiliteitswet 2001. Daarnaast stelt de beheersorganisatie jaarlijks
een (niet-financieel) jaarverslag op dat aan de minister van Financiën
en beide kamers van de Staten-Generaal wordt toegezonden. Voorts is de minister overeenkomstig de Nederlandse staatsrechtelijke
verhoudingen het aanspreekpunt voor de Staten-Generaal. De bestuursleden van
een beheersorganisatie leggen dus alleen via de minister verantwoording af
aan de Staten-Generaal.
 
 Omdat de investeringen juridisch en economisch eigendom van de Staat blijven,
verandert er ten aanzien van deze investeringen begrotingstechnisch niets.
De aandelen en vorderingen blijven op de staatsbalans conform de methode van
het ESR 1995. De Algemene Rekenkamer heeft ten aanzien van de beheersorganisatie
de reguliere bevoegdheden van de Comptabiliteitswet 2001.
 8. Juridische vormgeving
 8.1. Wettelijke verankering
 Bij het beheer gaat het om het uitoefenen van privaatrechtelijke bevoegdheden
die samenhangen met het eigendom van de Staat van aandelen. Mede daarom zou
de beheersorganisatie een privaatrechtelijke instelling kunnen zijn. Om de
autonomie van de beheersorganisatie bij het beheer jegens de minister te waarborgen,
zou ook in dat geval de taak van de beheersorganisatie en de verhouding met
de minister van Financiën wettelijk geregeld moeten zijn. Een wet biedt
ruime mogelijkheden voor parlementaire betrokkenheid bij de invulling van
de taakopdracht en verantwoordingsplicht van een beheersorganisatie.
 
 Via wetgeving kan de onafhankelijkheid van een beheersorganisatie gewaarborgd
worden. Niet alleen door vast te leggen welke mate van autonomie een beheersorganisatie
krijgt om de opgedragen taken uit te voeren, maar ook door te bepalen welke
verantwoordingsrelatie er is tussen een beheersorganisatie en de minister
van Financiën. Verder kunnen de verantwoordelijkheden en bevoegdheden
van de minister van Financiën en de controlerende bevoegdheden
van de Staten-Generaal helder worden vastgelegd, om te komen tot een sluitend
systeem van politieke verantwoordelijkheid en verantwoording.
 
 Met de wettelijke vormgeving als orgaan van de Staat is automatisch geregeld
dat de Algemene Rekenkamer de rechtmatigheid en doelmatigheid van de begrotingsuitgaven
kan toetsen op grond van de Comptabiliteitswet 2001. Deze wet biedt ook de
basis voor de bevoegdheid van de minister om de implementatie van aanbevelingen
van de Algemene Rekenkamer zeker te stellen.
 
 Een wet biedt voorts waarborgen voor stabiele verhoudingen, omdat aanpassing
van eenmaal vastgestelde wetgeving gebonden is aan procedures en dus een drempel
vormt om tussentijds wijzigingen door te voeren.
 
 Bovendien is wetgeving een geschikt instrument om te waarborgen dat er
daadwerkelijk sprake zal zijn van een tijdelijke beheersorganisatie. Via een
horizonbepaling kan bij uitstek geregeld worden dat een beheersorganisatie
ophoudt te bestaan zodra hij de gewenste exit heeft uitgevoerd.
 
 Uiteraard vraagt het doorlopen van een wetgevingstraject de nodige tijd.
Dat geldt echter ook voor de oprichting van een privaatrechtelijke rechtspersoon
en het opstellen van een beheersovereenkomst. Daarbij is van belang dat artikel
34 van de Comptabiliteitswet 2001 parlementaire betrokkenheid voorschrijft
bij de oprichting van een privaatrechtelijke rechtspersoon door de staat.
Bovendien is daartoe overleg met de Algemene Rekenkamer en besluitvorming
door de Ministerraad vereist.
 
 
 Beheersovereenkomst en volmacht
 
 Een alternatief voor de wettelijke vormgeving is de figuur van een beheersovereenkomst.
Daarbij worden elementen van een volmacht opgenomen. De heersende doctrine
veronderstelt dat de volmachtgever geen afstand kan doen van zijn bevoegdheden
en hij telkens bevoegd blijft zelf te handelen in plaats van de gevolmachtigde.
Daarmee zou de minister nog steeds onbeperkt handelingsbevoegd en verantwoordelijk
zijn.
 8.2. Rechtspersoonlijkheid
 Voorgesteld wordt om geen rechtspersoonlijkheid toe te kennen aan een
beheersorganisatie omdat in dat geval vraagstukken opkomen rond de overdracht
van vermogensbestanddelen (die niet wordt voorgesteld) of vraagstukken op
het gebied van opdrachtverlening tussen afzonderlijke rechtspersonen. Aangezien
wetgeving nodig is, kan uit praktische overwegingen immers ook gekozen worden
voor een publiekrechtelijk orgaan van de Staat (zonder eigen rechtspersoonlijkheid).
 
 Dat geen sprake is van een (privaatrechtelijke) rechtspersoon, hoeft niet
nadelig te zijn voor een geloofwaardige exit of de positie van een beheersorganisatie
richting marktpartijen. De geloofwaardigheid van een beheersorganisatie op
de genoemde aspecten wordt vooral bepaald door de opdracht die een beheersorganisatie
krijgt, de wijze waarop hij die opdracht uitvoert en de bemensing van bestuur
en staf. Voor de gewenste onafhankelijkheid is het ook niet nodig eigen rechtspersoonlijkheid
aan een beheersorganisatie te verlenen. Een beheersorganisatie kan namelijk
ook als onderdeel van de rechtspersoon Staat der Nederlanden met een grote
mate van autonomie werken.
 
 Een voorbeeld van een organisatie die een zeer eigenstandige en onafhankelijke
positie heeft binnen de rechtspersoon Staat der Nederlanden is de
Raad voor de rechtspraak. Het ontbreken van eigen rechtspersoonlijkheid maakt
de Raad voor de rechtspraak niet minder onafhankelijk van de minister van
Justitie. Een wettelijke regeling biedt ook daar waarborgen voor de onafhankelijkheid
en de democratisch gelegitimeerde inperking van de ministeriële verantwoordelijkheid
voor de uitvoering van de taken van de organisatie.
 
 
 Een rechtspersoon
 
 In de volmachtvariant wordt (bij ontbreken van een wettelijke grondslag)
wel een privaatrechtelijke rechtspersoon opgericht.
 Bij het oprichten van een afzonderlijke rechtspersoon komt de vraag op
hoe de opdrachtverlening aan die rechtspersoon voor het beheer zich verhoudt
tot de Europese aanbestedingsregelgeving. In de volmachtvariant (geïnspireerd
op het UKFI-model) is dit geen probleem gelet op de zogeheten Teckal-jurisprudentie.
 
 De taken van een beheersorganisatie liggen op het terrein van de uitoefening
van privaatrechtelijke bevoegdheden. Niettemin is een beheersorganisatie als
orgaan van de rechtspersoon Staat een bestuursorgaan op grond van artikel
1:1, eerste lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht.
 
 
 Stichting administratiekantoor
 
 Overwogen is nog de constructie van de certificering van de aandelen en
de oprichting van een stichting administratiekantoor bij wijze van beheersorganisatie.
Een dergelijke constructie vergt een overdracht van de aandelen van de Staat
aan zo’n stichting administratiekantoor. In plaats van de aandelen zou
de Staat dan certificaten van aandelen verkrijgen van de stichting administratiekantoor.
De stichting administratiekantoor oefent vervolgens alle zeggenschapsrechten
uit die zijn verbonden aan de aandelen. Dit doet de stichting administratiekantoor
namens zichzelf. Daarmee komt de vraag op of in zo’n constructie gewaarborgd
kan worden dat het uitoefenen van de zeggenschap op de aandelen op een zodanige
wijze zal gebeuren dat ook alle relevante publieke belangen daarbij betrokken
worden.
 Een veel groter bezwaar tegen een certificeringsconstructie is echter
dat deze doorgaans als beschermingsconstructie wordt gebruikt, hetgeen een
daadwerkelijke exit niet geloofwaardig maakt. Ook zou bij een dergelijke certificeringsconstructie
de certificering weer ongedaan gemaakt moeten voordat de aandelen vervreemd
kunnen worden door de stichting administratiekantoor.
 Een certificeringsconstructie past daarom niet bij de doelstellingen van
de Staat bij een beheersorganisatie.
 9. Inrichting en bemensing
 Een beheersorganisatie zal met voldoende gezag moeten opereren in de relatie
tot zowel de gesteunde financiële instellingen, de internationale financiële
markten en de overheid. Dat is ook van belang voor het creëren van vertrouwen
in de markt dat de instellingen op commerciële basis worden beheerd.
 
 Het vereiste gezag stelt eisen aan de samenstelling van het bestuur en
de dagelijks leiding van een beheersorganisatie. Daarbij moet er echter voor
worden gewaakt dat gekozen wordt voor een bestuur dat te veel gaat zitten
op de stoel van de bestuurders of commissarissen van de financiële instellingen.
Daartoe wordt gezocht naar een mix van mensen met een achtergrond in de private
en publieke sector. Voorgesteld wordt te kiezen voor een klein bestuur dat
bestaat uit drie personen die geen voltijds taak hebben.
 
 Anders dan het huidige Bureau Financiële Instellingen (BFI), dat
onderdeel is van het ministerie van Financiën, zal een beheersorganisatie
een zelfstandig functionerende organisatie moeten opbouwen. Zo zal zelfstandig
moeten worden voorzien in zaken als huisvesting, communicatie, informatiebeveiliging,
archivering, secretariaat, compliance, control en risicomanagement. Dat betekent
ook dat de organisatie groter zal zijn dan het huidige BFI, dat kan steunen
op ondersteunende diensten van het ministerie van Financiën.
 Daar waar BFI nu werkt met een formatie van 13 personen en een substantieel.
budget voor inhuur van externen, zal de beheersorganisatie in eerste instantie
moeten werken met een formatie van circa 17 à 20 personen en een vergelijkbaar
budget voor inhuur externen. In de loop van de jaren zal de omvang kunnen
afnemen.
 
 De raming van de meerkosten van de beheersorganisatie ten opzichte van
het huidige beheer zijn in dit stadium slechts indicatief te geven. Deze kosten
worden nu geraamd op circa 3 miljoen euro per jaar (aan kosten voor bestuur,
huisvesting, indirecte kosten, etc).
 De verantwoordelijkheidsverdeling daarbij is dat de minister de begroting
van de beheersorganisatie goedkeurt. De beheersorganisatie is vervolgens binnen
de begroting zelfstandig bevoegd medewerkers en externe adviseurs aan te stellen.
Het bestuur heeft dus een zekere ruimte om te variëren in de omvang van
de vaste bezetting als dat gecompenseerd wordt in de aanpassing van de inhuur
externen.
 
 De vergoeding voor de leden van het bestuur zal worden bepaald rekening
houdend met de omstandigheid dat het werk plaatsvindt op het snijvlak van
de publieke en private sector. Indien gekozen wordt voor een organisatie zonder
eigen rechtspersoonlijkheid, zullen de medewerkers van een beheersorganisatie
als ambtenaar worden beloond conform de CAO voor Rijksambtenaren. Voor de
dagelijkse leiding lijkt het niveau van directeur-generaal noodzakelijk (met
overeenkomstige bezoldiging).
 
 Voor de budgettaire gevolgen van de instelling van de beheersorganisatie
wordt indicatief gerekend met een formatie van 17 à 20 personen voor
de externe beheersorganisatie (los van de 3 bestuursleden). Daarnaast wordt
er mee gerekend dat de formatie van het huidige BFI kan dalen van 13 naar
3 formatieplaatsen. De drie resterende formatieplaatsen lijken gepast om de
minister te ondersteunen bij zwaarwegende en principiële beslissingen,
overleg met de Europese Commissie, etc.
 Om de vereiste zelfstandigheid van de externe beheersorganisatie te onderstrepen,
wordt gerekend met eigen huisvesting buiten het ministerie van Financiën.
 10. Conclusie en vervolg
 Hierboven heb ik een schets gegeven van hoe invulling gegeven kan worden
aan de motie-Weekers c.s.
 Bij het beheer gaat het om het uitoefenen van privaatrechtelijke bevoegdheden
die samenhangen met het eigendom van de Staat van aandelen. Mede daarom zou
de beheersorganisatie een privaatrechtelijke instelling kunnen zijn. Om de
autonomie van de beheersorganisatie bij het beheer jegens de minister te waarborgen,
zou ook in dat geval de taak van de beheersorganisatie en de verhouding met
de minister van Financiën wettelijk geregeld moeten zijn. Aangezien wetgeving
nodig is, kan uit praktische overwegingen ook gekozen worden voor een publiekrechtelijk
orgaan van de Staat.
 
 De instelling van een beheersorganisatie bij wet betekent overigens niet
dat de Kaderwet ZBO rechtstreeks van toepassing is. Een belangrijk aantal bepalingen van die wet kan evenwel van overeenkomstige toepassing
worden verklaard.
 
 Op basis van een gedachtewisseling met uw Kamer over bovenstaande, zou
een daartoe strekkend wetsvoorstel begin volgend jaar aan de Raad van State
kunnen worden voorgelegd. Afhankelijk van het verloop van het wetgevingstraject
kan een beheersorganisatie dan in het derde kwartaal 2010 operationeel zijn.
 
 Daarbij wijs ik de Kamer wel op het verschijnsel dat het zo kan zijn dat
de beheersorganisatie uiteindelijk voornamelijk tot taak heeft om het beheer
te voeren over de kapitaalverstrekkingen aan één verzekeraar
(ASR Nederland) en één bank (fusiebank ABN AMRO). Het ligt in
de verwachting dat de exit van ABN AMRO – anders dan bij ASR Nederland
het geval is – niet eerder kan plaatsvinden dan nadat de integratie
van ABN AMRO en Fortis Bank Nederland heeft plaatsgevonden en vervolgens een
stabiele organisatie is gevormd. Dat zal enige jaren vragen.
 Na de exit van ASR Nederland en aflossing van de securities van ING, Aegon
en SNS-Reaal kan de situatie ontstaan dat er een wettelijke beheersorganisatie
in het leven is geroepen die in een reeks van jaren slechts de opdracht heeft
om – na de exit van ASR Nederland – het beheer te voeren over
de fusiebank ABN AMRO. De vraag moet dan wel worden beantwoord of dit de oprichting
van een afzonderlijke beheersorganisatie rechtvaardigt.
 
 Graag betrek ik deze vraag bij de bespreking van bovenstaande voorstellen
met uw Kamer
 
 De minister van Financiën,
 W. J. Bos
 
 
 BIJLAGE
 Het Britse en het Zweedse voorbeeld
 Vormgeving in het Verenigd Koninkrijk (UKFI en APA)
 In november 2008 is in het Verenigd Koninkrijk UK Financial Investments
Limited (UKFI) opgericht om het beheer van de aandelen van de overheid in
financiële instellingen te beheren.
 UKFI is een privaatrechtelijke rechtspersoon met de Britse Staat als enig
aandeelhouder. Het bestuur staat onder leiding van een uitvoerend bestuurder
(CEO). Daarnaast is er een aantal (niet-uitvoerend) bestuurders, waaronder
de Chairman.
 
 In eerste instantie werd alleen het beheer van deelnemingen in financiële
instellingen met een beursnotering opdragen aan UKFI. Daarbij ging het om
de aandelen in Royal Bank of Scotland plc (70% belang ) en Lloyds Banking Group plc (43% belang).
 Onlangs is ook het beheer van de 100% deelneming in Bradford &
Bingley overgedragen aan UKFI. Voorzien wordt dat op ook het beheer van de
100% deelneming in Northern Rock wordt overgedragen.
 UKFI heeft geen rol in het Britse Asset Protection Scheme (waarbij de
overheid bepaalde toxic assets beschermt). Voor
de uitvoering daarvan is een apart agentschap binnen de Treasury opgericht,
de Asset Protection Agency (APA). Dit is enigszins vergelijkbaar met de opzet
van het Nederlandse Agentschap van de Generale Thesaurie.
 
 Doelstelling van de UKFI is het beheren van de investeringen volgens een Framework Document. Het gaat er om een investeringsstrategie
te ontwikkelen en uit te voeren om de investeringen af te stoten op een ordelijke
en actieve wijze, binnen de context van het beschermen en creëren van
waarde voor de belastingbetaler als een aandeelhouder, met oog voor bescherming
van de financiële stabiliteit en de bevordering van concurrentie.
 UKFI heeft als beheerorganisatie geen rol in discussies met Europese Commissie
over staatssteun of mededingingsrecht.
 Voor zover in het Investment Mandate niet
anders is bepaald, is de uitvoering van beslissingen aangaande de investeringen
afhankelijk van voorafgaande toestemming van het Britse ministerie van Financiën.
Het Investment Mandate is 15 oktober 2009
gepubliceerd en is vanaf 25 september 2009 effectief. Dit Investment Mandate ziet alleen op de deelnemingen in de
beursgenoteerde vennootschappen. In dit Investment Mandateis onder meer vastgelegd dat UKFI toestemming moet hebben van de
Treasury alvorens enige actie te ondernemen omtrent het vervreemden van aandelen.
 
 Ten aanzien van het beloningsbeleid bevat het Investment
Mandate een nadere uitwerking van beloningsprincipes die door UKFI
moeten worden geborgd, zonder dat sprake is van specifieke goedkeuringsrechten
van de Treasury. De beloningsprincipes zien zowel op duurzaamheid (bijvoorbeeld
het lange termijn perspectief) als op het mogelijk maken gekwalificeerd personeel
aan te trekken en te behouden.
 Vormgeving in Zweden (Bank Support Authority)
 In Zweden is in 1992 een instelling opgericht voor steun aan banken (Bankstödnämnd
of Bank Support Authority; hierna BSA) die beschikte over wettelijke autonomie.
Het werd opgezet als een onafhankelijke instelling op afstand van de regering,
de nationale bank (Riksbank) en de toezichthouder (Finansinspektion).
 
 De beslissing een afzonderlijke autoriteit op te richten om de staatsteun
aan banken te managen werd vastgelegd in een wet (1992/93:135) die op 18 december
1992 door het parlement werd aanvaard. De BSA begon de werkzaamheden in mei
1993.
 
 In de wet werd vastgelegd dat steun kon worden gegeven om de stabiliteit
van betalingssysteem te garanderen en om de verstrekking van kredieten veilig
te stellen. Steun van de staat aan financiële instellingen werden behandeld
door de BSA.
 Verder bepaalde de wet onder meer dat steun op commerciële basis
moest worden vormgegeven, zodanig dat de langetermijnkosten voor de staat
werden geminimaliseerd.
 
 De BSA behandelde aanvragen rond steun aan de hand van de doelstellingen
opgenomen in de wet. De BSA analyseerde de financiële situatie van de
instelling die een aanvraag deed voor steun, stelde voorwaarden aan de steun
en besliste in bepaalde gevallen over de steun. De opdracht omvatte ook het
naleven en monitoren van gesloten overeenkomsten.
 
 Het bestuur besliste over steun aan banken. Principiële beslissingen
of andere beslissingen die bijzonder zwaarwegend waren moest het bestuur overlaten
aan de regering.
 Zo behoefden herstructureringsvoorstellen, nieuwe kapitaalinjecties en
garanties goedkeuring van het kabinet. De wet stelde evenwel geen grens aan
de omvang van de staatssteun. Het kabinet hoefde daarover dus niet in ieder
geval te overleggen met het parlement.
 
 De BSA viel onder de politieke verantwoordelijkheid van de minister. Door
de brede politieke samenstelling van het bestuur, leidde dat in de praktijk
niet tot politieke risico’s voor de minister.
 
 Nadat een steunarrangement was getroffen, werden gesteunde instellingen
voortdurend door de BSA gecontroleerd op het naleven van de gestelde voorwaarden.
De BSA zag ook toe op de terugbetalingen van de steun.
 In de gevallen waarin de steun resulteerde in staatseigendom van een instelling,
werden de bezittingen van de instelling gemanaged door de BSA. In dit verband
vertegenwoordigde de BSA de staat bij Nordbanken, Gota Bank en Securum.
 
 De BSA was een apart agentschap binnen de Staat.
 De BSA was operationeel zelfstandig, bijvoorbeeld in het benoemen en ontslaan
van mensen. Herstructureringsvoorstellen, kapitaalinjecties en garanties werden
door het managementteam van de BSA zelf afgestemd met de centrale bank, de
bankentoezichthouder, de debt office en het eigen
bestuur. Vervolgens werd het voorstel voorgelegd aan de minister die het in
het kabinet moest verdedigen.
 In de praktijk werden de voorstellen van de BSA steeds overgenomen door
minister en kabinet.
 
 
 
 
 Daarbij gaat het om het verbod op handel in financiële instrumenten
met gebruik van voorwetenschap. Dit verbod leidt ertoe dat als verkoop aan
de orde is van al op een gereglementeerde markt verhandelde effecten, die
effecten niet mogen worden verkocht als de verkopende organisatie beschikt
over niet-openbare, koersgevoelige insiderinformatie.
 
 
 Bij de uitwerken van die taakopdracht is inspiratie geput uit de opdracht
van UK Financial Ivestments Limited (UKFI) in het Verenigd Koninkrijk, zoals
dat is vastgelegd in een zogenoemd Framework Document (zie www.ukfi.gov.uk).
Waar wordt gesproken over gesteunde instellingen, worden daaronder mede begrepen
de instellingen waarvan de overheid de aandelen heeft verworven gedurende
de kredietcrisis.
 
 
 Het gaat met andere woorden niet uitsluitend om kortetermijnwinstrealisatie,
maar ook om de continuïteit van het bedrijf. De taken en bevoegdheden
van een beheersorganisatie staan overigens los van de taken en bevoegdheden
van De Nederlandsche Bank (DNB). De DNB heeft de algemene taak van het borgen
van de financiële stabiliteit; de oprichting van een beheersorganisatie
doet daar niets aan af.
 
 
 Zo zal moeten worden voorkomen dat de deelname van de Staat in commerciële
uitingen als voordeel wordt gepresenteerd. Ook moet worden voorkomen dat het
aandeelhouderschap van de Staat leidt tot oneigenlijke vrijstellingen, zoals
de vrijstelling voor overheidsbedrijven bij de heffing van vennootschapsbelasting.
Voor het overige staan de taken en bevoegdheden van een beheersorganisatie
op het terrein van mededinging los van de taken en bevoegdheden van de Nederlandse
Mededingingsautoriteit (NMa).
 
 
 Zie bijvoorbeeld de brief Toekomst financiële sector, Kamerstukken
II 2008/09, 32 013, nr. 1.
 
 
 Op 10 oktober 2008 is bekendgemaakt dat de Nederlandse overheid zich
heeft gecommitteerd aan het verstrekken van kapitaal aan banken en verzekeraars
die fundamenteel gezond en levensvatbaar zijn, maar die als gevolg van de
financiële crisis niet op andere wijze in de gelegenheid zijn om te voldoen
aan de kapitaalseisen die de toezichthouder (DNB) stelt aan financiële
instellingen. Die eisen luiden dat financiële instellingen een zeker
bedrag aan kapitaal moeten aanhouden dat als buffer dient voor het opvangen
van eventuele verliezen op de bezittingen. De minister heeft hiervoor in eerste
aanleg € 20 miljard gereserveerd. Zie Kamerstukken II 2008/09, 31 371,
nr. 18. In het laatste kwartaal van 2008 hebben drie banken/verzekeraars
(ING, AEGON en SNS REAAL) gebruik gemaakt van deze faciliteit, in totaal voor € 13,75
miljard.
 
 
 Voor zover een financiële instelling in het kader van vervroegde
aflossing of veranderde omstandigheden voorstellen zou doen om de voorwaarden
die aan de securities zijn gekoppeld aan te passen, is het gelet op de mogelijke
substantiële gevolgen voor de staatsschuld en de rijksbegroting niet
gewenst de beheersorganisatie autonomie te geven in te stemmen met aanpassing
van deze voorwaarden.
 
 
 Daarnaast blijft het gewenst dat de minister het beloningsbeleid van de
gesteunde instellingen kritisch volgt.
 
 
 Zie Kamerstukken II 2008/09, 31 371, nr. 95. Een swap is een
overeenkomst tussen twee partijen tot het uitwisselen van kasstromen gedurende
de looptijd van de swap op vooraf bepaalde tijdstippen en tegen vooraf vastgelegde
voorwaarden. De betalingen worden verricht over een afgesproken onderliggende
waarde. De onderliggende waarde zelf wordt niet uitgewisseld.
 
 
 Agentschap van de Generale Thesaurie is binnen het ministerie van Financiën
verantwoordelijk voor het financieringsbeleid van de Staat, het dagelijks
beheer van het schatkistsaldo en het beheer van de staatsleningen.
 
 
 Het gaat om het behalen van een optimaal financieel resultaat voor de
Illiquid Asset Back-up Faciliteit binnen de contractvoorwaarden en onder aanvaardbaar
risico.
 
 
 Contractueel is het mogelijk dat deze faciliteit blijft bestaan tot de
laatste hypotheek in de portefeuille is afgelost. De back-upfaciliteit kan
eerder worden beëindigd als de Staat en ING overeenstemming bereiken
over de waarde waartegen de uitstaande portefeuille kan worden overgedragen.
De Staat en ING zullen de mogelijkheid om de back-upfaciliteit te beëindigen
jaarlijks bespreken.
 
 
 Om praktische reden blijft ook de afwikkeling van de reeds gesloten overeenkomst
voor de verkoop van alle aandelen in Fortis Corporate Insurance (FCI) buiten
het beheer. Ook de deelnemingen die de overheid al jaren heeft in de Bank
Nederlandse Gemeenten (BNG), de Nederlandse Waterschapsbank (NWB) en FMO zullen
buiten dit beheer blijven, omdat deze staatsdeelnemingen een geheel andere
achtergrond hebben en hier geen sprake is van een beoogde exit.
 
 
 Volgens de regels van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek en de statuten
van de financiële instelling.
 
 
 Het gaat om werkafspraken tussen de Staat, de raad van bestuur en de raad
van commissarissen over de toepassing in de praktijk van de statutaire bevoegdheden.
 
 
 Dit sluit evenwel niet uit dat de minister de beheersorganisatie een bepaald
mandaat verleent om zaken voor te bereiden of ambtelijk overleg te voeren.
De praktische invulling van de rol van de beheersorganisatie kan daarbij verschillen
afhankelijk van de uiteindelijk te kiezen vormgeving.
 
 
 Zie http://www.ukfi.gov.uk/publications/ (met name artikel 5.5, aanhef
en onderdeel B).
 
 
 Het betreft hier afspraken die tussen de Staat, de raad van bestuur en
de raad van commissarissen van een financiële instelling zijn gemaakt
over de wijze waarop de bevoegdheden zoals neergelegd in de statuten in de
praktijk worden uitgeoefend.
 
 
 De Kaderwet ZBO is niet van toepassing op bestuursorganen die uitsluitend
met openbaar gezag zijn bekleed voor zover zij bevoegd zijn besluiten te nemen
op grond van de Wet openbaarheid van bestuur of op grond van de bevoegdheid
tot het nemen van besluiten of het verrichten van handelingen ten aanzien
van een ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet als zodanig,
zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden (artikel 2, eerste
lid, Kaderwet ZBO). De beheersorganisatie is als orgaan van de Staat overigens
wel een bestuursorgaan (vgl. artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onderdeel
a, van de Algemene wet bestuursrecht).
 
 
 Wel is de minister verantwoording verschuldigd over de naleving van de
toezegging van een individuele instelling die is gedaan in het kader van een
interventie.
 
 
 Vergelijk artikel 18 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen.
 
 
 Hoewel de figuur van een onherroepelijke volmacht een aantrekkelijke denkrichting
vormt, lijken de beperkte mogelijkheden voor de inzetbaarheid in de weg te
staan aan het gebruik ervan in de situatie van het beheer van de aandelen
van de Staat. De figuur van de onherroepelijke volmacht in het Burgerlijk
Wetboek is nogal beperkt in zijn gebruik. Een volmacht kan slechts onherroepelijk
zijn, voor zover deze strekt tot het verrichten van rechtshandelingen in het
belang van de gevolmachtigde of een derde. Bij het beheer van de aandelen
van de Staat zal niet aan dit criterium worden voldaan.
 
 
 In zijn arrest over de zaak Teckal (zaaknummer C-107/98) nam het Hof aan
dat er geen sprake was van een aanbestedingsplicht indien een opdracht werd
verleend aan een juridisch zelfstandige organisatie indien de opdrachtgever «toezicht
uitoefent zoals op zijn eigen diensten en deze persoon tegelijkertijd het
merendeel van zijn werkzaamheden verricht ten behoeve van het lichaam of de
lichamen die hem beheersen».
 
 
 Daarbij past een werkbelasting en een bezoldiging in lijn met een bestuur
van een groot pensioenfonds of een organisatie als Actal.
 
 
 Voor de vervulling van de functies zal worden gekeken naar mogelijkheden
van overplaatsing of detachering van medewerkers die nu voor BFI werken.
 
 
 Zie www.ukfi.gov.uk.
 
 
 UKFI heeft te maken gehad met snelle personele wisselingen zo is de eerste
CEO, John Kingman, inmiddels opgevolgd door Robin Budenberg. De huidige Chairman,
Sir David Cooksey, heeft de positie overgenomen van Glen Moreno.
 
 
 Als gevolg van op 3 november jl. aangekondigde nieuwe kapitaalssteun,
zal dit belang stijgen tot 84%, waarbij het aandeel van de overhead
in de gewone aandelen niet boven 75% uit zal komen.
 
 
 In artikel 5.5 is onder meer vastgelegd: «UKFI will ... obtain HM
Treasury’s approval before taking any action to effect, approve or reject
any Disposal Transaction.»