Aandacht voor financiële gevolgen van Europees beleid; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29751, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

14-09-2004

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

29751 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudSAMENVATTINGConclusiesOnderschatting financiële gevolgenFinanciële informatie van gebrekkige kwaliteitInformatievoorzieningsproces te traagAanbevelingenVoortrajectOpstellen ficheInformatievoorziening aan Staten-GeneraalBehandeling door Staten-GeneraalReactie kabinetNawoord Algemene RekenkamerReactie voorzitter Tweede KamerNawoord Algemene Rekenkamer1. INLEIDING1.1 Onderwerp van het onderzoek1.2 Achtergrond1.3 Verantwoordelijkheden1.4 Financieel belang EU-beleidDirecte financiële gevolgenExtra administratieve lastenTotaalbeeld kosten en baten voor Nederland1.5 Onderzoek Algemene Rekenkamer1.6 Leeswijzer2. ONTWIKKELING NIEUWE EU-BELEIDSVOORSTELLEN2.1 Typen EU-beleidsinstrumentenTabel 1. Typen EU-beleidsinstrumenten 2.2 Traject nieuwe EU-beleidsvoorstellen NederlandVoorbereiding in BrusselTraject in NederlandOnderhandeling en besluitvorming in BrusselImplementatie2.3 Traject in enkele andere EU-lidstatenTabel 2. Opzet departementale organisatie en informatievoorziening
in enkele EU-lidstaten. Wettelijke informatieplicht regering jegens parlementOrganisatie van de informatievoorzieningInhoud van de informatie en behandeling daarvanTabel 3. Parlementaire informatie en behandeling in enkele
lidstaten 2.4 Conclusies3. INFORMATIE VOOR MINISTERIELE BESLUITVORMING EN STATEN-GENERAAL3.1 Inhoud informatievoorziening: fiches3.1.1 Overzicht3.1.2 Eisen aan inhoudTabel 4. Opzet van enkele onderdelen van fiches (voor
en na 1 mei 2003) 3.1.3 Leesbaarheid en volledigheid3.1.4 Financiële gevolgen voor EU-begrotingTabel 5. Inschatting Algemene Rekenkamer financiële
gevolgen 451 nieuwe Commissievoorstellen voor EU-begroting (2003–2006,
per Nederlands beleidsterrein) 3.1.5 Financiële gevolgen voor NederlandIndicatie gevolgen voor rijksbegrotingIndicatie doelgroep financiële gevolgenIndicatie administratieve lasten en beleidslastenIndicatie gevolgen voor beleid of regelgeving3.2 Kwaliteit en onderbouwing informatie3.2.1 DossiervormingBeschikbaarheidOrdeningAanwezige/ontbrekende informatieDossiers van de Permanente Vertegenwoordiging3.2.2 Doelformulering3.2.3 Financiële informatieTabel 6. Aangetroffen kwaliteitskenmerken voor financiële
informatie in 33 departementale dossiers 3.2.4 Informatie over beleids- en administratieve lastenTabel 7. Kwaliteitscriteria beleids- en administratieve
lasten in zeventien departementale dossiers 3.2.5 Informatie-uitwisseling bij opstellen fiches3.3 Tijdigheid informatievoorzieningTabel 8. Gemiddelde doorlooptijd fiches (2001 t/m april
2003, gegroepeerd per eerstverantwoordelijk departement) 3.4 Informatie-uitwisseling met de Staten-Generaal3.4.1 Informatie naar Tweede KamerTabel 9. Aantal stukken naar de Tweede Kamer (exclusief
fiches) voor zestig geselecteerde onderwerpen, gegroepeerd per eerstverantwoordelijk
departement 3.4.2 Betrokkenheid Tweede KamerTabel 10. Totaaloverzicht betrokkenheid Tweede Kamer bij
zestig dossiers, per beleidsterrein 3.5 Gevolgen veranderingen 1 mei 2003Tabel 11. Bevindingen financiële informatie in fiches
voor/na 1 mei 2003 3.6 Conclusies4 KOSTEN GEÏMPLEMENTEERD EU-BELEID EN RISICO'S NIEUWE
VOORSTELLEN4.1 Gevolgen geïmplementeerd EU-beleid4.1.1 Zeven «verrassingsdossiers»Richtlijn arbeidstijden (SZW, VWS, BZK, Defensie)Richtlijn gelijke behandeling in arbeid en beroep (SZW,
VWS)Verordeningen en richtlijnen voor Statistiek (EZ)Richtlijnen luchtkwaliteit (VROM)Richtlijn waterbeleid (VenW, VROM)Habitat- en Vogelrichtlijn (LNV, VROM)Nitraatrichtlijn (LNV, VROM)Overzicht ramingen gedurende het trajectTabel 12. Inschattingen financiële gevolgen van de
«verrassingsdossiers» 4.1.2 Analyse4.2 Risico's nieuwe EU-beleidsvoorstellen4.3 Conclusies5 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN5.1 ConclusiesWeinig aandacht en onderschatting financiële gevolgenFinanciële informatie van gebrekkige kwaliteitInformatievoorzieningsproces te traag5.2 Aanbevelingen5.2.1 Algemene aanbevelingenMeer inhoudelijke coördinatieZwaardere begeleiding voor dossiers met financiële
impact5.2.2 Specifieke aanbevelingen per faseVoortrajectOpstellen ficheInformatievoorziening aan Staten-GeneraalBehandeling door Staten-Generaal6 REACTIE KABINET EN TWEEDE KAMER, NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER6.1 Reactie kabinetAlgemeenNawoord Algemene RekenkamerKwaliteit van financiële informatieNawoord Algemene RekenkamerCoördinatieNawoord Algemene RekenkamerInformatievoorziening aan het parlementNawoord Algemene Rekenkamer6.2 Reactie Tweede KamerNawoord Algemene RekenkamerBIJLAGE 1OVERZICHT BELANGRIJKSTE CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN TOEZEGGINGENBIJLAGE 2NORMENKADERHoofdnormDeelnorm 1Deelnorm 2Deelnorm 3Deelnorm 4BIJLAGE 3BEREKENING FINANCIËLE GEVOLGEN VAN NIEUWE COMMISSIEVOORSTELLEN
VOOR EU-BEGROTING (PERIODE 2003–2006, PER NEDERLANDS BELEIDSTERREIN)Tabel. Fiches meegeteld in berekening gevolgen EU-begroting
2003–2006 (in miljoenen euro's)BIJLAGE 4STEEKPROEF ZESTIG ONDERWERPENUitgangspuntenConcrete invulling gerichte gestratificeerde steekproefAantal onderwerpen per ministerieAantal geselecteerde onderwerpen voor verdiepend onderzoek,
per ministerie Geselecteerde 60 onderwerpen BIJLAGE 5STUKKEN NAAR STATEN-GENERAAL (ZESTIG ONDERWERPEN)Buitenlandse Zaken Economische Zaken Financiën Justitie LNV SZW VenW VROM VWS BIJLAGE 6ONDERWERPEN MET FINANCIËLE GEVOLGENArbeidstijdenGelijke behandeling in arbeid en beroepStatistiekLuchtkwaliteitWaterbeleidVogel- en HabitatrichtlijnNitraatBIJLAGE 7ENKELE DOSSIERS OVER MOGELIJKE TOEKOMSTIGE FINANCIËLE
RISICO'SBIJLAGE 8LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29751Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 4 Mb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 751Aandacht voor financiële gevolgen van Europees beleidnr. 2RAPPORTInhoudSamenvatting5   1Inleiding101.1Onderwerp van het onderzoek101.2Achtergrond10 1.3Verantwoordelijkheden121.4Financieel belang EU-beleid12 1.5Onderzoek Algemene Rekenkamer14 1.6Leeswijzer15   2Ontwikkeling nieuwe EU-beleidsvoorstellen162.1Typen EU-beleidsinstrumenten16 2.2Traject nieuwe EU-beleidsvoorstellen
Nederland17 2.3Traject in enkele andere EU-lidstaten20 2.4Conclusies24   3Informatie voor ministeriële besluitvorming en Staten-Generaal253.1Inhoud informatievoorziening: fiches25 3.1.1Overzicht25 3.2Kwaliteit en onderbouwing informatie32 3.3Tijdigheid informatievoorziening33 3.4Informatie-uitwisseling met de
Staten-Generaal34 3.5Gevolgen veranderingen 1 mei
200343 3.6Conclusies45    4Kosten geïmplementeerd EU-beleid en risico's nieuwe voorstellen474.1Gevolgen geïmplementeerd EU-beleid474.2Risico's nieuwe EU-beleidsvoorstellen514.3Conclusies51    5Conclusies en aanbevelingen535.1Conclusies535.2Aanbevelingen53 5.2.1Algemene aanbevelingen53 5.2.2Specifieke aanbevelingen per
fase54    6Reactie kabinet en Tweede Kamer, nawoord Algemene Rekenkamer576.1Reactie kabinet576.2Reactie Tweede Kamer62    Bijlage 1Overzicht belangrijkste conclusies, aanbevelingen en toezeggingen64Bijlage 2Normenkader66Bijlage 3Berekening financiële gevolgen van nieuwe
Commissievoorstellen voor EU-begroting (periode 2003–2006, per Nederlands
beleids- terrein)68Bijlage 4Steekproef zestig onderwerpen72Bijlage 5Stukken naar Staten-Generaal (zestig onderwerpen)75Bijlage 6Onderwerpen met financiële gevolgen78Bijlage 7Enkele dossiers over mogelijke toekomstige financiële risico's84Bijlage 8Lijst van gebruikte afkortingen85SAMENVATTINGEen groot deel van de regelgeving die tegenwoordig in Nederland tot stand
komt, is het gevolg van Europees beleid. Dit beleid kan de nodige financiële
consequenties voor Nederland hebben. Maar het brengt ook maatschappelijke
baten met zich mee, zoals versterking van het milieu of geharmoniseerde veiligheidshandhaving.De Algemene Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de de informatie die
op de verschillende departementen wordt vergaard en vastgelegd over de financiële
consequenties die nieuwe EU-beleidsvoorstellen hebben voor Nederland. Het
gaat om informatie die bedoeld is als basis voor de ministeriële besluitvorming
over de betreffende beleidsvoorstellen en die tegelijkertijd dient om de Staten-Generaal
dit voorgenomen EU-beleid voor te leggen.In het onderzoek zijn 451 «fiches» (beknopte informatiedocumenten
over nieuwe EU-beleidsvoorstellen) beoordeeld die tussen 1 januari 2001
en 1 mei 2003 aan de Staten-Generaal zijn gestuurd. Omdat de Algemene
Rekenkamer de uitwerking wilde vaststellen van enkele wijzigingen die op 1 mei
2003 zijn aangebracht in de «leidraad» waarmee de fiches worden
opgesteld, heeft zij tevens 131 fiches van na 1 mei 2003 onderzocht.
Als verdieping zijn van zestig onderwerpen uit de 451 fiches de onderliggende
dossiers beoordeeld op inhoud en kwaliteit.Behalve aan de inhoud en kwaliteit van de informatie zelf is in het onderzoek
aandacht besteed aan het traject van de informatievoorziening aan de Staten-Generaal.
Dit traject loopt van het moment van ontwikkeling van het nieuwe beleidsvoorstel
in Brussel tot de implementatie of naleving van het vastgestelde beleid in
Nederland.Er is ook gekeken naar de opzet van dit traject in een aantal andere lidstaten.Ten slotte zijn de financiële gevolgen van zeven recent in Nederland
geïmplementeerde EU-beleidsvoorstellen onderzocht, en het moment waarop
deze consequenties duidelijk werden.ConclusiesOnderschatting financiële gevolgenDe Algemene Rekenkamer komt tot de conclusie dat voorafgaand aan nationale
besluitvorming financiële aspecten van nieuw EU-beleid weinig aandacht
krijgen en dat mogelijke financiële gevolgen worden onderschat. Het gevolg
daarvan is dat Nederland meer dan eens met financiële «verrassingen»
is geconfronteerd: financiële gevolgen werden pas duidelijk op het moment
dat besluitvorming in Brussel was afgerond en het nieuwe EU-beleid in Nederland
moest worden geïmplementeerd.Financiële informatie van gebrekkige kwaliteitUit het onderzoek is ook naar voren gekomen dat de verzameling en verwerking
van gegevens over de financiële gevolgen van nieuwe EU-beleidsvoorstellen
zoals deze thans plaatsvindt op de departementen, voor verbetering
vatbaar is. De kwaliteit van de financiële informatie, voorzover aanwezig,
vertoont gebreken. De informatievoorziening in de fiches bevat weinig concrete
gegevens over mogelijke financiële gevolgen voor Nederland. Als er in
de onderliggende dossiers al sprake is van een aanduiding van mogelijke financiële
gevolgen van nieuwe EU-beleidsvoorstellen voor Nederland, is deze meestal
niet gekwantificeerd, niet concreet, niet goed onderbouwd, en niet voorzien
van een aanduiding van de duur van het beleid c.q. de periode waarin de kosten
zullen moeten worden gemaakt.Informatievoorzieningsproces te traagDe informatievoorziening verloopt langzaam. De Algemene Rekenkamer heeft
vastgesteld dat bij een aantal beleidsonderwerpen de onderhandelingen in Brussel
al waren begonnen voordat het fiche de Staten-Generaal bereikte. Daarmee is
de Staten-Generaal een mogelijkheid ontnomen om invloed uit te oefenen op
het standpunt dat wordt ingenomen bij de onderhandelingen in Brussel.De Algemene Rekenkamer vindt dat in de toekomst financiële «verrassingen»
voorkomen moeten worden. De informatievoorziening moet zodanig zijn dat een
weloverwogen standpuntbepaling mogelijk is. De sinds mei 2003 ingezette verbeteringen
zijn een stap in de goede richting, maar naar het oordeel van de Algemene
Rekenkamer niet afdoende. Aanvullende wijzigingen zijn nodig in de wijze waarop
met nieuwe EU-beleidsvoorstellen wordt omgegaan. Hierbij dient de gedachte
centraal te staan dat de EU steeds meer «binnenland» is. Dat betekent
dat al in een veel vroeger stadium dan nu op een goed onderbouwde wijze duidelijk
moet worden gemaakt welke onderwerpen tot ingrijpende budgettaire en financiële
consequenties voor Nederland kunnen leiden, en welke niet. Al in het voortraject
moeten de dossiers met een mogelijk grote financiële impact worden geïdentificeerd.Vervolgens dienen de ministeries een maximale inspanning te leveren de
informatie sneller naar de Staten-Generaal te sturen, zodat deze hun rol als
democratisch controleur beter invulling kunnen geven.AanbevelingenDe Algemene Rekenkamer komt onder andere tot de volgende aanbevelingen. VoortrajectDe minister van Buitenlandse Zaken dient in samenspraak met de minister
van Financiën te onderzoeken hoe de huidige combinatie van inhoudelijke
positiebepaling per departement en de centrale procescoördinatie in de
werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC) kan worden aangevuld
met een meer inhoudelijke coördinatie, en wat daarvoor de beste positionering
is. Dit zodat in een zo vroeg mogelijk stadium duidelijk wordt welke onderwerpen
ingrijpende financiële gevolgen voor Nederland kunnen hebben. Daarbij
zou hij tevens moeten nagaan hoe de dossiers met een mogelijk grote impact
het beste kunnen worden gevolgd door de betrokken vakministeries, Buitenlandse
Zaken en Financiën, en of voor dergelijke onderwerpen een zwaarder afstemmingstraject
moet worden doorlopen.De Algemene Rekenkamer beveelt de minister van Buitenlandse Zaken ook
aan om samen met de andere ministers een systeem te ontwikkelen dat geschikt
is om centraal informatie te genereren over welke voortrajecten
van nieuwe Commissievoorstellen er op elk moment in Brussel gaande zijn.De Algemene Rekenkamer beveelt de minister van Financiën aan het
voortouw te nemen bij het opstellen van een gestructureerde
toets die de ministeries kunnen gaan gebruiken bij ontwikkelen van
informatie over mogelijke budgettaire en financiële gevolgen van nieuwe
EU-beleidsvoorstellen.Verder vraagt de Algemene Rekenkamer de minister van Financiën om
in samenspraak met de minister van Buitenlandse Zaken er bij de Europese Commissie
op aan te dringen dat betere financiële onderbouwingen bij de Commissievoorstellen
worden gemaakt, waarbij financiële gevolgen voor de lidstaten veel meer
aandacht krijgen.Opstellen ficheDe Algemene Rekenkamer beveelt alle ministers aan om voortaan verplicht
te stellen dat de directies Financieel-Economische Zaken tijdig worden geconsulteerd
bij het opstellen van de financiële paragraaf in fiches en bij mutaties
tijdens onderhandelingen in Brussel.De minister van Financiën zou de rol van zijn departement als financiële
«waakhond» tegenover de vakdepartementen meer invulling moeten
geven, zowel door een diepergaande beoordeling van de door ministeries aangeleverde
gegevens, als door het meer proactief bijstaan van de vakministeries.Informatievoorziening aan Staten-GeneraalDe ministers dienen de door henzelf opgestelde streefdoorlooptijd voor
fiches van zes weken waar te gaan maken. Daarnaast beveelt de Algemene Rekenkamer
alle ministers aan op de fiches op eenvoudige wijze duidelijk te maken hoe
belangrijk zij – vanuit hun eigen perspectief – het fiche vinden
op de volgende onderwerpen: subsidiariteit (is Europese regelgeving echt nodig?),
financiële gevolgen, administratieve- en beleidslasten, regelgeving.
Dit geeft de Staten-Generaal de mogelijkheid daarna hierover een eigen afweging
te maken.Verder zouden alle ministers de Staten-Generaal in afzonderlijke brieven
updates moeten sturen bij majeure wijzigingen of nieuwe inzichten tijdens
het onderhandelingstraject.Behandeling door Staten-GeneraalOnder het ontwerp-grondwettelijk verdrag van de EU krijgen nationale parlementen
een nieuwe rol. Er moet dan, nog vóór een definitief voorstel
van de Europese Commissie wordt gepubliceerd, door beide Kamers een uitspraak
worden gedaan over subsidiariteit. De Algemene Rekenkamer gaat ervan uit dat
dit alleen al op termijn zal moeten leiden tot herinrichting van het hele
met EU-beleid verbonden besluitvormingstraject.De Algemene Rekenkamer hoopt dat de ervaringen uit dit onderzoek bij die
herinrichting betrokken zullen worden.Reactie kabinetDe staatssecretaris voor Europese Zaken heeft namens het kabinet bij brief
van 24 augustus 2004 gereageerd op het onderzoek.Het kabinet is het met de Algemene Rekenkamer eens dat inschattingsfouten
als het gaat om de financiële consequenties van Europees beleid een punt
van zorg zijn. De oprichting van de BNC-coördinatie begin jaren negentig
en de constante verbetering van dit coördinatieproces zijn bedoeld
om deze inschattingen zo goed mogelijk te maken. De staatssecretaris tekent
aan dat ook als tijdig goede inschattingen worden gemaakt, Commissievoorstellen
ongewenste financiële consequenties kunnen hebben, bijvoorbeeld omdat
Nederland wordt overstemd bij de besluitvorming, of omdat de budgettaire impact
tijdens de onderhandelingen verandert.Het kabinet stemt grotendeels in met de aanbevelingen om een gestructureerde
financiële toets te ontwikkelen, de Commissie te verzoeken betere informatie
te leveren en de directies FEZ verplicht te betrekken bij het opstellen van
fiches. Over deze laatste aanbeveling merkt de staatssecretaris op dat ook
nu in de leidraad staat dat de directies FEZ moeten worden geraadpleegd, maar
dat dit in de praktijk niet altijd blijkt te gebeuren. Het kabinet zal bezien
hoe dit kan worden verbeterd, onder meer door betere interdepartementale afstemming
tussen directies FEZ. Volgens de staatssecretaris wordt zo de door de Algemene
Rekenkamer geadviseerde versterking van de «waakhondrol» van Financiën
beter gewaarborgd.Het kabinet is het met de Algemene Rekenkamer eens is dat sommige dossiers
zware afstemming behoeven. Dergelijke afstemming vindt volgens de staatssecretaris
al plaats voor een aantal grote dossiers. Deze worden niet ter beoordeling
aan de BNC voorgelegd maar worden afgestemd in aparte expertgroepen. Daarnaast
kan in specifieke gevallen ook binnen het BNC-afstemmingscircuit zwaardere
afstemming dan normaal plaatsvinden. De staatssecretaris geeft aan dat het
project «Andere Overheid» een onderdeel «coördinatie
van EU-beleid» kent en dat daarin ook het aspect «afstemming»
zal worden meegenomen.Het kabinet ondersteunt de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om fiches
zo snel mogelijk naar het parlement te sturen en de doorlooptijd van zes weken
in acht te nemen. De staatssecretaris zegt toe dat het kabinet ernaar streeft
om, voordat in Brussel een gearticuleerd standpunt wordt ingenomen, de Kamer
daarover te informeren. In reactie op de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer
om het parlement te informeren over majeure wijzigingen die een voorstel ondergaat
tijdens de onderhandelingen, schrijft de staatssecretaris dat dit al gebeurt:
de eerstverantwoordelijke minister informeert het parlement hierover via de
geannoteerde agenda voor een bijeenkomst van de Raad van Ministers waar dit
punt staat geagendeerd, dan wel per brief aan de competente Kamercommissie.In antwoord op de laatste twee aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer,
gericht op informatievoorziening aan het parlement, prioriteitsaanduiding
op fiches en het sturen van updates van dossiers waaraan belangrijke financiële
gevolgen verbonden zijn, stelt de staatssecretaris dat de wensen van het parlement
richtinggevend zullen zijn voor het kabinet bij het besluit om de informatievoorziening
op deze punten aan te passen.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer neemt met instemming kennis van de toezeggingen
van het kabinet om de kwaliteit van de financiële informatie in fiches,
en de onderbouwing ervan, te verbeteren. Zij is overigens van oordeel dat
in aanvulling op de inzet van alle departementen in dezen, het Ministerie
van Financiën een eigenstandige verantwoordelijkheid heeft om de kwaliteit
van financiële informatie te waarborgen. De Algemene Rekenkamer constateert dat het kabinet geen gevolg geeft aan
haar aanbeveling om te onderzoeken hoe de huidige combinatie van inhoudelijke
positiebepaling per departement en centrale procescoördinatie in de werkgroep
BNC, zou kunnen worden aangevuld met een meer inhoudelijke coördinatie.
Evenmin wordt haar aanbeveling overgenomen om een systeem te ontwikkelen voor
het centraal genereren van een overzicht van de voortrajecten van nieuwe Commissievoorstellen
die gaande zijn, zodat duidelijk wordt bij welke inhoudelijke werkgroepen
wordt geparticipeerd en welke onderwerpen in de pijplijn zitten.De Algemene Rekenkamer wil benadrukken dat beide aanbevelingen erop gericht
zijn om beter en eerder dan nu het geval is te kunnen signaleren met welke
financiële gevolgen Nederland later geconfronteerd kan worden.Reactie voorzitter Tweede KamerDe voorzitter van de Tweede Kamer heeft bij brief van 24 augustus
2004 op het onderzoek gereageerd. Hij was uitgenodigd om in te gaan op de
passages die de werkwijze van de Tweede Kamer beschrijven.In reactie op de constatering dat de meeste EU-onderwerpen relatief weinig
aandacht krijgen van de Tweede Kamer merkt de voorzitter op dat de Tweede
Kamer maatregelen heeft genomen om de aandacht voor EU-onderwerpen te versterken.
Hij noemt onder meer de aanstelling per 1 september 2004 van een permanent
vertegenwoordiger op ambtelijk niveau bij de Europese instellingen. Deze zal
het parlement gevraagd en ongevraagd informeren over belangrijke beleidsontwikkelingen.Over de bevinding van de Algemene Rekenkamer dat de overeengekomen termijn
van zes weken na verschijnen van het Commissievoorstel waarbinnen het parlement
een fiche over het voorstel moet hebben ontvangen, niet wordt gehaald, geeft
de voorzitter aan dat indien hierin geen verbetering mocht optreden, de Kamer
de regering hierop zal aanspreken.Van de constatering dat informatie in vervolg op een fiche veelal een
plaats krijgt in de geannoteerde agenda's, maar dan niet aan de orde komt
doordat deze agenda's vaak overvol zijn, heeft de Kamer volgens de voorzitter
goede nota genomen. Hij geeft aan dat immers niets de Kamer belet om een onderwerp
dat zij belangrijk vindt, apart te agenderen in een ander AO dan dat ter voorbereiding
op de Raadsvergadering.De voorzitter geeft aan dat de Tweede Kamer de bevindingen, conclusies
en aanbevelingen graag zal gebruiken om haar controlerende taak ten aanzien
van het EU-beleid nog verder te versterken.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer waardeert het bijzonder dat de voorzitter van de
Tweede Kamer bereid was te reageren op die passages die de werkwijze van de
Tweede Kamer betreffen. Zij kijkt met belangstelling uit naar de in het vooruitzicht
gestelde behandeling van dit rapport in het najaar van 2004. 1. INLEIDING1.1 Onderwerp van het onderzoekMeer dan de helft (50 à 60%) van de regelgeving die tegenwoordig
in Nederland tot stand komt, is het gevolg van Europees beleid.1 Het EU-beleid omvat vrijwel alle beleidsterreinen waarop Nederland
zelf beleid maakt. De meeste Nederlandse ministeries zijn dan ook betrokken
bij de ontwikkeling van het Europese beleid. Niettemin is Nederland al meer
dan eens met financiële «verrassingen» geconfronteerd: financiële
gevolgen werden pas duidelijk op het moment dat het nieuwe EU-beleid in Nederland
moest worden geïmplementeerd.Financiële verrassingenLuchtkwaliteitrichtlijnenSinds 1997 heeft de Europese
Commissie verschillende richtlijnen aangenomen ter verbetering van de luchtkwaliteit,
bijvoorbeeld te bereiken door aanpassing van wegen in stedelijke gebieden.
Dit is onder andere belangrijk voor astmapatiënten. Ten tijde van de
introductie van het beleid door de Commissie (1997) schatte het Ministerie
van VROM de kosten voor Nederland op € 1,3 tot € 3,2 miljoen
per jaar. In 1998 werd uitgegaan van maar liefst € 340 miljoen totale
extra kosten. Toen begonnen werd met de voorbereiding van de implementatie
bleken de kosten nog veel hoger uit te gaan vallen. Sinds 2001 zijn kostenramingen
ontwikkeld waarbij de totale kosten voor Nederland uiteenlopen van € 21
miljoen en tot zelfs ruim € 16 miljard. Vogel-
en Habitatrichtlijn De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn van
eind jaren zeventig en eind jaren tachtig van de vorige eeuw beschermen natuurgebieden
in Europa. De implementatie ervan leidt tot hoge administratieve kosten voor
verschillende overheden, en tot extra kosten voor investeringen en uitvoering
en beheer door overheden. Bij de introductie van de Commissievoorstellen en
later bij de besluitvorming in Brussel waren mogelijke kosten voor de Ministeries
van LNV en VROM geen issue. Bij implementatie in de Flora- en faunawet (2002)
en Natuurbeschermingswet (1981–2003) is gaandeweg duidelijk geworden
dat de kosten voor Nederland circa € 270 miljoen per jaar zullen
bedragen. Bron: dit rapport, hoofdstuk 4.Gezien de impact die nieuw EU-beleid kan hebben is het van belang dat
de informatievoorziening aan de Tweede Kamer over de financiële consequenties
van dat beleid inhoudelijk adequaat is en tijdig plaatsvindt. De Algemene
Rekenkamer is in dit onderzoek nagegaan of dit het geval is.1.2 AchtergrondEU-beleidsvoorstellen doorlopen verschillende stadia. Ze worden ontwikkeld
in Brussel in een complex samenspel tussen de instituties van de Europese
Unie en de EU-lidstaten. Een nieuw EU-beleidsvoorstel wordt als een «Commissievoorstel»
gepubliceerd door de Europese Commissie: hierin geeft de Commissie aan welk
nieuw beleid wordt voorgesteld en welke vorm dat krijgt. Na de ministeriële
standpuntbepaling voor het nieuwe EU-beleidsvoorstel worden de Staten-Generaal
door de regering over het voorstel geïnformeerd door middel van een «fiche»
(een beknopt informatiedocument met een standaardopzet).De Staten-Generaal kunnen invloed uitoefenen op de standpuntbepaling van
de regering. Het vastgestelde regeringsstandpunt vormt vervolgens de
inbreng van de Europese regering bij de onderhandelingen over het voorgenomen
EU-beleid. Na deze onderhandelingen vindt de definitieve besluitvorming in
Brussel plaats in de Raad van Ministers van de EU en het Europees Parlement.
Daarna dient het nieuwe beleid in de lidstaten te worden geïmplementeerd
respectievelijk nageleefd (afhankelijk van welk type wetgeving het betreft).1.3 VerantwoordelijkhedenEU-beleid raakt vrijwel alle beleidssectoren in Nederland.2 Derhalve zijn ook alle Nederlandse ministeries betrokken bij de beleidsvoorbereiding
voor nieuw EU-beleid en de implementatie daarvan in Nederland. Speciale posities
worden daarbij ingenomen door:• de minister van Buitenlandse Zaken (BuiZa), vanwege zijn algehele
coördinerende rol voor EU-vraagstukken;• de minister van Financiën, vanwege zijn wakende rol voor mogelijke
financiële gevolgen voor Nederland;• de minister van Justitie, vanwege zijn verantwoordelijkheid voor
het algehele wetgevings(kwaliteits)beleid, inclusief wetgeving die voortkomt
uit nieuwe EU-beleidsvoorstellen.Interdepartementale actoren die betrokken zijn bij de introductie van
nieuw EU-beleid in Nederland zijn: de Werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen
(BNC), de Interdepartementale Commissie Europees Recht (ICER) en de CoördinatieCommissie
(CoCo). De ministerraad stelt de fiches die naar de Staten-Generaal gaan vast.
Een belangrijke positie wordt ingenomen door de Permanente Vertegenwoordiging
(ambassade) van het Koninkrijk der Nederlanden bij de EU in Brussel. De Permanente
Vertegenwoordiging is op verschillende niveaus en op verschillende momenten
betrokken bij onderhandelingen tussen lidstaten over nieuwe beleidsvoornemens
van de Commissie. Bij de Permanente Vertegenwoordiging werken ambtenaren van
alle Nederlandse ministeries, behalve Algemene Zaken.De Staten-Generaal zijn een belangrijke actor voor nieuwe EU-beleidsvoorstellen
in Nederland, omdat op EU-gebied de Nederlandse regering alleen door haar
democratisch gecontroleerd kan worden, en vanuit haar rol als medewetgever.1.4 Financieel belang EU-beleidDe EU-begroting omvat circa € 100 miljard per jaar. Dit geld
wordt gebruikt om het EU-beleid in de lidstaten, uitgevoerd door de lidstaten
zelf of door de Europese Commissie, te bekostigen.Nederland draagt jaarlijks circa € 5 miljard af aan de EU. Daar
tegenover staat tussen de € 1,5 miljard en € 2 miljard
aan jaarlijkse ontvangsten. Dit zijn vooral gelden die Nederland van de EU
krijgt in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (in 2002 bijna € 1,2
miljard), de structuurfondsen (in 2002 € 55 miljoen) en de overige
geldstromen (in 2002 ongeveer € 270 miljoen), zoals subsidies voor
onderzoek, technologie en ontwikkeling.3 Deze
gelden worden ingezet bij de uitvoering van EU-beleid in Nederland.Directe financiële gevolgenEU-beleid kan op verschillende niveaus directe financiële gevolgen
hebben: op het niveau van de EU, op het niveau van de (nationale begroting
van een) lidstaat, op het niveau van de decentrale overheden, maar ook op
het niveau van bedrijven en burgers. Er kunnen bijvoorbeeld rechtstreekse
financiële gevolgen zijn voor de rijksbegroting als er moet worden geïnvesteerd
in aanpassing van infrastructuur. Dergelijke kosten kunnen echter ook neerslaan
bij decentrale overheden.4 Nieuwe EU-beleidsvoorstellen
kunnen ook leiden tot hogere personeelskosten van de rijksoverheid of van
decentrale overheden, als bijvoorbeeld de controles op een bepaald terrein
moeten worden geïntensiveerd.Verder kan de manier waarop een EU-beleidsvoorstel wordt geïmplementeerd
nog andere extra kosten met zich meebrengen. De nationale wijze van implementatie
is uiteindelijk een besluit van de Tweede Kamer, op voorstel van de betrokken
bewindslieden.Extra administratieve lastenEU-beleid kan ook extra administratieve lasten voor burgers en bedrijven
en beleidslasten voor overheden met zich meebrengen.5 Het terugdringen van de administratieve lasten voor bedrijven is een
speerpunt voor het huidige kabinet; het wil de administratieve lasten met
25% terugbrengen. De totale omvang van de administratieve lasten is recent
ingeschat op € 16,4 miljard. Hiervan is volgens het Ministerie van
Financiën ongeveer 40% afkomstig uit EU-beleid.6Totaalbeeld kosten en baten voor NederlandHet totale financiële belang van het EU-beleid voor Nederland –
zowel voortkomend uit de EU-regels zelf als uit de nationale implementatie
ervan – is niet bekend. Behalve kosten zijn aan nieuw EU-beleid vaak
ook belangrijke maatschappelijke baten voor Nederland
verbonden, zoals versterking van het milieu of geharmoniseerde veiligheidshandhaving.
De opbrengsten daarvan zijn niet rechtstreeks in euro's te vertalen.In dit onderzoek besteedt de Algemene Rekenkamer alleen aandacht aan de
kosten.1.5 Onderzoek Algemene RekenkamerBij het besluitvormingsproces over nieuwe EU-beleidsvoorstellen dient
de regering inzicht te hebben in eventuele toekomstige financiële consequenties.
Verder dienen vanuit het oogpunt van democratische controle de Staten-Generaal
door de regering juist, tijdig en volledig met kwalitatief goede gegevens
te worden geïnformeerd over nieuwe EU-beleidsvoorstellen en de mogelijke
kosten daarvan voor Nederland in termen van financiële en beleids- en
administratieve consequenties.7 Alleen dan kunnen
de Staten-Generaal hun respectievelijke rollen in het begrotingsproces ten
volle tot gelding brengen en hun rol als medewetgever adequaat vervullen.De Algemene Rekenkamer is in dit onderzoek nagegaan of de informatie die
wordt gebruikt bij de ministeriële standpuntbepaling en de informatievoorziening
aan de Staten-Generaal aan de zojuist geschetste normen voldoet. Hiertoe heeft
zij aandacht besteed aan de volgende onderwerpen:1. het traject van informatievoorziening tussen het moment van beleidsontwikkeling
in Brussel tot beleidsimplementatie respectievelijk -naleving in Nederland;2. de (kwaliteit van de) informatie die voor ministeriële besluitvorming
en informatievoorziening aan de Staten-Generaal in fiches wordt vastgelegd
over de financiële gevolgen (inclusief administratieve en beleidslasten)
van nieuwe EU-beleidsvoorstellen en de benutting van die informatie door de
Staten-Generaal;3. de financiële gevolgen (inclusief administratieve en beleidslasten)
van reeds geïmplementeerd EU-beleid, en het moment waarop deze consequenties
duidelijk zijn geworden.De Algemene Rekenkamer heeft het onderzoek uitgevoerd bij alle ministeries
(behalve Algemene Zaken), en bij de Permanente Vertegenwoordiging in Brussel.
Bij alle betrokkenen is informatie opgevraagd, zijn dossiers onderzocht, en
zijn gesprekken gevoerd. Voorts zijn er contacten geweest met de ambtelijke
ondersteuning van de Tweede Kamer.1.6 LeeswijzerDe Algemene Rekenkamer heeft in dit onderzoek om te beginnen het traject
van informatievoorziening over nieuwe EU-beleidsvoorstellen in Nederland in
kaart gebracht. Op basis van openbare bronnen heeft zij een beeld verkregen
van de werkwijze in een aantal andere EU-lidstaten.De beschrijving van de verschillende werkwijzen is opgenomen in hoofdstuk
2.Vervolgens zijn alle 451 fiches onderzocht die tussen 1 januari 2001
en 1 mei 2003 aan de Staten-Generaal zijn gestuurd. De Algemene Rekenkamer
heeft daarbij onder andere gekeken naar de dossiervorming, de volledigheid
van de informatie, de tijdigheid en kwantiteit van de informatievoorziening
aan de Staten-Generaal, en de wijze waarop de Staten-Generaal op de verstrekte
informatie gereageerd heeft. Omdat zij de uitwerking wilde vaststellen van
enkele wijzigingen die op 1 mei 2003 zijn aangebracht in de «leidraad»
waarmee de fiches worden opgesteld, heeft de Algemene Rekenkamer vervolgens
nog 131 fiches van de 272 tussen 1 mei 2003 en 1 mei 2004 ingediende
fiches onderzocht. Als verdieping zijn van zestig onderwerpen uit de 451 fiches
de onderliggende dossiers beoordeeld op inhoud en kwaliteit. De resultaten
daarvan worden beschreven in hoofdstuk 3.Ten slotte zijn zeven «oudere» onderwerpen – los van
de bovengenoemde 451 fiches – van reeds in Nederland geïmplementeerd
EU-beleid onderzocht. Dit zijn onderwerpen die jaren geleden geïmplementeerd
zijn en waarvan nu bekend is dat ze grote financiële gevolgen hebben
voor Nederland. De Algemene Rekenkamer is nagegaan op welk moment welke kennis
bestond over mogelijke financiële en beleids- en administratieve consequenties
voor Nederland. Deze analyse vormt het onderwerp van hoofdstuk 4.In hoofdstuk 5 is een slotbeschouwing opgenomen waarin de conclusies uit
het onderzoek en aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer worden geresumeerd.Het concept-rapport is voor commentaar voorgelegd aan alle ministers.
De staatssecretaris voor Europese Zaken heeft op 24 augustus 2004 namens
het kabinet gereageerd op het onderzoek.De voorzitter van de Tweede Kamer is uitgenodigd te reageren op de beschrijving
van de gang van zaken bij de Tweede Kamer. Bij brief van 24 augustus
2004 heeft hij dit gedaan.Een weergave van de correspondentie en het nawoord van de Algemene Rekenkamer
is opgenomen in hoofdstuk 6.Voor een overzicht van de belangrijkste conclusies, aanbevelingen en toezeggingen
wordt verwezen naar bijlage 1 van dit rapport. 2. ONTWIKKELING NIEUWE EU-BELEIDSVOORSTELLENHoe komt nieuw EU-beleid tot stand en wie zijn daarbij de belangrijkste
actoren? Deze vraag staat in dit hoofdstuk centraal.Eerst wordt beschreven welke soorten beleidsinstrumenten de EU tot haar
beschikking heeft (§ 2.1) en hoe het traject van de totstandkoming
van nieuw EU-beleid in Nederland eruit ziet (§ 2.2). Daarna volgt
een overzicht van de wijze waarop in een aantal andere EU-lidstaten met nieuwe
EU-beleidsvoorstellen wordt omgegaan (§ 2.3).2.1 Typen EU-beleidsinstrumentenOp grond van het EU-verdrag is het EU-beleid gestoeld op drie pijlers
van de Unie. Onderscheiden worden:– het «gewone» communautaire beleid van de Europese
Gemeenschap (EG, eerste pijler);– het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid (GBVB,
tweede pijler); en– het gezamenlijk beleid op het gebied van politiële en justitiële
samenwerking in strafzaken, en voorkoming en bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat
(JBZ, derde pijler).Binnen de drie pijlers van het EU-beleid kunnen verschillende typen beleidsinstrumenten
worden ingezet. Tabel 1 (zie volgende bladzijde) geeft een overzicht.8De belangrijkste beleidsinstrumenten van de EU zijn de wetgevingsinstrumenten
van de eerste pijler: verordeningen en richtlijnen. Een verordening is rechtstreeks verbindend in al zijn onderdelen en rechtstreeks
van toepassing op elke lidstaat. Een verordening hoeft in beginsel niet te
worden omgezet in bepalingen van nationaal recht. Een verordening kan wel
leiden tot verandering in uitvoerings- en handhavingsbepalingen. Soms gaat
dit gepaard met financiële consequenties, of heeft het gevolgen voor
de administratieve lasten binnen een lidstaat.Richtlijnen zijn verbindend ten aanzien van
het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is. Nationale
instanties hebben de bevoegdheid om de vorm en middelen te kiezen die zij
zelf het passendst vinden. Richtlijnen leiden in beginsel dus wel tot aanpassing
van de wet- en regelgeving in Nederland, en daarmee mogelijk ook tot financiële
en administratieve consequenties voor de rijksoverheid en/of decentrale bestuursorganen.
Bij richtlijnen wordt na het EU-beleidstraject ook het reguliere wetgevingstraject
doorlopen. Alle voorstellen van wetgeving worden aan wetgevingstoetsen onderworpen.
Hierbij moeten volgens de Comptabiliteitswet onder andere de financiële
consequenties van het te implementeren beleid voor het Rijk worden aangegeven,
ook indien deze budgettair-neutrale wijzigingen bevatten. Tabel 1. Typen EU-beleidsinstrumenten Eerste pijler (EG)Tweede pijler (GBVB)Derde
pijler (JBZ)Verordening:
Rechtstreeks verbindend in alle onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in
elke lidstaatGemeenschappelijk standpunt: Aanpak voor een bepaalde aangelegenheid
van geogra- fische of thematische aard, voor een derde land of op een internationale
conferentieGemeenschappelijk
standpunt:Beschrijving van de aanpak van de Unie ten aanzien van
een bepaalde aangelegenheidRichtlijn: Verbindend voor het te berei- ken resultaat voor elke lid- staat
waarvoor zij bestemd isGemeenschappelijk optreden: Operationeel optreden van
de lidstaten van de Euro- pese Unie in specifieke situatiesKaderbesluit:
Verbindend voor het te berei- ken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij
bestemd is.Beschikking:
Voor andere aangelegenheden binnen eerste pijler. Verbindend in alle onderdelen
voor degenen tot wie gerichtBesluit: Voor andere aangelegenheden binnen tweede pijler.
Verbindend in alle onderdelen voor degenen tot wie gerichtBesluit: Voor andere aangelegenheden
binnen derde pijler. Verbindend in alle onderdelen voor degenen tot wie gericht Groenboek: discussiedocument van de Europese Commissie, vaak over een geheel
beleidsgebiedWitboek: resultaten Groenboek in de vorm van concrete aanbevelingen en/of
aangekondigde beleidsvoorstellenMededeling: niet-bindend rechtsinstrument met bijvoorbeeld voorstel of toekomstvisieBinnen de derde pijler zijn vooral de kaderbesluiten van belang. Deze betreffen onderlinge aanpassing van wettelijke
en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten. Ze zijn verbindend voor
de lidstaten voor het te bereiken resultaat. Aan de nationale instanties wordt
de bevoegdheid gelaten om vorm en middelen te kiezen. Ze hebben geen rechtstreekse
werking. De kaderbesluiten zijn vergelijkbaar met de richtlijnen binnen de
eerste pijler,9 en worden ook wel eens als richtlijnen
aangeduid.Andere EU-beleidsinstrumenten zijn «groenboeken», «witboeken»
en «mededelingen».Een groenboek is een discussiedocument dat
een algemene beschrijving geeft van een beleidsterrein, met inhoudelijke verkenningen
voor de toekomst. Een witboek bevat resultaten
van discussies naar aanleiding van groenboeken, aangevuld met (aankondigingen
van) concrete beleidsvoorstellen.In een mededeling geeft de Commissie een analyse
van nieuwe relevante ontwikkelingen en doet ze aanbevelingen voor de mogelijke
reactie daarop, of geeft ze haar visie op hoe een bepaald beleidsterrein zich
in de komende jaren zou moeten ontwikkelen. Mededelingen zijn niet-bindende
rechtsinstrumenten die ter informatie aan de Raad en het Europees Parlement
worden gestuurd.2.2 Traject nieuwe EU-beleidsvoorstellen NederlandDe meeste EU-beleidsvoorstellen worden ontwikkeld binnen de eerste pijler,
dat wil zeggen: maken deel uit van het «gewone» communautaire
beleid. Figuur 3 geeft het traject weer.10Voorbereiding in BrusselDe belangrijkste actoren die betrokken zijn bij nieuwe EU-beleidsvoorstellen
zijn de Europese Commissie, de Raad van ministers en het Europees Parlement.Het formele initiatiefrecht voor nieuwe beleidsvoorstellen berust bij
de Commissie, maar ideeën daarvoor kunnen ook aan de Commissie worden
voorgelegd door de Raad en door de lidstaten. De Commissie stelt het voorstel
op.Alvorens de Commissie met voorstellen komt kent het traject diverse sporen.
Van de zijde van de lidstaten zijn in deze fase departementale experts betrokken
die participeren in vele werkgroepen, expertgroepen of informeel overleg voeren.
Vanuit Nederland wordt er in deze fase geen nationale coördinatie of
regie gevoerd, maar bestaat de betrokkenheid vooral uit de verschillende departementale
experts.Traject in NederlandVanaf het moment dat een nieuw EU-beleidsvoorstel is gepubliceerd door
de Commissie zorgt de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC)
voor de procesmatige coördinatie. De werkgroep wordt voorgezeten door
het Ministerie van BuiZa en komt sedert januari 2004 wekelijks bijeen, daarvoor
tweewekelijks. De werkgroep heeft een standaardbezetting met van elk ministerie
een ambtenaar.11De werkgroep BNC wijst een departement aan dat voor de inhoudelijke coördinatie
van het voorstel zorgt. In de regel is dat het departement dat verantwoordelijk
is voor het beleidsterrein. In overleg met eventuele andere betrokken departementen
wordt een «ambtelijk fiche» opgesteld. Dit vormt de basis voor
de ministeriële standpuntbepaling. Voor het opstellen wordt de notitie
«Leidraad invulling BNC-fiches» gehanteerd.Het Ministerie van Financiën beoordeelt mogelijke financiële
gevolgen van nieuw EU-beleid. De directie Buitenlandse Financiële Betrekkingen,
afdeling EU en de Inspectie Rijksfinanciën (IRF) van het ministerie zijn
daarbij betrokken. Financiën beoordeelt op basis van de titel van een
fiche en screening van het Commissiedocument of er in het fiche aandacht besteed
moet worden aan de financiële gevolgen. De IRF toetst, in beperkte tijd,
wat andere departementen hebben aangeleverd.De accordering van het fiche, alsmede discussies over fiches waarover
in de werkgroep BNC geen besluit is genomen, vindt plaats in de Coördinatiecommissie
voor Europese Integratie- en Associatieproblemen (CoCo). De «CoCo-conclusies»
worden in de ministerraad vastgesteld. Het vastgestelde fiche geeft het regeringsstandpunt
weer en dient als basis voor de Nederlandse inbreng bij het begin van de onderhandelingen
in de Raadwerkgroepen in Brussel.Het Ministerie van BuiZa verstrekt de goedgekeurde fiches – ook
wel aangeduid als «politieke fiches» – aan de Staten-Generaal.
De Staten-Generaal kunnen indien gewenst de Nederlandse stellingname in Brussel
beoordelen en beïnvloeden.Tot februari 2003 werden de binnengekomen fiches in de Tweede Kamer eerst
inhoudelijk besproken in de vaste commissie voor Europese Zaken. Deze commissie
wordt ondersteund door een staf van drie personen (stand 2003). Vervolgens
werden de fiches doorgestuurd naar de betreffende inhoudelijke vakcommissie.
Sinds februari 2003 worden de fiches zonder bespreking in de vaste commissie
Europese Zaken met een advies van de griffier van deze commissie doorgeleid
naar de betreffende vakcommissie. Daarnaast stuurt de verantwoordelijke minister
sinds kort zelf fiches over richtlijnen waarbij implementatie
leidt tot aanpassing van wetgeving in formele zin naar de vakcommissie. De
vakcommissies kunnen de fiches indien gewenst agenderen voor bespreking.Alle fiches worden tevens naar de Eerste Kamer gestuurd.Onderhandeling en besluitvorming in BrusselDe onderhandelingen vinden eerst plaats in een Raadswerkgroep. Het eerstverantwoordelijke
departement stelt – in overleg met overige betrokken departementen –
een instructie op voor de deelnemers in de Raadswerkgroep. Deze instructie
gaat naar de Permanente Vertegenwoordiging in Brussel.Nadat in de raadswerkgroepen al dan niet overeenstemming is bereikt, worden
de onderwerpen besproken in het Comité van Permanente Vertegenwoordigers
(Coreper). De instructie daarvoor wordt vastgesteld in het wekelijkse Interdepartementale
Instructieoverleg. De Permanent Vertegenwoordiger (PV) brengt het Nederlandse
standpunt in het Coreper in.Het Nederlandse standpunt voor de Raad van ministers van de EU wordt –
op basis van een voorstel van de CoCo – in de ministerraad vastgesteld.12 De Staten-Generaal ontvangt de geannoteerde agenda
van de Raad. Aan de hand daarvan wordt in de week voorafgaand aan de vergadering
van de Raad meestal een Algemeen Overleg geagendeerd waarin de Tweede Kamer
met de regering over het standpunt van gedachten kan wisselen.De uiteindelijke besluitvorming in de EU vindt plaats binnen de Raad van
ministers van de EU en, afhankelijk van het voorstel, het Europees Parlement.ImplementatieNa het EU-traject volgt – indien van toepassing, zoals bij richtlijnen –
nog een nationaal wetgevingstraject bij invoering of aanpassing van wetten.
Hiervoor zijn de vakdepartementen zelf verantwoordelijk. De minister van Justitie
heeft een algemene bevoegdheid voor wetgevingskwaliteit en zit daarover een
interdepartementaal overleg voor.2.3 Traject in enkele andere EU-lidstatenDe Algemene Rekenkamer heeft geïnventariseerd hoe de trajecten voor
de totstandkoming van nieuw EU-beleid zijn opgezet in België, Duitsland,
Denemarken, Frankrijk, Finland en het Verenigd Koninkrijk.13 Nagegaan is op welke wijze in deze EU-landen met nieuwe EU-beleidsvoorstellen
wordt omgegaan.14 Tabel 2 geeft een overzicht
van de informatievoorziening door de regeringen van deze landen.Tabel 2. Opzet departementale organisatie en informatievoorziening
in enkele EU-lidstaten. Land Informatieplicht aan parlementWie voert
de regie? BelgiëAlleen EU-verdragenMinisterie van Buitenlandse ZakenDenemarkenNeenMinisterie van Buitenlandse ZakenDuitslandJaMinisterie van FinanciënFinlandJaCabinet comité (onder minister-president)FrankrijkJa; alle EU-wetsvoorstellenSGCI (onder minister-president) NederlandNeenMinisterie van Buitenlandse ZakenVerenigd KoninkrijkNeenCabinet Office (onder minister-president)Wettelijke informatieplicht regering jegens parlementIn België, Duitsland, Finland, en Frankrijk is de regering grondwettelijk
verplicht het parlement over EU-verdragen/wetsvoorstellen dan wel over alle
EU-aangelegenheden te informeren. Er zijn wel verschillen.In België heeft de regering de verplichting
het parlement over Europese verdragen te informeren.In Duitsland en Finland is de regering verplicht
het parlement in een zo vroeg mogelijk stadium uitvoerig te informeren over
alle EU-voorstellen.De Franse grondwet verplicht de regering alle
Europese wetsvoorstellen zo spoedig mogelijk naar het parlement te sturen.In Denemarken en Verenigd Koninkrijk (geen
grondwet) zijn de regeringen niet verplicht het parlement te informeren over
Europese zaken.Organisatie van de informatievoorzieningOok de organisatie van het informeren van de parlementen over EU-aangelegenheden
door de regeringen verschilt tussen de landen.In België moet de regering bij het bepalen
van een EU-standpunt rekening houden met zowel gewestelijke als federale actoren.
De belangrijkste coördinerende rol ligt bij het ministerie van Buitenlandse
Zaken. Problemen tussen ministeries om tot een eenduidig standpunt te komen,
worden vaak via ad-hoc-commissies opgelost.In Denemarken stelt het meestbetrokken ministerie
een «Notat» op dat vergelijkbaar is met het Nederlandse «ambtelijk
fiche». Dit stuk wordt via het ministerie van Buitenlandse Zaken, dat
de belangrijkste coördinerende rol heeft, doorgestuurd naar een van de
gespecialiseerde subcomités, bestaande uit ambtenaren en belangengroepen.
Na een beoordeling van gevolgen voor Denemarken wordt hier de Deense positie
opgesteld. In het «Comité voor Buitenlands Beleid», gevormd
door de minister-president, de minister van Buitenlandse Zaken en de overige
meestbetrokken ministers, worden eventuele onenigheden en politiek gevoelige
onderwerpen besproken. Daarna wordt de EU-commissie van het parlement goedkeuring
voor het Deens standpunt gevraagd.Het eerstverantwoordelijke ministerie in Duitsland dient na ontvangst van een Commissievoorstel een nota op te stellen.
Deze bevat informatie over het voorstel, politieke relevantie, belang voor
Duitsland, en de juridische en financiële gevolgen. De nota dient bij
nieuwe informatie geactualiseerd te worden. Het ministerie van Financiën
is hier de spil bij de coördinatie van de procesgang.Binnen de Prime Minister's Office in Finland
is een aparte commissie – het cabinet comité voor Europese Zaken –
belast met de coördinatie van EU-aangelegenheden. Het parlement ontvangt
EU-beleidsvoorstellen via de Raad van State. Van ieder EU-voorstel wordt door
het verantwoordelijke ministerie voor het parlement een brief opgesteld met
daarin een samenvatting en de volledige tekst van het voorstel, het belang
en de gevolgen van het voorstel voor Finland en het (voorlopige) standpunt
van de regering.In Frankrijk is het Sécrétariat
général du Comité Interministériel pour les questions
de coóperations économiques européennes (SGCI), onder verantwoordelijkheid van de minister-president, de coördinator
voor de procesgang over nieuwe EU-beleidsvoorstellen. De Conseil d'Etat (de
Franse Raad van State) filtert EU-voorstellen op hun wetgevende inhoud. In
openbare nota's geeft de Conseil het wetgevend karakter van een EU-voorstel
aan. Deze nota's worden samen met het EU-voorstel naar de Assemblée
Nationale, de Senat en het betrokken ministerie gestuurd. Gecoördineerd
door het SGCI wordt interdepartementaal overleg gevoerd om tot een ministerieel
standpunt te komen. Niet-wetgevende stukken worden rechtstreeks naar de EU-commissies
van beide Kamers gestuurd.In het Verenigd Koninkrijk ten slotte, dient
het eerstverantwoordelijke ministerie(s) een Explanatory Memorandum bij een
EU-voorstel op te stellen. Dit wordt naar het Cabinet Office, onder verantwoordelijkheid
van de minister-president, gestuurd. Het Cabinet Office vervult de centrale
coördinerende rol in de procesgang. Het memorandum bevat informatie over
het EU-voorstel, de wettelijke15 en financiële
gevolgen en de gevolgen voor het nationale beleid.Inhoud van de informatie en behandeling daarvanDe Algemene Rekenkamer is verder nagegaan welke informatie de parlementen
ontvangen en hoe de behandeling van EU-onderwerpen plaatsvindt. Tabel 3 geeft
een overzicht.Tabel 3. Parlementaire informatie en behandeling in enkele
lidstaten LandInformatie naar het parlementBehandeling in het parlement Welke informatieWanneerOrgaanBehandelingBelgiëAlleen informatie over EU-verdragen*Onbekend*EU-commissie. Eventueel eens
per maand DenemarkenAlle EU-voorstellen én Grundnotat. Via Buitenlandse ZakenGrundnotat: 4 weken na publicatie EU-voorstelEU-commissieUitgebreid bij fiche en tijdens onderhandelingen DuitslandAlle EU-voorstellen én nota. Via FinanciënNota: 5 dagen na ontvangst EU-voorstel. EU-commissies Bundestag
en BundesratIn Bundestag meestal in
commissie, soms plenair. In Bundesrat alleen onderwerpen die Länder aangaan FinlandAlle EU-voorstellen via Raad van State. Brief van verant- woordelijke
ministerOnbekend**EU-commissieUitgebreide
bestudering in (sub) commissie FrankrijkAlle EU-voorstellen Wetge- vende stukken met nota van Conseil
d'Etat. Via SCGI en Conseil d'EtatOnbekend**EU-commissies van Assemblée
en SenatBespreking mogelijk
in zowel Assemblee National als Senat; vooral voorstellen met wetge- vende
implicatiesNederlandAlle EU-voorstellen én
fiche. Via Buitenlandse ZakenTot 1 mei 2003 geen richtlijn. Daarna: zes weken na EU-voorstelCommissies
van Eerste en Tweede KamerBespreking mogelijk in vak- commissiesVerenigd KoninkrijkAlle
EU-voorstellen én Explanatory Memorandum Via Cabinet OfficeEU-voorstel: 2 dagen na publicatie. Explanatory Memorandum:
10 dagen laterEU-commissies van House of Commons
en House of LordsIn House of Commons soms behandeling
in subcommissies, in House of Lords soms uitgebreid onderzoek* Informatie over andere EU-onderwerpen wordt door het parlement zelf
verzameld.** Geen openbare informatie beschikbaar.In elk van deze landen heeft het parlement een EU-commissie, eventueel
aangevuld met subcommissies. De frequentie waarin de EU-commissie bijeenkomt,
verschilt per land. In de meeste gevallen is het gemiddeldéén
keer per week. De EU-commissies worden – met uitzondering van de House
of Lords in het Verenigd Koninkrijk – ondersteund door een secretariaat.
In België zijn dat drie personen. De Duitse Bundestag heeft een omvangrijke
onderzoeksstaf. In het Verenigd Koninkrijk heeft de House of Commons een staf
van zestien personen. De House of Lords heeft geen staf, maar tenminste twintig
Lords houden zich permanent bezig met EU-zaken. Bij bijzondere onderzoeken
loopt dit aantal op tot zeventig.Sinds 1999 ontvangt het parlement van België
alleen informatie van de regering over EU-verdragen. Dit besluit is genomen
omdat voorheen de informatie vaak te laat en zonder toelichting bij het parlement
kwam. Het parlement kan altijd aanvullende informatie vragen. Tevens kan de
EU-commissie, vooruitlopend op een belangrijk debat met de regering, hoorzittingen
organiseren waarvoor deskundigen en belangengroepen worden uitgenodigd. In
de EU-commissie hebben tevens tien Belgische europarlementariërs zitting.Het Deense parlement ontvangt van het ministerie
van Buitenlandse Zaken alle Commissievoorstellen. Vier weken daarna ontvangt
het parlement een «Grundnotat», vergelijkbaar met het Nederlandse
«politieke fiche». Bij gevoelige onderwerpen wordt de EU-commissie
al eerder geïnformeerd. Bij wijziging(en) van een EU-voorstel ontvangt
het parlement ook een «Grundnotat». Tien dagen voor een Raadsvergadering
te Brussel ontvangt de EU-commissie de agendapunten en de stand van zaken
omtrent lopende onderhandelingen. De vrijdag voor de Raadsvergadering presenteert
de betreffende minister de agendapunten en beantwoordt hij/zij vragen van
de EU-commissie. Vervolgens krijgt de minister een (bindend) mandaat mee.De Duitse Bundestag ontvangt alle EU-voorstellen
via het ministerie van Financiën. Vijf dagen daarna stuurt dit ministerie
een nota over het voorstel naar Bundestag en Bundesrat. De EU-stukken worden
door de EU-commissie van de Bundestag gerangschikt naar belang. In overleg
met de subcommissies wordt vastgesteld welke onderwerpen verder behandeld
worden. Een klein deel wordt plenair behandeld. In de Bundesrat worden EU-onderwerpen
behandeld die de Länder (deelstaten) aangaan.De EU-commissie en subcommissies van het parlement van Finland worden door de regering via de Raad van State geïnformeerd
over nieuwe EU-voorstellen, onderwerpen met wetgevende implicaties, en overige
EU-stukken zoals witboeken. Daarbij ontvangt het parlement een brief waarin
het belang en gevolgen van een voorstel voor Finland, alsmede het (voorlopige)
standpunt van de regering is verwoord. Een subcommissie bestudeert het EU-voorstel
nader. De commissies kunnen beschikken over alle documenten die tot het standpunt
hebben geleid. Voorafgaand aan een Raadsvergadering kan de EU-commissie haar
mening over EU-voorstellen kenbaar maken.Het Franse parlement ontvangt alle EU-stukken
via de SGCI. De wetgevende EU-stukken worden allemaal door de EU-commissies
van zowel Assemblée als Sénat bestudeerd. De resultaten van
de behandeling gaan naar een van de permanente commissies van de Assemblée.
Niet-wetgevende stukken gaan zonder toelichting van de EU-commissie naar de
permanente commissies. Voor extra informatie gebruiken de EU-commissies
en de permanente commissies ook informele kanalen, en de permanente vertegenwoordiging
in Brussel.Twee werkdagen na ontvangst stuurt het Europees secretariaat van het Cabinet
Office16 van het Verenigd
Koninkrijk het EU-voorstel naar de EU-commissie in het House of Commons
én het House of Lords. Tien dagen daarna dienen de Houses, via het
Cabinet Office, het Explanatory Memorandum te ontvangen. De EU-commissies
selecteren de documenten. In de House of Commons worden de meeste onderwerpen
door subcommissies behandeld. Over een klein deel wordt gedebatteerd met de
regering. Formeel moet een minister wachten met het innemen van een (regerings)standpunt
totdat de House of Commons het EU-voorstel heeft bestudeerd. De EU-commissie
van de House of Lords selecteert een aantal EU-voorstellen voor diepgaand
onderzoek die resulteren in uitvoerige rapporten.2.4 ConclusiesHet opstellen van fiches over nieuwe EU-beleidsvoorstellen gebeurt in
Nederland decentraal door de eerstverantwoordelijke minister, in samenwerking
met eventuele andere betrokken ministeries. De procesmatige coördinatie
in de werkgroep BNC vindt plaats vanaf het moment dat de Europese Commissie
het voorstel heeft gepubliceerd. Gedurende de voorbereidingsfase van EU-beleidsvoorstellen
wordt geen centrale aandacht gegeven aan onderwerpen die (later) mogelijk
van groot belang voor Nederland kunnen zijn.Beide Kamers van de Staten-Generaal ontvangen de fiches via het Ministerie
van BuiZa. Sedert 1 mei 2003 is hier een termijn voor gesteld: binnen
zes weken ná ontvangst van het EU-beleidsvoorstel. Beide Kamers kunnen
er in vakcommissies aandacht aan besteden.In Denemarken heeft de minister van Buitenlandse Zaken de regie in de
standpuntbepaling over nieuwe EU-beleidsvoorstellen, in Duitsland de minister
van Financiën. In sommige landen – Finland, Frankrijk, Groot-Brittannië –
is de regie ondergebracht bij de minister-president.De meeste van de zes andere landen voorzien hun parlement ook van een
fiche, waarbij sommige landen ook de Raad van State inschakelen.In een aantal landen is de aandacht van het parlement voor nieuwe EU-beleidsvoorstellen
in opzet uitgebreid.3. INFORMATIE VOOR MINISTERIELE BESLUITVORMING EN STATEN-GENERAALDe Algemene Rekenkamer heeft 451 fiches met nieuwe EU-beleidsvoorstellen
uit de periode tussen 1 januari 2001 en 1 mei 2003 geïnventariseerd.
Voor een verdiepende analyse van de kwaliteit en onderbouwing van de informatie
is uit de 451 fiches een steekproef van zestig richtlijnen en verordeningen
getrokken. Op 1 mei 2003 zijn enige wijzigingen aangebracht in de «leidraad»
waarmee de fiches worden opgesteld. Om na te gaan wat de uitwerking daarvan
is zijn 131 fiches van de 272 tussen 1 mei 2003 en 1 mei 2004 ingediende
fiches onderzocht.Dit hoofdstuk geeft eerst een overzicht van de inhoud van de 451 fiches
(§ 3.1).Daarna volgt een beoordeling van de kwaliteit en onderbouwing van met
name de financiële informatie (§ 3.2).Vervolgens wordt nagegaan of de fiches tijdig naar de Staten-Generaal
worden gezonden (§ 3.3), alsmede welke informatie de Staten-Generaal
verder heeft ontvangen en hoe de Staten-Generaal daarmee zijn omgegaan (§ 3.4).Op basis van 131 nieuwe fiches heeft de Algemene Rekenkamer ten slotte
onderzocht wat de uitwerking van de nieuwe «leidraad» na 1 mei
2003 is (§ 3.5).3.1 Inhoud informatievoorziening: fiches3.1.1 OverzichtIn de periode tussen 1 januari 2001 en 1 mei 2003 zijn 451 fiches
naar de Staten-Generaal gestuurd.17 De meeste
nieuwe EU-beleidsvoorstellen hebben betrekking op de beleidsterreinen van
Economische Zaken (EZ), Justitie en Verkeer en Waterstaat (VenW). Relatief
weinig nieuwe EU-beleidsvoorstellen worden geformuleerd voor de beleidsterreinen
van de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW).18Van de 451 fiches voor nieuwe EU-beleidsvoorstellen hadden er 427 betrekking
op het communautaire beleid, en 24 voor JBZ-beleid binnen de derde pijler.
Voor één daarvan was het Ministerie van BZK eerstverantwoordelijk,
voor de overige 23 het Ministerie van Justitie. Van EU-beleidsvoorstellen
binnen het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Buitenlands beleid (GBVB, tweede
pijler) worden in principe geen fiches gemaakt. Wel kan het voorkomen dat
naar aanleiding of in verband met een onderwerp binnen de tweede pijler, een
fiche binnen de eerste pijler wordt gemaakt.19De Algemene Rekenkamer is voor de 451 fiches nagegaan tot welk type beleidsinstrument
ze behoren. Het ging om 167 mededelingen, 106 verordeningen, 96 richtlijnen
en 23 beleidsdocumenten zoals groenboeken, witboeken en werkprogramma's. Daarnaast
waren er nog 59 overige voorstellen, zoals aanbevelingen, kaderbesluiten (derde
pijler), besluiten en beschikkingen.3.1.2 Eisen aan inhoudHet ambtelijke fiche wordt ingevuld aan de hand van de Leidraad invulling BNC-fiches.20 Het
fiche dient – in een vast format – informatie over een groot aantal
onderwerpen te bevatten, waaronder financiële gevolgen voor
de EU-begroting en financiële gevolgen voor de rijksoverheid. Bij de
invulling dient verder gebruik te worden gemaakt van een afzonderlijke leidraad
voor de toets op subsidiariteit (is een Europese richtlijn echt nodig, of
kan het aanpakken van een kwestie beter worden overgelaten aan een andere
instantie?)21 en op proportionaliteit (staat
de richtlijn in verhouding tot het nagestreefde doel?), alsmede sinds oktober
2002 – van een leidraad voor de financiële punten van BNC-fiches.
De leidraad voor de financiële punten van BNC-fiches geeft alleen aan
dat voor deze onderwerpen in de fiches niet volstaan kan worden met de vermelding
«onbekend» of «niet van toepassing».Na goedkeuring in de werkgroep BNC, de CoCo en de ministerraad wordt van
het ambtelijke fiche een politiek fiche gemaakt dat naar de Staten-Generaal
wordt gestuurd. De Leidraad invulling BNC-fiches
die gegolden heeft tot en met 2002 vermeldde dat in dit politieke fiche de
mogelijke financiële gevolgen voor de (rijks)overheid niet dienden te worden opgenomen.22Per 1 mei 2003 zijn verbeteringen aangebracht in het proces. Bij
brief van 25 april 2003 heeft de staatssecretaris van BuiZa de Staten-Generaal
gemeld dat de inhoud van de fiches werd gewijzigd.23 Tabel 4 geeft de in het kader van dit onderzoek relevante aanpassingen
weer.Tabel 4. Opzet van enkele onderdelen van fiches (voor
en na 1 mei 2003) Voor 1 mei 2003Na 1 mei 2003 Fiches worden opgesteld aan de hand van Leidraad invulling BNC-fichesIdemInformatie over financiële gevolgen
voor de EU-begroting wordt overgenomen uit Commissievoorstel, in ambtelijk
en politiek ficheIdem Informatie financiële
en personele gevol- gen (rijks)overheid Nederland wordt opge- steld voor ambtelijk
fiche, gaat niet in politiek fiche naar Staten-GeneraalInformatie financiële en personele
gevolgen overheden in Nederland wordt opgesteld voor ambtelijk fiche, en gaat wel in politiek fiche naar Staten-GeneraalSinds oktober 2002 is er een beperkte
leidraad voor financiële punten BNC-fichesDe beperkte leidraad voor financiële punten BNC-fiches is opgenomen in
de nieuwe Leidraad invulling BNC-fichesBeleidsdirecties departementen stellen
financiële informatie op; daarna beperkte check door Ministerie van FinanciënIdem, plus advies om directies Financieel-Economische Zaken te raadplegen Informatie administratieve lasten wordt niet meegenomen in ambtelijk en politiek ficheInformatie administratieve lasten wordt wel meegenomen in ambtelijk en politiek fiche Geen eis aan doorlooptijd fiches (= periode tot fiches
naar Staten-Generaal worden gestuurd)Er wordt
naar gestreefd fiches binnen zes weken naar Staten-Generaal te sturenHet Ministerie van Financiën heeft aangegeven dat in de nieuwe situatie
(vanaf 1 mei 2003) een onduidelijke weergave van mogelijke financiële
gevolgen in het fiche niet meer wordt geaccepteerd. Er heeft overigens geen
fundamentele wijziging plaatsgevonden in de wijze waarop financiële gegevens
worden verzameld ten behoeve van het fiche.Het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) heeft laten
weten dat het bij wijze van pilot de Staten-Generaal ook op de hoogte
wil gaan houden van de voortgang bij de besluitvorming in Brussel over de
fiches.243.1.3 Leesbaarheid en volledigheidFiches bevatten informatie op basis waarvan ministeriële besluitvorming
plaatsvindt, en op basis waarvan de Staten-Generaal desgewenst de uitkomst
van deze besluitvorming (het standpunt van de regering) kan trachten te beïnvloeden
alvorens de onderhandelingen in Brussel beginnen. Om deze beide doeleinden
goed te dienen moeten fiches kort en krachtig zijn, en tegelijkertijd leesbaar,
begrijpelijk en volledig.De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat de ministeries er meestal
goed in slagen om de informatie kort weer te geven. De informatie in de fiches
is echter vrij technisch geformuleerd en daardoor soms moeilijk te doorgronden.
Een bijkomend nadeel voor de Staten-Generaal is dat vaak tussen zeven en vijftien
fiches van verschillende ministeries tegelijkertijd worden aangeboden. Daarbij
wordt geen prioritering naar type beleidsvoorstel, beleidsterrein, mogelijke
financiële gevolgen of subsidiariteit voor Nederland aangegeven.De Algemene Rekenkamer heeft verder geconstateerd dat de fiches grosso
modo de voorgeschreven informatie bevatten en meestal volledig zijn ingevuld.3.1.4 Financiële gevolgen voor EU-begrotingIn het fiche dient te worden aangegeven of het nieuwe Commissievoorstel
gevolgen zal hebben voor de EU-begroting, en zo ja welke. Aangezien de EU-begroting
bestaat uit de afdrachten van de lidstaten, betekent «gevolgen voor
de EU-begroting» dat er ook financiële gevolgen zijn voor de lidstaten.
De Algemene Rekenkamer is nagegaan welke informatie hierover in de fiches
was opgenomen.Bij 26% van de nieuwe Commissievoorstellen worden financiële gevolgen
voor de EU-begroting verwacht. Bij de meeste onderwerpen betreft het een stijging
van EU-uitgaven. In de meeste van deze gevallen (20% van de nieuwe Commissievoorstellen)
worden de financiële gevolgen gekwantificeerd weergegeven in het fiche.
Hiervoor maakten de ministeries gebruik van de informatie die is opgenomen
in het EU-Commissievoorstel.De beleidsterreinen waarop het meeste financiële gevolgen voor de
EU-begroting werden verwacht – hier aangeduid met de naam van het eerstverantwoordelijke
ministerie – zijn EZ, Justitie, LNV en VenW.De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat op basis van de fiches een
goed onderbouwde totaalweergave van de financiële consequenties voor
de EU-begroting van nieuwe EU-beleidsvoorstellen niet
gemaakt kan worden. De cijfers zijn soms een bedrag per jaar, soms een bedrag
voor een bepaalde periode, en soms ook een bedrag zonder dat een periode wordt
genoemd. De Algemene Rekenkamer heeft per beleidsterrein een eigen globale
en conservatieve inschatting gemaakt van de financiële gevolgen voor
de EU-begroting, en daarmee uiteindelijk de lidstaten.25Tabel 5. Inschatting Algemene Rekenkamer financiële
gevolgen 451 nieuwe Commissievoorstellen voor EU-begroting (2003–2006,
per Nederlands beleidsterrein) Beleidsterrein (aangeduid met eerstverantwoordelijk
ministerie)Inschatting
kosten(in miljoenen euro's) Verkeer en Waterstaat2 992,5Financiën1 292,0 Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit796,4 Buitenlandse Zaken (inclusief Ontwikkelingssamenwerking)681,0 Economische Zaken489,5Volksgezondheid, Welzijn en Sport289,8 Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen155,5 Justitie198,0 Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties144,4 Sociale Zaken en Werkgelegenheid25,0 Totaal7 064,1De gevolgen voor de EU-begroting worden ingeschat op circa € 7
miljard in de periode 2003–2006. Aangezien Nederland meebetaalt aan
de EU-begroting, brengt dit dus ook financiële gevolgen voor Nederland
met zich mee.26 Het is aannemelijk dat de feitelijke
kosten hoger zullen zijn, aangezien kwalitatieve meldingen van «aanzienlijke
kosten» en «nog onduidelijk» of «nog niet in te schatten»
in dit bedrag niet zijn verdisconteerd.De grootste kostenpost uit de 451 voorstellen voor de EU-begroting is
de oprichting van het satellietnavigatiesysteem «Galileo». In
twee verschillende fiches waarbij VenW het eerstverantwoordelijke ministerie
is, wordt aangegeven dat de kosten voor de EU-begroting tot en met 2006 ongeveer € 2,65
miljard bedragen.3.1.5 Financiële gevolgen voor NederlandIndicatie gevolgen voor rijksbegrotingDe Algemene Rekenkamer heeft ook onderzocht in welk deel van de ambtelijke
fiches (1 januari 2001–1 mei 2003) was aangegeven dat er financiële
gevolgen voor de rijksbegroting zouden kunnen
zijn. In 126 van de 451 fiches (28%) is aangegeven dat er financiële gevolgen
voor de rijksoverheid kunnen zijn. De terreinen van EZ, Justitie, VenW en
VROM zijn samen goed voor 64% van de onderwerpen (81 fiches) waarbij financiële
gevolgen voor de Nederlandse begroting worden verwacht.In slechts 25 van deze 126 fiches werden deze gevolgen gekwantificeerd.
In vijftien van deze 25 gevallen was er sprake van hogere kosten voor de rijksbegroting,
in drie gevallen van (op termijn) lagere kosten. In de overige zeven gevallen
wordt aan aantal mensjaren (in fte's) genoemd die nodig zullen zijn om aan
de eisen die in het Commissievoorstel worden gesteld te kunnen voldoen.De kwantitatieve gegevens uit de 25 fiches zijn te beperkt om een totaalinschatting
van mogelijke financiële gevolgen voor Nederland te kunnen maken.In de overige 101 fiches wordt gesteld dat de financiële gevolgen
voor Nederland nog onbekend zijn, maar dat het mogelijk zal leiden tot meer
controle en toezicht, meer monitoring, databases en aanleveren data, meer
inspanningen bij implementatie van beleid, meer cofinanciering, meer afdrachten,
en hogere personele kosten in het algemeen.De in het onderzoek betrokken ministeries hebben desgevraagd aangegeven
dat vooral het gebrek aan kwantitatieve informatie in de voorstellen van de
Europese Commissie ertoe leidt dat de fiches weinig concrete en kwantitatieve
informatie bevatten. De Algemene Rekenkamer deelt de bezorgdheid over het
gebrek aan kwantitatieve informatie op lidstaatniveau in de EU-Commissievoorstellen.
Naar het oordeel van de Algemene Rekenkamer ontslaat dat de verantwoordelijke
ministeries echter niet van de eigen verantwoordelijkheid om zelf zo goed
en concreet mogelijk te proberen de financiële en personele gevolgen
voor de overheden Nederland in beeld te brengen.Indicatie doelgroep financiële gevolgenDe doelgroep voor de te verwachten financiële gevolgen bleek in negentig
fiches concreet te zijn aangeduid. In 81 daarvan wordt de rijksoverheid aangewezen
als doelgroep, in zes gevallen decentrale overheden en in drie gevallen het
bedrijfsleven.Indicatie administratieve lasten en beleidslastenAdministratieve lasten en beleidslasten zijn geen voorgeschreven aandachtspunt
in de fiches die tussen 1 januari 2001 en 1 mei 2003 zijn opgesteld.
Mede gezien het belang dat de huidige regering hecht aan de vermindering van
administratieve lasten27 heeft de Algemene Rekenkamer
geïnventariseerd of in de ambtelijke fiches uit deze periode al werd
aangegeven dat er beleids- en administratieve lasten voor Nederland zouden
kunnen zijn. Dit was in 41 van de 451 fiches het geval. Meestal werd geen
concrete aanduiding gegeven van de te verwachten gevolgen. In achttien gevallen
werd daarbij ook de doelgroep genoemd; dit betrof veertien maal het Rijk.Indicatie gevolgen voor beleid of regelgevingNaast een aanduiding van beleids- en administratieve lasten kunnen de
fiches ook informatie bevatten over mogelijke gevolgen voor het Nederlandse
beleid of regelgeving. Dit kan worden gezien als een indicatie voor een mogelijke
verandering van de lasten. In 173 van de 451 fiches (38,4%) werd aangegeven
dat het nieuwe voorstel gevolgen zou hebben voor het Nederlandse beleid, dan
wel dat het op enigerlei wijze zou leiden tot aanpassing van regelgeving in
Nederland. 3.2 Kwaliteit en onderbouwing informatieOm de kwaliteit van de informatievoorziening aan de Staten-Generaal te
kunnen beoordelen heeft de Algemene Rekenkamer uit de 451 fiches een steekproef
getrokken van zestig, voor nader onderzoek. Het betreft in alle gevallen fiches
over Commissievoorstellen voor verordeningen of richtlijnen, aangezien dit
de belangrijkste en meest beleidsrelevante dossiers zijn.28De Algemene Rekenkamer heeft de ministeries verzocht de dossiers over
deze zestig geselecteerde onderwerpen aan te leveren.29 Daarnaast heeft zij de dossiers bij de Permanente Vertegenwoordiging
in Brussel bekeken. Alle dossiers zijn beoordeeld op de informatie die ze
bevatten ten behoeve van het opstellen van het fiche en – daarna –
het bepalen van de Nederlandse inbreng bij de onderhandelingen in Brussel.3.2.1 DossiervormingBeschikbaarheidBij vrijwel alle ministeries moesten ten behoeve van dit onderzoek de
dossiers worden «samengesteld». Informatie over inhoudelijke aspecten
van het beleidsterrein was in de meeste gevallen geconcentreerd bij de beleidsdirecties,
terwijl informatie over het onderhandelingstraject en de communicatie
met het parlement vaak (maar niet altijd alleen) geconcentreerd was bij de
directies Internationale en/of EU-zaken.OrdeningDe variatie in dossiervorming is groot. Sommige dossiers waren niet geordend,
andere waren chronologisch en/of thematisch georganiseerde dossiers met een
inhoudsopgave.Aanwezige/ontbrekende informatieDe dossiers bevatten in de meeste – maar niet alle gevallen het
fiche en het Commissievoorstel. Andere relevante EU-stukken, zoals adviezen
van het Economisch en Sociaal Comité (ESC) en het Comité van
de Regio's ontbraken vrijwel altijd. Stukken ter voorbereiding van Raadwerkgroepen,
CoCo, Coreper, en ter voorbereiding van de Raden van Ministers waren vaak
niet in het dossier opgenomen.Het Ministerie van VenW onderscheidde zich in positieve zin door zeer
ordelijke dossiers aan te leveren. Minder aansprekende voorbeelden werden
aangetroffen bij de ministeries van BuiZa, VWS en EZ.De meeste dossiers bevatten enige informatie over de aanleiding van het
betreffende EU-beleidsvoorstel. In twaalf gevallen ging het om harmonisering
van regels, bijvoorbeeld op het gebied van voorzieningen voor asielzoekers,
en negen keer om de verbetering, vervanging en uitwerking van regelgeving,
bijvoorbeeld bij de aanpassing van uitvoeringsbepalingen in het visserijbeleid.
Verder betrof het ook negen keer ontwikkelingen in wetenschap en techniek
die verwerkt dienden te worden, zoals bij regelgeving op het gebied van meetinstrumenten
of controleapparatuur in het wegvervoer, en bij tien onderwerpen ontstond
de behoefte aan nieuw beleid doordat incidenten blootleggen dat het bestaande
beleid tekort schiet. Zo leidden de rampen met het veer Estonia en een Griekse
veerboot uiteindelijk tot eisen aan de stabiliteit van «roll-on/roll
off»-schepen. Ten slotte was er in acht gevallen sprake van externe
druk of externe ontwikkelingen, zoals de verzekeringsproblemen van vliegtuigexploitanten
na 11 september 2001, of de douanemaatregelen die naar aanleiding van
de Amerikaanse boycot op Europees staal zijn genomen.Dossiers van de Permanente VertegenwoordigingDe dossiers bij de Permanente Vertegenwoordiging (PV) kenmerken zich door
een grotere uniformiteit dan de departementale dossiers. Op één
na waren alle dossiers permanent aanwezig, dus hoefden niet speciaal op ons
verzoek te worden samengesteld. De PV-dossiers bevatten alle een exemplaar
van het commissievoorstel, het ambtelijk fiche, de CoCo-conclusies, alsmede
de relevante Europese stukken. Ook werd regelmatig een «effectbeoordelingsformulier»
aangetroffen, met daarin een beoordeling van de effecten van het voorstel
op het bedrijfsleven.3.2.2 DoelformuleringIn het kader van het ontwikkelingstraject «Van beleidsbegroting
tot beleidsverantwoording» (VBTB) streeft de regering ernaar dat bij
elk (nieuw) beleid behalve de te leveren prestaties en de te verwachten kosten
ook het te realiseren doel helder omschreven is.
Verwacht mag worden dat ook bij nieuwe EU-beleidsvoorstellen de doelstelling
duidelijk geformuleerd is. De Algemene Rekenkamer is voor de zestig dossiers
(behorend bij ambtelijke fiches) nagegaan of dit het geval is. Een doelformulering is in een of andere vorm in 70% van de dossiers gevonden.
De kwaliteit van de doelformulering is echter beperkt. In slechts zes van
de zestig dossiers is de doelstelling specifiek, meetbaar, afgesproken, realistisch
en tijdgebonden (SMART) geformuleerd.30 Voor
25 onderwerpen voldeden de doelen aan geen enkele van de SMART-elementen.
De doelformuleringen scoren het best op de eis «afgesproken» (32
van de 60) en het slechtst op «tijdgebonden» (13 van de 60).3.2.3 Financiële informatieIn 33 van de zestig dossiers die de Algemene Rekenkamer had geselecteerd
voor nadere analyse, was aangegeven dat er financiële gevolgen voor Nederland
zouden kunnen zijn.In twaalf gevallen was de indicatie van de financiële informatie
niet (helemaal) consistent: in het ambtelijk fiche werd aangegeven dat het
beleid financiële gevolgen zou hebben terwijl dit uit het dossier niet
bleek, of andersom. Soms meldde een fiche conform de Leidraad
invulling BNC-fiches terecht geen financiële gevolgen omdat
er geen gevolgen werden verwacht voor de rijksoverheid, maar wel voor het
bedrijfsleven of consumenten.31Van 33 dossiers met financiële gevolgen heeft de Algemene Rekenkamer
de kwaliteit van deze informatie op zes onderdelen onderzocht:32 (1) is er een nadere (kwalitatieve of kwantitatieve) aanduiding van
de financiële gevolgen; (2) is deze informatie voldoende concreet; (3)
is er een aanduiding van de duur of periode van de financiële gevolgen;
(4) is er een aanduiding van de doelgroep van de financiële gevolgen;
(5) wordt de informatie over de financiële gevolgen onderbouwd en (6)
is de informatie over de financiële gevolgen voldoende actueel en/of
voldoende tijdig aangeleverd.Tabel 6. Aangetroffen kwaliteitskenmerken voor financiële
informatie in 33 departementale dossiers Kwaliteitskenmerk Aantal maal gevonden (max. 33): Kwalitatieve of kwantitatieve aanduiding van de kosten28 Concrete financiële informatie11Informatie over de duur/periode van de kosten14 Informatie over de doelgroep25 Onderbouwde informatie5 Actuele informatie11Dertien dossiers voldeden aan ten minste vier van de zes kwaliteitsindicatoren
voor financiële informatie. Twee dossiers voldeden aan alle zes de kwaliteitskenmerken,
vier dossiers aan geen enkele.33 De dossiers
van de Ministeries van Justitie en VROM zijn gemiddeld beter dan van andere
ministeries.Van de 33 dossiers bevatten vijf kwalitatieve noch kwantitatieve informatie
over de financiële gevolgen. De financiële informatie beperkt zich
in deze gevallen tot de constatering dat er gevolgen zijn; een verdere uitwerking
ontbreekt.Van de 28 keer dat wel financiële informatie werd aangetroffen, was
het in vijftien gevallen kwalitatieve informatie. Zo werd aangegeven dat er
«gevolgen voor de begroting van Financiën vanwege administratie
en controle door de douane» zullen zijn (verordening «Handel in
instrumenten die kunnen dienen voor de doodstraf») of dat
er «mogelijke indirecte gevolgen met kosten voor infrastructuur»
zijn (richtlijn«Interoperabiliteit van het Trans-Europese HSL-net»).In dertien gevallen waren er (ook) kwantitatieve gegevens aanwezig. Dit
is echter geen garantie voor exacte, eenduidige informatie, zoals blijkt uit
onderstaande voorbeelden.Voorbeelden kwantitatieve
financiële informatie in dossiersBeleid inzake het gebruik van organische
oplosmiddelen in decoratieve verven en vernissen zou tussen de € 4,8
en € 30 miljoen aan gezondheidswinst opleveren (bron: fiche).Beleid op het gebied van energieprestaties
van gebouwen zou één miljard (gulden) per jaar kosten, plus
10 à 15 miljard (gulden) voor zeven jaar, plus extra gebruik van energieregelingen
(bron: fiche), dan wel 400 miljoen (gulden) per jaar plus 3 miljoen (gulden)
voor de opleiding van certificeerders (Bron: instructie raadswerkgroep) dan
wel 0,2 miljard plus € 2,5 miljoen voor certificering van woningen
en gebouwen en € 3,1 miljard plus € 0,3 miljard voor zeven
jaar voor maatregelen (bron: interne nota Ministerie van VROM).De meeste departementale dossiers gaven wél een aanduiding van
de doelgroep en de periode/duur waarop de kosten van toepassing zouden zijn.
De onderbouwing van de kosten was echter gebrekkig. In 28 van de 33 dossiers
is geen enkele vorm van onderbouwing aangetroffen. Actuele informatie was
evenmin vanzelfsprekend. Slechts in elf gevallen was duidelijk dat met actuele
financiële gegevens gewerkt was.De departementale dossiers bleken niet altijd geheel consistent met hetgeen
de dossiers bij de Permanente Vertegenwoordiging vermeldden over de financiële
gevolgen. Terwijl de Algemene Rekenkamer in 33 departementale dossiers informatie
over financiële gevolgen had aangetroffen, vond zij deze informatie bij
de Permanente Vertegenwoordiging in 22 dossiers. De kwaliteit van de informatie
was vergelijkbaar met de departementen. Vier dossiers voldeden aan vier of
meer kwaliteitseisen, twee aan geen van de kwaliteitseisen.3.2.4 Informatie over beleids- en administratieve lastenHoewel het vóór 1 mei 2003 nog niet verplicht was,
acht de Algemene Rekenkamer het voor de hand liggend dat als er aanleiding
was te denken dat beleids- en administratieve lasten kunnen voortvloeien uit
nieuwe EU-beleidsvoorstellen, hierover informatie zou worden verzameld en
vastgelegd. Verder is het zo dat de toets op de beleids- en administratieve
lasten al sinds de dereguleringsoperatie van 1984 (commissie-Geelhoed) en
zijn opvolger de MDW-operatie deel uitmaken van het reguliere Nederlandse
wetgevingsproces.34 De Algemene Rekenkamer is
nagegaan of deze informatie werd vastgelegd, en zo ja aan welke van de zes
kwaliteitskenmerken werd voldaan.In zeventien van de zestig dossiers werd aangegeven dat er beleids- en
administratieve lasten voor Nederland uit het nieuwe EU-beleidsvoorstel kunnen
voortvloeien. Zowel in de fiches als de in dossiers was de informatie summier.
Vaak was de informatie over beleids- en administratieve lasten in fiche en
dossiers niet geheel consistent: soms ontbrak de informatie in het fiche,
maar werd wel informatie in het dossier gevonden, en soms was het andersom.Tabel 7. Kwaliteitscriteria beleids- en administratieve
lasten in zeventien departementale dossiers KwaliteitskenmerkAantal maal gevonden (max. 17)Kwalitatieve of kwantitatieve aanduiding van de kosten14Concrete financiële informatie4 Informatie over de duur/periode van de kosten5 Informatie over de doelgroep15Onderbouwde informatie2 Actuele informatie5De dossiers van de Ministeries van VROM, Justitie en LNV zijn op dit punt
gemiddeld beter dan die van andere ministeries: ze voldoen gemiddeld aan drie
of meer kwaliteitskenmerken per dossier. Vier dossiers voldoen aan vier of
meer kwaliteitskenmerken, één dossier aan geen enkele.35Zestien dossiers bij de Permanente Vertegenwoordiging bevatten informatie
over beleids- en administratieve lasten. De inconsistentie met de departementale
dossiers was groot: elf departementale dossiers bevatten informatie over beleids-
en administratieve lasten waar dat bij de Permanente Vertegenwoordiging ontbrak;
het omgekeerde kwam ook voor.De kwaliteit van de informatie was beperkt. Een zekere kwalitatieve aanduiding
van de hoogte van de kosten was meestal aanwezig, evenals een aanduiding van
de doelgroep. De informatie was echter zelden concreet, onderbouwd of actueel.
Een aanduiding van de duur of periode van de kosten was zeldzaam.3.2.5 Informatie-uitwisseling bij opstellen fichesVaak is één departement verantwoordelijk voor het fiche,
maar zijn andere departementen daarbij nauw betrokken. Een soepele informatie-uitwisseling
tussen de betrokkenen is derhalve van belang. De Algemene Rekenkamer heeft
op basis van gesprekken met de ministeries geconstateerd dat er sprake is
van veel informatie-uitwisseling. Deze wordt echter vaak niet vastgelegd in
de dossiers. Hetzelfde geldt voor informatie-uitwisseling tussen ministeries
en de Permanente Vertegenwoordiging.De Algemene Rekenkamer is nagegaan op welke wijze bij het opstellen van
de fiches aandacht wordt geschonken aan de onderbouwing van de inschatting
van de financiële gevolgen en administratieve lasten. Met name heeft
zij gekeken of de departementale directies Financieel-Economische Zaken (FEZ)
hierbij betrokken zijn.De informatie in de dossiers en navraag bij de verantwoordelijke ambtenaren
lieten zien dat financiële informatie over het algemeen door de beleidsafdeling
zelf wordt opgesteld. Hoewel dat gezien de expertiserol voor de hand zou liggen,
was van inbreng van de directies FEZ weinig sprake. Ook informatie over administratieve
lasten werd overwegend door de beleidsdirecties zelf samengesteld.3.3 Tijdigheid informatievoorzieningDe Algemene Rekenkamer vindt dat de Staten-Generaal snel op de hoogte
gesteld moeten worden van nieuwe EU-beleidsvoorstellen. Het is namelijk mogelijk
dat meteen na de publicatie van het Commissievoorstel de onderhandelingen
in Brussel beginnen. Om de Staten-Generaal de mogelijkheid te
geven invloed uit te oefenen op het door de regering ingenomen/in te nemen
standpunt, is snelle informatievoorziening dus noodzakelijk.Verder zegt het EU-Verdrag (artikel 3, Goedkeuringswet Verdrag van Amsterdam)
over de betrokkenheid van de Staten-Generaal bij derde-pijleronderwerpen dat
een ontwerp-besluit «terstond nadat de tekst van dat ontwerp tot stand
is gekomen» openbaar gemaakt en aan de Staten-Generaal voorgelegd moet
worden.36 Dit geldt tevens voor de onderwerpen
visa, asiel en immigratie binnen de eerste pijler.Tot 1 mei 2003 bevatte de Leidraad invulling BNC-fiches geen richtlijn voor het tempo waarmee een fiche dient te worden
opgesteld. Sinds 1 mei 2003 is dit wél vastgelegd.De Algemene Rekenkamer is voor de 451 fiches nagegaan hoeveel tijd is
verstreken tussen de publicatie van het betreffende Commissievoorstel en de
datum waarop het politieke fiche naar de Staten-Generaal is gestuurd.37Tabel 8. Gemiddelde doorlooptijd fiches (2001 t/m april
2003, gegroepeerd per eerstverantwoordelijk departement) MinisterieAantal onderwerpen (fiches)Gemiddelde doorlooptijd (kalenderdagen, afgerond) Justitie*5695EZ6394 BuiZa5088 BZK1786OCW1586 SZW**2585 Financiën3985VWS3084 VenW6176 LNV4874VROM3461 Totaal43883* Voor Justitie zijn 12 fiches niet in de analyse betrokken. Het betrof
lidstaatinitiatieven, waarvoor geen Commissievoorstel is gepubliceerd. Er
is er dus geen vergelijkbare begindatum.** Voor SZW is één fiche niet in de analyse betrokken omdat
het een foutieve verwijzing naar een zeven jaar oud Commissievoorstel bevatte.
Navraag leidde niet tot aanduiding van een recenter Commissievoorstel.De doorlooptijd bedraagt gemiddeld 83 kalenderdagen. Er zijn grote verschillen
tussen de eerstverantwoordelijke ministeries: het Ministerie van VROM is het
snelst met een gemiddelde doorlooptijd van 61 dagen. Ook de Ministeries van
LNV en VenW zijn relatief snel. Justitie en EZ zijn met ongeveer 94 dagen
gemiddeld langzamer.Figuur 7 laat zien wat de minimum- en maximumdoorlooptijden voor alle
ministeries zijn. Ter illustratie wordt voor drie eerstverantwoordelijke ministeries
(EZ, VROM en VWS) aangegeven welk percentage van de fiches in minder dan 50
dagen, tussen 50 en 80 dagen, tussen 80 en 110 dagen, en meer dan 110 dagen
naar de Staten-Generaal zijn gestuurd. De Algemene Rekenkamer heeft verder in het onderzoek van de zestig geselecteerde
dossiers vastgesteld dat bij ten minste vijf daarvan de onderhandelingen in
Brussel al waren begonnen vóór het fiche naar de Staten-Generaal
was gestuurd.38 In deze gevallen konden de Staten-Generaal
de standpunten waarmee de regering de start van de onderhandelingen inging
dus niet tijdig meer beïnvloeden.De Algemene Rekenkamer heeft beoordeeld in hoeverre de geconstateerde
verschillen in doorlooptijden tussen de departementen structureel zijn. Een
inhoudelijke verklaring lijkt niet voor de hand te liggen: er is geen reden
om aan te nemen dat dossiers waarvoor het Ministerie van EZ eerstverantwoordelijk
is inhoudelijk moeilijker zijn dan bijvoorbeeld de milieudossiers waarvoor
het Ministerie van VROM eerstverantwoordelijk is. Verder hebben de ministeries
in min of meer gelijke mate te maken met dossiers waarvoor in samenwerking
met andere ministeries een fiche dient te worden opgesteld.In een statistische analyse is onderzocht of ministeries voor alle typen
beleidsvoorstellen korte of lange doorlooptijden hebben. Hieruit blijkt dat
de variatie in doorlooptijd voor het grootste deel verklaard wordt door verschillen
in de snelheid van werken op de departementen, en niet door verschillen tussen
bepaalde typen beleidsvoorstellen. Ministeries zelf zijn dus over de gehele
linie of snel of langzaam.393.4 Informatie-uitwisseling met de Staten-GeneraalNadat de fiches naar de Staten-Generaal zijn gestuurd, volgt veelal nog
aanvullende informatie over de nieuwe EU-beleidsvoorstellen, bijvoorbeeld
als een onderwerp speciale aandacht vereist of ter voorbereiding op een bijeenkomst
van een Raad van Ministers van de EU in Brussel. In het laatste geval worden
de Staten-Generaal geïnformeerd over de agenda, en kan daarover een Algemeen
Overleg (AO) in de Tweede Kamer worden georganiseerd.De Algemene Rekenkamer is nagegaan welke informatie voor de zestig geselecteerde
dossiers – afgezien van de fiches zelf naar de Tweede Kamer is gestuurd,
en hoe daarop door de Tweede Kamer is gereageerd.403.4.1 Informatie naar Tweede KamerDe dossiers van de ministeries bleken in veel gevallen onvoldoende of
onvolledige informatie te bevatten over de informatievoorziening aan de Tweede
Kamer. Derhalve heeft de Algemene Rekenkamer dit onderwerp onderzocht aan
de hand van de officiële overzichten van parlementaire publicaties.41Tabel 9. Aantal stukken naar de Tweede Kamer (exclusief
fiches) voor zestig geselecteerde onderwerpen, gegroepeerd per eerstverantwoordelijk
departement MinisterieAantal dossiers ministerie en aantal dossiers waarover informatie naar Tweede
KamerInformatie
aan Tweede Kamer  Brief aan voorzitter Tweede KamerBrief aan voorzitter
CommissieOverige informatie* BuiZa6 dossiers, over 3 informatie naar Kamer2912 EZ7 dossiers, over 3 informatie naar Kamer1212 Financiën5 dossiers, over 4 informatie naar
Kamer1217 Justitie7 dossiers, allen informatie naar Kamer4216 LNV9 dossiers,over 6 informatie naar Kamer23–1 SZW3 dossiers, over 2 informatie naar Kamer1322 VenW12 dossiers, over 9 informatie naar Kamer45–5 VROM4 dossiers, over 3 informatie naar Kamer13–1VWS7 dossiers, allen informatie
naar Kamer3112 Totaal60 dossiers, over 46 informatie naar Kamer220728* Nota, notitie of betrokken bij ander puntTabel 9 laat zien dat de Tweede Kamer veel informatie over nieuwe EU-beleidsvoorstellen
ontvangt, met name brieven met geannoteerde agenda's ter voorbereiding van
Raden van Ministers in Brussel. Dit is overigens geen garantie dat de onderwerpen
tijdens AO's met de Tweede Kamer ook daadwerkelijk worden besproken, aangezien
de Tweede Kamer de agenda van de AO's bepaalt en er doorgaans veel onderwerpen
tegelijkertijd aan de orde zijn.Voor veertien van de zestig onderwerpen (23%) werd behalve het fiche geen
informatie naar de Tweede Kamer gestuurd. Vanuit de ministeries werd aangegeven
dat sommige fiches zo technisch van aard zijn dat ze toch niet door de Tweede
Kamer voor een AO geagendeerd zullen worden. Daarom wordt volgens de ministeries
over zulke onderwerpen relatief weinig of helemaal niet met de Tweede Kamer
gecommuniceerd.Voor 46 van de zestig onderwerpen werd wel informatie naar de Tweede Kamer
gestuurd. Er is een grote variatie tussen de dossiers in de mate van informatievoorziening
aan de Kamer: van de 220 brieven aan de voorzitter van de Tweede Kamer hadden
74 brieven (34%) betrekking op slechts zes onderwerpen (10%). Deze zes onderwerpen
zijn: de «Verordening bestrijding terrorisme», de «Verordening
invoering uniform visummodel» (beide BuiZa), de «Richtlijn Minimumnormen
Asielzoekers», de «Richtlijn verbetering toegang tot rechters»
(beide Justitie), de «Richtlijn Bedrijfspensioenvoorziening» (SZW)
en de «Verordening Genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders»
(VWS).Bij twee ministeries (VWS en Justitie) werd voor elk onderwerp minimaal
één brief naar de Kamer gestuurd.De Algemene Rekenkamer heeft een grote discrepantie geconstateerd tussen
de gegevens over informatievoorziening aan de Tweede Kamer in de departementale
dossiers enerzijds, en de officiële overzichten van parlementaire publicaties
anderzijds. Uit besprekingen is haar gebleken dat de communicatie binnen ministeries
tussen de inhoudelijke experts en de afdelingen Internationale en/of EU-zaken,
die de informatievoorziening aan de Tweede Kamer over de agenda's van Raden
van Ministers van de EU in Brussel vaak verzorgen, niet altijd optimaal verloopt.
In sommige gevallen waren inhoudelijke experts maar zijdelings betrokken bij
de informatievoorziening, en waren zij niet op de hoogte van
AO's, of de uitkomsten daarvan.Het is de Algemene Rekenkamer verder opgevallen dat soms de Tweede Kamer
al geïnformeerd worden over nog niet gepubliceerde EU-beleidsvoorstellen.
Uit de officiële overzichten van parlementaire publicaties bleek dat
van de 220 brieven die de ministers over de geselecteerde onderwerpen aan
de Tweede Kamer stuurde, er 28 informatie bevatten over bepaalde nieuwe EU-beleidsvoorstellen,
nog vóór de fiches daarover naar de Staten-Generaal waren gestuurd.
Dit gebeurde meestal in geannoteerde agenda's voor een AO ter voorbereiding
op een bijeenkomst van een Raad van Ministers van de EU in Brussel.Over het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid (tweede pijler)
worden de Staten-Generaal, anders dan over het beleid uit de eerste en derde
pijler, vrijwel alleen geïnformeerd via geannoteerde Raadsagenda's en
via de terugmelding aan de Kamer van EU-raadsbijeenkomsten. De Algemene Rekenkamer
heeft een quick scan uitgevoerd op 335 documenten van het Europees Veiligheids-
en Defensiebeleid (EVDB) en 164 GBVB-documenten. Daaruit blijkt dat de betrokken
bewindspersonen de Staten-Generaal regelmatig informeren over de agenda's
van de betreffende EU-Raden en vervolgens over de uitkomsten van het overleg
in die Raden. De informatie betreft vooral de in te nemen en ingenomen standpunten
van Nederland, de te verwachten houding van andere lidstaten en de eventueel
haalbare of reeds bereikte overeenstemming over beleidslijnen of maatregelen.3.4.2 Betrokkenheid Tweede KamerOf de Tweede Kamer informatie ontvangt en zo ja wat en wanneer, is niet
alleen afhankelijk van de departementen. De Tweede Kamer heeft zelf een uitgebreid
instrumentarium tot haar beschikking, zoals het agenderen van een AO, het
stellen van vragen en het indienen van een motie.De Algemene Rekenkamer is nagegaan hoe vaak de Tweede Kamer gebruik maakte
van deze instrumenten bij de zestig nader onderzochte EU-onderwerpen. Dit
is eerst gedaan door de departementale dossiers te raadplegen. Aangezien de
incompleetheid van de dossiers een probleem was, is ook een eigen overzicht
gemaakt op basis van de officiële overzichten van parlementaire publicaties.Uit de departementale dossiers blijkt dat de meeste EU-onderwerpen relatief
weinig aandacht krijgen van de Tweede Kamer. De Kamer heeft relatief wat meer
aandacht voor onderwerpen met financiële gevolgen.Van de zestig onderwerpen zijn er 23 op zijn minst éénmaal
geagendeerd is geweest tijdens een AO van de vakcommissies. Veertien keer
zijn er tijdens het AO vragen gesteld over het onderwerp. Schriftelijke vragen
zijn gesteld over vier onderwerpen, moties kwamen tweemaal voor. In vier gevallen
is de Tweede Kamer op haar verzoek van aanvullende informatie voorzien. In
twee gevallen ten slotte, zijn andere parlementaire instrumenten ingezet,
zoals het stellen van vragen tijdens de behandeling van gerelateerde wetgeving
en het onthouden van instemming wegens het niet tijdig ontvangen van een commissievoorstel.
Vijf fiches hebben een intensieve Kamerbehandeling gehad.42 Vier daarvan hebben financiële gevolgen.Ter aanvulling op de onvolledige gegevens uit de dossiers is de Algemene
Rekenkamer voor de zestig EU-onderwerpen nagegaan of er vragen zijn gesteld,
en hoe vaak ze ter sprake zijn gekomen in een AO.Tabel 10. Totaaloverzicht betrokkenheid Tweede Kamer bij
zestig dossiers, per beleidsterrein MinisterieAantal dossiers,
aantal aan de orde gekomenAantal malen onderwerp aan de orde gekomen in Kamervraag of in AO  Aantal keren schriftelijke Kamervragen
(met antwoord)*Besproken
in AO ter voorbereiding Raad (blijkens verslag)**Overige BuiZa6 dossiers, 4 aan orde5 (2 dossiers)8– EZ7 dossiers, 3 aan orde4 (1 dossier)53 Financiën5 dossiers, alle aan orde3 (1 dossier)52 Justitie7 dossiers, 5 aan orde3 (3 dossiers)198 LNV9 dossiers, 8 aan orde–14– SZW3 dossiers, 1 aan orde–11 VenW12 dossiers, 6 aan orde–8– VROM4 dossiers, 3 aan orde–3– VWS7 dossiers, 5 aan orde3 (2 dossiers)51 Totaal60 dossiers, 40 aan orde geweest18 (9 dossiers)6815* Hierbij is ook een score gegeven als niet de Kamervraag zelf over het
EU-onderwerp gaat, maar het antwoord van de bewindspersoon.** Hier is een score gegeven als het onderwerp genoemd wordt in het verslag,
ongeacht of het door bewindspersoon of Kamer is genoemd.Tabel 10 laat zien dat over de zestig geselecteerde onderwerpen er veertig
aan de orde zijn geweest in de Staten-Generaal, twintig niet.Er is in totaal 68 keer over de onderwerpen gesproken in een AO, vooral
ter voorbereiding op Raadsbijeenkomsten in Brussel. Het ging daarbij in bijna
de helft van de AO's (49%) over een Justitie- of LNV-onderwerp. Er was relatief
veel aandacht voor de onderwerpen «Verordening specifieke beperkende
maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd
tegen het terrorisme» (BuiZa), de «Verordening kimberley-certificering
in de diamanthandel» (EZ) en de «Richtlijn minimumnormen voor
de opvang van asielzoekers» (Justitie).Verder werden achttien schriftelijke Kamervragen gesteld. Deze hadden
betrekking op negen van de zestig onderwerpen, vooral op de terreinen van
BuiZa en EZ.Het moment waarop de Tweede Kamer in AO's en door middel van Kamervragen
aandacht besteedt aan nieuwe EU-beleidsvoorstellen is wisselend. Vaak is er
sprake van een eenmalige behandeling in een AO, gemiddeld circa drie maanden
na ontvangst van het fiche. Voor dertien onderwerpen die feitelijk zijn besproken
in een AO gebeurde dat meer dan één keer.Van de 68 keer dat de EU-beleidsvoorstellen in een AO aan de orde zijn
geweest gebeurde dit achtmaal nog vóór het fiche naar de Staten-Generaal
was gestuurd.Figuur 8 illustreert voor vier onderwerpen die veel aandacht van de Tweede
Kamer hebben gehad het moment en periode daarvan.Uit gesprekken die zij bij ministeries heeft gevoerd is de Algemene Rekenkamer
gebleken dat veel onderwerpen wel werden geagendeerd voor AO's, maar in de
praktijk niet aan de orde kwamen. De reden daarvoor is dat deze agenda's vaak
teveel onderwerpen tegelijkertijd bevatten.Anderhalf jaar geleden evalueerde de Tweede Kamer haar eigen werkwijze
op EU-terrein, en heeft zij haar aandacht voor EU-onderwerpen is versterkt.43 De Tweede Kamer heeft een eigen liaison bij het Europees
Parlement in Brussel geplaatst, die haar kan informeren over relevante onderwerpen.
Daarnaast bestaat er sinds 18 november 2003 een gemengde EU-commissie
van de Eerste en Tweede Kamer.443.5 Gevolgen veranderingen 1 mei 2003Per 1 mei 2003 zijn (in opzet) verbeteringen aangebracht in het ficheproces:
de fiches zijn onder andere uitgebreid met financiële consequenties en
administratieve lasten en er wordt voortaan naar gestreefd fiches binnen zes
weken naar de Staten-Generaal te sturen. Het Ministerie van Financiën
heeft aangegeven dat vanaf 1 mei 2003 onduidelijke weergaven van
financiële gevolgen in het fiche niet meer worden geaccepteerd. Het ministerie
dringt er op aan dat in de fiches wordt aangegeven dat eventuele financiële
gevolgen ten laste komen van het verantwoordelijke departement.Een andere recente wijziging is dat ministeries begonnen zijn met het
afzonderlijk informeren van de vakcommissies van de Tweede Kamer over nieuwe
fiches over richtlijnen waarbij implementatie leidt tot aanpassing van wetgeving.Om na te gaan of de zojuist beschreven wijzigingen hebben geleid tot verbeteringen,
heeft de Algemene Rekenkamer 131 van de 272 tussen 1 mei 2003 en 1 mei
2004 bij de Staten-Generaal ingediende fiches onderzocht.45 Hierbij is zij nagegaan of de manier waarop financiële gevolgen
worden weergegeven in de politieke fiches, verbeterd is ten opzichte van de
informatie in de ambtelijke fiches uit de periode tussen 1 januari 2001
en 1 mei 2003, en of de streef-doorlooptijd van zes weken gehaald is.Uit het onderzoek bleek dat onder het nieuwe regime meer informatie uit
ambtelijke fiches wordt opgenomen in politieke fiches, en dat ook nieuwe aanvullende
informatie in de fiches wordt opgenomen.Het percentage fiches waarin financiële gevolgen voor de EU-begroting
wordt vermeld is met circa 33% iets hoger dan voor 1 mei 2003 (25%).
De mate van kwantificering is onveranderd ten opzichte van daarvoor. De Algemene
Rekenkamer heeft ook voor deze periode een globale inschatting gemaakt van
de financiële gevolgen voor de EU-begroting voor de periode 2004–2006: € 1,3
miljard.Voor een goede standpuntbepaling en informatievoorziening aan de Staten-Generaal
is kwalitatief goede informatie cruciaal. De informatie in de fiches over
financiële gevolgen voor Nederland is niet wezenlijk veranderd na 1 mei
2003. In 21% van de gevallen werd aangegeven dat er financiële gevolgen
voor Nederland zullen zijn, tegen 28% voor 1 mei 2003. Het percentage
fiches waarin de financiële gevolgen voor Nederland concreet en gekwantificeerd
zijn, is met 5,3% (7 van de 131) nauwelijks gewijzigd ten opzichte van de
5,5% (25 van de 451) voor 1 mei 2003. Het is ook nu niet mogelijk aan
te geven wat de (totale) financiële gevolgen voor Nederland kunnen zijn.In 27,5% van de nieuwe fiches staat dat nog onbekend dan wel onduidelijk
is of, en zo ja welke, financiële gevolgen er voor Nederland zullen zijn.
Wel wordt vaak aangegeven dat eventuele financiële gevolgen ten laste
komen van het verantwoordelijke departement.Sinds 1 mei 2003 dienen ook eventuele gevolgen voor administratieve
lasten in fiches te worden vermeld. In bijna 18% van de fiches wordt aangegeven
dat dit het geval kan zijn. In de meeste gevallen is de melding expliciet
en zonder voorbehoud. Het aantal fiches waarin concreet wordt gemaakt wat
de administratieve lasten zullen inhouden, is met één van de
23 echter gering.De doorlooptijden van de informatievoorziening aan de Staten-Generaal
is na 1 mei 2003 met gemiddeld 84 dagen niet verbeterd ten opzichte van
de periode daarvoor. Dat is tweemaal zoveel als de streefdoorlooptijd van
zes weken. Het viel de Algemene Rekenkamer op dat tussen de departementen
verschillen zijn opgetreden. In deze periode waren met name de departementen
van BuiZa en Financiën sneller dan gemiddeld, terwijl VWS, SZW en VenW
langzamer waren dan gemiddeld.Tabel 11 vat de situatie van voor en na 1 mei 2003 samen.Tabel 11. Bevindingen financiële informatie in fiches
voor/na 1 mei 2003 Voor 1 mei 2003Na 1 mei 2003Oordeel
Algemene Rekenkamer situatie na 1 mei 2003Weergave financiële gevolgen EU-begroting
in fiche redelijk vaak gekwantificeerd. Idem. Onveranderd.Informatie financiële
en personele gevolgen (rijks-) overheid Nederland wordt opgesteld voor ambtelijk
fiche, gaat niet in politiek fiche naar Staten-Generaal.Informatie financiële en personele
gevolgen overheden in Nederland wordt opgesteld voor ambtelijk fiche, en gaat wel in politiek fiche naar Staten-Generaal. Verbetering.Weergave financiële gevolgen voor
Nederland beperkt en in 5% gevallen gekwantificeerd. Idem. Geen verbetering.Informatie administratieve lasten wordt niet meegenomen in ambtelijk en politiek fiche. Administratieve lasten wel in ambtelijk en politiek fiche, maar niet concreet.Verbetering. Beleidsdirecties stellen financiële
informatie op, FEZ wordt zelden geraadpleegd. Beperkte toets IRF op financiële
informatie departementen.Beleidsdirecties
stellen financiële informatie op. Een enkel departement raadpleegt FEZ.
Beperkte toets IRF op financiële informatie departementen. Lichte verbetering. Eventuele financiële gevolgen worden niet toegerekend aan beleidsverantwoordelijk departement(en).Ministerie van Financiën laat
in fiche opnemen dat financiële gevolgen voor rekening zijn van verantwoordelijk
departement(en). Lichte verbetering,
in de zin van verduidelijking verantwoordelijkheden. Doorlooptijd fiches gemiddeld 83 dagen.Doorlooptijd fiches gemiddeld 84 dagen. Geen verbetering.3.6 ConclusiesDe fiches die naar de Staten-Generaal worden gezonden zijn in opzet een
goed instrument voor de ministeriële standpuntbepaling over Commissievoorstellen
en de informatievoorziening daarover aan de Staten-Generaal. Ze zijn meestal
kort en gestructureerd, en grotendeels volledig ingevuld. Door hun technisch
gehalte kunnen de fiches echter moeilijk leesbaar zijn voor niet-experts.De doorlooptijd van de informatievoorziening via fiches in de onderzochte
periode – vóór 1 mei 2003 – is met gemiddeld
83 dagen lang. Het komt voor dat de onderhandelingen in Brussel dan al begonnen
zijn, waarmee de Staten-Generaal een mogelijkheid ontnomen is om op het moment
dat het ertoe doet invloed uit te oefenen op het standpunt dat wordt ingenomen
bij de onderhandelingen.Na 1 mei 2003 bedroeg de gemiddelde doorlooptijd van de informatievoorziening
aan de Staten-Generaal 84 dagen, hoewel door de regering beoogd was de termijn
te bekorten tot zes weken (42 dagen).Informatie over financiële gevolgen van voorgenomen EU-beleid voor
Nederland wordt beperkt weergegeven in de fiches. Er is zelden sprake van
gekwantificeerde informatie. Voor 1 mei 2003 ontvingen de Staten-Generaal
de informatie over mogelijke financiële gevolgen voor Nederland niet.
Na 1 mei 2003 is het proces in opzet verbeterd en wordt de beschikbare
informatie wel naar de Staten-Generaal gestuurd. In veel gevallen is de financiële
informatie ook daarna echter nog steeds weinig concreet geformuleerd en zelden
gekwantificeerd. De Algemene Rekenkamer deelt de bezorgdheid van de ministeries over het
gebrek aan kwantitatieve informatie op lidstaatniveau in de Commissievoorstellen.
Tegelijkertijd ontslaat dat de ministeries niet van de eigen verantwoordelijkheid
om zelf zo goed en concreet mogelijk te proberen de financiële en personele
gevolgen voor de overheden in Nederland in beeld te brengen.Dat in fiches de verantwoordelijkheid voor eventuele financiële gevolgen
vaker expliciet bij het beleidsverantwoordelijke departement wordt gelegd
beschouwt de Algemene Rekenkamer als een lichte verbetering. Gegeven het beperkte
inzicht vooraf in de financiële gevolgen voor Nederland, houdt dit echter
niet meer in dan dat duidelijk wordt gemaakt bij welk departement het financiële
risico wordt gelegd. Het probleem zelf wordt niet opgelost.De informatie in fiches over mogelijke financiële gevolgen voor de
EU-begroting is in het algemeen iets beter en vaker gekwantificeerd. Dit omdat
deze informatie uit het voorstel van de Europese Commissie kan worden overgenomen.De kwaliteit van de dossiervorming bij de departementen over nieuwe EU-beleidsvoorstellen
vertoont grote gebreken. Als er in de dossiers al sprake is van een aanduiding
van mogelijke financiële gevolgen van nieuwe EU-beleidsvoorstellen, is
deze meestal kwalitatief, niet concreet, zonder goede onderbouwing, en zonder
aanduiding van de duur/periode van de kosten is. Bij het opstellen van fiches
werden de directies FEZ maar zelden geconsulteerd.De Staten-Generaal ontvangen relatief veel informatie over nieuwe EU-beleidsvoorstellen,
ook na en soms al voor de fiches zijn binnengekomen. Er zijn echter grote
verschillen tussen de onderwerpen in aard en omvang van de informatievoorziening.
De informatie ná het fiche gaat meestal in de vorm van de geannoteerde
agenda's ten behoeve van de voorbereiding van Raadsoverleggen in Brussel naar
de Staten-Generaal. Aangezien deze agenda's vaak overvol zijn, komen veel
onderwerpen vervolgens niet aan de orde.De Staten-Generaal kunnen op verschillende momenten betrokken zijn bij
nieuwe EU-beleidsvoorstellen. In de periode van het fiche en de onderhandelingen
in Brussel is de Tweede Kamer dat relatief vaker voor EU-onderwerpen op de
terreinen van Justitie, EZ en LNV dan op andere terreinen. 4 KOSTEN GEÏMPLEMENTEERD EU-BELEID EN RISICO'S NIEUWE
VOORSTELLENIn het vorige hoofdstuk is vastgesteld dat de informatie die de Staten-Generaal
ontvangt over financiële gevolgen van nieuwe EU-beleidsvoorstellen vaak
beperkt en slecht onderbouwd is. Voor een goede standpuntbepaling en informatievoorziening
aan de Staten-Generaal is kwalitatief goede informatie cruciaal. De Algemene
Rekenkamer is voor een aantal onderwerpen nagegaan in welke fase de gevolgen
voor Nederland duidelijk zijn geworden: ten tijde van het Commissievoorstel,
het fiche, het besluitvormingsproces in Brussel, of tijdens de implementatie
in Nederland (§ 4.1).Vervolgens is zij nagegaan of bij EU-beleidsvoorstellen die recent naar
de Staten-Generaal zijn gestuurd de geïdentificeerde risico's ook een
rol zouden kunnen spelen (§ 4.2).4.1 Gevolgen geïmplementeerd EU-beleidDat EU-beleid vaak financiële gevolgen voor Nederland heeft is bekend.
In welke fase dit duidelijk wordt is minder bekend. Om daar een antwoord op
te vinden heeft de Algemene Rekenkamer een aantal reeds geïmplementeerde
EU-richtlijnen onderzocht. Het betreft «oudere» EU-richtlijnen
waarvan inmiddels duidelijk is dat ze financiële dan wel administratieve
gevolgen voor Nederland hebben.Nagegaan is of de gevolgen voor Nederland duidelijk zijn geworden ten
tijde van het Commissievoorstel, ten tijde van het fiche, bij het besluitvormingsproces
in Brussel, of pas tijdens de implementatie in Nederland?Zeven onderwerpen zijn onderzocht.46 De
Algemene Rekenkamer heeft gesprekken gevoerd bij de betrokken ministeries
en heeft relevante documenten opgevraagd uit de verschillende fasen waarin
informatie over financiële gevolgen over deze onderwerpen bekend werd.
Op basis daarvan heeft zij een inschatting gemaakt van de geraamde kosten
in de verschillende fasen.4.1.1 Zeven «verrassingsdossiers»Richtlijn arbeidstijden (SZW, VWS, BZK, Defensie)De richtlijn arbeidstijden uit 1993 heeft personele en financiële
gevolgen voor sectoren waar sprake is van slaap- en/of aanwezigheidsdiensten,
zoals de gezondheidszorg, de brandweer, de politie en defensie. Pas na twee
arresten van het Europese Hof van Justitie (Simap en Jaeger) bleek in 2003
dat de implementatie in de EU-lidstaten, inclusief Nederland, niet voldeed
aan de richtlijn. Pas toen werd dus duidelijk dat Nederland maatregelen moest
treffen waaraan kosten waren verbonden. De betrokken ministeries zijn op dat
moment begonnen met het maken van inschattingen van de financiële gevolgen.
Deze worden nu ingeschat op circa € 450 miljoen per jaar.47Richtlijn gelijke behandeling in arbeid en beroep (SZW,
VWS)De in 2000 goedgekeurde richtlijn «Gelijke behandeling in arbeid
en beroep» is in Nederland geïmplementeerd in de «Wet gelijke
behandeling op basis van een handicap of chronische ziekte» (WGBH/CZ).
Op grond van die wet hebben werkgevers en scholingsinstellingen de plicht
om maatregelen te treffen waardoor werk en beroep beter toegankelijk worden
voor mensen met een handicap of chronische ziekte, tenzij dit een onevenredige
belasting vormt. De aanpassingen die hiervoor moeten worden doorgevoerd brengen
kosten mee voor overheid, onderwijsinstellingen en bedrijven. Pas bij de voorbereiding
van het wetsvoorstel WGBH/CZ voor Nederland – dus tijdens het implementatietraject –
is van diverse kanten bezorgdheid geuit over deze kosten.Toen het Commissievoorstel voorlag (in 1999), noch toen het fiche voorlag
(in 2000), werden er kosten voorzien. Pas bij de implementatie (in 2003) werd
er een kosteninschatting gemaakt; het zou gaan om jaarlijks € 135
tot € 250 miljoen voor een periode van verscheidene jaren. Hier
zouden ook baten tegenover kunnen staan, in de zin van besparingen op uitkeringen.Verordeningen en richtlijnen voor Statistiek (EZ)Van de werkzaamheden van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)
heeft 70% een Europese basis. Als voorbeeld is gekeken naar de Intrastatverordening
uit 1991. De gevolgen daarvan voor Nederland werden pas duidelijk bij de uitvoering
ervan: circa € 15 miljoen per jaar, waarvan circa € 3
miljoen voor het CBS en circa € 12 miljoen voor het bedrijfsleven.Richtlijnen luchtkwaliteit (VROM)Sinds 1997 heeft de Europese Commissie verschillende richtlijnen aangenomen
ter verbetering van de luchtkwaliteit, bijvoorbeeld te bereiken door aanpassing
van wegen in stedelijke gebieden. Dit is onder andere belangrijk voor astmapatiënten.Bij de introductie van het beleid door de Commissie (1997) werden de kosten
voor Nederland ingeschat op € 1,3 miljoen tot € 3,2 miljoen
per jaar. In het fiche in 1998 werd in Nederland uitgegaan van € 340
miljoen extra kosten. Vanaf 2001 is begonnen met de implementatie van
het beleid. Daarna zijn kostenramingen ontwikkeld die uiteenlopen tussen € 21
miljoen en zelfs ruim € 16 miljard.Richtlijn waterbeleid (VenW, VROM)De kaderrichtlijn Water uit 2000 is gericht op de bescherming van landoppervlaktewater,
brak water, kustwateren en grondwater, teneinde de verontreiniging ervan te
voorkomen of te verminderen, het duurzame gebruik ervan te bevorderen, de
toestand van het aquatische milieu te verbeteren en de gevolgen van overstromingen
en droogte te verminderen. Ten tijde van Commissievoorstel en fiche in 1997
was onbekend of er financiële consequenties zouden zijn.De implementatiewet had eind 2003 aangenomen moeten zijn. Omdat dit niet
gehaald is, is Nederland door de Commissie in gebreke gesteld.Volgens het Ministerie van VenW wordt in de periode 2006–2009 duidelijk
wat de gevolgen voor Nederland zijn. In het voorjaar van 2004 heeft het ministerie
mede op verzoek van de Tweede Kamer in een «ambitienotitie» aangegeven
hoe de implementatie er op hoofdlijnen uit zal zien. Hieruit blijkt dat de
kosten tussen 2005 en 2027 zullen oplopen. De totale kosten zullen mogelijk
tussen € 1 miljard en € 5 miljard bedragen, mede afhankelijk
van de feitelijk te treffen maatregelen. Een deel van deze kosten kan voortvloeien
uit nationaal beleid. Habitat- en Vogelrichtlijn (LNV, VROM)De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn van eind jaren zeventig en eind
jaren tachtig van de vorige eeuw beschermen natuurgebieden in Europa. De implementatie
ervan blijkt tot hoge administratieve kosten te leiden voor verschillende
overheden, alsmede tot extra kosten voor investeringen, uitvoering en beheer
door overheden.Ten tijde van de introductie van de Commissievoorstellen en later bij
de besluitvorming in Brussel (Vogelrichtlijn 1979, Habitatrichtlijn 1992)
waren mogelijke kosten geen issue voor de betrokken ministeries. Pas bij de
implementatie in de Flora- en faunawet van 2002 en de Natuurbeschermingswet
(1981–2003) is duidelijk geworden dat de kosten voor Nederland circa € 270
miljoen per jaar zullen bedragen.Nitraatrichtlijn (LNV, VROM)Het doel van de Nitraatrichtlijn uit 1991 – voortgekomen uit een
Commissievoorstel uit 1988 – is het beperken van de verontreiniging
van water door nitraat. Nitraat komt in het water terecht door overmatige
bemesting. De richtlijn stelt maximale waarden voor zowel de hoeveelheid nitraat
in water (doel) als de hoeveelheid stikstof die aan de grond mag worden toegevoegd
(middel). Het Nederlandse (mest)beleid vanaf 1989 is vooral gericht geweest
op het doel en niet op het middel. Hiervoor is Nederland in 2003 veroordeeld
door het Europese Hof van Justitie. Nieuw beleid conform de richtlijn gaat
in op 1 januari 2006.Tot en met de implementatiefase vanaf 1995 zijn geen ramingen opgesteld
van de financiële gevolgen en beleids- en administratieve lasten voor
het Rijk of de betrokken sectoren.Een deel van de kosten die zijn ontstaan komen voort uit de EU-richtlijn,
een ander deel uit de eigen (aanvullende) regels van Nederland. Het is moeilijk
na te gaan welke kosten toe te rekenen zijn aan de EU-nitraatrichtlijn en
welke kosten gemaakt zouden zijn voor het eigen Nederlandse mestbeleid. De
inschatting is dat de totale kosten circa € 1 miljard zullen bedragen,
deels voortvloeiend uit eigen nationale beleidskeuzes.In mei 2004 kondigde de minister van LNV aan dat om te kunnen voldoen
aan de eisen van de richtlijn, nog forse aanpassingen in het huidige mestbeleid
nodig zijn.Overzicht ramingen gedurende het trajectTabel 12 geeft voor de hierboven besproken dossiers weer wat de ramingen
van de financiële gevolgen voor Nederland waren op de verschillende besluitvormingsmomenten.Tabel 12. Inschattingen financiële gevolgen van de
«verrassingsdossiers» Beleid/RichtlijnBekende kosten in elk van de fasen (op
basis van dan beschikbare ramingen)  Fase 1: Publicatie Commissievoorstel in BrusselFase 2: fiche naar Staten-Generaal NederlandFase 3: Besluitvorming in BrusselFase
4:Implementatie in Nederland Arbeidstijd–––€ 445 –
453 miljoen per jaar Gelijke behandeling arbeid en beroep–––€ 135 – 250 miljoen (meer jaren), tevens baten Statistiek–––€ 15,5
miljoen per jaar Luchtkwaliteit€ 1,3–3.2 miljoen€ 340 miljoen–Tussen € 21 miljoen – € 16.3
miljard Waterbeleid–––Circa € 1 – € 5
miljard (deels EU, deels gerelateerd aan eigen beleid van Nederland) Habitat- en Vogelrichtlijn–––Circa € 270 miljoen per jaarNitraat–––Circa € 1 miljard (deels EU, deels gerelateerd aan
eigen beleid van Nederland)Met één uitzondering – de richtlijnen luchtkwaliteit –
blijken de financiële gevolgen van de richtlijnen voor Nederland pas
laat duidelijk te zijn geworden, namelijk in de fase waarin het EU-beleid
al werd geïmplementeerd in nationale wet- en regelgeving.Bij de publicatie van het Commissievoorstel heeft de Europese Commissie
in de meeste gevallen geen goede informatie gegeven over kosten. In de fasen
daarna zijn door de betrokken departementen echter ook geen goede ramingen
van mogelijke kosten gemaakt.De financiële gevolgen voor Nederland van de richtlijnen zijn in
sommige gevallen aanzienlijk: ze lopen uiteen van enkele miljoenen, honderden
miljoenen, tot soms enkele miljarden euro's.4.1.2 AnalyseDe Algemene Rekenkamer is van oordeel dat financiële gevolgen van
EU-beleid niet per definitie problematisch zijn, omdat er positieve maatschappelijke
effecten tegenover kunnen staan. Het is echter wel problematisch als de kosten
niet tijdig worden voorzien, en er dus geen financiële middelen voor
vrijgemaakt zijn. Het gevolg daarvan is dat de middelen alsnog ergens gevonden
moeten worden, of dat de EU-regels niet of niet tijdig kunnen worden geïmplementeerd.
In het laatste geval riskeert Nederland ingebrekestelling door de Europese
Commissie, en wordt Nederland voor het Europese Hof van Justitie gedaagd.Uit de zeven casussen komen verschillende redenen naar voren waarom vaak
pas in het late stadium van implementatie ramingen van mogelijke kosten voor
Nederland beschikbaar zijn gekomen:• Tijdens de beleidsvoorbereiding werd geen inschatting gemaakt van
mogelijke extra kosten (bijvoorbeeld de kaderrichtlijn Water, de Vogel- en
Habitatrichtlijn, de richtlijn gelijke behandeling in arbeid en beroep).• In een vroeg stadium werd wel over mogelijke kosten nagedacht maar ze werden veel te laag ingeschat (bijvoorbeeld richtlijnen Luchtkwaliteit).• Men ging ervan uit dat Nederlandse regelgeving al voldeed aan de
nieuwe Europese regelgeving, of de toepasselijkheid van de Europese regelgeving
voor Nederland werd onderschat, en men ondernam daarom geen actie (bijvoorbeeld
richtlijn Arbeidstijden).• Er was Nederlands beleid op het terrein dat op een andere leest
geschoeid was, waardoor implementatie van de richtlijn ingewikkeld was. Welke
kosten zijn toe te rekenen aan de EU-richtlijn of aan eigen Nederlands beleid
is dan onduidelijk (bijvoorbeeld Nitraatrichtlijn).4.2 Risico's nieuwe EU-beleidsvoorstellenDe Algemene Rekenkamer is nagegaan of er op dit moment lopende dossiers
zijn waarbij problemen zoals hiervoor geschetst (er bij voorbaat van uitgaan
dat het eigen beleid al voldoet aan het nieuwe EU-beleid, in het beginstadium
niet of onvoldoende nadenken over mogelijke financiële gevolgen) nu al
zichtbaar zijn. In de toekomst zouden zulke dossiers tot financiële risico's
kunnen leiden.De zestig nieuwe EU-beleidsvoorstellen (fiches uit 2001 t/m april 2003)
die in het vorige hoofdstuk zijn besproken heeft de Algemene Rekenkamer op
basis van de informatie in de dossiers ook op dit aspect beoordeeld. Zij heeft
daarbij een aantal onderwerpen geïdentificeerd waarbij mogelijk risico's
aan de orde zijn:48• richtlijnen «Schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven»
en «Verbetering van de toegang tot de rechter bij grensoverschrijdende
zaken» (beide Justitie);• richtlijnen «Interoperabiliteit Trans-Europese hogesnelheidsspoorwegsysteem»
en «Minimale veiligheidseisen voor tunnels in het trans-Europese wegennet»
(beide VenW);• richtlijn «Energieprestaties van gebouwen» (VROM);• richtlijn «Vaststelling kwaliteits- en veiligheidsnormen
voor doneren, verkrijgen, testen, bewerken, bewaren en distribueren van menselijke
weefsels en cellen» (VWS).De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat bij deze onderwerpen geen
vroegtijdige inschatting is gemaakt van mogelijke financiële gevolgen.
Soms is een studie van het Economisch en Sociaal Comité van de EU –
die op mogelijke kosten wees – niet in de (latere) afwegingen betrokken.
Bij het laatste onderwerp, de richtlijn inzake kwaliteits- en veiligheidsnormen
voor menselijke weefsels en cellen, speelt verder mee dat men ervan uitgaat
dat eventuele kosten al worden opgevangen binnen de bestaande wetgeving. Hierbij
geldt als aanvullend risico dat in dit dossier alle van de in § 3.2.3
aangeduide kwaliteitscriteria voor financiële informatie ontbreken.De financiële informatie die in fiches over deze onderwerpen naar
de Staten-Generaal is gegaan was onduidelijk, vaag, tegenstrijdig, of niet
in het dossier aanwezig. Deze onderwerpen kunnen worden beschouwd als voorbeelden
van mogelijke financiële verrassingen in de toekomst.4.3 ConclusiesUit de analyse van zeven onderwerpen waarvoor het gehele traject van ontwikkeling
in Brussel tot implementatie in Nederland is bekeken, komt naar voren dat
de echte financiële gevolgen voor Nederland meestal pas in het implementatiestadium –
dus na definitieve besluitvorming in Brussel – duidelijk zijn geworden.
Mogelijke financiële consequenties zijn in eerdere stadia
onderschat, of er werd van uitgegaan dat het eigen Nederlandse beleid op het
betreffende terrein het nieuwe EU-beleid al omvatte en dat verdere actie niet
nodig was. Onverwachte financiële consequenties tot miljarden euro's
zijn in bepaalde gevallen het gevolg geweest.Op het moment dat bewustwording over deze gevolgen optreedt, is de besluitvorming
in Brussel afgerond en kunnen de regels niet zomaar veranderd worden. Nederland
moet implementeren en kosten maken. Doet men dat niet, of niet volledig, dan
bestaat het gevaar dat Nederland door de Commissie in gebreke wordt gesteld
en voor het Europees Hof van Justitie in Luxemburg wordt gedaagd.Ook bij een aantal van de zestig in hoofdstuk 3 geanalyseerde onderwerpen
van nieuw EU-beleid die zich nog vóór het implementatietraject
bevinden, is in het beginstadium onvoldoende nagedacht over mogelijke financiële
gevolgen voor Nederland. De informatie hierover in fiches voor de Staten-Generaal
was onduidelijk, vaag, of ontbrak. Deze onderwerpen zijn derhalve voorbeelden
van mogelijke financiële verrassingen in de toekomst.5 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN5.1 ConclusiesVanuit het oogpunt van democratische controle dienen de Staten-Generaal
door de regering juist, tijdig en volledig met kwalitatief goede gegevens
te worden geïnformeerd over nieuwe EU-beleidsvoorstellen en de mogelijke
kosten daarvan voor Nederland in termen van financiële en beleids- en
administratieve consequenties. Alleen dan kunnen de Staten-Generaal ook hun
respectievelijke rollen in het begrotingsproces ten volle tot gelding brengen
en hun rol als medewetgever adequaat vervullen.De Algemene Rekenkamer is in dit onderzoek nagegaan of de informatievoorziening
aan de Staten-Generaal aan de zojuist geschetste normen voldoet. Hiertoe heeft
zij de inhoud en kwaliteit beoordeeld van de financiële informatie over
nieuwe EU-beleidsvoorstellen die wordt gebruikt voor de voorbereiding van
de ministeriële besluitvorming én voor de informatievoorziening
aan de Staten-Generaal.Weinig aandacht en onderschatting financiële gevolgenDe Algemene Rekenkamer komt tot de conclusie dat voorafgaand aan nationale
besluitvorming financiële aspecten van nieuw EU-beleid weinig aandacht
krijgen en dat mogelijke financiële gevolgen worden onderschat. Het gevolg
daarvan is dat Nederland meer dan eens met financiële «verrassingen»
is geconfronteerd: financiële gevolgen werden pas duidelijk op het moment
dat het nieuwe EU-beleid in Nederland moest worden geïmplementeerd.Financiële informatie van gebrekkige kwaliteitUit het onderzoek is ook naar voren gekomen dat de verzameling en verwerking
van gegevens over de financiële gevolgen van nieuwe EU-beleidsvoorstellen
zoals deze thans plaatsvindt op de departementen, voor verbetering vatbaar
is. De kwaliteit van de financiële informatie, voor zover aanwezig, vertoont
gebreken. De informatievoorziening in de fiches bevat weinig concrete gegevens
over mogelijke financiële gevolgen voor Nederland. Als er in de onderliggende
dossiers al sprake is van een aanduiding van mogelijke financiële gevolgen
van nieuwe EU-beleidsvoorstellen voor Nederland, dan is deze meestal niet
gekwantificeerd, niet concreet, niet goed onderbouwd, en niet voorzien van
een aanduiding van de duur van het beleid c.q. de periode waarin de kosten
zullen moeten worden gemaakt.Informatievoorzieningsproces te traagDaar komt bij dat de informatievoorziening langzaam verloopt. De Algemene
Rekenkamer heeft vastgesteld dat bij een aantal beleidsonderwerpen de onderhandelingen
in Brussel al waren begonnen voordat het fiche de Staten-Generaal bereikte.
Daarmee is de Staten-Generaal een mogelijkheid ontnomen om invloed uit te
oefenen op het standpunt dat wordt ingenomen bij de onderhandelingen in Brussel.5.2 Aanbevelingen5.2.1 Algemene aanbevelingenDe Algemene Rekenkamer is van oordeel dat financiële «verrassingen»
in de toekomst voorkomen moeten worden. De informatievoorziening over nieuwe
Commissievoorstellen moet zodanig zijn dat een weloverwogen standpuntbepaling
mogelijk is. De sinds 1 mei 2003 ingezette verbeteringen in het fichetraject
zijn een stap in de goede richting, maar naar het oordeel van de Algemene
Rekenkamer niet afdoende. Daarom zijn aanvullende wijzigingen nodig in de
wijze waarop met nieuwe EU-beleidsvoorstellen wordt omgegaan.Meer inhoudelijke coördinatieBij de omgang met nieuwe EU-beleidsvoorstellen dient naar het oordeel
van de Algemene Rekenkamer de gedachte centraal te staan dat de EU in toenemende
mate «binnenland» is. Dat betekent dat – parallel aan de
wijze waarop over nieuw Nederlands beleid besluitvorming plaatsvindt en mede
in het licht van artikelen 16 en 17 van de Comptabiliteitswet – al in
een veel vroeger stadium op een goed onderbouwde wijze duidelijk moet worden
gemaakt welke onderwerpen tot ingrijpende budgettaire en financiële consequenties
voor Nederland kunnen leiden, en welke niet. Om dit te bereiken moeten al
in het voortraject de dossiers met een mogelijk grote financiële impact
worden geïdentificeerd.Volgens de Algemene Rekenkamer is dit mogelijk als de huidige combinatie
van inhoudelijke positiebepaling per departement en centrale procescoördinatie
in de werkgroep BNC, wordt aangevuld met een meer inhoudelijke coördinatie.
Deze dient zodanig te worden gepositioneerd dat de bij de departementen en
de Permanente Vertegenwoordiging in Brussel aanwezige kennis vroegtijdig kan
worden gebruikt. Daarbij dienen toetsen te worden ingezet om het financieel
belang in te schatten.Zwaardere begeleiding voor dossiers met financiële
impactOp het moment dat een nieuw EU-beleidsvoorstel wordt aangemerkt als een
dossier met mogelijk grote financiële impact, dient het systematisch
te worden opgezet en bijgehouden door het eerstverantwoordelijke ministerie,
het Ministerie van BuiZa en het Ministerie van Financiën. Ook zou kunnen
worden overwogen dergelijke dossiers niet via het reguliere BNC- en CoCo-traject
te laten lopen, maar via een zwaarder traject waarbij ook de betreffende onderraden
worden betrokken. Op deze wijze wordt de inhoudelijke informatievoorziening
over financiële gevolgen beter geborgd, en kunnen mogelijk al in een
vroegtijdig stadium (politieke) keuzes worden gemaakt.Vervolgens dienen de ministeries een maximale inspanning te leveren de
informatie sneller naar de Staten-Generaal te sturen, zodat deze hun rol als
democratisch controleur beter invulling kunnen geven.Om een en ander te kunnen bereiken zijn verschillende veranderingen nodig,
bij verschillende actoren en op verschillende momenten in het traject. Dit
leidt tot de in § 5.2.2 opgenomen specifieke aanbevelingen.5.2.2 Specifieke aanbevelingen per faseVoortrajectOm ervoor te zorgen dat in het voortraject dossiers met een mogelijk grote
impact worden geïdentificeerd, beveelt de Algemene Rekenkamer de minister
van BuiZa aan:• in samenspraak met de minister van Financiën te onderzoeken
hoe de huidige combinatie van inhoudelijke positiebepaling per departement
en centrale procescoördinatie in de werkgroep BNC, kan worden aangevuld
met een meer inhoudelijke coördinatie en wat daarvoor de beste positionering
is. Daarbij dient de minister van BuiZa na te gaan hoe de dossiers met een
mogelijk grote impact het beste kunnen worden gevolgd door de betrokken vakministeries,
BuiZa en Financiën, en of voor dergelijke onderwerpen een
zwaarder afstemmingstraject moet worden doorlopen.Het is hierbij van belang dat er centraal overzicht ontstaat welke voortrajecten
van nieuwe Commissievoorstellen gaande zijn. Hiermee kan duidelijk worden
bij welke inhoudelijke werkgroepen wordt geparticipeerd, en welke onderwerpen
in de pijplijn zitten. De Algemene Rekenkamer beveelt de minister van BuiZa
daarom tevens aan:• in samenspraak met de minister van Financiën en overige betrokken
ministers een systeem te ontwikkelen dat geschikt is om deze informatie structureel
te genereren.De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat bij het ontwikkelen van informatie
over mogelijke budgettaire en financiële gevolgen van nieuwe EU-beleidsvoorstellen
voortaan gebruikgemaakt moet worden van een gestructureerde toets. Zij beveelt
de minister van Financiën aan:• het voortouw te nemen bij het opstellen van deze financiële
toets, die zou moeten worden afgeleid van bestaande toetsen in het reguliere
wetgevingsproces.De Algemene Rekenkamer beveelt de minister van Financiën voorts aan
om:• in samenspraak met de minister van BuiZa er bij de Europese Commissie
op aan te dringen dat betere financiële onderbouwingen bij de Commissievoorstellen
worden gemaakt, waarbij financiële gevolgen voor de lidstaten veel meer
aandacht krijgen. Daarbij kan de minister de Commissie tevens vragen haast
te maken met de invoering van de administratieve lastentoetsen bij alle Commissievoorstellen,
om systematisch resultaten van effectmetingen vroegtijdig ter beschikking
te stellen, en deze informatie te actualiseren tot de publicatie van het definitieve
Commissievoorstel. Verder is te overwegen na te gaan of het mogelijk is in
de toekomst expertise hierover te gaan uitwisselen met andere lidstaten.Opstellen ficheDe Algemene Rekenkamer beveelt alle ministers aan:• voortaan verplicht te stellen dat de directies FEZ tijdig worden
geconsulteerd bij het opstellen van de financiële paragraaf in fiches
en bij mutaties tijdens onderhandelingen in Brussel;• ook informatie te laten inwinnen bij de instanties – zoals
uitvoeringsorganisaties of decentrale overheden – die de regelingen
later moeten gaan uitvoeren;• vroegtijdig hun wetgevingsjuristen te doen consulteren bij onderwerpen
die tot nieuwe wetgeving zullen leiden.De Algemene Rekenkamer beveelt de minister van Financiën aan:• meer invulling te geven aan de rol die zijn departement vervult
als financiële «waakhond» tegenover de vakdepartementen.
Het ministerie zou de mogelijke financiële gevolgen in fiches diepergaand
moeten beoordelen, en andere ministeries ook proactief bij staan bij hun gedachtevorming
hierover.Informatievoorziening aan Staten-GeneraalAangezien de onderhandelingen in Brussel vaak al snel na de vaststelling
van het Commissievoorstel beginnen, dienen de ministeries de door henzelf
opgestelde streefdoorlooptijd voor fiches van zes weken waar te gaan maken.
Om dit mogelijk te maken moeten alle ministers zorgen voor:• betere sturing en bewaking van de processen waarbij experts van
beleidsdirecties en medewerkers van de directies Internationale en/of EU-zaken
betrokken zijn.Op de fiches zou op een eenvoudige wijze duidelijk gemaakt moeten worden
hoe belangrijk het onderwerp is. De Algemene Rekenkamer beveelt alle ministers
daarom aan:• de fiches te gaan voorzien van een aanduiding hoe belangrijk zij
vanuit hun eigen perspectief het fiche vinden op elk van de volgende onderwerpen:
subsidiariteit, financiële gevolgen, administratieve- en beleidslasten,
regelgeving. Dit geeft de Staten-Generaal de mogelijkheid daarna hierover
haar eigen afweging te maken.De Algemene Rekenkamer beveelt alle ministers tevens aan:• de Staten-Generaal bij majeure wijzigingen of nieuwe inzichten
tijdens het onderhandelingstraject bijvoorbeeld over financiële consequenties –
afzonderlijke updates te sturen. Vanwege de grote hoeveelheid informatie in
de geannoteerde agenda's die worden gestuurd ter voorbereiding op een Raadsbijeenkomst
in Brussel, is het beter de Staten-Generaal daarover afzonderlijk te informeren.Behandeling door Staten-GeneraalOnder het ontwerp-grondwettelijk verdrag van de EU krijgen nationale parlementen
een nieuwe rol. Er moet dan, nog vóór een definitief voorstel
van de Europese Commissie wordt gepubliceerd, door beide Kamers een uitspraak
worden gedaan over subsidiariteit. De Algemene Rekenkamer gaat ervan uit dat
dit alleen al op termijn zal moeten leiden tot herinrichting van het hele
met EU-beleid verbonden besluitvormingstraject.De Algemene Rekenkamer hoopt dat de ervaringen uit dit onderzoek bij die
herinrichting betrokken zullen worden.6 REACTIE KABINET EN TWEEDE KAMER, NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER6.1 Reactie kabinetDe staatssecretaris voor Europese Zaken heeft bij brief van 24 augustus
2004 namens het kabinet gereageerd op het onderzoek.49 Hij geeft aan dat het kabinet met interesse kennis heeft genomen
van de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer en deze waar mogelijk zal
overnemen.AlgemeenHet kabinet hecht grote waarde aan een goed inzicht in en controle over
de financiële gevolgen van EU-beleid. Om die reden zet Nederland in op
een reëel constant uitgavenkader voor de Europese Meerjarenbegroting
(2007–2013) en worden voorstellen van de Commissie getoetst op consequenties
voor de begroting van de EU, het Rijk en decentrale overheden. De uitkomst
van deze beoordeling wordt, aldus de staatssecretaris, meegewogen bij het
standpunt dat Nederland inneemt bij de onderhandelingen over nieuwe beleidsvoorstellen.Deze aandacht voor financiële gevolgen van EU-regelgeving heeft zijn
weerslag gekregen in de coördinatieafspraken voor de werkgroep Beoordeling
Nieuwe Commissievoorstellen (BNC). Bij de evaluatie van begin 2003 is afgesproken
het ficheformat uit te breiden, waardoor nu – behalve de gevolgen voor
de EU-begroting en de Rijksbegroting – ook de financiële consequenties
(inclusief administratieve lasten) voor decentrale overheden, bedrijfsleven
en burger in kaart worden gebracht. Besloten is die informatie voortaan ook
aan het parlement te zenden. De leidraad met aanwijzingen voor de opstellers
is aangepast, zodat duidelijk is welke informatie precies moet worden opgenomen.
Deze wijzigingen zijn per 1 april 2003 ingevoerd.Het kabinet beschouwt het rapport van de Algemene Rekenkamer als een belangrijke
ondersteuning van dit door het kabinet ingezette beleid voor versterkte aandacht
voor financiële gevolgen van EU-beleid.De Algemene Rekenkamer heeft zich, aldus de staatssecretaris, bij het
onderhavige onderzoek geconcentreerd op de BNC-coördinatie en met name
fiches bekeken die tot stand zijn gekomen vóórdat de verbeteringen
werden ingevoerd in april 2003. Een zevental door de Algemene Rekenkamer geïdentificeerde
dossiers met grote financiële consequenties bestrijkt een lange periode
van 25 jaar. Een aantal van deze dossiers dateert van voor de opzet van de
BNC-coördinatie. De staatssecretaris geeft aan dat het kabinet het met
de Algemene Rekenkamer eens is dat inschattingsfouten een punt van zorg zijn
en dat lering moet worden getrokken uit het verloop van deze dossiers. De
oprichting van de BNC-coördinatie begin jaren negentig en de constante
verbetering van dit coördinatieproces zijn onder andere bedoeld om inschattingen
van financiële consequenties zo goed mogelijk te maken.De staatssecretaris tekent hierbij aan dat ook als inschattingen goed
en op tijd worden gemaakt, het bij meerderheidsbesluitvorming in de Raad altijd
mogelijk is dat Nederland uiteindelijk wordt overstemd. Voorstellen waar Nederland
geen voorstander van is, kunnen zo toch worden aangenomen. Daarnaast geldt
dat voorstellen tijdens de onderhandelingen in Brussel aanzienlijk kunnen
veranderen en daarmee ook hun budgettaire impact. Ten slotte zijn volgens
de staatssecretaris consequenties van wet- en regelgeving soms niet van tevoren
te overzien, omdat het Europese Hof van Justitie een interpretatie kan geven
aan een tekst die afwijkt van de zienswijze van de Commissie en de EU-lidstaten
ten tijde van de implementatie. Hij stelt daarbij dat ongewenste
gevolgen van dergelijke Hofuitspraken veelal kunnen worden voorkomen door
aanpassing van nationale of Europese wet- en regelgeving.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer merkt op dat het onderhavige onderzoek niet alleen
gericht was op de procescoördinatie door de werkgroep BNC, maar vooral
ook op de mate waarin de departementen aandacht hebben voor financiële
gevolgen van Europees beleid, en wat de kwaliteit is van de informatie die
hieruit voortkomt. Deze is volgens de Algemene Rekenkamer sterk voor verbetering
vatbaar. Zij merkt tevens op dat het onderzoek zich – om na te gaan
of de toegezegde verbeteringen in het fichetraject van mei 2003 gerealiseerd
zijn – ook gericht heeft op fiches in de periode mei 2003 tot mei 2004.Kwaliteit van financiële informatieIn reactie op de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer die gericht
zijn op verbetering van de kwaliteit van financiële informatie geeft
de staatssecretaris aan dat het kabinet grotendeels instemt met de aanbevelingen
om een gestructureerde financiële toets te ontwikkelen, de directies
FEZ verplicht te betrekken bij het opstellen van fiches en de Commissie te
verzoeken betere informatie te leveren.Bij de laatstgenoemde aanbeveling geeft de staatssecretaris aan dat sinds
de herziening van de BNC-procedures in april 2003 op het punt van financiële
informatie de lat hoger wordt gelegd, bijvoorbeeld door zo mogelijk kwantitatieve
gegevens op te nemen en te vermelden naar welk departement de rekening zal
gaan, maar dat Commissievoorstellen veelal te algemeen zijn geformuleerd om
een goede gekwantificeerde inschatting te kunnen maken van de nationale financiële
gevolgen. In die gevallen wordt volgens de staatssecretaris in het fiche vermeld
dat Nederland duidelijkheid zal vragen aan de Commissie, en worden Nederlandse
vertegenwoordigers in de raadswerkgroepen geïnstrueerd de Commissie te
verzoeken deze informatie aan te leveren. Hij zegt toe dat leden van het kabinet
dit punt ook op hun niveau nadrukkelijker zullen benoemen bij hun contacten
met leden van de Commissie.De staatssecretaris merkt verder op dat de Commissie niet standaard de
administratieve lasten in kaart brengt voor het bedrijfsleven, en dat het
kabinet de Algemene Rekenkamer steunt in haar constatering dat de Commissie
op korte termijn een administratieve-lastentoets moet invoeren. Hij geeft
aan dat dit een belangrijke prioriteit is voor het kabinet, en dat Nederland
tijdens het EU-voorzitterschap streeft naar concrete resultaten op dit terrein
(zoals ook verbetering impact assessments, uitvoering actieplan betere regelgeving).In reactie op de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om een structurele
financiële toets op te stellen geeft de staatssecretaris aan dat het
kabinet verbetering van de kwaliteit van financiële informatie verwacht
door benutting van kennis en ramingscompetenties bij departementen. Hij geeft
aan dat het ontwikkelen van een financiële toets daarbij een goede aanvulling
kan zijn op de huidige aanwijzingen in de leidraad, en zegt toe dat deze toets
in overleg met de directies FEZ zal worden opgesteld.De staatssecretaris vindt de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer gericht
op verplichte betrokkenheid van de directies FEZ bij het opstellen van de
financiële informatie eveneens een welkome suggestie. Hij stelt dat EU-beleid in toenemende mate onderdeel van het nationale beleid
is, waardoor ook het belang van betrokkenheid van de nationale financiële
kolom toeneemt. Daarbij merkt hij op dat ook nu in de leidraad staat dat FEZ
moet worden geraadpleegd, maar dat dit in de praktijk niet altijd blijkt te
gebeuren. Hij geeft aan dat het kabinet zal bezien hoe de betrokkenheid van
de directie FEZ, dan wel de financiële afdeling van de beleidsdirectie,
beter kan worden gegarandeerd. Daarbij zal ook versterking van de interdepartementale
afstemming tussen directies FEZ worden betrokken.Naar de opvatting van de staatssecretaris wordt met deze maatregelen de
door de Algemene Rekenkamer geadviseerde versterking van de «waakhondrol»
van Financiën beter gewaarborgd, zonder dat Financiën overigens
het werk van departementen overneemt.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer neemt met instemming kennis van de toezeggingen
van het kabinet om de kwaliteit van de financiële informatie in fiches,
en de onderbouwing ervan, te verbeteren. Het ontwikkelen van een structurele
financiële toets, de betrokkenheid van de directies FEZ en het verdergaand
door leden van het kabinet onder de aandacht brengen bij de Europese Commissie
van de problematiek van gebrekkige informatie, zal naar de opvatting van de
Algemene Rekenkamer op termijn tot verbetering kunnen leiden. Zij zal de voortgang
bij de departementen en de resultaten van het Nederlandse EU-voorzitterschap
hierbij met belangstelling volgen.De Algemene Rekenkamer constateert dat volgens de staatssecretaris ook
nu in de leidraad staat dat FEZ moet worden geraadpleegd. Zij tekent hierbij
aan dat dit – gezien de status van de leidraad – niet leidt tot
een verplichting FEZ ook daadwerkelijk te raadplegen. De Algemene Rekenkamer
blijft overigens van oordeel dat in aanvulling op de inzet van alle departementen
in dezen, het Ministerie van Financiën een eigenstandige verantwoordelijkheid
heeft om de kwaliteit van financiële informatie te waarborgen. Het Ministerie
van Financiën zou zelf ook de mogelijke financiële gevolgen van
EU-beleidsvoorstellen diepgaander kunnen beoordelen, en andere ministeries
proactief bijstaan bij hun gedachtevorming hierover.CoördinatieOp de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om dossiers met grote financiële
consequenties meer inhoudelijk te coördineren via een zwaarder traject,
reageert de staatssecretaris door aan te geven dat het kabinet het met de
Algemene Rekenkamer eens is dat sommige dossiers zware afstemming behoeven.
Hij stelt dat een dergelijke afstemming al plaatsvindt voor een aantal grote
dossiers, zoals de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, de
financiële perspectieven, en het structuur- en cohesiebeleid. Deze worden
niet ter beoordeling aan de BNC voorgelegd maar worden afgestemd in aparte
expertgroepen. Hierover verschijnt geen BNC-fiche; de Tweede Kamer wordt er
separaat over geïnformeerd door middel van een uitgebreid kabinetsstandpunt
nadat ze in de CoCo, de CoCo-HAN50 en de onderraad
besproken zijn alvorens te worden geagendeerd in de ministerraad.Daarnaast, zo stelt de staatssecretaris, kan in specifieke gevallen ook
binnen het BNC-afstemmingscircuit zwaardere afstemming dan normaal plaatsvinden,
zoals bij de recente voorstellen voor de kaderrichtlijn «Diensten»
en het wetgevingspakket «Chemische stoffen». Hij vervolgt met
aan te geven dat voor verschillende belangrijke onderwerpen, zoals GGO's (genetisch
gemodificeerde organismen) en het satellietnavigatiesysteem Galileo,
er permanente interdepartementale expertgroepen in het leven zijn geroepen,
die verantwoordelijk zijn voor de afstemming van fiches en instructies. Het
interdepartementale afstemmingsforum CIM (Coördinatie Internationaal
Milieubeleid) bereidt de standpuntbepaling voor internationale milieuonderwerpen
voor.De staatssecretaris merkt op dat als door verbetering van de kwaliteit
van de financiële informatie in een eerder stadium beter inzicht wordt
verkregen in de financiële consequenties, vaker besloten zou kunnen worden
om voorstellen met een mogelijk grote financiële impact via een zwaarder
afstemmingstraject en de relevante onderraad te leiden. Hij geeft aan dat
het project «Andere Overheid» als onderdeel coördinatie van
EU-beleid heeft, waarbij ook dit aspect zal worden meegenomen.Ten slotte geeft de staatssecretaris op het punt van coördinatie
aan dat het kabinet het met de Algemene Rekenkamer eens is dat het belangrijk
is om invloed uit te oefenen op het tot stand komen van voorstellen voordat
deze officieel gepresenteerd worden. Hij noemt daarbij het werkprogramma van
de Commissie, dat aangeeft welke voorstellen in voorbereiding zijn, en hij
wijst erop dat Nederland gebruikmaakt van de informatie van de Commissie van
een speciaal directoraat bij de SG «Programmering en coördinatie
van het Commissiebeleid», dat het overzicht heeft over nieuwe voorstellen
die in de planning zitten. Deze informatie wordt bij de verschillende DG's
vergaard.Verder stelt de staatssecretaris dat de medewerkers van de Permanente
Vertegenwoordiging, maar ook de experts van de departementen, contact onderhouden
met de verschillende Commissiediensten en rapporteren over voorgenomen plannen
op hun werkterrein. Hij geeft verder aan dat ook de Commissie stappen onderneemt
om bij lidstaten te sonderen naar standpunten en gevoeligheden, via groen-
en witboeken en mededelingen. Over deze documenten neemt Nederland een gecoördineerd
standpunt in om zo effectief mogelijk te opereren. Dit standpunt gaat ook
naar het parlement.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer constateert dat het kabinet geen gevolg geeft aan
haar aanbeveling om te onderzoeken hoe de huidige combinatie van inhoudelijke
positiebepaling per departement en centrale procescoördinatie in de werkgroep
BNC, zou kunnen worden aangevuld met een meer inhoudelijke coördinatie.
Evenmin wordt haar aanbeveling overgenomen om een systeem te ontwikkelen voor
het centraal genereren van een overzicht van de voortrajecten van nieuwe Commissievoorstellen
die gaande zijn, zodat duidelijk wordt bij welke inhoudelijke werkgroepen
wordt geparticipeerd en welke onderwerpen in de pijplijn zitten.De Algemene Rekenkamer wil benadrukken dat beide aanbevelingen erop gericht
zijn om beter en eerder dan nu het geval is te kunnen signaleren met welke
financiële gevolgen Nederland later geconfronteerd kan worden.Aansluiten bij het project «Andere Overheid», waarbinnen de
vraag wordt gesteld hoe Nederland zich beter kan organiseren om effectiever
te zijn in de EU, is hierbij een voor de hand liggende eerste stap. De Algemene
Rekenkamer hoopt dan ook dat dit zal leiden tot uitkomsten die kunnen bijdragen
aan een betere en snellere identificatie van dossiers met mogelijk grote financiële
gevolgen, en zal de verdere ontwikkelingen op dit vlak nauwgezet blijven volgen.Informatievoorziening aan het parlementDe staatssecretaris geeft aan dat de Algemene Rekenkamer een viertal aanbevelingen
doet om de informatievoorziening aan het parlement te verbeteren. Ten aanzien
van de aanbeveling om fiches zo snel mogelijk naar het parlement te sturen
en de zelf opgelegde doorlooptijd van zes weken in acht te nemen, geeft de
staatssecretaris aan dat dit wordt ondersteund door het kabinet.Het besluit om binnen zes weken het parlement te informeren werd volgens
de staatssecretaris genomen na de evaluatie begin 2003, toen eveneens een
aantal items werd toegevoegd aan het fiche ter verbetering van de kwaliteit.
Dat betekende volgens de staatssecretaris dat meer informatie moest worden
verzameld en afgestemd, waardoor de doorlooptijd nog onvoldoende kon worden
verbeterd. Hij merkt op dat begin dit jaar is besloten de vergaderfrequentie
van de BNC te verhogen om de druk op het proces constanter te houden. Hij
stelt dat de doorlooptijd daardoor verkort is, hoewel nog niet in alle gevallen
de zes-wekentermijn gehaald werd. Hij wijst hierbij op de aan grenzen gebonden
inzet van mensen en middelen, waardoor er spanning bestaat tussen enerzijds
de mate van volledigheid en anderzijds de snelheid waarmee informatie kan
worden aangeleverd.De staatssecretaris vindt het belangrijk het parlement in ieder geval
te informeren vóórdat de onderhandelingen in Brussel beginnen.
Hij merkt op dat de constatering van de Algemene Rekenkamer dat als de onderhandelingen
al begonnen zijn het parlement de kans wordt ontnomen om op het moment dat
het ertoe doet invloed uit te oefenen op het standpunt van het kabinet, niet
geheel juist is. Hij geeft aan dat belangrijke wetgevingsvoorstellen veelal
lange tijd onderwerp van onderhandeling zijn en dat de eerste werkgroepbijeenkomsten
over het algemeen gebruikt worden voor het vergaren van meer informatie door
het stellen van vragen. Hij zegt toe dat het kabinet ernaar streeft om, voordat
in Brussel een gearticuleerd standpunt wordt ingenomen, de Kamer daarover
te informeren door middel van een BNC-fiche of anderszins.Op de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om het parlement te informeren
over majeure wijzigingen die een voorstel ondergaat tijdens de onderhandelingen,
reageert de staatssecretaris door aan te geven dat dit overeenkomt met de
reeds bestaande praktijk. Hij stelt dat als er tijdens het onderhandelingsproces
belangrijke veranderingen optreden, de eerstverantwoordelijke minister het
parlement hierover informeert via de geannoteerde agenda voor een bijeenkomst
van de Raad van Ministers waar dit punt staat geagendeerd, dan wel per brief
aan de competente Kamercommissie.Ten slotte geeft de staatssecretaris aan dat het kabinet nota neemt van
de laatste twee aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer gericht op informatievoorziening
aan het parlement, te weten prioriteitsaanduiding op fiches en het sturen
van updates van dossiers waaraan belangrijke financiële gevolgen verbonden
zijn. Hij stelt dat de wensen van het parlement richtinggevend zullen zijn
voor het kabinet bij het besluit om de informatievoorziening op deze punten
aan te passen.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer neemt met instemming kennis van de toezegging van
de kabinet om de zelf opgelegde doorlooptijd van zes weken voor fiches in
acht te nemen. Zij zal de ontwikkelingen met belangstelling volgen, temeer
ook omdat uit dit onderzoek is gebleken dat tot mei 2004 de doorlooptijd
nog niet verkort is. Ook de toezegging van het kabinet om ernaar te streven
de Kamer door middel van een BNC-fiche of anderszins te informeren vóórdat
in Brussel een gearticuleerd standpunt wordt ingenomen, zal zij met belangstelling
volgen.6.2 Reactie Tweede KamerBij brief van 24 augustus 2004 is de voorzitter van de Tweede Kamer
ingegaan op de uitnodiging te reageren op de beschrijving van de gang van
zaken in de Tweede Kamer.De voorzitter schrijft dat de Tweede Kamer zich ervan bewust is dat haar
de mogelijkheid tot het geven van een reactie wordt geboden vanwege de bijzondere
omstandigheid dat de Algemene Rekenkamer zich in dit onderzoek niet beperkt
heeft tot de departementale verantwoordelijkheden, maar tevens ingaat op de
wijze waarop de Tweede Kamer omgaat met de informatievoorziening over (de
financiële gevolgen van) nieuw Europees beleid, terwijl het parlement
formeel geen onderwerp van onderzoek van de Algemene Rekenkamer kan zijn.51 Hij geeft aan dat de Tweede Kamer geen bezwaar maakt
tegen deze keuze van de Algemene Rekenkamer, zonder overigens hiermee enig
precedent te willen scheppen. De voorzitter geeft aan dat de Tweede Kamer
de bevindingen, conclusies en aanbevelingen graag zal gebruiken om haar controlerende
taak ten aanzien van het EU-beleid nog verder te versterken.De voorzitter geeft aan dat na aanbieding van het definitieve rapport
uiteraard een reguliere behandeling door de Tweede Kamer zal plaatsvinden.
Dan zal de Kamer zich een oordeel vormen over de bevindingen, conclusies en
aanbevelingen die in het rapport worden beschreven gericht op de werkwijze
van de betrokken departementen. In deze reactie gaat de voorzitter in op de
passages die de werkwijze van de Tweede Kamer betreffen.In reactie op § 2.2 wil de voorzitter graag naar voren brengen
dat sinds februari 2003 het zwaartepunt van de inhoudelijke bespreking van
fiches bij de vakcommissies ligt en niet langer bij de vaste commissie voor
Europese Zaken (met uitzondering van fiches betreffende algemene Europese
onderwerpen, waarvoor de commissie voor Europese Zaken zelf het eerste aanspreekpunt
is). Dit aangezien de beoordeling van nieuwe Europese beleidsvoorstellen in
de eerste plaats kennis vergt van het beleidsterrein waarop zij betrekking
hebben en deze kennis is volgens de voorzitter bij uitstek aanwezig bij de
vakcommissies. Hij geeft aan dat zij kunnen beoordelen of een voorstel strookt
met nationaal beleid of nationale regelgeving dan wel of aanpassing van nationaal
beleid of regelgeving noodzakelijk en politiek gewenst is. De vakcommissies
kunnen bij de beoordeling van de nieuwe beleidsvoorstellen uiteraard advies
vragen aan andere commissies of aan de ambtelijke ondersteuning van de Kamer.
De ambtelijke ondersteuning van de vaste commissie voor Europese Zaken voorziet
de fiches – voorzover relevant – van een advies voor behandeling.
De voorzitter merkt op dat de vaste commissie voor Europese Zaken in haar
procedurevergadering alle aan de vakcommissies gezonden fiches en door de
staf opgestelde adviezen bespreekt, en zonodig nader aandacht kan vragen voor
bepaalde aspecten.De voorzitter geeft voorts aan dat de Kamer kennisgenomen heeft van de
bevinding dat de overeengekomen termijn van zes weken na verschijnen van het
Commissievoorstel waarbinnen het parlement een fiche over het voorstel moet
hebben ontvangen, niet wordt gehaald. Hij geeft aan dat indien
hierin geen verbetering mocht optreden, de Kamer de regering hierop zal aanspreken.De voorzitter constateert dat de Algemene Rekenkamer in § 3.4.2
vaststelt dat de meeste EU-onderwerpen relatief weinig aandacht krijgen van
de Tweede Kamer. Hij merkt op dat de Tweede Kamer maatregelen heeft genomen
om de aandacht voor EU-onderwerpen te versterken. Zo noemt hij de aanstelling
per 1 september 2004 van een permanent vertegenwoordiger op ambtelijk
niveau bij de Europese instellingen. Deze permanent vertegenwoordiger zal
het parlement gevraagd en ongevraagd informeren over belangrijke beleidsontwikkelingen.
Daarnaast zal hij contacten onderhouden met de Nederlandse Europarlementariërs
en hen onder meer informeren over het standpunt van het Nederlands parlement
over bepaalde onderwerpen. Tevens zal hij bijdragen aan een grotere betrokkenheid
van de parlementsleden bij het Europees beleidsontwikkelingsproces door het
bij elkaar brengen van relevante gesprekspartners. Verder geeft de Voorzitter
aan dat de staf van de commissie voor Europese Zaken is uitgebreid met 1 fte,
met het oog op verbetering van de advisering aan de vakcommissies.De voorzitter merkt op dat de gemengde commissie van Eerste en Tweede
Kamer waarop aan het eind van § 3.4.2 wordt gedoeld, losstaat van
de evaluatie van de werkwijze van de vaste commissie voor Europese Zaken van
de Tweede Kamer. Hij geeft aan dat de gemengde commissie is ingesteld door
Eerste en Tweede Kamer om de Kamers te adviseren over de invulling van de
zogenoemde subsidiariteitstoets waarin het Europees grondwettelijk verdrag
voorziet. De commissie houdt zich niet bezig met toetsing van Europese beleidsvoorstellen.
Verder geeft hij aan dat de toepassing van de subsidiariteitstoets, op welke
wijze deze ook mag worden ingevuld, naar verwachting tezijnertijd wel zal
leiden tot meer gestructureerde aandacht van het parlement voor Europese beleidsvoorstellen.Van de constatering (onder meer in § 3.6) dat informatie in
vervolg op een fiche veelal een plaats krijgt in de geannoteerde agenda's,
maar dan niet aan de orde komt doordat deze agenda's vaak overvol zijn, heeft
de Kamer volgens de voorzitter goede nota genomen. Hij geeft aan dat immers
niets de Kamer belet om een onderwerp dat zij belangrijk vindt, apart te agenderen
in een ander AO dan dat ter voorbereiding op de Raadsvergadering.De voorzitter besluit met aan te geven dat de Kamer dit najaar bij de
behandeling van het definitieve rapport zal reageren op alle bevindingen,
conclusies en aanbevelingen uit het rapport. Op dit moment ligt daarom volgens
hem een reactie op voorstellen over bijvoorbeeld de verbetering van de financiële
informatievoorziening of wijziging van de coördinatiestructuur niet voor
de hand.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer waardeert het bijzonder dat de voorzitter van de
Tweede Kamer bereid was te reageren op de passages die de werkwijze van de
Tweede Kamer betreffen. Zij kijkt met veel belangstelling uit naar de in het
vooruitzicht gestelde behandeling van dit rapport in het najaar van 2004.BIJLAGE 1OVERZICHT BELANGRIJKSTE CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN TOEZEGGINGENConclusiesAanbevelingenToezeggingen/reacties
bewindspersonenNawoord Algemene RekenkamerFinanciële aspecten
van nieuw EU-beleid krijgen weinig aandacht. Hierdoor is Nederland met financiële
verrassingen geconfronteerd bij implementatie van het beleid. Reeds ingezette
verbeteringen in het fichetraject zijn een stap in de goede richting maar
niet afdoende, waar- door aanvullende wijzigingen nodig zijn.Aan de minister van
BZ in samenspraak met de minister van Financiën: Onderzoeken
of naast centrale procescoördinatie ook meer inhoudelijke coördinatie nodig is om te zorgen dat in het voor- traject
dossiers met mogelijk grote financiële gevolgen worden geïdentificeerd,
en na te gaan hoe dergelijke dossiers het beste (in een zwaarder traject)
gevolgd kunnen worden. Geen concrete
toezegging. Het kabinet geeft wel dat deze materie aan de orde komt in het
project «Andere Overheid». De Algemene Rekenkamer ziet aansluiting bij het project «Andere Overheid»
als een voor de hand liggende eerste stap. De Algemene Rekenkamer zal de verdere
ontwikkelingen op dit vlak nauwgezet blijven volgen.  Aan de minister van BZ in samenspraak met de minister van Financiën: Om een centraal overzicht van voortrajecten van nieuwe Com- missievoorstellen
in Brussel te krijgen, dient te worden nage- gaan welk systeem geschikt is
om deze informatie structureel te genereren. Geen toezeggingIdem Aan de minister van Financiën:
Het voortouw nemen bij het opstellen van een gestructureer- de financiële
toets om informa- tie over mogelijke budgettaire en financiële gevolgen
te ontwikkelen. Het ontwikkelen
van een finan- ciële toets kan een goede aan- vulling zijn op de huidige
aan- wijzingen in de leidraad. Deze toets zal in overleg met de directies
FEZ worden opgesteld. De Algemene Rekenkamer
neemt met instemming kennis van de toezegging van het kabinet, en zal de voortgang
met belangstelling volgen. De verzameling en verwerking van financiële
gegevens ten behoeve van ministeriële standpuntbepaling en parlementaire
behandeling zijn voor verbetering vatbaar. De kwaliteit van financiële
informatie over nieuw EU-beleid vertoont gebreken. Aan de minister van Financiën in samenspraak met de minister
van BZ: De Europese Commissie dient verzocht te worden om betere
financiële onderbouwingen bij haar voorstellen te leveren, die inzicht
geven in de financiële gevolgen voor de lidstaten. Leden van het kabinet zullen dit punt ook op hun niveau nadruk-
kelijker benoemen bij hun contacten met leden van de Commissie. De Algemene Rekenkamer neemt met instemming kennis
van de toezegging van het kabinet, en zal de voortgang hierbij, ook tijdens
het Nederlandse EU-voorzitter- schap, met belangstelling volgen. Aan
de minister van Financiën in samenspraak met de minister van BZ:
De Europese Commissie dient verzocht te worden haast te maken met de invoering
van administratieve lastentoetsen voor alle voorstellen, effectmetingen beschikbaar
te stellen, en de informatie te blijven actualiseren. Verder is te overwegen
na te gaan of het mogelijk is in de toekomst expertise te gaan uitwisselen
met andere lidstaten. Dit is een
belangrijke prioriteit voor het kabinet. Nederland streeft tijdens het EU-voorzitter-
schap naar concrete resultaten (zoals ook verbetering impact assessments,
uitvoering actieplan betere regelgeving). Idem  Aan alle ministers: De directies FEZ moeten verplicht
worden betrokken bij het opstellen van de financiële informatie. Hetzelfde
geldt (waar van toepassing) voor andere relevante actoren zoals decentrale
overheden, uitvoe- ringsinstanties en wetgevingsjuristen. Het kabinet zal bezien hoe betrokkenheid van directie FEZ, dan
wel financiële afdeling van beleidsdirectie, beter kan wor- den gegarandeerd
en zal daarbij versterking van de interdepartementale afstemming tussen directies
FEZ betrekken. De Algemene Rekenkamer neemt met
instemming kennis van de toezegging van het kabinet, en zal de voortgang met
belangstelling volgen. Aan de minister van Financiën: De minister van financiën
dient meer invulling te geven aan zijn rol als financiële «waakhond»,
onder meer door financiële informatie van de vakdeparte- menten in fiches
diepgaander te beoordelen en vakdepartemen- ten proactief bij te staan. Met deze (bovengenoemde) maatregelen wordt
de gead- viseerde versterking van de «waakhondrol» van Financiën
beter gewaarborgd, zonder dat Financiën het werk van depar- tementen
overneemt. De Algemene Rekenkamer blijft van oordeel
dat het Ministerie van Financiën een eigenstandige verantwoordelijkheid
heeft om de kwaliteit van financiële informatie te waarborgen.  Aan alle ministers: Uit het fiche
dient voortaan duidelijk te blijken hoe belang- rijk het vanuit het perspectief
van de minister is op de onder- werpen: subsidiariteit, finan- ciële
gevolgen, administratieve lasten, regelgevingGeen toezeggingDe Algemene Rekenkamer
zal de ontwikkelingen op dit vlak met belangstelling volgen.De informatievoorziening over nieuwe EU-beleidsvoorstellen
verloopt langzaam en is soms te laat.Aan alle ministers: De streefdoorlooptijd van zes weken
tussen Commissievoor- stel en verzenddatum van het fiche naar de Staten Generaal
dient waargemaakt te worden. Hiertoe dienen de ministeries de betreffende
processen beter te sturen en bewaken. De aanbeveling om fiches zo snel mogelijk naar het parle- ment te sturen en
de zelf opge- legde doorlooptijd van zes weken in acht te nemen, wordt ondersteund
door het kabinet. De Algemene Rekenkamer neemt
met instemming kennis van de toezegging van het kabinet om de zelf opgelegde
doorlooptijd van zes weken voor fiches in acht te gaan nemen, en zal de ontwikkelingen
met belangstelling volgen.  Aan
alle ministers: Bij dossiers met belangrijke financiële gevolgen
dient de financiële informatie regelmatig van updates te worden voorzien
zodat de financiële informatie actueel blijft. Geen toezeggingDe Algemene Rekenkamer zal de ontwikkelingen
op dit vlak met belangstelling volgen. Aan alle ministers: De Staten-Generaal dienen afzonderlijk
te worden geïnfor- meerd over majeure wijzigingen in het EU-beleidsvoorstel
tijdens onderhandelingen, bijvoorbeeld over financiële gevolgen. Dit komt overeen met bestaande praktijk. Als er tijdens
het onderhandelingsproces veranderingen optreden, informeert de verantwoordelijke
minister het parlement via geannoteerde agenda voor bijeenkomst van de Raad
van Ministers waar dit punt is geagendeerd, dan wel per brief aan de Kamercommissie. De Algemene Rekenkamer zal de ontwikkelingen op
dit vlak met belangstelling volgen.BIJLAGE 2NORMENKADERDe algemene norm voor dit onderzoek is afgeleid van artikel 17 Comptabiliteitswet
lid 1–2. De norm sluit tevens aan bij de recente regeringsreactie op
het witboek Europees Bestuur (COM (2001) 428, hoofdstuk
2.3). Daarin wordt gesteld dat bij herziening of vaststelling van Europese
regelgeving vooraf een analyse dient te worden gemaakt van de te
verwachten effecten in de samenleving, zoals bestuurlijke uitvoerings- en
handhavingsmogelijkheden, de administratieve lasten en de financiële
lasten.HoofdnormVanuit het oogpunt van democratische controle dienen de Staten-Generaal
door de regering juist, tijdig en volledig met kwalitatief goede gegevens
te worden geïnformeerd over nieuwe EU-beleidsvoorstellen en de mogelijke
kosten daarvan voor Nederland in termen van financiële en beleids- en
administratieve consequenties.De belangrijkste onderliggende (algemene) deelnomen: zijn juistheid, tijdigheid,
volledigheid, en voldoende kwaliteit. Die worden hieronder nader toegelicht.Voor specifieke onderzoeksvragen worden concrete normen gehanteerd die
zijn afgeleid uit documenten van regering en Tweede Kamer.52Deelnorm 1Juistheid. De informatie die de Staten-Generaal
ontvangen van de regering dient feitelijk juist te zijn. Alleen als de informatie
juist is kan het parlement haar controlerende rol goed vervullen.Deelnorm 2Tijdigheid. De Staten-Generaal dienen door
de regering op elk moment dat daartoe aanleiding is te worden geïnformeerd
over de stand van zaken rond nieuwe EU-beleidsvoorstellen. Alleen dan kan
zij haar controlerende rol tegenover de regering bij besluitvorming over nieuw
EU-beleid waarmaken.Deelnorm 3Volledigheid. De Staten-Generaal dienen inhoudelijk
zo volledig mogelijk te worden geïnformeerd over nieuwe EU-beleidsvoorstellen,
en mogelijke consequenties daarvan voor Nederland. Een concrete indicator
hiervoor wordt gevormd door de mate van (inhoudelijke) overlap tussen enerzijds
de dossiers die zich bij de departementen en PV bevinden en anderzijds de
informatie die naar de Tweede Kamer gaat.Deelnorm 4Voldoende kwaliteit informatie. De informatievoorziening
dient kwalitatief goed te zijn. Concreet betekent dit bijvoorbeeld dat de
gegevens in de fiches goed onderbouwd zijn met relevante documenten, inhoudelijk
aansluiten bij het doel van het fiche, en dat er sprake is van een goede (reconstrueerbare)
dossiervorming. Verder dienen ten behoeve van de latere verwerking in de begroting
de VBTB-vragen te beantwoorden te zijn, en de beleidsdoelen «SMART»
geformuleerd te zijn.53De kwaliteit van financiële informatie in de dossiers is eveneens
bezien aan de hand van deze normatiek. Deze is bij dossieranalyse uitgewerkt
in zes aspecten waarop de informatie bekeken is:1. een nadere (kwalitatieve of kwantitatieve) aanduiding van de financiële
gevolgen;2. concrete financiële informatie3. informatie over de duur/periode van de kosten;4. informatie over de doelgroep;5. onderbouwing van de informatie;6. tijdigheid en actualiteit van de informatie.BIJLAGE 3BEREKENING FINANCIËLE GEVOLGEN VAN NIEUWE COMMISSIEVOORSTELLEN
VOOR EU-BEGROTING (PERIODE 2003–2006, PER NEDERLANDS BELEIDSTERREIN)Bij de inschatting die de Algemene Rekenkamer heeft gemaakt van de financiële
gevolgen van nieuwe Commissievoorstellen voor de periode 2003–2006 (zie
hoofdstuk 3, tabel 5) is alleen gebruikgemaakt van de concrete kwantitatieve
gegevens op de fiches. Er is waar mogelijk onderscheid gemaakt tussen de bedragen
die uit bestaande middelen kunnen worden bekostigd, en bedragen dit additioneel
zijn. Alleen de laatste zijn meegenomen. Bedragen die genoemd zijn voor de
periode na 2006 zijn niet meegenomen. Als er een bedrag per jaar staat vermeld
is dit met 4 vermenigvuldigd (2003–2006).Als er een bedrag is vermeld zonder periode, dan is het één
maal meegenomen. Een (enkel genoemd) bedrag onder € 1 miljoen is
niet meegenomen. In totaal bleven zijn de gegevens uit 66 fiches gebruikt
voor deze globale inschatting.Tabel. Fiches meegeteld in berekening gevolgen EU-begroting
2003–2006 (in miljoenen euro's)OnderwerpNummer ComDocVermelding financiële
gevolgen in ficheMinisterieBedragWijziging statuut van ambtenaren van de
Europese Gemeenschappen en van regeling welke van toepassing is op de andere
personeelsleden van deze Gemeenschappen(02)213Ten minste 25 structureelBZK100Statuut en de financiering van Europese
politieke partijen(00)8987 per jaarBZK28 Statuut en de financiering van Europese
politieke partijen(03)778,4BZK8,4 Civiele bescherming – preventieve
waakzaamheid voor eventuele noodsituaties(00)5931,5 per jaarBZK6Preventie van de criminaliteit in de Europese
Unie; Hippokrates(00)7861 per jaar (tweejarig programma)BZK2Hulp aan ontwortelde bevolkingsgroepen
in de ontwikkelingslanden in Latijns-Amerika en in Azië(00)83140 per
jaar tot en met 2006BZ160 Nieuw kader voor samenwerking voor activiteiten
op het gebied van voorlichting en communicatie EU(01)35494 (2002)BZ94Codificatie van het acquis communautaire(01)64567 (begrotingen 2002–2006), 17.8 (begroting 2002)BZ67Hulp voor armoedeziekten (HIV/AIDS, malaria
en tuberculose) in ontwikkelingslanden. (01)109Voor 2002 onder
de oude verorde- ning: 25 beschikbaar. In de periode 2003–2006 jaarlijks
75BZ/OS300 Steun voor beleid en maatregelen op het
gebied van reproductieve en seksuele gezondheid en rechten in ontwikkelingslanden(02)120Voor 2002 is 8,5 gecommitteerd. Voorstel in nieuwe verordening jaarlijks 15
beschikbaarBZ/OS60 Invloed van uitbreiding op regio's grenzend
aan kandidaat-lidstaten communautaire actie voor grensregio's(01)437Additionele
middelen voor de betrokken grensregio's worden gevraagd ad 195EZ195Strategie voor het consumentenbeleid 2002–2006(02)208Voor 2002 en 2003 zijn als vastleg- gingskredieten
in mededeling opgenomen 22,5 respectievelijk 22,65.EZ80 Intelligente energie voor Europa (2003–2006)(02)162Verhoging (215 in plaats van 140 voor vier jaar)EZ65 Vaststelling algemeen kader
voor financiering communau- taire acties ter ondersteuning consumentenbeleid
in de periode 2004–2007(03)4418 per jaar gedurende 2004–2007EZ60Vaststelling meerjarenprogramma
(2003–2005) voor monito- ring van e-Europe, verspreiding van goede praktijken
en de verbetering van de netwerk- en informatieveiligheid (MODINIS)(02)42525 voor 2003 tot en met 2005EZ25Methodologische nota voor de horizontale
evaluatie van diensten van algemeen economisch belang.(02)3315,07 in de periode
2003–2007EZ20 Meerjaren kaderprogramma 2002–2006
Europese Onderzoeksruimte+meerjaren kaderprogramma Euratom(01)9417,5EZ17,5Voorzieningszekerheid (aardolie, gas)(02)48814,022 voor de periode 2004–2009 (nieuw budget) + 0,048 bestaande middelen
gereserveerd (over dezelfde periode)EZ14 Controle op concentraties van ondernemingen
(«de EG-concentratieverordening»)(02)7110,84 per jaarEZ4 Een interne marktstrategie voor de dienstensector(00)888personeel 2 119 580 voor twee jaar; huishoudelijk 54 900 per
jaar; uitvoeren studie 0,85EZ3Wijziging Verordening (EG, Euratom) nr.
58/97 inzake structurele bedrijfsstatistieken(01)382002: 0,375; 2003: 0,375; 2004:
0,625; 2005: 0,625; 2006: 0,25; 2007: 0,25EZ2,5Effectieve probleemoplossing in de interne
markt («SOLVIT»)(01)702in totaal over 2001–2004: M€ 1,945EZ2 Meetinstrumenten(00)5660,7 in 2001+0,5
in 2003 onder begrotingslijn B5–314EZ1Communautair statistisch programma voor
de periode 2003–2007(01)683575,947 van 2003 tot 2007EZ0,5Instellen van een Europees solidariteitsfonds(02)514een deel betreft herschikking, kosten ander deel 1 miljardFinanciën1 000Wenselijkheid van vernieuwing van het
actieprogramma voor de douane in de Gemeenschap («Douane 2007»). (02)026133 over vijf jaarFinanciën133 Wenselijkheid van de voortzetting van
een actieprogramma ter verbetering van de belastingstelsels van de interne
markt/Fiscalis 2007 programma(02)01056 in van 2003 tot 2007Financiën56Aanpassing van de financiële perspectieven
in verband met de uitbreiding(03)70ophoging met 11 200, 13 813
en 15 841 in de periode 2004–2006 (plus inflatiecorrectie)Financiën40 Modernisering boekhoudsysteem van de Europese
Gemeenschappen(02)75511 per jaar (2003–2005)Financiën33 Financiële bijdragen van de Gemeenschap
aan het Internationale Fonds voor Ierland (2003–2004)(02)47215 per
jaar voor 2003–2004Financiën30 Communautair actieprogramma (2004–2008)
ter voorkoming van geweld tegen kinderen, jongeren en vrouwen (Daphne II-programma)(03)5441 (voor 2004–2008)Justitie120 Politiële en justitiële samenwerking
in strafzaken(01)6462003: 12; 2004: 12,5; 2005: 13; 2006: 13,5; 2007:
14Justitie50 Ontwikkeling van een Schengen-informatiesysteem
van de tweede generatie (SIS II)nvt2002: 1,2; 2003: 4,65; 2004; 4,5; 2005:
2,85; 2006: 1,35Justitie13 Europese justitiële ruimte in burgerlijke
zaken(01)2213,02 per jaar gedurende vijf jaarJustitie12 Financiering bepaalde activiteiten van
Europol in kader van de samenwerking inzake terrorismebestrijding(02)4393,0368 voor 2002Justitie3Verlenging financiering in het kader van
Titel II bis van Verordening (EEG) nr. 1035/72(01)66754,3 per jaarLNV200De bewaking van bossen en milieu-interacties
in de Gemeenschap(02)40452 (periode 2003–2006) Voor de periode 2007–2008
jaarlijkse bedrag ad 13 wellicht hogerLNV200Omschakeling van vaartuigen en vissers
die tot in 1999 afhankelijk waren van de visserijovereenkomst met Marokko(01)384totale communautaire kosten 281. Hiervan 197 via het flexibiliteitsinstrument,
resterende deel van 84 door Spanje en Portugal. LNV197 Gemeenschappelijke ordening der markten
in de sector schapen- en geitenvlees. (01)247Ten opzichte van 2001 stijgt
het jaarlijkse budget met 27. LNV100Hervorming gemeenschappelijk visserijbeleid
(de «roadmap»)(02)181Totale additionele financieringsbehoefte voor
periode 2003–2008 51,2. LNV51,2Noodmaatregel van de Gemeenschap voor
de sloop van vissersvaartuigen(02)190Additionele kosten geraamd op 271,6
Hiervan moet 240 worden gevonden door herschikking middelen structuurbeleidLNV30 Beheer en duurzame exploitatie van visbestanden
in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid(02)185Periode
2003–2008 19,2 (1 geza- menlijke inspectiestructuur, 2,2 Regionale Advies
Raden, 16 verbetering wet).LNV17 Tijdelijke bijzondere maatregelen in de
hopsector(02)493Maximaal 1,2LNV1,2Actieplan Wetenschap en Samenleving(01)71460OCW60 Invoering programma voor verhoging kwaliteit
hoger onderwijs en bevordering intercultureel begrip door middel van samenwerking
met derde landen (ERASMUS World) (2004–2008)(02)4012004: 6; 2005:
15,3; 2006: 27,3; 2007: 57,2; 2008: 92,2OCW48Meerjarenprogramma (2004–2006) voor
doeltreffende integratie informatie- en communicatietechnologie (ICT) in onderwijs-
en beroepsopleidingsstelsels Europa (eLearning-programma)(02)75136 (2004 t/m 2006)OCW36Instelling van het Europese Jaar van opvoeding
door sport 2004(01)58411,5 aan vastleggingskredieten (3,5 in 2003 en 8 in
2004)OCW11,5 Communautaire statistiek van inkomens
en leefomstandigheden (EU-SILC)(01)754Vastleggingskrediet: 2002: 4,68; 2003:
7,68; 2004: 7,68; 2005: 3 Betalingskredieten: 2002: 2,18; 2003: 4,48; 2004:
6,78; 2005: 7,68; 2006: 3,5; 2007: 3,3; 2008: 0,9SZW25 Galileo(00)750Ontwerpen (1999–2000):
80; ontwikkeling, validering (2001–2005): 1 100 (+ 150 voor flankerend
onderzoek); stationering (2006–2007): 2 150, exploitatie (vanaf 2008):
220 per jaarVenW2 200 Oprichting gemeenschappelijke onderneming
Galileo(01)3362001: 100; 2002: 170; 2003: 80; 2004: 70; 2005: 130 + nader te
bepalen bijdragen uit middelen. 6 voor onderzoek en ontwikkelingVenW550Vaststelling van de algemene regels voor
het verlenen van financiële bijstand van de Gemeenschap op het gebied
van trans-Europese netwerken(01)545100 extra uit de EG-begrotingVenW100 Gemeenschappelijke regels op het gebied
van de burgerluchtvaart en tot oprichting van een Europees Agentschap voor
de veiligheid van de luchtvaart(00)595Gedeeltelijk gefinancierd uit bijdragen
van de Gemeenschap 3,1 in 2002, 10,0 in 2003–2004, 10,6 in 2005 en latere
jarenVenW40 Oprichting van een Europees Spoorwegbureau
(ERA)(02)0236 tot 15 per jaarVenW40Toekenning communautaire financiële
bijstand om de milieuprestaties van het vrachtvervoersysteem te verbeteren
(Marco Polo)(02)05423 in periode t/m 31-12-2007VenW23Vervolg communautair meerjaren actieplan
bevordering van een veiliger gebruik van het internet door het bestrijden
van illegale en schadelijke inhoud op mondiale netwerken + communautair meerjaren
actieplan(02)152In totaal 13,3 voor de periode 2003–2004VenW13,3 Actieprogramma voor de totstandbrenging
van het gemeenschappelijk Europees luchtruim(01)123Totaal 9,82 2002–2006VenW10Tweede reeks maatregelen van de Gemeenschap
op het gebied van de veiligheid van de zeevaart naar aanleiding van het vergaan
van de olietanker Erika. (00)802Onderdeel COD 2000/0325 stijgend tot 0,010.
Onderdeel COD 2000/0327 stijgend tot 7,6VenW10Veiligheid van luchtvaartuigen uit derde
landen die gebruik maken van luchthavens in de gemeenschap(02)0080,72 895 per
jaar gedurende vijf jaar. VenW4 Vaststellen van gemeenschappelijke maatregelen
op het gebied van de beveiliging van de burgerluchtvaart.(01)5751,215VenW1,2Melding van voorvallen in de burgerluchtvaart(00)847In aanloopfase 1,8 in 2001, 2,1 in 2002, waarvan 1,7 per jaar uit het Vijfde
Kaderprogramma komtVenW1Communautair actieprogramma op gebied
van volksgezondheid (2001–2006)(01)30250 per jaar gedurende zes jaar.VWS200 Officiële controles van diervoeders
en levensmiddelen(03)5218 per jaar (meerjarig)VWS64Europees Jaar van personen met een handicap
2003(01)27112 in 2002/2003VWS12Vaststelling kwaliteits- en veiligheidsnormen
voor het doneren, verkrijgen, testen, bewerken, bewaren en distribueren van
menselijke weefsels en cellen(02)3192003: 1,77; 2004: 2,17; 2005: 2,42;
2006: 2,32; 2007: 2,32; 2008: 2,32VWS8Kwaliteits- en veiligheidsnormen voor
de inzameling, het testen, de bewerking, de opslag en de distributie van bloed
en bloedbestanddelen van menselijke oorsprong en tot wijziging van Richtlijn
89/381/EEG van de Raad.(00)816voor 2002: 2,25; voor 2003: 2,25; voor 2004:
1,25VWS5,75BIJLAGE 4STEEKPROEF ZESTIG ONDERWERPENUitgangspuntenDrie uitgangspunten bepalen de keuze voor de selectiemethode. Ten eerste
is het belangrijk voor het onderzoek van de Algemene Rekenkamer dat de selectie
methodisch-technisch verantwoord is.Ten tweede dient de selectie voldoende geschikte dossiers voor het onderzoek
op te leveren. Omdat het onderzoek zich richt op twee typen fiches, namelijk
met en zonder financiële gevolgen en/of administratieve lasten voor Nederland,
is het belangrijk dat deze typen ook beide voldoende in de steekproef vertegenwoordigd
zijn. Geschikte dossiers voor dit onderzoek zijn verder de dossiers die aankondigingen
voor bindende wetgeving bevatten. Dit zijn richtlijnen en verordeningen. Groenboeken,
witboeken en mededelingen zijn derhalve niet geschikt voor nader onderzoek
in fase 2.Het derde uitgangspunt is dat de Algemene Rekenkamer in dit deel van het
onderzoek voor de geselecteerde dossiers zoveel mogelijk het gehele traject
wil kunnen volgen, dat wil zeggen tot en met besluitvorming in de betreffende
Europese Raad van Ministers. Daarom mogen de fiches niet van te recente datum
zijn.Na een afweging van diverse selectiemethoden heeft de Algemene Rekenkamer
gekozen voor een gerichte gestratificeerde steekproef. Dit is een steekproef
waarbij binnen bepaalde categorieën op willekeurige wijze dossiers worden
geselecteerd, terwijl andere categorieën op inhoudelijke gronden buiten
beschouwing worden gelaten. Door vooraf bepaalde categorieën fiches van
selectie uit te sluiten, wordt voorkomen dat er irrelevante fiches in de steekproef
belanden. Door vervolgens uit de overblijvende massa van fiches een gestratificeerde
random steekproef te trekken, kan op grond van de selectie wel een «overall»-beeld
worden geschetst.Concrete invulling gerichte gestratificeerde steekproefDe totale verzameling van 451 politieke fiches vormt het startpunt voor
de selectie.– Om tegemoet te komen aan het uitgangspunt dat van de geselecteerde
fiches zoveel mogelijk het gehele traject moet kunnen worden gevolgd, is ervoor
gekozen de fiches mee te nemen die in 2001 en 2002 ontwikkeld zijn. De fiches
die voor 2001 naar het parlement zijn verzonden zijn verwijderd. Tevens zijn
de fiches met een «COMdoc»-datum in 2003 verwijderd.– Vervolgens zijn alle fiches verwijderd die geen voorstellen voor
bindende wetgeving bevatten. Fiches met richtlijnen en verordeningen blijven
over.– De fiches zijn vervolgens gesplitst in twee groepen, een groep
waar volgens melding in het (ambtelijke) fiche sprake is van financiële
gevolgen en/of administratieve lasten, en een groep waarbij dat niet het geval
is.– Als laatste is uit beide groepen een random steekproef van dertig
fiches getrokken.Aantal onderwerpen per ministerieAantal geselecteerde onderwerpen voor verdiepend onderzoek,
per ministerie MinisterieTotaal aantal geselecteerde dossiers BuiZa (incl. Ontwikkelingssamenwerking)6 EZ7 Financiën5Justitie7 LNV9 SZW3 VenW12 VWS7VROM4 Totaal60Geselecteerde 60 onderwerpen MinisterieOnderwerpJaar publicatie EUNummer Com- missie-document (ComDoc)BuiZaTerrorisme2001(2001) 569  Uniform visummodel2001(2001) 157  Comitologie2001(2001)
789  Pretoetredingssteun2002(2002) 519 Visumplicht2001(2001)
570  Reproductieve en seksuele Gezondheid ontwikkelingslanden2002(2002) 120EZHandel in producten voor marteling en doodstraf2001(2001) 770  Kimberly-certificering diamant2002(2002) 455  Verlegging handelsverkeer2002(2002) 592  Staalconflict met VS2002(2002) 202  Staatssteun kolen2002(2001) 423  Elektromagnetische compatibiliteit2002(2002) 759 Meetinstrumenten2000(2000) 566FinanciënWitwassen2002(2002) 328 Reisbureaus2002(2002)
64 Solvabiliteitsmargevereisten levensverzekeringsondernemingen2000(2000) 617/634 Marktmisbruik2001(2001) 281 Ierland2002(2002)
472JustitieSchadeloosstelling slachtoffers van misdrijven2002(2002) 562  Verbetering toegang rechters2002(2002) 13 Openbaarmakingvereisten2002(2002) 279 Minimumnormen asielzoekers2001(2001) 181 Criteria asielverzoeken2001(2001) 447 Verzekering motorvoertuigen2002(2002) 244 Europese justitiële ruimte2001(2001) 221LNVEthylalcohol2001(2001) 101 Bossen2002(2002)
404  Toegang tot diepzeebestanden2002(2002) 108 Halteplaatsen2002(2002) 414 Tabaksbladeren2001(2001) 684  Exploitatie visbestanden2002(2002) 185  Toevoeging diervoeding2002(2002) 153  Instandhouding visbestanden2002(2002) 672  Uitvoeringsbepaling GLB (FIOV)2002(2002) 187 SZWInsolventie2000(2000) 832 Pensioenfondsen2000(2000) 507 Loonkostenindex2001(2001) 418VenWInteroperabiliteit Trans Europees spoor2002(2002) 022  Geluidsclassificatie subsonische vliegtuigen2001(2001) 074  Controleapparaat wegvervoer2001(2001) 698 Tunnelveiligheid2002(2002) 769 Spoorwegagentschap2002(2002) 23  Incidentmelding burgerluchtvaart2000(2000) 847  Stabiliteitseisen roll-on/roll-of-schepen2002(2002) 158  Harmonisatie sociale voorschriften Wegverkeer2001(2001) 573 Bescherming tariefpraktijken Luchtvaart2002(2002) 110 Uniform bestuurdersattest2000(2000) 751  Slots luchthaven2002(2002) 7  Verzekering burgerluchtvaart2002(2002) 521 VROMEnergieprestaties van gebouwen2001(2001) 226  Vluchtige organische stoffen VOS2002(2002) 750  HASS2002(2002) 130 Uitstoot verbrandingsmotoren2000(2000) 840VWSMenselijke weefsels cellen2002(2002) 319 Kruidengeneesmiddelen2002(2002) 1 Beroepskwalificaties2002(2002) 119 Levenmiddelenadditieven2002(2002) 662 Gebruiksvoorwaarden Konjac2002(2002) 451 Verontreiniging levensmiddelen2001(2001) 495 GGO's in levensmiddelen en diervoeders2001(2001) 425BIJLAGE 5STUKKEN NAAR STATEN-GENERAAL (ZESTIG ONDERWERPEN)In onderstaande overzichten staat op sommige plekken een getal tussen
haakjes. Dit getal geeft het aantal stukken aan dat naar de Staten-Generaal
is gestuurd vóór het fiche naar de Staten-Generaal is gegaan.Buitenlandse Zaken Onderwerp Informatie aan parlement Brief aan VZ TKBrief aan VZ CieOverige
informatie (nota, notitie enz., of betrokken bij ander punt) Terrorisme (2001) 5691512 Comitologie (2001) 789–––Uniform visummodel (2001) 1573––Pretoetredingssteun (2002) 519––– Visumplicht (2001) 57011 (7)–– Reproductieve gezondheid (2002) 120–––Economische Zaken Onderwerp Informatie aan parlement Brief aan VZ TKBrief aan VZ CieOverige
informatie (nota, notitie enz., of betrokken bij ander punt) Producten voor doodstraf (2001) 770––– Kimberley-certificering (2002) 4552 (1)–1 (1) Verlegging handelsverkeer (2002) 592––– Staalconflict douane (2002) 2021–– Staatssteun kolen (2001) 4234––Elektromagn. compatibiliteit (2002) 7591––Meetinstrumenten (2000) 566411Financiën Onderwerp Informatie aan parlement Brief aan VZ TKBrief aan VZ CieOverige
informatie (nota, notitie enz., of betrokken bij ander punt) Witwassen (2002) 3281–– Reisbureaus (2002) 642––Solvabiliteit (2000) 617/6343–6 Marktmisbruik (2001) 2816 (1)11 Ierland (2002) 472–––Justitie Onderwerp Informatie aan parlement Brief aan VZ TKBrief aan VZ CieOverige
informatie (nota, notitie enz., of betrokken bij ander punt) Schadeloosstelling slachtoffers (2002) 5621–– Verbetering toegang rechters (2002) 139–2 Openbaarmaking vereisten (2002)2 792–– Minimumnormen asielszoekers (2001) 18119 (7)13 (1) Criteria asielverzoeken (2001) 4478–1 Verzekering motorvoertuigen (2002) 2442–– Europese justitiële ruimte1––LNV Onderwerp Informatie aan parlement Brief aan VZ TKBrief aan VZ CieOverige
informatie (nota, notitie enz., of betrokken bij ander punt) Ethylalcohol (2001) 1017 (1)–– Bossen (2002) 4045 (1)–– Toegang tot diepzeebestanden (2002) 108––– Halteplaatsen (2002) 414––– Tabaksbladeren (2001) 684––– Exploitatie visbestanden (2002) 1852–1 Toevoeging diervoeding (2002) 1536 (2)–– Instandhouding visbestanden (2002) 6722 (2)–– Uitvoeringsbepaling GLB (FIOV) (2002)1871––SZW Onderwerp Informatie aan parlement Brief aan VZ TKBrief aan VZ CieOverige
informatie (nota, notitie enz., of betrokken bij ander punt) Insolventie (2000)8321–– Pensioenfondsen (2000)5071221 Loonkostenindex (2001) 418–––VenW OnderwerpInformatie aan parlement Brief aan VZ TKBrief aan VZ CieOverige
informatie (nota, notitie enz., of betrokken bij ander punt) Interoperabiliteit Trans Europees spoor (2002) 0226 (in brieven over Spoorwegagentschap)–– Geluidsclass. subs vliegtuig (2001) 074––– Controleapparatuur wegvervoer (2001) 6981(1)–– Tunnelveiligheid (2002) 7695–– Spoorwegagentschap (2002) 236––Incidentmelding burgerluchtvaart (2000) 8477––Stabiliteitseisen roll-on/roll-off- schepen (2002) 1583 (1)–– Harmonisatie sociale voorschriften Wegverkeer (2001) 5735 (2)–2 (1) Bescherming tariefpraktijken luchtvaart (2002) 1107–– Uniform bestuurdersattest (2000) 7515 (1)–– Slots luchthaven (2002) 75––Verzekering burgerluchtvaart (2002)5212 (1) 3 (3)VROM Onderwerp Informatie aan parlement Brief aan VZ TKBrief aan VZ CieOverige
informatie (nota, notitie enz., of betrokken bij ander punt) Energieprestaties van gebouwen (2001)2263–– Vluchtige organische stoffen VOS (2002)7502–1 HASS (2002)130–––Uitstoot verbrandingsmotoren (2000)8408––VWS Onderwerp Informatie aan parlement Brief aan VZ TKBrief aan VZ CieOverige
informatie (nota, notitie enz., of betrokken bij ander punt) Menselijke weefsels cellen (2002)3196 (2)–1 Kruidengeneesmiddelen (2002) 121– Beroepskwalificaties (2002)1193––Levenmiddelen-additieven (2002)6621––Gebruiksvoorwaarden Konjac (2002)4511––Verontreiniging levensmiddelen (2001) 4951–– GGO levensmiddelen en diervoeders (2001)42517 (1)11BIJLAGE 6ONDERWERPEN MET FINANCIËLE GEVOLGENArbeidstijdenBij de implementatie van de richtlijn Arbeidstijden draait het vooral
om extra personele en financiële gevolgen voor sectoren waar sprake is
van slaap-/aanwezigheidsdiensten, zoals de gezondheids- en welzijnszorg, de
brandweer en de politie. Na twee arresten van het Europese Hof van Justitie
(Simap en Jäger) bleek uiteindelijk eind 2003 dat de Nederlandse regelgeving
niet in overeenstemming was met het gemeenschapsrecht.De betrokken ministeries (SZW,VWS, BZK en Defensie) zochten in het voorjaar
2004 nog naar resterende ruimte in de richtlijn respectievelijk in het nationale
beleid om de gevolgen van de EU-verplichtingen te kunnen beperken of verzachten
(bijvoorbeeld via een «opting-out»-constructie). Het lijkt er
momenteel op dat de Commissie bereid is de richtlijn te herzien om ongewenste
en onredelijke gevolgen voor de lidstaten te voorkomen/beperken.In april 2004 heeft de minister van SZW de Tweede Kamer geïnformeerd
over de (mogelijke) financiële en personele gevolgen van het Jäger-arrest
bij ongewijzigde EU- en nationale regelgeving. Aanleiding hiervoor was de
kabinetsreactie op een (raadplegende) mededeling van de Europese Commissie
van december 2003 waarin de lidstaten om een standpunt werd gevraagd over
een eventuele herziening van de richtlijn. De Commissie zal daartoe in de
loop van 2004 met een voorstel komen.De financiële gevolgen voor Nederland worden vooralsnog als volgt
ingeschat:• VWS/zorgsectoren: 10 000 fte's extra nodig, een kostenpost
van circa € 400 miljoen per jaar;• Defensie: 1 000 fFte's extra personeel bij de krijgsmachtdelen,
kosten oplopend tot € 39 miljoen per jaar;• BZK/brandweer: extra personeelsbehoefte van 234 fte's, kosten maximaal € 10
miljoen per jaar;54• Justitie/jeugdhulpverlening: € 4,5–8 miljoen per
jaar.55Gelijke behandeling in arbeid en beroepDeze richtlijn is op het punt van de discriminatiegronden handicap en
chronische ziekte in 2003 geïmplementeerd met de Wet gelijke behandeling
op basis van een handicap of chronische ziekte (WGBH/CZ).56 Werkgevers en scholingsinstellingen hebben de plicht om maatregelen
te treffen waardoor werk en beroep beter toegankelijk worden voor mensen met
een handicap of chronische ziekte, tenzij dit een onevenredige belasting vormt.
Dit veroorzaakt kosten voor overheid, onderwijsinstellingen en bedrijven om
de gewenste aanpassingen te kunnen doen.Het kabinet gaf al vóór de indiening van het implementatie-wetsvoorstel
aan dat men eerst alle effecten in beeld wilde hebben. Bij de voorbereiding
van het wetsvoorstel WGBH/CZ is van diverse zijden bezorgdheid geuit over
de kosten die de verplichting voor het doen van aanpassingen mee zou kunnen
brengen.57Schatting van de kosten van dit wetsvoorstel is om meerdere redenen niet
eenvoudig, zo stelden de betrokken ministers van VWS, SZW, BZK, OCW en Justitie.De gevolgen werden in mei 2001 als volgt ingeschat:• Voor de overheid voor de komende jaren € 135–250
miljoen, waarbij ook mogelijke baten van € 260–475 miljoen
lagere uitkeringslasten.58• Voor bedrijven mogelijke baten tussen € 56–100
miljoen voor lagere uitkerings- en premielasten.• Voor de instellingen voor beroepsonderwijs wordt uitgegaan van kosten tussen € 11–27 miljoen, exclusief bouwkundige
aanpassingskosten voor scholen.59StatistiekEr zijn circa 200 Europese verordeningen op statistisch terrein en een
veelvoud aan implementatierichtlijnen van de Commissie. Van wat het Centraal
Bureau voor de Statistiek (CBS) doet heeft 70% een Europese basis. De rijksbijdrage
aan het CBS, dat vanaf 1 januari 2004 een zelfstandig bestuursorgaan
is geworden, is in 2004 begroot op 180,3 miljoen euro. Het CBS raamt jaarlijks
de eigen kosten als gevolg van nieuwe EU-verplichtingen.
Voor 2004 is dat € 17,6 miljoen.Van de totale administratieve lastendruk die de overheid veroorzaakt,
neemt het CBS minder dan één procent voor zijn rekening. De
lastendruk van het CBS op het bedrijfsleven, uitgedrukt in de loonkosten per
besteed uur, bedroeg in 2002 ongeveer € 30 miljoen. Het streven
is om dit in 2006 terug te brengen tot circa € 23 miljoen.60Als voorbeeld is gekeken naar de Intrastatverordening uit 1991. Bij het
ontstaan van de interne markt in 1993 zouden douanegegevens over de intra-EU-handel
verdwijnen. De EU wil deze gegevens toch blijven verzamelen waardoor er een
nieuw systeem is opgericht waarbij de lidstaten over 10 000 categorieën
producten moeten rapporteren over de intra-EU-handel.In 1996 rapporteert een Europese werkgroep dat voor de EU als geheel de
kosten 750 miljoen ecu per jaar bedragen. Volgens EZ gaat het om 100 miljoen
voor overheden en 600 miljoen voor bedrijven. Volgens het CBS zal het invullen
van de enquête per bedrijf in 2005 1,5 uur per maand bedragen. In 2003
heeft de Commissie een voorstel ingediend voor de vereenvoudiging van de verordening
per 1 januari 2005.61 De financiële
gevolgen van de Intrastat-verordening voor Nederland worden als volgt ingeschat:• kosten voor CBS: € 3,3 miljoen per jaar;• kosten bedrijfsleven: € 12 miljoen per jaar.LuchtkwaliteitDe richtlijnen luchtkwaliteit hebben tot doel de concentratie van fijn
stof en stikstofoxide in de lucht te verminderen. Dit is belangrijk voor onder
andere astmapatiënten. Nederland zal de vereiste uitstoot- of concentratienormen
in 2005 respectievelijk in 2010 waarschijnlijk niet halen.Vanaf de voorbereiding van de richtlijn in 1997 zijn er verschillende
kostenramingen geweest. Deze hebben echter sterk gefluctueerd. In 1997 raamde
de Commissie de jaarlijkse kosten voor zwevende deeltjes voor de gehele EU
op circa € 158 miljoen. Later bleek deze raming deels gebaseerd
te zijn op onvolledige en onjuiste gegevens.62
Volgens een bijgestelde raming van 1998 zouden de kosten voor Nederland oplopen
tot € 3,2 miljoen per jaar.63Na publicatie van de richtlijn stelde het Ministerie van VROM in 2000
vast dat de kosten voor Nederland veel hoger zouden uitvallen.64 Bij de voorbereiding van de omzetting van de richtlijn in nationale
wetgeving werden de extra kosten om te kunnen voldoen aan de NO2-grenswaarden
in de minst dure variant (aanpassing wegen door bouw van tunnels en luifels)
geschat op € 0,9–2,7 miljard. Het onverkort en tijdig realiseren
van de in de richtlijn gestelde grenswaarden (de zogeheten uiterste saneringsvariant)
zou tot extreem hoge kosten kunnen leiden:€ 13,5–18 miljard.65Recent wordt met het pakket aan maatregelen dat is opgenomen in NMP4 en
Bereikbaarheidsoffensief Randstad door het RIVM uitgegaan van circa € 20–30
miljoen kosten, exclusief voor NMP4 geraamde uitvoeringskosten van circa € 78
miljoen.66 Voor een experimentele aanpak van
een aantal van grote knelpunten is eenmalig nog € 32 miljoen gereserveerd.
Voor planvorming door decentrale overheden heeft het Rijk € 0,775
miljoen uitgetrokken.67 De administratieve lasten
voor het bedrijfsleven zijn vermoedelijk beperkt (€ 0,4 miljoen).Tijdens de implementatie heeft dit onderwerp de aandacht van de Tweede
Kamer getrokken. Door het vasthouden aan een aanpassing van de wet in plaats
van het Besluit luchtkwaliteit zijn extra beleidslasten bij VROM ontstaan:
het kost extra tijd om alles om te zetten naar de wet Milieubeheer. Als er
later een wet is, is voor elke wijziging, bijvoorbeeld in de normstelling,
een wetswijziging nodig. Daarmee is elke keer een doorlooptijd van anderhalf
tot twee jaar gemoeid en wordt het bijna onmogelijk om aan de eisen van de
Commissie voor tijdige implementatie te kunnen voldoen.WaterbeleidRichtlijn 2000/60/EG is een kaderrichtlijn die als doel heeft de kwaliteit
van de Europese wateren in een goede toestand te brengen en te houden. De
richtlijn beoogt de bescherming van landoppervlaktewater, brak water, kustwateren
en grondwater, teneinde de verontreiniging ervan te voorkomen of te verminderen,
het duurzaam gebruik van water te bevorderen, de toestand van het aquatische
milieu te verbeteren en de gevolgen van overstromingen en perioden van droogte
te verminderen.Volgens het Ministerie van VenW zal pas in de periode 2006–2009
duidelijk worden hoe hoog de kosten zullen zijn voor de decentrale overheden
en de bedrijven. Onlangs heeft het ministerie mede op verzoek van de Tweede
Kamer het ambitieniveau dat Nederland met de implementatie van de Kaderrichtlijn
Water (KRW) op hoofdlijnen nastreeft, nader uitgewerkt.68De implementatiewet had volgens de EU-regels eind 2003 aangenomen moeten
worden. Dat is niet gehaald. Nederland is inmiddels door de Commissie daarvoor
in gebreke gesteld. De behandeling van het wetsvoorstel Implementatiewet KRW
is na een besluit van de Tweede Kamer uitgesteld tot het voorjaar van 2004.Voor de invulling van de richtlijndoelstellingen in de periode tot 2027
heeft Nederland nog voldoende beleidsruimte. Onder bepaalde voorwaarden kan
de lidstaat tot 2009 gemotiveerd kiezen voor een fasering of een lager ambitieniveau
vaststellen. Een eenduidige kosteninschatting (voor het Rijk, de lagere overheden
en bedrijven) is derhalve pas mogelijk in de periode 2006–2009 op basis
van de dan te nemen besluiten. Het ministerie verwacht dat Nederland op meerdere
terreinen nog een forse extra opgave krijgt ten opzichte van de inspanningen
voortvloeiend uit de huidige beleidspraktijk met mogelijk ook aanzienlijke
financieel-economische gevolgen voor de betrokken sectoren en de burger. Aanpassing
van de doelen (faseren of naar een lager niveau) is derhalve zeker niet uitgesloten
indien nog zou blijken dat voor het bereiken daarvan onevenredig hoge extra
inspanningen nodig zijn met dito kosten. De verwachting bestaat dat Nederland
die faserings- en ambitieverlagingsruimte in de praktijk ook zal moeten benutten. Bij de behandeling van het wetsvoorstel Implementatiewet kaderrichtlijn
water in oktober 2003 vroeg de Tweede Kamer de staatssecretaris van VenW meer
duidelijkheid te verschaffen over de gevolgen van de richtlijn voor het Nederlandse
beleid.69 De Tweede Kamer informeerde eveneens
naar de uitvoeringskosten voor decentrale overheden van de richtlijn.De staatssecretaris van VenW gaf aanvankelijk aan dat het wetsvoorstel
geen kosten voor burgers of bedrijfsleven veroorzaakt, maar dit kan later
wel het geval kon zijn via het op dat moment nog op te stellen programma van
maatregelen. Er wordt uitgegaan van extra kosten van 1,2 tot 2%. De Unie van
Waterschappen geeft aan dat gezien de vele onzekerheden rekening gehouden
moet worden met extra maatregelen die tot een jaarlijkse kostenstijging kunnen
leiden die een factor 2 hoger ligt (2 tot 4%). Forse inspanningen zullen nog
nodig zijn, met name in de landbouw, rioolwaterzuiveringsinstallaties (RWZI's)
en bij de sanering van riooloverstorten (gemeenten); voor een belangrijk deel
zijn deze maatregelen al voorzien in de huidige beleidspraktijk.Uit de recent aan de Tweede Kamer aangeboden ambitienotitie (april 2004)70 blijkt dat de kosten voor extra maatregelen voor de
decentrale overheden (waterschappen en gemeenten) nog flink kunnen oplopen.
De totale omvang en het groeitempo van de inspanningen (voor water- en zuiveringsschappen,
RWZI's) en derhalve van de uiteindelijke kosten ligt nog niet vast, maar de
staatssecretaris van VenW houdt voorshands rekening met jaarlijkse extra kosten
van € 250 miljoen in 2005, oplopend tot € 600 miljoen
in het jaar 2027, hetgeen neerkomt op een totaal van circa€ 1 tot € 5
miljard. Een deel van deze kosten komt voort uit nationaal beleid. De waterschappen
houden overigens rekening met een verdubbeling van de jaarlijkse kostenstijging
(€ 0,5 à € 1,2 miljard), hetgeen tot circa € 10
miljard totale kosten zou leiden. Het Rijk ziet deze berekening als buitenproportioneel.Vogel- en HabitatrichtlijnHet gaat hier om EU-regelgeving die in de loop van de tijd door de Commissie
steeds ambitieuzer is ingevuld. In die ontwikkeling zijn de gevolgen van de
richtlijnen ook steeds groter en dwingender geworden. In die zin zijn deze
richtlijnen voor regering en Tweede Kamer een sprekend voorbeeld geworden
van EU-regelgeving met uiteindelijk grote gevolgen. De problemen begonnen
in 1998 toen de Nederlandse rechter zaken rechtstreeks ging toetsen aan de
richtlijn. In een IBO-rapportage werd gesteld «voor Nederland is op
casusniveau wel inzicht in de belasting en de kosten van de richtlijnen, maar
niet op een geaggregeerd, landelijk niveau».71 Het rapport waarschuwde ook voor mogelijk extra financiële gevolgen
zoals claims van bedrijven als gevolg van vertraging, uitstel of afstel van
projecten.Een Europese werkgroep heeft in november 2002 gerapporteerd over de «buitengewone
financiële lasten» waartoe de Habitatrichtlijn in de EU kan leiden: € 3,4
miljoen à € 5,7 miljard per jaar voor de periode 2003–2012.
Voor Nederland zou het in deze periode gaan om circa € 2,5 miljard:72 extra kosten voor investeringen en uitvoering/beheer
voor zowel het Rijk (onder andere Rijkswaterstaat) als bedrijven en lagere
overheden (provincies): beheersplanning en- administratie: (€ 1 927
miljoen), werkzaamheden en stimuleringsmaatregelen lopend beheer (€ 363
miljoen), incidentele kapitaalinvesteringen (€ 202 miljoen).Een advies van de Advocaat-generaal in een door de Raad van State voorgelegde
zaak, wijst op het risico van een mogelijke extra kostenpost voor
het Rijk als gevolg van claims van de sector schelpdiervisserij. Daarnaast
worden, niet nader gekwantificeerde, bijzondere extra kosten gesignaleerd,
zoals kosten voor een monitoringsysteem vogelstand en uitgaven voor Rijk en
provincies voor compenserende maatregelen bij onvermijdelijke schade aan of
verlies van natuur- en vogelrichtlijngebieden op grond van groot openbaar
belang. Een Actal-advies bij het implementatiewetsvoorstel Natuurbeschermingswet
1998 geeft aan dat de door het wetsvoorstel veroorzaakte administratieve lasten
voor het bedrijfsleven beperkt zijn.73Een sluitend totaalbeeld van alle financiële gevolgen en beleidslasten74 voor de Rijksoverheid en lagere overheden van de ten
dele nog onjuist geïmplementeerde Vogel- en Habitatrichtlijn ontbreekt,
evenals een totaalbeeld van de belasting voor overheid en bedrijfsleven.75 Er is bijvoorbeeld geen inzicht in de mogelijke extra
kosten die vooral lagere overheden moeten maken als gevolg van uitvoering
van duurdere alternatieven. Evenmin is er inzicht in de mogelijke extra kosten
voor verplichte verzachting of compensatie van negatieve effecten op de natuur.De Tweede Kamer gaf tussen 1992 en 2003 meermaals blijk van zijn teleurstelling
over de trage implementatie van de richtlijnen en de uiterst complexe en ondoelmatige
implementatiewetgevingsvoorstellen.76 Tegelijkertijd
vroeg de Kamer aandacht en deed voorstellen voor beperking van vermijdbare
administratieve lasten voor het bedrijfsleven en beleidslasten voor decentrale
overheden, gemeenten.NitraatHet doel van de nitraatrichtlijn is het beperken van de verontreiniging
van water door nitraat (NO3). Nitraat komt vooral in het water terecht door
overmatige bemesting. De richtlijn stelt maximale waarden voor zowel de hoeveelheid
nitraat in water (doel) als de hoeveelheid stikstof die aan de grond mag worden
toegevoegd (middel).Het Nederlandse beleid is vanaf 1989 gericht geweest op het doel
en niet het middel. Hiervoor is Nederland in 2003 veroordeeld door het Europese
Hof van Justitie. Het nieuwe beleid conform de richtlijn gaat in op 1 januari
2006. Dit zal mogelijk kunnen leiden tot minder kosten voor de overheid en
minder administratieve lasten voor de boeren (afschaffing MINAS). Na een akkoord
met de Commissie en de Kamer over het Derde Actieprogramma (beleid 2006–2009)
mag Nederland een derogatie aanvragen. Het Nitraatcomité zal besluiten
over het derogatieverzoek van Nederland.In de implementatiefase werd geen raming opgesteld van alle mogelijke
financiële gevolgen en beleids- en administratieve lasten voor het Rijk
noch voor de betrokken sectoren.Het is moeilijk na te gaan welke deel van de kosten van het mestbeleid
toegerekend mogen worden aan de richtlijn en welk deel veroorzaakt wordt door
het eigen mestbeleid. Ook voordat de richtlijn in werking trad had Nederland
doelen gesteld voor de vervuiling door nitraat. De kosten worden als volgt
ingeschat:• Overheid: kosten extra beleidsmaatregelen zoals «warme sanering»
(ongeveer € 500 miljoen), kennisprojecten (€ 68 miljoen),
en € 450 miljoen voor maatregelen op het gebied van ruimtelijke
ordening. Bovendien extra middelen voor aanvullende subsidieregeling voor
mestverwerking (bedrag onbekend). Daarnaast stijgen de uitvoeringskosten bij
het Bureau heffingen (MINAS) door een toename van de personeelsomvang
van 400 fte's, en 25% van het werk van de Algemene Inspectiedienst.• Landbouwbedrijven: volgens de commissie-Sorgdrager (2002) bedroegen
de administratieve lasten voor het domein mest (stand januari 2002) € 117
miljoen per jaar.77 Na aanpassing van de regelgeving
zijn deze kosten gedaald.78 Het vervallen van
rapportageverplichtingen bij de MINAS-aangifte leidt tot een lastenvermindering
van € 10 miljoen per jaar. Het schrappen van zes informatieverplichtingen,
het voeren van één mestnummer en wijziging in het doorgeven
van grondgebruik kan een besparing kunnen opleveren van € 34 miljoen
per jaar. Daarnaast ontstaan mogelijk kosten voor bedrijven voor de afvoer
van (jaarlijks circa 10 miljoen m3) overtollige mest, met name
uit de varkenshouderij.De ministeries van VROM en LNV wezen op het onbegrip van de Tweede Kamer
voor de dwingendheid van de Brusselse regelgeving. De Kamer heeft altijd veel
aandacht besteed aan het mestbeleid, maar meer vanuit de nationale optiek.
De komende tijd zal dit een «heet» dossier blijven omdat het beleid
na een uitspraak van het Europese Hof in oktober 2003 helemaal op de schop
moet, met waarschijnlijk negatieve gevolgen voor de landbouwsector.Bij brief van 19 mei 2004 aan de Tweede Kamer kondigde de minister
van LNV aan dat om te kunnen voldoen aan de richtlijn, nog forse aanpassingen
in het mestbeleid nodig zijn. Dit zal leiden tot een stijging van de kosten
voor de veehouderij. BIJLAGE 7ENKELE DOSSIERS OVER MOGELIJKE TOEKOMSTIGE FINANCIËLE
RISICO'SOnderwerpHuidige stand van zakenEerstverant- woordelijk ministerieBeschrijving (financieel) risico voor Nederland    Aanduiding
risicoVoor wie Richtlijn Schadeloosstelling van slachtoffers
van misdrijven COM (2002) 562Formele
aanname Raad 29-4-04JustitieMogelijke kosten voor Nederland zijn nog niet
duidelijk en in dossier vaag geformuleerd. Het gaat met name om grensoverschrijdende
gevallen. Kosten kunnen (in theorie) oplopen tot € 60 000 per
geval. Werkingsduur is onbekend. RijksoverheidRichtlijn verbetering van de toegang tot
de rechter bij grensoverschrijdende zaken. COM (2002) 13Ondertekening door Europees Parlement en Raad 27-1-03JustitieEr wordt gesproken over «hoge extra kosten». Onderbouwende
gegevens geven aan € 5 tot 10 miljoen per jaar. Bestaan echter alleen
in losse aante- keningen.Rijksoverheid Richtlijn Interoperabiliteit
trans-Europese hoge- snelheids-spoorweg- systeem COM (2002) 22Ondertekening door Europees Parlement en Raad 29-4-04Verkeer en WaterstaatFiche stelt dat Richtlijn financiële gevolgen
voor infrastructuur kan hebben. Voor HSL geen gevolgen meer. Dossier bevat
echter geen indicatie waar gevolgen wel kunnen neerslaan, terwijl gevolgen
voor infrastructuur soms groot kunnen zijn. OnbekendRichtlijn Minimale veiligheidseisen voor
tunnels in het trans-Europese wegennet. COM (2002) 769Ondertekening door Europees Parlement en Raad 29-4-04Verkeer en WaterstaatIn ambtelijk fiche wordt aangegeven: beperkte extra
kosten rijksoverheid, relatief aanzienlijke extra kosten gemeenten. Na fiche
komt er een «onderbouwing» van mogelijke kosten voor Nederland
door de Bouwdienst van Rijkswaterstaat. Deze is globaal en kwalitatief. Een
meer recente inschat- ting van ESC dat de kosten voor EU nogal hoog kunnen
zijn wordt niet in afwegingen betrokken. Kosten en werkingsduur onbekend.Rijksoverheid en lagere overheden,
maar vooral gemeentenRichtlijn Energieprestaties van gebouwen.
COM (2001) 226Ondertekening door Europees
Parlement en Raad 16-12-2002VROMKosten kunnen nog zeer hoog oplopen als de
Europese Commissie vasthoudt aan (toekomstige) hogere eisen voor bestaande
gebouwen (€ 3,4 miljard in de loop van 2007–2013) gedurende
zeven jaar voor maatregelen. Nu worden de kosten voor implementatie van de
richtlijn nog geraamd op € 94,5 miljoen per jaar. Vooral burgers en bedrijfsleven. Mogelijk extra kosten
overheid door extra gebruik energieregelingen Richtlijn Vaststelling kwaliteits- en
veiligheidsnormen voor doneren, verkrijgen, testen, bewer- ken, bewaren en
distribueren van menselijke weefsels en cellen. COM (2002) 319Ondertekening door Europees Parlement en Raad 31-3-04VWSEr bestaat
geen beeld van mogelijke kosten. Vanuit ministerie werd aange- geven dat er
helemaal niet over nage- dacht is. Er werd gedacht dat de kosten zouden worden
ondergebracht in de kosten die al worden gemaakt voor de Nederlandse wetgeving
over lichaamsmaterialen. Het systeem uit de richtlijn sluit aan bij het systeem
dat nationaal al was gekozen, aldus het departement. OnbekendBIJLAGE 8LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGENActalAdviescollege toetsing administratieve
lasten AOAlgemeen Overleg (in de Tweede Kamer)BNC(Werkgroep) Beoordeling Nieuwe
Commissie-voorstellenBuiZa(Ministerie van) Buitenlandse
Zaken BZK(Ministerie van) Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties CBSCentraal Bureau voor de Statistiek CoCoCoördinatieCommissie voor
Europese Integratie- en Associatieproblemen CoCoHanCoCo op «hoog ambtelijk
niveau» CoreperComité van Permanente
Vertegenwoordigers EGEuropese Gemeenschap ESCEconomisch en Sociaal Comité
(van de EU) EUEuropese UnieEZ(Ministerie van) Economische Zaken FteFull time equivalent GBVBGemeenschappelijk Buitenlands-
en DefensiebeleidHASSHoog-radioactieve ingekapselde
bronnenHSLHogesnelheidslijn ICERInterdepartementale Commissie
Europees Recht IPOInterprovinciaal Overleg IRFInspectie Rijksfinanciën JBZJustitie en Binnenlandse ZakenKRWKaderrichtlijn Water LNV(Ministerie van) Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit MINASMineralenaangiftesysteemMRMinisterraad OCW(Ministerie van) Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap PVPermanent Vertegenwoordiger REIA/EARaad voor Europese en Internationale
AangelegenhedenRWZIRioolwaterzuiveringsinstallatie SMARTSpecifiek, meetbaar, afgesproken,
realistisch, tijdgebonden SZW(Ministerie van) Sociale Zaken
en Werkgelegenheid TENTrans-Europese Energienetwerken VNVerenigde Naties VROM(Ministerie van) Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieu VBTBVan beleidsbegroting tot beleidsverantwoording VenW(Ministerie van) Verkeer en Waterstaat VNGVereniging van Nederlandse GemeentenVWS(Ministerie van) Volksgezondheid,
Welzijn en SportXNoot1Circulaire Inspectie der Rijksfinanciën (IRF) 2002–00018 C
van 11 november 2002.XNoot2Voor een beschrijving van de Europese beleidsterreinen, zie het EU-trendrapport 2003 van de Algemene Rekenkamer (Tweede
Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 801, nrs. 1–2, p. 44–46).XNoot3Bron: Jaarverslag Europese Rekenkamer begrotingsjaar
2002, bijlage 1, grafiek XV. Luxemburg, 2003. Vanuit het oogpunt
van de nationale begroting is van belang dat EU-geldstromen vaak door het
Rijk dienen te worden aangevuld. Dergelijke verplichte cofinanciering gebeurt
ook vaak door decentrale overheden (zoals provincies en gemeenten in het geval
van de structuurfondsen), of met gelden van private ondernemingen. Uitzonderingen
op de eis voor cofinanciering zijn de eerste pijler van het het gemeenschappelijk
landbouwbeleid (markt- en prijsbeleid) en sommige instrumenten op het gebied
van onderzoek, technologie en ontwikkeling.XNoot4In het onlangs verschenen Jaarrapport 2004
van de Raad voor de Financiële Verhoudingen is gerapporteerd over haar
onderzoek naar de financiële gevolgen van met name rechtstreeks werkende
Europese regelgeving (zoals verordeningen) voor de decentrale overheden. De
Raad komt onder andere tot de conclusie dat consequente toepassing van artikel
2 van de Financiële-verhoudingswet (bedoeld om afwenteling van financiële
gevolgen van rijksbeleid naar decentrale overheden te voorkomen) bij Europese
regelgeving van belang is.XNoot5Beleidslasten zijn de aanvullende regels en informatieverplichtingen waarmee
de rijksoverheid en decentrale overheden te maken krijgen naar aanleiding
van EU-beleid. Administratieve lasten zijn de kosten die burgers en het bedrijfsleven
moeten maken om te voldoen aan (informatie)verplichtingen voortvloeiend uit
wet- en regelgeving van de overheid en EU.XNoot6Notitie Meer ruimte voor ondernemers door minder lasten:
Van lastenproductie naar lastenreductie. Ministerie van Financiën,
8 april 2004.XNoot7Dit is tevens het belangrijkste en overkoepelende beoordelingscriterium
van dit onderzoek. Deze algemene norm is afgeleid van artikel 17 Comptabiliteitswet
lid 1–2. De norm sluit tevens aan bij de regeringsreactie op het witboek
Europees Bestuur (COM (2001) 428, hoofdstuk 2.3), waarin wordt gesteld dat
bij herziening of vaststelling van Europese regelgeving vooraf een analyse
dient te worden gemaakt van de te verwachten effecten in de samenleving, zoals
bestuurlijke uitvoerings- en handhavingsmogelijkheden, de administratieve
lasten en de financiële lasten. De in dit onderzoek gehanteerde normen
zijn weergegeven in bijlage 2.XNoot8In deze paragraaf worden alleen de belangrijkste en meest voorkomende
beleidsinstrumenten toegelicht. Een uitgebreider overzicht van de pijlerstructuur
van de EU, met daarin tevens alle typen beleidsinstrumenten, en de wijzigingen
die hierin zijn voorgesteld in het ontwerp-grondwettelijk verdrag van de EU,
is te vinden op de website van de Algemene Rekenkamer: www.rekenkamer.nl.XNoot9Zie R. Barents: Het Verdrag van Amsterdam,
p. 136. Europese monografiën, nummer 51. Kluwer. Deventer.XNoot10Een uitgebreide beschrijving van het eerste-pijlertraject, alsmede aspecten
van de tweede- en derde-pijlertrajecten zijn op de website van de Algemene
Rekenkamer geplaatst: www.rekenkamer.nl.XNoot11Het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG) en de Interdepartementale Commissie Europees Recht (ICER) zijn reguliere
deelnemers.XNoot12Soms wordt dit nog voorafgegaan door de Raad voor Europese en Internationale
Aangelegenheden (REIA/EA). Deze wordt voorbereid door de CoCoHan (CoCo op
«hoog ambtelijk niveau»).XNoot13De Algemene Rekenkamer heeft de feitelijke werking van de processen niet
bekeken. De vergelijking beperkt zich dan ook tot de opzet. Van de genoemde
landen is openbare informatie beschikbaar. Hier is vooral gebruikgemaakt van:
A. Maurer & W. Wessels, National Parliaments on their
way to Europe: Losers or Latecomers? Nomos Verlagsgesellschaft, 2001.
K. Kassim, B.G. Peters & V. Wright, The National Coördination
of EU policy; Oxford University Press, 2001. R. Holzacker, National Parliaments in the European Union, A model to comparatively
Assess the Power to scrutinise, 2002.XNoot14Op basis van de beschikbare informatie kan niet van elk land een volledige
beschrijving worden gegeven.XNoot15In het Explanatory Memorandum staat een gedeelte van het «regulatory
impact assesment» en het «business impact assesment». Dit
zijn nationale effectbeoordelingen van het EU-voorstel op de regelgeving en
gevolgen voor het bedrijfsleven.XNoot16Het Cabinet Office stuurt documenten betreffende beleid uit de eerste
pijler door. Het Foreign en Commonwealth Office stuurt stukken betreffende
beleid uit de tweede pijler en het Home Office documenten betreffende beleid
uit de derde pijler.XNoot17In deze periode verschenen ruim 1800 Commissiedocumenten, die ten dele
bestaan uit nieuwe EU-beleidvoorstellen. Na kennisname daarvan besluit de
werkgroep BNC of een fiche moet worden opgesteld. De selectiecriteria zijn
in 2003 vastgelegd: er wordt geen fiche gemaakt als het gaat om kleine technische
aanpassingen, standaardrapportages van de Commissie, of indien de interdepartementale
afstemming en informatievoorziening aan de Staten-Generaal al op een andere
manier gewaarborgd is, zoals bij groen- en witboeken.XNoot18Hoewel vaak diverse ministeries bij een fiche betrokken zijn, worden in
dit hoofdstuk omwille van eenvoud en helderheid beleidsterreinen en EU-onderwerpen
steeds aangeduid met het eerstverantwoordelijke ministerie.XNoot19Dat is in de onderzochte periode tweemaal voorgekomen: fiche bij de Mededeling
Conflictpreventie, COM (2001) 211; fiche bij de Verordening over handel in
instrumenten en producten die gebruikt zouden kunnen worden voor de doodstraf,
foltering of andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing,
COM (2002) 770.XNoot20In § 3.1 en § 3.2 worden 451 fiches alleen beoordeeld
op basis van de «leidraad» die op dat moment gold, dat wil zeggen
vanaf 1 januari 2001.XNoot21«Subsidiariteit» is het principe dat een centraal gezag zich
niet met zaken moet bemoeien die beter op een ander niveau geregeld kunnen
worden. Het is een van de basisbeginselen van de werking van de Unie. Besluiten
moeten op lokaal, regionaal of nationaal niveau worden genomen – behalve
als het gaat om terreinen waarop de EU exclusieve wetgevingsbevoegdheden heeft
(bijvoorbeeld over de euro), of als er dwingende redenen zijn om een besluit
op EU-niveau te nemen.XNoot22Dit geldt voor de 451 fiches in de onderzoeksperiode (1 januari 2001–1 mei
2003).XNoot23Tweede Kamer 2002–2003, 22 112, nr. 269. De aangepaste Leidraad
invulling BNC-fiches is van april 2003.XNoot24Op 5 februari 2004 is de Staten-Generaal in dit kader geïnformeerd
door de minister van LNV over de voortgang van de fiches die tussen 1 juli
en 1 december 2003 naar de Staten-Generaal zijn gestuurd (Tweede Kamer,
vergaderjaar 2003–2004, 22 112, nr. 304).XNoot25Voor een beschrijving van de berekening en de daarin opgenomen fiches,
zie bijlage 3.XNoot26Uitgaande van een gemiddelde bijdrage van 5% van Nederland aan de EU-begroting
zou dit circa € 350 miljoen zijn in de periode 2003–2006.XNoot27Zie de recente regeringsnotitie Meer ruimte voor ondernemers
door minder lasten: Van lastenproductie naar lastenreductie. Ministerie
van Financiën, 8 april 2004.XNoot28Bijlage 4 geeft een beschrijving van de steekproef en de geselecteerde
onderwerpen.XNoot29De Algemene Rekenkamer heeft onder andere verzocht alle financiële
gegevens te ontvangen over het onderwerp, ongeacht van het tijdstip waarop
de informatie beschikbaar was gekomen. Dit aangezien in zich het onderhandelingstraject
nog beleidswijzigingen kunnen voordoen en/of financiële gevolgen duidelijker
worden. Deze gegevens zijn in het onderzoek betrokken. Bij ontbrekende gegevens
is navraag gedaan bij de experts bij de desbetreffende beleidsdirectie.XNoot30Het betreft de dossiers inzake: «Verordening Gemeenschappelijke
bijdragen van de Gemeenschap aan het Internationale fonds voor Ierland»
(Financiën), «Verordening Europese justitiële ruimte in burgerlijke
zaken» (Justitie), «Verordening Bewaking van bossen en milieu-interacties
in de Gemeenschap» (LNV), «Verordening oogsten [...] en premies
voor tabaksbladeren [...]» (LNV), «Verordening oprichting van
een Europees spoorwegbureau» en «Verordening verzekeringen voor
luchtvervoerders en vliegtuigexploitanten» (beide VenW).XNoot31Dit was bijvoorbeeld het geval bij het dossier «Geluidsheffingen
voor subsonische vliegtuigen» (VenW).XNoot32Zie bijlage 2 voor uitleg van alle in dit onderzoek gehanteerde normen.XNoot33De maximale score is behaald door de «Richtlijn inzake de controle
op hoog radioactieve ingekapselde bronnen HASS» (VROM) en de «Richtlijn
met betrekking tot een bijzondere regeling voor reisbureaus» (Financiën).XNoot34«Deregulering van overheidsregelingen», Tweede Kamer 1983–1984,
17 931, nr. 9. MDW staat voor: marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit.XNoot35Goede dossiers zijn «Verordening kimberley-certificering voor de
handel in ruwe diamanten» (EZ), «Richtlijn stabiliteitsvereisten
voor roro-passagiersschepen» (VenW), «Richtlijn energieprestaties
van gebouwen» en «Richtlijn controle op hoog radioactieve ingekapselde
bronnen – HASS» (beide VROM).XNoot36Staatsblad 737, 1998, Rijkswet van 24 december 1998, houdende goedkeuring
van het op 2 oktober 1997 te Amsterdam tot stand gekomen Verdrag van
Amsterdam houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie,
de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende
akten, met Protocollen.XNoot37Hiervoor is de datum aangehouden van de Tweede-Kamerstukken in de reeks
22 112. Resultaten zijn gegroepeerd per eerstverantwoordelijk departement.XNoot38Vanwege de incomplete informatie in de dossiers kan de Algemene Rekenkamer
niet met zekerheid zeggen of dit niet bij meer onderwerpen ook het geval was.XNoot39Multivariate variantieanalyse met 437 waarnemingen. De waarneming met
het hoogste aantal dagen (282 dagen, EZ) is uit de analyse verwijderd omdat
het als «outlier» een verstorend effect in de analyses had. De
modelschattingen zijn als volgt: verschillen in doorlooptijden tussen ministeries
statistisch significant (df=11): F=2,85, p<.01; verschillen in doorlooptijden
tussen typen beleidsvoorstellen niet statistisch significant (df=4): F=2,20;
verschillen in doorlooptijden tussen de typen beleidsvoorstellen binnen ministeries
(interactie-effect) niet statistisch significant (df=37): F=.12.XNoot40De meeste stukken gaan naar beide Kamers. Omdat de Tweede Kamer de meeste
mogelijkheden heeft, er ook brieven naar voorzitters van vaste commissies
gaan en de onderwerpen soms betrokken worden bij andere onderwerpen, is hier
vooral gekeken naar de Tweede Kamer.XNoot41Er is gebruikgemaakt van «Parlando» van de Staten-Generaal
en «Opmaat» van de SDU. Bijlage 5 geeft een overzicht per onderwerp.XNoot42Dit waren: «Verordening kimberley-certificering in de diamanthandel»,
«Verordening douanerechten», «Verordening staatssteun voor
de kolenindustrie» (alledrie EZ), «Richtlijn minimumnormen voor
de opvang van asielzoekers» (Justitie) en «Verordening toegang
tot diepzeebestanden» (LNV).XNoot43Evaluatie van de algemene commissie voor Europese Zaken over de zittingsperiode
1998–2002. Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 449,
nr. 1.XNoot44Voor een overzicht van de activiteiten van de gemengde EU-commissie, zie
www.europapoort.nlXNoot45Het betreft de 131 fiches die zijn opgenomen in: Tweede Kamer, vergaderjaar
2003–2004, 22 112, nrs. 295–314.XNoot46Bijlage 6 geeft een uitgebreidere beschrijving van deze onderwerpen.XNoot47Vanuit de ministeries is aangegeven dat de uitspraak van het Hof in 2003
mede is ingegeven door nieuwe maatschappelijke inzichten. Volgens de ministeries
was dit niet te voorzien. De Europese Commissie zal in het najaar van 2004
komen met een voorstel tot wijziging van de richtlijn.XNoot48Deze onderwerpen komen uit de steekproef van zestig onderwerpen (zie § 3.2).
Aangezien dit een steekproef was uit circa 200 richtlijnen en verordeningen,
bestaat de kans dat er meer onderwerpen met financiële risico's voor
de toekomst zijn. Van de geïdentificeerde onderwerpen is de besluitvorming
in Brussel recent afgerond. Voor de overige zes onderwerpen lopen de onderhandelingen
nog (stand 19 maart 2004). Zie verder bijlage 7.XNoot49De Algemene Rekenkamer heeft tevens een afzonderlijke reactie ontvangen
van de minister van Defensie. Deze geeft aan dat Defensie ten aanzien van
de onderzochte materie een bescheiden rol heeft, en dat hij zich in grote
lijnen goed kan vinden in de conclusies en aanbevelingen.XNoot50CoCo is de Coördinatiecommissie voor Europese Integratie- en Associatieproblemen.
CoCo-HAN is de CoCo op «hoog ambtelijk niveau».XNoot51Wellicht ten overvloede wijst de Algemene Rekenkamer erop dat de Tweede
Kamer in dit onderzoek inderdaad geen onderwerp van onderzoek was. Of zij
dat wel zou kunnen zijn, valt buiten het kader van dit onderzoek. Alle in
dit onderzoek weergegeven informatie over de Tweede Kamer is ontleend aan
openbaar raadpleegbare bronnen.XNoot52Bronnen: Verdrag van Amsterdam (protocol); Aanwijzingen voor de regelgeving,
met name Hoofdstuk 8; Regeling prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek Rijksoverheid;
Rapport Algemene Rekenkamer Financiële informatie
bij wetgeving (Tweede Kamer, vergaderjaar 1987–1988, 20 484,
nrs. 1–2); Evaluatie Commissie Europese Zaken over 1994–1998 (Tweede
Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 26 054, nrs. 1–3); Evaluatie
Commissie Europese Zaken over 1998–2002 (Tweede Kamer, vergaderjaar
2001–2002, 28 449, nr. 1); Rapport Op tijd is
te laat (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 632,
nr.1); Leidraad invulling BNC-fiches; Leidraad financiële punten BNC-fiches;
Leidraad PV-instructie.XNoot53SMART: specifiek, meetbaar, afgesproken, realistisch, tijdgebonden. Bron:
Bouckaert, G. e.a., (1997): Handboek Doelmatigheidsanalyse
Prestaties begroten, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en Vervolmakingscentrum
Overheidsmanagement en Beleid (Katholieke Universiteit Leuven), Depotnummer
D/1997/3214/097.XNoot54BZK/dir. B&R, Rapport RvB Quick scan aanwezigheidsdiensten brandweer,
d.d. 17 maart 2004.XNoot55Cijfer gebasserd op een gedateerde raming annex budgetclaim van de sector
zelf.XNoot56De Kaderrichtlijn gelijke behandeling bestrijkt naast deze twee discriminatiegronden
nog drie andere gronden (leeftijd, godsdienst en seksule geaardheid)waarvoor
aparte implementatietrajecten zijn gevolgd.XNoot57Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2003, 28 169, nr. 1–3.XNoot58Gelijke behandeling gehandicapten/chronisch zieken/financiële effecten
van de invoering van het wetsvoorstel WGBH/CZ. Eindrapport CGE&Y 3 mei
2001.XNoot59De rechtspraktijk zal uiteindelijk moeten uitwijzen hoe hoog de kosten
voor overheid en bedrijfsleven kunnen oplopen in verband met de ruimte in
het begrip «redelijke aanpassingen» en daarmee in de begrenzing
van de hoogte van de aanpassingskosten.XNoot60CBS-meerjarenprogramma 2004–2008.XNoot61Eind maart 2004 heeft de Europese Commissie een gewijzigd voorstel aanvaard
(COM 2004/179).XNoot62Kostenramingen Europese Commissie waren onder meer gebaseerd op veronderstelling
dat geen infrastructurele maatregelen of sanering van woningen noodzakelijk
zou zijn. Uit latere onderzoeken van het RIVM bleek die noodzaak wel.XNoot63Toelichting bij het Commissievoorstel voor de Kaderrichtlijn d.d. 21 november
1997, 6.6.1.XNoot64Tweede Kamer, niet dossierstuk, VROM001045, brief minister van VROM d.d.
14 december 2000.XNoot65Raming uit onderzoeken van het RIVM en het adviesbureau CE, d.d. augustus
respectievelijk september 2000.XNoot66RIVM-rapport nr. 725601006. De kosten voor uitvoering BOR-pakket zijn
niet bekend.XNoot67Tijdelijke bijdrageregeling van VROM voor plannen luchtkwaliteit dd 3 oktober
2003.XNoot68De Tweede Kamer had hierom in oktober 2003 gevraagd als voorwaarde voor
goedkeuring van de implementatiewet (Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004,
28 808, nrs. 6 en 10.)XNoot69Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 808, nr. 6.XNoot70Omdat ook de KRW vereist dat de lidstaten tegen het jaar 2010 rekening
houden met het beginsel van kostenterugwinning bij waterdiensten, zullen deze
extra kosten, bij volledige terugwinning door gemeenten en waterschappen,
uiteindelijk gedragen worden door de bedrijven en burgers.XNoot71IBO-eindrapportage Nederland op slot? De Europese en Nederlandse natuurbeschermingswetgeving nader
bezien, september 2003.XNoot72Europese Commissie november 2002. Eindverslag werkgroep inzake artikel
8 Habitatrichtlijn: Financiering Natura 2000.XNoot73Actal, 23 mei 2001, RL/MS/2001/160.XNoot74In september 2003 heeft de minister LNV aan de Kamer toegezegd in overleg
met overheden en bedrijfsleven de administratieve lasten van de natuurbeschermingswetgeving
nader te laten onderzoeken door een overlegplatform. Tweede Kamer, vergaderjaar
2002–2003, 29 043, nr. 1.XNoot75Zie onder andere het IBO-rapport Vogel en Habitatrichtlijnen d.d. september 2003.XNoot76Wetsvoorstel tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998, van december
2001, vermoedelijke eindstemming in de Tweede Kamer op 5 februari 2004.XNoot77Volgens Jaarverslag 2002, Hoofdstuk XIV/LNV: 195 miljoen.XNoot78Bron: Actal. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29751-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl