Kwaliteit Europese hulp; Notitie
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26536, nr. 1

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

27-05-1999

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1998-1999

26536 nr. 1

17-05-1999

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamDe kwaliteit van de Europese hulp Inhoud I. INLEIDING I.1 AchtergrondI.2 UitgangspositieI.3 Opbouw van de notitieII BASISGEGEVENS II.1 Basis voor EU-hulpII.2 Omvang van de EU-hulpIII DOELSTELLING VAN DE EU-HULP III.1 Globale doelstellingenCoördinatie/complementariteitCoherentieIII.2 Regionaal verschillende doelstellingenIV ORGANISATIESTRUCTUUR, WERKWIJZE EN PROGRAMMA'S IV.1 OrganisatiestructuurIV.2 BezettingIV.3 Programma-management; beheerscomité'sV EFFECTIVITEIT VAN DE EU-HULP V.1 InleidingV.2 Resultaten – relevantie/duurzaamheid– resultaat/effectiviteitV.3 Algemeen; beleidV.4 «3 C's» – Coördinatie/complementariteit* CoherentieV.5 OrganisatieV.6 ProceduresV.7 ManagementVI NEDERLANDSE PRIORITEITEN; MIDDELEN VI.1 BeleidsprioriteitenVI.2 MiddelenVII CONCLUSIES
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26536Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 66 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 536Kwaliteit Europese hulpnr. 1BRIEF VAN DE MINISTER VOOR ONTWIKKELINGSSAMENWERKINGAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal's-Gravenhage, 17 mei 1999Tijdens de begrotingsbehandeling in Uw Kamer op 3 december 1998 deed ik
de toezegging de Kamer nader te informeren over de kwaliteit van de voornaamste
multilaterale kanalen voor ontwikkelingssamenwerking.In het kader van deze toezegging doe ik u bijgaand als eerste een notitie
toekomen over de kwaliteit van de Europese hulp.De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,E. L. Herfkens De kwaliteit van de Europese hulp Inhoud IInleiding3I.1Achtergrond3 I.2Uitgangspositie3 I.3Opbouw
van de notitie3    IIBasisgegevens4II.1Basis voor EU-hulp4 II.2Omvang van EU-hulp4   IIIDoelstelling van de EU-hulp5III.1Globale
doelstellingen5 III.2Regionaal verschillende doelstellingen6   IVOrganisatiestructuur, werkwijze en programma's7IV.1Organisatiestructuur7 IV.2Bezetting7IV.3Programma-management; beheerscomité's8    VEffectiviteit
van de EU-hulp9V.1Inleiding9 V.2Resultaten9V.3Algemeen; beleid10 V.43 «C's»12V.5Organisatie13 V.6Procedures14 V.7Management14   VINederlandse prioriteiten; middelen15VI.1Beleidsprioriteiten15 VI.2Middelen16   VIIConclusies17   Annexen1 1 Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.I. INLEIDING I.1 AchtergrondTijdens de begrotingsbehandeling (3 december 1998) werd van diverse zijden
aangedrongen op een kwalitatieve beoordeling van de hulp die Nederland via
diverse multilaterale kanalen verstrekt. Het eerste deel van de schriftelijke
reactie op deze verzoeken ligt voor u en betreft het kanaal van de Europese
Unie (EU)1. De twee overige volgen binnen afzienbare
termijn. De reikwijdte van de onderhavige notitie is breder dan waarom strikt
werd gevraagd: zij gaat naast het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) ook in
op de beide andere regionale OS-programma's van de Commissie waarvan de Nederlandse
bijdrage volledig aan de nationale OS-begroting wordt toegerekend, namelijk
het programma voor de landen van Azië en Latijns Amerika (ALA) en dat
voor de landen rond de Middellandse Zee (MEDA). Op deze wijze kan de Tweede
Kamer zich een vollediger beeld van de EU-hulp vormen.2De notitie is voor een belangrijk deel gebaseerd op onafhankelijke bronnen,
waaronder het OESO/DAC en evaluatiestudies van de regionale programma's die
de laatste jaren zijn uitgevoerd door externe deskundigen. De analyse van
deze studies wordt in belangrijke mate gedeeld, reden waarom zij in het navolgende
niet uitputtend wordt overgedaan. De laatstgenoemde studies zijn overigens,
voor zover beschikbaar, reeds aan Uw Kamer toegezonden (Commissies voor Buitenlandse
Zaken en voor Europese Zaken). I.2 UitgangspositieReeds enkele malen eerder is de EU-OS onderwerp geweest van (uitgebreide)
rapportage aan de volksvertegenwoordiging. De organisatie van en rondom de
Europese hulp is dan ook zeer complex en in veel opzichten niet te vergelijken
met de Nederlandse bilaterale OS, maar ook niet met andere multilaterale kanalen.
In het geval van de EU is eigenlijk ook geen sprake van een «multilateraal
kanaal» in de zin van a) een gespecialiseerde organisatie van donorlanden
èn ontvangers, waarbij b) leden naast «contributies» door
middel van vrijwillige bijdragen uitdrukking geven aan het belang dat zij
aan de organisatie hechten en/of (extra) invloed in het beleid van de organisatie
kopen.Het hulp-beleid van de EU wordt door de 15 lidstaten bepaald en –
met uitzondering van het Europees Ontwikkelingsfonds EOF – gefinancierd
met in het EU-verdrag overeengekomen afdrachten van de lidstaten. In theorie
zou op deze solide basis een slagvaardig en duidelijk OS-beleid – met
dito uitvoering – gegrondvest moeten kunnen worden, maar in de praktijk
laten beide te wensen over. Enerzijds blijken verwachtingen nog steeds niet
te zijn ingelost, anderzijds zijn er wel degelijk aanknopingspunten om te
blijven hopen op verbetering in de toekomst. Zo'n verbetering zal evenwel
niet vanzelf totstandkomen en vereist inlevings- en doorzettingsvermogen.
Van een keuze vóór of tegen is eigenlijk geen sprake; de EU-hulp
is een gegeven. I.3 Opbouw van de notitieIn hoofdstuk 2 wordt kort ingegaan op het kader waarin de EU-hulp wordt
uitgevoerd en de betekenis ervan in kwantitatieve termen. Hoofdstuk 3 gaat
meer in detail in op de totstandkoming van OS-beleid, de doelstellingen van
de EU-hulp in het algemeen en de doelstellingen van de drie regionale programma's.
Hoofdstuk 4 beschrijft de organisatie van de hulp door de Commissie. In hoofdstuk
5 wordt vervolgens een beoordeling gegeven over de geleverde prestaties,
zowel op beleidsmatig als op het gebied van management. Hoofdstuk 6 vat de
Nederlandse prioriteiten samen, en beschrijft de mogelijkheden om deze te
realiseren. Aan het eind van de notitie staan de voornaamste conclusies samengevoegd. II BASISGEGEVENS II.1 Basis voor EU-hulpEuropese ontwikkelingssamenwerking is zo oud als de Europese Gemeenschap.
Reeds in het Verdrag van Rome werden bepalingen opgenomen voor steun aan wat
toen nog koloniën van een aantal lidstaten waren. Deze bepalingen zijn
vervolgens geëvolueerd naar respectievelijk de Conventies van Yaoundé
en Lomé. De hulp aan landen rond de Middellandse Zee dateert voor een
beperkt aantal landen1 van dezelfde datum, maar
is in de loop der tijd uitgebreid tot aanzienlijk meer landen, en sinds 1995
in een geheel nieuw kader, dat van het «Euro-Med partnerschap»
geplaatst. De hulp aan de landen van Azië en Latijns Amerika nam een
aanvang in 1976. In de loop der jaren is de EU-OS in omvang toegenomen en
heeft zij zich ontwikkeld tot een volwaardig beleidsterrein. Dit is weerspiegeld
in het Verdrag van Maastricht (1992), waarin in artikel 130 U t/m Y2 de uitgangspunten van het OS-beleid van de Unie beschreven
worden. Dit artikel is vrijwel ongewijzigd overgenomen in het Verdrag van
Amsterdam. De kleine wijziging is echter niet onbelangrijk. Na in werking
treden van het Verdrag van Amsterdam zal het Europees Parlement meer betrokken
zijn bij EU-OS door introductie van de co-decisie.Ten aanzien van MEDA moet worden opgemerkt dat, hoewel de Nederlandse
bijdrage aan dit programma uit OS-middelen wordt gefinancierd, MEDA door de
EU strikt genomen niet als ontwikkelingssamenwerking wordt beschouwd en dan
ook is gebaseerd op een ander artikel van het EG-verdrag (art. 235: Optreden
van de Gemeenschap zonder dat het verdrag in de daartoe vereiste bevoegdheden
voorziet).Binnen de OS-Raad zijn globaal twee visies te onderscheiden: die van de
Noordelijke lidstaten, die OS als een volwaardig beleidsterrein beschouwen
en die globaal van mening zijn dat de EU-OS kwalitatief achterblijft, en die
van de Zuidelijke lidstaten die OS hooguit zien als instrument van buitenlandse
en economische betrekkingen. De verschillen van opvatting worden vrij gemakkelijk
opzij geschoven als het gaat om thema's als «de rol van microkrediet»,
maar spelen op bij de behandeling van vraagstukken zoals «beleidscoherentie»
of vergroting van de markttoegang voor Minst Ontwikkelde Landen (MOL's).Binnen de Commissie is de verantwoordelijkheid voor ontwikkelingssamenwerkingsrelaties
verspreid over diverse Commissarissen en Directoraten Generaal, en behoort
het beleidsterrein niet tot de eerste prioriteiten. Het «OS-Directoraat
Generaal» DG VIII neemt over het geheel genomen een middenpositie in
ten opzichte van de Raad, maar neigt de laatste jaren, daar waar het gaat
om pure OS-aangelegenheden, enigszins naar «het noorden».3II.2 Omvang van de EU-hulpDe Commissie was in 1997 de op vier na grootste donor onder de DAC-leden
en, na de International Development Association (IDA) van de Wereldbank, de
grootste multilaterale donor. Het totale communautaire hulpvolume (ODA) bedroeg
in 1997 US $ 5,260 miljard.4 In 1998 was zij waarschijnlijk
na Japan de grootste hulpverlener ter wereld, en voor het eerst
groter dan de IDA, de Verenigde Naties en de Verenigde Staten. De drie regionale
programma's waarop deze notitie met name van toepassing is omvatten ca 70%
van de uitgaven. Een in omvang groeiend deel van de EU-OS-fondsen wordt direct
gefinancierd uit de begroting van de EU, terwijl het resterende deel wordt
betaald uit het EOF, dat is opgebouwd uit intergouvernementele bijdragen van
de lidstaten in het kader van het Verdrag van Lomé.1 Tegen de mondiale trend in vertoont het EU-hulpvolume een opwaartse
lijn. Dit is met name het gevolg van de politieke beslissing in 1995 om in
het kader van het Barcelona proces het budget voor de landen rond de Middellandse
Zee te verdubbelen (MEDA). Voor de lidstaten waarvan de nationale OS-budgetten
de laatste jaren niet groeiden of zelfs daalden, betekent dit dat een steeds
groter deel van hun nationale OS-budget via de Commissie wordt uitgegeven.Een tweede reden voor de groei van het begrotingsaandeel in de OS-uitgaven
is de actieve opstelling van het Europese Parlement, dat haar betrokkenheid
bij de OS-problematiek onder meer tot uiting laat komen door het instellen
van extra budgetlijnen voor bepaalde sectoren of doelstellingen, waarvan er
inmiddels enkele tientallen gecreëerd zijn. Deze laatste ontwikkeling
is enerzijds positief omdat zij leidt tot hogere OS-uitgaven en meer democratische
controle op verdeling daarvan, maar anderzijds leidt zij tot een ongewenste
versnippering en intransparantie, en daarmee tot een verminderde doelmatigheid
van het hulp-apparaat.Overigens is het relatieve aandeel van OS in de totale EU-begroting niet
toegenomen: dit bleef stabiel op omstreeks 6%, oftewel een vijfde van het
aandeel van de structuurfondsen (de steun aan arme regio's binnen de EU). III DOELSTELLING VAN DE EU-HULP III.1 Globale doelstellingenDe centrale doelstellingen van de EU-OS liggen vast in het Verdrag van
Maastricht: duurzame economische en sociale ontwikkeling van ontwikkelingslanden
(met name de armste onder hen), steun aan de integratie van deze landen in
de wereldeconomie, armoedebestrijding, en het bevorderen van democratie, mensenrechten
en rechtsstaat. Naast deze algemene uitgangspunten bevat het verdrag inspanningsverplichtingen
op drie terreinen («de 3 C's»): coördinatie, complementariteit
en coherentie. Coördinatie/complementariteitHet verdrag omschrijft de EU-OS als «aanvullend» (complementair)
op de hulp van de lidstaten. In de Nederlandse visie betekent dit dat de Commissie
datgene moet doen waarin zij meerwaarde heeft ten opzichte van de lidstaten,
en in ieder geval niet moet optreden als 16e bilaterale donor. In de praktijk
doet de Commissie dat laatste wel, en is het debat over complementariteit
beperkt tot een discussie over reikwijdte en doelstellingen van coördinatie
van hulpinspanningen van Commissie en lidstaten.2
Voor coördinatie op veldniveau (operationele coördinatie) zijn inmiddels
richtlijnen uitgevaardigd, en momenteel zijn Commissie en voorzitter Duitsland
doende met de voorbereiding van verdergaande voorstellen. De regering neemt
op dit punt een gereserveerde positie in, op beleidsinhoudelijke gronden3 maar ook gevoed door ervaringen uit het veld (zie hoofdstuk
5). CoherentieHet verdrag legt de EU ook op ervoor te waken dat beleid in andere sectoren
niet strijdig is met de uitgangspunten van het OS-beleid. Deze beleidscoherentie
heeft gedurende lange tijd weinig aandacht gekregen, maar is in 1997, onder
Nederlands voorzitterschap, opnieuw prominent op de agenda geplaatst. De regering
beschouwt het versterken van beleidscoherentie als één van de
speerpunten van haar beleid. Het voeren van een coherent beleid brengt automatisch
met zich mee dat andere «vakdepartementen» hun verantwoordelijkheden
kennen en nemen. Vooralsnog lijkt evenwel een voortrekkersrol voor Ontwikkelingssamenwerking
onmisbaar. Tijdens de OS-Raad van mei 1999 zal aan de Raad een eerste voortgangsrapportage
over de gevolgen van bovengenoemde resolutie worden voorgelegd. Nederland
zal bij de – kritische – behandeling daarvan met name aandacht
besteden aan institutionele voorzorgsmaatregelen: mechanismen in het apparaat
van de Commissie die incoherenties vroegtijdig moeten signaleren en zo mogelijk
voorkomen.Daarbij is onvermijdelijk dat niet altijd de belangen van ontwikkelingslanden
zullen prevaleren. Daarom is belangrijk in een vroeg stadium af te wegen op
welke onderwerpen krachtig zal worden ingezet, omdat zij kansrijk lijken.
Is die keuze eenmaal gemaakt, dan zal eerder dan in het verleden contact met
de Commissie worden gezocht, om maatregelen te (doen) treffen. III.2 Regionaal verschillende doelstellingenBovengenoemde centrale doelstellingen gelden weliswaar voor het totale
EU-hulpbeleid, maar toch worden in de verschillende regio's verschillende
accenten gelegd. De samenwerking met de landen van Afrika, de Caraïben
en de Stille Oceaan (ACS-landen) is vooral gericht op duurzame armoedebestrijding,
terwijl in de loop der tijd de tweede doelstelling van het totstandbrengen
van (duurzame) economische groei wat meer op de achtergrond is geraakt. De
laatste jaren wordt in het kader van de Lomé-samenwerking in toenemende
mate aandacht besteed aan politieke doelstellingen (mensenrechten, goed bestuur,
democratisering), hetgeen in een aantal gevallen heeft geleid tot opschorting
van de hulprelatie.De samenwerking met de landen van Azië en Latijns Amerika is minder
eenvormig. Enerzijds heeft de Commissie zich ertoe verplicht in de armste
landen van deze regio's de armoede te bestrijden (met overigens relatief geringe
budgetruimte). Anderzijds biedt een aantal minder arme «ALA-landen»
aantrekkelijke handelsmogelijkheden. Het ALA-programma kent daarom naast een
budget voor ontwikkelingssamenwerking ook budgetlijnen voor economische samenwerking,
die indirect steun aan het Europese bedrijfsleven beogen. Nederland is voorstander
van een duidelijke herverdeling tussen beide, ten gunste van een nadere concentratie
op armoedebestrijding. Tenslotte worden de kosten van het ALA-programma integraal
aan de OS-begroting toegerekend.De samenwerking met de landen rond de Middellandse Zee heeft van meet
af aan een veel zwaardere politieke lading gekend. Sinds 1995 (Verklaring
van Barcelona) wordt hier een meersporenbeleid gevolgd, waarbij het zwaartepunt
ligt op de voorbereiding van de betrokken landen op de totstandkoming van
vrijhandelsakkoorden met de EU in 2010, maar waarbij tevens sociale hervormingen
en het bereiken van een «sociaal evenwicht» als doel worden gesteld.
Daarnaast is sprake van samenwerking op een veelheid van andere terreinen.
De MEDA-samenwerking ondervindt uitvoeringsproblemen, waaronder vertragingen
en onderuitputting. IV ORGANISATIESTRUCTUUR, WERKWIJZE EN PROGRAMMA'S IV.1 OrganisatiestructuurDe verantwoordelijkheid voor de EU-OS wordt gedeeld door vier Commissarissen
en de uitvoering is in handen van vier Directoraten Generaal en de European
Community Humanitarian Office (ECHO).1 In de praktijk
hanteren al deze instanties deels hun eigen procedures, prioriteiten, enz.
Het DAC-examen uit 1998 concludeert dat: «At present no unit or development
official has the overall responsibility for the coordination of EC-development
aid below the level of Commissioner and that this organisational framework
has led to a splintered aid management system». In 1998 heeft de Commissie
getracht in deze situatie verandering te brengen door de oprichting van de
«Service Commun Relex» (SCR), een nieuwe dienst die voor alle
Directoraten Generaal die met buitenlandse betrekkingen te maken hebben centraal
contracten moet gaan sluiten, de uitvoering van projecten moet gaan monitoren
en evaluaties moet gaan uitvoeren. Doel van deze operatie is het verkrijgen
van meer eenvormigheid in de externe betrekkingen, en het vergroten van de
effectiviteit door de creatie van een «Center of Excellence» in
de SCR.Op dit moment functioneert het nieuwe model nog moeizaam. Ten eerste is
de SCR «bemensd» met personeel van de regionale OS-Directoraten
Generaal en kampen tot op heden beide met «gaten» in de bezetting.
Ten tweede bestaat nog onduidelijkheid over waar de verantwoordelijkheid van
de DG's eindigt en die van de SCR begint, en is sprake van duplicatie en competentiestrijd.
Ten derde staat de creatie van een nieuwe centrale dienst die belast wordt
met uitvoerings- en beheersaspecten haaks op het – althans met de mond
beleden – streven naar delegatie van bevoegdheden naar het veld. Ten
vierde kunnen vanuit een beleidsmatige invalshoek vraagtekens worden gezet
bij het opsplitsen van de verantwoordelijkheid voor het beheer van de projectcyclus
over meerdere partijen. Tot slot kunnen eveneens vraagtekens worden gezet
bij de onafhankelijkheid van de evaluatiedienst, die immers is ondergebracht
binnen de uitvoeringsverantwoordelijke SCR. IV.2 BezettingAlle evaluatoren, en ook de Commissie zelf, zijn het erover eens dat de
EU-OS kampt met een ernstig personeelsgebrek, zowel in kwantitatief als in
kwalitatief opzicht. Dit is enerzijds te wijten aan de Commissie, die er niet
in slaagt voldoende goed professioneel personeel voor DG VIII, DG I en de
delegaties aan te trekken. Anderzijds is het ook de schuld van de lidstaten,
die de Commissie met allerlei nieuwe taken en verantwoordelijkheden hebben
belast, maar daaraan onvoldoende middelen voor personeelsuitbreiding hebben
verbonden.In 1998 waren bij de OS-diensten van de Commissie ruim 3200 mensen werkzaam2. Dit betekent dat sinds 1990 het aantal personeelsleden
is toegenomen met 50%, terwijl in dezelfde periode het budget verdubbelde.
In vergelijking met andere donoren beschikt de Commissie over weinig personeel
in relatie tot de omvang van het budget. Dit leidt tot extreme situaties waarbij
onder meer het formuleren van landenbeleid voor een aantal ALA- en MEDA-landen
werd uitbesteed aan consultants, om de machinerie niet vast te laten lopen.
Terwijl dit uiteraard tot de kerntaken van de Commissie behoort, en tijdelijk
inhuren van externen niet leidt tot een consistent regionaal beleid en de
internalisering daarvan door de Commissie. Een samenhangend probleem is dat van het ontbreken van een goede «skills-mix».
Onder meer doordat nauwelijks of geen nieuwe staf kan worden aangetrokken
voor kwalitatief belangrijke functies op bijvoorbeeld het gebied van gender,
bevolkingsvraagstukken, milieu en andere horizontale thema's, is de Commissie
er tot dusverre niet in geslaagd om deze behoorlijk te integreren in haar
OS-beleid. Vaak is men aangewezen op het tijdelijk inhuren van deskundigen
of op detacheringen vanuit de lidstaten (die op die wijze overigens het beleid
aanzienlijk kunnen beïnvloeden). IV.3 Programma-management; beheerscomité'sIn de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking is de laatste tien jaar een
toenemende nadruk op beheer en management waarneembaar. Een dergelijke ontwikkeling
heeft zich ook in Brussel voltrokken, met dien verstande, dat de EU-OS reeds
van meet af aan belast is geweest met zeer complexe, tijdrovende en ook nog
eens per DG verschillende procedures. De Commissie werd geconfronteerd met
een aantal zeer uiteenlopende visies op programma-management van de lidstaten
en heeft daaruit een raamwerk geconstrueerd dat a) aan alle lidstaten een
beetje tegemoet komt maar waaruit b) buiten de Commissie niemand goed wijs
kan. De laatste jaren is echter, met name binnen DG VIII, een streven naar
geleidelijke vereenvoudiging van procedures en effectievere controles (ex
post in plaats van ex ante) waarneembaar. De recente fraudegevallen en de
angst voor nieuwe hebben evenwel geleid tot een algemene sfeer van verstarring
die aanpassing en flexibel gebruik van procedures bepaald niet gemakkelijk
maakt en die momenteel ook een verdergaande delegatie van bevoegdheden naar
de vertegenwoordigingen van de Commissie in de weg staat.Personeelsgebrek in combinatie met ingewikkelde procedures hebben onder
meer geleid tot een enorme onderbesteding van OS-middelen: eind 1996 was voor
11,6 miljard Ecu aan toegekende steun nog niet uitgegeven.Een andere bemoeilijkende factor voor het voeren van een efficiënt
programma-management is de instelling, de laatste jaren, van een veelheid
van thematische budgetlijnen. Deze moeten allemaal worden voorbereid, besproken,
goedgekeurd, bekendgesteld, gecontroleerd, uitgeput en verantwoord. Omdat
de Raad in het algemeen tegenstander is van deze proliferatie van budgetlijnen
krijgen ze in de meeste gevallen een beperkte looptijd (3–5 jaar), waarna
de werkzaamheden opnieuw aanvangen. Een minder zichtbare maar efficiëntere
oplossing zou in veel gevallen gevonden kunnen worden in bindende afspraken
tussen Raad, Commissie en Parlement over diverse thema's en de wijze waarop
en mate waarin zij in het totale OS-beleid en OS-budget moeten worden geïntegreerd.
Dit zou de Commissie meer flexibliteit verschaffen, maar niet van de plicht
ontslaan om verantwoording aan Raad en Parlement af te leggen.Een laatste belangrijk element is de centralistische opbouw van het ambtelijk
apparaat van de Commissies. Ten eerste zijn de Delegaties van de Commissies
kwalitatief en kwantitatief zwak bezet en ten tweede hebben zij over het algemeen
zeer geringe bevoegdheden als het gaat om formulering van beleid of committering
van fondsen. Dit probleem doet zich wereldwijd gevoelen, maar met name in
ALA-landen (traditioneel het zwakst bediend) waar in veel gevallen lokale
overheden, maar ook maatschappelijk middenveld, consultants en lidstaten klagen
over het ontbreken van slagvaardigheid en inhoudelijke diepgang. De Commissie is niet alleen verantwoordelijk voor het management van haar
OS-programma's. Ook de lidstaten spelen een rol in de zgn. beheerscomité's.
Alle financieringen boven een bepaalde drempel (meestal 2 MEuro) worden aan
deze comité's voorgelegd, waarin met gekwalificeerde meerderheid wordt
beslist.Nederland is reeds lange tijd van mening dat dit een inefficiënte
figuur is, onder meer omdat deze formele besluitvormingsprocedure plaatsvindt
in een zo laat stadium dat afkeuren van een projectvoorstel op veel bezwaren
stuit. In de praktijk komt dit laatste dan ook weinig voor. Enigszins vaker
worden voorstellen aangepast, maar het belangrijkste effect van de beheerscomité's
is indirect: bepaalde typen controversiële voorstellen worden een eerste
keer na veel discussie goedgekeurd, maar keren daarna niet meer terug.In het kader van de herziening van de Lomé conventie bereidt de
Commissie (DG VIII), op aandringen van onder meer Nederland, voorstellen voor
die moeten leiden tot een gewijzigde rol van het EOF-beheerscomité
en vervolgens voor alle EU-OS-beheerscomité's. In de nieuwe opzet krijgen
lidstaten meer mogelijkheden om het OS-beleid en de OS-strategie ten opzichte
van een land of regio mee te bepalen, en zullen zij bovendien aan de hand
van regelmatige reviews over bijstelling daarvan kunnen praten. In ruil daarvoor
krijgt de Commissie meer vrijheid bij het goedkeuren van financieringen. Dit
alles zal een positief effect hebben op de effectiviteit van de hulpverlening
en bovendien bijdragen tot een duidelijker taakverdeling tussen Raad en Commissie.
Het Europees Parlement zal beter dan in het verleden over beleidsformulering
en reviews geïnformeerd worden.1V EFFECTIVITEIT VAN DE EU-HULP V.1 InleidingIn de voorgaande, beknopte situatieschets zijn reeds enkele oordelen over
de effectiviteit van de EU-OS geformuleerd. In dit hoofdstuk zal dieper op
dit vraagstuk worden ingegaan en zullen waar nodig verbanden met het voorgaande
worden gelegd. Van belang is verder dat de EU-OS de laatste jaren onderwerp
is geweest van evaluaties door onafhankelijke deskundigen, aangestuurd door
de lidstaten, en van DAC-examens. In beide gevallen is zeer veel materiaal
verzameld op basis waarvan naar het oordeel van Nederland op zorgvuldige en
verantwoorde wijze conclusies zijn getrokken, die bovendien in belangrijke
mate overeenkomen. In het navolgende wordt daarom de analyse niet nog eens
overgedaan, maar worden de conclusies die Nederland daaruit trekt geordend,
onder toevoeging van informatie over maatregelen die de Commissie reeds heeft
getroffen en maatregelen die zij en/of de lidstaten naar de mening van Nederland
nog zou moeten treffen. V.2 Resultaten – relevantie/duurzaamheidSteun aan structurele aanpassingsprocessen in zowel ACS- als MEDA-landen
is zeer relevant gebleken. De relevantie van STABEX- en SYSMIN-programma's
bleek zeer gering: zij hebben niet geleid tot een structurele oplossing voor
het probleem van fluctuerende export-inkomsten. Op het gebied van plattelandsontwikkeling
bleek de Commissie weinig succesvol, terwijl aanvankelijk falen in de sector
van de fysieke infrastructuur is omgezet in een relatief succes (door vergrote
aandacht voor institutionele en financiële duurzaamheid). De relevantie van micro-projecten in alledrie de programma's bleek groot, maar juist
dit is een type interventie waarvoor de EU-hulp zich moeilijk leent. De relevantie
van regionale samenwerkingsactiviteiten is dubieus.Over het geheel is redelijk tot goed aangesloten bij de prioriteiten van
de ontvangende landen (voor ALA geldt dit slechts voor de meest recente periode).Duurzaamheid van EU-hulpactiviteiten was over het algemeen zwak, onder
meer doordat aan dit aspect onvoldoende aandacht werd besteed (met name in
ACS-en ALA-programma's). Bovendien werden interventies mede gebaseerd op irreële
assumpties inzake «ownership» en de overnamecapaciteit van ontvangende
instanties, iets dat overigens niet uitsluitend voor de EU-hulp geldt. – resultaat/effectiviteitOver het geheel genomen blijken de fysieke doelstellingen naar bevrediging
gerealiseerd. Daarmee is evenwel niets gezegd is over de duurzaamheid van
deze resultaten, om bovengenoemde redenen. De effectiviteit op terreinen als
beleidshervorming en verhogen van institutionele capaciteit is significant
lager.Aan thema's als armoedebestrijding, gender gelijkheid, milieubescherming,
goed bestuur etc. besteedt de Commissie pas relatief kort aandacht. De resultaten
tot op heden lijken evenwel beperkt, ook voor het ALA-programma, dat deze
thema's juist met voorrang diende te adresseren. Ook in de ACS-landen bleken
weinig meetbare effecten op de armoedesituatie te vinden. Ten aanzien van
«goed bestuur» menen evaluatoren langzaamaan effecten te bespeuren
in een aantal landen waar dit belangrijke aspect onderdeel van de conditionaliteit
voor hulpverlening is geworden (binnen het MEDA-programma is voor dit doel
een aparte budgetlijn gecreëerd.) Doelstellingen inzake «gender»
en milieu zijn niet of nauwelijks gerealiseerd. V.3 Algemeen; beleid– Een eerste, zeer algemene conclusie moet zijn dat de kwaliteit
en effectiviteit van de EU-OS voor verbetering vatbaar zijn, en dat zij variëren
over de verschillende betrokken Commissie-diensten, met DG VIII als de relatief
beste. Hierbij kan worden aangetekend dat recent vanuit de Commissie zelf,
met name ook vanuit DG VIII in het kader van de Post Lomé discussie,
constructieve voorstellen voor verbeteringen worden gedaan. Dat deze voorstellen
soms minder ver gaan dan Nederland zou willen, is enerzijds te wijten aan
het feit dat andere lidstaten andere opvattingen koesteren, maar anderzijds
ook aan het feit dat de Commissie moeite heeft met veranderingen. In ieder
geval zal ook in Brussel een «cultuuromslag» noodzakelijk zijn.Daarbij moet niet de illusie blijven voortbestaan dat de Commissie in
staat is om alle taken waarmee zij op het gebied van OS is belast –
en die zij zich in een groot deel van de gevallen ook graag heeft toegeëigend –
kwalitatief goed kan uitvoeren met de beschikbare menskracht. Uit het recente
«Rapport der Wijze Mannen» blijkt overigens dat dit dilemma niet
uitsluitend op OS-terrein speelt.– Hoewel het Verdrag van Maastricht de centrale doelstellingen van
de EU-OS omschrijft, ontbreekt tot dusverre een strategisch kader waarop het
(gedifferentieerde) OS-beleid voor de verschillende samenwerkingsprogramma's
gebaseerd kan worden en waaraan zij ook getoetst kunnen worden. Nederland is voorstander van het ontwikkelen van een dergelijk kader,
mits dat nauw aansluit bij de resultaten van diverse VN-topconferenties van
de afgelopen jaren, die vervolgens zijn neergelegd in de DAC-strategie, waarin
tevens opgenomen het streven naar een sectorale benadering. Nederland streeft
bovendien naar opname van de «DAC-strategie» in de nieuwe Lomé
conventie.– Uit de analyses blijkt niet alleen dat een relatief klein deel
van de EU-hulp naar de armste landen (MOL's en Lage Inkomens Landen) gaat,
maar ook dat dit aandeel een neerwaartse trend vertoont.1 Dit komt doordat de hulp die rechtstreeks uit het budget wordt betaald
voor een toenemend deel naar relatief rijke landen gaat (met name rond de
Middellandse Zee), terwijl het EOF in omvang ongeveer gelijk blijft. In 1996
waren de 10 grootste ontvangers van EU-hulpgelden 5 mediterrane landen, 3
Oosteuropese landen en India, Bangladesh en Mauretanië. Op de Europese top in Berlijn is besloten dat de totale uitgaven voor
Categorie IV (Extern beleid) van de EU-begroting in de periode 2000–2006
enigszins zullen dalen. De omvang van EOF IX (2000–2005) moet nog worden
uitonderhandeld, zowel binnen de EU als met de ACS-landen. De internationale
druk op OS-begrotingen in combinatie met de kritische evaluaties van de effectiviteit
van de EU-hulp zal vermoedelijk verhoging van het EOF in de weg staan. Aangezien
echter juist via het EOF de meeste EU-hulp naar MOL's wordt gekanaliseerd
en bovendien met de ACS-ontvangers ook over het budget overeenstemming moet
worden bereikt ligt een verlaging niet in de rede. Een kabinetsstandpunt in
deze moet nog worden bepaald. Voor wat betreft de beide overige regionale programma's zal Nederland
bij de herziening van de ALA- en voor zover mogelijk ook de MEDA-verordening
(in respectievelijk 2000 en 1999) inbrengen dat nadrukkelijker rekening moet
worden gehouden met de doelstelling van armoedebestrijding, op grond van het
feit dat de kosten voortvloeiend uit deze verordeningen volledig als ODA worden
aangemerkt.– Hoewel de Commissie in het kader van de Lomé samenwerking
reeds landen- en regiobeleidsplannen produceert (National/Regional Indicative
Programmes, NIP's/RIP's), laat de kwaliteit, en zeker de waarde als planningsinstrument
daarvan te wensen over. De Commissie dient in samenspraak met de lidstaten
en de ACS-landen een bruikbaar format overeen te komen. Wanneer dat er is
zal het ook gemakkelijker zijn om de rol van de beheerscomité's te
herzien. Ten aanzien van de ALA- en MEDA-landen geldt dit in versterkte mate. Nederland speelt in deze discussie een actieve rol en zal daarmee ook
doorgaan; inmiddels zijn diverse voorstellen op dit gebied, zoals inperking
van het aantal sectoren en toevoegen van indicatieve financiële planning,
door DG VIII overgenomen.– Waar het gaat om de handelsaspecten van de toekomstige Lomé
conventie zal de aandacht uitgaan naar het realiseren van maximale markttoegang
voor de ACS-landen, en met name voor de MOL's onder hen. Daarnaast dient steun
te worden geboden bij de geleidelijke integratie in de wereldeconomie, iets
wat in de ogen van Nederland bij voorkeur niet gebeurt in het keurslijf van
regionale vrijhandelsakkoorden tussen de EU en (groepen) ACS-landen. Mochten
die laatsten er toch komen dan zal er op worden toegezien dat zij niet strijdig
zijn met a) OS-doelstellingen (coherentie!) en b) de voorschriften van de
Wereld Handels Organisatie. Nederland heeft in 1998 als enige lidstaat niet kunnen instemmen met
de voorstellen voor regionale vrijhandelsakkoorden en blijft aandringen op
het ontwikkelen van geloofwaardige alternatieven. Tevens zal in samenwerking
met andere lidstaten en de Commissie worden gestreefd naar de formulering
van een EU-standpunt voor de komende WTO-ronde die tegemoet komt aan de uitgangspunten
van het OS-beleid.– Er dient een einde te komen aan de huidige situatie waarbij landen
(althans ACS- en MEDA-landen, niet de ontvangers van ALA-steun) onherroepelijk
aanspraak kunnen maken op EU-OS-fondsen. Om in «Lomé jargon»
te spreken: de «entitlement-cultuur» moet plaatsmaken voor contractuele
relaties waarbinnen beide partijen aan voorwaarden dienen te voldoen en waarbij
fondsen worden toegewezen naarmate ontvangende landen vooruitgang boeken bij
het realiseren van overeengekomen doelstellingen (of daar tenminste serieuze
pogingen toe doen). Nederland steunt in dit verband van harte de voorstellen van de Commissie
om in het kader van de Lomé-samenwerking met de ACS-landen niet alleen
middelen toe te kennen op basis van behoeften, maar ook op basis van prestaties,
en daarvoor ook criteria overeen te komen, conform motie 26 200V (Dijksma,
Voorhoeve en Ter Veer, december 1998) die oproept de hulp «zoveel mogelijk
te concentreren op de armste landen die voldoen aan criteria voor goed bestuur
en goed sociaal-economisch beleid». V.4 «3 C's» – Coördinatie/complementariteitDe onafhankelijke evaluatoren van de EU-OS concluderen dat de Commissie
de meest logische spil in het EU-coördinatieproces is. De DAC daarentegen
concludeert dat de Commissie mogelijk niet de capaciteit heeft om een dergelijke
rol te vervullen. Allen achten verdergaande coördinatie van essentieel
belang.Nederland onderschrijft het laatste punt, zeker ook met het oog op het
realiseren van een sectorale benadering, maar verbindt daaraan niet de conclusie
dat EU-OS-coördinatie iets toevoegt aan datgene wat werkelijk de doelstelling
zou moeten zijn: coördinatie die alle relevante donoren omvat, bij voorkeur
onder leiding van het ontvangende land of, indien dat niet kan, onder leiding
van VN of Wereldbank (zie ook hoofdstuk III). Nederland zal zich ook in deze
zin opstellen tijdens de discussie over coördinatie en complementariteit
in de OS-Raad van mei a.s.In 1998 werden richtlijnen voor verbeterde operationele (of veld-) coördinatie
aangenomen door de Raad. Ter voorbereiding op de bespreking hiervan tijdens
de komende OS-Raad is een enquête gehouden onder Nederlandse ambassades
in de betrokken landen die in het kort de volgende informatie oplevert:1– in ruim driekwart van de landen is sprake van EU-coördinatie;– in ruim negen van de tien gevallen is daarbij het ontvangende
land niet betrokken;– in vrijwel alle landen zijn alternatieve coördinatiemechanismen
aanwezig waarbij het ontvangende land in tweederde van de gevallen aanwezig
is;– het postennetwerk acht coördinatie noodzakelijk, maar is
in meerderheid niet overtuigd van de toegevoegde waarde van EU-coördinatie
(behalve mogelijk als voorbereiding op gemeenschappelijk optreden
in andere fora en voor uitwisseling van gegevens en plannen – met name
over de besteding van EU-ontwikkelingsfondsen). * CoherentieZie ook paragraaf V.2 (handelsaspecten).In mei as. zal de Commissie aan de OS-Raad haar eerste voortgangsrapportage
over de gevolgen van de «coherentieresolutie» uit 1997 voorleggen.
De inhoud van de rapportage is nog niet bekend, maar zij zal ongetwijfeld
uitgebreid ingaan op een aantal gebeurtenissen op dit vlak, zoals de formulering
van een Gedragscode voor voedselhulp, waarin een coherentie-paragraaf is opgenomen.
Vanuit een wat breder perspectief zijn echter de ervaringen van de laatste
jaren niet positief. Voorbeelden hiervan zijn onder meer de reactie van de
Commissie op voorstellen voor oprichting van een Rechtswinkel voor ontwikkelingslanden
bij de WTO en de opstelling van de Commissie tijdens de High Level Meeting
inzake de MOL's, eind 1997.Nederland acht beleidscoherentie van het allergrootste belang en de regering
is van mening dat dit thema prioriteit behoort te behouden, niet uitsluitend
in, maar met name ook in het OS-beleid, dat op dit punt nog altijd een voortrekkersrol
kan vervullen. De voornoemde rapportage is mede toegezegd naar aanleiding
van voortdurend Nederlands aandringen. Bij behandeling van de rapportage zal
speciale aandacht uitgaan naar institutionele maatregelen die door de Commissie
getroffen zijn om incoherenties te signaleren en te voorkomen. V.5 Organisatie– Er is alom overeenstemming over de noodzaak om de aan huidige
versnippering van beleidsverantwoordelijkheid en uitvoeringscapaciteit een
einde te maken. Bij toekomstige reorganisaties van de Commissie moet worden
bezien in hoeverre de eindverantwoordelijkheid voor OS in één
hand kan worden gelegd en de structuur van de organisatie daaraan vervolgens
kan worden aangepast. Oprichting van de SCR is in dit verband een eerste stap
in de goede richting, waaraan echter, zoals hierboven uiteengezet, ook nog
de nodige bezwaren kleven.– Er is evenzeer alom overeenstemming over de noodzaak om meer bevoegdheden
en verantwoordelijkheden te delegeren naar het veld. Ten eerste zal dit een
positief effect hebben op de inhoud en de kwaliteit van de (beleids-)dialoog
met de partnerlanden, ten tweede zal het een positieve impuls geven aan de
kwaliteit van het OS-management. De Commissie heeft op dit terrein een aantal
initiatieven toegezegd, maar geeft vooralsnog geen opening van zaken (beschouwt
het als een interne aangelegenheid). Angst voor nieuwe aanklachten wegens
fraude staat overigens op dit moment vergaande delegatie in de weg. Nederland acht delegatie van bevoegdheden van groot belang voor een
verhoging van de slagvaardigheid en de kwaliteit van de EU-OS. Op Nederlandse
aandrang is dit punt expliciet opgenomen in het onderhandelingsmandaat voor
de «Post Lomé onderhandelingen». Het thema wordt zowel
in dat kader als in het algemeen nauwgezet gevolgd.– De huidige bezetting van de betrokken Commissie-onderdelen, zowel
in Brussel als daarbuiten, en zowel kwantitatief als qua «skills mix»,
is niet in staat om een kwalitatief goed «produkt» te leveren.
Naar het oordeel van onafhankelijke deskundigen kan met interne
veranderingen en reorganisaties weliswaar de nodige efficiency-winst geboekt
worden, maar is aantrekken van aanvullende staf, deels in de vorm van lokale
deskundigen op Delegaties, noodzakelijk. Voor een (beperkt) deel kan dit worden
opgevangen met tijdelijke detacheringen uit lidstaten. Terugbrengen van het
aantal landen waarmee OS-relaties worden onderhouden is geen haalbare optie.
Onder andere de verdragsrelatie met de ACS-landen staat dit in de weg. Veel
geld voor structurele uitbreiding van de staf is ook in de periode 2000–2006
niet aanwezig. Nederland heeft in het recente verleden gepleit voor aanzienlijk terugbrengen
van het aantal sectoren waarin EU-hulp wordt geboden. Hoewel deze voorstellen
door zowel de Commissie als de andere lidstaten met weinig enthousiasme werden
begroet, heeft de Commissie nu toch een beperkt aantal sectoren geformuleerd
waarin zij een comparatief voordeel zou hebben en waarop zij zich in de Lomé
samenwerking zou willen concentreren (zonder overigens verzoeken van ACS-landen
voor steun aan andere sectoren uit te sluiten).Bij de voorbereiding van besluitvorming over nieuw sectorbeleid dringt
Nederland stelselmatig aan op integratie van een gedegen uitvoeringsplan (formatieve
behoeften, trainingsprogramma's, etc.). Nederland krijgt daarbij echter in
veel gevallen onvoldoende steun. V.6 Procedures– Er is een dringende behoefte aan simpeler en transparanter procedures,
die snellere contractering en betaling mogelijk maken. Door de SCR is een
eerste begin gemaakt met het formuleren van uniforme procedures voor alle
betrokken Directoraten en is ook, en deels in samenwerking met de lidstaten,
een algehele herziening van de tenderprocedures aangevangen. Financiële
controles zouden moeten worden uitgevoerd in de vorm van ex-post audits, waarbij
de effectiviteit van de gebruikte fondsen wordt vastgesteld, in plaats van
met ex-ante controles (wat nu nog vaak het geval is). Deze onderwerpen komen
onder meer aan de orde in het kader van de vernieuwing van het Lomé
verdrag.– Het financieel reglement van de Commissie behoeft herziening,
onder meer om flexibeler met VN-organisaties te kunnen samenwerken. De huidige
regels verhinderen dat de Commissie zich aansluit bij internationale afspraken
over financiering van de VN. Nederland heeft dit punt aan de orde gesteld tijdens de laatste OS-Raad
en sindsdien terzake contact gezocht met de Commissie, op zoek naar een oplossing.
Gesprekken tussen de Commissie en de VN zijn gaande. Nederland zal actief bijdragen aan het totstandkomen van afspraken in
OESO/DAC-kader over ontbinding van de hulp aan de MOL's, waaraan ook de Commissie
gebonden zal zijn. V.7 ManagementEen aantal van de voorgaande punten (delegatie van bevoegdheden, kwaliteit
van beleidsplannen, etc.) zijn mede relevant voor een beoordeling van de kwaliteit
van het management van de EU-OS-programma's. Overigens is het aan Nederlands
aandringen te danken dat de noodzaak tot verbetering van het OS-management
in de Post Lomé discussie een prominente rol speelt, en dat de recente
programma-evaluaties expliciet aandacht hebben geschonken aan
management aspecten. Nederland zal de ontwikkelingen op de voet volgen en
trachten te beïnvloeden.– Een belangrijke punt van kritiek is, dat men er niet in is geslaagd
thema's als gender en milieu/duurzaamheid op een goede wijze te integreren
in de regionale EU-OS-programma's. Voor een deel is dit het gevolg van gebrek
aan voldoende gekwalificeerde staf (iets waarvan overigens bij dit soort belangrijke
onderwerpen niet in die mate sprake zou mogen zijn). Zowel de Commissie als
een aantal lidstaten, waaronder Nederland, is in dit verband bovendien van
mening dat het toenemend aantal thematische budgetlijnen niet alleen leidt
tot intransparantie en veel extra werkzaamheden, maar dat het ook een goede
integratie van «horizontale thema's» in de weg kan staan.– Nog niet zo lang geleden is in de EOF- en ALA-programma's het
instrument van «projectcyclus management» ingevoerd, en is binnen
DG VIII een «quality support group» (QSG) ingesteld die er op
moet toezien dat financieringsvoorstellen die ter goedkeuring worden aangeboden
aan een aantal vereisten voldoen. Beide initiatieven worden positief gewaardeerd.
Dit laat onverlet dat ook de andere regionale programma's dringend behoefte
hebben aan een of meerdere QSG, die dan bovendien versterkt zouden moeten
worden. Daarnaast geldt, dat extra aandacht voor het besluitvormingstraject
natuurlijk van belang is, maar dat ook aan andere fasen in de projectcyclus
meer aandacht moet worden besteed:– bij identificatie dienen overheid van het ontvangende land en
eindontvangers meer betrokken te worden (en tijdelijke consultants minder);– monitoring van de uitvoering zou zich minder moeten beperken tot
financiële monitoring;– speciale vermelding in dit verband verdient evaluatie. Bij de
oprichting van de SCR zijn de diverse evaluatiediensten van de betrokken DG's
samengevoegd binnen de SCR. Deze bundeling is op zich te prijzen, maar zij
is gepaard gegaan met een aanzienlijke reductie van de (reeds krappe) bemensing.
Bovendien is zij onderdeel van de dienst (SCR) die tevens verantwoordelijk
is voor het gehele uitvoeringstraject, hetgeen onwenselijk is. Nederland is voornemens om aan dit punt bijzondere aandacht te besteden
en aan te dringen op a) capaciteitsuitbreiding en b) functionele onafhankelijkheid
en directe rapportage aan het politieke niveau. VI NEDERLANDSE PRIORITEITEN; MIDDELEN VI.1 BeleidsprioriteitenHet is niet mogelijk om aan alle genoemde problemen evenveel aandacht
te schenken. Dat is ook niet nodig, omdat behalve Nederland ook de Commissie
zelf en andere lidstaten initiatieven ontplooien (waarbij Nederland, in wisselende
coalities, zal aansluiten om doelen te realiseren). De volgende drie terreinen
gelden als prioritair.1. Vergroten van de armoedefocus. Nederland zal de komende
jaren trachten te bewerkstelligen dat een groter deel van de EU-OS-middelen
ten goede zal komen aan de armste landen (MOL's en LIC's; voor zover deze
een goed bestuur en beleid hebben), conform het gestelde in de eerder genoemde
Motie Dijksma c.s. Dit betekent dat bij de verdeling van OS-gelden
meer gewicht zal moeten worden toegekend aan het armoede-criterium. Wat het
EOF betreft zou dit bijvoorbeeld moeten betekenen dat er minder gelden naar
de landen in het Caraïbische gebied gaan, omdat die (gemiddeld) tot de
rijkere ACS-landen behoren.2. Coherentie. Nederland zal zijn inspanningen om incoherenties
zoveel mogelijk uit te bannen voortzetten en zonodig intensiveren. Een eerste
aanknopingspunt hiervoor is de bespreking van de gevolgen van de coherentie-resolutie
(1997) tijdens de komende OS-Raad, maar er mag van worden uitgegaan dat dit
thema ook daarna nog de nodige inspanningen zal vergen. De komende WTO-ronde
zal in dit verband een grote krachtproef zijn.3. Versterken van de evaluatiefunctie. Het vermogen van een
institutie om zichzelf te vernieuwen en te verbeteren is (onder meer) afhankelijk
van de wijze waarop zo'n institutie zich openstelt voor kritiek en bereid
is lering te trekken uit fouten uit het verleden. De Commissie heeft op dit
punt geen goede reputatie. Een sterke, onafhankelijke evaluatiedienst, zoals
die bijvoorbeeld bij de Wereldbank, maar ook in Nederland bestaat, is in dit
verband een eerste vereiste. De Commissie zal zich in die richting moeten
ontwikkelen, en Nederland zal haar daarbij ondersteunen.Daarnaast zal Nederland uiteraard zijn bemoeienis met pogingen tot verbetering
van de kwaliteit van het management van de OS-programma's voortzetten, en
zich daarbij baseren op de hoofdpunten die in de Post Lomé discussie
zijn ingebracht (vermindering van het aantal sectoren; delegatie van bevoegdheden;
vereenvoudiging van procedures; verschuiving van projectnaar programmahulp
en sectorale benadering). VI.2 MiddelenDe middelen die voor realisatie van deze prioriteiten ter beschikking
staan zijn niet nieuw, maar worden nog even op een rijtje gezet. In het formele
traject zijn er op verschillende momenten mogelijkheden voor beïnvloeding.
Ten eerste zijn er expertbijeenkomsten, waarin themadeskundigen uit de lidstaten,
onder leiding van de Commissie de hoofdlijnen van (sector-)beleid formuleren.
Goed voorbereide participatie in dit stadium is van groot belang. Vervolgens
zijn er de ambtelijke raadswerkgroepen en de Raad zelf waarin op dit voorwerk
kan worden voortgebouwd. Tijdelijke detachering van deskundigen kan een indirecte
wijze zijn om het proces van beleidsformulering te beïnvloeden. Gezien
de bezuinigingen op de Rijksoverheid zal hiervoor echter niet veel ruimte
zijn.In het uitvoeringstraject is beïnvloeding mogelijk door inbreng in
de beheerscomité's. Deze mogelijkheid wordt in de toekomst, wanneer
deze comité's zich zullen richten op strategiebepaling en vaststelling
en evaluatie van landenbeleid (in plaats van, zoals nu, op projectbeoordelingen),
interessanter. Tezijnertijd zal moeten worden afgewogen of de nieuwe taakstelling
van comité's niet een andere Nederlandse afvaardiging wenselijk maakt.Zeker zo belangrijk zijn informele beinvloedingsmechanismen, zowel ten
opzichte van lidstaten als van de Commissie. Ten opzichte van de lidstaten
vindt regelmatig afstemming plaats onder gelijkgezinde landen. Hoewel dit
wordt voortgezet, zal in de toekomst nadrukkelijker worden omgezien naar mogelijkheden
voor ad hoc coalities van wisselende samenstelling, om Nederlandse doelen
te bereiken. In dit kader zal, meer dan in het verleden, een beroep worden
gedaan op het Nederlandse postennetwerk in Europa. Eveneens zal
worden getracht de banden met de Commissie aan te halen, via directe contacten
vanuit Den Haag, de Permanente Vertegenwoordiging in Brussel en in voorkomende
gevallen via detacheringen. De benadering zal worden gekenmerkt door een constructief
kritische opstelling.In het algemeen geldt dat, om in Brussel succesvol te opereren, vroegtijdig
interveniëren noodzakelijk is. Dit brengt met zich mee dat periodiek
zal moeten worden afgewogen op welke onderwerpen krachtig zal worden ingezet,
omdat zij kansrijk zijn, en op welke niet. Is een keuze gemaakt, dan wordt
agenda-setting van belang. Op dit punt zijn de Nederlandse inspanningen voor
verbetering vatbaar; er zal vaker in een vroeger stadium met Commissie en
andere lidstaten contact worden gezocht. VII CONCLUSIESDe voorgaande kritische analyse van de EU-hulp, die voor een belangrijk
deel gebaseerd is op gedegen onafhankelijk onderzoek, noopt tot een even kritische
benadering van de Commissie als kanaal voor Nederlandse ontwikkelingsgelden.
Anders dan bij andere multilaterale kanalen is het in het geval van de Commissie
niet mogelijk om, in geval van tegenvallende prestaties of verschillen van
inzicht over beleid, de Nederlandse bijdragen te verminderen (in theorie is
het EOF hierop een uitzondering): deze bijdragen moeten de facto als een gegeven
worden beschouwd.Het alternatief is, om op basis van de nu beschikbare informatie, te werken
aan een verbetering van de kwaliteit en effectiviteit van de EU-hulp. Daarbij
zal worden samengewerkt met gelijkgezinde lidstaten en zal ook zoveel mogelijk
samenwerking met de Commissie worden gezocht. In hoofdstuk V en VI van deze
notitie is aangegeven waar de voornaamste zwakke plekken zich bevinden, en
waar de Nederlandse prioriteiten liggen: op de terreinen van bestrijden van
incoherenties, van versterken van de armoedefocus en de evaluatiefunctie,
en op verbetering van het management.Ondanks de kritiek lijken voldoende aanknopingspunten voor samenwerking
met de Commissie, en voor voorzichtig positieve (maar niet: hoge) verwachtingen
ten aanzien van de toekomst aanwezig. In het voorgaande is beschreven dat
de Commissie, naar aanleiding van evaluaties en DAC-examens, op een aantal
terreinen reeds maatregelen heeft getroffen dan wel in voorbereiding heeft.
In de meeste gevallen zullen deze maatregelen niet geheel voldoen aan Nederlandse
wensen, maar wel een verbetering ten opzichte van het verleden betekenen.
De meeste hoop in dit verband zou moeten worden gericht op DG-VIII, het «OS-DG»,
omdat dit van evaluatoren (terecht) de beste rapportcijfers krijgt en omdat
hier de meeste vernieuwende impulsen vandaan komen.XNoot1Voor de leesbaarheid wordt in de notitie gesproken over EU-hulp, of EU-OS,
als het over de communautaire ontwikkelingssamenwerking gaat, en wordt geen
onderscheid gemaakt tussen de Europese Gemeenschap (EG) en de Europese Unie
(EU). Onder «Commissie» wordt de Europese Commissie verstaan.XNoot2De notitie heeft géén betrekking op de programma's voor
Midden- en Oost Europa (Phare) en de voormalige Sovjetunie (TACIS), en gaat
ook slechts in globale termen in op de veelheid van thematische programma's
van de Commissie (voedselhulp, mensenrechten, milieu, etc., etc.).XNoot1Cyprus, Malta en Turkije.XNoot2Zie annex.XNoot3Voorbeelden hiervan zijn onder meer de resolutie over beleidscoherentie
uit 1997, waarbij door de OS-Raad werd bepaald dat beleid in andere sectoren
niet strijdig zou mogen zijn met de uitgangspunten van OS-beleid en de communautaire
voedselhulp, die zich van uitvoeringskanaal van het GLB heeft ontwikkeld tot
een degelijk en geloofwaardig OS-beleidsinstrument.XNoot4Voor overzicht van de uitgaven aan EOF, ALA en MEDA-programma's: zie
annex.XNoot1In de jaren '80 vormde het EOF nog de helft van de totale OS-middelen;
eind jaren '90 was dit minder dan eenderde. Voor een meer gedetailleerd overzicht
van deze ontwikkeling zie annex.XNoot2Interessant is, dat in het kader van de voorbereiding op de nieuwe Lomé
conventie de Commissie met voorstellen komt om zich te beperken tot activiteiten
waarop zij een comparatief voordeel zou hebben (waaronder steun aan structurele
aanpassingsprocessen, met name ten behoeve van de sociale sectoren, steun
aan de transportsector, steun op het gebied van mensenrechten, governance
en democratisering).XNoot3De regering is van mening dat gestreefd moet worden naar coördinatie
onder leiding van het ontvangende land en, als dat niet mogelijk is, onder
leiding van de daartoe best geëquipeerde donorinstanties: VN en Wereldbank.
Coördinatie in EU-kader is in veel gevallen nog te zeer een doel op zich
en leidt, vanwege de sterk verschillende opvattingen tussen lidstaten vaak
tot zwakke compromissen. Bovendien is de meest aangewezen leider van dit proces,
de Commissie, veelal niet in staat om op adequate wijze haar rol te vervullen.
Om deze redenen staat de regering vooralsnog ook afwijzend tegenover pogingen
om te komen tot gezamenlijke beleidsdocumenten (al is zij vóór
systematische uitwisseling van informatie op dit punt).XNoot1DG VIII (Commissaris Pinheiro) is verantwoordelijk voor de samenwerking
met de ACS-landen, en herbergt daarnaast de thematische OS-afdelingen. Dit
is het «echte» OS-DG, dat onder andere verantwoordelijk is voor
de totstandbrenging van de nieuwe Lomé conventie en dat bereid lijkt
tot het doorvoeren van veranderingen. DG Ia is verantwoordelijk voor de hulp
aan Oost Europa en de voormalige Sovjetunie (Van den Broek). DG Ib is verantwoordelijk
voor de samenwerking met de MEDA- en ALA-landen (Marin). DG I behandelt de
OS-relaties met landen in het Verre Oosten. ECHO is het semi-onafhankelijke
noodhulp-loket van de Commissie en valt onder de politieke verantwoordelijkheid
van Commissaris Bonino. Voor een overzicht van de respectieve personeelsomvang:
zie annex.XNoot2Voor de spreiding over Commissie-diensten: zie annex.XNoot1Dit alles betreft nog slechts voorstellen. Een aantal lidstaten, waaronder
Nederland, is in principe sterk vóór, mits overeenstemming kan
worden bereikt over de opzet en inhoud van landen- en regiobeleidsplannen.
Een aantal andere lidstaten heeft nog grote problemen met het loslaten van
het medebeslissingsrecht over individuele projecten.XNoot1Voor schematisch weergave: zie annex.XNoot1Voor een grafische weergave van de voornaamste resultaten: zie annex. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26536-1.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl