Naleving internationale afspraken over wetlands; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26490, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

29-04-1999

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1998-1999

26490 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoud SamenvattingHet RamsarverdragDe Vogel- en de HabitatrichtlijnToezicht op nationale implementatieAanbevelingenReacties bewindspersonenNawoord Rekenkamer1 INLEIDING 1.1 Het belang van natte natuurgebieden1.2 Bedreigingen van natuurwaarden1.3 Internationale afspraken1.4 Partijen bij de uitvoering1.5 Het onderzoek2 HET VERDRAG VAN RAMSAR 2.1 Verplichtingen2.2 Formulering wetlandsbeleidOordeel2.3 KennisvergrotingOnderzoek door V&WOnderzoek door VROMOnderzoek door LNVOnderzoek door derdenOordeel2.4 Beheer- en herstelplannen voor wetlands 2.4.1 PlanvormingFinancieringInzicht2.4.2 Uitvoering van de plannen Actoren bij het beheerWijze van beheerAandacht voor verstoringVertragende factorenOordeel2.5 NatuurreservatenOordeel2.6 Wet- en regelgeving 2.6.1 Beoordeling en aanpassingNationale wetgevingInternationale afsprakenOordeel2.6.2 HandhavingProject «Versterking handhaving groene wetgeving»Regionale initiatievenDe handhaving van de NatuurbeschermingswetVastlegging «nulsituatie» handhavingMiddelenOordeel2.7 Verstandig gebruik 2.7.1 Zonering2.7.2 Belangenafweging PartijenInbreng bij planontwikkelingOordeel2.8 Melden van bedreigingenBestaande bedreigingenRapportageOordeel2.9 CompensatieOordeel2.10 AanwijzingenOordeel2.11 Conclusies en aanbevelingenFormulering wetlandsbeleidKennisvergrotingBeheer- en herstelplannenWet- en regelgevingVerstandig gebruikCompensatieAanwijzingen3 DE VOGEL- EN HABITATRICHTLIJN 3.1 VerplichtingenBescherming gebieden en aanwijzingenMedegebruik en compensatieRapportage3.2 Bescherming en aanwijzingen 3.2.1 Realisatie «Natura 2000»Oordeel3.2.2 SoortenbeschermingNatuurbeschermingswetFlora- en FaunawetOordeel3.2.3 Aanwijzingen IKC-onderzoekAanmeldingenHet LappelbankarrestOordeel3.3 Medegebruik en compensatieOordeel3.4 Rapportage3.5 Conclusies en aanbevelingen4 TOEZICHT OP NATIONALE IMPLEMENTATIE 4.1 Algemeen4.2 Toezicht op hoofdlijnen 4.2.1 Afspraken met de provincies4.2.2 Afspraken binnen het ministerie ActorenKnelpuntenOordeel4.3 Toezicht in de praktijk 4.3.1 Beoordeling streek- en bestemmingsplannen4.3.2 Toezicht op beheer- en herstelplannenNatuurbeherende organisatiesOordeel4.4 Conclusies en aanbevelingen5 ALGEMENE CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN6 REACTIE BEWINDSPERSONEN 6.1 De staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en
VisserijAanwijzingenMoeilijke traceerbaarheid van het beleidTrage uitvoering van plannenGebrekkige doorwerking in streek- en bestemmingsplannen6.2 De staatssecretaris van V&W WetlandsbeleidVoortgangsbewakingVerstandig gebruikNatuurreservaten en aanwijzingen Natuurbeschermingswet6.3 De minister van Buitenlandse Zaken6.4 De minister van VROMNationale doorwerkingAanwijzingenCompensatie7 NAWOORD REKENKAMERBIJLAGE 1 SELECTIE VAN WETLANDS VOOR HET ONDERZOEKVerklaring BIJLAGE 2 NATIONAAL EN REGIONAAL BELEIDNatuurbeleidAndere beleidsterreinen Ruimtelijk beleidMilieu- en waterbeleidVisserijbeleidRecreatiebeleidBIJLAGE 3 FINANCIERING
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26490Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 141 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 490Naleving internationale afspraken over wetlandsnr. 2RAPPORT Inhoud  Samenvatting4   1Inleiding8 1.1Het belang
van natte natuurgebieden8 1.2Bedreigingen van natuurwaarden81.3Internationale afspraken9 1.4Partijen bij
de uitvoering9 1.5Het onderzoek10    2Het
verdrag van Ramsar11 2.1Verplichtingen11 2.2Formulering
wetlandsbeleid12 2.3Kennisvergroting13 2.4Beheer-
en herstelplannen voor wetlands14 2.4.1Planvorming142.4.2Uitvoering van de plannen15 2.5Natuurreservaten172.6Wet- en regelgeving17 2.6.1Beoordeling en
aanpassing17 2.6.2Handhaving18 2.7Verstandig
gebruik20 2.7.1Zonering20 2.7.2Belangenafweging212.8Melden van bedreigingen22 2.9Compensatie242.10Aanwijzingen25 2.11Conclusies en aanbevelingen26   3De Vogel- en Habitatrichtlijn28 3.1Verplichtingen283.2Bescherming en aanwijzingen29 3.2.1Realisatie «Natura
2000»29 3.2.2Soortenbescherming31 3.2.3Aanwijzingen323.3Medegebruik en compensatie34 3.4Rapportage353.5Conclusies en aanbevelingen35    4Toezicht
op nationale implementatie36 4.1Algemeen364.2Toezicht op hoofdlijnen36 4.2.1Afspraken
met de provincies36 4.2.2Afspraken binnen het ministerie374.3Toezicht in de praktijk38 4.3.1Beoordeling
streek- en bestemmingsplannen38 4.3.2Toezicht op beheer-
en herstelplannen39 4.4Conclusies en aanbevelingen40   5Algemene conclusies en aanbevelingen41   6Reactie bewindspersonen42 6.1De
staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij42 6.2De
staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat44 6.3De minister
van Buitenlandse Zaken44 6.4De minister van VROM44   7Nawoord Rekenkamer46    Bijlage
1Selectie van wetlands voor het onderzoek47 Bijlage 2Nationaal
en regionaal beleid50 Bijlage 3Financiering52SamenvattingNederland is gebonden aan internationale afspraken over de bescherming
van «wetlands». Hiertoe behoren zowel zoetwatergebieden, bijvoorbeeld
natte graslanden, vennen en meren, alsook brak- en zoutwatergebieden, zoals
slufters en ondiepe kustwateren. De afspraken over de bescherming van deze
natte natuurgebieden zijn vastgelegd in het zogenoemde «Ramsarverdrag»
(door Nederland en zestien andere landen ondertekend in 1971 en geratificeerd
in 1980; inmiddels ondertekend door in totaal 113 landen), en in twee richtlijnen
van de Europese Unie, te weten de «Vogelrichtlijn» (van kracht
sinds 1979) en de «Habitatrichtlijn» (van kracht sinds 1992).De Algemene Rekenkamer is nagegaan op welke wijze Nederland tot begin
1999 uitvoering heeft gegeven aan de verplichtingen die deze verdragen met
zich meebrengen. Ook heeft de Rekenkamer onderzocht of het Ministerie van
Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) in voldoende mate toezicht hield
op de implementatie van de internationale afspraken. Het RamsarverdragWetlands zijn van levensbelang voor tal van plant- en diersoorten. Het
Ramsarverdrag heeft tot doel deze natuurwaarden te beschermen. De gedachte
achter het verdrag is dat dit doel het beste bereikt kan worden door «verstandig
gebruik» van wetlands. Dit betekent dat menselijke activiteiten die
de natuurwaarden van wetlands schade kunnen toebrengen, zó worden gereguleerd
dat zij verenigbaar zijn met het behoud van de natuurlijke eigenschappen van
het ecosysteem.Op landen die het Ramsarverdrag hebben ondertekend rust onder meer de
verplichting een wetlandsbeleid volgens het verstandig-gebruik-concept te
formuleren, en hieraan uitvoering te geven door besluiten over andere gebruiksfuncties
(zoals recreatie, scheepvaart, drinkwaterwinning, visvangst), zorgvuldig af
te wegen tegen het natuurbelang. Concreet brengt dit voor de deelnemende landen
verplichtingen met zich mee als:• het inventariseren van de wetlands binnen de eigen landsgrenzen
en de problemen die daar spelen;• het maken van beheer- en herstelplannen voor wetlands en een prioriteitstelling
voor de uitvoering ervan;• het stichten van «natte natuurreservaten»;• het beoordelen en zo nodig aanpassen van de wet- en regelgeving
inzake wetlands.Verder wordt van de deelnemende landen gevraagd om natuurgebieden die
voldoen aan de algemene criteria respectievelijk de vogel- of viscriteria
van het Ramsarverdrag, officieel als wetland «aan te wijzen».
Deze aanwijzing brengt dan nog enkele specifieke verplichtingen met zich mee,
zoals het melden van processen die een bedreiging vormen voor het betreffende
wetland en het compenseren van ontstane schade aan natuurwaarden.De Rekenkamer heeft vastgesteld dat Nederland de onderzochte Ramsarverplichtingen
veelal matig tot zwak, en op een enkel punt níet is nagekomen. Zo zijn
in Nederland weliswaar veel plannen gemaakt voor het beheer en herstel van
wetlands – het oordeel van de Rekenkamer hierover is positief –
maar in de praktijk bleek de uitvoering van deze plannen nogal eens problemen
op te leveren, of uiterst traag te verlopen. De Vogel- en de HabitatrichtlijnNederland is ook verplicht de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn van
de Europese Unie uit te voeren. Tussen beide richtlijnen bestaat een nauwe
samenhang: de Vogelrichtlijn is speciaal gericht op de bescherming van (trek)vogels,
de Habitatrichtlijn op de bescherming van andere diersoorten en planten. De
richtlijnen hebben tot doel de natuurlijke leefgebieden van deze soorten in
stand te houden door de ontwikkeling van een Europees netwerk van speciaal
beschermde natuurgebieden. Dit netwerk heet «Natura 2000». De
Europese lidstaten dienen hiervoor natuurgebieden aan te melden, waarna ze
door de Europese Commissie worden «aangewezen».De verplichtingen uit de beide Europese richtlijnen zijn in het onderzoek
van de Rekenkamer betrokken voor zover zij betrekking hebben op wetlands.
Sommige van deze verplichtingen overlappen de Ramsarbepalingen. De Vogel-
en de Habitatrichtlijn bieden in de juridische praktijk echter een strikter
toetsingskader dan het Ramsarverdrag. Bovendien bevatten de richtlijnen nog
een aantal specifiek Europese voorschriften, gericht op de realisatie van
Natura 2000.De Rekenkamer heeft vastgesteld dat Nederland tot begin 1999 aan de onderzochte
Europese verplichtingen veelal matig tot zwak en op een enkel punt niet heeft
voldaan. Het Europese beleid was weliswaar goed «doorvertaald»
in nationaal en regionaal beleid, maar de implementatie van het beleid in
bestemmingsplannen liet te wensen over. Bovendien verliep de aanwijzing van
gebieden erg traag. Dit was gedeeltelijk het gevolg van de gedragslijn van
het Ministerie van LNV om gebieden pas «bij Europa» aan te melden
wanneer het nationale beschermingsregime gewaarborgd was. De uitvoering van
dit beschermingsregime werd belemmerd door weerstanden bij de andere overheden
tegen de verplichtingen die het aanwijzen van wetlands met zich meebrengt. Toezicht op nationale implementatieHet beleid voor wetlands maakt in Nederland deel uit van het natuur- en
landinrichtingsbeleid van het Ministerie van LNV. In de praktijk zijn bij
de concrete invulling en de uitvoering van dit beleid ook andere overheden
betrokken; behalve bijvoorbeeld de ministeries van Verkeer en Waterstaat (V&W)
en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) zijn
dit de provincies, de gemeenten en de waterschappen. De minister van LNV (in
casu de staatssecretaris van LNV) blijft niettemin verantwoordelijk voor de
naleving van de internationale afspraken over wetlands. Daarom dient het toezicht
van de minister/staatssecretaris van LNV naar het oordeel van de Rekenkamer
een volledig, helder en actueel beeld op te leveren van de mate waarin de
bepalingen uit het Ramsarverdrag, de Vogelen de Habitatrichtlijn worden geïmplementeerd.De Rekenkamer heeft vastgesteld dat de samenhang tussen het internationale
en het nationale beleid voor wetlands onvoldoende is uitgewerkt. De minister/staatssecretaris
van LNV had over de uitvoering van de internationale verplichtingen geen afspraken
gemaakt met de lagere overheden. Deze bleken dan ook slecht op de hoogte te
zijn van de inhoud van de verplichtingen.De Rekenkamer heeft voorts geconstateerd dat het Ministerie van LNV geen
goed beeld heeft van de toestand van de bestaande natuurgebieden en van de
effecten van het regionale wetlandsbeleid. Zodoende bestond er bij het ministerie
onvoldoende inzicht in de mate waarin deze effecten aansluiten op de verplichtingen
uit het Ramsarverdrag, de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn. AanbevelingenDe Rekenkamer heeft de minister/staatssecretaris van LNV aanbevolen zorg
te dragen voor een nauwgezette nakoming van de internationale verplichtingen
op het gebied van wetlands. Dit betekent met name dat de minister/staatssecretaris
dient te zorgen voor:• nadere afspraken met de lagere overheden over de uitvoering van
het Ramsarverdrag en de Europese richtlijnen, waarbij ook de informatievoorziening
over en de controle op de naleving van op lagere overheden rustende taken
betrokken dienen te worden, die voortvloeien uit de internationale verplichtingen;• een volledige inventarisatie van de wetlands in Nederland, en een
prioriteitstelling voor de oplossing van de problemen die in deze natuurgebieden
spelen;• uitvoering van het beleid voor Natura 2000, met name de lokale
implementatie daarvan;• een periodieke beoordeling van de voor wetlands relevante wet-
en regelgeving;• een betere handhaving van deze wet- en regelgeving;• een betere soortenbescherming;• een spoedige uitvoering van de voorgenomen aanwijzingen van wetlands,
en een nadere bepaling van de overige wetlands die aan de criteria voor aanwijzing
voldoen;• onderzoek naar de wijzen waarop aan de compensatieverplichting
voldaan kan worden (vooral van belang als in de toekomst meer gebieden zullen
zijn aangewezen, omdat het dan gaat om de grotere wetlands met veel verschillende
functies).Bij de nadere afspraken met de lagere overheden en de controle op de naleving
daarvan, dient de aandacht in het bijzonder uit te gaan naar:• het maken van afspraken over zonering van het gebruik van wetlands,
waarbij exclusieve ruimte voor natuur wordt gerealiseerd;• het formuleren van «verstandig-gebruik-criteria» die
gebruikt kunnen worden bij de besluitvorming over gemeentelijke en provinciale
plannen waarbij wetlands in het geding zijn;• het maken van afspraken over de vastlegging van het proces van
belangenafweging en besluitvorming over wetlands (zowel met de provincies
als met de andere betrokken ministeries);• het maken van afspraken over toetsingsmomenten tijdens de looptijd
van beheer- en herstelplannen voor wetlands, en over de evaluatie van de (neven)effecten
van de uitgevoerde plannen;• het afstemmen van genoemde afspraken met de verschillende natuurbeherende
organisaties.Ook dient het ministerie nadere afspraken te maken over een goede coördinatie
van het wetlandsbeleid «binnen Den Haag». Concreet dient het ministerie
ervoor te zorgen dat:• er tussen de beleidsdirecties van het Ministerie van LNV scherpere
afspraken worden gemaakt over de taakverdeling bij de uitvoering van het wetlandsbeleid;• ook met andere betrokken ministeries (met name VROM en V&W)
duidelijke afspraken worden gemaakt over taken en verantwoordelijkheden ten
aanzien van het wetlandsbeleid.De Rekenkamer is, kortom, van oordeel dat Nederland het Ramsarverdrag
en de Habitat- en Vogelrichtlijn tijdiger, systematischer en nauwgezetter
moet uitvoeren en documenteren.De Rekenkamer heeft ten slotte aandacht gevraagd voor de ruimte die het
Ramsarverdrag de lidstaten laat voor een nationale interpretatie van de verdragsbepalingen.
Dit geldt in het bijzonder voor de toepassing van het verstandig-gebruik-concept,
waarbij beperkingen in de beschikbare gebiedsoppervlakte een groot probleem
kunnen vormen. De effectiviteit van het verdrag hangt sterk af van de oplossingen
die hiervoor gevonden worden. De Rekenkamer beveelt aan om de Nederlandse
situatie onder de aandacht te brengen van het Ramsarbureau te Genève
(Zwitserland), om deze problematiek te vergelijken met die van de andere landen.Voor de Habitatrichtlijn geldt dat een stringente toepassing van de compensatieverplichting
in de Nederlandse situatie een complicerende factor zou zijn. Het is van belang
dat de Europese Commissie het beleid accepteert zoals dat op dit punt door
Nederland is geformuleerd in het Structuurschema Groene Ruimte. Reacties bewindspersonenDe staatssecretaris van LNV heeft aangegeven de aanbevelingen van de Rekenkamer
ter harte te zullen nemen, al kon zij de conclusies van het rapport slechts
ten dele onderschrijven.De staatssecretaris van V&W was het met de Rekenkamer eens dat voortgangsinformatie
ter zake van het wetlandsbeleid gemakkelijker toegankelijk zou moeten zijn.
Ook de aanbevelingen van de Rekenkamer omtrent het verstandig-gebruik-concept
in relatie tot andere dan de natuurfuncties spraken de staatssecretaris van
V&W aan.De minister van BuiZa deelde de Rekenkamer mee nauwelijks bemoeienis te
hebben met de nationale uitvoering van het Ramsarverdrag.De minister van VROM ten slotte, liet weten het belangrijk te vinden dat
het onderwerp wetlands in de volle breedte wordt bekeken, zoals in het onderzoek
van de Rekenkamer is gebeurd. Hij gaf aan de constateringen van de Rekenkamer,
ondanks het kritische karakter ervan, te beschouwen als een ondersteuning
van zijn inzet op dit beleidsterrein. Nawoord RekenkamerTijdiger, systematischer en nauwgezetter: de drie kernbegrippen waarmee
de Rekenkamer de bewindspersonen heeft aangespoord om in Nederland de internationale
afspraken over wetlands na te komen. Op het aspect van tijdigheid is met de
recente aanwijzingen van wetlands wezenlijke vooruitgang geboekt. Of de uitvoering
van het beleid ook systematischer en nauwgezetter ter hand genomen gaat worden,
valt uit de reactie van de bewindspersonen niet op te maken.Het valt de Rekenkamer op dat de reacties van de bewindspersonen niet
op elkaar zijn afgestemd. In de ogen van de Rekenkamer valt of staat de kwaliteit
van het wetlandsbeleid nu juist met de coördinatie binnen het planologisch
volle Nederland. Het Ministerie van LNV, en daarbinnen vooral de directie
Natuurbeheer, is de eerstverantwoordelijke voor het realiseren van deze coördinatie.Het Rekenkameronderzoek heeft uitgewezen dat er op dit punt substantiële
verbetering mogelijk moet zijn. Helaas is de staatssecretaris van LNV in haar
reactie juist op dit punt niet ingegaan. 1 INLEIDING 1.1 Het belang van natte natuurgebiedenNederland heeft meer dan honderd wateren en moerasgebieden met natuurwaarden
die van internationaal belang zijn. Voor deze natte natuurgebieden wordt internationaal
de benaming «wetlands» gebruikt.1
De natte natuurgebieden in Nederland vormen soms één geheel
met droge(re) natuurgebieden.De Nederlandse wetlands zijn van wereldbelang voor veel vogelsoorten,
vissen en andere diersoorten. Ook kennen zij een grote variatie aan planten.
Vogels en vissen komen van ver om de Nederlandse wetlands als broed- of paaiplaats
te gebruiken. Een belangrijke vogeltrekroute loopt van het hoge noorden langs
de Nederlandse kust naar Afrika. De Nederlandse kustwateren en de duinen zijn
voor deze vogels van levensbelang. Voorbeelden
van Nederlandse wetlandsKarakter van het gebied Markermeer-IJmeerAfgesloten
zoete zeearm BiesboschGrotendeels afgesloten zoetwater
getijdendelta Gelderse PoortGevarieerd stuwwallen- en rivierengebied
(grensgebied met Duitsland) GrevelingenZoutwatermeerBargerveenHoogveengebied, een overgebleven gedeelte van het Bourtanger
Moor (grensgebied met Duitsland) DollardBrakwatergetijdengebied
in de Waddenzee (grensgebied met Duitsland) OosterscheldeGetijdengebiedMarkiezaatAfgesloten deel gaat over van zout naar zoet waterAlde FeanenDoor vervening van laagveen ontstaan plassengebiedVoordelta-Voornes DuinOndiepe kustwateren, slikken en zandplaten't ZwinSluftergebied, kustduinen en Noordzeestrand (grensgebied
met België) DwingelderveldHogere zandgronden, met heide,
vennen, plassen en bosWetlands zijn niet alleen van groot belang voor de natuur; ze vormen tegelijkertijd
wereldwijd een mogelijke bron van drinkwater voor de mens. Voorwaarden voor
drinkwater zijn de beschikbaarheid van voldoende water en een goede waterkwaliteit.
Wetlands voldoen hieraan: ze voorzien in waterberging (opvang grote hoeveelheden
regenwater) en waterzuivering. Verder dragen zij in belangrijke mate bij aan
de regulering van het grondwater en het oppervlaktewater en gaan verzilting
tegen. Een goede waterkwaliteit is overigens even essentieel voor een natuurlijk
en goed functionerend wetland zelf. Er is dus sprake van een wisselwerking.In Nederland hebben wetlands, vanwege de grote bevolkingsdichtheid, ook
een belangrijke functie voor de recreatie. De grotere wateren zijn bovendien
cruciaal voor de scheepvaart, voor de vangst van vis- en schelpdieren en voor
de winning van verscheidene grondstoffen, zoals zand en klei. 1.2 Bedreigingen van natuurwaardenDe menselijke activiteit in wetlands («het medegebruik») kan
schade toebrengen aan de natuurwaarden. Veel planten diersoorten gaan nog
steeds in aantal achteruit of verdwijnen door vervuiling (vooral door vervuild
baggerslib), verstoring (bijvoorbeeld door vliegtuigen), verdroging (door
versnelde waterafvoer of onttrekking van water) en versnippering
van natuurgebieden (bijvoorbeeld door de aanleg van dijken, sluizen en wegen).Bij te veel van deze activiteiten gaan ook andere dan natuurwaarden verloren,
zoals de zuiverende werking of de recreatieve waarden. 1.3 Internationale afsprakenReeds in 1971 ondertekende Nederland samen met zestien andere landen te
Ramsar (Iran) de «Overeenkomst inzake watergebieden van internationale
betekenis, in het bijzonder als verblijfplaats voor vogels». Dit verdrag
wordt ook wel aangeduid als «Ramsar-» of «Wetlandsverdrag».1 Het verdrag is door Nederland geratificeerd op 23 mei
1980.Besloten werd om bij de bescherming van de natuurwaarden van wetlands
internationaal samen te werken. Iedere drie jaar worden bijeenkomsten gehouden.
Ten behoeve van deze bijeenkomsten dienen de deelnemers nationale «wetlands
reports» op te stellen. De laatste bijeenkomst vond plaats in 1996.
De eerstvolgende bijeenkomst zal plaatsvinden van 10 tot en met 18 mei 1999
in Costa Rica.Begin 1999 hadden 113 landen het Ramsarverdrag ondertekend.2 Wereldwijd waren op dat moment meer dan 950 gebieden aangewezen als
«Ramsarwetland».Nederland heeft zich niet alleen aan het Ramsarverdrag verbonden, maar
is ook verplicht de Vogelrichtlijn3 (1979) en
de Habitatricht- lijn4 (1992) van de Europese
Unie uit te voeren. Beide richtlijnen zijn van groot belang voor de bescherming
van wetlands.De Nederlandse invulling van al deze internationale afspraken is vooral
terug te vinden in het nationale natuurbeleid. Dit is vastgelegd in het Natuurbeleidsplan.5 Voorts spelen nog enkele andere beleidsterreinen een
grote rol, zoals milieu en water, landbouw, recreatie en visserij. De implicaties
die het beleid op deze terreinen heeft voor het ruimtegebruik in Nederland,
is onder andere vastgelegd in het Structuurschema Groene Ruimte.61.4 Partijen bij de uitvoeringIn Nederland is de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV)
verantwoordelijk voor de naleving van de afspraken over wetlands die zijn
vastgelegd in het Ramsarverdrag en de Vogel- en Habitatrichtlijn. Het Ramsarbureau,
dat in Genève (Zwitserland) gevestigd is, houdt een bestand bij van
alle karakteristieken van de aangewezen wetlands en organiseert onder meer
de bijeenkomsten van de deelnemende landen.In de praktijk hebben echter nog veel meer actoren te maken met wetlands.
De belangrijkste daarvan staan weergegeven in het navolgend overzicht. MinisteriesAndere
overheden en autoriteitenBeheerders en belanghebbenden LNVProvinciesNatuurbeheerdersV&WGemeentenMilieubeweging* VROMWaterschappenDrinkwaterbedrijvenDefensieEuropese Unievisserijsector FinanciënUnesco
en hetScheepvaartsector Buitenlandse ZakenRamsarbureauParticuliere
grondeigenaren Economische Zaken Boeren   Woningbouwsector  Recreatiesector* In Nederland is er een Nationaal Ramsarcomité, dat wordt gecoördineerd
door de Vogelbescherming. Hierin hebben zitting: de Stichting Natuur en Milieu,
het Wereld Natuurfonds, Natuurmonumenten en de Waddenvereniging. 1.5 Het onderzoekDe Rekenkamer heeft in de periode oktober 1997 oktober 1998 onderzocht
op welke wijze Nederland uitvoering heeft gegeven aan het Ramsarverdrag en
aan de verplichtingen uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn van de
Europese Unie. Deze richtlijnen zijn in het onderzoek betrokken voor zover
zij betrekking hebben op wetlands en raakvlakken hebben met het Ramsarverdrag.
Onderzocht is:• in hoeverre het Nederlandse wetlandsbeleid en de uitvoering daarvan
voldoen aan de internationale verplichtingen die vastgelegd zijn in het Ramsarverdrag
(hoofdstuk 2);• in hoeverre het Nederlandse wetlandsbeleid en de uitvoering daarvan
voldoen aan de Europese verplichtingen die voortvloeien uit de Habitat- en
Vogelrichtlijn (hoofdstuk 3);• in hoeverre het Nederlandse wetlandsbeleid en de uitvoering daarvan
voldoen aan normen van de Rekenkamer met betrekking tot toezicht, taakverdeling,
monitoring en evaluatie (hoofdstuk 4).De Rekenkamer is er bij het onderzoek van uitgegaan dat de ministeriële
verantwoordelijkheid voor het voldoen aan de internationale afspraken, ondanks
de decentrale uitvoering van een belangrijk deel van het natuurbeleid, onverkort
blijft bestaan.Voor haar onderzoek heeft de Rekenkamer 64 natte natuurgebieden in Nederland
geselecteerd (zie bijlage 1). De geselecteerde natuurgebieden bevinden zich
verspreid over alle provincies. Het betreft zowel wetlands die de Nederlandse
overheid in het kader van het Ramsarverdrag, de Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn
als zodanig heeft aangewezen, als wetlands die deze status niet hebben. Over
de door de Rekenkamer gehanteerde toetsingscriteria is vooraf overlegd met
de ministeries van LNV, V&W, VROM en Buitenlandse Zaken (BuiZa).De Rekenkamer heeft haar bevindingen op 1 maart 1999 voor commentaar gezonden
naar de staatssecretaris van LNV, de staatssecretaris van V&W, de minister
van BuiZa en de minister van VROM. De reacties van de bewindspersonen zijn
op hoofdlijnen verwerkt in hoofdstuk 6; een enkel punt van commentaar is in
de rapporttekst zelf verwerkt. 2 HET VERDRAG VAN RAMSAR 2.1 VerplichtingenHet verdrag van Ramsar is een internationaal verdrag dat bindend is en
dat een formele status heeft. Ondertekening verplicht een land tot het uitvoeren
van het verdrag.1 Het Ramsarverdrag heeft tot
doel de natuurwaarden van wetlands te beschermen. De gedachte achter het verdrag
is dat deze bescherming vooral bereikt kan worden door verstandig gebruik
van de andere functies. Dit gebruik dient zodanig te zijn dat het wetland
ook voor toekomstige generaties als zodanig behouden blijft. Het begrip «verstandig
gebruik» is in het Ramsarverdrag zelf niet erg concreet (goed toetsbaar)
uitgewerkt. De uitwerking van de verplichtingen voor verstandig gebruik liggen
vast in richtlijnen.2Ramsardefinitie van
«verstandig gebruik»Verstandig gebruik van een wetland wordt
in het Ramsarverdrag gedefinieerd als: «duurzaam gebruik in belang van
de mensheid, op een wijze die verenigbaar is met het behoud van de natuurlijke
eigenschappen van het ecosysteem». Duurzaam gebruik wordt vervolgens
omschreven als «menselijk gebruik van een wetland, zodanig dat dit het
grootst mogelijk blijvende nut kan opbrengen voor huidige generaties, met
behoud van de mogelijkheden om aan de behoeftes en aspiraties van toekomstige
generaties te voldoen.»De volgende verplichtingen voortvloeiend uit het Ramsarverdrag en/of de
daarbij behorende richtlijnen, zijn door de Rekenkamer onderzocht:• Formulering wetlandsbeleid Het formuleren van een wetlandsbeleid volgens het concept van «verstandig
gebruik». Tot het uitwerken van dit beleid behoort:– het maken van een inventarisatie van de wetlands van internationale
betekenis binnen de landsgrenzen en van de problemen die bij elk van die wetlands
spelen. Uitgangspunt voor deze inventarisatie zijn de algemene, respectievelijk
de vogelof viscriteria3 zoals deze in bijlagen
bij het verdrag staan omschreven;– het vaststellen van prioriteiten voor acties op het vlak van beheer
van de wetlands en het herstel van schade aan natuurwaarden.4• Kennisvergroting Het vergroten van de kennis over het functioneren en de waarden van natte
natuurgebieden. Inventarisatie van de wetlands, onderzoek naar de mogelijkheden
van het duurzaam gebruik en monitoring zijn hierbij belangrijk.• Beheer- en herstelplannen voor wetlands Het opstellen van beheer- en herstelplannen voor wetlands.• Natuurreservaten Het stichten van natuurreservaten. Deze verplichting heeft zowel betrekking
op aangewezen als op niet-aangewezen wetlands.• Beoordeling wet- en regelgeving Het periodiek beoordelen en zo nodig aanpassen van de wet- en regelgeving
voor wetlands. Wet- en regelgeving kan worden gebruikt om de uitvoering van
het «verstandig gebruik» beleid te bevorderen.5• Verstandig gebruik in de praktijk Het maken van een afweging tussen het traditionele gebruik van wetlands
enerzijds, en de uitgangspunten van verstandig gebruik anderzijds.• Melden van bedreigingen Het signaleren van processen of activiteiten die een bedreiging vormen
voor wetlands en van eventuele veranderingen in het karakter van
wetlands, en het melden van dergelijke ontwikkelingen bij het Ramsarbureau.1 Deze verplichting geldt alleen voor aangewezen wetlands
(zie ook hieronder, «Aanwijzingen»).• Compensatie Het compenseren van toegebrachte schade aan natuurwaarden van wetlands.2 Deze verplichting geldt alleen voor aangewezen wetlands.• Aanwijzingen Het officieel als wetland aanwijzen van gebieden die voldoen aan de algemene,
respectievelijk de vogel- of viscriteria, en het melden van deze aanwijzingen
bij het Ramsarbureau als watergebied van internationale betekenis. Bij aanwijzing
van een wetland in het kader van het Ramsarverdrag wordt vastgelegd welke waarden moeten worden beschermd. Het gaat daarbij om de geografische,
fysieke en ecologische kenmerken, het gebruik van de functies en mogelijke
bedreigingen. Ook de economische en culturele waarden worden beschreven. Het
Ramsarbureau houdt een bestand bij van de karakteristieken van de aangewezen
wetlands. Een aanwijzing voor «Ramsar» kan niet worden afgedwongen.
Slechts de aanwijzing van één wetland is – als voorwaarde
voor ondertekening van het verdrag – verplicht. Het aanwijzen van wetlands
is van bijzonder belang omdat een aantal verplichtingen alleen geldt voor
aangewezen wetlands.De Rekenkamer is nagegaan in hoeverre Nederland aan elk van deze verplichtingen
heeft voldaan. 2.2 Formulering wetlandsbeleidIn 1985 heeft de minister van LNV in een notitie aan de Tweede Kamer het
beleid voor de uitvoering van het Ramsarverdrag uiteengezet. Hierbij is een
lijst gepresenteerd van 103 gebieden die van internationaal belang zijn. De
minister was van oordeel dat de natte natuurgebieden in Nederland pas de status
van «Ramsargebied» konden krijgen als er duidelijkheid was over
de instandhouding van de ecologische functies. Daarom wilde de minister, alvorens
een gebied aan te melden, eerst zorgen voor een toereikende bescherming. Dit
hield in dat er voorwaarden en kaders geformuleerd moesten worden volgens
welke ruimtelijke ingrepen die zouden kunnen leiden tot «verloren gaan
of aantasting van het gebied», niet zouden mogen plaatsvinden, tenzij
er een «zwaarwegend maatschappelijk belang» was. De minister is
na 1985 niet systematisch doorgegaan met de verdere ontwikkeling van dit op
wetlands gerichte beleid.In 1997 is de Rekenkamer begonnen met haar onderzoek naar het Nederlandse
wetlandsbeleid. Het ministerie van LNV deelde de Rekenkamer toen mee dat wetlands
als zodanig geen invalshoek van het nationaal beleid vormden, maar wel deel
uitmaakten van het nationale natuurbeleid.De Rekenkamer ging na welke aanknopingspunten de nationale en regionale
beleidsnota's na 1985 boden voor de uitvoering van de internationale afspraken.
Naar het oordeel van de Rekenkamer diende er een nationaal en regionaal wetlandsbeleid
te zijn geformuleerd, ófwel moest er een wetlandsbeleid overzichtelijk kunnen worden afgeleid uit ander beleid. OordeelDe Rekenkamer heeft geconstateerd dat Nederland «naar de letter»
minder goed aan zijn verplichtingen heeft voldaan, omdat het «verstandig-gebruik-beleid»
en het natuurbeleid niet is toegespitst op de wetlands, zoals het Ramsarverdrag
vraagt. De Rekenkamer stelde vast dat het weliswaar mogelijk was een wetlandsbeleid
te reconstrueren uit de nationale en regionale beleidsnota's,
maar dat dit zoveel inspanning vergt, dat niet kan worden gesproken van een overzichtelijk wetlandsbeleid.Wel heeft Nederland «naar de geest» voldaan aan de verplichtingen
tot het formuleren van een wetlandsbeleid. De internationale verplichtingen
zijn in redelijke mate uitgewerkt in nationaal en provinciaal beleid (zie
bijlage 2). Veel beleidsvoornemens die kunnen leiden tot een verstandig gebruik
van wetlands, zijn in het nationaal en regionaal beleid opgenomen.Bij de uitvoering van dit «wetlandsbeleid» zijn veel overheden
betrokken. Een groot nadeel hierbij is, naar het oordeel van de Rekenkamer,
dat een duidelijk aanspreekpunt voor de uitvoering en coördinatie van
het beleid ontbreekt. 2.3 KennisvergrotingHet Ramsarverdrag vraagt van de deelnemende landen kennis te vergaren
over natte natuurgebieden. Onderdelen die hierbij speciale aandacht vragen,
zijn: identificatie en kwantificering van waarden van wetlands, de duurzaamheid
van het gebruik van wetlands, de landschappelijke functie van wetlands en
wijzigingen daarin. De onderzoeksprioriteiten moesten worden gesteld op basis
van de behoeften van het beheer van wetlands.1Onderzoek door V&WHet Ministerie van V&W verricht veel onderzoek naar waterkering (dijken),
waterbeheer en de natte infrastructuur. Dit ministerie zocht bijvoorbeeld
naar oplossingen voor natuurproblemen in de Zeeuwse en Zuid-Hollandse Delta
en de Biesbosch en naar de mogelijkheden van verbetering van het waterpeil
in het IJsselmeer voor natuurdoelen. Ook werd er zeer uitgebreid onderzoek
gedaan naar mogelijkheden voor natuurontwikkeling in de uiterwaarden van de
Rijn en de Maas. Wel is de Rekenkamer gebleken dat over natuurwaarden in het
water, bijvoorbeeld over vissen,2 nog onvoldoende
bekend is. Het ministerie heeft hiernaar wel onderzoek uitgevoerd. Als voorbeelden
kunnen worden genoemd de onderzoeken naar het verloop van de visstand in de
rijkswateren of het onderzoek naar trekroutes van zalmachtigen. Onderzoek door VROMHet Ministerie van VROM doet onderzoek naar vermesting, verspreiding en
verwijdering (van milieu-onvriendelijke stoffen), verstoring en verdroging.
Dit onderzoek is echter niet direct op wetlands gericht. In de praktijk kampen
de wetlands met veel milieuproblemen. De ernst van de milieuproblemen verschilt
per wetland, evenals de mogelijkheden voor een oplossing. Dit spectrum is
(nog) niet systematisch in kaart gebracht. Onderzoek door LNVHet Informatie- en Kenniscentrum (IKC) van het Ministerie van LNV voert
onderzoek uit gericht op de oplossing van de problemen met de mest en de bestrijdingsmiddelen.
Ook dit onderzoek is niet gericht op wetlands, maar het is wel van groot belang
gebleken voor deze gebieden. Het IKC-Natuurbeheer was voorts betrokken bij het opstellen van «Natuurverkenningen
1997», tot stand gekomen onder coördinatie van het Rijksinstituut
voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) van het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (VWS). De verzamelde informatie bleek niet te relateren aan
wetlands; het IKC had voor de Rekenkamer geen informatie over de geselecteerde
wetlands beschikbaar. Verbanden tussen Natuurverkenningen en de uitvoering
van het beleid waren nauwelijks te leggen. Dit komt doordat de verschillende
provincies geen bruikbare informatie konden aanleveren. Bij het opstellen
van Natuurverkenningen is vooral gebruik gemaakt van wetenschappelijk onderzoek. Verder kan nog het onderzoek door de Dienst Landbouwkundig Onderzoek1 van het Ministerie van LNV worden genoemd. Deze dienst
werkt bij het onderzoek samen met het Ministerie van V&W. Onderzoek door derdenHet Ministerie van LNV heeft geen afspraken gemaakt met provincies en
(particuliere) beheerders om studies of onderzoeksrapporten over de wetlands
naar de beleidsdirecties te sturen. De milieuorganisaties zijn overigens actief
bij het toesturen van informatie, zo stelde de Rekenkamer vast. De informatie
van de Vogelbescherming bleek in Den Haag «beleidsbepalend» te
zijn. Ook werd er door de milieuorganisaties veel «gelobbyd» ten
gunste van de wetlands. Hierbij werd ook veel informatie aangedragen. OordeelDe Rekenkamer heeft vastgesteld dat wetlands bij de Nederlandse ministeries
geen direct object van kennisvergroting zijn geweest zoals bedoeld in het
Ramsarverdrag. Er is wel veel onderzoek gedaan dat van belang is voor wetlands.
Een systematische inventarisatie van dit onderzoek, toegespitst op de wetlands,
ontbreekt echter nog. Hierdoor is ook niet geïnventariseerd waar de kennis
over wetlands nog tekortschiet. 2.4 Beheer- en herstelplannen voor wetlands 2.4.1 PlanvormingVoor alle in het onderzoek betrokken wetlands zijn in de een of andere
vorm plannen zijn opgesteld, zo heeft de Rekenkamer vastgesteld. Deze plannen
zijn meestal niet alleen gericht op de bescherming van natuurwaarden, maar
schenken ook aandacht aan de andere functies. Ze gaan over de ontwikkeling
of verbetering van de verschillende functies van het water, het landelijk
gebied én over bescherming, verbetering, herstel of uitbreiding van
het natuurgebied. Herstelplan NaardermeerHet herstelplan voor het Naardermeer loopt door tot ver in de volgende
eeuw. De drinkwater- en industriewateronttrekking in het Gooi zal worden gehalveerd.
In nieuw te bouwen wijken worden gescheiden rioolsystemen aangebracht. Verder
zullen bufferzones worden aangelegd. In een aantal polders zal het waterpeil
worden verhoogd.Soms hebben de plannen het verbeteren van andere functies dan de natuur
als hoofddoel. In die gevallen is natuurontwikkeling echter wel in de plannen
opgenomen. Een voorbeeld hiervan zijn de plannen voor het rivierengebied in
Nederland. Deze plannen hebben vooral de bedoeling het overstromingsgevaar
te verminderen. Toch is ook hier aandacht geschonken aan de natuurwaarde van
het gebied, al is de keuze voor natuurdoeltypen2
beperkt door eisen die aan de veiligheid werden gesteld.Het Ministerie van V&W deelde mee bewust gekozen te hebben voor de
combinatie van veiligheid en het versterken van de natuurwaarden in de uiterwaarden
van de grote rivieren. Verlaging van de uiterwaarden en het creëren van
nevengeulen waren goede voorbeelden van deze combinatie. FinancieringNederland heeft voor de uitvoering van deze plannen voor wetlands geen
afzonderlijk budget. Het Ministerie van LNV financiert activiteiten voor natuurgebieden
uit beleidsveld 13 van de begroting «Natuur, Groene Ruimte en Recreatie»
(zie bijlage 3). Het financieel belang van de door dit ministerie gefinancierde
wetlandsprojecten was ten minste f 400 miljoen.1 Enkele voorbeelden van grote plannen zijn die voor de
Biesbosch (f 83 miljoen) en voor de Groote Peel (f 13 miljoen).Het Ministerie van V&W financierde eveneens wetlandsactiviteiten.
Een voorbeeld is de financiering van 7000 hectare nieuw natuurgebied in de
uiterwaarden van de Rijn en Maas; de ministeries van V&W en LNV hebben
hiervoor beide f 75 miljoen beschikbaar gesteld (periode 1993–2015).
Het Ministerie van V&W heeft in aanvulling op het budget voor natuurontwikkeling
in de uiterwaarden, een regulier programma voor herstel en inrichting van
rijkswateren van ongeveer f 60 miljoen per jaar. De maatregelen betreffen
onder meer de aanleg van natuurvriendelijke oeverzones langs alle rijkswateren,
de bescherming van schorren en kwelders in Zeeland en langs de Waddenkust
en de aanleg van natte vooroevers en ondiepten in het IJsselmeer en de randmeren.
Twee andere voorbeelden van projecten die door het Ministerie van V&W
gefinancierd worden zijn een project in het Markermeer (geschatte kosten f 10
tot f 15 miljoen) en een project in het Ketelmeer (f 20 tot f 50
miljoen).Ook het Ministerie van VROM droeg bij aan de financiering van wetlandsactiviteiten. InzichtHet Ministerie van LNV bleek te weinig informatie over de plannen beschikbaar
te hebben. De Rekenkamer heeft de informatie hierover vooral via Rijkswaterstaat,
de provincies en de beheerders verzameld. Hierdoor kostte het veel tijd om
een beeld te krijgen van de plannen voor wetlands.Het Ministerie van V&W is via Rijkswaterstaat direct betrokken bij
de gebiedsgerichte uitwerking van het waterbeleid. De Rekenkamer heeft vastgesteld
dat Rijkswaterstaat wél een goed inzicht had in de hiervoor opgestelde
regionale plannen. 2.4.2 Uitvoering van de plannen Actoren bij het beheerDe beheer- en herstelplannen kunnen pas resultaat opleveren als zij ook
goed worden uitgevoerd.Uit het onderzoek kwam naar voren dat Staatsbosbeheer de belangrijkste
natuurbeherende organisatie was voor wetlands. Daarnaast waren er wetlands
in beheer bij de Vereniging voor Natuurmonumenten, de Provinciale Landschappen
en het Natuur- en Recreatieschap Grevelingen. Ook boeren bleken in de praktijk
te zijn ingeschakeld bij het natuurbeheer.De Dienst Domeinen van het Ministerie van Financiën heeft eveneens
een rol bij het eigendom en het natuurbeheer.Voorbeelden van wetlands waarbinnen Domeinen beheerder is zijn delen van
de duinen van Texel, het IJmeer, de Randmeren, de Punt van Reide (Dollard)
en het rivierengebied in Gelderland. Uit informatie van provincies en natuurbeherende
organisaties bleek dat het beheer door Domeinen (soms sterk) afweek van het
natuurbeheer zoals dit is vastgelegd in de nationale beleidsplannen. GroenafsprakenVolgens «groenafspraken» uit 1986, die nog steeds van kracht
zijn, hadden de natuurgebieden van de Dienst Domeinen in beheer moeten worden
overgedragen aan Staatsbosbeheer. De Rekenkamer heeft vastgesteld dat een
aantal gebieden niet is overgedragen, omdat dit problemen gaf door de aanwezige
bodemvervuiling. De hoge kosten van het schoonmaken hiervan zijn de belangrijkste
reden dat LNV de natte natuurgebieden van de Dienst Domeinen niet in de huidige
toestand wilde hebben. LNV wil dat Financiën de kosten van de slibberging
draagt en de wateren schoon overdraagt.Voor de rijkswateren was Rijkswaterstaat beheerder; bij het beheer van
de regionale wateren spelen de waterschappen een belangrijke rol. Zowel met
Rijkswaterstaat als met de waterschappen werd op het niveau van de uitvoering
door de overige beheerders goed samengewerkt. Wijze van beheerHet beheer wordt, zo bleek uit het onderzoek, in de praktijk afgestemd
op de gewenste natuurdoelen of landschapstypen. Binnen één natuurgebied
werden daarom soms verschillende manieren van beheer toegepast.Staatsbosbeheer maakte voor het ministerie een offerte waarin de te realiseren
natuurdoeltypen, uitgedrukt in hectaren, worden beschreven. Aan deze offerte
lagen de beheerplannen voor de verschillende gebieden ten grondslag. Ook met
de andere beheerders waren afspraken neergelegd in beheersovereenkomsten,
gebaseerd op de beheerplannen.Het is niet altijd duidelijk wat de resultaten van het beheer zullen zijn.
Vooral als beheer «bewust achterwege wordt gelaten» is de terugkeer
van gewenste planten en dieren en de termijn waarbinnen dit zal plaatsvinden,
nog onduidelijk. Ook de externe invloeden, bijvoorbeeld de milieuomstandigheden,
spelen hierbij een grote rol. Indicaties dat het gevoerde beheer de juiste
omstandigheden en randvoorwaarden creëert, zijn wel aanwezig. Soms vinden
nog experimenten plaats om de juiste manier van beheer te vinden. De Wieden (Beheerder Natuurmonumenten)In de Wieden komen zeldzame planten voor, die typerend zijn voor laagveenmoerassen.
Vooral de trilvenen zijn beroemd. Behalve de trilvenen zijn ook de blauwgraslanden
en veenheiden van grote waarde. Door jaarlijks te maaien kan de beheerder
deze waarden behouden. In de Wieden zijn alle verschillende verlandingsstadia
te vinden. De beheerder heeft de laatste jaren een aantal «verlande»
trekgaten uitgebaggerd, waarna het verlandingsproces opnieuw kon beginnen.
De verschillende verlandingsstadia met hun specifieke planten en bijbehorende
dieren blijven zo in de Wieden behouden. (Bron: Natuurmonumenten)Meestal hadden de natuurbeherende organisaties alleen delen van de gebieden
in beheer. Ook gemeenten en particulieren waren dan betrokken bij het beheer.
Het beheer van deze «anderen» was over het algemeen niet gericht
op de natuur. Aandacht voor verstoringDe Rekenkamer heeft geconstateerd dat de natuurbeherende organisaties
aandacht besteden aan verstorende acties van derden die van invloed kunnen
zijn op «hun» gebied. Vertragende factorenHet is de Rekenkamer gebleken dat de uitvoering van de plannen vaak vertraging
oploopt doordat de financiering niet rond is, of doordat er gedurende de uitvoering
gekort wordt op budgetten. Andere gesignaleerde oorzaken van
vertraging zijn dat gemeenten prioriteit geven aan andere dan natuurbelangen
of dat eigenaren niet wilden meewerken. Gebleken is verder dat ook het pachtrecht
van boeren, op gronden die al in rijkseigendom zijn of die zijn overgedragen
aan natuurbeherende organisaties, een probleem kan zijn bij de uitvoering
van natuurontwikkelingsplannen. OordeelDe Rekenkamer heeft geconstateerd dat Nederland althans «naar de
geest» invulling heeft gegeven aan de Ramsarverplichting tot het formuleren
van beheer- en herstelplannen. Van de plannen was evenwel moeilijk een overzicht
te krijgen. Verder heeft de Rekenkamer geconstateerd dat de uitvoering problemen
oplevert. 2.5 NatuurreservatenHet stichten van natuurreservaten is beleidsmatig uitgewerkt in nationaal
beleid. Voor zover delen van wetlands beheerd worden door een natuurbeherende
organisatie, hebben ze de status van «natuurreservaat» en genieten
zij de bescherming van het beheerplan. OordeelDe Rekenkamer heeft geconstateerd dat Nederland uitwerking heeft gegeven
aan de verplichting uit het Ramsarverdrag tot het stichten van natuurreservaten.
Dit wil echter niet zeggen dat alle wetlands die voldoen aan de Ramsarcriteria,
ook de status van natuurreservaat hebben. 2.6 Wet- en regelgeving 2.6.1 Beoordeling en aanpassingIn Nederland is er zeer veel nationale wet- en regelgeving die op de een
of andere wijze relevantie heeft voor wetlands. Het Ministerie van LNV heeft
van deze wet- en regelgeving geen periodieke beoordeling gemaakt zoals wordt
gevraagd in de bij het Ramsarverdrag behorende «Richtlijnen voor verstandig
gebruik». Van een eventuele aanpassing van deze wet- en regelgeving
was derhalve ook geen sprake. De Rekenkamer heeft vastgesteld dat er in ieder
geval meer dan dertig nationale wetten of regelingen van belang (kunnen) zijn
voor wetlands. Nationale wetgevingDe belangrijkste wetten met betrekking tot wetlands ten tijde van het
Rekenkameronderzoek waren:• De Natuurbeschermingswet. De bescherming van natuurwaarden
wordt op grond van deze wet gerealiseerd door het sluiten van beheersovereenkomsten
en/of door verboden op het verrichten van schadelijke handelingen en vergunningsverlening.
Van de 64 door de Algemene Rekenkamer geselecteerde wetlands waren er 26 geheel
of gedeeltelijk aangewezen als beschermd of staatsnatuurmonument volgens de
Natuurbeschermingswet. Bij achttien van deze wetlands betrof de aanwijzing
minder dan de helft van het gebied. De beschermende waarde is dan beperkt
tot de aangewezen stukken. Van de wetlands in de Zaanstreek/Waterland viel
bijvoorbeeld 12% onder de Natuurbeschermingswet, van het IJsselmeer 4%; van
het Gooi- en Eemmeer viel 43% onder deze bescherming.• De nieuwe Flora- en Faunawet (nog niet in werking getreden).
Deze wet is erop gericht soorten en hun leefomgeving te beschermen en biedt
een bescherming aanvullend op de Natuurbeschermingswet. • De wet Geluidhinder. De Ramsarwetlands en de (staats-)
natuurmonumenten zijn «stiltegebieden». Deze wet is belangrijk
voor voorkoming van verstoring.De Regionale Directies van LNV en de provincies hebben de Rekenkamer laten
weten dat zij de wet- en regelgeving toereikend achten voor de bescherming
van wetlands. Internationale afsprakenBehalve het Ramsarverdrag en de Vogel- en Habitatrichtlijn waren er nog
andere internationale afspraken die belangrijk (kunnen) zijn voor wetlands.
De Rekenkamer heeft hiervan een inventarisatie gemaakt. De geïnventariseerde
afspraken hadden betrekking op waterkwaliteit (tien stuks), industrie en waterkwaliteit
(elf), landbouw en milieu/waterkwaliteit (drie), gebiedsbescherming en biodiversiteit
(twintig), informatievoorziening over milieu en wateren en de handhaving van
het communautair milieurecht (negen).Bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken was geen overzicht van de internationale
afspraken aanwezig. De meeste van de internationale afspraken dienden door
te werken in de nationale wet- en regelgeving.Voor zover bekend zijn al deze afspraken niet systematisch met elkaar
of met de Ramsarafspraken vergeleken. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken
deelde wel mee dat er een notitie is gemaakt over het «Verdrag inzake
Biologische Diversiteit» en andere natuurverdragen, waaronder het Ramsarverdrag.
De doelstelling van deze notitie was het in kaart brengen van de relatie tussen
deze verdragen. De conclusie was dat gestreefd diende te worden naar een goede
afstemming tussen de activiteiten die werden ondernomen in het kader van het
Biodiversiteitsverdrag en die in andere relevante verdragen.Van sommige regiodirecties en provincies heeft de Rekenkamer vernomen
dat de opeenstapeling van internationale wet- en regelgeving op de «werkvloer»
als een probleem werd ervaren. De veelheid aan «aanwijzingen»
riep bijvoorbeeld irritatie op en verminderde daardoor het draagvlak. OordeelDe Rekenkamer heeft geconstateerd dat een beoordeling van de wet- en regelgeving
zoals het Ramsarverdrag die vraagt van de deelnemende landen, in Nederland
niet heeft plaatsgevonden. 2.6.2 Handhaving«Groene» wet- en regelgeving kan pas effectief zijn als zij
gehandhaafd (kan) worden. Op het land en op de provinciale wateren waren hiervoor
de provincies en gemeenten verantwoordelijk. De handhaving vormde in de praktijk
echter een probleem. Project «Versterking handhaving groene wetgeving»Om de effectiviteit van de groene wet- en regelgeving te vergroten is
bij LNV eind 1994 een begin gemaakt met het project «Versterking handhaving
groene wetgeving». Het project had drie doelen:– het verkrijgen van aandacht voor de handhaving van groene wetten
bij de verantwoordelijke instanties;– het optimaliseren van de inzet van de handhavingscapaciteit;– het opsporen van factoren die een bijdrage kunnen leveren aan
de handhaafbaarheid van de groene wetten.Drie pilots zijn gericht op de capaciteitsinzet van de politie en de bijzondere
opsporingsambtenaren. Het ministerie wilde eind 1997 hiervoor
een draaiboek hebben. Bij het afronden van het onderzoek in 1998 was het draaiboek
nog niet gereed. Regionale initiatievenIn Gelderland is voor het Lingegebied een samenwerkingsverband opgezet
tussen politie, gemeenten, Staatsbosbeheer en vrijwilligers. Deze samenwerking
bleek goede resultaten op te leveren. Het betreft hier een initiatief van
de provincie, waarbij via overleg afspraken worden gemaakt over samenwerking
bij de handhaving. Doel van de provincie is om de schaarse middelen zo efficiënt
mogelijk in te zetten. Vrijwilligers zijn hier bijvoorbeeld actief ingeschakeld
als «wetlandwachten».De Rekenkamer stelde vast dat in Noord-Brabant de handhaving op afroep
geschiedde, in verband met een tekort aan middelen. De provincie studeerde
op mogelijkheden voor preventieve handhaving. De politie was bezig de kwetsbare
gebieden te inventariseren om hieraan meer aandacht te kunnen geven. De handhaving van de NatuurbeschermingswetHet handhavingsbeleid van het Ministerie van LNV en de beheerders was
erop gericht om door middel van voorlichting draagvlak te creëren voor
natuurvriendelijk recreëren. De aanpak van de schipper van de LNV-handhavingsboot
in de Waddenzee was bijvoorbeeld vooral gericht op voorlichting en contacten
met de medegebruikers, en niet op het geven van boetes. De schipper probeerde
verder contact op te nemen met instanties, zoals verenigingen voor de watersport.Het verslag van de schipper van de boot in het westelijk deel van de Waddenzee
bevatte in 1996 31 opmerkingen over verstoringen, overtredingen en controles.
Hiervan vielen er 21 in de zomerperiode. De opmerkingen gingen over ongeoorloofd
gedrag van vissers of pierenwinners, en verstoring door recreanten (waaronder
sportvliegers). De Rekenkamer heeft niet kunnen vaststellen wat de verantwoordelijke regiodirectie
met de opmerkingen uit het jaarverslag deed; er vond geen dossiervorming plaats.
De regiodirectie Noordwest deelde mee dat contact wordt opgenomen met overtreders
als daartoe aanleiding bestaat. De schipper deelde de Rekenkamer mee «weinig
van de regiodirectie te merken.» Uit de rapportage van de handhavingsboot (Natuurbeschermingswet)3 april 1996: Er wordt door Defensie geschoten op de Noorderhaaks. De
bewakingsdienst komt langs en vraagt om opheldering. Afspraken worden gemaakt
om in het vervolg misverstanden te voorkomen. 5 september 1996: Marinehelikopter
vliegt op een hoogte van 50 meter over de Noorderhaaks. Verstoring onder vogels
en zeehonden. 11 september 1996: Defensiehelikopter vliegt bij laag water
over de vlakte van Kerken en het Eilandse gat. We kunnen geen gehoor krijgen
met vliegveld «De kooi» op Vlieland.Uit de rapportage van de schipper over 1996 bleek dat er regelmatig verstoringen
door Defensie voorkomen, met name in het Balgzandgebied. Vanwege de ligging
van het militaire vliegveld kon dit in veel gevallen niet voorkomen worden.
De schipper meende echter dat het moeilijk was om bepaalde «gebruiken
en tradities bij Defensie te doorbreken». In sommige delen van de Waddenzee
nam de hinder na contact met de handhavingsboot echter wel af.Het Ministerie van Defensie bleek te kampen met een gebrek aan oefenruimte
en toonde zich niet erg ontvankelijk voor de signaleringen van de handhavingsboot.
In 1998 bleek in deze situatie volgens de schipper en het Nederlands Instituut
voor Onderzoek van de Zee (NIOZ) op Texel, nog geen verbetering opgetreden
te zijn. Ook uit het recente Rekenkamerrapport Geluidshinder Defensiebleek
dat het vliegen op lage hoogtes door militaire vliegtuigen en helikopters
in het algemeen veel hinder veroorzaakte (Tweede Kamer, 1998–1999, 26 230,
nrs. 1–2). De Dollard (Staatsnatuurmonument vanaf 1978)De Dollard wordt beheerd door Het Groninger Landschap en Natuurmonumenten.
Op een «kwade dag» in 1997 werd het Groninger Landschap gebeld
dat er soldaten en politie op de kwelders liepen. De beheerder was juist op
tijd om te zien dat een ontstekingsdraad naar de dijk werd gerold. De agenten
vertelden dat er een granaat tot ontploffing werd gebracht. De beheerder vond
dit merkwaardig omdat hij hier niets van wist. De politie antwoordde dat «hij
niet zo moeilijk moest doen; de bom kon niet vervoerd worden en dit leek hen
een geschikte plek». De politie dacht dat de grond van Rijkswaterstaat
was en had geen actie ondernomen om uit te vinden wie de eigenaar was.De bom is – midden in het broedseizoen – tot ontploffing gebracht.
De schade kon volgens de politie op de gemeente verhaald worden. De gemeente
heeft de brief van de beheerder echter weer doorgestuurd naar de politie.Later is de Directie Noord van LNV schriftelijk en mondeling gevraagd
of dit een normale manier van handelen was. De Algemene Inspectiedienst (AID)
is schriftelijk gevraagd proces-verbaal op te maken; de kwelders vallen onder
de Natuurbeschermingswet. Tot medio 1998 is de schade niet betaald en hadden
LNV en AID nog geen antwoord gegeven op de brieven.Medio 1998 had derhalve nog geen instantie de verantwoordelijkheid aanvaard.
(Bron: Het Groninger Landschap) Vastlegging «nulsituatie» handhavingDe Rekenkamer heeft geconstateerd dat bij de aanwijzing voor de Natuurbeschermingswet
vaak niet duidelijk was vastgelegd hoe het gebied er op dat moment voor stond
(nulsituatie). Ook bestaande afspraken over (schadelijke) activiteiten bleken
niet duidelijk te zijn vastgelegd. Dit leidde tot problemen bij de handhaving.
Afspraken die vóór de aanwijzing waren gemaakt gingen namelijk
«gewoon» door.Internationale aanwijzingen kunnen dit probleem ondervangen. Bij de aanwijzing
van een gebied in het kader van het Ramsarverdrag moet namelijk een beschrijving
van het gebied worden gemaakt. Daarmee wordt het gebied begrensd en ligt ook
de «nulsituatie» vast.Niet-aangewezen wetlands zijn echter niet begrensd. Het is dan niet duidelijk
waar het «wetland» ophoudt en het «andere land» begint.
Begrenzing is derhalve van belang voor de bescherming van de natuurwaarden. MiddelenDe provincies gaven aan dat het budget van f 1,9 miljoen voor handhaving
van de Natuurbeschermingswet voor de provincies tezamen te weinig was. Het
ministerie heeft met de provincies afgesproken dit budget te evalueren. OordeelDe Rekenkamer stelt vast dat het van groot belang is om haast te maken
met de uitvoering van het in 1994 gestarte project «Versterking handhaving
groene wetgeving», en daarbij ook speciale aandacht te schenken aan
de wetlands. 2.7 Verstandig gebruik 2.7.1 ZoneringVeel Nederlandse plannen waarin wetlands betrokken zijn, houden rekening
met de verschillende functies van de gebieden, zoals waterberging,
watervoorziening, visserij, recreatie of het vervoer over water. Soms is een
zonering afgesproken voor de verschillende functies. In de regel gaat het
beleid uit van het «harmonisch naast elkaar bestaan» van de verschillende
functies zonder dat er sprake is van een zonering van gebruik. Voorbeeld van gebruikszonering: recreatie in de GrevelingenIn het natuurgebied De Grevelingen is een duidelijke gebruikszonering
ingesteld. Bij de beide dammen in het gebied is een recreatiezone met recreatievoorzieningen
ingericht. Ook zijn er «recreatie-eilanden». Het midden van de
Grevelingen heeft een natuurfunctie. De «natuureilanden» zijn
slechts beperkt toegankelijk. Deze zonering is ook door de fysieke omstandigheden
succesvol. Rond de «natuureilanden» en de natuuroevers in het
Grevelingenmeer is het water erg ondiep, waardoor motor- en zeilboten er niet
kunnen komen.Het Ramsarverdrag vraagt om een strikte bescherming in «key zones»
en verstandig gebruik in de andere zones.De praktijk leerde dat in de meeste grote Nederlandse wetlands de zonering
naar gebruiksfuncties (natuur, recreatie, enzovoort) vooral was gekoppeld
aan het bestaande gebruik. In de «drukke wateren» was het zeer
moeilijk om ruimte voor natuur te claimen. 2.7.2 Belangenafweging PartijenUit het onderzoek van de Rekenkamer kwam naar voren dat de belangen van
de verschillende functies van wetlands – in het volle Nederland –
verdedigd en bevochten worden door de ministeries, de regionale overheden
en door belangenorganisaties.Bij de grensoverschrijdende wetlands werd ook overlegd met partijen in
het buitenland. De wetlands waarbij dat aan de orde was, zijn de Waddenzee,
't Zwin, de Gelderse Poort, het Bargerveen en de Dollard. Vaak werd op beheerdersniveau
overlegd, zoals bij de Gelderse Poort en de Dollard. Grensoverschrijdend wetland 't Zwin't Zwin is een van de weinig overgebleven zeeslufters, deels gelegen in
Nederland, deels in België. Aan de Belgische kant heeft het gebied zijn
bestaan nog te danken aan de belangstelling van Koning Leopold III voor de
jacht in het gebied. Aan de Nederlandse kant – het kleinste deel –
is dit gebied er (waarschijnlijk) nog omdat het in eigendom is van het Zeeuwse
Landschap en voor een klein deel van Staatsbosbeheer.Het ligt ingeklemd tussen de torens van Cadzand en Knokke en verschillende
campings.Toch ziet het eruit als een klein paradijs. Het gebied is zeer geliefd
bij broed- en trekvogels en heeft een zeldzame (zoutwater)vegetatie. Voor
het gebied geldt niet één regime: aan beide zijden van de grens
wordt verschillend beheerd. De Nederlandse slufter is grotendeels afgesloten
voor publiek. Het Belgische deel is vrij toegankelijk. De Belgen hebben hier
een vogelpark. De betreding van die zijde heeft uiteraard gevolgen voor de
natuurkwaliteit van het gehele gebied. Het Informatie- en Kenniscentrum IKC
oordeelde het alleen zinvol 't Zwin voor de Habitatrichtlijn aan te wijzen
als de Belgen dit ook doen, dit vanwege de beperkte omvang van het Nederlandse
deel (minder dan 250 hectare). Het totale bi-nationale oppervlak voldoet wél
aan de criteria van de Europese Habitatrichtlijn. Inbreng bij planontwikkelingVoor alle in het onderzoek betrokken wetlands zijn in de een of andere
vorm plannen opgesteld (zie paragraaf 2.4.1). Deze plannen kwamen tot stand
tijdens een langdurig proces van overleg tussen alle betrokkenen. Bij
het uitwerken van de plannen waren de Ministeries van V&W, LNV en VROM
betrokken. Ook andere ministeries kregen hierbij inspraak. Verder namen gemeenten,
waterschappen en natuurbeherende organisaties en belangenorganisaties deel
aan het overleg.Het Ministerie van V&W was heel constructief bij de planontwikkeling,
vooral door de inbreng van kennis, zo heeft de Rekenkamer geconstateerd. Het
natuurbelang bleef hierbij evenwel ondergeschikt aan de andere beleidsdoelen
van V&W. Bij het Ministerie van VROM, zo bleek in het onderzoek, valt
de belangenafweging soms ten gunste van het milieubelang uit en soms ten gunste
van de bouw van een nieuwe woonwijk. Het Ministerie van Economische Zaken
kwam vooral als de bewaker van de ruimte voor economische activiteiten naar
voren. Het Ministerie van Defensie toonde zich in de onderzochte gevallen
vooral bezorgd over het verlies van ruimte voor militaire oefeningen.Het Ministerie van LNV heeft de Rekenkamer meegedeeld een standpunt te
vertegenwoordigen waarbij behalve met natuurbelangen, ook rekening wordt gehouden
met recreatie, landbouw en visserij.De Rekenkamer heeft niet kunnen vaststellen of hierbij voldoende rekening
werd gehouden met het natuurbelang. Er ontbrak een heldere definitie voor
«verstandig gebruik» van wetlands, die kon dienen als toetsingskader
bij de besluitvorming over de verschillende functies. Ook waren er nog te
weinig expliciete toetsingscriteria voor de bescherming van de natuurwaarden
beschikbaar. Voorts was de besluitvorming moeilijk na te gaan door het ontbreken
van dossiers.De Rekenkamer heeft vastgesteld dat de belangen van de natuur in Nederland
vooral zeer actief behartigd werden door particuliere natuurbeheer- en milieuorganisaties.
De ministeries kwamen met «meer dan één pet op»
in het overleg. Doordat alle partijen er zoveel mogelijk bij betrokken werden,
heeft het in een aantal gevallen geleid tot resultaten waarbij de meeste partijen
tevreden gesteld waren. OordeelDe Rekenkamer heeft niet kunnen vaststellen of er in Nederland voldoende
sprake was van «afweging tegen de uitgangspunten van verstandig gebruik»,
zoals het Ramsarverdrag dit vraagt van de deelnemende landen. 2.8 Melden van bedreigingenLanden die het Ramsarverdrag hebben ondertekend, zijn verplicht bedreigingen
van wetlands en eventuele veranderingen in het karakter van wetlands te signaleren
en bij het Ramsarbureau te melden. Het gaat hier om de aangemelde wetlands.
De bedreigde wetlands worden door het Ramsarbureau op de zogenoemde «Montreuxlijst»
geplaatst.1 Begin jaren negentig werd de Groote
Peel op deze lijst geplaatst, omdat in dit gebied verdroging optrad door wateronttrekking
en drainage. Rond het gebied is een bufferzone aangelegd; daarop is het gebied
van de lijst gehaald. Bestaande bedreigingenUit het onderzoek van de Rekenkamer kwam naar voren dat er in Nederland
zeer veel bedreigingen voor wetlands waren.Vaak ging het om bedreigingen vanuit de omgeving van wetlands, bijvoorbeeld
als gevolg van bouwactiviteiten en de aanleg van infrastructuur. Grote bedreigingen voor wetlands bleken onder andere de Betuwelijn,
de tweede Maasvlakte, de verdieping van de Westerschelde en de bouw van IJburg. Op kleinere schaal bleek er veelvuldig aan de natuurruimte te worden «geknaagd»
voor de recreatie. Recreatie is belangrijk voor het creëren
van draagvlak voor natuurbehoud en -ontwikkeling. De schade aan wetlands als
gevolg van recreatie bleek echter omvangrijk. Het ging bijvoorbeeld om verstoring
of vervuiling door de watersport of om verlies van natuurruimte door uitbreiding
van parkeerplaatsen en jachthavens. De recreatiesector was van mening, zo
kwam uit het onderzoek naar voren, dat schade aan wetlands door recreatie
voor een belangrijk deel voorkomen zou kunnen worden door goede afspraken.
De sector zou hierbij door de ministeries nog te weinig worden betrokken.Ook de vervuiling van de waterbodem bleek in veel wetlands
een probleem te zijn. Sanering van de verontreinigde bodems is moeilijk uitvoerbaar
en brengt hoge kosten met zich mee. Bovendien is er een gebrek aan bergingsdepots
voor baggerspecie. Het Ministerie van V&W deelde verder mee dat saneren
veel baggerwerk betekent, hetgeen gevolgen kan hebben voor de natuurgebieden.
Het ministerie moet een afweging maken wat het meeste van belang is voor het
natuurgebied.Voorts kwam verdroging naar voren als een probleem dat veel
wetlands bedreigt, onder andere als gevolg van (drink)waterwinning.1 De Unie van Waterschappen liet de Rekenkamer weten van
oordeel te zijn dat de doelstelling voor de bestrijding van verdroging (een
reductie van 25% in 2000) niet zal worden gehaald. De kosten voor verdrogingsbestrijding
voor de waterschappen zijn hoog. De rijksmiddelen die beschikbaar waren voor
de gebiedsgerichte bestrijding verdroging (gbv) werden echter niet uitgeput,
door gebrek aan draagvlak voor activiteiten.Het Ministerie van V&W heeft de Rekenkamer in maart 1999 meegedeeld
dat de meest recente informatie een positiever beeld van de bestrijding van
de verdroging oplevert dan tot voor kort het geval was. Gezien het aantal
projecten in uitvoering en voorbereiding zou de realisatie van de tussendoelstelling
van 25% geleidelijk in beeld komen. Ook de uitputting van de rijksgelden voor
verdrogingsbestrijding zouden een positiever beeld opleveren. De geringe uitputting
van deze gelden in de eerste jaren zou vooral te verklaren zijn uit opstartproblemen
en niet zozeer vanuit een gebrek aan draagvlak. Grensoverschrijdend probleem van de DollardDe grootste milieubedreiging van de Dollard is het Ems-sperrwerk. De Duitse
overheid wil een grote afsluitbare dam met sluis maken die de Eems op bepaalde
momenten, enkele malen per jaar, afsluit (en zo een enorme hoeveelheid water
opstuwt), zodat schepen met grote diepgang op die momenten naar zee kunnen
varen. Omdat de Eems een zoetwaterrivier is, die bovendien vaak een laag zuurstofgehalte
heeft en ook vervuild is, zijn er negatieve ecologische effecten te verwachten
bij de monding van de Eems in het ecosysteem Dollard, wanneer bij het weer
openen van deze dam een grote zoetwatergolf de Dollard in gaat. (Bron: Ministerie
van V&W) RapportageAanvullend op de Ramsarverplichting tot het melden van bedreigingen, is
er de afspraak dat de verdragslanden voorafgaande aan de Ramsarbijeenkomsten
een rapportage uitbrengen. Hierin dient een overzicht te worden gegeven van
de vorderingen met de uitvoering van de afspraken. Het Ramsarbureau heeft
hiervoor een «outline» opgesteld.2
De laatste Nederlandse rapportage was National wetlands report 1993–1995. Hierin kwamen de milieuproblemen van wetlands in brede zin aan de
orde. Van de aangewezen wetlands betrof dit met name de Waddenzee (kokkel-
en mosselvisserij) en de Biesbosch (minimale getijdenwerking en vervuilde
bodem). Voor het Naardermeer werd het schoonmaken van de bodem gemeld. Verder
werd ingegaan op het medegebruik in bijvoorbeeld het IJsselmeer (niet-aangewezen). In de periode 1980 tot en met 1995 zijn achttien gebieden voor de Ramsarconventie
aangemeld (zie ook paragraaf 2.10). Gebieden
op de lijst van «Wetlands van Internationaal belang»*Op
de lijst geplaatst in Boschplaat1980 De Biesbosch**1980Griend1980 Groote Peel1980 Naardermeer1980Weerribben1980 Waddenzee***1984 Oosterschelde
& Markiezaatmeer1987 Zwanenwater1988 Oostvaardersplassen1989Engbertsdijksvenen1989 Alde Feanen1993Bargerveen1993 De Deelen1993 Deurnese
Peelgebieden1993 Krammer-Volkerak1995 Verdronken
Land van Saeftinge1995 Zwarte Meer1995* «The List of Wetlands of international Importance» van de
Ramsarconventie telt achttien gebieden. Dit komt doordat internationaal sommige
gebieden tot één gebied worden gerekend, bijvoorbeeld de Oosterschelde
en het Markiezaat.** Volgens het Ramsarbureau is alleen het zuidelijk deel van de Biesbosch
aangewezen (1 700 hectare, oftewel 20% van de Biesbosch).*** Op de in 1985 aan de Tweede Kamer gepresenteerde lijst van 103 wetlands
kwamen vijftien gebieden voor die tot het Waddenzeegebied gerekend worden.
Veertien van deze gebieden vallen geheel of voor een gedeelte onder de aanwijzing
van de Waddenzee die bijna 250 000 hectare beslaat: Texel-De Schorren
en Zeeburg, Texel-Duinen Texel (samen 23%) Griend (100%), Terschelling-Boschplaat,
Terschelling-Duinen en Noordsvaarder (samen 50%), Schiermonnikoog (31%), Rottum-Rottummerplaat,
Rottum-Rottummeroog (samen 100%), Balgzand (100%), Friese Waddenkust/kwelders
(90%), Groningse waddenkust/kwelders (100%), Dollard (99%), Vlieland (22%)
en Ameland (30%). Lauwersmeer viel niet onder de aanwijzing.De Rekenkamer heeft vastgesteld dat er geen systematische monitoring plaatsvindt
van de te beschermen natuurwaarden van de achttien aangewezen gebieden.1De natuurwaarden zijn bij de aanwijzingen van de wetlands vastgelegd door
het Ministerie van LNV. Monitoring is van belang, omdat in de beschrijvingen
melding wordt gemaakt van lopende activiteiten, knelpunten of bedreigingen.
Deze punten dienen in de periodieke rapportages aan het Ramsarbureau aan de
orde te komen. OordeelDe bedreigingen en veranderingen worden in Nederland niet systematisch
per wetland door het ministerie van LNV in kaart gebracht, zo heeft de Rekenkamer
vastgesteld.Ook heeft de Rekenkamer vastgesteld dat er geen voorziening is getroffen
om systematisch te kunnen voorzien in de verplichting bedreigingen van wetlands
en eventuele veranderingen in het karakter van wetlands te signaleren en bij
het Ramsarbureau te melden. 2.9 CompensatieNederland heeft de Ramsarverplichting tot compensatie van toegebrachte
schade uitgewerkt in het Structuurschema Groene Ruimte.2 Het uitgangspunt van het Structuurschema Groene Ruimte stelde dat
de ingreep in een natuurgebied geen «netto verlies» mag opleveren. Nederland kon in de praktijk slechts moeizaam aan deze verplichting voldoen,
zo heeft de Rekenkamer vastgesteld. Een aantal ecosystemen (leefgebieden van
plant- en diersoorten) is niet compenseerbaar, andere slechts moeizaam. Dit
zal met name een probleem zijn als de grotere wetlands, zoals het IJsselmeer
en de Randmeren in het kader van het Ramsarverdrag zullen worden aangewezen.Wel waren er een aantal geslaagde voorbeelden van compensatie voor schade
aan aangewezen wetlands te vinden, bijvoorbeeld in de Biesbosch en in de Groote
Peel. Ook voor schade aan niet-aangewezen wetlands werd naar compensatie gezocht. Problemen met compensatie– Voor de bouw van de woonwijk IJburg in het IJmeer zochten de ministeries,
de gemeente Amsterdam en de provincie naar mogelijkheden voor compensatie
van natuurwaarden. Kwantitatieve compensatie bleek niet mogelijk door ruimtegebrek.
Ook de mogelijkheden voor kwalitatieve compensatie, zoals moerasontwikkeling,
bleken beperkt. De compensatie zou bestaan uit natuurvriendelijke oevers langs
de Waterlandse kust. In 1998 constateerde Rijkswaterstaat dat hier spontaan
natuurontwikkeling plaatsvond door verzanding en plantengroei. Door ruimtegebrek
is er voorlopig geen alternatieve bestemming. De f 30 miljoen gaan in
een pot voor natuurontwikkeling in het IJsselmeergebied. Rijkswaterstaat acht
het mogelijk om «binnen de bouw van IJburg iets te doen aan natuurontwikkeling.»– De tunnel van de Betuwelijn komt boven de grond uit in een gebied
dat belangrijk is voor de Rugstreeppad en de Kamsalamander. Deze dieren trekken
in het voorjaar naar plassen en strangen in de uiterwaarden, waar de belangrijkste
voortplantingsgebieden liggen. In de winter en de herfst gaan ze naar hun
wintergebied direct achter de dijk. De tunnelmond is gepland in het overwinteringsgebied.
Een goede compensatiemogelijkheid was ten tijde van het Rekenkameronderzoek
nog niet gevonden. OordeelDe beschikbare (dossier)informatie was onvoldoende om te kunnen vaststellen
of in alle gevallen eventueel vereiste compensatie gerealiseerd is.Nederland zal echter moeilijk kunnen voldoen aan de Ramsarverplichting
tot compensatie van schade aan wetlands, doordat veel Nederlandse wetlands
ecosystemen hebben die bij compensatie veel extra ruimte vergen. Deze ruimte
ontbreekt in Nederland. 2.10 AanwijzingenIn 1985 heeft het Rijksinstituut voor Natuurbeheer een lijst van 103 internationaal
belangrijke water- en moerasgebieden in Nederland opgesteld op basis van de
Ramsarcriteria (RIN-lijst). De Vogelbescherming rekende een aantal van deze
wetlands tot één gebied en kwam in 1994 tot een selectie van
67 gebieden die voldoen aan de Ramsarcriteria.In aansluiting daarop heeft in 1997 het ministerie van LNV in een notitie
vastgelegd dat er 67 natuurgebieden in Nederland voldoen aan de Ramsarcriteria.1 Ten tijde van het verschijnen van deze notitie waren
er in totaal achttien van deze wetlands aangewezen en op de officiële
lijst van het Ramsarbureau opgenomen. De meest recente aanwijzingen betreffen
drie wetlands in 1995 (zie overzicht in paragraaf 2.8).In de periode 1988–1991, waarin het Natuurbeleidsplan tot stand
is gekomen, heeft de Tweede Kamer driemaal aangedrongen op de aanwijzing van
wetlands in het kader van het Ramsarverdrag.Uit het Meerjarenprogramma Natuur- en Landschap voor de periode 1992 tot
1996 blijkt dat het ministerie van plan was om jaarlijks vijf gebieden aan
te melden.2 Uit informatie van de Rijksplanologische
Commissie en uit dossieronderzoek blijkt dat het ministerie van 1992 tot 1994
geen voorstellen voor Ramsaraanwijzingen heeft gedaan. Na die
periode zijn lopende aanwijzingen afgerond, maar tot juli 1998 zijn nieuwe
aanwijzingen niet meer opgepakt.Het ministerie heeft de Rekenkamer laten weten voornemens te zijn in 1999
veertig gebieden aan te aanmelden bij het Ramsarbureau.Het belang van aanmelding van wetlands bij het Ramsarbureau werd over
het algemeen laag gewaardeerd. Een aanwijzing voor «Ramsar» heeft
een geringere beschermende werking dan een Europese aanwijzing (zie hoofdstuk
3), omdat de afspraken in het Ramsarverdrag onvoldoende concreet zijn uitgewerkt
en daardoor juridisch moeilijk afdwingbaar zijn. Overigens bleek over de inhoud
van de Ramsarafspraken, zowel bij beheerders als bij «beleidsmakers»,
grote onbekendheid te bestaan. OordeelDe Rekenkamer heeft geconstateerd dat Nederland gedurende de gehele looptijd
van het verdrag in wisselende mate, en de laatste jaren weinig, aandacht heeft
geschonken aan de aanwijzingsverplichting van het Ramsarverdrag. Er waren
relatief weinig gebieden in het kader van het Ramsarverdrag aangewezen, en
de aanwijzingen die er waren zijn zeer traag verlopen. 2.11 Conclusies en aanbevelingenDe Rekenkamer concludeert dat Nederland van de onderzochte Ramsarverplichtingen
slechts aan één verplichting heeft voldaan: het maken van beheer-
en herstelplannen. Aan de overige is matig tot zwak voldaan. Aan een enkele
is helemaal niet voldaan. Voor het maken van beheer- en herstelplannen voor
wetlands geldt dat veel plannen gemaakt worden; het oordeel van de Rekenkamer
is hierover positief. In de praktijk blijkt de uitvoering van de plannen echter
nogal eens problemen op te leveren, of uiterst traag te verlopen. VerplichtingVoldaanMatig
voldaanZwak voldaanNiet voldaan Formulering
wetlandsbeleid x  Kennisvergroting x  Beheer-
en herstelplannen    – plannenmakenx   –
uitvoering x  Natuurreservaten x  Wet-
en regelgeving    – beoordeling en aanpassing   x– handhaving  x Verstandig
gebruik    – in kaart brengen bedreigingen  x –
afspraken over zonering  x –
melden bedreigingen  x Compensatie x  Aanwijzingen  x De Rekenkamer beveelt de minister/staatssecretaris van LNV aan zorg te
dragen voor een nauwgezette nakoming van de Ramsarverplichtingen. In het bijzonder
vraagt zij aandacht van de minister voor: Formulering wetlandsbeleid– de stroomlijning van het wetlandsbeleid volgens het verstandig-gebruik-concept
uit het Ramsarverdrag;– een nadere inventarisatie van wetlands en van de problemen die
in deze natuurgebieden spelen;– een prioriteitstelling voor de oplossing van deze problemen;– een heldere verdeling van verantwoordelijkheden bij de uitvoering
van dit beleid; Kennisvergroting– toespitsing van het onderzoek op de draagkracht van wetlands en
op de milieuproblemen die er spelen; Beheer- en herstelplannen– het maken van afspraken over terugkoppeling en bijstelling bij
beheer- en herstelplannen (hierbij kunnen vastgelegde afspraken met de andere
ministeries en de provincies over toetsingsmomenten van nut zijn); Wet- en regelgeving– het uitvoeren van een periodieke beoordeling van de wet- en regelgeving
inzake wetlands volgens de richtlijnen uit het Ramsarverdrag;– het verbeteren van de handhaving van deze wet- en regelgeving; Verstandig gebruik– het maken van afspraken over zonering van het gebruik, waarbij
exclusieve ruimte voor natuur wordt gerealiseerd;– het formuleren van toetsingscriteria voor natuur en verstandig
gebruik om te gebruiken bij de besluitvorming over plannen waarbij wetlands
in het geding zijn;– het maken van afspraken over de vastlegging van het proces van
belangenafweging en besluitvorming over wetlands (zowel met de provincies
als met de andere ministeries); Compensatie– het verrichten van onderzoek naar de wijzen waarop aan de compensatieverplichting
voldaan kan worden (dit laatste is vooral van belang als in de toekomst meer
gebieden in het kader van het Ramsarverdrag zullen zijn aangewezen, omdat
het dan gaat om de grotere wetlands met veel verschillende functies); Aanwijzingen– het daadwerkelijk – en met spoed – uitvoeren van de
voornemens van eind 1998 voor de aanwijzingen, en bepalen welke wetlands nog
meer aan de criteria voor aanwijzing voldoen.Tot slot vraagt de Rekenkamer aandacht voor de ruimte die het Ramsarverdrag
de lidstaten laat voor een nationale interpretatie van de verdragsbepalingen.
Dit geldt in het bijzonder voor de toepassing van het verstandig-gebruik-concept,
waarbij ruimtelijke beperkingen een groot probleem kunnen vormen. De effectiviteit
van het verdrag hangt sterk af van de oplossingen die hiervoor gevonden worden.
De Rekenkamer beveelt aan om de Nederlandse situatie onder de aandacht te
brengen van het Ramsarbureau, opdat deze problematiek wordt vergeleken met
die van de andere landen. 3 DE VOGEL- EN HABITATRICHTLIJN 3.1 VerplichtingenNederland is niet alleen verdragspartij bij het Ramsarverdrag, maar is
ook verplicht de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn van de Europese Unie
uit te voeren. Beide richtlijnen zijn van groot belang voor de wetlands en
moeten in onderlinge samenhang worden gezien. De Habitatrichtlijn heeft (sinds
1992) tot doel de natuurlijke leefgebieden van diersoorten en planten te beschermen.
Vogels zijn expliciet buiten de soortenlijsten van de Habitatrichtlijn gelaten
omdat de Vogelrichtlijn (sinds 1979) hierop reeds van toepassing was. Er is
daarmee nauw verband gelegd tussen beide richtlijnen. De Vogelrichtlijn heeft –
net als het Ramsarverdrag – bovendien tot doel trekvogels en hun leefgebieden
te beschermen.Er bestaat een belangrijk verschil in bescherming tussen gebieden die
aangewezen zijn in het kader van het Ramsarverdrag en gebieden die aangewezen
zijn in het kader van de Europese richtlijnen.1
Hoewel de Ramsarafspraken juridisch bindend zijn en de burger een beroep kan
doen op de rechter om naleving af te dwingen, blijkt in de juridische praktijk
dat de Europese richtlijnen voor de rechter een veel strikter toetsingskader
bieden. De formulering van het Ramsarverdrag biedt hiervoor weinig houvast.De Rekenkamer heeft de volgende verplichtingen onderzocht: Bescherming gebieden en aanwijzingen• De Europese richtlijnen hebben tot doel de natuurlijke leefgebieden
van dieren en planten in stand te houden door een Europees netwerk van speciaal
beschermde natuurgebieden op te bouwen. Dit netwerk heet «Natura 2000».
De Europese richtlijnen vragen van de Europese lidstaten de maatregelen te
treffen voor de instandhouding van hiervoor aangewezen gebieden, zo nodig
door het opstellen van beheerplannen of de inkadering van de natuurgebieden
in ruimtelijke ordeningsplannen.• De lidstaten wordt gevraagd natuurgebieden aan te wijzen op basis
van ecologische criteria en benoemde soorten. Hierbij maakt de Habitatrichtlijn
onderscheid tussen «prioritaire» en «niet-prioritaire»
habitats en soorten. Voor de prioritaire groepen is aanwijzing verplicht.
De Vogelrichtlijn vraagt (al sinds 1979) «naar aantal en oppervlakte
voor de instandhouding van de vogelsoorten meest geschikte gebieden als speciale
beschermingszones aan te wijzen». De Vogelrichtlijn vraagt bijzondere
aandacht voor «de watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden
van internationale betekenis», hetgeen een verwijzing naar het Ramsarverdrag
betekent. Het is de bedoeling dat de Vogel- en Habitatgebieden, na goedkeuring
van de Europese Commissie, deel gaan uit maken van «Natura 2000».• Zowel de Habitat- als de Vogelrichtlijn geven aanwijzingen voor
de bescherming van planten en dieren in aangewezen gebieden. Zo mag vervuiling
en verslechtering van de leefgebieden van de benoemde soorten niet meer optreden.
Beide richtlijnen geven aanwijzingen voor een stelsel van vergunningen en
quota, bijvoorbeeld voor de jacht. Verder is er een verbod op het bezit en
de verkoop van soorten. De Vogelrichtlijn onderscheidt twee groepen vogels.
De eerste groep dient streng te worden beschermd. Medegebruik en compensatie• De Habitatrichtlijn geeft voorschriften ter bescherming tegen aantasting
van de aangewezen gebieden: «Indien een plan of project, ondanks negatieve
conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied,
bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot
openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard,
toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende
maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard
blijft. De lidstaat stelt de commissie op de hoogte van de genomen compenserende
maatregelen.»• Wanneer het natuurgebied een prioritaire habitat is of wanneer
het een prioritaire soort herbergt, kunnen voor projecten gericht op medegebruik
alleen argumenten worden aangevoerd die verband houden met de menselijke gezondheid,
de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten.
Ook kunnen, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot
openbaar belang worden aangevoerd.• De Vogelrichtlijn heeft geen eigen compensatiebepaling. De aangewezen
Vogelrichtlijngebieden gaan echter deel uit maken van Natura 2000, zodat de
compensatiebepaling langs deze weg ook van toepassing is op de aangewezen
Vogelrichtlijngebieden. Rapportage• De Habitatrichtlijn verplicht de lidstaten om elke twee jaar te
rapporteren over afwijking van bescherming van soorten. Om de zes jaar moet
gerapporteerd worden over de genomen maatregelen en de effecten ervan. Volgens
de Vogelrichtlijn moeten lidstaten om de drie jaar rapporteren over de genomen
maatregelen.De Rekenkamer is nagegaan in hoeverre Nederland aan elk van deze verplichtingen
heeft voldaan. 3.2 Bescherming en aanwijzingen 3.2.1 Realisatie «Natura 2000»De realisatie van «Natura 2000» is de belangrijkste beleidsdoelstelling
van de Europese richtlijnen. Het gaat om een netwerk van Europese natuurgebieden.
Dit netwerk kan ook een goed beschermingskader bieden voor de wetlands die
zijn aangewezen in het kader van het Ramsarverdrag, omdat de gebieden die
hierbinnen liggen de strengere bescherming zullen krijgen van de Europese
richtlijnen. In Nederland waren alle tot 1998 in het kader van het Ramsarverdrag
aangewezen gebieden ook aangewezen als Vogelrichtlijngebied.In 1992 heeft Nederland, als voorzitter van de Europese Unie, een rol
gespeeld bij de afspraken over de Europese Ecologische Hoofdstructuur. Dit
betekende de (gedeeltelijke) doorwerking van Nederlands beleid in Europees
beleid. In het Natuurbeleidsplan was al voor 1990 vastgelegd dat de Nederlandse
Ecologische Hoofdstructuur zal worden gerealiseerd in de periode 1990–2018.
De realisatie van de Ecologische Hoofdstructuur zou geschieden door de aankoop
van natuurreservaten of gronden voor natuurontwikkeling en de inrichting daarvan.
Verder was het sluiten van beheersovereenkomsten met natuurbeherende organisaties
en particulieren een belangrijk middel.In sommige opzichten gaat het Nederlandse natuurbeleid verder dan de internationale
afspraken. De Europese richtlijnen zijn (net als het Ramsarverdrag) gericht
op behoud en herstel van natuurwaarden. Nederland wil ook uitbreiding van
het natuurgebied. Natuurontwikkeling Rijswaard (Gelders rivierengebied)De Rijswaard is een van de weinige soortenrijke uiterwaarden. In dit gebied
hebben juist dankzij de zomerkade en een actief natuurbeheer tal van planten
en dieren uit het oorspronkelijke rivierengebied een wijkplaats gevonden voor
de onnatuurlijke lentehoogwaters en het vervuilde rivierwater. In de Rijswaard
zou uitbreiding van het natuurgebied met natuurontwikkeling plaatsvinden.
De plannen hiervoor dateren van 1989. De gronden zijn aangekocht. Volgens
Het Geldersch Landschap heeft de vorige eigenaar in het verkoopcontract gezet
dat geen ontkleiing in het gebied mag plaatsvinden (een voorwaarde voor de
natuurontwikkeling). Hierdoor kon de uitvoering niet plaatsvinden.Voor de realisatie van de ecologische hoofdstructuur was de doorwerking
van het nationaal beleid in provinciaal beleid van belang. Gedurende haar
onderzoek heeft de Rekenkamer vastgesteld dat de uitwerking van Ecologische
Hoofdstructuur is terug te vinden in de provinciale beleidsnota's. De Rekenkamer
heeft tevens vastgesteld dat de meeste geselecteerde wetlands opgenomen zijn
in deze nota's. Soms zijn ze genoemd, in andere gevallen kon worden gereconstrueerd
dat ze in de nota's betrokken zijn.Het is voor de realisatie van de ecologische hoofdstructuur echter vooral
van belang dat de nationale en provinciale plannen voor de ecologische hoofdstructuur
in de gemeenten worden opgenomen in de bestemmingsplannen. De provincies
kunnen gemeenten hiertoe niet dwingen. Wel kunnen de provincies en/of het
Ministerie van VROM de bestemmingsplannen afkeuren als zij in strijd zijn
met het provinciale of nationale beleid.De doorwerking van het nationale beleid in de bestemmingsplannen van de
gemeenten verloopt niet soepel, zo heeft de Rekenkamer vastgesteld. Een belangrijke
reden hiervoor was de nog steeds niet voltooide exacte begrenzing van de Ecologische
Hoofdstructuur door de provincies. Bij gemeenten bestaat vaak vrees voor het
verlies van economische functies, met name in de landbouw en de recreatie.Verder is er een groot aantal beheer- of herstelplannen dat voor de uitvoering
van de Europese richtlijnen van belang is, omdat er gebieden bij betrokken
zijn die voldoen aan de Europese criteria voor aanwijzing. De uitvoering van
deze plannen verloopt echter vaak traag door gebrek aan lokale medewerking. Plannen Gelderse PoortDe plannen voor het rivierengebied zijn erop gericht om de veiligheid
te vergroten en om in een deel van het gebied de natuurfunctie weer te herstellen
en daarmee ook de «ruimte voor het water» te vergroten. Het plan
«Levende Rivieren» van het Wereldnatuurfonds pleit bijvoorbeeld
voor het teruggeven van de uiterwaarden aan de natuur door te ontkleien, de
zomerdijken door te steken en het ontstaan van nevengeulen te bevorderen.
Een geslaagd voorbeeld hiervan is te zien in de Gelderse Poort.Voor alle provincies is het sluiten van beheersovereenkomsten met boeren
een belangrijk middel om de Ecologische Hoofdstructuur te realiseren. Met
name in Noord-Holland, Utrecht, Gelderland en Friesland is dit instrument
nog in belang toegenomen vanwege de hoge grondprijzen voor de aankoop van
gronden voor natuurontwikkeling. De verdeling van het beheergebied tussen
de natuurbeherende organisaties en boeren die ook willen «beheren»
lag in deze provincies gevoelig. Bij te veel particulier natuurbeheer treedt
het risico van eenzijdigheid op, waardoor natuurdoelen in gevaar kunnen komen,
bijvoorbeeld doordat er te veel weidevogelgebieden in plaats van veenmoerassen
komen. De Rekenkamer heeft waargenomen dat ook de eindigheid van deze beheersovereenkomsten
een beperking kan zijn voor de resultaten op de langere termijn. OordeelDe Rekenkamer heeft geconstateerd dat de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn
inhoudelijk goed zijn uitgewerkt in het beleid voor de Nederlandse Ecologische
Hoofdstructuur. De uitvoering van dit beleid bleek evenwel problematisch te
verlopen; de doorwerking in bestemmingsplannen is nog een probleem. De uitvoering
van een groot aantal beheer- en herstelplannen (van belang voor de uitvoering
van de Europese Richtlijnen) verloopt vaak traag. 3.2.2 SoortenbeschermingDe Vogelrichtlijn verdeelt de vogelsoorten in twee groepen. De eerste
groep dient streng te worden beschermd. De wetenschappelijke onderbouwing
van deze indeling in soorten zou volgens de internationale Vogelbescherming
ontbreken. De Vogelbescherming heeft een wetenschappelijk onderbouwde lijst
van soorten in alle lidstaten en probeert deze lijst bij de Europese Commissie
geaccepteerd te krijgen.De bescherming van bepaalde vogels stuit soms op weerstand bij verschillende
belangengroepen. De vissers klagen over aalscholvers in het IJsselmeer, die
«te veel vis eten». Boeren klagen over grazende ganzen die «de
wintertarwe vertrappen». NatuurbeschermingswetHet aanwijzen van gebieden voor de Natuurbeschermingswet is een belangrijk
middel ter bescherming van onder de Europese criteria vallende gebieden en
de bescherming van soorten. De aanwijzing voor de Natuurbeschermingswet en
de aanwijzing voor Europese richtlijnen gaat niet «gelijk op».
Voor een aantal gebieden was het percentage van het gebied dat is aangewezen
voor de Natuurbeschermingswet belangrijk lager dan dat voor de Vogelrichtlijn.
Een voorbeeld hiervan is de Oosterschelde (Vogelrichtlijn 100%, Natuurbeschermingswet
65%). Andere gebieden zijn echter wel voor een deel aangewezen voor de Natuurbeschermingswet
en nog niet voor de Europese richtlijnen. Een voorbeeld hiervan is het Haringvliet.Tot medio 1997 had het Ministerie van LNV de strategie dat de natuurgebieden
eerst voor de Natuurbeschermingswet moesten worden aangewezen. Als deze wettelijke
bescherming eenmaal geregeld was, zou internationale aanwijzing kunnen volgen.
De gerealiseerde aanwijzingen voor deze wet bleken echter – door weerstand
bij andere overheden – veel te gering om te kunnen voldoen aan de Europese
verplichtingen. Flora- en FaunawetIn de nieuwe Flora- en Faunawet (nog niet in werking getreden) is een
aantal wetten geïntegreerd voor de bescherming van planten en dieren;
ook de Vogelwet is hierin opgenomen. De Flora- en Faunawet wil soorten en
hun leefomgeving beschermen. Specht in FlevolandEen specht in Flevoland verloor zijn habitat toen zijn bos werd gekapt
in verband met natuurbeheermaatregelen. Het dier zocht een nieuwe woning op
een naburige camping. De eigenaren van de caravans klaagden dat hij «gaten
in hun vakantieverblijven» klopte. Omdat andere maatregelen niet hielpen
verleende de provincie vergunning de specht te «executeren». Aldus
is geschied. (Bron: Provincie Flevoland, 1998)Uit «Natuurverkenningen 1997» en de «Natuurbalans 1998»
blijkt dat de soorten in Nederland nog steeds in aantal afnemen. Dit geldt
ook voor de soorten in de wetlands. De informatie die voor Natuurverkenningen
is verzameld is niet te relateren aan deze wetlands of aan de invloed van
de uitvoering van het soortenbeleid; de verschillende provincies konden hierover
geen bruikbare informatie aanleveren.  Enkele
conclusies uit Natuurverkenningen 1997 Grote zoete waterenHet
areaal waterplanten in de zoete meren is sterk verminderd. Grote
rivierenDe biodiversiteit in de rivieren is sterk verminderd. De
geringe diversiteit van leefgebieden onder water belemmert het herstel in
Rijn en Maas. Regionale waterenVeel typerende levensgemeenschappen
en soorten in de regionale wateren zijn vervangen door levensgemeenschappen
met minder, meer algemene soorten. WaddengebiedEr is herstel
van een aantal vogelsoorten en de zeehond. De visserij op mosselzaad
vormt een beperkende factor bij het herstel. DeltagebiedHerstel
van natuur wordt belemmerd door gebrekkige uitwisselings- mogelijkheden
tussen de watersystemen, door afname van het intergetijdengebied en door tekort
aan natuurlijke zoet/zout-overgangen.OordeelDe Rekenkamer heeft vastgesteld dat Nederland er nog onvoldoende in slaagt
te voldoen aan de Europese richtlijnen inzake de bescherming van plant- en
diersoorten in wetlands. Er waren met name veel minder gebieden onder de bescherming
van de Natuurbeschermingswet gebracht dan in de bedoeling lag. 3.2.3 Aanwijzingen IKC-onderzoekVoor de selectie van de Habitatgebieden is onderzoek gedaan door het Informatie-
en Kenniscentrum IKC. Voor gebieden waarin prioritaire ecosystemen en soorten
aanwezig zijn, geldt dat aanwijzing verplicht is. Voor de overige gebieden
geldt dat een gedeelte «van voldoende omvang» dient te worden
aangewezen. Dit laatste begrip bleek wetenschappelijk niet te kunnen worden
onderbouwd; er is hiernaar nog te weinig onderzoek gedaan. Het IKC heeft besloten
om de groep aan te wijzen gebieden zonder prioritaire ecosystemen en soorten
te beperken tot «de beste vijf in Nederland óf tot de honderd
beste in Europa». De oppervlakte moest 250 hectare zijn, omdat kleine
snippers natuurgebied niet van voldoende belang zouden zijn om te worden aangewezen. Aanwijzing gebieden: de Noordse woelmuisDe Noordse woelmuis is in de Habitatrichtlijn genoemd als prioritaire
soort. Het diertje komt in veel gebieden in Nederland voor. Een aantal gebieden
waar deze muis voorkomt is door het IKC in eerste instantie niet op de lijst
gezet in verband met de bestuurlijke problemen die dit op zou leveren. Andere
gebieden zijn op verzoek van regionale overheden van de lijst gehaald. Deze
gebieden worden op termijn bedreigd. Een grote bedreiging voor de woelmuis
is verdroging. De woelmuis houdt in tegenstelling tot andere muizen van natte
gebieden. De directie Natuurbeheer vindt dat er eerst nader onderzoek plaats
moet vinden. Daarom zal een soortenbeschermingsprogramma worden opgesteld
met daarin een selectie van kansrijke gebieden en een maatregelenprogramma.
Bestuurlijke problemen mogen bij de aanwijzing van deze gebieden volgens de
directie geen rol spelen. Aanmelding dient te geschieden op basis van biologische
en ecologische criteria.Het IKC kwam tot een selectie van 81 gebieden die aanwijzenswaard waren
(inclusief de «droge gebieden»). AanmeldingenNederland meldde in december 1996 een «eerste tranche» van
gebieden aan. Pas in juli 1998 volgde, onder grote druk van de Europese Commissie,
de tweede tranche. Nederland heeft hierbij 62 gebieden aangemeld, in totaal
waren daarmee 76 afzonderlijke gebieden aangemeld. Maar bij 37 gebieden is
een voorbehoud gemaakt. De regering wenste te vernemen of de uitgangspunten
en de procedures die Nederland toepast bij de uitvoering van de Habitatrichtlijn
ook naar de mening van de Europese Commissie correct zijn. Voor de Vogelrichtlijn
zijn in september 1998 onder dezelfde voorwaarde zestig gebieden aangemeld.Als belangrijke oorzaak van de late aanmelding van natuurgebieden bij
de Europese Unie kan vooral het moeizame bestuurlijk overleg worden genoemd.
De vrees voor belemmering van economische, militaire, waterstaatsen recreatieve
activiteiten is een groot knelpunt. Met name bij Economische Zaken speelt
dit, omdat dit ministerie een te rigide afbakening van gebieden vreest, waardoor
een vrije economische ontwikkeling gehinderd wordt. Met name bestaat vrees
voor de implicaties van de Habitatrichtlijn die een zeer scherpe afweging
van plannen en projecten vraagt (voorzorgsbeginsel).1De Europese richtlijnen kennen een scherpere afweging voor medegebruik
dan het Ramsarverdrag. Het Nederlandse Ministerie van LNV gaat ervan uit dat
de bescherming die de Europese richtlijnen vragen, van hetzelfde niveau is
als die door het nationale beleid geboden wordt en zoals die is vastgelegd
in het Structuurschema Groene Ruimte. Hierin staat dat:«... indien na afweging van belangen voor gebieden met de functie
natuur en/of bos en/of recreatie wordt besloten dat een van de genoemde functies
moet wijken voor of anderszins aanwijsbare schade ondervindt van een ander
aantoonbaar zwaarwegend maatschappelijk belang, waarvoor een ruimtelijke ingreep
wordt toegestaan, in elk geval mitigerende en, indien deze onvoldoende zijn,
tevens compenserende maatregelen [zullen] moeten worden genomen.»Het nationale beleid kent hierbij, anders dan de Habitatrichtlijn, geen
prioritaire gebieden, waarvoor de afweging scherper is.De Rekenkamer meent dat het uiteindelijke oordeel van de Europese Commissie
over het Nederlandse standpunt van belang is voor het voortzetten van gebruik
van de «andere functies dan natuur» van de wetlands. Van de directie
Natuurbeheer is nog vernomen dat het bijna onmogelijk is de gebieden weer
terug te trekken als de Commissie anders beslist. Het LappelbankarrestVan belang voor de aanwijzingen van wetlands is de uitspraak van het Europese
Hof van Justitie in het zogenoemde Lappelbankarrest over een gebied in Engeland.
Engeland wilde een deel van het gebied buiten de aanwijzing voor de Vogelrichtlijn
laten, met het oog op havenuitbreiding. Het Hof bepaalde dat uitsluitend de
natuurwaarde van een gebied als criterium gehanteerd dient te worden. Hierbij
mogen geen stukken worden uitgezonderd.2 Deze
uitspraak is van overeenkomstige toepassing voor aanmelding in het kader van
de Habitatrichtlijn. OordeelDe Rekenkamer heeft geconstateerd dat het aanmelden van wetlands voor
de Europese richtlijnen traag verliep. Dit had twee oorzaken. In de eerste
plaats kwam de vertraging voort uit de gekozen gedragslijn van LNV om het
nationale beschermingsregime te waarborgen alvorens wordt aangemeld. In het
verlengde hiervan was weerstand van andere overheden een belangrijke oorzaak
van het trage verloop van het aanwijzingsproces.De Rekenkamer heeft verder vastgesteld dat in Nederland een belangrijk
deel van de wetlands slechts gedeeltelijk is aangewezen voor de Vogelrichtlijn.
De Rekenkamer meent dat deze praktijk op gespannen voet staat met het Lappelbankarrest
van het Europese Hof van Justitie. 3.3 Medegebruik en compensatieDe Habitatrichtlijn is meermalen betrokken in de discussie over plannen
waarbij wetlands betrokken zijn. Ook grijpen de beheerders en de milieuorganisaties
de Europese richtlijnen aan om activiteiten in natuurgebieden tegen te houden,
bijvoorbeeld de plannen voor gasboringen in de Waddenzee.De Europese richtlijnen blijken een hoge mate van juridische bescherming
van de natuurwaarden te kunnen bieden. Wat het Ramsarverdrag betreft bestaan
hiervan weinig voorbeelden. Wel verwijst het Europese Hof in zijn beoordeling
van de richtlijnen ook naar het Ramsarverdrag en toetst daar ook aan.De eis van de Europese richtlijnen dat schade aan een wetland toegebracht
moet worden gecompenseerd, levert in de praktijk problemen op. Een voorbeeld
van moeizame compensatie speelde in de Westerschelde waar het Verdronken Land
van Saeftinghe aangewezen is voor de Vogel- richtlijn. Compensatie leverde
hier grote maatschappelijke problemen op, zodat uiteindelijk met «minder
compensatie dan gewenst» genoegen is genomen.De staatssecretaris van V&W deelde de Rekenkamer in maart 1999 mee
dat voor de Westerschelde de compensatie moeilijk te regelen was; geheel in
lijn met de «compensatieregels» van het Structuurschema Groene
Ruimte had zij gekozen voor andere compensaties die mogelijk door
anderen werd beschouwd als «minder gewenste compensaties».Voorbeelden van Vogelrichtlijngebieden waar compensatie wél geslaagd
is, zijn de Biesbosch en de Groote Peel. Voor de overige Vogelrichtlijngebieden
is – voor zover bekend – compensatie niet aan de orde geweest.
Het aantal aangewezen gebieden is echter relatief beperkt en het betreft vooral
de «gemakkelijke» natuurgebieden als het gaat om de verschillende
gebruiksfuncties, zoals bijvoorbeeld de Oostvaarderplassen of de Weerribben. OordeelDe Rekenkamer heeft geconstateerd dat – voor zover er wetlands waren
aangewezen voor de Vogelrichtlijn – aan de Europese verplichting tot
compensatie moeizaam is voldaan. Als in de toekomst meer gebieden zullen zijn
aangewezen kan compensatie meer problemen gaan opleveren, omdat de ruimte
of het maatschappelijk draagvlak ontbreekt. Dit is gebleken uit discussies
over de compensatie van natuurwaarden in nog niet aangewezen gebieden. 3.4 RapportageDe Vogelrichtlijn vraagt van de Europese lidstaten iedere drie jaar te
rapporteren over de genomen maatregelen in het kader van de richtlijn. Ook
over de vogelsoorten en de afwijkingen van de richtlijn moet gerapporteerd
worden.De Rekenkamer heeft vastgesteld dat het Nederlandse Ministerie van LNV
niet aan deze verplichting heeft voldaan.De Habitatrichtlijn vraagt van de lidstaten om iedere zes jaar een rapport
over de genomen maatregelen en om iedere twee jaar over afwijkingen van de
richtlijn. Rapportage had in december 1998 nog niet plaatsgevonden. Wel heeft
het ministerie een beschrijving gemaakt van 62 in 1998 aangemelde gebieden. 3.5 Conclusies en aanbevelingenDe Rekenkamer concludeert dat door Nederland aan de onderzochte Europese
richtlijnen inzake natuurgebieden veelal matig tot zwak en op een enkel punt
niet is voldaan. Het Europese beleid was weliswaar goed «doorvertaald»
in nationaal en regionaal beleid, maar zowel de realisatie van dit beleid
door aanwijzing van gebieden, als de doorwerking van het beleid in bestemmingsplannen,
laat te wensen over. Een deel van de vertraging is het gevolg van het feit
dat LNV ervoor gekozen had om eerst de nationale bescherming te garanderen.
Deze aanpak heeft te weinig resultaten opgeleverd. VerplichtingVoldaanMatig
voldaanZwak voldaanNiet voldaan Realisatie Natura
2000    – uitwerking in nationaal beleidx   –
doorwerking in regionaal beleid  x –
soortenbescherming  x – aanwijzingen  x – medegebruik en compensatie x  Rapportage   xDe Rekenkamer beveelt de minister/staatssecretaris van LNV aan meer aandacht
te schenken aan een nauwgezette naleving van de Europese verplichtingen. In
het bijzonder vraagt zij de minister zorg te dragen voor:– de uitvoering van het beleid voor de ecologische hoofdstructuur
en met name de lokale implementatie hiervan (waaronder begrepen de aanwijzing
van gebieden);– de soortenbescherming;– het formuleren van toetsingscriteria voor natuurwaarden en «verstandig
gebruik» bij de besluitvorming over plannen waarin wetlands betrokken
zijn (analoog aan het Ramsarverdrag);– het maken van afspraken over de vastlegging van het proces van
belangenafweging en besluitvorming (analoog aan het Ramsarverdrag); – het laten verrichten van nader onderzoek naar de mogelijkheden
van de uitvoering van de compensatieverplichting. Dit laatste is vooral van
belang als in de toekomst meer gebieden zullen zijn aangewezen. 4 TOEZICHT OP NATIONALE IMPLEMENTATIE 4.1 AlgemeenBij haar onderzoek naar de naleving van de internationale afspraken over
wetlands heeft de Rekenkamer ook beoordeeld in hoeverre het Nederlandse wetlandsbeleid
en de uitvoering daarvan voldoen aan de eisen die de Rekenkamer stelt met
betrekking tot toezicht op de nationale implementatie van de internationale
afspraken. Het ging daarbij met name om het toezicht op de regionale doorwerking
en uitvoering van het wetlandsbeleid volgens het verstandig-gebruik-concept,
de realisatie van Natura 2000 (de Ecologische Hoofdstructuur) en de uitvoering
van de beheer- en herstelplannen voor wetlands.De Rekenkamer heeft bij haar beoordeling gekeken naar de taakverdeling
tussen ministeries en lagere overheden en de afspraken over voortgangsrapportage
en evaluatie.De Rekenkamer wijst erop dat de ministeriële verantwoordelijkheid
voor de uitvoering van de internationale afspraken, ondanks de decentrale
uitvoering binnen Nederland, onverkort blijft bestaan.De Rekenkamer is er daarom van uitgegaan dat de systematiek van het toezicht
van de minister/staatssecretaris van LNV een volledig en actueel beeld dient
op te leveren van de resultaten van de uitvoering van het Ramsarverdrag, de
Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn. 4.2 Toezicht op hoofdlijnen 4.2.1 Afspraken met de provinciesDe minister van LNV heeft in 1993 afspraken gemaakt met de provincies
inzake decentralisatie van het natuur- en landinrichtingsbeleid. Deze afspraken
moesten nog nader worden uitgewerkt. Het idee achter de decentralisatie was
dat de provincies, samen met betrokken partijen in de regio, veel beter invulling
kunnen geven aan dit beleid dan het «op afstand» opererende ministerie.
De afspraken over de decentralisatie zijn in 1997 uitgewerkt in het zogenoemde
IPO/LNV-convenant. De decentralisatie heeft nog geen formele status. In de
praktijk bleek wel te worden «proefgedraaid». De provincies experimenteren
sinds 1997 met het maken van een interprovinciaal meerjarenprogramma.1Het IPO/LNV-convenant 1997 over de uitvoering van het Natuurbeleidsplan– De provincie is verantwoordelijk voor de realisering van de Ecologische
Hoofdstructuur voor zover dit de begrenzing van de Relatienota en natuurontwikkelingsgebieden
betreft.– De provincies zijn verantwoordelijk voor de programmering van
inrichting en beheer voor deze gebieden.– Rijk en provincies zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de verwerving
en inrichting van bestaande natuurterreinen en voor het beheer door terreinbeherende
natuurbeherende organisaties.– De provincies zorgen voor een adequate basisbescherming van de
Ecologische Hoofdstructuur via het provinciale Ruimtelijke Ordening-, Milieu-
en waterbeleid.– De provincies nemen bij de gebiedsgerichte uitwerking en bij de
uitvoering van het natuurbeleid het rapport «Ecosystemen in Nederland»
als leidraad. In de gebiedsgerichte uitwerking moeten natuurdoelen gesteld
worden naar aanleiding van deze nota.– De uitvoering van het natuurbeleid zal geëvalueerd worden
door provincies en Rijk, en daarbij zullen de uitgangspunten van het rapport
«Ecosystemen in Nederland» gebruikt worden.– Ten behoeve van deze evaluatie bepalen partijen de wijze waarop
gegevens over beleidsprestaties en uitgaven voor verwerving, inrichting en
het particuliere beheer worden geadministreerd. 4.2.2 Afspraken binnen het ministerie ActorenDe volgende taakonderdelen en departementsonderdelen zijn van belang voor
de uitvoering van de internationale verplichtingen: De directie Natuurbeheer is verantwoordelijk voor de internationale afspraken, de inhoudelijke ontwikkeling van de Ecologische Hoofdstructuur, natuurterreinen en
reservaten en de natuurbeherende organisaties zoals Staatsbosbeheer, Natuurmonumenten
en de Provinciale landschappen. Verder draagt deze directie verantwoordelijkheid
voor herstelbeheer (zoals maatregelen tegen verdroging, verzuring en vermesting),
soortenbescherming en faunabeheer, de wet- en regelgeving op het gebied van
habitat- en soortenbescherming en het ontwikkelen en coördineren van
natuurgericht milieu-, ruimte- en waterbeleid.De directie Groene Ruimte en Recreatie is verantwoordelijk
voor de inrichting van de Groene Ruimte en daarmee voor de ruimtelijke ontwikkeling van de ecologische hoofdstructuur. Deze directie is in
de «nieuwe verhoudingen» verantwoordelijk – samen met de
twaalf provincies – voor de aansturing van de Dienst Landelijk Gebied
en het beleid voor de landinrichting, de grondverwerving, het beheer en de
grondprijzen. De Dienst Landelijk Gebied zorgt voor de aankoop van de gronden
voor natuurontwikkeling, het tijdelijk beheer van deze gronden en de inrichting
van de natuurontwikkelingsgebieden voordat zij worden overgedragen aan een
natuurbeherende organisatie. Verder is de dienst ook belast met taken voor
het agrarische natuurbeheer en de gebiedsgerichte bestrijding van de verdroging.Vóór 1995 was het Ministerie LNV in de provincies vertegenwoordigd
door consulentschappen. In 1995 zijn deze consulentschappen gereorganiseerd
tot vijf regionale directies. De vijf regionale directies kennen eenzelfde
soort taakverdeling als het departement in Den Haag, het zijn «ministeries
in het klein». KnelpuntenBij de uitvoering van de decentralisatie-impuls hebben bij het ministerie
zowel de directies Natuur, de directie Groene Ruimte en Recreatie, als de
vijf regionale directies een taak.Hierbij bleek een aantal knelpunten te bestaan:– zowel de Haagse directies als de regiodirecties deelden mee op
hoofdlijnen te sturen, zonder dat precies uitgewerkt was wat dit betekende;– directie Natuurbeheer is verantwoordelijk voor de «natuur-inhoudelijke»
kant van de Ecologische Hoofdstructuur, terwijl de directie Groene Ruimte
en Recreatie verantwoordelijk is voor de ruimtelijke realisatie van de Ecologische
Hoofdstructuur. Deze ruimtelijke realisatie heeft een belangrijk raakvlak
met de nadere invulling van het verstandig-gebruik-concept.Onduidelijk was welke directie aangesproken kon worden op de realisatie
van het integrale beleid. In de praktijk bleken er geen heldere lijnen te
zijn uitgezet waarlangs de beleidsrealisatie te volgen is.De Rekenkamer heeft gesignaleerd dat door de grote hoeveelheid beleidsdirecties
die met de besluitvorming omtrent wetlands bezig zijn, en de geringe coördinatie
door de directie Natuurbeheer daarbij, het proces ondoorzichtig was. Bovendien
was er op het ministerie in Den Haag onvoldoende inzicht in de samenhang en
de realisatie van de uitvoering van het nationale natuurbeleid en het «verstandig
gebruik van wetlands».Een ander probleem dat de Rekenkamer signaleerde was dat het Ministerie
van LNV zich in de afspraken met de provincies uitsluitend concentreerde
op de inzet van de beleidsinstrumenten, terwijl de doelstellingen
van de internationale afspraken direct gericht zijn op de natuurgebieden zelf.Het Ministerie van LNV heeft met de provincies geen afspraken gemaakt
over de uitvoering van de internationale verplichtingen op het gebied van
natuurgebieden. De provincies bleken dan ook slecht op de hoogte van de inhoud
van die verplichtingen.Door het ontbreken van afspraken over directe doelstellingen voor de natuurgebieden
waren de resultaten van de inzet van de beleidsinstrumenten niet te meten
of in relatie te brengen met het Ramsarverdrag en de Europese richtlijnen
inzake wetlands. Dit gold ook voor het nationaal beleid.Op een enkele uitzondering na was bijvoorbeeld niet vast te
stellen hoeveel hectaren aankopen, inrichting en beheer – de belangrijkste
instrumenten van het natuurbeleid – met concrete gebieden in verband
kunnen worden gebracht of hoeveel geld per natuurgebied werd uitgegeven. OordeelDe Rekenkamer vindt dat het toezicht op hoofdlijnen inzicht zou moeten
geven in de regionale uitvoering van de internationale afspraken en het nationale
beleid. Dit was onvoldoende het geval. Hierdoor bestond er bij het ministerie
onvoldoende inzicht in de toestand van de bestaande natuurgebieden (de kerngebieden
van de ecologische hoofdstructuur) en de effecten van de realisatie van het
internationale en nationaal beleid. Behalve de directe effecten van het beleid
zouden ook de neveneffecten van ander beleid (verstandig gebruik) op natuurgebieden
beter in kaart moeten worden gebracht. 4.3 Toezicht in de praktijk 4.3.1 Beoordeling streek- en bestemmingsplannenDe provincies leggen hun beleid vast in streekplannen. De provinciale
plannen worden door de regiodirecties van LNV getoetst op consistentie met
het Structuurschema Groene Ruimte. De Rekenkamer heeft niet kunnen vaststellen
hoe goed de regiodirecties de natuurcriteria toetsen. Ook konden niet alle
regiodirecties vertellen in welke mate de geselecteerde wetlands in de regionale
plannen betrokken waren. De toetsing door de regiodirectie van de provinciale
plannen werd in de regel niet schriftelijk vastgelegd.De Inspectie Noord-Holland, Zuid-Holland en Utrecht van VROM heeft de
wetlands en natuurgebieden opgenomen als aandachtspunt in de toets van de
bestemmingsplannen. Ook de Inspectie Groningen, Friesland en Drenthe van VROM
bleek bij de beoordeling aandacht te besteden aan wetlands.De andere twee inspecties van VROM hebben de wetlands en overige natuurgebieden
niet opgenomen in de toets van de bestemmingsplannen. Deze inspecties lieten
de toetsing van de doorwerking van de Ecologische Hoofdstructuur over aan
LNV. Hierover waren met LNV informele afspraken gemaakt.1 Bij de regiodirecties van LNV vond geen systematische beoordeling
van de bestemmingsplannen plaats op de belangen van wetlands. De natuurbeschermingsorganisaties
hebben in hun rapport «Nederlandse wetlands» aandacht geschonken
aan de ruimtelijke ordening, waaruit blijkt dat er problemen op dit vlak zijn.
Het Ministerie van LNV heeft meebetaald aan dit rapport en deelde mee hiervan
ook gebruik te maken. 4.3.2 Toezicht op beheer- en herstelplannenHet Nederlandse natuurbeleid (zie hoofdstuk 2 en 3) is uitgewerkt in veel
plannen waarbij wetlands betrokken zijn. De terminologie die gebruikt wordt,
is verschillend. Zo zijn er beleidsvisies, beleidsplannen, ontwikkelingsvisies,
beheerplannen, herstelplannen en her- of landinrichtingsplannen.De Rekenkamer kon ondanks herhaald aandringen (binnen een tijdsbestek
van ruim een jaar) geen compleet overzicht krijgen van alle bestaande plannen
en/of de uitgaven daarvoor van het ministerie. De afspraken van het Ministerie
van LNV met de provincies en de andere ministeries hierover bleken te ontoereikend
om binnen een redelijke termijn deze informatie te verzamelen.De Rekenkamer heeft geconstateerd dat het Ministerie van LNV weinig toezicht
hield op de plannen en de stand van de realisatie. Hierover waren geen afspraken
gemaakt. De kennis over de beheer- en herstelplannen bij de regionale directies
was sterk wisselend. Veel informatie bleek niet meer door de regiodirectie
te kunnen worden gereproduceerd, onder andere doordat een vastlegging van
de beoordeling van de plannen (bijvoorbeeld in de vorm van een beoordelingsmemorandum)
ontbrak. Ook waren er geen afspraken over voortgangsrapportage gemaakt. De Rekenkamer heeft verder vastgesteld dat de beheer- en herstelplannen
over het algemeen een (zeer) lange doorlooptijd hadden.Daarom is monitoring van de verrichte prestaties en meting van de effecten
op de langere termijn van groot belang. Voor de eventuele bijstelling zijn
tussentijdse evaluaties noodzakelijk. Het ministerie bleek hieraan over het
algemeen te weinig sturing te geven. Ook met de Ministeries van V&W en
VROM waren geen afspraken gemaakt over informatievoorziening over de uitvoering
van de plannen. Natuurbeherende organisatiesHet ministerie bleek eveneens weinig inzicht te hebben in de afspraken
met de natuurbeherende organisaties, de inhoud van de beheerplannen van deze
organisaties, de beheersvergoedingen en de (financiële) problemen waarmee
de beheerders soms worstelen.Medio 1997 heeft de Rekenkamer de lijst met voor het onderzoek geselecteerde
wetlands voorgelegd aan de directie Natuurbeheer, met het verzoek na te gaan
of deze lijst van beheerders volledig en juist was.De directie bleek daartoe – ook na langere tijd – niet in
staat.Gedurende het onderzoek in de regio's heeft de Rekenkamer vastgesteld
dat deze lijst – na beoordeling door de directie Natuurbeheer –
verre van juist en compleet was. Door de provincies en of de regiodirecties
is de lijst van beheerders aangevuld en gecorrigeerd (zie bijlage 1).Vóór 1993 vond er een beoordeling van de plannen van natuurbeheerders
plaats door het ministerie. Sinds de decentralisatie in 1993 rekenen noch
de regiodirecties noch de provincies dit tot hun taak. Volgens het convenant
met de provincies betreft dit een gezamenlijke taak. Hoe de kwaliteit van
de beoordeling door het ministerie vóór 1993 geweest is, valt
niet meer na te gaan door de gebrekkige dossiervorming. De beheerplannen waren
niet meer bij het ministerie beschikbaar, ook al liepen de meeste nog.Het ministerie kon geen schatting geven van het financiële belang
dat jaarlijks gemoeid was met het beheer van de geselecteerde wetlands. Het
ministerie zou hiervoor dossieronderzoek bij de beherende organisaties moeten doen. Dit werd niet uitvoerbaar geacht. De verantwoordelijke
directie Natuurbeheer hoopte dat de Rekenkamer «de gegevens wellicht
al via de organisaties had verkregen.» Er bleken weinig afspraken te
zijn gemaakt over evaluatie en monitoring met beheerders. Deze informatie
is overigens wel voorhanden. De beleidsdirecties beschikken nauwelijks over
monitoring of evaluatierapporten van particuliere beheerders van natuurgebieden.
Ook de rapporten van Staatsbosbeheer bleken niet direct voorhanden te zijn
bij het ministerie. De Rekenkamer moest deze bij Staatsbosbeheer zelf opvragen.
Het was derhalve onduidelijk tot welke maatregelen het ministerie naar aanleiding
van de evaluaties van Staatsbosbeheer besloot. OordeelDe Rekenkamer is van mening dat het Ministerie van LNV alleen naar behoren
kan sturen op hoofdlijnen als er voldoende kennis aanwezig is over de praktijk
van het natuurbeheer. De beschikbare kennis werd onvoldoende benut of geschikt
gemaakt voor de beoordeling van «het beheer op hoofdlijnen». Hierdoor
was ook de terugkoppeling naar de beherende organisaties te gering. 4.4 Conclusies en aanbevelingenDe Rekenkamer concludeert dat de systematiek van het toezicht van de minister
van LNV op hoofdlijnen een onvoldoende beeld oplevert van de resultaten van
de uitvoering van het Ramsarverdrag, de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn.Het gaat dan met name om het toezicht op de regionale doorwerking en de
uitvoering van het wetlandsbeleid volgens het verstandig-gebruik-concept,
de realisatie van Natura 2000 (de Ecologische Hoofdstructuur) en de uitvoering
van de beheer- en herstelplannen voor wetlands.De toezichthoudende rol van de minister van LNV blijkt onvoldoende te
zijn ingevuld. Ook de samenhang tussen de uitvoering van het internationaal
beleid en het nationaal beleid was onvoldoende uitgewerkt.De Rekenkamer beveelt aan:– nadere afspraken te maken met de lagere overheden over de uitvoering
van het Ramsarverdrag en de Europese richtlijnen. Deze afspraken dienen ook
betrekking te hebben op de informatie- voorziening over en de controle op
de naleving van op lagere overheden rustende taken die uit deze internationale
verplichtingen voortvloeien;– nadere afspraken te maken tussen de beleidsdirecties onderling
over de taakverdeling;– nadere afspraken te maken met andere ministeries over de invulling
van de coördinerende rol van LNV;– beoordelingscriteria voor de toetsing van provinciale en gemeentelijke
plannen voor natuurwaarden en verstandig gebruik op te stellen;– de toetsing van provinciale en gemeentelijke plannen vast te leggen;– het «toezicht op hoofdlijnen» op beheer- en herstelplannen
nader uit te werken. Het gaat om betere afspraken over monitoring tijdens
de looptijd van de plannen en evaluatie van (neven)effecten;– meer aandacht te schenken aan de afspraken met natuurbeherende
organisaties. 5 ALGEMENE CONCLUSIES EN AANBEVELINGENDe Rekenkamer heeft vastgesteld dat Nederland tot op heden aan de internationale
verplichtingen inzake wetlands veelal matig tot zwak, en op twee punten niet
heeft voldaan. De samenhang tussen het internationale en het nationale beleid
voor wetlands is onvoldoende uitgewerkt. De relevante beleidsinformatie ontbreekt.De Rekenkamer is van oordeel dat Nederland het Ramsarverdrag en de Habitat-
en Vogelrichtlijn tijdiger, systematischer en nauwgezetter zou moeten uitvoeren
en documenteren. De minister van LNV zal vooral ook meer aandacht moeten besteden
aan de nationale implementatie van de verdragsbepalingen. Daarbij is wel de
vraag van belang in hoeverre de naleving van de internationale verplichtingen
haalbaar is in de specifieke Nederlandse context.De Rekenkamer vraagt in dit verband aandacht voor de ruimte die het Ramsarverdrag
de lidstaten laat voor een nationale interpretatie van de verdragsbepalingen.
Dit geldt in het bijzonder voor de toepassing van het verstandig-gebruik-concept,
waarbij beperkingen in de beschikbare gebiedsoppervlakte een groot probleem
kunnen vormen, bijvoorbeeld bij het treffen van een zoneringsmaatregel. De
effectiviteit van het verdrag hangt sterk af van de oplossingen die hiervoor
gevonden worden. De Rekenkamer beveelt aan om de Nederlandse situatie onder
de aandacht te brengen van het Ramsarbureau, opdat deze problematiek wordt
vergeleken met die van de andere landen.Voor de Habitatrichtlijn geldt dat een stringente toepassing van de compensatieverplichting
in de Nederlandse situatie een complicerende factor zou zijn. Het is van belang
dat de Europese Commissie het beleid accepteert zoals dat op dit punt door
Nederland is geformuleerd in het Structuurschema Groene Ruimte. 6 REACTIE BEWINDSPERSONEN 6.1 De staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en
VisserijDe staatssecretaris van LNV heeft met belangstelling kennisgenomen van
het rapport en de aanbevelingen van de Rekenkamer. Ofschoon zij de conclusies
van het rapport slechts ten dele kon onderschrijven, zal zij de aanbevelingen
ter harte nemen. Zij ging in op vier onderwerpen, te weten (1) de achterstand
bij de aanwijzing en/of de aanmelding van gebieden, (2) de moeilijke traceerbaarheid
van specifiek met betrekking tot natte natuur gevoerd beleid en de financiering
daarvan, (3) de trage uitvoering van plannen en (4) de gebrekkige doorwerking
van het beleid in streek- en bestemmingsplannen. AanwijzingenDe staatssecretaris bevestigde dat tot maart 1999 in Nederland achttien
gebieden met een totale oppervlakte van circa 325 000 hectare waren aangewezen
onder de Ramsarconventie. Zij gaf aan met de Rekenkamer van mening te zijn
dat dit te weinig is. Zij verklaarde het geringe aantal aanwijzingen door
erop te wijzen dat overeenkomstig de Wetlandsnotitie uit 1985 gebieden pas
zijn aangewezen wanneer bestuurlijke duidelijkheid bestond over de instandhouding
van de ecologische betekenis van het gebied door regelgeving, status, eigendom
en dergelijke. Deze benaderingswijze gold tot voor kort ook voor de Habitatricht-
en Vogelrichtlijn.Mede onder druk van de Europese Commissie en een uitspraak van het Europese
Hof van Justitie, heeft de staatssecretaris deze benaderingswijze verlaten.Zij deelde mee dat het ministerie doende was de besturen van de provincies,
gemeenten en waterschappen te horen over de voorgenomen aanwijzing van 57
gebieden op grond van de Vogelrichtlijn en 26 daarvan voor de Ramsarconventie.De inhaalslag van de aanwijzingen zou volgens de staatssecretaris in 1999
nog worden afgerond. De achterstand met de aanwijzing voor de Vogelrichtlijn
zou dan zijn ingelopen en met de aanmelding van wetlandgebieden zou dan een
flinke inhaalslag gemaakt zijn. In totaal zou met de nieuwe aanmelding van
gebieden voor de Ramsarconventie circa 480 000 hectare zijn gemoeid.Verder deelde de staatssecretaris nog mee dat er een verdere inventarisatie
gaande was van gebieden die kwalificeren voor aanmelding onder de Ramsarconventie. Moeilijke traceerbaarheid van het beleidTen aanzien van de moeilijk traceerbaarheid van het beleid voor wetlands
deelde de staatssecretaris mee dat in de Wetlandsnotitie van 1985 is geschetst
hoe de regering voornemens is vorm en inhoud te geven aan de bescherming van
natte natuur. Vervolgens zijn in 1990 en volgende jaren het Natuurbeleidsplan,
het Structuurschema Groene Ruimte en de Planologische Kernbeslissing Waddenzee
als beleidsdocumenten aanvaard en in werking getreden. In het Natuurbeleidsplan
en het Structuurschema Groene Ruimte was volgens de staatssecretaris het natte
natuurbeleid geen specifiek geoormerkt beleidsonderdeel. Dit had tot gevolg
dat, met uitzondering van die gevallen waarin gebiedsgericht beleids- en beheerplannen
van toepassing zijn, vormgeving van de beleidsrealisatie, monitoring, evaluatie
en verslaglegging niet specifiek op wetlands is afgestemd. Om die reden zijn
de financiële geldstromen voor instandhouding, herstel en beheer van
de wetlands ook niet apart zichtbaar in de begroting. Naar het oordeel van
de staatssecretaris kan echter worden gesteld dat het Natuurbeleidsplan de
garantie biedt dat aan de uit de Ramsarconventie voortvloeiende verplichting
wordt voldaan. Alle natte natuurgebieden van internationale importantie
zijn kerngebieden binnen de Ecologische Hoofdstructuur. Op het terrein van
het behoud, herstel en beheer van wetlands worden gestaag vorderingen gemaakt,
aldus de staatssecretaris. Zij gaf aan dat dergelijke vorderingen worden vermeld
in de driejaarlijkse verplichte rapportage aan de Ramsarconventie. Trage uitvoering van plannenDe staatssecretaris deelde mee dat Ecologische Hoofdstructuur het belangrijkste
middel is waarmee de doelen van het Natuurbeleidsplan worden vormgegeven.
Van de «bruto» begrensde Ecologische Hoofdstructuur is ondertussen
door de provincies een groot deel begrensd tot de «netto» Ecologische
Hoofdstructuur. Volgens de planning had deze begrenzing in 1998 moeten zijn
afgerond. Deze planning is niet gehaald, maar naar het zich liet aanzien zullen
de meeste provincies de begrenzing in 1999 voltooien, aldus de staatssecretaris.
Zij deelde mee dat het sluiten van beheersovereenkomsten op schema ligt. Zij
bevestigde echter dat het verwerven van grond voor reservaatgebieden en natuurontwikkelingsgebieden
in sommige delen van het land achterloopt op schema. De staatssecretaris noemde
als reden hiervoor de geringe grondmobiliteit, die voortvloeit uit de stijgende
grondprijzen. Als gevolg daarvan loopt de inrichting en het beheer van de
gebieden ook achter op de planning. De staatssecretaris meldde dat zij in
de nota Natuur, die zij in de zomer van 1999 wil aanbieden aan
de Tweede Kamer, nader zou ingaan op deze problematiek. Gebrekkige doorwerking in streek- en bestemmingsplannenTen aanzien van de doorwerking van het beleid in streeken bestemmingsplannen
gaf de staatssecretaris aan dat de Ramsarconventie niet de juridisch afdwingbare
verplichting hiertoe kent zoals de Vogel- en de Habitatrichtlijn die wel kennen.
De conventie zou veeleer het karakter dragen van morele verplichtingen en
internationale verantwoordelijkheid voor instandhouding, beheer, onderzoek
en, voor zover mogelijk, compensatie. De enige werkelijke juridische werking
zou volgens de staatssecretaris – na inwerkingtreding van de Flora-
en Faunawet – zitten in de koppeling aan artikel 46, derde lid, van
die wet, namelijk in het niet meer openen van de jacht.De juridische consequenties van de conventie zouden voor de Nederlandse
situatie ontleend worden aan overlap tussen op grond van de Ramsarconventie
aangemelde en op grond van de beide richtlijnen aangewezen gebieden. Om te
kunnen voldoen aan de verplichtingen van artikel 6 van de Habitatrichtlijn,
dat door een schakelbepaling ook van toepassing is op de Vogelrichtlijn, stonden
de overheid verschillende instrumenten ter beschikking, aldus de staatssecretaris.
Zij noemde in dit verband de Natuurbeschermingswet (voor de aanwijzing als
beschermd natuurmonument) en de Wet op de ruimtelijke ordening (voor de doorwerking
in streek- en bestemmingsplannen).Bovendien stelde de staatssecretaris dat de nieuwe Natuurbeschermingswet
de mogelijkheid bood om internationale verplichtingen te verankeren in een
op grond van artikel 29, eerste lid, te treffen algemene maatregel van bestuur.De staatssecretaris gaf aan dat per gebied zou worden nagegaan welk instrument
of welke combinatie van instrumenten het meest geschikt was. Daarnaast zou
optioneel ook nog gekozen kunnen worden voor het opstellen van een beheerplan.Tot slot deelde de staatssecretaris mee dat in 1999, in opdracht van de
Europese Commissie, een onderzoek werd uitgevoerd of onder meer de afwegingsformules
van artikel 6 van de Habitatrichtlijn, inclusief het compensatiebeginsel,
in de lidstaten van de Europese Unie afdoende in wet- en regelgeving
waren verankerd. De Commissie zou, naar aanleiding daarvan, binnen afzienbare
tijd aan de lidstaten aanbevelingen ter zake doen. 6.2 De staatssecretaris van V&W WetlandsbeleidDe staatssecretaris van V&W achtte de constatering van de Rekenkamer
dat Nederland «naar de geest» invulling heeft gegeven aan het
wetlandsbeleid, zeer belangrijk. Naar haar oordeel is dit het belangrijkste
beleidsdoel van de Ramsarverplichtingen. VoortgangsbewakingDe staatssecretaris gaf aan het met de Rekenkamer eens te zijn dat voortgangsinformatie
gemakkelijker toegankelijk zou moeten zijn. Zij pleitte hierbij voor een goed
evenwicht tussen inspanningen in de informatievoorziening en de voortgangsbewaking
enerzijds en de uitvoering van het beleid anderzijds. Verstandig gebruikOok de aanbevelingen van de Rekenkamer omtrent het verstandig-gebruik-concept
in relatie tot andere dan de natuurfuncties, alsmede de opmerkingen over de
compensatieverplichtingen in de Nederlandse situatie, spraken de staatssecretaris
van V&W aan. Zij merkte verder op dat Rijkswaterstaat bij de planontwikkeling
het natuur- en milieubelang als nevengeschikt beschouwt aan bijvoorbeeld het
in stand houden van de vaarweg of de bescherming tegen overstromingen. Dit
zou blijken uit het feit dat sinds 1991 de waterstaatswetgeving is aangepast
om andere belangen dan de waterstaatsbelangen – waaronder ook het natuurbelang –
mee te wegen wanneer deze niet in andere (milieu)wetgeving zijn te beschermen. Natuurreservaten en aanwijzingen NatuurbeschermingswetTen aanzien van het stichten van natuurreservaten gaf de staatssecretaris
aan het niet altijd noodzakelijk of wenselijk te vinden om elk wetland ook
een natuurreservaat te laten zijn. Voorts schreef de staatssecretaris de aanwijzing
als staatsnatuurmonument in het kader van de Natuurbeschermingswet als het
zwaarste instrument van bescherming te beschouwen. Deze aanwijzing behoeft
om die reden naar haar mening niet voor het hele wetland te gelden.
De Natuurbeschermingswet zou een extra bescherming geven, terwijl
de rest van het wetland, volgens de nationale milieuwetgeving die van toepassing
is in de Ecologische Hoofdstructuur, beschermd zou worden. 6.3 De minister van Buitenlandse ZakenDe minister van Buitenlandse Zaken bevestigde dat zijn ministerie nauwelijks
bemoeienis heeft met de nationale uitvoering van het Ramsarverdrag. De minister
van LNV zou hiervoor de primaire verantwoordelijkheid dragen. Wel gaf de minister
van Buitenlandse Zaken aan een coördinerende rol te hebben ten aanzien
van de interdepartementale afstemming van het Nederlandse optreden inzake
internationale milieu- en natuuraangelegenheden. 6.4 De minister van VROMDe minister van VROM liet weten het van belang te achten dat, zoals in
het onderzoek van de Rekenkamer was gebeurd, het onderwerp wetlands in de
volle breedte werd bekeken. Hij beschouwde de constateringen van de
Rekenkamer, ondanks het kritische karakter er van, als een ondersteuning van
zijn inzet op dit beleidsterrein. Nationale doorwerkingDe minister stelde in zijn reactie vast dat het enkele feit van de aanwijzing
van een wetland helaas geen juridisch bindende verplichting op provincies
en gemeenten legt om dit wetland in ruimtelijke plannen passend te beschermen.
Dit moet volgens de minister indirect gebeuren: via de doorwerking van nationaal
ruimtelijk beleid – in casu het beschermingsbeleid voor de Ecologische
Hoofdstructuur uit het Structuurschema Groene Ruimte – in streek- en
bestemmingsplannen. Met deze strekking had het kabinet op 7 oktober 1998 ook
geantwoord op schriftelijke vragen van de Tweede Kamer. Ten aanzien van de
doorwerking noemde de minister ook nog de aanwijzing van wetlands tot beschermd
natuurmonument als mogelijkheid. AanwijzingenDe minister merkte verder op dat in de periode die lag tussen het onderzoek
van de Rekenkamer en het aanbieden van het conceptrapport in maart 1999, een
aanzienlijke versnelling zou hebben plaatsgevonden in de uitvoering van de
Habitat- en de Vogelrichtlijn. In februari 1999 is een groot aantal gebieden
voor de beide richtlijnen aangemeld en/of aangewezen. CompensatieTen aanzien van de compensatie van natuurwaarden merkte de minister op
dat bij de vaststelling van het Structuurschema Groene Ruimte terdege is beseft
dat pure «geen netto verlies compensatie» in Nederland niet altijd
mogelijk zal zijn. Daarom is volgens de minister in het Nederlandse compensatiebeginsel
de trits opgenomen van mitigatie,1 compensatie
en in het uiterste geval afkoop van schade.Verder wees de minister van VROM op het causale verband tussen het nog
niet aangewezen zijn van de richtlijngebieden ten tijde van het Rekenkameronderzoek
en het nog niet beschermd zijn van deze gebieden in bestemmingsplannen. De
minister voegde hieraan toe, dat bij onstentenis van nationale regelgeving
en beleid ter bescherming van Habitat- en Vogelrichtlijngebieden, bevoegde
gezagen aangevraagde ingrepen in voor de toepassing van deze richtlijnen kwalificerende
gebieden altijd dienden te toetsen aan artikel 6 van de Habitatrichtlijn. 7 NAWOORD REKENKAMERTijdiger, systematischer en nauwgezetter: de drie kernbegrippen waarmee
de Rekenkamer de bewindspersonen heeft aangespoord om in Nederland de internationale
afspraken over wetlands na te komen. Op het aspect van tijdigheid is met de
recente aanwijzingen van wetlands wezenlijke vooruitgang geboekt. Of de uitvoering
van het beleid ook systematischer en nauwgezetter ter hand genomen gaat worden,
valt uit de reactie van de bewindspersonen niet op te maken.De Rekenkamer is op zichzelf verheugd met de toezegging van de staatssecretaris
dat zij de aanbevelingen van de Rekenkamer ter harte zal nemen. Met name het
voornemen van de staatssecretaris om per gebied na te gaan welk
instrument of welke combinatie van instrumenten het meest geschikt is, spreekt
de Rekenkamer aan.Wel valt het de Rekenkamer op dat alle vier betrokken bewindspersonen
een eigen reactie geven op het Rekenkamerrapport – geen tegenstrijdige
reacties, maar wel reacties met verschillende accenten. In de ogen van de
Rekenkamer valt of staat de kwaliteit van het wetlandsbeleid nu juist met
de coördinatie binnen het planologisch volle Nederland: coördinatie
op Haags niveau, coördinatie met en tussen de natuurbeheerders. Het Ministerie
van LNV, en daarbinnen vooral de directie Natuurbeheer, is de eerstverantwoordelijke
voor het realiseren van deze coördinatie. Het onderzoek van de Rekenkamer
heeft uitgewezen dat er op dit punt substantiële verbetering mogelijk
moet zijn. Helaas is de staatssecretaris van LNV in haar reactie juist op
dit punt niet ingegaan. BIJLAGE 1 SELECTIE VAN WETLANDS VOOR HET ONDERZOEK(Zie voor verklaring afkortingen einde tabel) NummerNaamProvincieRamsarVRLHRLNB- wetBe- heer- derGNPgroter
dan 25 000 haDeel EHSRegio 1Waddenzee W*Noord
Holland/Friesland/Groningenx**xxxdivx xxn/nw2ATexel-De Schorren en Zeeburg WNoord Hollandxxxxnm sbb   xnw2BTexel-Duinen Texel WNoord Hollandxx  sbb   xnw3Vlieland WFrieslandxx  sbb
rws   xn 4Griend WFrieslandxx xnm   xn5ATerschelling-Boschplaat WFrieslandxx xsbb   xn5BTerschelling-Duinen en Noordsvaarder WFrieslandxx  sbb   xn6Ameland (oostpunt, = ond. PKB) WFrieslandxx  sbb/ifg   xn7Schiermonnikoog WFrieslandxx xnm x xn8ARottum-Rottumerplaat WGroningenxx xsbb
rws   xn 8BRottum-Rottumeroog
WGroningenxx xsbb rws   xn9Balgzand WNoord Hollandxxxxnhl   xnw10Friese Waddenkust-/kwelders WFrieslandxx xrws
ifg   xn 11Lauwersmeer WFriesland/Groningen   xsbb
nm p   xn 12Groningse Waddenkust/kwelders
WGroningenxx xrws nm grl   xn13Dollard WGroningenxx xnm
grlx  xn 14ZwanewaterNoord
Hollandxx  nm   xnw15AVoordelta/Voornes Duin-VoordeltaZuid Holland    nm
zhl rws  xxzw 15BVoordelta/Voornes
Duin-WestplaatZuid Holland    nm zhl rws   xzw15CVoordelta/Voornes Duin-Voornes DuinZuid Holland    nm
zhl rws   xzw 15DVoordelta/Voornes
Duin-Kwade HoekZuid Holland x  nm zhl rws   xzw16HaringvlietZuid Holland  xxrws
sbb nm   xzw 17Hollands DiepZeeland            Zuid
Holland    rws sbb   xzw18VolkerakmeerZeeland    rws sbb
nm zl   xzw 19GrevelingenZeeland    rws
n&rs   xzw 20Oosterschelde
inclusief InlagenZeelandxxxxrws  xxzw21ZoommeerNoord Brabant/Zeeland    rws
sbb nm hzl   xzw/z 22MarkiezaatNoord
Brabantxxxxnbl   xz23Veerse MeerZeeland    sbb   xzw24AWesterscheldeZeeland    rwsx xxz
w 24BVerdronken land van SaeftingheZeelandxxxxzl   xzw25Het Zwin exclusief Belgische deelZeeland x  zlx  xzw26AIJsselmeer-Makkumer- en KooiwaardFriesland   xifg   xn26BIJsselmeer-WorkumerwaardFriesland   xifg   xn26CIJsselmeer-Steile Bank en MokkebankFriesland   xifg   xn27AMarkermeer-GouwzeeNoord Holland    rws   xnw27BMarkermeer-IJmeerNoord Holland x xrws   xnw28KetelmeerFlevoland    rws   xnw29Zwarte MeerOverijsselxx xnm   xo 30VeluwemeerFlevoland/Gelderland    rws   xnw31Wolderwijd en NuldernauwFlevoland/Gelderland    rws   xnw32AGooi- en Eemmeer-GooimeerFlevoland/Utrecht x xrws   xnw32BGooi- en Eemmeer-EemmeerNoord Holland x xrws   xnw33AIJssel: Deventer-ZwolleOverijssel/Gelderland    sbb   xo33BIJssel: Zwolle-KetelmeerOverijssel/Gelderland    nm   xo
 34AGelderse Poort-Oude RijnstrangenGelderland    sbb   xo34BGelderse Poort-OoijpolderGelderland    sbb   xo35Rijn: Heteren-AmerongenGelderland    ul   xo36Waal: Ewijk-WaardenburgGelderland    sbb
gl   xo 37ADordtse Biesbosch
BZuid Hollandxx  sbb x xzw37BSliedrechtse Biesbosch BZuid Hollandxx  sbb x xzw37CBrabantse Biesbosch BNoord Brabantxx  sbb x xz/zw38LeekstermeerGroningen/Drente    sbb
grl   xn 39Zuidlaardermeer/OnnerpolderGroningen    grl   xn 40Groote Wielen (Grutte Wielen)Friesland    ifg   xn41Oude Venen (Alde Feanen)Frieslandxx xifg   xn42De DeelenFrieslandxx  sbb   xn43Van Oordt's MerskenFriesland    sbb   xn44ASneekermeer en GoingarijpsterpoelenFriesland    sbb   xn44BTerkaplesterpoelen en AkmarijpFriesland    sbb   xn45Witte en Zwarte Brekken en OudhofFriesland    sbb   xn46OudegaasterbrekkenFriesland    d   xn47Fluessen, Vogelhoek en MorraFriesland    sbb   xn48Rottige Meenthe en OldelamerFriesland    sbb   xn49De WeerribbenOverijsselxx  sbb x xo50De WiedenOverijssel    nm   xo51OostvaardersplassenFlevolandxx xsbb   xnw52LepelaarsplassenFlevoland x xfl   xnw53AZaanstreek/Waterland-Ilperveld, Varkensland en TwiskeNoord
Holland    sbb   xnw53BZaanstreek/Waterland-Polder OostzaanNoord Holland    sbb   xnw54Oostelijke VechtplassenUtrecht    nm   xnw 55NaardermeerNoord
Hollandxx  nm   xnw56ArkemheenGelderland    sbb   xo57Nieuwkoopse PlassenZuid Holland x xnm   xzw 58Reeuwijkse PlassenZuid
Holland    sbb   xzw59Yerseke en Kapelse MoerZeeland    zl
sbb   xzw 60Fochteloërveen
en EsmeerDrente    nm   xn61DwingelderveldDrente x  nm
sbb x xn 62BargerveenDrentexx xsbbx  xn63EngbertsdijkvenenOverijsselxxxxsbb   xo64Groote PeelLimburg/ Noord Brabantxxxxsbb   xz* W = in de lijst uit paragraaf 2.8 samengevoegd tot Waddenzee; B = in
de lijst uit paragraaf 2.8 samengevoegd tot Biesbosch.** Er waren in 1998 achttien wetlands bij Ramsar aangemeld. In deze bijlage
is een aantal van deze aangewezen gebieden verdeeld in deelgebieden. Verklaring VRL=Vogelrichtlijn HRL =Habitatrichtlijn NB-wet=Natuurbeschermingswet G =grensoverschrijdendNP =Nationaal Park EHS =Ecologische Hoofdstructuursbb =Staatsbosbeheer nm =Vereniging Natuurmonumentenp =particulieren grl =Het Groninger Landschapd =Domeinen n&rs =Natuur- en Recreatieschap
de Grevelingen rws =Rijkswaterstaat nbl =Het
Noordbrabants Landschap gl =Het Geldersch Landschap ifg=It Fryske Gea zl =Het Zeeuwse Landschap fl=Stichting Flevo-LandschapBIJLAGE 2 NATIONAAL EN REGIONAAL BELEIDNatuurbeleidHet Nederlandse beleid voor natuurbeheer is vastgelegd in het Natuurbeleidsplan.
In 1997 is dit beleid verder uitgewerkt in het Programma Beheer. In dit laatste
programma koppelt de minister van LNV vormen van natuurbeheer aan de realisatie
van natuurdoeltypen en het herstel van natuurwaarden. In de wetlands worden
veel van de beoogde natuurdoeltypen aangetroffen of gerealiseerd.In het Natuurbeleidsplan is ook de Ecologische Hoofdstructuur opgenomen.
De realisatie ervan moet op basis van de Relatienota geschieden door aankoop
van (landbouw)gronden voor natuurontwikkeling en voor natuurreservaten. Hierbij
zouden de natuurbeherende organisaties worden betrokken. Ook zouden er beheersovereenkomsten
met boeren worden afgesloten.1De Ecologische Hoofdstructuur betekende een uitbreiding van het natuurareaal
op het land met 190 000 hectare. Het bestaande natuurgebied op het land
besloeg in 1990 naar schatting 12% van de ruimte (o,51 van 4,15 miljoen hectare).
Na de realisatie van de Ecologische Hoofdstructuur zou dit aandeel bijna 17%
zijn. Daarnaast worden ook de grote wateren gerekend tot de Ecologische Hoofdstructuur. Andere beleidsterreinen Ruimtelijk beleidDe ruimtelijke uitwerking van landbouw, natuur, recreatie en bosbouw is
geïntegreerd in het Structuurschema Groene Ruimte2 (1993). De bedoeling is een verantwoord ruimtegebruik van het landelijk
gebied. De globale grenzen van de Ecologische Hoofdstructuur zijn hierin aangegeven.
De provincies moeten zelf aangeven waar zij de Ecologische Hoofdstructuur
willen realiseren binnen deze globale grenzen, rekening houdend met bestaande
activiteiten en bebouwing.In het Structuurschema Groene Ruimte staat dat beslissingen over de bestemming
van een gebied dienen te worden genomen «na afweging van alle belangen».
Het ecologisch belang van natuurgebieden diende in het ruimtelijk beleid tot
zijn recht te komen. Provinciale en gemeentelijk plannen moeten worden getoetst
op de natuurcriteria. Milieu- en waterbeleidVoor «verstandig gebruik» is vooral het integraal waterbeheer
uit de Derde en Vierde Nota Waterhuishouding van belang. De verschillende
functies van de wateren worden, waar het gaat over de rijkswateren, door het
Ministerie van V&W op elkaar af gestemd. Het waterbeleid voor de regionale
wateren is een taak voor de provincies en de waterschappen.In het Structuurschema Groene Ruimte is een «bufferbeleid»
uiteengezet om verdroging van het Nederlandse landschap te beperken. In het
Beleidsplan Drinkwater- en Industriewatervoorziening (Ministerie van VROM)
is voorzien in het stoppen van grondwateronttrekking in de omgeving van wetlands
als de Friese Meren en het Naardermeer. VisserijbeleidDe visserij in de kust- en binnenwateren is een nationale verantwoordelijkheid.
Voor het Visserijbeleid is de nota «Vissen naar Evenwicht» uit
1993 voor het Deltagebied, het IJsselmeer en de Waddenzee van groot belang.
In deze nota wordt een aanzet gegeven tot verstandig gebruik. Dit beleid
moet de aangerichte schade met name in de Waddenzee en de Oosterschelde herstellen
en verdere overbevissing tegen gaan. RecreatiebeleidVoor het recreatiebeleid wordt eveneens een nadere uitwerking door de
provincies gevraagd. In het Structuurschema Groene Ruimte is aangegeven in
welke wateren recreatie een belangrijke functie is.Het compensatiebeginsel is opgenomen in het Structuurschema Groene Ruimte.
Het compensatiebeginsel is ook van toepassing op recreatiegebieden. De directie
Groene Ruimte en Recreatie heeft hiervoor in 1994 een lijst opgesteld.1 Het natuurbeleid is regionaal uitgewerkt in veel plannen
waarbij de natte natuurgebieden betrokken zijn. De terminologie die gebruikt
wordt, is verschillend. Zo zijn er beleidsvisies, beleidsplannen, ontwikkelingsvisies,
beheerplannen, herstelplannen en her- of landinrichtingsplannen. BIJLAGE 3 FINANCIERINGHet Ministerie van LNV heeft voor de uitvoering van de internationale
afspraken geen afzonderlijk budget. De uitvoering wordt gefinancierd uit beleidsveld
13 «Natuur, Groene Ruimte en Recreatie» van de begroting. Artikel
onderdeel (1997)Belangrijke fondsen die ingezet worden in de natte natuurgebiedenBedrag
(* mln) 13.02 VerwervingAankopen voor Staatsbosbeheer123 Aankopen voor particuliere organisaties28  Natuurterreinen
en reservaten41  Natuurontwikkeling10    13.03
InrichtingLandinrichtingsprojecten (inclusief Strategische Groenprojecten)272 Waterbeheersing14  Gebiedsgerichte bestrijding
verdroging12  Natuurterreinen en reservaten6XNoot1Bron: the Convention on Wetlands of International Importance especially
as Waterfowl Habitat (the Ramsar Convention).XNoot1Ramsardefinitie van «wetland»: «Wetlands zijn moerassen,
vennen, veen- of plasgebieden, natuurlijk of kunstmatig, blijvend of tijdelijk,
met stilstaand of stromend water, zoet, brak of zout, met inbegrip van zeewater
waarvan de diepte bij eb niet meer is dan zes meter.»XNoot2De United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (Unesco)
fungeert als «depositary» voor de conventie, dat wil zeggen dat
de Unesco de formele beoordeling en toelating (ratification or accession)
verricht (artikel 4 verdrag).XNoot3EG-Richtlijn inzake het behoud van de Vogelstand, nr. 79/409/EEG van 2
april 1979.XNoot4EG-Richtlijn inzake de instandhouding van de natuurlijke Habitats en de
wilde flora en fauna, nr. 92/43/EEG van 21 mei 1992.XNoot5Tweede Kamer, 1989–1990, 21 149, nrs. 2–3.XNoot6Tweede Kamer 1992–1993, 22 880, nr. 2.XNoot1De tekst van het verdrag is een aantal malen geamendeerd, laatstelijk
in 1987. Via de website van de Rekenkamer kan informatie worden opgevraagd
over alle milieuverdragen (www.rekenkamer.nl/ea; vanuit dit punt kan verder
gezocht worden bij het Consortium for International Earth Science Information
Network CIESIN).XNoot2De richtlijnen voor verstandig gebruik, zoals deze door de Rekenkamer
zijn onderzocht zijn vastgelegd in «Guidelines for the implementation
of the wise use concept» van 1987.XNoot3De algemene criteria hebben betrekking op de representativiteit of zeldzaamheid
van het type wetland. Hierbij spelen ook de waarden van de verschillende functies
van het wetland een rol. Andere algemene criteria hebben betrekking op de
kwetsbaarheid (bedreiging) of zeldzaamheid van de voorkomende planten en dieren.
Daarnaast zijn er nog specifieke criteria voor watervogels en vissen.XNoot4De tekst van het verdrag luidt: «The Contracting Party shall formulate
and implement their planning so as to promote the conservation of the wetlands
included in the List, and as far as possible the wise use of wetlands in their
territory» (artikel 3 van het verdrag). Deze verplichting is nader uitgewerkt
in de richtijnen van 1987 en in de «Ramsar Convention Manual.»XNoot5Het Ramsar Convention Manual noemt als wet- en regelgeving voor verstandig
gebruik onder andere de bescherming van wetlands in «zone of land-use
plans», milieu-effectrapportages, financiële instrumenten, zoals
subsidies en belastingen, het recht van beroep tegen overheidsbeslissingen.
Specifiek op wetlands gerichte regelgeving is die voor Ramsargebieden, ecologisch
gevoelige gebieden, gebieden met een hoog gehalte van biodiversiteit en natuurreservaten.XNoot1Gesteld wordt in artikel 3 dat «each Contracting Party shall arrange
to be informed at the earliest possible time if the ecological character of
any wetland in its territory and includes in the list had changed, is changing
or is likely to change as the result of technological developments, pollution
or other human interference. Information on such changes shall be passed without
delay to the organization or government responsible for the continuing bureau
duties specified in article 8 (= Ramsarbureau)».XNoot2Gesteld wordt in artikel 4 dat «where a Contracting Party in its
urgent national interest, deletes or restricts the boundaries of a wetland
included in the List, it should as far as possible compensate for any loss
of wetland resources, and in particular it should create additional nature
reserves for waterfowl and for the protection, either in the same area or
elsewhere, of an adequate portion of the orginal habitat».XNoot1Onderwerpen die in de «Guidelines» genoemd worden hebben vooral
betrekking op de verschillende functies van wetlands. Verder is gesteld dat
het aantal onderzoeksvragen zal toenemen als vooruitgang is gemaakt met de
ontwikkeling van verstandig gebruik (p. 65).XNoot2In 1996 heeft de Ramsarconventie besloten tot het formuleren van afzonderlijke
criteria voor vissen.XNoot1De Dienst Landbouwkundig Onderzoek is met ingang van 3 september 1998
een stichting geworden.XNoot2Een natuurdoeltype is een nagestreefde combinatie van abiotische en biotische
kenmerken op een bepaalde ruimtelijke schaal, bijvoorbeeld de bij eb droogvallende
slikwadden en zandplaten of vochtige duinvalleien.XNoot1Bron: Dienst Landelijk Gebied. Het betreft de projecten die in de periode
1997–1998 liepen.XNoot1Het besluit hiervoor is genomen tijdens de bijeenkomst in Montreux in
1990. Resolutie 5.4 van de conferentie in Kushiro (Japan) in 1993 bepaalde
dat de Montreuxlijst gebruikt moest worden ter identificatie van gebieden
die nationaal en internationaal extra beschermende aandacht behoeven.XNoot1De Rekenkamer heeft overigens wel geconstateerd dat drinkwaterbedrijven
soms activiteiten ontplooiden in of nabij wetlands, waarbij gestreefd werd
naar behoud van de mogelijkheden voor waterwinning en voor natuurontwikkeling.XNoot2Hierin komt komt ook informatie aan de orde «... regarding changes
in the ecological character of wetlands included in the List.»XNoot1Het gaat om de ecologische, geografische, fysieke, economische en sociale
waarden.XNoot2In dit structuurschema staat dat «... indien na afweging van belangen
voor gebieden met de functie natuur en/of bos en/of recreatie wordt besloten
dat een van de genoemde functies moet wijken voor of anderszins aanwijsbare
schade ondervindt van een ander aantoonbaar zwaarwegend maatschappelijk belang,
waarvoor een ruimtelijke ingreep wordt toegestaan, zullen in elk geval mitigerende
en, indiende deze onvoldoende zijn, tevens compenserende maatregelen moeten
worden genomen».XNoot1Notitie: Aanwijzing Vogelrichtlijn- en Wetlandgebieden (1997).XNoot2De procedure voor de internationale aanwijzingen komt erop neer dat de
regiodirecties van het ministerie op verzoek van Den Haag overleggen met de
provincies en vertegenwoordigers van andere ministeries. Na overeenstemming
maakt de regionale beleidsdirectie een beschrijving van het gebied en geeft
de voorgenomen begrenzing aan. Het ministerie stuurt de concept-aanwijzingsbeschiking
met de toelichting naar de Rijksplanologische Commissie. De Rijksplanologische
Dienst (VROM) adviseert over de aanwijzing.XNoot1Alle in het kader van het Ramsarverdrag aangewezen wetlands in Nederland
zijn overigens ook voor de Europese richtlijnen aangewezen (stand 1998).XNoot1Het voorzorgsbeginsel houdt in dat «... voor elk plan of project
dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied,
maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante
gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt
van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstelling
van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen
voor het gebied onder voorbehoud van lid 4 van ditzelfde artikel, geven de
nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij
zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken
gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden
hebben geboden.» Habitatrichtlijn artikel 6.3.XNoot2Letterlijk zegt het arrest dat «... een lidstaat bij de keuze en
afbakening van een gebied als een Vogelrichtlijngebied geen economische eisen
in aanmerking mag nemen als een algemeen belang dat van een hogere orde is
dan het door deze richtlijn nagestreefde milieubelang». Het gaat hier
niet om de afweging over het gebruik van het gebied maar om de aanwijzing
ervan.XNoot1De provincies maken dit meerjarenprogramma in onderling overleg en op
basis van hun provinciale plannen en de kaderbrief van het ministerie.XNoot1De Rekenkamer heeft een afzonderlijk onderzoek ingesteld naar de Inspectie
van de Ruimtelijke Ordening. De publicatie hiervan zal in het tweede kwartaal
van 1999 plaatsvinden.XNoot1Bedoeld is: het beperken van de schade.XNoot1Er was in 1990 al voor 13 000 hectare aan beheersovereenkomsten afgesloten
met boeren. Verder was er al 17 000 hectare natuurreservaatgebied aangekocht.
(Bron: Natuurverkenningen 1997).XNoot2Het structuurschema is een uitwerking voor het landelijk gebied van de
VINEX.XNoot1Uitwerking compensatiebeginsel Structuurschema Groene Ruimte, Directie
GRR, oktober 1995. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26490-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl