Verantwoordingsinformatie operationele gereedheid Defensie; Brief minister met reactie op AR-rapport Verantwoordingsinformatie operationele gereedheid Defensie
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST139169
 2009-2010
 
 32 248
 Verantwoordingsinformatie operationele gereedheid Defensie
 
 
 
 
 Nr. 
 3
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN DEFENSIE
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 14 december 2009
 
 Op verzoek van de commissie voor de Rijksuitgaven (11 december 2009
nummer 2009D63452) bied ik u hierbij mijn reactie aan op het rapport van de
Algemene Rekenkamer over de «Verantwoordingsinformatie operationele
gereedheid Defensie» (Kamerstuk 32 248, nr. 2).
 
 Of het nu gaat om opleiding en training of om verwerving, voorraadbeheer
en logistiek, alle activiteiten van Defensie moeten zo goed mogelijk zijn
afgestemd op haar kerntaak, te weten de operationele inzet. Betrouwbare en
juiste informatie over de inzetbaarheid van de krijgsmacht is dan ook van
het allergrootste belang voor het functioneren van de defensieorganisatie
zelf. De informatievoorziening over de inzetbaarheid stelt mij als politiek
verantwoordelijke in staat alle beslissingen te nemen die op enigerlei wijze
de instandhouding van de krijgsmacht betreffen. Informatie over de inzetbaarheid
van de krijgsmacht, in de termen van het Toetsingskader «geschiktheid
en beschikbaarheid», ligt ook ten grondslag aan alle politieke afwegingen –
van regering en parlement – die de uitzending van Nederlandse militairen
naar operatiegebieden betreffen. De belangen van de organisatie, de politieke
leiding en het parlement zijn dus gediend met een toereikende informatievoorziening.
In mijn reactie op het rapport van de Algemene Rekenkamer heb ik gesteld ervan
overtuigd te zijn dat de informatie over de operationele gereedheid mij in
staat stelt een toereikend beeld te vormen van de mate van inzetbaarheid van
de eenheden. In deze brief zal ik deze overtuiging nader adstrueren.
 Conclusies van de Algemene Rekenkamer
 Ik onderschrijf grotendeels het rapport van de Algemene Rekenkamer.
 De bevindingen zijn voor Defensie dan ook een aansporing de interne informatiestromen
en de parlementaire verantwoording verder te verbeteren. Sinds het vorige
rapport van de Rekenkamer uit 2006 zijn inderdaad nog niet alle aanbevelingen
opgevolgd. Zoals uit mijn reactie in het rapport echter al blijkt, past bij
enige conclusies wel een nuancering.
 
 Sinds 2006, het jaar waarin de Algemene Rekenkamer het vorige onderzoek
naar dit onderwerp heeft uitgevoerd, is een opzet ontwikkeld die moet resulteren
in een tijdige en complete informatievoorziening waarin operationele gegevens
met andere relevante beheersaspecten zijn gecombineerd. De Rekenkamer is op
grond van haar onderzoek in 2008 van mening dat er nog onvoldoende waarborgen
zijn voor de betrouwbaarheid van de informatie uit de verschillende administraties
en dat de verbeterplannen op het gebied van de informatievoorziening over
de operationele gereedheid nog onvoldoende zijn uitgevoerd. Hoewel deze conclusie
op zichzelf niet onjuist is, gaat zij voorbij aan het feit dat het betrekkelijk
lage tempo waarin verbeteringen zijn bewerkstelligd samenhangt met het weloverwogen
besluit de beschikbare verbetercapaciteit met prioriteit op de aangrenzende
terreinen van het financieel en materieelbeheer in te zetten. De Rekenkamer
heeft immers naar aanleiding van het Rapport bij het Jaarverslag 2007 een
Bezwaaronderzoek afgekondigd naar de sturing en beheersing van de verbetering
bedrijfsvoering bij Defensie. Naar aanleiding hiervan heb ik besloten voorrang
te geven aan het op orde brengen van de financiële en materieellogistieke
administraties boven de overige administraties. Ook de Rekenkamer zelf heeft
Defensie aangeraden vooral realistische doelen te stellen en niet te veel
hooi op de vork te nemen. De keuze voor de financiële en materieellogistieke
administraties is gepaard gegaan met een overeenkomstige inzet van capaciteit
en aandacht. Er is de afgelopen jaren vooruitgang geboekt met de ordening
van de financiële en materieellogistieke administraties. De vooruitgang
was voor de Algemene Rekenkamer aanleiding per begin 2009 het Bezwaaronderzoek
op te heffen. De prioriteitsstelling in de afgelopen jaren heeft dus tot positieve
resultaten geleid, maar de verwachtbare bijeffecten zijn ook waarneembaar.
De desbetreffende conclusie van de Algemene Rekenkamer in haar recente rapport
komt dan ook niet als een verrassing en ik sta nog steeds achter de gemaakte
keuzes.
 
 Zoals ik in reactie op het rapport van de Algemene Rekenkamer uit 2006
al heb gesteld, is de maandrapportage een belangrijk intern managementinstrument,
maar niet het enige.
 De maandrapportage bevat statische informatie over de achterliggende periode
die zeer geschikt is om trends te volgen en de effecten van maatregelen te
monitoren. Dat is ook de context waarin ik maandrapportages met de ambtelijke
top bespreek. Mijn inzicht in de actuele operationele gereedheid berust echter
ook op kwalitatieve en kwantitatieve informatie die mij frequent – voor
een deel zelfs op dagelijkse basis en gedetailleerder dan in de maandrapportage –
vanuit de organisatie wordt aangereikt. Juist die informatie verschaft mij
het vereiste inzicht in de status van de eenheden en, als belangrijk onderdeel
daarvan, de operationele gereedheid. Dat inzicht wordt voorts geschraagd door
de kwartaalrapportages van de IGK, die eveneens een vast agendapunt vormen
in het overleg met de ambtelijke top. Juist vanwege zijn onafhankelijke positie,
dat wil zeggen los van de militaire en ambtelijke hiërarchie, is de IGK
voor mij een belangrijke adviseur, wiens bevindingen en opvattingen ik waardevol
acht.
 
 In aansluiting op het voorgaande meent de Algemene Rekenkamer dat de operationele
commandant het oordeel over de operationele gereedheid nog niet kan baseren
op goed functionerende informatiesystemen op de terreinen personeel, materieellogistiek,
financiën en operaties. En als gegevens uit de informatiesystemen niet
betrouwbaar zijn, moet dat ook gelden voor het oordeel van de commandant,
aldus de Rekenkamer. Het is evident dat verdere verbeteringen noodzakelijk
zijn. Dit wil echter niet zeggen dat de informatie nu volledig onbruikbaar
is en evenmin dat het oordeel van de commandant onbetrouwbaar is. Ook hier
past een nuancering.
 
 Allereerst heeft de Algemene Rekenkamer zich niet specifiek over de vraag
gebogen op welke wijze het oordeel van commandanten tot stand komt. Daardoor
gaat de conclusie voorbij aan het feit dat een commandant tevens onderdeel
is van zijn eenheid en hij het volledige programma volgt dat leidt tot de
opgedragen operationele gereedheid. De commandanten zijn professionals die
met hun specifieke kennis en vanuit verschillende invalshoeken de situatie
bij de eenheid kunnen beoordelen. Zij zijn ook buiten de vaste rapportagemomenten
op de hoogte van de situatie bij hun onderdeel en de gegevens uit informatiesystemen
vullen hun directe waarnemingen aan. De informatie van commandanten evenals
hun professionele waarnemingen en oordelen zijn voor mij dan ook per definitie
waardevolle aanvullingen op de informatie uit de statische systemen, zelfs
als deze systemen volledig en betrouwbaar zouden zijn.
 Ik hecht op goede gronden evenzeer waarde aan de oordelen van de commandanten
als aan informatie uit basisadministraties en zal mijn besluiten steeds op
beide informatiebronnen baseren.
 
 De Rekenkamer maakt in haar rapport melding van een verschil in informatie
over de operationele gereedheid van, onder andere, de mijnenbestijdingsvaartuigen
en de Explosieven Opruimingsdienst Defensie (EODD) in het jaarverslag, de
maandrapportage en de bijlage bij de maandrapportage. Ter illustratie licht
ik deze specifieke gevallen nader toe.
 
 
 Casus Mijnenbestrijdingsvaartuigen
 
 
 In de maandrapportage over januari 2008 wordt gemeld dat er vijf mijnenbestrijdingsvaartuigen
operationeel gereed zijn, terwijl uit de bijlage blijkt dat slechts één
vaartuig volledig operationeel gereed is. In deze bijlage bij de maandrapportage
worden de beperkingen bij de vier andere schepen toegelicht. Deze hebben vooral
betrekking op materiële en personele aspecten die als zodanig niet de
inzetbaarheid van de vaartuigen in die mate aantasten dat ze niet langer als
operationeel gereed kunnen worden bestempeld. De schepen kunnen weliswaar
niet voor álle organieke taken worden ingezet, maar wel degelijk voor
specifieke taken, zoals kustwachtoperaties en taken in samenwerking met civiele
autoriteiten. Deze status wordt «operationeel gereed voor opdrachten»
genoemd. In een aantal gevallen kan de volledige gereedheid alsnog worden
bewerkstelligd door personeel te detacheren van walorganisaties of andere
schepen.
 
 Bij langdurig technische knelpunten kent een schip wel beperkingen in
de wijze waarop het kan worden ingezet voor de organieke taken. In het onderhavige
geval tekende de commandant van de mijnendienst aan dat de personele en de
materiële gereedheid van de eenheid onder de norm was en lichtte hij
de gevolgen en de vereiste reparaties toe. De CZSK rapporteerde dit in de
aanbiedingsnota bij de desbetreffende rapportage aan de CDS en in gecomprimeerde
vorm was dit te lezen in de maandrapportage. Op basis van deze stappen in
de informatiekolom was het uiteindelijke oordeel dat er vijf vaartuigen operationeel
gereed waren, zij het met beperkingen. De situatie van de mijnenbestrijdingsvaartuigen
is herhaaldelijk opgebracht in de maandrapportages van 2008 en ook in 2009
wordt zij nauwlettend gevolgd.
 
 In het jaarverslag zijn de schepen met de status «operationeel gereed
voor opdrachten» ondergebracht bij de operationeel gerede eenheden,
omdat de overzichten vanwege hun algemene aard geen toevoegingen zoals «voor
opdrachten» bevatten. De toelichtende tekst in het jaarverslag maakt
echter wel duidelijk of er sprake is van beperkingen en zo ja welke. Deze
toelichting sluit aan op wat door het jaar heen in de maandrapportage is vermeld.
 
 De Algemene Rekenkamer meent voorts dat de weergave van de capaciteiten
van de EODD in het jaarverslag 2008 niet strookt met de werkelijkheid.
Hier is sprake van een misverstand, zoals uit de toelichting hieronder blijkt.
 
 In het jaarverslag 2008 zijn bij de EODD 10,5 expeditionaire ploegen aangeduid
als het voortzettingsvermogen van deze dienst. Volgens de Algemene Rekenkamer
zijn deze eenheden wel in de organisatietabel opgenomen maar bevatten ze geen
personeel. Ze bestaan, zo schrijft de Rekenkamer, alleen op papier.
 
 Uit het jaarverslag blijkt dat de EODD in 2008 de beschikking had over
17,5 ploegen, namelijk 10 voor nationale inzet, 4 die operationeel gereed
zijn en 3,5 voor buitenlandse inzet. Het voortzettingsvermogen van de EODD
bestaat uit de ploegen die in Nederland zijn. In 2008 waren dat er veertien
(4 maal 3,5), waarvan 10,5 (3 maal 3,5) als voortzettingsvermogen voor de
buitenlandse inzet waren aangemerkt. Het aantal van 10,5 betreft dus geen
virtuele ploegen, zoals de Algemene Rekenkamer veronderstelt, maar de ruimploegen
waarop in eigen land onafgebroken (24/7) een beroep kon worden gedaan.
 
 Deze voorbeelden illustreren dat de informatie in het jaarverslag kennelijk
niet steeds voldoende duidelijk wordt gepresenteerd en dat misverstanden daarvan
het gevolg kunnen zijn. Duidelijk is ook dat het weerbarstige materie betreft
die voor buitenstaanders moeilijk te doorgronden is. Het onbegrip voor het
feit dat de status «operationeel gereed» niet uitsluit dat eenheden
op onderdelen met beperkingen te maken kunnen hebben, is daarvan een treffende
illustratie. De realiteit is dat eenheden van de krijgsmacht niet op alle
onderdelen een perfecte score nodig hebben om verantwoord te kunnen worden
ingezet.
 
 Een treffend voorbeeld daarvan is de Air Maneuver Brigade, die vanwege de operatie in Uruzgan niet steeds over voldoende helikoptercapaciteit
beschikt om het luchtmobiele optreden volledig te beoefenen. De eenheden van
de brigade zijn niettemin gereed om een scala aan andere taken uit te voeren,
zoals in de praktijk herhaaldelijk is gebleken. Van de hantering van verschillende
statussen van gereedheid gaat een ordende werking uit die in een planmatig
gerichte organisatie als de krijgsmacht zonder meer functioneel is. In laatste
instantie, en ook dat karakteriseert het militaire bedrijf, is het echter
de operationele commandant die beoordeelt waartoe zijn eenheid in staat is.
Het feit dat hierover verwarring kan ontstaan, sterkt mij in de overtuiging
dat niet alleen de informatie als zodanig kan worden verbeterd, maar dat hetzelfde
geldt voor de presentatie. De toegankelijkheid van de informatie bepaalt in
belangrijke mate de bruikbaarheid ervan.
 In gang gezette verbeteringen
 Sinds het rapport uit 2006 van de Algemene Rekenkamer is een aantal verbeteringen
tot stand gebracht. Zo zijn de berekening van en de rapportage over de personele
en de materiële gereedheid en de geoefendheid van de eenheden beter op
elkaar afgestemd. Ook is een aantal aspecten van de personele gereedheid,
zoals vaccinatiegraad en vullinggraad, inmiddels uit bronsystemen te genereren.
In de maandrapportage wordt naast het uitgebreide overzicht van de operationele
gereedheid nu ook een gecomprimeerd overzicht opgenomen, waarmee tevens een
beter inzicht ontstaat in de verwezenlijking van de geplande gereedheid. Tot
slot worden er meer invoercontroles uitgevoerd op de basissystemen en wordt
de procesgang beter bewaakt en de informatie vaker gevalideerd.
 
 Nochtans heeft de Rekenkamer gelijk als zij stelt dat Defensie het nodige
te doen staat. Het belangrijkste is dat de informatie over de operationele
gereedheid in begroting en jaarverslag beter en meer in aansluiting op de
maandrapportages zal moeten worden gepresenteerd. Uitgebreider dan nu
het geval is, zal in het jaarverslag worden toegelicht hoe de realisatie van
de operationele gereedheid is verlopen en op welke wijze deze informatie tot
stand is gekomen. Het jaarverslag over 2009 zal de eerste aanzet hiertoe bevatten
evenals een duidelijke beschrijving van de cyclus die idealiter bij de begroting
begint. In de begroting voor 2011 kan de verbeterde aanpak in volle omvang
worden gepresenteerd.
 
 De Algemene Rekenkamer is ook van mening dat de covernota van de maandrapportage
voor verbetering vatbaar is. Deze covernota bevat het oordeel van de hoofddirecteur
Financiën en Control over de toestand van Defensie zoals die in de maandrapportage
is beschreven. Ik deel deze conclusie van de Rekenkamer en de eerste verbeteringen
zijn al in gang gezet. Zo wordt er in de covernota meer aandacht besteed aan
het oordeel van CDS over de operationele gereedheid, waarmee de kwantitatieve
data uit de maandrapportage beter kunnen worden geduid. Daarnaast is een systeem
opgezet om de uitvoering van actiepunten die voorvloeien uit de maandrapportage
beter te bewaken en zo nodig tijdig bij te sturen. Beide verbeteringen zijn
dus al aangebracht en zullen in 2010 verder worden verfijnd en in de werkwijze
van de organisatie worden vastgelegd.
 
 Het geheel overziend concludeer ik dat de verbetering van de periodieke
rapportages en de onderliggende informatiesystemen aanhoudende aandacht vergt.
Een en ander zal de nodige tijd in beslag nemen en niet alles zal op korte
termijn kunnen worden gerealiseerd. Ook de uitvoering van het project SPEER
is belangrijk om de informatievoorziening te kunnen verbeteren, ook wat operationele
aspecten betreft. De fasering van de benodigde verbeteringen zal dan ook op
het programma van SPEER moeten worden afgestemd. In 2010 zullen de eerste
verbeteringen hun beslag krijgen, maar ook in de jaren daarna zullen nog de
nodige stappen worden gezet.
 Tot slot
 Ik heb waardering voor de bijdrage die de Rekenkamer met haar nieuwe rapport
opnieuw heeft geleverd aan de verbetering van de bedrijfsvoering bij Defensie.
Ik heb gemeend een aantal van de conclusies in het rapport in een bredere
context te moeten plaatsen om duidelijk te maken dat mijn dagelijkse inzicht
in de operationele gereedheid van de krijgsmacht wel degelijk toereikend is
en dat besluiten over instandhouding en inzet goed gefundeerd zijn. In dit
verband verwijs ik ook naar cijfers van de Navo over de inzetbaarheid (deployability) van bondgenootschappelijke krijgsmachten.
In oktober 2008 hebben de lidstaten besloten het streefcijfer geleidelijk
te verhogen van 40 procent naar 50 procent. De score van Nederland was in
2007 58,8 procent en in 2008 63,6 procent. Wat het voortzettingsvermogen (sustainability) betreft, hebben de bondgenoten in oktober
2008 een geleidelijke verhoging van 8 procent naar 10 procent afgesproken.
Voor Nederland was dat percentage in 2008 al 10,2 procent.
 
 Ik onderken dat het parlement duidelijker dan voorheen over de gereedheid
van de krijgsmacht kan worden geïnformeerd. Eerder heb ik naar aanleiding
van het Bezwaaronderzoek van de Algemene Rekenkamer een werkgroep ingesteld
om de knelpunten in de bedrijfsvoering te adresseren en op te lossen. Deze
aanpak is succesvol gebleken. Voor de verbetering van de informatievoorziening
over de operationele gereedheid zal ik daarom eveneens een werkgroep op hoog
militair en ambtelijk niveau instellen. Deze werkgroep zal mij geregeld rapporteren
over de voortgang van de verbeteringen. Als eerste product zal een plan van
aanpak worden gemaakt dat ik u bij het Jaarverslag 2009 zal aanbieden.
Ik zal dan bovendien de intussen bereikte voortgang schetsen.
 
 De minister van Defensie,
 E. van Middelkoop