Wet toezicht accountantsorganisaties; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29658, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

01-07-2004

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

29658 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamALGEMEEN DEEL1. Inleiding2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstelHoofdlijnen wetsvoorstel met betrekking tot domein A:Hoofdlijnen wetsvoorstel met betrekking tot domeinen B,
C en DHoofdlijnen wetsvoorstel met betrekking tot alle domeinen:3. Internationale ontwikkelingen4. Evaluatie accountantswetgeving5. Taak en rol van de accountant in het maatschappelijk
verkeer5.1 Onderscheiden soorten accountants5.2 Verstrekken van verklaringen5.3 De verwachtingskloof6. Reikwijdte, normstelling, toezicht en handhaving6.1 Reikwijdte6.2 Normstelling6.3 Toezicht en handhaving6.4 Coördinatie en afstemmingPlatform toezicht accountantsorganisatiesOverleg beroepsreglementering6.5 Toezicht op accountantsorganisaties en toezicht op
financiële verslaggeving7. Eisen aan de accountantsorganisatie en de externe accountant7.1 Het stelsel van kwaliteitsbeheersing van de accountantsorganisatieHet stelsel van kwaliteitsbeheersing van de accountantsorganisatieHuidige situatie en functioneren waarborgen kwaliteitsbeheersing
accountantsorganisatiesAanpassing wettelijk kader7.2 Vakbekwaamheid van de externe accountantHuidige situatie en functioneren waarborgen vakbekwaamheidAanpassingen wettelijk kaderDe Commissie eindtermen accountantsopleiding als zelfstandig
bestuursorgaan7.3 Transparantie van de accountantsverklaringHuidige situatie en functioneren regels voor transparantieAanpassingen wettelijk kader7.4 Onafhankelijkheid en objectiviteit van de accountantInleidingBestaande kader voor de onafhankelijkheid van de accountantAanbeveling Europese CommissieZelftoetsAanpassingen wettelijk kader8. Tuchtrechtspraak8.1 Inleiding8.2 De accountantskamer9. Effecten voor het bedrijfslevenInleidingBedrijfseffectenAantal door het wetsvoorstel geraakte bedrijvenMeest waarschijnlijke aard en omvang van de kosten en
baten van het wetsvoorstelVergunningplichtEisen aan de accountantsorganisatie \ {begin }Het antwoord
op de vraag of, en in welke mate, de eisen die worden gesteld aan de accountantsorganisatie
significante gevolgen zullen hebben voor alle accountantsorganisaties hangt
grotendeels af van de uitwerking die deze bepalingen krijgen in lagere regelgeving.
De hoofdnormen in het wetsvoorstel zijn grotendeels uitgewerkt in bestaande
verordeningen van de beroepsorganisaties. Zo hebben de eisen met betrekking
tot de stelsels van kwaliteitsbeheersing ook reeds een basis in bestaande
verordeningen, die door de verschillende accountantsorganisaties naar eigen
inzicht verder zijn uitgewerkt. Het ministerie van Financiën en de beroepsorganisaties
zullen zich mede gaan buigen over de eventueel benodigde verdere uitwerking
van deze bestaande verordeningen met betrekking tot de kwaliteitsbeheersing.
Een eerste overleg daartoe – het overleg beroepsreglementering –
is daartoe ingericht. Daar de beroepsgroep is vertegenwoordigd in dit overleg
zal de uitwerking in de huidige praktijk naar verwachting grote overeenkomsten
vertonen met de uitwerking zoals voorgesteld door het overleg beroepsreglementering.
De aanvullende administratieve lasten zullen dan ook vrijwel nihil zijn. Wellicht
dienen de accountantsorganisaties die OOB's controleren hun stelsels op onderdelen
aan te passen. Momenteel is daar nog geen inzicht in.Eisen aan de externe accountantKosten bezwaar en beroepKosten informatieverplichtingenVergelijking met buitenlandse stelselsVerhouding tot de materiële vereisten in de Achtste
Richtlijn VennootschapsrechtGevolgen voor de marktwerking10. AdviezenARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGHoofdstuk 1 DefinitiesArtikel 1, eerste lidOnderdeel a: accountantsorganisatieOnderdeel b: accountantsverklaringOnderdeel d: controlecliëntOnderdeel e: externe accountant \ {begin }De externe accountant
is de natuurlijke persoon die een accountantsverklaring afgeeft en die is
verbonden aan of werkzaam bij een accountantsorganisatie. Externe accountants
zijn in ieder geval de toegelaten personen in de zin van artikel 2, tweede
lid, van de Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht. In Nederland zijn dit de
accountants die zijn ingeschreven in de accountantsregisters van het NIVRA
en de NOvAA.Onderdeel h: organisaties van openbaar belangOnderdeel i: vrijwillige controleOnderdeel j: wettelijke controleArtikel 1, tweede lidArtikel 2Artikel 3Hoofdstuk 2 Toegang tot de marktArtikel 4Artikel 5Artikel 6Artikel 7Artikel 8Artikel 9Artikel 10Artikel 11Hoofdstuk 3 De accountantsorganisatie en de externe accountantArtikel 12Artikel 13Artikel 14Artikel 15Artikel 16Artikel 17Artikel 18Artikel 19Artikel 20Artikel 21Artikel 22Artikel 23VakbekwaamheidOnafhankelijkheid en objectiviteitIntegriteitArtikel 24Artikel 25Artikel 27Artikel 28Hoofdstuk 4 Rekening en verantwoording van de Autoriteit
Financiële MarktenArtikel 29Artikel 30Artikel 31Artikelen 32Artikel 33Artikel 34Artikel 35Artikel 36Artikel 37Artikel 38Artikel 39Artikel 40Artikel 41Artikel 42Artikel 43Hoofdstuk 5 Toezicht en handhavingArtikel 44Artikel 45Artikel 46Artikel 47Artikelen 48 tot en met 57Artikel 58Hoofdstuk 6 PublicatieArtikelen 59 tot en met 67Hoofdstuk 7 Wijziging andere wettenArtikelen 68 en 69Artikel 70ABCDEFGHIJKLArtikel 71ABCDEFGHIJKLArtikel 72Artikel 73Hoofdstuk 8 Evaluatiebepaling en overgangs- en slotbepalingenArtikel 74Artikel 75Artikel 76Artikel 77Ondertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29658Toon alle publicaties in het hoofddossier

 
 
 Heruitgave en origineel

Kamerstuk 29658, nr. 3 h1Heruitgave van deze publicatie

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 275 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 658Wet toezicht accountantsorganisatiesnr. 3MEMORIE VAN TOELICHTINGALGEMEEN DEEL1. InleidingEen reeks aan gebeurtenissen in het recente verleden heeft het vertrouwen
in de accountant ernstig ondergraven. Dit wetsvoorstel beoogt gestalte te
geven aan een gerechtvaardigd herstel van het vertrouwen in de accountant
en de door hem ten behoeve van het publiek gegeven verklaringen. Dit wetsvoorstel
regelt toezicht op de accountantsorganisaties en de individuele accountants,
waarbij optimaal gebruik wordt gemaakt van de reeds bestaande structuren van
de beroepsorganisaties, namelijk het Koninklijk Nederlands Instituut van Registeraccountants
(het NIVRA) en de Nederlandse Orde van Accountants-Administratieconsulenten
(de NOvAA). Op die wijze kan de op initiatief van de overheid opgelegde normering
van het handelen van de accountant in beginsel beperkt blijven. Het vormgeven
van onafhankelijk publiek toezicht op het handelen van de accountant waarborgt
het gedeelde belang dat de samenleving en de beroepsgroep van accountants
hebben in een breed gedragen maatschappelijk vertrouwen in de (functie van)
de accountant. Om het publieke belang van een breed en gerechtvaardigd vertrouwen
in de oordelen van de accountant te waarborgen, voorziet dit wetsvoorstel
tevens in de mogelijkheid om daar waar nodig (actiever dan voorheen) in te
kunnen grijpen in de door het NIVRA en de NOvAA gestelde regels in het kader
van hun verordenende bevoegdheid als openbaar lichaam (zelfregulering). Deze
inrichting van het toezicht op accountants past in de kabinetsvisie van december
20031 waarin als uitgangspunten zijn geformuleerd
dat de overheid terughoudend is in wat zij regelt; ruimte geeft aan burgers
en hun organisaties; voorziet in de borging van publieke belangen en hoogwaardige
prestaties levert, daar waar de behartiging van publieke taken niet bij de
markt, de burger of maatschappelijke organisaties kan worden neergelegd, maar
daadwerkelijk door de overheid op zich moet worden genomen.In de afgelopen periode is een aantal zwakten blootgelegd in de borging
van de publieke functie van de accountant. Zwakten die aan het licht zijn
gekomen door een reeks boekhoudaffaires. De eerste en meest geruchtmakende
was de affaire rondom Enron. Bij deze onderneming – ooit een van de
grootste bedrijven in de Verenigde Staten – bleek sprake van manipulatie
van de jaarrekening. De accountant van Enron, verbonden aan de organisatie
Arthur Andersen, had de jaarrekening goedgekeurd. Op het moment dat bekend
werd dat de jaarrekening onjuistheden bevatte, volgde de reactie van de financiële
markten snel en leidde deze uiteindelijk tot de ondergang van Enron en de
organisatie Arthur Andersen. Daarmee gingen miljarden aan beleggersgelden
verloren en liep het vertrouwen in de financiële markten en de accountant
grote schade. Deze affaire toonde voor het eerst op overtuigende wijze aan
dat verlies van vertrouwen in de door een onderneming verstrekte informatie,
fatale gevolgen voor die onderneming en verstrekkende gevolgen voor het functioneren
van de financiële markten kan hebben. De Enron-affaire blijkt geen geïsoleerd
incident. De rol en het functioneren van de accountant zijn ook in een minder
goed daglicht komen te staan in verwikkelingen rondom de jaarrekeningen van
het Amerikaanse Worldcom, het eveneens Amerikaanse Xerox, de Nederlandse bedrijven
Ahold en KPNQwest. De affaire rondom het Italiaanse Parmalat is een voorlopig
laatste aanwijzing geweest dat verscherping van de bestaande wet- en regelgeving
voor het accountantsberoep – juist gegeven de in het maatschappelijke
verkeer verwachte kwaliteit van het oordeel van de externe accountant –
op haar plaats is.Voor het functioneren van de economie is het objectieve oordeel van de
accountant en met name de waarde die in het maatschappelijk verkeer daaraan
wordt toegekend van groot belang. Zonder voldoende vertrouwen in de verklaringen
van een accountant werkt de kapitaalmarkt niet optimaal. Ook in bredere context
bestaat dan teveel onzekerheid in het maatschappelijk verkeer over de juistheid
van financiële verantwoordingen. Het is van belang dat marktpartijen
bij het nemen van financiële, maar ook niet-financiële beslissingen
kunnen vertrouwen op het door ondernemingen of instellingen (hierna ook: ondernemingen)
gepresenteerde beeld van de (financiële) positie van die onderneming.
Financiële verantwoordingen -waarvoor het ondernemingsbestuur primair
verantwoordelijk is- vergezeld van een goedkeurende accountantsverklaring
vormen een bron van informatie waaraan in het maatschappelijk verkeer een
meer dan gemiddelde waarde wordt toegekend.Het publieke belang van de accountant is onmiskenbaar aanwezig als hij
verklaringen afgeeft over de getrouwheid van door ondernemingen of instellingen
gepresenteerde financiële gegevens. De getrouwheid van door organisaties
gepresenteerde financiële gegevens is niet door alle gebruikers eenvoudig
of tegen aanvaardbare kosten te controleren. Ten opzichte van personen die
direct verantwoordelijk zijn voor een organisatie (zoals bestuurders, commissarissen),
hebben andere belanghebbenden een informatieachterstand. De accountantsverklaring
kan een verbetering brengen in hun informatiepositie door een redelijke mate
van zekerheid over de door de organisatie verstrekte financiële informatie
te verstrekken.Waar de kernfunctie van de accountant het toevoegen van zekerheid in het
maatschappelijk verkeer is, verliest deze functie haar waarde door het wegvallen
van het in de accountantsverklaring gestelde vertrouwen. Dit is een probleem
voor de accountant die zelf in diskrediet zal raken, voor het vertrouwen in
de beroepsgroep als geheel, maar nadrukkelijk ook voor het maatschappelijk
verkeer (bedrijfsleven, overheid, financiële markten) ten behoeve waarvan
de accountant zijn verklaringen afgeeft. Daarmee is het belang van de publieke
functie geduid. Uitstralingseffecten van het handelen van externe accountants
op de publieke functie van de brede groep van accountants, rechtvaardigen
een explicietere (meer in detail tredende) normering vanwege de wetgever.
Overheid en beroepsgroep delen hierin een belang. Beide zijn gebaat
bij een gerechtvaardigd, stabiel en breed gedragen vertrouwen in het functioneren
van de accountant.Voor het herstel van het vertrouwen in de financiële verslaglegging
door ondernemingen, zal het herstel van het vertrouwen in de accountantsverklaring
nodig zijn. Daarnaast zijn vertrouwen in de onderliggende verslaggeving en
het ondernemingsbestuur bijvoorbeeld minstens zo essentieel. Al deze aspecten
vormen onderdeel van het brede «corporate governance»-domein.
In de kabinetsreactie op de corporate governance code (Tabaksblat code) van
1 maart 20041 presenteert het kabinet een
samenhangend pakket van maatregelen op het gebied van goed ondernemingsbestuur.
De aangekondigde kabinetsvoornemens betreffen onder meer toezicht op accountantsorganisaties
en toezicht op verslaggeving.2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstelHet wetsvoorstel creëert een nieuw wettelijk kader voor regelgeving
en toezicht op accountantsorganisaties. Het op 16 maart 2004 gepubliceerde
voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van de Europese
Unie betreffende de wettelijke accountantscontrole van jaarrekeningen en geconsolideerde
jaarrekeningen en tot wijziging van de richtlijnen 78/660/EEG en 83/349/EEG
van de Raad (COM/2004/0177 definitief), ter vervanging van richtlijn nr. 84/253/EEG
van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 10 april 1984 op de grondslag
van artikel 54, lid 3, sub g), van het Verdrag inzake de toelating van personen,
belast met de controle van boekhoudbescheiden (PbEG L 126, hierna: Achtste
Richtlijn Vennootschapsrecht), en de Sarbanes-Oxley Act van 30 juli 20022 in de Verenigde Staten zijn richtinggevend voor de introductie
van publiek onafhankelijk toezicht. Tevens wordt voortgebouwd op de brief
over de evaluatie van de accountantswetgeving van 19 februari 20033, waarin reeds hoofdlijnen van de toekomst van het wettelijk
kader rond het accountantsberoep werden geschetst. De wettelijke verantwoordelijkheid
voor de wetgeving is bij koninklijk besluit van 3 april 2003 overgedragen
van de Minister van Economische Zaken naar de Minister van Financiën4. Op 19 september 2003 is een wetsvoorstel ter consultatie
bij de markt uitgezet en is intensief overleg gevoerd met alle betrokken partijen,
waaronder het NIVRA, de NOvAA, VNO-NCW, MKB-Nederland en meerdere accountantsorganisaties.
Consultatie en overleg hebben geleid tot een wetsvoorstel dat op evenwichtige
wijze rekening houdt met alle belangen en verantwoordelijkheden.De invoering van een onafhankelijk publiek toezicht doet onderscheid ontstaan
tussen domeinen, waarvoor verschillende wettelijke regels gelden ten aanzien
van de beroepsuitoefening en waarbinnen verschillende publiekrechtelijke rechtspersonen
werkzaam zijn. De volgende domeinen kunnen worden onderscheiden:Domein A: De werkzaamheden gericht op het
verrichten van wettelijke controles door accountantsorganisaties en het verstrekken
van accountantsverklaringen door externe accountants. Onder het begrip wettelijke
controle wordt verstaan: een controle van een financiële verantwoording
van een onderneming of instelling ten behoeve van het maatschappelijk verkeer,
die verplicht is gesteld bij of krachtens de in de bijlage bij dit wetsvoorstel
opgenomen wettelijke bepalingen.Domein B: De werkzaamheden gericht op het
verstrekken van door een specifieke wet voorgeschreven verklaringen door een
registeraccountant of Accountant-Administratieconsulent.Domein C: De werkzaamheden van een registeraccountant
of Accountant-Administratieconsulent gericht op de beoordeling van financiële
verantwoordingen en vrijwillige controles. Domein D: De andere (accountants)werkzaamheden,
zoals het samenstellen van financiële verantwoordingen, due-dilligenceonderzoeken,
mededelingen bij prospectussen gericht op emissies, forensische werkzaamheden
en advieswerkzaamheden zoals waardebepalingen.Hoofdlijnen wetsvoorstel met betrekking tot domein A:• De Stichting Autoriteit Financiële Markten (hierna: AFM) wordt
belast met het onafhankelijke publieke toezicht op accountantsorganisaties.• De werkzaamheden van interne accountants en overheidsaccountants
(zie verder paragraaf 5.1) vallen niet binnen domein A. De borging van
de kwaliteit van de controles verricht door accountantsdiensten binnen de
overheid zal separaat van dit wetsvoorstel plaatsvinden door middel van wijziging
van de Comptabiliteitswet 2001, de Provinciewet en de Gemeentewet. Het gaat
hierbij met name om de departementale accountantsdiensten en enkele gemeentelijke
accountantsdiensten.• Het wetsvoorstel maakt het mogelijk om voor accountantsorganisaties
en accountants regels te stellen, voorzover zij ten behoeve van domein A werkzaam
zijn. Met name voor de individuele beroepsbeoefenaren is een zeer omvangrijk
regelgevend kader van de beroepsorganisaties van kracht. Voornemen is om waar
mogelijk geen nieuwe regels te introduceren doch ruimte te laten aan de bestaande
verordeningen en nadere voorschriften van het NIVRA en de NOvAA. Dit is niet
alleen wenselijk vanuit een principiële voorkeur voor zelfregulering,
maar ook vanuit het oogpunt van administratieve lastenbeperking en snelheid.
In overleg met het NIVRA en de NOvAA zal ter voorbereiding van de invoering
van het wetsvoorstel bezien worden in hoeverre bestaande regelgeving voldoet
en waar vernieuwing noodzakelijk is.• Ter uitvoering van de voorgestelde wet kunnen bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld en kan de Minister van
Financiën de verordeningen van het NIVRA en de NOvAA op het terrein van
de wettelijke controle goedkeuren en zonodig achteraf vernietigen. Ook kan
bij algemene maatregel van bestuur de norm buiten toepassing worden verklaard
dat uitsluitend registeraccountants en Accountants-Administratieconsulenten
werkzaamheden mogen verrichten met betrekking tot wettelijke controleopdrachten.
Het ligt, in het belang van het herstel van het vertrouwen in het accountantsberoep,
thans niet in de verwachting dat van deze principiële mogelijkheid gebruik
wordt gemaakt. Zij dient om de beroepsorganisaties scherp te houden om hun
taak te vervullen en geeft uitdrukking aan het principe om niet onnodig wettelijke
monopolies in het leven te roepen.• Ook in de uitvoering van het toezicht zal waar mogelijk ruimte
worden geboden aan de kwaliteitsborging door de beroepsorganisaties. De AFM
zal wel de volledige verantwoordelijkheid voor het toezicht krijgen en zal
waar nodig ook kunnen ingrijpen bij individuele accountantorganisaties. De
AFM zal het toezicht nader kunnen vormgeven in overleg met alle belangrijke
betrokkenen. Bij het toezicht zal de AFM gebruik kunnen maken van de kwaliteitsborgingstelsels
van de beroepsorganisaties. Deze systemen zullen naar verwachting alleen voldoen
indien de beroepsorganisaties een heldere scheiding aanbrengen tussen belangenbehartiging
en kwaliteitsborging.• De AFM krijgt het gebruikelijke instrumentarium om bestuursrechtelijk
op te treden tegen overtredingen door accountantsorganisaties met de mogelijkheid
van beroep bij de rechtbank te Rotterdam en hoger beroep bij het College van
Beroep voor het bedrijfsleven.• Voor een tuchtrechtelijk optreden tegen het handelen van een accountant
die werkzaamheden verricht betreffende de totstandkoming of de uitvoering
van een opdracht tot het verrichten van wettelijke controles, is voorzien
door middel van de nieuw op te richten accountantskamer te Zwolle die is verbonden
aan de rechtbank Zwolle-Lelystad met eveneens de mogelijkheid
van hoger beroep bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Hiermee
ontstaat een volledig onafhankelijk rechtsprekend college ter vervanging van
de bestaande Raden van Tucht. Voor deze accountantskamer zal het ministerie
van Financiën met ingang van 2005 middelen op de begroting vrijmaken.
In het voorgenomen wetsvoorstel inzake de tuchtrechtspraak voor accountants
wordt het procesrecht van de accountantskamer nader uitgewerkt. In aanvulling
op de accountantskamer hebben het NIVRA en de NOvAA een Raad voor de Geschillen
voor overige geschillenbeslechting binnen de beroepsgroep.• Tegelijkertijd met dit wetsvoorstel is een wetsvoorstel inzake
het toezicht op de financiële verslaggeving in voorbereiding. Er is zorgvuldig
stilgestaan bij het feit dat de AFM zowel toezicht op accountantsorganisaties
als het toezicht op de financiële verslaggeving zal gaan uitoefenen.
De AFM zal een organisatorische en procedurele scheiding aanbrengen tussen
de twee domeinen waardoor niet alleen misbruik van bevoegdheden, maar ook
de schijn daarvan wordt voorkomen.• Het ligt in het voornemen om op basis van de wet begin 2005 een
aanvang te maken met het toezicht door de AFM. Dit is met name van belang
in antwoord op de eisen vanuit de Verenigde Staten om zo snel mogelijk onafhankelijk
toezicht te introduceren (zie paragraaf 3).Hoofdlijnen wetsvoorstel met betrekking tot domeinen B,
C en D• De beroepsorganisaties (het NIVRA en de NOvAA) behouden hun –
in de Wet op de Registeraccountants (hierna: Wet RA) en de Wet op de Accountants-Administratieconsulenten
(hierna: Wet AA) verankerde – verantwoordelijkheid voor het accountantsberoep.
Het NIVRA en de NOvAA kunnen krachtens de Wet RA dan wel de Wet AA verordeningen
en nadere voorschriften vaststellen en zij zien toe op de naleving van deze
regels. Overigens kunnen in domein D ook werkzaamheden worden uitgevoerd door
personen die niet zijn aangesloten bij een van beide beroepsorganisaties.
Deze taken zijn immers niet wettelijk beschermd.• Indien een registeraccountant of een Accountant-Administratieconsulent
zich in de domeinen B of C gedraagt in strijd met de bepalingen bij of krachtens
de Wet RA dan wel de Wet AA is hij onderworpen aan tuchtrechtspraak door de
accountantskamer.• Indien een registeraccountant of een Accountant-Administratieconsulent
zich in domein D gedraagt in strijd met de bepalingen bij of krachtens de
Wet RA dan wel de Wet AA, is hij onderworpen aan de klachtenregeling of de
geschillenregeling van het NIVRA of de NOvAA.Hoofdlijnen wetsvoorstel met betrekking tot alle domeinen:• Ten aanzien van de accountantsopleidingen zal een einde worden
gemaakt aan de spanning tussen de opleidingseisen die voortvloeien uit de
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en de opleidingseisen
die voortvloeien uit de accountantswetgeving. Aangesloten zal worden bij de
gebruikelijke praktijk waarin de Nederlands-Vlaamse accreditatie organisatie
(NVAO) opleidingen accrediteert. Het NIVRA en de NOvAA zullen, bijgestaan
door de nieuw op te richten Commissie eindtermen accountantsopleiding, de
toelating van accountants tot het beroep verzorgen.3. Internationale ontwikkelingenMede naar aanleiding van de boekhoudschandalen is de wet- en regelgeving
omtrent accountants internationaal volop in beweging. Meest in het oog springende
gevolg is de snelle introductie van de Sarbanes-Oxley Act in de Verenigde
Staten. Op grond daarvan zijn accountantsorganisaties verplicht
zich te registreren bij de Public Company Accounting Oversight Board (hierna:
PCAOB) en wordt hun een aantal eisen opgelegd. Deze wet kent een aanzienlijke
extraterritoriale werking, waaronder de lidstaten van de Europese Unie. Dit
houdt kort gezegd in dat de registratieplicht bij de PCAOB en de bijbehorende
eisen ook gelden voor buiten de Verenigde Staten gevestigde accountantsorganisaties
die werkzaamheden verrichten voor Amerikaanse ondernemingen of voor (dochters
van) ondernemingen die aan de Amerikaanse beurs zijn genoteerd.In Europa was het denken over de regelgeving met betrekking tot de publieke
functie van de accountant reeds in beweging voor de reeks schandalen en affaires.
Een transparante en goed functionerende markt voor accountantsdiensten draagt
bij aan een belangrijke doelstelling van de Europese Unie, namelijk het creëren
van een goed functionerende Europese kapitaalmarkt. In 1998 is hiertoe binnen
de Europese Unie door de Europese Commissie het Committee on Auditing ingesteld.
In de verschillende aanbevelingen van de Europese Commissie, die sindsdien
zijn opgesteld, is aandacht besteed aan verschillende deelgebieden van een
transparante en goed functionerende accountantsmarkt. Dit zijn onder andere
de vereisten voor een goede controle, kwaliteitsborging in de vorm van collegiale
toetsing of toezicht en de te hanteren standaarden bij accountantscontroles.De Europese Commissie heeft in mei 2002 een aanbeveling gedaan inzake
de onafhankelijkheid van de met de wettelijke controle belaste accountant1. Daarbij is het uitgangspunt gehanteerd dat regels waarin
beginselen worden verankerd (principle based) de voorkeur verdienen boven
gedetailleerde regels (rule based). De onafhankelijkheidseisen in de Sarbanes-Oxley
Act vertonen inhoudelijk belangrijke overeenkomsten met die van de aanbeveling
van de Commissie, maar zijn op onderdelen verder uitgewerkt. Voornaamste onderscheid
is dat de regelgeving in de Verenigde Staten rule-based is, gedetailleerder
beschrijft wat wel en dus ook niet mag en mede om die reden vele combinaties
van controle- en advieswerkzaamheden expliciet verbiedt.Op 21 mei 2003 heeft de Europese Commissie haar Mededeling inzake
de versterking van de wettelijke accountantscontrole in de EU uitgebracht
(COM (2003) 286). In deze mededeling wordt als korte-termijn-doelstelling
genoemd de modernisering van de Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht. Deze
richtlijn formuleert een kader voor accountants die wettelijke controles bij
controleplichtige vennootschappen uitvoeren. De Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht
zal op den duur worden vervangen door het op 16 maart 2004 gepubliceerde
richtlijnvoorstel inzake de wettelijke accountantscontrole van jaarrekeningen
en geconsolideerde jaarrekeningen en tot wijziging van de richtlijnen 78/660/EEG
en 83/349/EEG van de Raad.2 De voorgenomen richtlijn
heeft het karakter van een raamwet. Als belangrijk uitgangspunt onderkent
de Commissie het opnemen van de beginselen waaraan onafhankelijk publiek toezicht
op nationaal niveau zou moeten voldoen. Onafhankelijk publiek toezicht is
een voorwaarde voor blijvend vertrouwen in het accountantsberoep. Hierbij
onderkent de Commissie als beginselen dat onafhankelijk publiek toezicht van
toepassing moet zijn op alle wettelijke controles en wordt belegd bij personen
van buiten de beroepsgroep. Daarbij gelden stringentere eisen ten aanzien
van het toezicht op controles bij organisaties van openbaar belang, zoals
beursvennootschappen (zie de toelichting op artikel 2). Het publiek toezicht
dient onder meer te omvatten: de verantwoordelijkheid voor het verlenen van
vergunningen, de registratie, de permanente educatie, de kwaliteitsborging
en disciplinaire systemen. De toezichthouder dient te beschikken over de benodigde
handhavingbevoegdheden. Onafhankelijk publiek toezicht is mede van belang voor de mogelijke erkenning
door de PCAOB van de in de Europese Unie door de lidstaten gehanteerde toezichtstelsels.
Een minimumharmonisatie van de toezichtstelsels in de lidstaten van de Europese
Unie kan de erkenning van deze nationale stelsels door de PCAOB aanzienlijk
vereenvoudigen en faciliteren. Naar de huidige stand van zaken behoudt de
PCAOB zich overigens het recht voor de afzonderlijke toezichtstelsels van
de lidstaten te beoordelen alvorens de PCAOB tot erkenning overgaat.4. Evaluatie accountantswetgevingIn 1993 zijn de twee wetten die het accountantsberoep regelen, de Wet
RA en de Wet AA, gewijzigd1 om in overeenstemming
te worden gebracht met:a. de Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht; enb. de richtlijn nr. 89/49/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen
van 21 december 1988 betreffende een algemeen stelsel van erkenning van
hoger-onderwijsdiploma's waarmee beroepsopleidingen van ten minste drie jaar
worden afgesloten (PbEG L019).Bij bovengenoemde wijziging van de accountantswetgeving in 1993 is een
evaluatiebepaling opgenomen. Deze bepaling verplichtte de Minister van Economische
Zaken, de op dat moment verantwoordelijke minister voor de accountantswetgeving,
na zes jaar een verslag omtrent het functioneren van de accountantswetgeving
uit te brengen aan de Tweede Kamer. Ten behoeve van de evaluatie is een extern
onderzoek uitgevoerd naar het functioneren van de accountantswetgeving. De
daarop gebaseerde eindrapportage is bij brief van de Minister van Economische
Zaken van 16 oktober 2000 aan de Tweede Kamer aangeboden.2 Voor het hiervoor opgezette onderzoek is, mede naar aanleiding van
het MDW-rapport Accountancy3, de volgende doelstelling
gehanteerd:Het in beeld brengen van de (wettelijke) taakopvatting
enuitoefening van de beroepsorganisaties, examenbureaus, raden van tucht en
van het curatorium, hun onderlinge verhoudingen, alsmede van de wijze waarop
deze taakuitoefening zich verhoudt tot de praktijk van de beroepsuitoefening
en de verwachtingen en ervaringen van de afnemers in brede zin.4In deze evaluatie heeft het kabinet het uitgangspunt gehanteerd dat de
effectiviteit van de huidige wet- en regelgeving voor accountants dient te
worden afgemeten aan de mate waarin deze bijdraagt aan de borging van het
publieke belang van betrouwbare accountantsverklaringen.5Momenteel wordt de kwaliteit van het accountantsberoep voornamelijk in
eigen kring bewaakt door het NIVRA en de NOvAA. De Wet RA en de Wet AA dragen
de in beide beroepsorganisaties verenigde beroepsbeoefenaren op te waken over
de stand van het beroep en het bestrijden van misslagen van accountants. Accountants
zijn tot op heden dan ook feitelijk verantwoordelijk voor de kwaliteit van
de beroepsuitoefening door accountants. Het kabinetsstandpunt evaluatie accountantswetgeving
van 13 november 20016 stelt vast dat met
name de combinatie van kwaliteitsbewaking en belangenbehartiging binnen een
beroepsorganisatie de schijn tegen heeft en de combinatie van toezicht en
belangenbehartiging niet langer houdbaar is.7
Verder worden in het kabinetsstandpunt de volgende conclusies en aanbevelingen
uit de evaluatie overgenomen:• de instelling van publiek onafhankelijk toezicht op de externe
accountant die de periodieke financiële verantwoordingen van ondernemingen
of instellingen controleert;• het voorzien in een wettelijke basis voor de regelgeving met betrekking
tot de onafhankelijkheid;• de borging van de vakbekwaamheid; • de vergroting van de herkenbaarheid van de externe accountant (door
een nader te bepalen herkenbare functieaanduiding te hanteren bij hun controlerende
werkzaamheden).In de brief over de evaluatie van de accountantswetgeving van 19 februari
20031, waarin wordt ingegaan op de onafhankelijkheid,
vakbekwaamheid en herkenbaarheid van externe accountants en het publiek toezicht
hierop, zijn bovengenoemde conclusies en aanbevelingen uitgewerkt. In deze
brief wordt het standpunt ingenomen dat regelgeving tot stand moet worden
gebracht gericht op de publieke taken van de accountant, waarbij een sterke
onafhankelijke toezichthouder toeziet op de onafhankelijkheid, deskundigheid
en herkenbare functieaanduiding van deze accountant.5. Taak en rol van de accountant in het maatschappelijk
verkeer5.1 Onderscheiden soorten accountantsBinnen het accountantsberoep kunnen verschillende soorten accountants
worden onderscheiden. Alle accountants zijn ingeschreven in de registers van
het NIVRA of de NOvAA.Ten eerste kan men de openbare accountant onderscheiden.
Deze accountant is niet werkzaam bij de door hem gecontroleerde organisatie.
De accountantsverklaring als resultaat van de controle is in het algemeen
ten behoeve van het maatschappelijk verkeer of in voorkomende gevallen in
de publieke sfeer ten behoeve van de leiding van de organisatie en/of de subsidieverstrekker.Ten tweede onderscheidt men de accountants die in dienst zijn van de gecontroleerde
onderneming. Daaronder rekent men interne accountants die werkzaam zijn binnen een private onderneming. Deze interne accountants
in de private sector doen accountantswerkzaamheden ten behoeve van de ondernemingsleiding
of voorbereidende werkzaamheden voor de accountant die de jaarrekening controleert.Tot de interne accountant rekent men ook de overheidsaccountants. Overheidsaccountants zijn die accountants die in overheidsdienst
of binnen een overheidsinstelling werkzaam zijn. Onder de overheidsaccountants
vallen de accountants die werkzaam zijn bij de departementale auditdiensten
(DAD's) en enkele (grote) gemeentelijke accountantsdiensten (GAD's).Dit wetsvoorstel richt zich niet op interne accountants en overheidsaccountants,
maar op de openbare accountant die binnen een accountantsorganisatie een wettelijke
controle ten behoeve van het maatschappelijk verkeer verricht, hier aangeduid
als de externe accountant. Deze wet richt zich derhalve ook niet op de inrichting
van het controlebestel van de overheid. Het is in principe aan de overheid
(Rijk of gemeente) om te bepalen welke eisen zij wil stellen aan het controlebestel
en de daaraan te stellen kwaliteitscriteria. Zowel het Rijk als de gemeenten
hebben er voor gekozen om de eisen zoals die gelden voor de externe accountants
te vertalen naar de overheidssituatie.De DAD's – en daar werkzame accountants – vallen dus niet
onder het toepassingsbereik van dit wetsvoorstel. Een DAD zal geen vergunning
kunnen krijgen (zie artikel 5). De traditionele taak van de DAD's –
het controleren van de financiële jaarrekening op rechtmatigheid en getrouwheid –
is gebaseerd op artikel 66 van de Comptabiliteitswet 2001 (hierna: CW 2001).
De resultaten van de controle van de jaarrekening van een ministerie worden
jaarlijks vastgelegd in rapporten die zijn gericht aan de betrokken minister
(artikel 66, vijfde lid, CW2001). De controle op grond van de
CW2001 is dus geen controle ten behoeve van het maatschappelijk verkeer en
daarom niet opgenomen in de bijlage bij artikel 1, eerste lid, onderdeel j,
van dit wetsvoorstel.De bestaande «checks and balances» in het beheer- en controlestelsel
binnen de rijksoverheid, zoals het toezicht van de Minister van Financiën
en de externe controle door de Algemene Rekenkamer, waarborgen de onafhankelijke
positie van de DAD's.1 Zo beschikt de Algemene
Rekenkamer over diverse bevoegdheden, zoals het inwinnen van inlichtingen
en het vorderen van bescheiden. De Algemene Rekenkamer stelt een verklaring
van goedkeuring op bij het financieel jaarverslag van het Rijk, die het parlement
gebruikt in zijn dechargeprocedure. Om gelijkwaardigheid met de externe accountants
te behouden zullen in de CW2001 of het onderliggende Besluit Taak DAD vergelijkbare
eisen voor de departementale accountant en de auditdienst waarin hij werkzaam
is worden gesteld. De wijzigingen van de CW2001 zullen door middel van een
afzonderlijk wetgevingstraject worden vormgegeven.Evenmin zullen de GAD's een vergunning kunnen aanvragen. Accountants die
werkzaam zijn bij GAD's worden in gemeentelijke dienst aangesteld en worden
door de gemeenteraad benoemd, geschorst en ontslagen. De GAD's en de daar
werkzame accountants dienen te voldoen aan vergelijkbare eisen als die worden
gesteld aan accountantsorganisaties en externe accountants (zie paragraaf 5)
in de marktsector. Artikel 213 van de Gemeentewet zal zodanig worden gewijzigd
dat de eisen van dit wetsvoorstel waar opportuun van vergelijkbare toepassing
zullen zijn op de accountants in gemeentelijke dienst en de GAD's.5.2 Verstrekken van verklaringenDe accountant houdt zich bezig met het controleren van financiële
informatie, resulterend in verschillende soorten verklaringen. In de verklaring
is zijn oordeel vervat omtrent de financiële informatie die door hem
is gecontroleerd.De volgende soorten verklaringen worden binnen de beroepsgroep onderscheiden:• De accountantsverklaring is de uitkomst van de controle, waarbij
de accountant vaststelt of de periodieke financiële verantwoordingen
al dan niet een getrouw beeld geven van de omvang en samenstelling van het
vermogen en het resultaat van de onderneming of instelling. De accountantsverklaring
dient een hoge, zij het geen absolute mate van zekerheid te bieden.• De beoordelingsverklaring geeft geen oordeel over het «getrouwe
beeld», doch houdt de uitkomst in van de beoordeling van een verantwoording.
Dergelijke verklaringen bieden met name slechts inzicht in de onderzochte
informatie. De mate van zekerheid is beperkt.• De samenstellingverklaring is een mededeling van een accountant
inhoudende de uitkomst van de samenstelling van een verantwoording. De uit
te voeren werkzaamheden stellen de accountant niet in staat zekerheid te verschaffen
omtrent de financiële informatie.In Titel 9 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW), evenals
in enkele bijzondere wetten, eist de wetgever een accountantsverklaring bij
financiële verantwoordingsinformatie. Uitdrukkelijk schrijft de wet dit
voor ten aanzien van de jaarrekening. De jaarrekening geeft volgens normen
die in het maatschappelijk verkeer als aanvaardbaar worden beschouwd een zodanig
inzicht dat een verantwoord oordeel kan worden gevormd omtrent het vermogen
en het resultaat, evenals voor zover de aard van een jaarrekening dat toelaat,
omtrent de solvabiliteit en liquiditeit van de rechtspersoon (artikel 2:362,
eerste lid, BW). De balans met toelichting geeft getrouw, duidelijk
en stelselmatig de grootte van het vermogen en zijn samenstelling in actief-
en passiefposten op het einde van het boekjaar weer (artikel 2:362, tweede
lid, BW).De beoordelings- en samenstellingverklaring worden niet geëist door
enige bij of krachtens de wet gestelde regel. Daarmee zijn het feitelijk door
het beroep zelf gedefinieerde en gehanteerde producten van de accountant.
De aan dergelijke verklaringen te ontlenen zekerheid is aanzienlijk minder
dan de vereiste zekerheid van een accountantsverklaring. Aan samenstelling-
en beoordelingsverklaringen bestaat in het maatschappelijk verkeer behoefte.
Toch bestaat er geen directe aanleiding dergelijke verklaringen onder het
publieke toezicht door de AFM te brengen. Het NIVRA en de NOvAA moeten in
staat worden geacht ten aanzien van de samenstelling- en beoordelingsverklaringen
een goede kwaliteit te borgen van het in die verklaringen vervatte oordeel.
Zie ook paragraaf 6.2.Naast de verplichte accountantscontrole zijn ondernemingen in steeds toenemende
mate over uiteenlopende onderwerpen advies aan de accountant gaan vragen.
In ieder geval tot voor kort was de heersende mening onder accountants en
de afnemers van hun diensten dat de accountant in het bijzonder geschikt was
om naast controles ook andere diensten te verlenen. Dit op grond van de aanname
dat voordelen zijn te behalen uit het benutten van de kennis die de accountant
opdoet bij zijn werkzaamheden ten behoeve van verklaringen. Bij het verrichten
van aanpalende diensten is echter mogelijk de onafhankelijkheid van de accountant
in het geding. Het adequaat uitvoeren van een wettelijke controle in overeenstemming
met de eisen wordt mogelijk verstoord door een afhankelijkheidsrelatie met
de controlecliënt uit hoofde van een commercieel of financieel belang.
Dit wetsvoorstel verbiedt desondanks niet zonder meer het combineren van advieswerkzaamheden
en het uitvoeren van controles door één accountantsorganisatie.
Een accountant dient zelf zijn onafhankelijkheid te onderzoeken en te bewaken.
Wel wordt als expliciete norm gesteld dat de accountant onafhankelijk dient
te zijn. Hiertoe dient door de accountant zelf een inschatting gemaakt te
worden van alle mogelijke risico's die een onafhankelijk en onpartijdig oordeel
in de weg zouden kunnen staan. De AFM kan te allen tijde de zelftoets aan
een heroverweging onderwerpen.5.3 De verwachtingskloofDe verklaring van de accountant verschaft een hoge mate van zekerheid
over de getrouwheid van periodieke financiële verantwoordingen. Een goedkeurende
accountantsverklaring geeft echter zoals hierboven is beschreven geen volledige
zekerheid en sluit niet uit dat er sprake is van onregelmatigheden van enigerlei
aard. Desondanks wordt in het maatschappelijke verkeer aan de accountantsverklaring
een grotere mate van zekerheid ontleend dan objectief gezien verantwoord is.Het verschil tussen de door het maatschappelijke verkeer gewenste zekerheid
en de daadwerkelijk aan de accountantsverklaring te ontlenen zekerheid kan
worden aangeduid als de verwachtingskloof. Deze
bestaat uit twee delen, namelijk de communicatiekloof en de prestatiekloof.
Aan beide aspecten dient in de nabije toekomst het nodige te worden gedaan.
Onmiskenbaar rust op het accountantsberoep de taak aan kritische zelfreflectie
te doen. Gebleken is dat zowel de beroepsorganisaties, als ook de accountantsorganisaties
zelf hiermee een begin hebben gemaakt.Ter zake van de communicatiekloof is van belang
dat duidelijkheid wordt gecreëerd over wat daadwerkelijk van een accountant
verwacht kan worden. Van belang is dat in het maatschappelijke verkeer een
verwachting bestaat omtrent de aard en de strekking van de accountantsverklaring,
die overeenkomt met de in redelijkheid aan de accountantsverklaring te ontlenen
zekerheid. Ergens bevindt zich het punt waarop de in algemene zin te maken
kosten in het kader van een door de accountant af te geven verklaring niet
langer in verhouding staan tot de individuele en maatschappelijke voordelen
die een marginale verbetering van de af te geven accountantsverklaring oplevert.
Het is van belang dat de gebruikers van de financiële verantwoordingsinformatie
duidelijk worden geïnformeerd over deze afweging.Tegelijkertijd bestaan in het maatschappelijke verkeer realistische verwachtingen
met betrekking tot het functioneren van de accountant. Waar de accountant
in zijn presteren tekortschiet ten opzichte van die realistische verwachtingen,
spreekt men van de prestatiekloof. Het toezicht
zoals voorgesteld in dit wetsvoorstel, ziet eerst en vooral op het dichten
van de prestatiekloof.6. Reikwijdte, normstelling, toezicht en handhaving6.1 ReikwijdteHet kabinet heeft op grond van de evaluatie van de accountantswetgeving
(zie paragraaf 4), mede naar aanleiding van de resultaten van de Parlementaire
Enquêtecommissie Bouwnijverheid1 en in
het licht van de in de inleiding genoemde recente gebeurtenissen, gemeend
dat een inhoudelijke normering met betrekking tot (het handelen van) accountantsorganisaties
en de aan hen verbonden externe accountants bij het uitvoeren van wettelijke
controles wenselijk is. De keuze voor de accountantsorganisatie als aanknopingspunt
voor het toezicht is in lijn met de hedendaagse realiteit. Het functioneren
van de accountant wordt sterk beïnvloed door het organisatorisch verband
waarin hij opereert en samenwerkt met andere professionele beroepsbeoefenaren.
Het systeem van kwaliteitsbeheersing en de interne normen en waarden van de
accountantsorganisatie beïnvloeden in sterke mate het handelen van de
accountant en de kwaliteit van de door hem afgegeven verklaringen. De accountant
die uiteindelijk als uitkomst van de wettelijke controle verklaringen afgeeft
ten behoeve van het maatschappelijk verkeer wordt in dit wetsvoorstel aangeduid
als externe accountant.De functie van de accountant strekt zich verder uit dan tot het geven
van verklaringen omtrent wettelijke controles (hierna: accountantsverklaringen).
De in het NIVRA en de NOvAA verenigde beroepsbeoefenaren behouden hun rol
en taak buiten het domein van de wettelijke controles. Met name in het marktsegment
van de kleinere ondernemingen verricht de accountant slechts in een zeer gering
aantal gevallen werkzaamheden betreffende de totstandkoming of de uitvoering
van een opdracht tot het verrichten van wettelijke controles. Het belang van
een gewaarborgde, kwalitatief hoogstaande uitvoering van werkzaamheden die
geen wettelijke controle inhouden dient niet te worden onderschat. Het belang
van het beschermen van de titel «accountant» en het waarborgen
van het kwaliteitsniveau van de accountant in bredere zin is de kern van de
motie Van Baalen c.s. van 26 maart 20022.
Benadrukt zij dat dit wetsvoorstel aan de beroepsgroep geen rigide onderscheid
beoogt op te leggen tussen de wettelijke controlewerkzaamheden en de overige
werkzaamheden van de accountant. Voor zover ten aanzien van de wettelijke
controles zwaardere eisen of verscherpt toezicht nodig zijn vanuit het oogpunt
van de bescherming van het publiek belang, zal dit geen onnodige belemmeringen
mogen opwerpen voor de toegankelijkheid voor de Accountant-Administratieconsulent
en de registeraccountant tot de wettelijke controle. De homogeniteit
en de samenhang in de beroepsgroep en de beroepsontwikkeling dienen te worden
bewaakt.De reikwijdte van het wetsvoorstel en daarmee van het onafhankelijk publiek
toezicht wordt bepaald door de volgende uitgangspunten:1. Wettelijke controle: Het toezicht heeft
betrekking op een ieder die ten behoeve van het maatschappelijk verkeer wettelijke
controles van financiële verantwoordingen van ondernemingen of instellingen
verricht met het oogmerk een accountantsverklaring te verstrekken. Zie verder
de toelichting op artikel 1, onderdeel j.Dit wetsvoorstel ziet alleen op de invoering van onafhankelijk publiek
toezicht op wettelijk voorgeschreven controles. Mocht onverhoopt op een later
moment blijken dat de zelfregulering onvoldoende vorm krijgt of de uitstralingseffecten
van vrijwillige controles van dien aard zijn dat onafhankelijk publiek toezicht
ook op niet-wettelijk voorgeschreven controles noodzakelijk is, dan kan bij
algemene maatregel van bestuur de reikwijdte van het wetsvoorstel worden uitgebreid.
Zie verder de toelichting op artikel 3.2. Accountantsorganisatie: Het aanknopingspunt
voor het toezicht is de accountantsorganisatie die opdrachten aanvaardt tot
het verrichten van wettelijke controles. Rechtspersoonlijkheid is niet verplicht.
Een accountantsorganisatie kan ook een natuurlijk persoon zijn. Zie verder
de toelichting op artikel 1, onderdeel a.3. Externe accountants: externe accountants
in de zin van dit wetsvoorstel zijn natuurlijke personen die accountantsverklaringen
afgeven. Zij zijn verbonden aan of werkzaam bij een vergunninghoudende accountantsorganisatie
en verrichten werkzaamheden betreffende de totstandkoming of de uitvoering
van een opdracht tot het verrichten van wettelijke controles. De markttoegang
voor de externe accountant is dus gekoppeld aan de vergunningverlening aan
de accountantsorganisatie. Externe accountants zijn ingeschreven in het register
van de AFM. Zie verder de toelichting op artikel 1, onderdeel e.4. Organisatie van openbaar belang: Het toezicht
heeft betrekking op iedere accountantsorganisatie die een wettelijke controle
verricht. Een wettelijke controle kan plaatsvinden bij een grote beursgenoteerde
vennootschap, maar ook bij een klein familiebedrijf. De uit te voeren controle
bij een klein familiebedrijf verschilt van die bij een beursgenoteerde onderneming.
Aspecten als vakbekwaamheid en de inrichting van de bedrijfsvoering zullen
wezenlijk kunnen verschillen tussen de twee activiteiten. Met toezicht gaan
extra kosten gepaard en daarom is het niet wenselijk dat op alle te onderscheiden
bezigheden van de accountantsorganisatie eenzelfde vorm van toezicht of toezicht
van dezelfde intensiteit van toepassing is. Een vorm van differentiatie is
uit het oogpunt van beperking van de administratieve lasten wenselijk. In
het wetsvoorstel is dit uitgewerkt door een onderscheid aan te brengen tussen
«organisaties van openbaar belang» enerzijds en overige organisaties
anderzijds. Zie verder de toelichting op artikel 1, onderdeel h.5. Onafhankelijk publiek toezicht: Het onafhankelijk
publiek toezicht wordt uitgeoefend door de AFM. Het toezicht is risicogeoriënteerd,
waardoor minder aandacht zal worden besteed aan accountantsorganisaties die
naar het oordeel van de toezichthouder een beperkter risicoprofiel kennen.
Dit is onder meer het geval indien zij controles verrichten bij organisaties
die geen organisatie van openbaar belang zijn. 6. Invulling door zelfregulering voor zover
passend: Het wetsvoorstel bevat de hoofdnormen. De invulling daarvan vindt
in beginsel plaats door de regels die binnen de zelfregulering door het NIVRA
en de NOvAA zijn uitgewerkt. Passen de door de zelfregulering uitgewerkte
regels niet binnen de in de wet gestelde algemene normen dan worden bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld die de desbetreffende
normen uit de wet alsnog adequaat invullen.6.2 NormstellingUit de evaluatie van de accountantswetgeving van 13 november 2001
(zie paragraaf 4) blijkt dat het accountantsberoep in staat is geweest
voor zijn functioneren een fijnmazig stelsel van regels en voorschriften op
te stellen en breed in de beroepsgroep door te voeren. Daarom maakt dit wetsvoorstel –
zij het niet ongeclausuleerd – in belangrijke mate gebruik van de regelgeving
van de bestaande beroepsorganisaties voor de invulling van de algemene normen
die in dit wetsvoorstel zijn opgenomen. Ten aanzien van de accountantsorganisatie
zal een uitgebreidere normstelling volgen van de overheidswetgever dan ten
aanzien van de externe accountant. Ten aanzien van de externe accountants
zullen de voorschriften van de beroepsorganisaties uitgebreider kunnen zijn.Het deel van de regels en voorschriften dat niet direct het terrein van
dit wetsvoorstel – de wettelijke controle – raakt, wordt overigens
wel goedgekeurd door de Minister van Financiën op grond van de Wet RA
en de Wet AA.Binnen het NIVRA en de NOvAA is de vereiste organisatiegraad aanwezig
en beschikt men over ruime kennis en expertise met betrekking tot de regelgeving
voor de accountantsberoepsgroep. Het is ook de beroepsgroep zelf die het beste
in staat moet worden geacht in te spelen op actuele ontwikkelingen en inzichten
ten aanzien van de (brede) accountantsfunctie.De normen in het wetsvoorstel die zijn gericht tot de accountantsorganisatie
betreffen het systeem van kwaliteitsbeheersing en integriteit van de accountantsorganisatie
en de deskundigheid en betrouwbaarheid van dagelijkse (mede-) beleidsbepalers.
De NOvAA en het NIVRA kunnen zeer wel in staat worden geacht normen te ontwikkelen
voor de accountantsorganisatie, waarin Accountants-Administratieconsulenten
respectievelijk registeraccountants met elkaar zijn verbonden. Tot op heden
richten de verordeningen zich tot de beroepsbeoefenaren, hoewel via de individuele
accountants ook eisen zijn opgelegd aan de accountantsorganisaties. De taakomschrijving
van het NIVRA en de NOvAA in de Wet RA respectievelijk de Wet AA wordt zodanig
aangepast dat ook regels kunnen worden gesteld ten aanzien van de accountantsorganisaties
waaraan accountants zijn verbonden. Daardoor wordt optimaal gebruik gemaakt
van het zelfregulerend vermogen van de accountantsberoepsgroep en kan een
uitgebreide materiële normstelling bij of krachtens de wet achterwege
blijven. Indien nodig, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
regels gesteld. De bij en krachtens dit wetsvoorstel gestelde regels en de
verordeningen en nadere voorschriften van de beroepsorganisaties omvatten
samen het gehele normenkader voor de accountantsorganisatie.Daarnaast gaat het wetsvoorstel, overeenkomstig het BW en de internationaal
overwegend gevolgde lijn, van het standpunt uit dat het afgeven van een accountantsverklaring
de verantwoordelijkheid is van een externe accountant.1 De normen in het wetsvoorstel die zijn gericht tot de externe accountant
betreffen zijn vakbekwaamheid, onafhankelijkheid, objectiviteit en integriteit
en de transparantie van de accountantverklaring. Het wetsvoorstel
bepaalt dat de externe accountant een registeraccountant dan wel een Accountant-Administratieconsulent
moet zijn en dat hij zal dienen te voldoen aan het bij en krachtens de Wet
RA en de Wet AA bepaalde terzake van zijn vakbekwaamheid, onafhankelijkheid,
objectiviteit en integriteit. Uitgangspunt is dat de invulling van de inhoudelijke
normen die worden gesteld aan de externe accountant tot stand komt binnen
het NIVRA en de NOvAA. De ledenvergaderingen van deze beroepsorganisaties
kunnen verordeningen vaststellen en de besturen op grond van die verordeningen
nadere voorschriften waaraan alle bij hen aangesloten accountants zijn gebonden.
In artikel 24 is dan ook uitdrukkelijk bepaald dat de externe accountant voldoet
aan de regels van het NIVRA respectievelijk de NOvAA, voor zover deze van
toepassing zijn op het uitvoeren van werkzaamheden betreffende de totstandkoming
of de uitvoering van een opdracht tot het verrichten van wettelijke controles.
Alleen de bij hen aangesloten leden komen in aanmerking om te fungeren als
externe accountant. Onverlet de waarborgen die bestaan in de vorm van de goedkeuringsbevoegdheid
van de Minister van Financiën ten aanzien van de regels die door de beroepsorganisaties
worden gesteld, is het vanuit het oogpunt van de waarborging van de publieke
functie van de accountantsverklaring, wenselijk te voorzien in een extra waarborg.
Indien de Kroon het wenselijk acht, kan hij actief en voortvarend zelf eventueel
noodzakelijke regels stellen. De eventueel bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur gestelde regels en de in de verordeningen en nadere voorschriften
vervatte regels vormen het normencomplex ten aanzien van de vakbekwaamheid,
onafhankelijkheid, objectiviteit en integriteit van de externe accountant.
Zie ook de toelichting bij artikel 23 en verder.De meeste in de verordeningen gestelde regels zijn een vertaling van de
internationale standaarden zoals die zijn opgesteld binnen de International
Federation of Accountants (IFAC). Voorts zal de externe accountant moeten
voldoen aan de regels die omtrent de genoemde eisen bij en krachtens dit wetsvoorstel
worden gesteld. Hoewel mag worden verwacht dat het NIVRA en de NOvAA adequaat
in staat zullen zijn de normen in te vullen, zoals ook is gebleken uit de
evaluatie van de accountantswetgeving, ligt de eindverantwoordelijkheid voor
een goed normenkader op grond van dit wetsvoorstel bij de wetgever. Daarom
voorziet het wetsvoorstel in de bevoegdheid voor de Minister van Financiën
om goedkeuring te verlenen aan de door het NIVRA en de NOvAA opgestelde regels
die betrekking hebben op het verrichten van wettelijke controles en kunnen
voorts bij koninklijk besluit verordeningen van de NOvAA en het NIVRA worden
vernietigd die in strijd zijn met het recht of het algemeen belang. Gegeven
het onderkende publieke belang is het cruciaal dat de door zelfregulering
gestelde regels een juiste concrete uitwerking geven aan de normen die zijn
gesteld in dit wetsvoorstel. Dit betekent dat het NIVRA en de NOvAA op het
door de wet bestreken terrein regels stellen die een invulling geven aan het bij of krachtens de wet vastgestelde normenkader.Toetssteen voor het model is de doeltreffendheid en doelmatigheid van
de invulling van het normencomplex en van de handhaving daarvan. Onder doeltreffendheid
wordt verstaan de mate waarin het mogelijk is te komen tot een normencomplex,
aangevuld met een handhavingsmodel dat waarborgt dat de accountantsorganisaties
en de externe accountants daadwerkelijk voldoen aan de bij of krachtens de
wet gestelde regels. Doelmatigheid heeft betrekking op de mate waarin tegen
de laagst mogelijke maatschappelijke kosten de hoogst mogelijke graad kan
worden bereikt van naleving van het normencomplex. 6.3 Toezicht en handhavingOp de naleving van de hierboven genoemde normen wordt toegezien door een
onafhankelijke publieke toezichthouder: de AFM. Het toezicht op accountants
heeft belangrijke raakvlakken met de taak van de AFM om het gedragstoezicht
op de financiële markten uit te oefenen. Het gedragstoezicht is gericht
op ordelijke en transparante financiële-marktprocessen, zuivere verhoudingen
tussen marktpartijen en zorgvuldige behandeling van consumenten. In dat kader
is de AFM belast met het toezicht op de naleving van wettelijk regels terzake
van – onder andere – de financiële bijsluiter, het prospectus
bij aandelenemissies en de periodieke verslaglegging door Nederlandse ondernemingen
die zijn genoteerd aan de Nederlandse effectenbeurs.Het toezicht waarin dit wetsvoorstel voorziet, is vooral preventief van
aard. In het kader van de markttoegang zullen accountantsorganisaties een
vergunningaanvraag moeten indienen bij de AFM. De invoering van een vergunningstelsel
is op zichzelf een relatief ingrijpend instrument voor (preventief) toezicht,
maar daarvoor bestaan goede redenen gegeven het aanknopingspunt van het toezicht
(de accountantsorganisatie) dat bestuursrechtelijk van aard is en het onderkende
publieke belang. Een vergunning zal worden verleend aan accountantsorganisaties
die voldoen aan de in het wetsvoorstel gestelde eisen. Om transparant te maken
aan de markt welke accountantsorganisaties naar het oordeel van de AFM daadwerkelijk
aan de eisen voldoen, wordt het aanvragen van een vergunning verplicht gesteld.Bij de vergunningverlening is het de bedoeling dat de AFM gebruik maakt
van de bestaande kwaliteitsbeheersingsystemen binnen de zelfregulering. Dit
faciliteert een quick-scanachtige aanpak waarin de AFM soepel en flexibel
tot vergunningverlening zou moeten kunnen overgaan. Daarin ligt dus niet besloten
dat de AFM de sector bij eerste vergunningverlening in den brede de maat neemt
en aan een diepgravende vergunningverleningprocedure onderwerpt. Dit lijdt
vanzelfsprekend uitzondering in die gevallen waarin contra-indicaties aanwezig
zijn gezien vanuit het doel van de wet. Er wordt vanuit gegaan dat de werkwijze
in het platform toezicht accountantsorganisaties (zie paragraaf 6.4)
een uitwerking borgt die past binnen de verantwoordelijkheden van de verschillende
actoren en dat, daarmee rekening houdend, samenwerking tot stand komt.Na verlening van een vergunning worden de accountantsorganisaties ingeschreven
in een register dat de AFM houdt. Op voordracht van de accountantsorganisaties
worden in dat register ook de aan de hen verbonden externe accountants opgenomen
die bevoegd zijn tot het namens de accountantsorganisatie verrichten van wettelijke
controles. Op basis hiervan zal de AFM toezicht kunnen houden. Daarmee is
in het maatschappelijk verkeer transparant welke accountantsorganisaties en
externe accountants tot het uitvoeren van wettelijk controles zijn toegelaten.Het toezicht van de AFM zal zich vooral gaan richten op organisaties van
openbaar belang, waaronder de beursgenoteerde ondernemingen. De AFM zal bij
het toezicht op accountantsorganisaties die wettelijke controles verrichten
bij andere ondernemingen dan organisaties van openbaar belang zo mogelijk
in belangrijke mate gebruik kunnen maken van de eigen kwaliteitsborging van
het NIVRA en de NOvAA. Dit vereist wel dat die kwaliteitsborging adequaat
is. De beroepsgroepen kunnen veel zelf doen om de naleving van de normen in
het wetsvoorstel te bevorderen. In dit verband is aan de AFM gevraagd om de
nadere invulling van het toezicht uit te werken. Daarbij is het in het belang
van het vertrouwen in de kwaliteitsborging van het beroep (door toezichthouder en beroepsgroepen) nodig dat het NIVRA en de NOvAA een scheiding aanbrengen
tussen handhaving en belangenbehartiging. Zowel het NIVRA als de NOvAA ontplooit
daartoe ook initiatieven. In de Wet AA en de Wet RA wordt tevens een samenwerkingsbepaling
opgenomen. Deze bepaling dient er voor een grondslag te bieden voor de wenselijke
samenwerking tussen AFM en beroepsorganisaties. Een en ander laat onverlet
dat in het domein van de wettelijke controle de AFM de toezichthouder is en
derhalve de volledige eindverantwoordelijkheid draagt. De AFM krijgt op grond
van dit wetsvoorstel ook de mogelijkheid maatregelen te treffen ten aanzien
van iedere accountantsorganisatie en kan – indien nodig – de accountantskamer
verzoeken om maatregelen jegens een externe accountant.De AFM houdt doorlopend toezicht op de naleving van de aan de accountantsorganisaties
en de externe accountants gestelde eisen. Tegen de accountantsorganisaties
kan de AFM repressief ingrijpen met de in het bestuursrecht gebruikelijke
instrumenten. Daarbij is het sluitstuk beroep bij de bestuursrechter in Rotterdam
met eventueel hoger beroep bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.Handhaving door de AFM van de eisen die worden gesteld aan de externe
accountant is een ultimum remedium. In eerste instantie zal de AFM de accountantsorganisatie
aansporen om maatregelen te treffen jegens een aan haar verbonden accountant
die bij het uitvoeren van werkzaamheden betreffende de totstandkoming of de
uitvoering van een opdracht tot het verrichten van wettelijke controles handelt
of heeft gehandeld in strijd met de normen (zie artikel 12, eerste lid). Het
is een zorgplicht voor de accountantsorganisatie om de randvoorwaarden te
creëren voor het adequaat functioneren van de externe accountant en om
maatregelen te treffen, indien dit functioneren niet langer strookt met de
gestelde eisen. De externe accountant heeft vanzelfsprekend de plicht om de
tot hem gerichte normen na te leven. Indien hij handelt of heeft gehandeld
in strijd met de artikelen 23, 24, 26 of 27 is hij onderworpen aan tuchtrechtspraak.
De tuchtzaken worden behandeld door de accountantskamer te Zwolle. De accountantskamer
zal een rechtsprekend college worden, verbonden aan de rechtbank Zwolle-Lelystad.
Een ieder kan in beginsel tegen de externe accountant een klacht indienen
bij de accountantskamer. De AFM zal dit in de voorkomende gevallen in ieder
geval doen.6.4 Coördinatie en afstemmingGegeven de scheiding tussen het stellen van de normen en het toezicht
op de naleving van de normen en de rolverdeling tussen de beroepsorganisaties,
de toezichthouder en de Minister van Financiën, is vereist dat tussen
de betrokkenen een goede afstemming en coördinatie van activiteiten en
initiatieven plaatsvindt. De vorm van afstemming waarvoor – binnen de
verhoudingen zoals geschetst in dit wetsvoorstel – wordt gekozen, zal
steeds afhangen van de fase waarin het nieuwe toezicht zich bevindt.Platform toezicht accountantsorganisatiesTer voorbereiding op het toezicht door de AFM heeft het ministerie van
Financiën aan de AFM gevraagd een platform in te richten om in een brede
samenstelling de voorbereiding van het toezicht ter hand te nemen. Het platform
adviseert de AFM in de voorbereidende fase van het toezicht over de inrichting
van het toezicht en het toezichtmodel. Onder andere over de relatie tussen
de AFM, het NIVRA en de NOvAA (feitelijke verantwoordelijkheidsverdeling),
het inpassen van de kwaliteitsborgingstelsels van de beroepsorganisaties en
van de afzonderlijke accountantsorganisaties in het door de AFM uitgeoefende
toezicht, het handhavingsbeleid en sanctionering. Indien wenselijk
vanuit de doelstelling en taken van het platform, kan het de Minister van
Financiën adviseren over de invulling van de bij en krachtens algemene
maatregel van bestuur te stellen regels met betrekking tot het toezicht op
accountantsorganisaties en de daaraan verbonden accountants. De AFM kan dit
advies ter overweging voorleggen aan het overleg beroepsreglementering (zie
onder), desgewenst voorzien van eigen commentaar. Het platform betrekt in
haar werkzaamheden de vraag of het voorgestelde instrumentarium het gewenste
herstel van vertrouwen kan bereiken en borgen. De AFM heeft voor de eerste
(voorbereidende) fase gekozen voor een breed platform waarin de brede kring
van belanghebbenden bij dit onderwerp kan worden gehoord. Na de inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel zal worden bezien in welke vorm het platform zal worden
gecontinueerd.Overleg beroepsreglementeringIn het kader van dit wetsvoorstel, de Wet RA en de Wet AA zijn de beroepsorganisaties
verantwoordelijk voor de beroepsreglementering en dus ook voor het vaststellen
van verordeningen en nadere voorschriften. De Minister van Financiën
kan op grond van de Wet AA en Wet RA bepaalde verordeningen voor vernietiging
voordragen en dient bepaalde verordeningen van goedkeuring te voorzien. Daarnaast
kunnen bij algemene maatregel van bestuur, zo dit nodig is, op basis van dit
wetsvoorstel regels worden gesteld.Om het proces van totstandkoming van regelgeving in de fase tot aan de
inwerkingtreding van dit wetsvoorstel te optimaliseren, is met de beroepsorganisatie
gewerkt aan afspraken over een gestructureerd overleg. Ten behoeve van de
consistentie van het totale wetgevend kader en een adequaat regelgevend kader
voor toezicht, is daarmee een praktische afstemming tussen het ministerie
van Financiën, de AFM en de beroepsorganisaties tot stand gebracht.Het overleg beroepsreglementering bestaat uit de beroepsorganisaties,
het ministerie van Financiën en de AFM. Het ministerie van Financiën
is voorzitter van het overleg. De voorzitter is verantwoordelijk voor het
initiëren van overleg en de agenda van dat overleg, en zal in de praktijk
in belangrijke mate steunen op de beroepsorganisaties.Alle beroepsreglementering die in de fase tot de inwerkingtreding van
dit wetsvoorstel tot stand komt alsmede de bestaande beroepsreglementering
wordt, voorzover noodzakelijk in het kader van de uitoefening van het toezicht
of vallend binnen het bereik van dit wetsvoorstel, in het overleg beroepsreglementering
ingebracht.6.5 Toezicht op accountantsorganisaties en toezicht op
financiële verslaggevingGedurende de voorbereiding van het onderhavige wetsvoorstel en de voorbereiding
van een voorgenomen wetsvoorstel dat strekt tot de introductie van actief
publiek toezicht op de externe financiële verslaggeving van beursgenoteerde
ondernemingen door een onafhankelijke toezichthouder en tot de verbetering
van de bestaande jaarrekeningprocedure, is gewezen op de samenloop tussen
de twee toezichttaken bij de AFM. Met name van de zijde van de werkgevers
is aandacht gevraagd voor dit punt. Alhoewel eventuele samenloopkwesties zich
vooral voordoen in het voorgenomen wetsvoorstel inzake toezicht op financiële
verslaggeving kan, gegeven het belang van de ingebrachte bedenkingen van werkgeverszijde,
enige toelichting hier niet ontbreken.In een consultatie van een proeve van wet voor het voorgenomen wetsvoorstel
inzake toezicht op financiële verslaggeving werd voorgesteld dat de AFM,
volgens de reguliere jaarrekeningenprocedure ten overstaan van de Ondernemingskamer,
bezwaren tegen de door een vennootschap gepubliceerde jaarrekening naar voren
kan brengen. Ten opzichte van iedere andere belanghebbende onderscheidt de
positie van de AFM zich daarin, dat haar op grond van het conceptwetsvoorstel
een inlichtingenbevoegdheid toekomt. De AFM kan bij gerezen twijfel op grond
van de door de onderneming gepubliceerde cijfers of andere publieke informatie
om nadere inlichtingen verzoeken. Indien de onderneming weigert de verzochte
inlichtingen te verstrekken, kan deze bevoegdheid door de AFM worden afgedwongen
door een verzoek tot het verstrekken van inlichtingen in te dienen bij de
Ondernemingskamer. Deze zal toetsen of het verzoek voldoende gegrond is. Indien
het bestuur van de vennootschap de inlichtingen vrijwillig heeft verstrekt,
maar een eventuele aanbeveling van de AFM niet wil opvolgen, kan de AFM zich
eveneens wenden tot de Ondernemingskamer. In dat geval is sprake van een gerechtelijke
procedure waarin de rechter bepaalt of – en zo ja op welke wijze –
een jaarrekeningenprocedure wordt gevoerd. Het voorgestelde model is in wezen
civielrechtelijk van aard en op basis van het uitgangspunt van «equality
of arms» opgezet. Dat mitigeert tevens een onwenselijke machtsconcentratie
bij de AFM.Op grond van het onderhavige wetsvoorstel richt het toezicht van de AFM
zich met name op de kwaliteitsbeheersingssystemen van de accountantsorganisaties.
De AFM krijgt tevens de mogelijkheid om in geval van incidenten, bijvoorbeeld
bij tekortkomingen in een verrichte controle, aan de accountantskamer bezwaren
tegen individuele accountants voor te leggen. Immers, de individuele accountant
blijft verantwoordelijk voor een afgegeven verklaring.De enige ingang voor de AFM tot een jaarrekeningenprocedure is het overtuigen
van de Ondernemingskamer dat op grond van publieke informatie of andere externe
bronnen, c.q. de verkregen inlichtingen op grond van de toekomstige wet toezicht
financiële verslaggeving, aanleiding bestaat tot twijfel omtrent de toepassing
van verslaggevingstandaarden. De AFM kan informatie uit het accountantstoezicht
niet rechtstreeks in het kader van het toezicht op de financiële verslaggeving
aanwenden. Wel zal worden geregeld dat indien het accountantstoezicht leidt
tot een procedure bij de accountantskamer met betrekking tot de behandeling
van een individueel controledossier, de externe accountant dit de onderneming
moet melden (zie ook de toelichting op artikel 27). Een dergelijke mededeling
zal bij een beursgenoteerde vennootschap mogelijk als koersgevoelige informatie
moeten worden beschouwd die de onderneming vervolgens publiek moet maken.
Ook kan de gepubliceerde jaarrekening – zelfstandig – gerechtvaardigde
twijfel doen ontstaan over de toepassing van de verslaggevingstandaarden.
Immers, de AFM zal nauwkeurig de jaarrekening van de desbetreffende organisatie
bezien, gebruik makend van externe informatie, waaronder bijvoorbeeld eerder
genoemde mededeling van de onderneming zelf.Om in de beeldvorming twijfel over de scheiding van verantwoordelijkheden
binnen de AFM weg te nemen, zal de AFM overigens een organisatorische en procedurele
scheiding aanbrengen tussen de twee domeinen zodanig dat niet alleen misbruik,
maar ook de schijn daarvan wordt voorkomen.De naar voren gebrachte bedenkingen ten aanzien van de samenloop tussen
het toezicht uit hoofde van dit wetsvoorstel en het toezicht zoals dat vorm
krijgt onder het toekomstige voorstel voor toezicht op financiële verslaggeving, zijn op deze wijze ondervangen. Het wel aangedragen
alternatief om het toezicht op externe accountants en accountantsorganisaties
te splitsen en onder te brengen bij een nieuw op te richten toezichthouder
in de vorm van een zelfstandig bestuursorgaan respectievelijk de AFM, leidt
tot aanzienlijke administratieve lasten die niet verdedigbaar zijn. Dit gegeven
de zeer geringe toegevoegde waarde ten opzichte van het hierboven geschetste
stelsel dat, uitgaande van reeds gevestigde algemene principes, het aangevoerde
samenlooprisico geheel ondervangt. Daarbij dient te worden opgemerkt dat het
functioneren van de accountantsorganisatie zo nauw verweven is met het functioneren
van de externe accountant, dat het opdelen van de toezichttaak zou leiden
tot extra risico's in de afstemmings- en coördinatierelatie tussen de
twee toezichthouders. Om deze desalniettemin te waarborgen zouden weer samenwerkingsbepalingen
nodig zijn.7. Eisen aan de accountantsorganisatie en de externe accountantDit wetsvoorstel bevat normen ten aanzien van:a) het stelsel van kwaliteitsbeheersing, onafhankelijkheid en integriteit
van accountantsorganisaties;b) de betrouwbaarheid, deskundigheid en vakbekwaamheid van de dagelijks
beleidsbepalers van de accountantsorganisatie;c) de vakbekwaamheid, onafhankelijkheid, objectiviteit en integriteit
van de externe accountant en de transparantie van accountantsverklaringen;
end) de onafhankelijkheid en betrouwbaarheid van bij algemene maatregel
van bestuur aan te wijzen personen die werkzaam zijn bij of verbonden zijn
aan een accountantsorganisatie.De eisen «professioneel gedrag» en «geheimhouding»,
zoals opgenomen in de Code of Ethics and Statement of Policy
Implementation & Enforcement of Ethical Requirements, zijn niet
als afzonderlijke hoofdnorm opgenomen. Professioneel gedrag houdt in dat een
accountant zich moet houden aan de relevante wetgeving en zich moet onthouden
van activiteiten die de functie van de accountant in diskrediet brengen. Dit
acht het kabinet geen kwaliteitseis als zodanig, aangezien er vanuit moet
worden gegaan dat een accountant zich als vanzelfsprekend houdt aan de tot
hem gerichte regelgeving. Geheimhouding wordt evenmin als kwaliteitseis beschouwd.
Een externe accountant zal in beginsel altijd een registeraccountant dan wel
een Accountant-Administratieconsulent zijn en zich in die hoedanigheid dienen
te houden aan de gedrags-en beroepsregels van het NIVRA dan wel de NOvAA,
waarin een bepaling over de geheimhouding is opgenomen. Vanzelfsprekend is
in de relatie tussen externe accountant en de accountantsorganisatie enerzijds
en de controlecliënt anderzijds behoefte aan vertrouwelijkheid. Deze
vertrouwelijkheid kan worden geborgd bij het verstrekken van de controleopdracht,
wordt verder beschermd door de privacyregelgeving en is vormgegeven door de
geheimhoudingsbepaling van het NIVRA en de NOvAA.7.1 Het stelsel van kwaliteitsbeheersing van de accountantsorganisatieHet stelsel van kwaliteitsbeheersing van de accountantsorganisatieHet kabinetsstandpunt evaluatie accountantswetgeving van 13 november
2001 en de voortgangsbrief van 19 februari 2003 maken geen melding van
een adequaat stelsel van kwaliteitsbeheersing als afzonderlijk kwaliteitskenmerk
van de accountantsorganisatie. Zoals in de inleiding uiteengezet leiden de
internationale ontwikkelingen (meer aandacht voor de organisatie) en de economische
rationaliteit (veel controles die leiden tot een accountantsverklaring worden
noodzakelijkerwijs uitgevoerd in organisatorisch verband) tot het stellen
van eisen aan de bedrijfsvoering. De borging van de kwaliteit
van de verantwoordelijke externe accountant en daarmee van de accountantsverklaring
stoelt in belangrijke mate op de kwaliteit van de binnen de accountantsorganisatie
getroffen waarborgen ten aanzien van het stelsel van kwaliteitsbeheersing.
Met name bij de controles van de financiële verantwoording door organisaties
van openbaar belang zal de uitvoering geschieden in team- of andersoortig
organisatorisch verband, waarbij de betrokken personen verschillende specialismen
inbrengen en afkomstig kunnen zijn uit diverse landen. De externe accountant
is verantwoordelijk voor alle in zijn oordelen vervatte oordelen van anderen.
Het stelsel van kwaliteitsbeheersing is daaraan dienstig.Opgemerkt wordt dat het begrip «stelsel van kwaliteitsbeheersing»
doelt op alle werkwijzen, procedures, maatregelen en waarborgen binnen de
accountantsorganisatie die er toe dienen te leiden dat de accountant die uiteindelijk
de accountantsverklaring afgeeft, dit kan doen op vakbekwame, onafhankelijke,
integere en herkenbare wijze.Huidige situatie en functioneren waarborgen kwaliteitsbeheersing
accountantsorganisatiesHet is van belang dat de door de accountantsorganisatie gevolgde werkwijzen
en procedures zodanig zijn vormgegeven en zijn vastgelegd in het stelsel van
kwaliteitsbeheersing, al dan niet door gebruikmaking van elektronische systemen,
dat te allen tijde verantwoording kan worden afgelegd over de werkzaamheden
ten behoeve van de controle en het daarop gebaseerde oordeel.Het stelsel van kwaliteitsbeheersing bevat de gevolgde controleaanpak
van de externe accountant. Beargumenteerd, gedocumenteerd en op reconstrueerbare
wijze zal het stelsel alle bouwstenen en aspecten dienen te bevatten, die
van belang zijn voor de afgegeven of af te geven verklaring. Voorts is het
stelsel van kwaliteitsbeheersing nodig om binnen organisaties, teams of andersoortige
samenwerkingsverbanden voldoende waarborgen in te bouwen met betrekking tot
de juistheid en volledigheid van de door de verschillende betrokken personen
of organisatieonderdelen gegenereerde informatie en de daaraan verbonden (deel-)oordelen.
Alle relevante feiten, gegevens en omstandigheden dienen helder en inzichtelijk
te blijken uit het stelsel van kwaliteitsbeheersing van de accountantsorganisatie.
Dit zowel op het niveau van de individuele controlecliënt, als op het
niveau van de accountantsorganisatie zelf. Het doel is dat zowel de accountantsorganisatie
als de accountants ten overstaan van een ieder die belanghebbende is, de toezichthouder
of de accountantskamer op overtuigende wijze de onderliggende feiten en grondslagen
van het oordeel kunnen tonen en daar verantwoording over kunnen afleggen.Binnen de zelfregulering wordt door het NIVRA en de NOvAA een systeem
van collegiale toetsing gebruikt dat betrekking heeft op de accountantsorganisatie.
De collegiale toetsing omvat een onderzoek naar het functioneren van het interne
stelsel van kwaliteitsbeheersing. Hierbij leggen (actieve) vakgenoten evaluatiebezoeken
af. Op 1 januari 1997 trad de Verordening op de collegiale toetsing in
werking, per 1 januari 2003 opgevolgd door de Verordening van het NIVRA
op de kwaliteitstoetsing, die tot doel heeft het bevorderen van een goede
beroepsuitoefening door registeraccountants. Deze verordening bevat onder
andere een procedure en een aanpak om de accountantsorganisaties en de daarbinnen
opererende externe accountants te toetsen op de kwaliteit van hun beroepsuitoefening.
Onder leiding van het College Toetsing Kwaliteit worden onderzoeksteams samengesteld
die bij de accountantsorganisaties toetsingen uitvoeren. Elke organisatie
wordt eens in de vier jaar onderworpen aan de collegiale toetsing. Deze toets
is in principe systeemgericht en betreft de opzet en de werking
van de interne kwalititeitsborging van de betreffende organisatie, inclusief
de uitgevoerde interne herbeoordelingen door andere accountants. Daarbij moet
afdoende toetsing van het kwaliteitsbeheersingstelsel en de controledossiers
plaatsvinden om de adequate werking van de interne kwaliteitscontrole te verifiëren.De Europese Commissie heeft het belang van kwaliteitsborgingbinnen een accountantsorganisatie onderkend in haar aanbeveling hieromtrent.1 Kwaliteitsborging is het belangrijkste argument waarover
het accountantsberoep beschikt om het publiek ervan te overtuigen dat de accountants
en accountantsorganisaties hun werkzaamheden uitoefenen op een manier die
aan de vigerende standaarden voor accountantscontrole en de beroepsethiek
beantwoordt. Kwaliteitsborging biedt het accountantsberoep tevens de gelegenheid
kwaliteitsverbeteringen aan te moedigen. Op stelsels van kwaliteitsborging
dient adequate controle van buitenaf te worden uitgeoefend. In de Aanbeveling
van de Europese Commissie inzake onafhankelijkheid, worden zowel toezicht als collegiale toetsing aangemerkt als aanvaardbare methoden
voor de kwaliteitsborging.Aanpassing wettelijk kaderDe AFM zal zich een oordeel moeten kunnen vormen over het stelsel van
kwaliteitsbeheersing van de accountantsorganisatie en over de wijze waarop
binnen dat stelsel uitwerking en borging is gegeven aan de vakbekwaamheid,
onafhankelijkheid, objectiviteit en integriteit van de externe accountant.
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur zal een bestuursrechtelijk
kader worden gegeven met betrekking tot de eisen die aan het stelsel van kwaliteitsbeheersing
worden gesteld. Daarbij zal de ruimte voor verordeningen worden bepaald.Ten aanzien van de feitelijke rolverdeling kan worden opgemerkt dat de
systemen van collegiale toetsing van het NIVRA en de NOvAA in belangrijke
mate ondersteunend kunnen zijn aan de toezichttaak van de AFM. Indien collegiale
toetsing een onderzoek naar het functioneren van het interne stelsel van kwaliteitsbeheersing
omvat, zal de accountantsorganisatie aan de AFM op eenvoudigere wijze kunnen
aantonen, dat wordt voldaan aan de gestelde eisen. De collegiale toetsing
functioneert dan als instrument om de normen te handhaven. De bestaande systemen
van collegiale toetsing bij het NIVRA en de NOvAA voldoen in principe aan
de aanbeveling van de Europese Commissie. In het richtlijnvoorstel van 16 maart
20042 is opgenomen dat voor alle wettelijke controles
onafhankelijk publiek toezicht een vereiste is. Collegiale toetsing alleen
kan daarom niet meer volstaan. De toezichthouder zal zich op enigerlei wijze
een oordeel dienen te vormen over de stelsels van kwaliteitsbeheersing. Het
systeem van collegiale toetsing zoals dat binnen de zelfregulering plaatsvindt,
zal ten aanzien van het bedrijfsvoeringaspect dus op belangrijke wijze ondersteunend
kunnen zijn aan het toezicht en de wijze waarop dat door de AFM zal plaatsvinden,
zonder het toezichtprimaat van de AFM aan te tasten.7.2 Vakbekwaamheid van de externe accountantHuidige situatie en functioneren waarborgen vakbekwaamheidDe Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht stelt minimumeisen aan het niveau
en de inhoud van de opleidingen en het examen van personen die belast worden
met de controle van jaarrekeningen. De Wet RA en de Wet AA geven de grondslag
om inhoudelijke eisen te stellen aan de opleidingen tot registeraccountant
of Accountant-Administratieconsulent en bepalen dat het accountantsexamen
uit een theoretisch en een praktisch gedeelte bestaat. Bij algemene maatregel
van bestuur zijn voor beide accountantsopleidingtrajecten de
inhoud en de omvang van zowel het theoretische examen als van het praktijkgedeelte
vastgesteld.1 De beroepsorganisaties hebben daarnaast
nadere regels gesteld aan de praktijkopleiding. Deze opleiding is verplicht
om als te kunnen worden ingeschreven in het accountantsregister. Ten slotte
hebben de beroepsorganisaties door middel van verordeningen met betrekking
tot de permanente educatie hun leden verplicht om hun vakkennis bij te houden.De bestaande twee examenbureaus2 en het curatorium3 zijn zelfstandige bestuursorganen die toezicht houden
op de examens van de accountantsopleidingen, zowel voor wat betreft het theoretische
gedeelte als voor het praktijkgedeelte. De vakbekwaamheid van de na het voltooien
van de opleiding in de openbare registers ingeschreven accountants wordt door
beide beroepsorganisaties gewaarborgd door middel van permanente educatie
en collegiale toetsing.Aanpassingen wettelijk kaderVoor het opleidingsniveau in theoretische en praktische zin van de externe
accountant wordt in het wetsvoorstel aangesloten bij de Wet RA en de Wet AA.
Een externe accountant is in beginsel altijd een registeraccountant of een
Accountant-Administratieconsulent ten aanzien van wie in het accountantsregister
een aantekening is geplaatst als bedoeld in artikel 36, derde lid, van de
Wet op de Accountants-Administratieconsulenten. In die hoedanigheid wordt
de externe accountant zodanig opgeleid dat deze in staat moet worden geacht
om de werkzaamheden binnen domein A te verrichten. De accountant wordt aldus
opgeleid voor het meerdere (wettelijke controles) en kan het mindere (domeinen
B, C en D) doen. Hij zal moeten voldoen aan de bij en krachtens de Wet RA
of de Wet AA gestelde regels, voorzover deze van toepassing zijn op het uitvoeren
van werkzaamheden betreffende de totstandkoming of de uitvoering van een opdracht
tot het verrichten van wettelijke controles. Het voornemen is dus om waar
mogelijk geen nieuwe regels te introduceren doch ruimte te laten aan de bestaande
verordeningen en nadere voorschriften van het NIVRA en de NOvAA die van toepassing
zijn op de domeinen B, C en D. Deze regels hebben betrekking op de vakbekwaamheid,
maar ook op de onafhankelijkheid, objectiviteit en integriteit van de accountant.
Daarbij kan worden opgemerkt dat de inhoud van de werkzaamheden binnen domein
A (wettelijke controles) en domein C (vrijwillige controles en beoordelingsverklaringen)
van vergelijkbare aard is. Met andere woorden, het verschil tussen een externe
accountant en een registeraccountant of Accountant-Administratieconsulent
die werkzaamheden binnen domein C verricht, wordt met name bepaald door de
eis dat de externe accountant moet zijn verbonden aan een vergunninghoudende
accountantsorganisatie. Bovendien is domein D niet wettelijk voorbehouden
aan accountants.Indien binnen de zelfregulering onvoldoende invulling wordt gegeven aan
de opleidingseis, zullen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels
worden gesteld. Zie verder de toelichting op artikel 23 van het wetsvoorstel.Mede door de aansluiting bij de Wet RA en de Wet AA wordt het wenselijk
geacht om het opleidingstraject van de registeraccountant en de Accountant-Administratieconsulent
te herzien en beter te doen aansluiten bij de hedendaagse situatie. In de
kabinetsreactie op de evaluatie van de accountantswetgeving van 13 november
20014 is aangekondigd dat het kabinet voornemens
is nader te onderzoeken hoe zowel de theoretische als praktische opleidingstrajecten
in de bachelor-masterstructuur kunnen worden ingepast. Bovendien zou er geen
reden meer zijn om de wettelijke taak van de beroepsorganisaties voor het
«doen verzorgen» van de theoretische opleiding in
stand te houden. Er is immers voldoende aanbod vanuit de bestaande onderwijsinstellingen.1De structuur waarvoor in dit wetsvoorstel is gekozen maakt optimaal gebruik
van de Nederlands-Vlaamse accreditatie organisatie (NVAO). Accreditatie is
een kwaliteitskeurmerk dat de NVAO aan opleidingen verleent. Hiermee wordt
gegarandeerd dat studenten, samenleving en arbeidsmarkt er op mogen vertrouwen
dat de betreffende opleiding daadwerkelijk opleidt tot de competenties en
kwalificaties verbonden aan een internationaal erkende bachelor- of mastergraad.
Om het toezicht te vereenvoudigen en in lijn te brengen met het reeds bestaande
reguliere toezicht op opleidingen en de beoogde systematiek van accreditatie
heeft het kabinet aangekondigd het toezicht op individuele examens van studenten
accountancy te vervangen door toezicht op opleidingen accountancy.2 Dit voornemen wordt uitgevoerd door de structuur te
hanteren van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna:
WHW).Bestaande opleidingen van WHW-instellingen zijn bij wijze van overgangsmaatregel
geaccrediteerd (bij wet van 6 mei 2002, Stb. 302). Deze opleidingen moeten
volgens de in de WHW bepaalde termijnen later opnieuw een accreditatie verwerven
via de NVAO. Instellingen die een nieuwe opleiding willen realiseren moeten
een toets nieuwe opleiding door de NVAO laten uitvoeren.De visiterende en beoordelende instanties (VBI's) voeren in opdracht van
de instelling die accreditatie aanvraagt een beoordeling van de opleiding
uit. Panels (visitatiecommissies) zullen tot een oordeel moeten komen over
kwaliteit van de beoordeelde opleidingen. De VBI's en de door hen ingestelde
panels die naar het oordeel van de NVAO voldoen aan de criteria om visitaties
te kunnen uitvoeren, worden op een lijst geplaatst. Het NIVRA en de NOvAA
zouden dus een VBI kunnen initiëren, mits deze voldoet aan de criteria
die zijn neergelegd in het protocol VBI's van 12 mei 2003.De NVAO heeft de criteria voor accreditatie van bestaande opleidingen
en toetsing van nieuwe opleidingen vastgelegd in accreditatiekaders. De VBI's
baseren hun beoordeling op deze kaders en kunnen op basis hiervan een eigen
protocol vaststellen. In het beoordelingsprotocol wordt vastgelegd op welke
wijze de VBI's de kwaliteit van de opleidingen beoordelen. Eén zo'n
kwaliteitseis kan zijn hoe het systeem van kwaliteitsborging van de instelling
is vormgegeven. Daarnaast beschikt een VBI over een beschrijving van de wijze
waarop tot een domeinspecifiek referentiekader wordt gekomen, met andere woorden
hoe de domeinspecifieke kwaliteitseisen worden gedefinieerd, geoperationaliseerd
en getoetst. Daarbij wordt aangesloten bij de eisen die door vakgenoten en
de beroepspraktijk aan een opleiding in het betreffende domein worden gesteld.
Belangrijke ankerpunten zijn beroepsprofielen en eindtermen. De beroepsorganisaties
het NIVRA en de NOvAA hebben beroepsprofielen vastgesteld en het voorgestelde
artikel 69 van de Wet op de registeraccountants (in artikel 71, onderdeel
K, van dit wetsvoorstel) voorziet in de vaststelling van eindtermen door de
Commissie eindtermen accountantsopleiding (zie onder). In het visitatierapport
van de VBI dient gemotiveerd en beargumenteerd te worden aangegeven op welke
wijze de domeinspecificiteit is betrokken in de oordelen per onderwerp en
in het eindoordeel. De NVAO toetst de externe beoordeling van de VBI's. Als
een instelling besluit om met een VBI in zee te gaan die niet op de NVAO-lijst
is vermeld, toetst de NVAO achteraf of totstandkoming en de kwaliteit van
het visitatierapport voldoende zijn gegarandeerd.De NVAO neemt binnen drie maanden na ontvangst van de aanvraag om accreditatie
een besluit. De accreditatie van een opleiding vervalt zes jaar na
de dag van inwerkingtreding van het accreditatiebesluit. Tussentijdse borging
van de kwaliteit van de opleiding gebeurt door middel van hiertoe uitgeruste
kwaliteitsborgingstelsels bij de onderwijsinstellingen. Ook zou kunnen worden
afgesproken dat de betreffende VBI jaarlijks de geaccrediteerde opleiding
bekijkt. In geval van evidente signalen is er het toezicht door de Inspectie
van het onderwijs, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet op het onderwijstoezicht.
De NVAO legt haar bevindingen naar aanleiding van de beoordeling van de opleiding
en het accreditatiebesluit vast in een accreditatierapport. In dit rapport
wordt aangegeven in welke mate de geaccrediteerde opleiding de eindtermen
heeft benut.Onverminderd groot blijft overigens het belang van de praktijkstage die
het NIVRA en de NOvAA verzorgen dan wel doen verzorgen. De verzorging van
de praktijkstage is onderdeel van de taakopvatting van de beroepsorganisaties
en zal dat ook in de toekomst blijven. Hierdoor houden het NIVRA en de NOvAA
tevens grip op de kwaliteit van de instroming in de feitelijke beroepsuitoefening
door registeraccountants en Accountants-Administratieconsulenten.De normering van de vakbekwaamheid van de externe accountant is neergelegd
in artikel 23 van het wetsvoorstel. De invulling daarvan wordt in beginsel
geborgd door hetgeen is bepaald bij en krachtens de Wet RA en de Wet AA, zoals
de regelgeving in de verordeningen van het NIVRA en de NOvAA. Daarnaast kunnen
bij of krachtens algemene maatregels van bestuur normen worden gesteld voor
de vakbekwaamheid van de externe accountant.De Commissie eindtermen accountantsopleiding als zelfstandig
bestuursorgaanDe bepalingen omtrent de twee examenbureaus en het curatorium zullen komen
te vervallen in de Wet RA en de Wet AA. Deze zelfstandige bestuursorganen
worden vervangen door een nieuw zelfstandig bestuursorgaan: de Commissie eindtermen
accountantsonderwijs (de CEA). Uitgangspunt voor deze keuze is dat de minister
wel invloed wenst te houden op de uiteindelijke kwaliteitscriteria voor de
(externe) accountant, zonder zich tegelijkertijd in het gedetailleerde en
technische werkterrein van de eindtermen voor het onderwijs te mengen. Borging
van de eindtermen op het niveau van de ministeriële verantwoordelijkheid
en distantie ten aanzien van de uitwerking van de eindtermen, kan alleen worden
vormgegeven in de vorm van een zelfstandig bestuursorgaan.De taak van de commissie bestaat uit a) het vaststellen van de eindtermen,
b) het aanwijzen van opleidingen die geheel of gedeeltelijk voldoen aan de
eindtermen, voor zover deze opleidingen niet reeds zijn geaccrediteerd door
de NVAO, en c) het toetsen van de praktijkstage aan de mate waarin deze voldoet
aan de eindtermen. Deze commissie zal eindtermen vaststellen voor het accountantsberoep
die daarmee als referentiekader dienen voor de bachelor- en masteropleidingen,
de post-initiële trajecten en voor de praktijkstage. De commissie zal
zich daarbij richten op de beroepsprofielen die het NIVRA en de NOvAA hebben
opgesteld, zodat de eindtermen tot stand komen in overleg met deze beroepsorganisaties.
Bovendien ligt het in de rede dat de commissie bij het vaststellen van de
eindtermen in overleg treedt met de instellingen voor hoger beroepsonderwijs
en de universiteiten. Belangrijk is dat de eindtermen globaal en bestudeerbaar
zijn. Zie verder de toelichting op artikel 71, onderdeel K.De CEA krijgt de vorm van een zelfstandig bestuursorgaan. Vanuit het oogpunt
van de ministeriële verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de accountantsopleiding
is het van belang dat voldoende waarborgen bestaan voor de minister
om invloed uit te oefenen op het functioneren van de CEA. Deze waarborgen
zijn in dit wetsvoorstel gelegen in:• de benoeming door de minister van de voorzitter en de overige leden
van de CEA;• de mogelijkheid van het vernietigen van besluiten van de CEA;• de mogelijkheid tot het treffen van voorzieningen bij taakverwaarlozing;• de goedkeuring van het bestuursreglement en de tarieven van de
CEA.De CEA is een zelfstandig bestuursorgaan en valt daarmee onder de werking
van de Awb. De minister moet goedkeuring hechten aan het bestuursreglement
van de CEA. Ook hierop is de Awb van toepassing. Aan de CEA is in dit wetsvoorstel
geen rechtspersoonlijkheid toegekend. Gelet op de taak van de CEA is het niet
nodig dat de CEA een vermogen kan afzonderen. De CEA maakt onderdeel uit van
de rechtspersoon Staat der Nederlanden en is vermogensrechtelijk dus niet
zelfstandig waardoor de bekostiging via de begroting van het ministerie van
Financiën loopt. Eén van de gevolgen hiervan is dat de CEA zich
moet richten naar het regime van de Comptabiliteitswet 2001.Op 27 september 2000 is het wetsvoorstel Regels betreffende zelfstandige
bestuursorganen (Kaderwet zelfstandige bestuursorganen) aan de Tweede Kamer
der Staten-Generaal aangeboden1. Dit wetsvoorstel
geeft algemene regels voor de organisatie van zelfstandige bestuursorganen
en regels over het primaat van de politiek. Aangezien de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen nog niet tot wet is verheven en het niet valt te voorzien
op welk moment dit zal gebeuren, is het niet mogelijk reeds nu deze wet van
toepassing te verklaren op de CEA. Het is het voornemen dit te doen bij de
na de totstandkoming van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen in te dienen
invoeringswet.Wel is bij de redactie van de bepalingen die betrekking hebben op de instelling
van de CEA zoveel mogelijk rekening gehouden met de bepalingen van het wetsvoorstel
Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. Met name met de artikelen 6 tot en
met 9, 11 tot en met 16, 18, 23 en 32 van dat wetsvoorstel. Het is de bedoeling
dat de CEA hierdoor nauwelijks iets zal merken van de inwerkingtreding van
de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen omdat de bepalingen van het wetsvoorstel
inhoudelijk gezien niet afwijken van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen.In verband met de verantwoording die de minister moet afleggen over het
gevoerde beleid, worden er aan de minister bevoegdheden toegekend waardoor
hij toezicht kan uitoefenen op de wijze waarop de CEA haar taak uitoefent.
Dit toezicht is zodanig dat de CEA zelfstandig kan blijven functioneren, maar
er tegelijkertijd toch enige beïnvloeding vanuit de minister kan plaatsvinden.
Hierbij kan men denken aan de bepaling dat de minister de leden van de CEA
benoemt, schorst en ontslaat. Een andere waarborg om de kwaliteit van de CEA
te bewaken,is de bepaling dat de leden van het zelfstandige bestuursorgaan
geen nevenfuncties mogen bekleden die in strijd kunnen komen met een goede
taakuitoefening.Er zijn twee belangrijke bevoegdheden die de minister heeft om in te grijpen
in de werkwijze van de CEA. Dit is de bevoegdheid om besluiten van de CEA
in bepaalde gevallen achteraf te vernietigen en de bevoegdheid voorzieningen
te treffen ingeval van taakverwaarlozing door de CEA. Beide bevoegdheden kan
de minister slechts in beperkte gevallen inzetten. Vooral de «taakverwaarlozingsbepaling»
is een ultimum remedium omdat deze bevoegdheid al snel tegen het karakter
van een zelfstandig bestuursorgaan ingaat. Het wetsvoorstel bevat ook bepalingen
over de bevoegdheden van de minister met betrekking tot de financiële
sturing van het zelfstandig bestuursorgaan. Ten slotte heeft de minister de bevoegdheid om aan de benodigde informatie van de CEA te komen. De
CEA moet desgevraagd inlichtingen aan de minister verstrekken en de minister
kan ook zelf onderzoek doen naar het functioneren van de CEA. Daarnaast dient
de CEA ieder jaar een jaarverslag op te stellen.7.3 Transparantie van de accountantsverklaringHuidige situatie en functioneren regels voor transparantieAccountantsverklaringen worden afgegeven door accountants met de beschermde
titels registeraccountant (RA) en Accountant-Administratieconsulent (AA).
Beide titels houden verband met inschrijving bij de beroepsorganisaties het
NIVRA en de NOvAA. De bescherming van deze titels draagt bij aan vertrouwen
van het publiek in de accountantsverklaring. Dit wetsvoorstel ziet op de invoering
van onafhankelijk publiek toezicht door de AFM op de accountantsorganisatie
en stelt inhoudelijke hoofdnormen ten aanzien van de externe accountant die
aan die organisatie verbonden of daarbij werkzaam is. Omdat een accountant
niet in alle gevallen optreedt in zijn hoedanigheid van externe accountant,
zou invoering van een nieuwe titel «externe accountant», of enige
andere titel, juist resulteren in verwarring in plaats van leiden tot de beoogde
helderheid. Het voeren van een dergelijke titel zou onder meer de indruk kunnen
wekken dat deze accountant ook bij het uitvoeren van andere activiteiten dan
het verrichten van wettelijke controles in de zin van dit wetsvoorstel, onder
toezicht van de AFM zou staan.Ondanks het feit dat een beoordelingsverklaring en een samenstellingopdracht
een mindere mate van zekerheid verschaffen en een kleinere gebruikerskring
kennen, hebben zij wel degelijk een publiek belang. Het maatschappelijke verkeer
verwacht dat een accountant ook bij de uitvoering van deze werkzaamheden over
voldoende vakbekwaamheid beschikt om tot een gedegen oordeel te kunnen komen.
Daarom is een bredere bescherming van het accountantsberoep op zijn plaats.
Het met succes afronden van de opleiding volstaat niet om de titel RA of AA
te verkrijgen en te behouden. Voor een blijvend vakbekwaam handelen van een
accountant is het noodzakelijk dat onder meer de vakkennis bijgehouden wordt,
zoals ook in het huidige stelsel, met behulp van permanente educatie. Andere
overwegingen, zoals de integriteit, kunnen ook een rol spelen om tot een besluit
te komen over het niet langer mogen dragen van de titel RA of AA. In de praktijk
betekent dit dat uitsluitend diegenen die zich hebben aangesloten bij het
NIVRA en de NOvAA, en daarmee gehouden zijn aan de verordeningen en gedrags-
en beroepsregels van deze organisaties, de titel RA of AA kunnen voeren. Dit
leidt tot een handhaving van de bescherming van de titels RA en AA. Aanpassingen wettelijk kaderVanuit het oogpunt van transparantie is vereist dat een externe accountant
wordt verplicht om bij het afgeven van een accountantsverklaring expliciet
aan te geven dat hij in de hoedanigheid van externe accountant opereert en
dat hij dus – via de accountantsorganisatie waaraan hij verbonden of
waarbij hij werkzaam is – indirect onder toezicht van de onafhankelijke
publieke toezichthouder staat. Dit opdat voor het maatschappelijke verkeer
duidelijk is aan welke wettelijke eisen inzake vakbekwaamheid, onafhankelijkheid,
objectiviteit en integriteit de accountant voldoet. Daarnaast zal verplicht
worden gesteld dat de accountantsverklaring op persoonlijke titel wordt ondertekend.7.4 Onafhankelijkheid en objectiviteit van de accountantInleidingHet is van belang dat een accountant, wanneer hij voor een controlecliënt andere werkzaamheden verricht dan die ten behoeve van een wettelijke
controle, niet gehinderd wordt in zijn onafhankelijke oordeel in het kader
van zijn eigenlijke kerntaak: de controle op de jaarrekening. Onafhankelijkheid
en objectiviteit vormen twee belangrijke pijlers onder het accountantsberoep.
Het is in het belang van de accountant zelf om te voorkomen dat zijn klant,
de financiële markten of andere belanghebbenden, twijfelen aan zijn oordeel.
Vanzelfsprekend wordt de publieke functie van de accountantsverklaring ondergraven
indien de onafhankelijkheid van de accountant in zijn oordeelsvorming niet
buiten kijf staat.De onafhankelijkheidsnorm is objectief en abstract en vormt het ijkpunt
waaraan in een gegeven situatie de onafhankelijkheid van de externe accountant
wordt getoetst. De accountant dient in zijn oordeelsvorming geheel onafhankelijk
te zijn van de organisatie ten behoeve van wiens verantwoordingsinformatie
de verklaring wordt afgegeven. Directe of indirecte relaties met de controlecliënt,
van welke soort dan ook, mogen geen belemmering vormen voor de externe accountant
om geheel onafhankelijk tot een accountantsverklaring te komen. Daarbij is
de toetssteen de vraag of een andere externe accountant die handelt in overeenstemming
met hetgeen bij of krachtens dit wetsvoorstel is bepaald omtrent de onafhankelijkheid,
tot eenzelfde oordeel had kunnen komen of – voor zover geen accountantsverklaring
wordt afgegeven – zich in eenzelfde positie had kunnen plaatsen.Bestaande kader voor de onafhankelijkheid van de accountantHet kader voor de waarborging van de objectiviteit en onafhankelijkheid
van accountants is opgebouwd uit twee lagen: a) artikel 24, zesde lid, van
de verordening op de Gedrags- en Beroepsregels voor Accountants (ook wel:
GBA) en b) de Nadere voorschriften inzake de onafhankelijkheid van de accountant
(de Nadere voorschriften). Over objectiviteit is in de GBA voorgeschreven
dat accountants onpartijdig zijn in hun oordeel. Indien de accountant een
bijzonder belang vertegenwoordigt, is hij gehouden ervoor zorg te dragen dat
dit aan de betrokkenen bekend is. Dit houdt bijvoorbeeld in dat een externe
accountant geen verklaring zal kunnen afgeven aangaande een verantwoording
die is gedaan door of mede door hemzelf of een persoon tot wie hij in een
nauwe persoonlijke relatie staat of een persoon met wie hij onder gemeenschappelijke
naam optreedt. Over de eis van onafhankelijkheid is in de GBA als hoofdbepaling
opgenomen dat een accountant onafhankelijk is van zijn opdrachtgever en van
de verantwoordingsplichtige. Hierbij zijn geen specifieke combinaties van
controle- en advieswerkzaamheden bij dezelfde cliënt verboden. Wel zijn
er enkele specifieke verbodsbepalingen opgenomen die gericht zijn op het risico
van een te grote afhankelijkheid van de accountant ten opzichte van de controlecliënt
samenhangend met persoonlijke, zakelijke of financiële relaties. Per
1 januari 2003 is de Aanbeveling van de Europese Commissie van 16 mei
2002 inzake de onafhankelijkheid van de met de controle belaste accountant1 in de Nadere voorschriften geïmplementeerd.Aanbeveling Europese CommissieDe Europese Commissie heeft in haar aanbeveling de professionele verantwoordelijkheid
van de beroepsbeoefenaar als uitgangspunt genomen. Ook aan andere partijen
wordt uiteraard een rol toegekend in de bewaking van de onafhankelijkheid.
Benoemd is de verantwoordelijkheid van de controlecliënt. Aanvullend
bevat de aanbeveling vergelijkbaar met de Nadere voorschriften specifieke
maatregelen, die noodzakelijk zijn in een aantal specifiek benoemde situaties
waar de algemene waarborgen niet toereikend zijn om de afhankelijkheidsrisico's
in voldoende mate te waarborgen. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen vijf verschillende soorten afhankelijkheidsrisico's
die een rol kunnen spelen bij de uitvoering van de controle door de externe
accountant:• Het risico als gevolg van belangenverstrengeling of eigenbelang;• Het risico als gevolg van zelftoetsing;• Het risico als gevolg van belangenbehartiging;• Het risico als gevolg van te grote mate van vertrouwdheid of vertrouwen;• Het risico als gevolg van intimidatie.Bij de inschatting van het afhankelijkheidsrisico bij een controleopdracht
is het gezichtspunt van de gebruiker – als direct aanwijsbare categorie
binnen het maatschappelijk verkeer- het uitgangspunt.ZelftoetsEen zelftoets vormt het instrument waarmee de externe accountant dient
aan te tonen dat hij onafhankelijk tot een oordeel heeft kunnen komen. Het
verrichten van een zelftoets op onafhankelijkheid betekent echter niet dat
in een eventueel tuchtrechtsgeding de eventuele afhankelijkheid van de externe
accountant niet aan de orde kan komen.Aanpassingen wettelijk kaderDit wetsvoorstel scherpt de onafhankelijkheid aan en voorziet in een actiever
handhaven. Zie ook de toelichting op de artikelen 17, 18, 19 en 23 van dit
wetsvoorstel. Artikel 17 bevat een algemene norm gericht tot de accountantsorganisatie
met betrekking tot hun onafhankelijkheid en het aanvaarden van andere opdrachten
van een controlecliënt. Artikel 18 bevat een tweetal specifieke voorschriften
met betrekking tot het verrichten van combinaties van werkzaamheden bij organisaties
van openbaar belang. Artikel 19 geeft een roulatietermijn voor belangrijke
personen in een controleteam. Tot slot bevat artikel 23 een tweetal generieke
beroepsethische normen (onafhankelijkheid en objectiviteit) waaraan externe
accountants zich dienen te houden omwille van het publieke belang.Indien het fijnmazig stelsel van de aanbeveling onvoldoende tot uitdrukking
wordt gebracht in de verordeningen van de beroepsorganisaties, zullen langs
de lijnen van de aanbeveling of de daarvoor in de plaats tredende voorgenomen
richtlijn inzake de wettelijke accountantscontrole van jaarrekeningen en geconsolideerde
jaarrekeningen1, bij of krachtens een algemene
maatregel van bestuur regels worden gesteld. Deze regels hebben betrekking
op de onderscheiden en hierboven geduide risicogebieden en kunnen aanvullen
zijn op de in de voorgenomen richtlijn voorgeschreven minimumniveau van maatregelen.
Overigens is de huidige aanbeveling geheel overgenomen in de GBA. Het stellen
van regels bij of krachtens algemene maatregel van bestuur zal dan ook aangewezen
zijn indien de voorgenomen richtlijn onvoldoende uitvoering krijgen in de
zelfregulering dan wel indien aanvullende – stringentere – eisen
niet of onvoldoende doorgang vinden in de zelfregulering. Toetssteen is telkens
de waarborging van de onafhankelijkheid van de accountant bij zijn oordeelsvorming
ten aanzien van het geven van accountantsverklaringen.Hierbij wordt aangetekend dat het denken over de onafhankelijkheid van
de externe accountant en over de in dat kader te stellen regels en aan te
reiken instrumenten – met de zelftoets als belangrijkste instrument –
sterk in ontwikkeling is. 8. Tuchtrechtspraak8.1 InleidingHet toezicht op accountantsorganisaties is in beginsel preventief van
aard. Zie voor het toezicht paragraaf 6.3 van deze toelichting. Uitgangspunt
is dat een externe accountant uiteindelijk een verklaring omtrent een controle
afgeeft. Indien de externe accountant zich gedraagt in strijd met de bepalingen
bij of krachtens dit wetsvoorstel, is hij onderworpen aan tuchtrechtspraak.
Hiertoe wordt een accountantskamer in het leven geroepen.8.2 De accountantskamerDe wetgever kan tuchtrechtspraak instellen in de gevallen dat zij bij
de regeling ervan het algemeen belang betrokken acht of omdat zij de voorziene
tuchtstraffen van zeer zware aard acht1. Indien
de overheid de keuze maakt voor het instellen van tuchtrecht, volgt uit artikel
113, tweede lid, van de Grondwet dat dit bij wet wordt geregeld. De tuchtstraffen,
tegenwoordig wordt eerder gesproken van tuchtmaatregelen, ten aanzien van
accountants variëren in zwaarte van een berisping tot een doorhaling
van de inschrijving van de accountant. Bij dit laatste komt het erop neer
dat betrokkene niet meer als zodanig werkzaam mag zijn. Een zeer zware sanctie
derhalve. Het bij wet regelen van tuchtrecht ten aanzien van de publieke taak
van de externe accountant wordt daarom wenselijk geacht.Bij regeling van tuchtrechtspraak voor de externe accountant is het de
vraag of het wenselijk zou zijn het tuchtrecht zoals dat is opgenomen in de
Wet RA en de Wet AA intact te laten. Van oudsher voorzien beroepsorganisaties
in tuchtrecht in eigen geleding. Gezien het publieke belang van – onder
meer – accountants heeft de wetgever voorzien in extra waarborgen ten
aanzien van de inrichting en werkwijze van de tuchtrechter. Uit de evaluatie
van de accountantswetgeving is echter naar voren gekomen dat het repressieve
systeem in de Wet AA en de Wet RA leidt tot een beperkt aantal repressieve
optredens jegens accountants. Zoals reeds in de brief over de evaluatie van
de accountantswetgeving van 19 februari 2003 is geformuleerd, is het
sanctiebeleid het sluitstuk van effectief toezicht. De onafhankelijkheid van
de rechtsprekende instantie dient dan ook buiten iedere vorm van twijfel te
staan. De raden van tucht in hun huidige vorm worden in de publieke opinie
echter gezien als verbonden aan de beroepsorganisaties en daardoor als «recht
in eigen kring».Het past in de keuzen die het wetsvoorstel maakt het tuchtrecht ten aanzien
van externe accountants weg te halen uit het domein van het NIVRA en de NOvAA.
Dit is de zuiverste oplossing, die niet is ingegeven door het niet of vermeend
niet functioneren van de bestaande tuchtrechters. Aangezien ook andere werkzaamheden
van registeraccountants en Accountants-Administratieconsulenten het publiek
belang raken, is ervoor gekozen de volgende werkzaamheden van de accountant
onder het bereik van het tuchtrecht te brengen:a. de werkzaamheden van een externe accountant betreffende de totstandkoming
of de uitvoering van een opdracht tot het verrichten van wettelijke controles;b. de werkzaamheden van een registeraccountant of een Accountant-Administratieconsulent
betreffende de totstandkoming of de uitvoering van een opdracht tot de beoordeling
van een financiële verantwoording, het verrichten van vrijwillige controles
dan wel van taken die de wet aan hem heeft opgedragen. Het tuchtrecht voor accountants zal in een apart wetsvoorstel worden ondergebracht.
Dit wetsvoorstel zal voorzien in bepalingen ten aanzien van de tuchtrechtelijke
maatregelen, bepalingen inzake het tuchtgerecht, het tuchtgeding in eerste
aanleg, het beroep tegen de uitspraak van het tuchtgerecht en de tenuitvoerlegging
van de uitspraken van het tuchtgerecht en van de hoger beroepsinstantie. Teneinde
de tuchtzaken in eerste aanleg te behandelen zal in Zwolle een accountantskamer
worden ingesteld. Vanuit de rechtbank Zwolle-Lelystad zullen rechterlijke
ambtenaren en rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast werkzaam zijn
in de accountantskamer. Tegen het oordeel van de accountantskamer zal hoger
beroep openstaan bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Ook zal
worden voorzien in de mogelijkheid dat de AFM de accountantskamer verzoekt
een accountant jegens wie het vermoeden bestaat dat deze zich schuldig heeft
gemaakt aan een zeer ernstig vergrijp, gedurende de periode dat de accountantskamer
de zaak behandelt op non-actief te stellen. Indien de accountantskamer het
verzoek van de AFM honoreert, komt dit erop neer dat de accountant geen werkzaamheden
ten aanzien van de wettelijke controle mag verrichten.De Minister van Financiën draagt de kosten die voortvloeien uit dit
wetsvoorstel en het bovengenoemde wetsvoorstel tuchtrechtspraak accountants.
Het betreft hier de kosten voor de rechtbank Rotterdam, de kosten voor het
College van Beroep voor het bedrijfsleven en de kosten voor de accountantskamer.
In dit wetsvoorstel is in beginsel een belangrijke rol toebedacht aan de zelfregulering
bij het bewaken van de kwaliteit binnen accountantsorganisaties en de kwaliteit
van de door externe accountants afgegeven accountantsverklaringen. Enerzijds
rust een expliciete verantwoordelijkheid op de NOvAA en het NIVRA voor de
door hen ingeschreven Accountants-Administratieconsulenten respectievelijk
registeraccountants. Anderzijds krijgen de accountantsorganisaties een zorgplicht
voor het functioneren van de aan hen verbonden en voor hen werkzame externe
accountants. Uitgangspunt is dat het NIVRA, de NOvAA en de accountantsorganisaties
door kwaliteitsbewaking eigen kring in staat zijn het aantal incidenten en
aan de rechter voorgelegde zaken te beperken. Bij de ramingen voor de kosten
voor de rechtspraak is uitgegaan van de aantallen tuchtrechtgedingen die de
afgelopen vijf jaar aanhangig zijn gemaakt, het aantal zaken dat in eerste
en appelinstantie is afgedaan alsmede de ervaringscijfers van de AFM bij de
bestuursrechtelijke handhaving van toezichtwetten. Concrete ervaringscijfers
ontbreken. Omdat de belasting van de rechtbank Rotterdam, de accountantskamer
en het College van Beroep voor het bedrijfsleven om die reden niet geheel
te overzien is, zal na twee jaar een onderzoek plaatsvinden om na te gaan
of de raming van het aantal zaken juist is geweest en wat de uitkomsten van
deze zaken is geweest. Hiertoe zullen de AFM en de accountantskamer het aantal
zaken bijhouden. Vijf jaar na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel en het
wetsvoorstel tuchtrechtspraak accountants zal een evaluatie van beide wetsvoorstellen
plaatsvinden.In het voorgenomen wetsvoorstel tuchtrechtspraak accountants zal worden
opgenomen dat de Minister van Financiën de kosten van de accountantskamer –
waaronder mede verstaan de vacatiegelden – rechtstreeks zal voldoen.
Vervolgens zal worden voorgesteld dat bij algemene maatregel van bestuur regels
kunnen worden gesteld over de wijze en de voorwaarden waaronder de kosten
van de accountantskamer worden voldaan. De accountantskamer zal de Minister
van Financiën jaarlijks een jaarverslag met een verantwoording van de
besteding van de toegekende middelen doen toekomen. De kosten van de rechtbank
te Rotterdam en het College van Beroep voor het bedrijfsleven vormen een onderdeel
van de door de Minister van Justitie gehanteerde bekostigingssystematiek van
de rechtspraak. De beroepsgroep dient zelf te waarborgen dat de werkzaamheden die een
accountant verricht en waar geen publiek belang mee gemoeid is, op een correcte
wijze geschieden. Accountants verrichten tal van werkzaamheden die eerder
een privaat dan een publiek belang vertegenwoordigen. Het is in eerste instantie
aan het NIVRA en de NOvAA ervoor te zorgen dat werkzaamheden die een privaat
belang vertegenwoordigen op een correcte wijze worden uitgeoefend. Een belangrijke
waarborg hiervoor vormt een klachtenregeling. Via een klachtenregeling kunnen
particulieren en rechtspersonen klagen over werkzaamheden met een privaat
belang. De klachtenregeling zal betrekking hebben op de kwaliteit van de verrichte
werkzaamheden van accountant. Indien een klacht gegrond wordt verklaard kunnen
het NIVRA en de NOvAA (of de klachtencommissie) besluiten het oordeel van
de klachtencommissie te publiceren. Dit zal een belangrijk signaal zijn naar
de vakgenoten.In het geval dat blijkt dat tegen een bepaalde accountant veelvuldig klachten
worden ingediend, die ook gegrond worden verklaard, zal dit voor de voorzitter
van het NIVRA dan wel de voorzitter van de NOvAA aanleiding kunnen vormen
deze accountant hierop aan te spreken. Verwacht mag worden dat hiervan een
zekere preventieve werking zal uitgaan. Indien mocht blijken dat ten aanzien
van bepaalde werkzaamheden van accountants die niet uit de wet voortvloeien,
veelvuldig klachten worden ingediend die gegrond worden verklaard, kan dit
voor de beroepsorganisaties een signaal zijn dat het raadzaam is dat accountants
zich niet met dergelijke werkzaamheden inlaten. Via de verordenende bevoegdheid
kan hiertegen opgetreden worden. Dit kan bijvoorbeeld door aan te geven dat
het niet toegestaan is als accountant dergelijke werkzaamheden te verrichten.In het voorgenomen wetsvoorstel inzake tuchtrechtspraak voor accountants
zal een bepaling worden opgenomen waardoor het voor de voorzitters van het
NIVRA en de NOvAA ook ten aanzien van werkzaamheden met een privaat belang
mogelijk zal zijn een tuchtzaak aanhangig te maken bij de accountantskamer.
Ook in de hiervoor onder punt a genoemde gevallen die bijvoorbeeld de werkzaamheden
van een accountant met betrekking tot emissieprospectussen betreffen, kunnen
de voorzitters van het NIVRA en de NOvAA een zaak aanhangig maken bij de accountantskamer.
Dit zal het geval zijn indien hen gebleken is van ernstige feiten of omstandigheden
die betrekking hebben op de integriteit of de vakbekwaamheid van een accountant.
Deze mogelijkheid doet recht aan de wettelijke taakomschrijving van de (publiekrechtelijke)
beroepsorganisaties, waartoe mede behoort de zorg voor de eer van de stand
van accountants. Een accountant die veelvuldig of op ernstige wijze het verkeerde
pad bewandelt ten aanzien van werkzaamheden met een privaat belang, kan schade
toebrengen aan het vertrouwen dat verbonden is aan de beroepsgroep van accountants
als zodanig. Indien de klachtenregeling of een interventie van de voorzitter
van het NIVRA of de NOvAA er niet toe leiden dat de betrokkene zich gedraagt
zoals een goed accountant betaamt en het gedrag van de accountant van dien
aard is, dat ernstige vrees bestaat voor de integriteit of vakbekwaamheid
van de betrokken accountant, dan bestaat behoefte aan een toets door de accountantskamer.
Het publiek belang is ermee gediend dat een accountant, bij wie naar het oordeel
van de voorzitter van het NIVRA dan wel de NOvAA ernstige vrees bestaat ten
aanzien van de vakbekwaamheid of integriteit, voor de tuchtrechter gebracht
kan worden. Deze accountant kan immers ook werkzaamheden verrichten waar wel
een publiek belang mee gemoeid is. Het is in dit kader een belangrijke waarborg
dat in een geval als hiervoor genoemd, de accountantskamer een oordeel kan
vellen. Dit kan ertoe leiden dat de accountantskamer oordeelt dat betrokkene
niet meer als accountant werkzaam mag zijn. Civielrechtelijke geschillen (zoals over de hoogte van het te factureren
bedrag) zouden door een geschillencommissie via een bindende advisering kunnen
worden behandeld. De NOvAA en het NIVRA hebben ieder een Raad voor de Geschillen
die uitspraak doet in dergelijke geschillen, die ter zake van de beroepsuitoefening
tussen leden onderling dan wel tussen leden en derden zijn gerezen,1 ten aanzien van werkzaamheden met een publiek en een
privaat belang. Het NIVRA heeft al sinds 1968 een Raad voor Geschillen. Dit
leidt tot een ontlasting van de burgerlijke rechter en tot een lagere drempel;
partijen zijn immers niet gehouden tot verplichte inschakeling van een advocaat.9. Effecten voor het bedrijfslevenInleidingDit wetsvoorstel heeft als primaire doel het herstel van het vertrouwen
in het accountantsberoep door middel van het vormgeven van publiek onafhankelijk
toezicht op het functioneren van accountantsorganisaties en de daaraan verbonden
externe accountants. In deze paragraaf worden de neveneffecten in beeld gebracht
om te voorkomen dat de hoofddoelstelling van de regelgeving onbedoeld wordt
ondergraven.Bij het opstellen van het wetsvoorstel is geanticipeerd op het richtlijnvoorstel
van de Europese Commissie inzake de wettelijke controle van jaarrekeningen
en geconsolideerde jaarrekeningen2. Dit richtlijnvoorstel
is vergelijkbaar van aard als onderliggend wetsvoorstel, namelijk een raamwet
waarin de belangrijkste principes als relatief open norm zijn opgenomen.De uitvoering van het toezicht wordt zoveel mogelijk overgelaten aan het
NIVRA en de NOvAA om het toezicht te optimaliseren en extra lasten te beperken.
Ook zullen de bestaande verordeningen van de beroepsorganisaties grotendeels
invulling geven aan de hoofdnormen, zoals opgenomen in de wet. Hierdoor zal
dit wetsvoorstel weinig extra administratieve lasten met zich meebrengen.
De AFM zal zich in het toezicht met name concentreren op de accountantsorganisaties
die organisaties van openbaar belang (ook: OOB) controleren. Aanvullende regels
en eventuele extra administratieve lasten zullen vooral van toepassing zijn
op deze accountantsorganisaties. De aanvullende regels zullen na overleg tussen
de minister en de beroepsorganisaties worden uitgewerkt.De vormgeving van het toezicht zal in het platform toezicht accountantsorganisaties
worden uitgewerkt. In beide gevallen is de inbreng van de beroepsgroep van
fundamenteel belang. De verwachting is dat hierdoor de extra administratieve
lasten, dankzij de aansluiting bij bestaande verordeningen, regels en kwaliteitsborgingsystemen
in eigen kring, beperkt kunnen blijven.BedrijfseffectenDit wetsvoorstel richt zich op accountantsorganisaties die wettelijke
controles uitvoeren en brengt derhalve strikt genomen alleen voor deze bedrijven
effecten met zich. Uit de reacties op het consultatiedocument3 van een eerdere proeve van wet van dit wetsvoorstel blijkt dat ook
accountantsorganisaties die vrijwillige controles of andersoortige werkzaamheden
uitvoeren een vergunning zullen aanvragen. Een overweging kan zijn dat met
een vergunning de doorgroei naar grotere (controle)cliënten soepeler
verloopt. Hierbij speelt mee dat een vergunning in de perceptie van de klanten
van de accountantsorganisatie een extra waarborg kan inhouden ten aanzien
van de kwaliteit van de accountantsorganisatie. Indirect heeft dit wetsvoorstel mogelijkerwijs ook gevolgen voor de controlecliënten.
Het wetsvoorstel brengt voor de accountantsorganisaties toerekenbare kosten
met zich mee, die zouden kunnen worden doorbelast. Tegenover deze mogelijke
doorbelasting van kosten staat het voordeel voor de controlecliënten
dat de kapitaalmarkten een steviger gegrondvest vertrouwen zullen hebben in
de door hen afgegeven financiële verantwoordingen. Hierdoor kunnen zij
tegen lagere kosten financiering aantrekken. Dit voordeel is moeilijk te becijferen,
maar gegeven een marktkapitalisatie van enkele honderden miljarden euro's
alleen al van op Euronext verhandelde aandelen loopt iedere verlaging van
financieringskosten al snel in zeer grote bedragen.Aantal door het wetsvoorstel geraakte bedrijvenEen onderscheid kan worden gemaakt tussen het aantal accountantsorganisaties
dat op basis van de reikwijdte – de wettelijke controle – een
vergunning zal moeten aanvragen enerzijds, en het aantal accountantsorganisaties
dat daadwerkelijk een vergunning zal aanvragen anderzijds. In beide gevallen
kan worden uitgegaan van onderstaande tabel als uitgangspunt voor een voorzichtige
schatting van het aantal door het wetsvoorstel geraakte bedrijven. Strikt
genomen brengt het wetsvoorstel alleen voor de organisaties die verplicht
een vergunning moeten aanvragen administratieve lasten met zich mee. De kosten
voor de overige organisaties worden in principe vrijwillig gemaakt. Desondanks
zal onderstaand ook een schatting van deze kosten worden gemaakt. Branchesegmentatie AantalWereldwijde organisaties4 Nationale organisaties10Regionale en lokale organisaties2 846Totaal accountantsorganisaties2 860Bron: Sectorstudie Acccountancy INGDe beursgenoteerde en grote ondernemingen zullen hun controleopdrachten
naar verwachting vooral gunnen aan de wereldwijde en grotere nationale spelers,
14 in totaal. Dit is overigens een volledig vrije keuze die vanuit de markt
tot stand komt. Controleopdrachten bij middelgrote ondernemingen en instellingen
zullen ongetwijfeld ook door regionale en eventueel lokale spelers op de accountantsmarkt
kunnen worden uitgevoerd. Het aantal accountantsorganisaties dat een wettelijke
controle uitvoert en derhalve om die reden verplicht is om een vergunning
aan te vragen, zal volgens opgave vanuit de markt zelf maximaal zo'n 200 bedragen.Ook hier is het de markt die kiest. Het is moeilijk om een goede inschatting
te maken van het aantal accountantskantoren dat daadwerkelijk een vergunning
zal aanvragen. Duidelijk is wel dat iedere accountantsorganisatie die aan
de gestelde eisen voldoet voor een vergunning in aanmerking zal komen. Gegeven
het feit dat een vergunning als belangrijk gezien lijkt te worden in de beeldvorming
over de accountantsorganisatie, is het mogelijk dat relatief veel accountantsorganisaties
een vergunning zullen aanvragen. In een maximaal scenario kan er bij wijze
van illustratie van worden uitgegaan dat 50% van de accountantsorganisaties
een vergunning zal aanvragen, hetgeen resulteert in zo'n 1400 vergunningaanvragen.Meest waarschijnlijke aard en omvang van de kosten en
baten van het wetsvoorstelDe baten voor de accountantsorganisaties van het wetsvoorstel zijn onder
te verdelen in directe en indirecte baten. De directe baten vloeien voort
uit het effect dat met het wetsvoorstel wordt beoogd, namelijk
dat een effectief systeem ontstaat waarmee niet goed functionerende partijen
van de accountantsmarkt kunnen worden geweerd, hetgeen zal bijdragen aan een
verbeterde reputatie van de accountant. Het herstellen van het vertrouwen
in de accountantsverklaring zal tot gevolg hebben dat de financiële markten
beter gaan werken, het vertrouwen van de belegger op deze markten stijgt en
daarmee ook het vertrouwen in de accountantsorganisaties. Evident is dat de
baten van een dergelijk herstel van vertrouwen in de kapitaalmarkten vooral
macro-economisch van aard zijn.De indirecte baten hangen samen met de regelgeving in het buitenland en
zijn dan ook vooral van toepassing op de accountantsorganisaties met internationaal
opererende controlecliënten. Deze accountantsorganisaties, die ook de
meeste kosten dragen, zouden zonder het wetsvoorstel geconfronteerd worden
met de effecten van onder andere de Amerikaanse Sarbanes-Oxley Act. Invoering
van het onafhankelijke toezicht door de AFM maakt «home country control»
mogelijk, waardoor inmenging van buitenlandse toezichthouders vermeden kan
worden. Een groot deel van de hieronder beschreven kosten zouden zonder toezicht
door de AFM in veelvoud moeten worden gemaakt, mede door bijvoorbeeld de benodigde
vertalingen van allerlei relevante stukken. Daarnaast kan worden opgemerkt
dat de kosten waartoe het wetsvoorstel expliciet verplicht in grote mate zullen
overlappen met wat een zorgvuldige accountantsorganisatie reeds nu uit eigen
beweging zal doen.Om de administratieve lasten zoveel mogelijk te beperken is bij het opstellen
van het wetsvoorstel gezocht naar een modus waarin de bestaande regelgeving
vanuit de openbare lichamen maximaal tot haar recht kan komen. In de praktijk
betekent dit dat het normenkader voor een groot deel zal zijn ingevuld door
de bestaande verordeningen van de beroepsorganisaties, in ieder geval zolang
de inhoud overeenkomt met de door de wetgever gewenste invulling van de wettelijke
eisen. Hierdoor zal de extra administratieve last die van de wet en de algemene
maatregelen van bestuur zal uitgaan van zeer beperkte omvang zijn.De administratieve lasten, ofwel kosten van het wetsvoorstel, zijn onderstaand
verder uitgewerkt. Er is bij de berekening van de administratieve lasten uitgegaan
van de volgende veronderstellingen.• 50 accountantsorganisaties zullen controles uitvoeren bij OOB's;• in totaal 200 accountantsorganisaties dienen een vergunning aan
te vragen op basis van de uitvoering van wettelijke controles;• in totaal 1400 accountantsorganisaties zullen daadwerkelijk een
vergunning aanvragen;• bij accountantsorganisaties die OOB's controleren, wordt gerekend
met het maximale bedrag aan administratieve lasten dat uit de schattingen
naar voren komt;• bij de overige accountantsorganisaties wordt gerekend met een percentage
van 10 procent van dit bedrag.Overigens is het volledig aan de markt tot welke activiteiten hij zich
richt. Aangezien sprake is van een normale marktdynamiek, waarin accountantsorganisaties
zich met een veelheid aan activiteiten bezighouden, is hierbij geen sprake
van een formele scheiding tussen marktsegmenten.VergunningplichtDe kosten ter verkrijging van de vergunning (leges) zullen naar verwachting
aanzienlijk variëren met de omvang van de accountantsorganisaties. Voor
de grotere accountantsorganisaties zal de toezichthouder voordat tot vergunningverlening
kan worden overgegaan een uitgebreider onderzoek dienen uit te voeren. Ervaringscijfers1 van de AFM resulteren in verwachte gemiddelde
kosten voor een vergunningaanvraag van ongeveer een bedrag van € 18 000,–.
In het Wte-toezicht wordt bij een vergunningaanvraag de AO/IC-beschrijving
met achterliggende documentatie, als ook de organisatiestructuur beoordeeld.
De kosten hiervoor bedragen gemiddeld € 12 000,–. De
kosten voor het toetsen van twee bestuurders op betrouwbaarheid (à € 1390,–)
en deskundigheid (à € 1350,–) bedragen zo'n € 6 000,–.
Een dergelijk omvangrijk onderzoek zal met name uitgevoerd dienen te worden
bij accountantsorganisaties die OOB's controleren.Voor de kleinere accountantsorganisaties volstaat – gegeven het
lagere risicoprofiel – een minder omvangrijk onderzoek. Door de grote
betrokkenheid van het NIVRA en de NOvAA bij de kwaliteitsborging binnen accountantsorganisaties
die geen OOB's controleren, in combinatie met het feit dat lidmaatschap bij
een van beide beroepsorganisaties voor de persoon van de accountant volstaat
voor de toelating als externe accountant, zal wellicht kunnen worden volstaan
met een minder zware procedure tot vergunningverlening. Dit zou tot gevolg
hebben dat de kosten voor vergunningverlening in dergelijke gevallen aanzienlijk
kunnen dalen. Een 10 procent van eerder genoemde €18 000,–,
dus €1 800,– is een goede streefwaarde. Het zal mede afhangen
van de vormgeving van het toezicht dat in het platform toezicht accountantsorganisaties
nader zal worden uitgewerkt, hoe een minder zware procedure tot vergunningverlening,
die recht doet aan de verantwoordelijkheid van de toezichthouder, maar waar
mogelijk feitelijk veel werkzaamheden vanuit de beroepsorganisaties plaatsvinden,
gerealiseerd kan worden. Dit resulteert op basis van bovengenoemde veronderstellingen
in totale legeskosten van € 1,2 miljoen bij 200 vergunningaanvragen
(50 maal € 18 000 + 150 maal € 1800) en € 3,3
miljoen bij 1400 vergunningaanvragen (50 maal € 18 000 + 1350
maal € 1800).De precieze omvang van de leges zal dus mede afhankelijk zijn van de mate
waarin de beroepsgroep zelf actief bijdraagt aan het toezicht op de kwaliteit
van de accountantsorganisaties. Significante bijdragen van marktpartijen aan
het voorbereidende werk en het uitvoeringstraject bij de vergunningverlening
kunnen tot gevolg hebben dat het werkproces van de AFM aanzienlijk efficiënter
kan worden ingericht. Het belangrijkste aspect bij de verlening van een vergunning
zal naar verwachting schuilen in de «ex ante»-beoordeling van
de bedrijfsvoering van de accountantsorganisatie. Mogelijkerwijs kan in geval
van recente toetsing door bijvoorbeeld het NIVRA-orgaan Commissie Toetsing
Kwaliteit (her)toetsing door de AFM bij de vergunningaanvraag op dit element
bij de lagere risicogroepen achterwege blijven. In bepaalde omstandigheden
kan (her)toetsing door de AFM toch noodzakelijk zijn; daar staat tegenover
dat in bepaalde gevallen overgegaan kan worden tot vergunningverlening zonder
een vorm van «ex ante»-toetsing. Over dergelijke vragen zal bovengenoemd
platform zich gaan buigen.Vergunningplichtige accountantsorganisaties zullen daarnaast kosten moeten
maken bij de administratieve voorbereiding en begeleiding van de vergunningaanvraag.
Rekening is gehouden met het feit dat al sprake is van een hoogwaardig bestand
van accountantsorganisaties. Immers, accountantsorganisaties kunnen bij uitstek
geacht worden hun eigen organisatie en met name de kwaliteitsbeheersing goed
onder controle te hebben. Daardoor zullen zij materieel naar verwachting weinig
nieuwe maatregelen dienen te treffen. De te maken kosten zullen dan ook vooral
samenhangen met de begeleiding van de AFM bij de beoordeling van relevante
documenten. Gegeven het feit dat de AFM zich vooral zal richten op de accountantsorganisaties
die OOB's controleren, zullen met name zij met deze kosten geconfronteerd
worden. Naar schatting zal de leidinggevende, een partner in
het bedrijf van een accountantsorganisatie – afhankelijk van de complexiteit
van de organisatie – hieraan 10 tot 20 uur besteden, wat neerkomt op
een kostenpost van € 2750–€ 5500 (10–20 maal € 275)1,2. Daarnaast
zal een assistent hier 20–60 uur aan besteden (20–60 maal € 100
= € 2000–€ 6000) en zal deze zich bij laten staan
door een secretarieel medewerker voor 5–15 uur (5–15 maal € 40
= € 200–€ 600). In totaal komt dit neer op een bedrag
van ongeveer € 5 000 – € 12 000. Ook voor
de grote vier wereldwijd opererende accountantsorganisaties is verondersteld
dat zij hun organisatiestructuur reeds eerder inzichtelijk hebben gemaakt
voor derden, mede als gevolg van de Sarbanes-Oxley Act. Gegeven de mogelijke
complexiteit en omvang van de organisatie(-structuur) zal deéénmalig
kostenpost hoger kunnen zijn. Als ruime marge kan uitgegaan worden van een
eenmalige extra last van nog eens tweemaal eerder genoemde € 12 000.Bij de beoordeling van de kleinere accountantsorganisaties geldt weer
dat de AFM zeer veel terughoudender zal kunnen zijn. Streefwaarde is wederom
dat de kosten tot 10% van bovengenoemde bedragen beperkt kunnen blijven, derhalve
tot € 500,– tot € 1200,–.Bij 200 vergunningaanvragen resulteert dit in een eenmalige administratieve
last voor het bedrijfsleven van € 876 000,– (4 maal € 36 000,–
+ 46 maal € 12 000,– + 150 maal € 1200,–).
Bij het aantal van 1400 vergunningaanvragen, omdat
zij – direct, dan wel indirect – worden geraakt door het wetsvoorstel,
wordt het bedrijfsleven een totale eenmalige administratieve last opgelegd
voor een bedrag van ongeveer € 2,3 miljoen (ex leges). Deze laatste
(hogere) administratieve last is dan een indirect (onverplicht) gevolg van
dit wetsvoorstel.Naast de leges wegens vergunningverlening zal de AFM de vergunninghouders
jaarlijks een heffing in rekening brengen in verband met het doorlopende toezicht
op de naleving van dit wetsvoorstel. De jaarlijkse kosten voor doorlopend
toezicht bedragen, gebaseerd op de begroting van de AFM van 2004 en verder,
op basis van verschillende scenario's in totaal tussen de € 4 mln.
en € 6 mln. De aanloopkosten voor het opstarten van het toezicht
op accountantsorganisaties zijn geraamd op € 3 mln.3 In het platform toezicht accountantsorganisaties zal nader worden
bezien hoe het toezicht gefinancierd kan worden. Hierbij zal zoveel mogelijk
aangesloten worden bij de systematiek zoals neergelegd in het bij brief van
1 juli 2003 aan de Tweede Kamer gezonden rapport met aanbevelingen voor
een herziening van het financieel toezicht.4
In de nieuwe financieringssystematiek per 1 januari 2004 financiert de
rijksoverheid deels de handhavingskosten van toezichttaken. Marktpartijen
betalen op basis van het profijtbeginsel zelf de afzonderlijk toerekenbare
toezichtkosten en de kosten van het doorlopende toezicht. Deze kosten zijn
overigens geen administratieve lasten, maar worden aangemerkt als directe
toezichtkosten. Voor een volledig overzicht zijn ze hier desondanks opgenomen.De structurele kosten die gepaard gaan met de naleving van de normen die
in het wetsvoorstel zijn opgenomen worden hieronder toegelicht.Eisen aan de accountantsorganisatie \ {begin }Het antwoord
op de vraag of, en in welke mate, de eisen die worden gesteld aan de accountantsorganisatie
significante gevolgen zullen hebben voor alle accountantsorganisaties hangt
grotendeels af van de uitwerking die deze bepalingen krijgen in lagere regelgeving.
De hoofdnormen in het wetsvoorstel zijn grotendeels uitgewerkt in bestaande
verordeningen van de beroepsorganisaties. Zo hebben de eisen met betrekking
tot de stelsels van kwaliteitsbeheersing ook reeds een basis in bestaande
verordeningen, die door de verschillende accountantsorganisaties naar eigen
inzicht verder zijn uitgewerkt. Het ministerie van Financiën en de beroepsorganisaties
zullen zich mede gaan buigen over de eventueel benodigde verdere uitwerking
van deze bestaande verordeningen met betrekking tot de kwaliteitsbeheersing.
Een eerste overleg daartoe – het overleg beroepsreglementering –
is daartoe ingericht. Daar de beroepsgroep is vertegenwoordigd in dit overleg
zal de uitwerking in de huidige praktijk naar verwachting grote overeenkomsten
vertonen met de uitwerking zoals voorgesteld door het overleg beroepsreglementering.
De aanvullende administratieve lasten zullen dan ook vrijwel nihil zijn. Wellicht
dienen de accountantsorganisaties die OOB's controleren hun stelsels op onderdelen
aan te passen. Momenteel is daar nog geen inzicht in.Er kan derhalve worden gesteld dat hetgeen waartoe afdeling 3.1 van het
wetsvoorstel verplicht in het algemeen zal overlappen met de basiseisen in
de bestaande verordeningen, waaraan een zorgvuldige accountantsorganisatie
nu reeds verdere invulling geeft. De eis van een adequaat stelsel van kwaliteitsbeheersing
bijvoorbeeld vormt nu immers ook al onderwerp van onderzoek in het kader van
de collegiale toetsing. De kosten die de onderneming ter naleving van de in
deze afdeling gestelde regels moet maken zijn dus lang niet in alle gevallen
«nieuw» of «eigen» aan dit wetsvoorstel; dat geldt
alleen daar waar het wetsvoorstel en de daaruit volgende lagere regelgeving
normen oplegt die strenger zijn dan die de accountantsorganisatie of de branche
zichzelf heeft opgelegd. De nulmeting van administratieve lasten van de Wet
RA en Wet AA is onlangs afgerond. In deze meting zijn niet opgenomen de lasten
die het NIVRA en de NOvAA opleggen door zelfregulering; deze lasten vallen
echter wel binnen de definitie van administratieve lasten, en zij zullen daarom
apart door het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (voor alle
PBO's) in kaart worden gebracht. Deze meting zal naar verwachting binnenkort
uitgevoerd worden.Artikel 12 behelst een zorgplicht voor alle accountantsorganisaties dat
de bij hen aangesloten externe accountants voldoen aan de in dit wetsvoorstel
gestelde eisen. Deze algemene norm is slechts de bevestiging dat een accountantsorganisatie
zelf ook een verantwoordelijkheid heeft.De toetsing aan de norm dat de dagelijkse leiding van een accountantsorganisatie
betrouwbaar, deskundig en vakbekwaam dient te zijn (artikel 13, resp. 14)
resulteert in een tijdsbeslag van 20 uur van een assistent tegen een tarief
van € 100,–.1 Dit leidt derhalve
tot kosten per accountantsorganisatie van € 2 000,–.
De kleinere accountantsorganisaties zullen wederom aanzienlijk minder kosten
hoeven te maken. Bij deze accountantsorganisaties zal de betrokken norm immers
vaker overeenkomen met de vereisten zoals die gelden bij de beroepsorganisaties
gegeven het feit dat de dagelijkse leiding vaker zal bestaan uit RA's en AA's.
Bij 200 vergunningaanvragen resulteert dit in een totale kostenpost van € 130 000,–
(50 maal € 2 000 + 150 maal € 200), terwijl 1400
aanvragen leiden tot een totale kostenpost van € 370 000,–.Uitgaande van een gemiddelde doorstroom van eens per drie jaar van bestuurders
bij de accountantsorganisaties die OOB's controleren en eens per vijf jaar
bij de overige accountantsorganisaties leidt dit tot een structurele last
van € 40 000 (1/3 * 50 * € 2000 + 1/5 * 150 * € 200)
bij 200 vergunningaanvragen. Bij 1400 vergunningaanvragen wordt de structurele
last verhoogd tot zo'n € 100 000,–.De in artikel 16 gestelde normen met betrekking tot het stelsel van kwaliteitsbeheersing
zullen grotendeels overeenkomen met de nu reeds door middel van zelfregulering
gestelde eisen. De beroepsorganisaties het NIVRA en de NOvAA
alsmede de vereniging van samenwerkende registeraccountants en Accountants-Administratieconsulenten
(SRA) kennen alle een systeem van collegiale toetsing. Hierboven is beschreven
waarom hiervan geen aanvullende administratieve lasten uitgaan. Een vergelijkbare
redenering geldt voor de normen met betrekking tot de integere bedrijfsvoering
in artikel 20.De eisen in artikel 17 en 18 met betrekking tot onafhankelijkheid van
de accountantsorganisatie zijn aanvullend ten opzichte van de bestaande zelfregulering
en leiden tot geringe aanvullende administratieve lasten. Het verbod, inhoudende
dat bij een organisatie van openbaar belang geen controle mag worden uitgevoerd
als er teams betrokken zijn geweest bij het samenstellen of beoordelen van
de jaarrekening of het verzorgen van de financiële administratie, kent
verschillende gevolgen. Vanuit administratief oogpunt leidt dit tot de noodzaak
om bij te houden welk soort opdracht bij welke klant wordt uitgevoerd. Verondersteld
mag worden dat dit deel uitmaakt van de bestaande automatiseringsbestanden
van de grotere accountantsorganisaties. Zij zullen immers vooral betrokken
zijn bij de controleopdrachten van dergelijke organisaties. Mocht dit nog
niet het geval zijn, dan resulteert dit in een eenmalige beperkte aanpassing
van automatiseringssystemen bij de accountantsorganisaties die OOB's controleren.
Per accountantsorganisatie zal hier een automatiseringsmedewerker naar schatting
8 uur aan besteden, resulterend in een totale éénmalige kostenpost
van € 80 000,– (8 maal € 200 maal 50).Artikel 19 formuleert de verplichting voor accountantsorganisaties die
controles uitvoeren bij OOB's tot roulatie van externe accountants die verantwoordelijk
of (feitelijk) mede verantwoordelijk voor het verrichten van een wettelijke
controle na een periode van zeven jaar. Van accountantsorganisaties mag worden
verwacht dat zij thans ook in hun administratie bijhouden welke personen op
welk moment betrokken zijn bij welke controleopdracht. Bij een beperkt aantal
controleopdrachten zal derhalve voor een beperkt aantal personen bijgehouden
dienen te worden of zij niet reeds langer dan zeven jaar bij deze opdracht
in een beslissende rol betrokken zijn. Deze eis brengt structurele administratieve
handelingen met zich mee; dit kan echter vrij eenvoudig worden opgelost door
bij de projectadministratie aan te geven of sprake is van een controlecliënt
die dient te worden aangemerkt als OOB. Hierdoor is feitelijk weer sprake
van een éénmalige beperkte aanpassing van de automatiseringssystemen.
Hieraan zal bij de accountantsorganisatie die OOB's controleert een medewerker
naar schatting 4 uur besteden, resulterend in een totale éénmalige
kostenpost van € 40 000,– (4 maal € 200 maal
50).Het voldoen aan de roulatie-eis zal veelal actief moeten kunnen worden
aangetoond. De hiermee gepaard gaande structurele lasten zijn niet anders
dan eenmaal per jaar het overleggen van de projectadministratie. De structurele
lasten hiervan zijn € 10 000,– (50 organisaties * 1 uur
* € 200).Eisen aan de externe accountantDe artikelen 23, 24 en 26 brengen in beginsel geen administratieve lasten
met zich mee. Met betrekking tot de naleving van artikel 27 kan worden opgemerkt
dat een externe accountant zich in de praktijk slechts incidenteel zal dienen
te verantwoorden voor de accountantskamer. In deze gevallen zal hij zijn cliënt
telefonisch hiervan terstond op de hoogte dienen te brengen. Daarnaast zal
een schriftelijke bevestiging hiervan per geval € 100,– (½
uur * tarief medewerker à € 200) aan kosten met zich meebrengen. Kosten bezwaar en beroepKosten van bezwaar- en beroepschriften gelden ook als administratieve
last. Overige kosten van verweer worden niet tot administratieve last gerekend.
Bij het meten van de administratieve lasten wordt uitgegaan van de fictie
van volledige naleving van de voorschriften. Naar verwachting zal het aantal
bezwaar- en beroepsprocedures in de eerste twee jaar hoger liggen dan in de
latere jaren. In de eerste twee jaar dienen meer vergunningen afgegeven te
worden en zal nog vaker nadere uitleg van (beleids)regels op zijn plaats kunnen
zijn. Uitgaande van een zestigtal procedures, waarbij in een veertigtal gevallen
in de eerste twee jaar gaat dit gepaard met een administratieve last van € 45 000,–
(60 * € 750,1 ) (eenmalig). Daarna
zal het aantal beroepszaken zich naar verwachting beperken tot een tiental
per jaar, hetgeen leidt tot een structurele administratieve last van€ 7 500,–.Kosten informatieverplichtingenDe AFM gaat uit van een bijdragemodel, hetgeen impliceert dat accountantsorganisaties
jaarlijks een vragenlijst dienen in te vullen. Op basis van een uitgebreide
scenarioanalyse leidt dit bij 200 (1400) vergunningaanvragen tot een structurele
last van € 1mln. (€ 4,8 mln.). Daarnaast zal bij de accountantsorganisaties
die OOB's controleren naar verwachting jaarlijks een praktijkonderzoek gedaan
worden, waaraan 40 manuren op niveau van een medewerker besteed dienen te
worden ter begeleiding van de AFM. Dit resulteert in een structurele administratieve
last van € 400 000,– (50 * 40 * € 200). Bij
de overige accountantsorganisaties zal in de praktijk de bestaande kwaliteitstoetsing –
uit de zelfregulering – gehandhaafd kunnen blijven.Vergelijking met buitenlandse stelselsIn de verschillende EU-lidstaten is momenteel geen sprake van geharmoniseerde
regelgeving. Mede vanwege dit feit heeft de Europese Commissie op 21 mei
2003 haar Mededeling inzake de versterking van de wettelijke accountantscontrole
in de EU2 uitgebracht. De belangrijkste bood- schap van deze mededeling is dat de Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht
dient te worden gemoderniseerd. Dit heeft geleid tot het richtlijnvoorstel
van de Europese Commissie van 16 maart 2004 inzake de wettelijke controle
van jaarrekeningen en geconsolideerde jaarrekeningen.1 De verwachting is dat de voorstellen van de Commissie in hoofdlijnen
onverkort zullen worden overgenomen, hetgeen ertoe zal leiden dat de Achtste
Richtlijn Vennootschapsrecht het karakter van een «raamwet» zal
krijgen, conform onderliggend wetsvoorstel. Uit de meest recente informatie
blijkt dat de Commissie streeft naar een aanvaarding van de gemoderniseerde
Achtste Richtlijn in 2004. De verwachte aanpassing van deze richtlijn zou
derhalve resulteren in vergelijkbare regelgeving in de meest relevante concurrerende
landen. Uiteraard bestaat de mogelijkheid dat individuele landen een stap
verder gaan dan de richtlijn voor zal schrijven. Zo zal Frankrijk binnenkort
wetgeving invoeren die op onderdelen strenger van aard is. Ook de Amerikaanse
Sarbanes-Oxley Act is op onderdelen- vooral vanwege het «rule based»-karakter –
belastender. Daarin is bijvoorbeeld expliciet beschreven welke combinaties
van controle en advies niet zijn toegestaan, waar het Nederlandse wetsvoorstel
principle based is. Dit betekent dat een afweging van de risico's en mogelijke
waarborgen moet worden gemaakt. Door invoering van het onafhankelijke toezicht
in Nederland overeenkomstig de gemoderniseerde Achtste Richtlijn kunnen de
extraterritoriale aspecten van de Sarbanes-Oxley Act – bijvoorbeeld
in de vorm van buitenlands toezicht – worden voorkomen.Verhouding tot de materiële vereisten in de Achtste
Richtlijn VennootschapsrechtDe vereisten voor uitoefening van het individuele beroep zijn conform
de Achtste Richtlijn Vennootschap. Ook de vereisten voor accountantsorganisaties
zijn conform het richtlijnvoorstel van de Europese Commissie inzake de wettelijke
controle van jaarrekeningen en geconsolideerde jaarrekeningen. Eventuele aanvullingen
vloeien voort uit het subsidiariteitsbeginsel. De Achtste Richtlijn heeft
als principe dat bij de uitwerking van het toezicht een differentiatie in
eisen en kosten kan worden gehanteerd naar controles bij «public interest
entities» en overige ondernemingen. Dit principe is uitgewerkt door
voor controles bij organisaties van openbaar belang extra eisen te stellen
aan bijvoorbeeld de onafhankelijkheid en het stelsel van kwaliteitsbeheersing.Gevolgen voor de marktwerkingEen vergunningplicht werkt uiteraard rechtstreeks drempelverhogend voor
ondernemers die overwegen actief te worden op een bepaalde markt. Daarnaast
wordt de toe- en uittreding tot de markten voor controleopdrachten bepaald
door de gedragsnormen die aan de accountantsorganisatie worden gesteld. Dit
heeft tot gevolg dat potentiële ondernemers die verwachten het gevraagde
basisniveau niet te kunnen halen, niet zullen toetreden tot de markten voor
controleopdrachten. Daarnaast heeft dit tot gevolg dat ondernemers die op
dit moment op de bedoelde markten actief zijn en het gewenste basisniveau
niet zullen kunnen halen de controleactiviteiten van hun ondernemingen zullen
stopzetten. Zoals hiervoor al werd toegelicht is dit effect een gewenst gevolg
van het wetsvoorstel.De structuur van de accountantsmarkt zal naar verwachting ongewijzigd
blijven. Zoals hiervoor werd aangekondigd, is een van de uitgangspunten dat
de relatieve lastendruk voor accountantsorganisaties gelijk zal moeten zijn.
De door accountantsorganisatie te nemen maatregelen zullen dus in verhouding
staan tot de omvang (groot, middelgroot, klein) en de complexiteit van de
onderneming. Het wetsvoorstel stelt eisen met betrekking tot de bedrijfsvoering van
accountantsorganisaties, die voor kleinere kantoren wellicht in verhouding
zware administratieve lasten tot gevolg zouden kunnen hebben. Ter verlichting
van de administratieve lasten zullen gedifferentieerde eisen worden gehanteerd
in combinatie met een differentiatie in het toezicht. Hiertoe zal in lagere
regelgeving opgenomen worden dat in specifieke gevallen bepaalde bedrijfsvoeringaspecten
via samenwerkingsovereenkomsten kunnen worden geregeld. In concreto betekent
dit dat aansluiting bij de overkoepelende organisatie SRA – als «back
office» voor kleinere kantoren – als verlichtende factor kan gelden.
Tegelijkertijd zullen in het wetsvoorstel en in de dagelijkse praktijk zwaardere
eisen gesteld worden aan de accountantsorganisaties die organisaties van openbaar
belang controleren.Omdat de AFM zich vooral zal richten op accountantsorganisaties die organisaties
van openbaar belang controleren en door de grote betrokkenheid van de beroepsorganisaties
bij het toezicht op de overige accountantsorganisaties, zal voor deze laatste
groep de procedure van vergunningverlening minder omvangrijk hoeven te zijn.
Ook zal hierdoor in verhouding het toezicht op deze organisaties minder kosten
met zich meebrengen. De kosten van een vergunning en de doorbelaste kosten
van dagelijks toezicht zullen voor de kleinere accountantsorganisaties dan
ook geen hogere drempels veroorzaken.Tot slot hebben diverse marktpartijen in hun commentaar suggesties aangedragen
om de administratie lastendruk te verlagen. Zo zal bij de uitwerking van het
toezicht bekeken worden hoe door het gebruik van informatie- en communicatietechnologie
en hergebruik van gegevens de administratieve lasten verder kunnen worden
beperkt.10. AdviezenOver het voornemen om publiek toezicht op accountants te introduceren
is begin 2001 door de Minister van Economische Zaken een uitgebreide consultatie
gehouden. Reacties zijn destijds ontvangen van de NOvAA, het NIVRA, het examenbureau
voor registeraccountants, het examenbureau voor Accountants-Administratieconsulenten,
het Curatorium voor registeraccountants en Accountants-Administratieconsulenten,
de SRA, de werkgeversorganisaties VNO-NCW en MKB Nederland, De Nederlandsche
Bank, de HBO-Raad, het AC Scholenoverleg, de Universiteit Nijenrode en de
Vereniging van Effectenbezitters (VEB). Dankzij deze brede consultatie is
een goed beeld verkregen van de maatschappelijke verwachtingen over het functioneren
van het accountantsberoep, hetgeen is verwerkt in het kabinetsstandpunt dat
door de Minister van Economische Zaken in november 2001 aan de Tweede Kamer
is aangeboden.Een voorontwerp van het wetsvoorstel is op 19 september 2003 voor
een openbare consultatie gepubliceerd. Tevens is het voorontwerp direct toegezonden
aan een breed scala van betrokken (markt)partijen. De gelegenheid een schriftelijke
reactie te geven op het gepubliceerde voorontwerp is te baat genomen door
de volgende partijen: LTO Nederland; Interim Finance Forum; KPMG; Fédération
des Experts Comptables Européens; HBO-raad; Springeling & Co.;
gezamenlijke reactie 7 (middel)grote accountantskantoren; VLB – Vereniging
van accountants en belastingadviseurs; PricewaterhouseCoopers; Adviesbureau
Van Steensel; Ruigendijk accountants en adviseurs; VDA – Vereniging
Directeuren Gemeentelijke Accountantsdiensten; Nederlandse Vereniging van
Banken; Raad van Toezicht Beroepsuitoefening AA's; Examenbureau registeraccountants;
Nederlandse Orde van Accountants-Administratieconsulenten; BDO accountants
en adviseurs; De Nederlandsche Bank; Ernst & Young; MKB Nederland; IIA Instituut van Internal Auditors;
de SRA; het AC-scholenoverleg; SMA – SamenwerkingsMaatschap Accountantskantoren;
J. Blokdijk RA, A. van Engelen RA., T. Koppelman RA, V. Tophoff RA en V. Wanders
RA, in een gezamenlijke reactie; Examenbureau Accountants-Administratieconsulenten;
Belangenvereniging AA Studenten; Van der Molengraft & de Leeuw Volte accountants;
Mazars Paardekooper Hoffman; FAG Accountants; Vereniging van Commissionairs
in effecten; Nederlands Instituut van Registeraccountants; Interdepartementaal
Overlegorgaan Departementale Accountantsdiensten; NOREA; P. van der Zanden
RA; R. Kiekens RA Permanente Werkgroep Accountancy; Deloitte & Touche;
Vereniging van AccountancyStudenten; EFAA – European Federation of Accountants
and Auditors for SME's; Berk accountants en belastingadviseurs; College Bescherming
Persoonsgegevens; Vereniging van Nederlandse Gemeenten; H. Hoekstra RA; Actuarieel
Genootschap; Vereniging van Effectenbezitters; Autoriteit Financiële
Markten; VNO-NCW; Alfa accountants en adviseurs; Curatorium voor registeraccountants
en accountants-administratieconsulenten; NOVAK – Nederlandse Organisatie
van AccountantsKantoren; W. Hulshoff Pol; en de GAD's.In veel reacties werd ingegaan op een ongewenste marktwerking die van
het (voorontwerp) van het wetsvoorstel zou uitgaan. Veel van de respondenten
spraken hun vrees uit dat het wetsvoorstel belemmeringen zou opwerpen voor
de toegang tot de accountantsmarkt voor – met name – kleinere
accountantsorganisaties. Om dit onbedoelde beeld weg te nemen is het stelsel
van gedifferentieerde vergunningverlening -met vergunningen voor accountantsorganisaties
die organisaties van openbaar belang zouden willen bedienen en accountantsorganisaties
die zich richten op de overige organisaties – komen te vervallen. Dit
wetsvoorstel voorziet in een gelijke toegang voor een ieder die aan de eisen
voldoet. De eisen zijn ongedifferentieerd. Wel zullen aan de uitvoering van
controles bij organisaties van openbaar belang nadere eisen verbonden blijven.
Hiervoor hoeft echter geen additionele vergunning verkregen te worden. Ook
was in het voorontwerp het idee opgenomen om tot een hernieuwde vergunningaanvraag
te verplichten indien gedurende vijf jaar geen wettelijke controles door een
accountantsorganisatie zouden zijn verricht. Zodra een controlecliënt
controleplichtig wordt, zou de accountant hem kwijtraken. Met name in het
segment van de kleinere organisaties stuitte dit op bezwaren.Over de reikwijdte van het toezicht verschilden de meningen. Deze diende
volgens sommigen versmald of naar de opvatting van anderen juist weer verbreed
te worden. Het uitgangspunt is onveranderd gebleven dat aangesloten wordt
bij de reikwijdte van de Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht, dus accountantsorganisaties
die wettelijke controles verrichten. De principiële vrije toelating (het
opheffen van de exclusiviteit van de beroepsorganisaties) leidde tot de opmerking
dat hierdoor de minimale eis uit de Achtste Richtlijn in het geding zou komen.
Uiteraard geldt deze internationale minimale eis ongeacht hoe de toelating
tot het beroep tot stand komt.In het kader van de bevoegdheden van de verschillende betrokken instanties
is de «trias politica»-gedachte vaker benoemd. De regels zullen
worden gesteld door de wetgever, het toezicht op de naleving van de regels
is ondergebracht bij de AFM- zonder een bevoegdheid tot het stellen van nadere
regels –, en ultieme sanctionering gebeurt door de rechterlijke macht –
de bestuursrechter in het geval van accountantsorganisaties en de accountantskamer
in het geval van individuele accountants. De Raden van Tucht zullen worden
geïntegreerd in de accountantskamer die zich derhalve ook zal gaan buigen
over vermeende misslagen bij vrijwillige controles en beoordelingsverklaringen,
met het doel een eenduidige normuitleg van eenzelfde normencomplex
te garanderen. Het punt van de «trias politica» is aangescherpt
door de bevoegdheid van de AFM te beperken tot het stellen van vergunningvoorwaarden
van administratieve aard. Dit is ook mogelijk aangezien met de verordenende
bevoegdheid van de beroepsorganisaties is voorzien in een mechanisme waarmee
ook regels van technisch of organisatorische aard kunnen worden gesteld. Dit
zijn regels die ingevolge de Aanwijzigen voor de regelgeving ook zouden kunnen
worden gesteld door de toezichthouder.Opgeroepen werd nog nadrukkelijker de brede functie van de accountant –
zoals uitgesproken in de Motie Van Baalen – te onderschrijven. In de
toelichting bij het wetsvoorstel is daarom nogmaals benadrukt dat de brede
functie van de accountant zich uitstrekt buiten de reikwijdte van dit wetsvoorstel
en tot uitdrukking en borging dient te komen binnen het domein van het NIVRA
en de NOvAA.Ten aanzien van de onafhankelijkheid is gepleit voor meer absolute verboden,
bijvoorbeeld ten aanzien van de combinatie van controle- en advieswerkzaamheden.
Verwezen zij naar de toelichting op artikel 17. Voorts werd opgemerkt dat
het uitvoeren van een beoordelingsopdracht op zich geen beletsel voor de onafhankelijkheid
van de externe accountant bij daaropvolgende controleopdracht behoefde te
zijn. In artikel 18 is daarom het verbod om een beoordelingsopdracht te combineren
met het verrichten van een wettelijke controle niet meer opgenomen. De accountant
neemt immers bij de uitvoering van een beoordelingsopdracht dezelfde positie
in ten opzichte van de controlecliënt als bij de uitvoering van een wettelijke
controle. De afkoelingsperiode voor het combineren van bepaalde diensten als
bedoeld in artikel 19, was in het voorontwerp gesteld op vijf jaar. Mede naar
aanleiding van de opmerkingen in de consultatie, is besloten deze termijn
meer in overeenstemming te brengen met de internationaal meer gangbare termijn
van twee jaar.Vanuit de optiek van beperking van de administratieve lasten werd een
dringend appel gedaan om geen onnodige lastenverzwarende maatregelen door
te voeren. Het stellen van een gelijke – en geen gedifferentieerde –
eis voor de verkrijging van een vergunning, zal daaraan kunnen bijdragen.
Daarnaast zij opgemerkt dat het wetsvoorstel, mede gezien de prioriteit van
het kabinet om de administratieve lasten fors terug te dringen, bouwt op zelfregulering
voor zover mogelijk vanuit de doelstelling van dit wetsvoorstel.Bij de vormgeving van het accountantsonderwijs binnen de Wet RA en de
Wet AA zijn diverse wijzigingen doorgevoerd ten opzichte van het voorontwerp.
Zo zal het vaststellen van de eindtermen en de bewaking hiervan worden uitgevoerd
door een zelfstandig bestuursorgaan in plaats van door de beroepsorganisaties.
Onverminderd is de rol van het NVAO. Zie voor een verdere toelichting paragraaf 7.2.Met nadruk is – vooral van werkgeverszijde bij monde van VNO-NCW,
maar ook van de zijde van het NIVRA – gewezen op de taak die de AFM
krijgt toegewezen in het ontwerp van een wet inzake het toezicht op de financiële
verslaggeving in relatie tot de taak van de AFM uit hoofde van dit wetsvoorstel.
De vraag werd gesteld hoe kan worden voorkomen dat de combinatie van het toezicht
op accountantsorganisaties en toezicht op de financiële verslaggeving
tot onbedoelde effecten leidt. Zie voor het antwoord op deze vraag paragraaf 6.5
van deze toelichting. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGHoofdstuk 1 DefinitiesArtikel 1, eerste lidOnderdeel a: accountantsorganisatieEen accountantsorganisatie is een onderneming of instelling dan wel een
organisatie waarin zodanige ondernemingen of instellingen met elkaar zijn
verbonden die ten doel heeft het verrichten van controles. Hieronder vallen
onder andere vennootschappen, maatschappen, natuurlijke personen en andere
samenwerkingsverbanden. De externe accountant die een onderneming drijft (eenmanszaak)
en niet in een organisatorisch verband met andere externe accountants is verbonden,
wordt ook – bij wijze van juridische fictie – aangemerkt als een
accountantsorganisatie.Dit wetsvoorstel gaat ervan uit dat het de accountantsorganisatie is die
controles verricht bij de controlecliënt en dat het de externe accountant
is die de verklaringen afgeeft. Feitelijk zal het ook de externe accountant
zijn die – meestal in teamverband – de werkzaamheden ten behoeve
van een controle verricht.Onderdeel b: accountantsverklaringDe accountantsverklaring is de uitkomst van een wettelijke controle (zie
onderdeel j), waarbij de externe accountant vaststelt of de financiële
verantwoording al dan niet een getrouw beeld geeft van de financiële
positie en het resultaat van de onderneming of instelling. De accountantsverklaring
biedt een hoge, zij het geen absolute mate van zekerheid. Zie verder paragraaf 6.2
van het algemeen deel van deze toelichting.Onderdeel d: controlecliëntDe controlecliënt is degene die de opdracht geeft aan de accountantsorganisatie
om een wettelijke controle te verrichten. De controlecliënt is onderworpen
aan een controleplicht. Als controlecliënt kunnen onder meer worden aangemerkt
vennootschappen die op grond van Titel 9 van Boek 2 van het BW hun jaarrekening
moeten laten controleren. Verder kunnen als zodanig worden aangemerkt de financiële
instellingen die op grond van de financiële toezichtwetgeving controleplichtig
zijn. Ook gemeenten en provincies zijn op basis van de Gemeentewet en de Provinciewet
mogelijke controlecliënten.Onderdeel e: externe accountant \ {begin }De externe accountant
is de natuurlijke persoon die een accountantsverklaring afgeeft en die is
verbonden aan of werkzaam bij een accountantsorganisatie. Externe accountants
zijn in ieder geval de toegelaten personen in de zin van artikel 2, tweede
lid, van de Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht. In Nederland zijn dit de
accountants die zijn ingeschreven in de accountantsregisters van het NIVRA
en de NOvAA.Onderdeel h: organisaties van openbaar belangOrganisaties van openbaar belang worden bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur aangewezen. Zie de toelichting op artikel 2.Onderdeel i: vrijwillige controleVrijwillige controles en wettelijke controles (zie onderdeel j) zijn naar
inhoud gelijkwaardig. Vrijwillige controles worden vaak statutair voorgeschreven.
Een organisatie die opdracht geeft tot het verrichten van vrijwillige controles
wordt niet aangemerkt als een controlecliënt. Dit betreft bijvoorbeeld
de grote fondsenwervende instelling Amnesty International, maar ook de ANWB.
Dit geldt eveneens voor gemeenten en provincies gelieerde instellingen die
in hun statuten een verplichting hebben opgenomen om (ten behoeve
van die overheden) vrijwillige controles te laten verrichten, en voor joint
ventures.Onderdeel j: wettelijke controleBij de omschrijving van het begrip wettelijke controle is aansluiting
gezocht bij de Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht en de Aanbeveling van
de Europese Commissie inzake de onafhankelijkheid van de met de controle belaste
accountant van 16 mei 20021. Het gaat daarbij
om een controle van een financiële verantwoording van een onderneming
of instelling ten behoeve van het maatschappelijk verkeer, die verplicht is
gesteld bij of krachtens de in de bijlage bij de wet genoemde wettelijke bepalingen.In eerste instantie zullen in de bijlage wettelijke bepalingen worden
genoemd die betrekking hebben op de controle van periodieke financiële verantwoordingen, zoals de jaarrekeningen en eventueel
in de toekomst verplichte verantwoordingen zoals halfjaarberichten. Hierbij
kan worden gedacht aan de controles in de zin van Titel 9 van Boek 2 van het
BW, maar ook aan de controles in het kader van de financiële toezichtwetten,
de Pensioen- en spaarfondsenwet, de Gemeentewet en de Provinciewet. Bij deze
controles wordt door een externe accountant een accountantsverklaring verstrekt.Ten aanzien van overige wettelijk voorgeschreven verantwoordingen zal
niet worden vereist dat deze door een externe accountant zullen moeten worden
gecontroleerd. Hierbij kan gedacht worden aan kwalitatieve verantwoordingen,
zoals milieuverslagen en sociale jaarverslagen, aan incidentele verantwoordingen,
zoals subsidieafrekeningen, alsook aan alle periodieke kwantitatieve verantwoordingen
die slechts op een (deel)activiteit van een organisatie betrekking hebben.
Bijvoorbeeld de afrekening van een sociale dienst ten behoeve van de Minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.De eis dat de controle strekt ter verantwoording aan
het maatschappelijk verkeer is opgenomen om interne controles uit
te sluiten van de reikwijdte van het wetsvoorstel. Het feit dat het merendeel
van de controles strekt ter verantwoording aan het maatschappelijk verkeer
komt tot uiting doordat de uitkomsten van deze controles («de accountantsverklaringen»)
openbaar zijn en veelal ter inzage worden gelegd. Zij worden toegevoegd aan
de jaarrekening en het jaarverslag (zie o.a. de artikelen 2:392, eerste lid,
onder a, BW; 197, tweede lid, Gemeentewet; en 201, tweede lid, Provinciewet).
Bij een interne controle gaat het bijvoorbeeld om verantwoordingen die ten
behoeve van een specifieke (toezichthoudende) instelling of orgaan worden
opgesteld. Hierdoor vallen buiten de definitie de jaarrekening en bijbehorende
begroting van bijvoorbeeld HBO-scholen en universiteiten die worden ingediend
bij de Ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Landbouw,
Natuurbeheer en Visserij.2 Maar ook de resultaten
van de controle van de jaarrekening van een ministerie worden jaarlijks vastgelegd
in rapporten die zijn gericht aan de betrokken minister (artikel 66, vijfde
lid, CW2001); daarbij gaat het dus eveneens niet om een controle ten behoeve
van het maatschappelijk verkeer.Zie ook de toelichting op hoofdstuk 7.Artikel 1, tweede lidDe bijlage waarin de wettelijke bepalingen, bedoeld in artikel 1, eerste
lid, onderdeel j, worden genoemd, kan bij algemene maatregel van bestuur worden
aangepast. Artikel 2Organisaties van openbaar belang zijn organisaties die een zodanige omvang
dan wel functie binnen het maatschappelijk verkeer vervullen dat zij grotere
groepen van belanghebbenden raken. Bij de omvang van een organisatie van openbaar
belang kan worden gedacht aan de geconsolideerde omzet, het geconsolideerde
balanstotaal of het geconsolideerde aantal werknemers. Bij de functie kan
worden gedacht aan organisaties die weliswaar (relatief) klein zijn gemeten
in absolute getallen, doch een publieke rol vervullen en vele individuele
belangen kunnen raken en schaden, zoals energiebedrijven. Organisaties van
openbaar belang zijn in elk geval alle beursgenoteerde ondernemingen waar
een wettelijke controle moet worden toegepast. Verder zullen in elk geval
ook alle kredietinstellingen, verzekeringsmaatschappijen en beleggingsinstellingen
worden aangemerkt als organisaties van openbaar belang. De voorgaande opsomming
is niet limitatief.Gekozen is om categorieën ondernemingen, instellingen en openbare
lichamen als organisaties van openbaar belang aan te wijzen bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur. Op deze wijze ontstaat een flexibele systematiek
waarin rekening kan worden gehouden met actuele maatschappelijke ontwikkelingen
en eventuele onzekerheden over de status van een organisatie of een categorie
van organisaties kunnen worden weggenomen.De accountantsorganisatie die bij organisaties van openbaar belang een
controleopdracht uitvoeren moeten aantonen dat voldaan is aan additionele
eisen met betrekking tot het stelsel van kwaliteitsbeheersing.Artikel 3Bij algemene maatregel van bestuur kunnen niet-wettelijke controles (vrijwillige
controles) worden aangewezen als controle in de zin van dit wetsvoorstel.
Daarbij valt te denken aan vrijwillige controles van bijvoorbeeld de jaarrekening
van niet-commerciële verenigingen en stichtingen.Hoofdstuk 2 Toegang tot de marktArtikel 4Voor de toegang tot het mogen verrichten van wettelijke controles is gebruik
gemaakt van een vergunnningstelsel: het verrichten van wettelijke controles
is uitsluitend voorbehouden aan vergunninghoudende accountantsorganisaties.Het tweede lid bepaalt dat het verbod niet van toepassing is op GAD's,
provinciale accountantsdiensten en DAD's. De bevoegdheden en taken van deze
overheidsdiensten worden geregeld in de Gemeentewet, Provinciewet en de Comptabiliteitswet
2001. Zie ook de paragraaf 5.1 van het algemeen deel van de toelichting.De vier GAD's waarbij accountants werkzaam zijn als bedoeld in artikel
213, zevende lid, van de Gemeentewet, controleren soms de financiële
verantwoordingen van ondernemingen die werkzaamheden verrichten in het publieke
domein, zoals bijvoorbeeld afvalverwerkingsbedrijven. Deze bedrijven zouden
op grond van Titel 9 van Boek 2 BW de opdracht tot het controleren van hun
jaarrekening moeten verlenen aan een vergunninghoudende accountantsorganisatie
in de zin van dit wetsvoorstel. GAD's kunnen echter op grond van artikel 5,
eerste lid, geen vergunning krijgen. Het wetsvoorstel beoogt alleen privaatrechtelijke
accountantsorganisaties onder toezicht te stellen van de AFM (zie ook paragraaf 5.1
van het algemeen deel van de toelichting). Met het tweede lid
wordt voorkomen dat de bovengenoemde bedrijven als gevolg van dit wetsvoorstel
onmiddellijk bij inwerkingtreding van dit wetsvoorstel geen controleopdrachten
meer kunnen verlenen aan GAD's.In de Gemeentewet, Provinciewet, Comptabiliteitswet 2001 en het Besluit
DAD wordt aangegeven welke controles de GAD's, provinciale accountantsdiensten
onderscheidenlijk de DAD's mogen verrichten.Artikel 5Een vergunning wordt verleend aan een accountantsorganisatie, indien deze
geen DAD, GAD of provinciale accountantsdienst is, en aantoont dat zijzelf
voldoet aan de gestelde eisen ten aanzien van het systeem van kwaliteitsbeheersing,
onafhankelijkheid en integriteit en dat de externe accountants die feitelijk
worden belast met het uitvoeren van wettelijke controles voldoen aan de eisen
inzake vakbekwaamheid, onafhankelijkheid, objectiviteit en integriteit en
de transparantie van de accountantsverklaringen. Bovendien kunnen eisen worden
gesteld aan andere personen die werkzaam zijn bij of zijn verbonden aan de
accountantsorganisatie (hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel).Met externe accountants die werkzaam zijn bij een accountantsorganisatie
worden accountants in loondienst bedoeld. Met externe accountants die aan
een accountantsorganisatie zijn verbonden worden accountants bedoeld die controles
verrichten op basis van een andere overeenkomst dan een arbeidsovereenkomst
met de accountantsorganisatie.Op grond van het tweede lid kan de AFM voorschriften verbinden en beperkingen
stellen. Daarbij zal het voornamelijk gaan om voorschriften en beperkingen
betreffende het stelsel van kwaliteitsbeheersing.Artikel 6In dit lid betreft het een overdracht als bedoeld in art. 3:84 van het
BW, één van de wijzen van verkrijging van goederen krachtens
bijzondere titel als bedoeld in artikel 3:80, derde lid, van het BW. Een verkrijging
onder algemene titel in de zin van het eerste lid van artikel 3:80 van het
BW – zoals een fusie als bedoeld in artikel 2:308 van het BW –
brengt wel met zich dat ook de vergunning van rechtswege overgaat met de overige
goederen die krachtens die algemene titel overgaan naar de nieuwe rechtspersoon.
Indien overgang onder algemene titel met zich brengt dat tevens wijzigingen
plaatsvinden in de activiteiten die door de rechtsopvolger worden verricht –
zodat de oorspronkelijke vergunning «de lading niet meer dekt» –
dan is dit wel aanleiding om de vergunning opnieuw te beoordelen en daaraan
bijvoorbeeld nieuwe voorschriften te verbinden, dan wel een geheel nieuwe
vergunning te verlenen.Artikel 7Op grond van dit artikel zal de procedure voor een vergunningaanvraag
bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden uitgewerkt in regels
ten aanzien van de te volgen procedure en de in te dienen bescheiden. Naar
verwachting zal in deze regels worden bepaald dat de vergunningaanvraag vergezeld
zal moeten gaan van een beschrijving van de aard en de omvang van de accountantsorganisatie.
Het is aan de aanvrager om een precieze omschrijving te geven van de aard
en de structuur van de accountantsorganisatie waarvoor een vergunning wordt
aangevraagd. Uitsluitend externe accountants die werkzaam zijn bij of verbonden
aan de beschreven accountantsorganisatie mogen op grond van dit wetsvoorstel
controleopdrachten uitvoeren. Voor de AFM moet dan ook duidelijk
zijn hoe de organisatorische eenheid er uit ziet waarover het toezicht ingevolge
dit wetsvoorstel zich uitstrekt. Bovendien zal ten aanzien van de gegevens
die worden verstrekt bij de vergunningaanvraag worden bepaald dat de accountantsorganisatie
een overzicht geeft van de externe accountants die aan haar zijn verbonden
dan wel bij haar werkzaam zijn.Artikel 8Dit artikel bepaalt de omstandigheid waarin een vergunning vervalt. Deze
omstandigheid vloeit voort uit het feit dat een vergunning niet voor overdracht
vatbaar is. De vergunning wordt verleend aan een in het maatschappelijk verkeer
als zelfstandige eenheid optredend organisatorisch verband of aan een eenmanszaak.
Indien het organisatorische verband ophoudt te bestaan, bijvoorbeeld door
juridische fusie of splitsing, vervalt de vergunning van rechtswege. Dit is
eveneens zo indien de externe accountant die de eenmanszaak drijft, komt te
overlijden.Artikel 9Dit artikel bevat de gronden voor intrekking van een vergunning, en voor
het aanvullen, wijzigen of intrekken van voorschriften en beperkingen die
aan een vergunning of ontheffing zijn verbonden, respectievelijk gesteld.Onderdeel a is in alle huidige financiële toezichtwetten terug te
vinden. Omwille van het overzicht is deze intrekkingsgrond, die op zich ook
uit het Awb-systeem volgt, opgenomen.Bij onderdeel b kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de situatie dat een
houder bij een verzoek om informatie elke medewerking aan de AFM weigert.In de omstandigheden genoemd in onderdeel d wordt de mogelijkheid voor
een doorstart opengehouden. De AFM hoeft immers niet van de bevoegdheid gebruik
te maken om de vergunning direct in te trekken. Maakt de AFM van bedoelde
bevoegdheid geen gebruik, dan kan de houder, eventueel onder voorwaarden,
zijn onderneming voortzetten. Vanaf het moment dat een ondercuratelestelling
is uitgesproken, heeft de AFM de mogelijkheid tot intrekken of beperken van
de vergunning. Dit geldt zowel indien tegen de ondercuratelestelling nog beroep
open staat als indien deze onherroepelijk is geworden.Indien de gang van zaken bij de accountantsorganisatie in zo ernstige
mate te wensen overlaat dat er geen plaats meer is voor een boete of andersoortige
sancties kan op grond van onderdeel f direct, dus zonder eerst andere sancties
te beproeven, de vergunning worden ingetrokken of kunnen daaraan voorschriften
worden verbonden. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan een strafrechtelijke
veroordeling wegens frauduleus handelen bij het verrichten van een controle
of betrokkenheid bij witwaspraktijken. Het intrekken van een vergunning, zoals
voorzien in onderdeel f, is echter wel het ultimum remedium. De beginselen
van behoorlijk bestuur brengen met zich dat bij een overtreding van de wet
in beginsel eerst de andere sanctiemogelijkheden worden beproefd, zoals het
geven van een aanwijzing, het opleggen van een last onder dwangsom of een
bestuurlijke boete, het openbaar maken van de overtreding of het via de civielrechtelijke
weg vragen van voorzieningen tegen externe accountants.Artikel 10In het register worden alle accountantsorganisaties en externe accountants
opgenomen. Het register maakt het mogelijk dat iedereen kan controleren of
degene die zich voordoet als accountantsorganisatie of externe accountant
ook werkelijk bevoegd is. De externe accountant wordt door de AFM ingeschreven
op voordracht van de accountantsorganisatie waar hij werkzaam
is of waaraan hij is verbonden. De AFM zal er in beginsel van uitgaan dat
de accountantsorganisatie geen externe accountant doet inschrijven die niet
voldoet aan de bij of krachtens het wetsvoorstel gestelde vereisten. Dit laat
onverlet dat de AFM – indien duidelijk is dat de externe accountant
niet aan de vereisen voldoet – een inschrijving in het register kan
weigeren. Een weigering tot inschrijving is een besluit in de zin van de Awb
en kan dus worden getoetst door de bestuursrechter.De AFM is verantwoordelijk voor het register. Dit laat onverlet dat zij
bepaalde werkzaamheden in het kader van haar registertaak kan uitbesteden
aan derden.Ingevolge het derde lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur regels omtrent het register worden gesteld. Zo zullen vergunninghouders
in lagere regelgeving, dan wel in een voorschrift verbonden aan de vergunning,
verplicht worden relevante wijzigingen aan de AFM door te geven.Uit haar verantwoordelijkheid vloeit voort dat de AFM ervoor dient zorg
te dragen dat de gegevens van het register actueel blijven. Indien zich de
gevallen, bedoeld in het vierde, vijfde of zesde lid, voordoen, zal de inschrijving
in het register van rechtswege vervallen.Artikel 11Tegen kostprijs kan een ieder op verzoek afschriften over geregistreerde
gegevens verkrijgen. Om de inzichtelijkheid te bevorderen, zal het register
ook via de website van de AFM te raadplegen zijn.Hoofdstuk 3 De accountantsorganisatie en de externe accountantArtikel 12Het eerste lid bevat een verplichting voor de accountantsorganisatie om
ervoor te zorgen dat het afgeven van accountantsverklaringen uitsluitend geschiedt
door externe accountants die voldoen aan bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur te stellen regels. Via deze bepaling kan de AFM haar handhavinginstrumentarium
aanwenden jegens de accountantsorganisatie op grond van de zorgplicht die
uit hoofde van dit artikel op de accountantsorganisatie rust, in het geval
een externe accountant niet voldoet aan de voorschriften van afdeling 3.2
van het wetsvoorstel.Het tweede lid bevat een vergelijkbare verplichting voor de accountantsorganisatie
met betrekking tot de op grond van de artikelen 21 en 22 bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën personen (niet
zijnde externe accountants) die bij haar werkzaam zijn bij of aan haar zijn
verbonden.Artikel 13Over de betrouwbaarheid van (mede)beleidsbepalers van accountantsorganisaties,
zoals bestuurders en leden van raden van commissarissen, mag geen twijfel
bestaan. De financiële toezichthouders (de Nederlandsche Bank, de Pensioen-
& Verzekeringskamer en de AFM) hebben elk op grond van de financiële
toezichtwetgeving taken en bevoegdheden in het kader van de beoordeling van
de betrouwbaarheid van (mede)beleidsbepalers van financiële instellingen.
De toezichthouders hebben het beleid inzake de betrouwbaarheidstoetsing onderling
afgestemd, hetgeen heeft geleid tot de Beleidsregel betrouwbaarheid1. Het ligt in de rede dat de beleidsregel nader zal worden
bezien op toepasbaarheid in het geval van accountantsorganisaties. De betrouwbaarheid van (kandidaat)(mede) bepalers van het dagelijks beleid
een accountantsorganisatie zal, voordat zij die functie mogen vervullen, worden
getoetst door de AFM. Daarbij dient de AFM ervan overtuigd te zijn dat de
betrouwbaarheid van genoemde personen buiten twijfel staat. De AFM zal de
betrouwbaarheid van de genoemde personen onder andere beoordelen aan de hand
van bijvoorbeeld strafrechtelijke- en toezichtantecedenten. Een eenmaal getoetste
persoon dient blijvend te voldoen aan de wettelijk vereiste betrouwbaarheid.
Onder betrouwbaarheid wordt verstaan dat de betrokkene zich onthoudt van gedragingen
die naar het oordeel van de AFM in de weg staan aan het vervullen van zijn
(toekomstige) functie. Onder gedragingen wordt zowel doen als nalaten begrepen
(bijvoorbeeld ten opzichte van ondergeschikten of anderszins).Artikel 14In dit artikel wordt tot uitdrukking gebracht dat binnen een accountantsorganisatie
verschillende vormen van deskundigheid aanwezig dienen te zijn. Deskundigheid
kan op verschillende wijzen worden georganiseerd. Zo kunnen personen deskundig
zijn op een bepaald werkterrein. Deskundigheid kan echter ook toegankelijk
worden gemaakt door deze in een computersysteem of handleiding te vatten.
Wordt voor dit laatste gekozen, dan dienen de instructies zo te zijn geformuleerd
en gerangschikt, dat de gebruiker ze ook daadwerkelijk kan opvolgen. Het eerste
lid bepaalt dat beleidsbepalers deskundig dienen te zijn op het gebied van
de bedrijfsvoering. Gedacht kan worden aan bijvoorbeeld managementvaardigheden
en de vaardigheid om inhoudelijke vakbekwaamheid bij het personeel te organiseren.Aangezien het noodzakelijk is dat binnen het orgaan of onderdeel waar
de dagelijkse leiding van de accountantsorganisatie berust voldoende kennis
en inzicht aanwezig is omtrent controles en de daartoe te verrichten werkzaamheden
en te hanteren methoden, dient de meerderheid van degenen die het dagelijks
beleid bepalen vakbekwaam te zijn of – indien de accountantsorganisatie
twee dagelijks beleidsbepalers heeft – tenminste een van deze personen.
Zie voor een nadere uiteenzetting over de vakbekwaamheid de toelichting op
artikel 23.Artikel 15Dit artikel beoogt de transparantie van de accountantsorganisatie voor
de toezichthouder te borgen. Accountantsorganisaties kennen veelal een –
in vergelijking met andere organisaties – vrij ingewikkelde structuur.
In de eerste plaats wordt dit veroorzaakt door het hanteren van een combinatie
van rechtsvormen. De praktijk laat structuren zien waarin sprake is van maatschappen
en vennootschappen waarin de aandeelhouders tevens een sleutelrol vervullen
in de vennootschap en bij de uitvoering van de werkzaamheden. In de tweede
plaats is een aantal accountantsorganisaties internationaal georiënteerd,
waarbij de organisatie in Nederland de rechtsvorm van de maatschap kent, in
meerdere andere landen sprake is van een soortgelijke structuur, terwijl de
overkoepelende (internationale) organisatie woonplaats heeft gekozen in één
bepaalde staat. Deze bepaling beoogt geen rem te zetten op het kiezen van
de in de opvatting van de accountantsorganisatie meest geëigende structuur
of rechtsvorm, maar stelt als voorwaarde dat de toezichthouder bij de uitvoering
van zijn toezichthoudende taken geen belemmering mag ondervinden van onnodig
ingewikkelde structuren binnen de accountantsorganisatie of de wijze waarop
deze worden gepresenteerd. Artikel 16De AFM houdt toezicht op het stelsel van kwaliteitsbeheersing van accountantsorganisaties.
Dat dient zodanig toegankelijk te zijn dat de AFM toezicht kan houden op de
naleving van de bij of krachtens dit wetsvoorstel gestelde regels. In de nadere
uitwerking van dit artikel zal in elk geval het volgende worden bepaald:• Het stelsel van kwaliteitsbeheersing wordt op systematische wijze
beschreven, regelmatig geëvalueerd en zonodig geactualiseerd.• De accountantsorganisatie zal moeten voldoen aan richtlijnen 220
en 230 voor de accountantscontrole van de International Auditing and Assurance
Standards Board, of daarvoor in de plaats tredende richtlijnen.• De accountantsorganisatie voorziet in de opzet en de toepassing
van een controleaanpak.• De accountantsorganisatie voorziet in de opzet en de toepassing
van procedures inzake het aanvaarden en het behouden van controlecliënten.• De accountantsorganisatie voorziet in de mogelijkheid tot het inwinnen
van vaktechnisch advies voor zijn externe accountants en de overige bij de
controle betrokken personen bij een door de accountantsorganisatie aangewezen
deskundigedit kan ook een externe deskundige zijn, zoals bijvoorbeeld het
vaktechnisch onderdeel van de SRA of het NIVRA – dan wel een daartoe
door de accountantsorganisatie aangewezen onderdeel van de accountantsorganisatie.• De accountantsorganisatie voorziet in een systematische omschrijving
van de risico's ten aanzien van de bedreiging van de onafhankelijkheid. Deze
beschrijving wordt regelmatig geëvalueerd en zonodig geactualiseerd.• De accountantsorganisatie voorziet in een systematische en toegankelijke
cliëntenadministratie en administratie van de controleopdrachten.• De accountantsorganisatie voorziet in de benoeming van een functionaris
die is belast met het toezicht op de naleving van de regelgeving (compliance
officer).• De accountantsorganisaties voorziet in een stelsel van interne
kwaliteitsbewaking met betrekking tot de controledossiers waarbij onder verantwoordelijkheid
van de compliance officer onderzoek wordt verricht.• De accountantsorganisatie voorziet in de opzet en de toepassing
van procedures voor een adequate afhandeling van klachten.• De accountantsorganisatie voorziet in de opzet en toepassing van
procedures voor de registratie van binnen de accountantsorganisatie geconstateerde
overtredingen door externe accountants en overige medewerkers.• De accountantsorganisatie voorziet in de opzet en toepassing van
procedures voor meldingen bij of krachtens de Wet melding ongebruikelijke
transacties, richtlijn 240 voor de accountantscontrole van de IAASB of andere
wettelijke regelingen.• De accountantsorganisatie die gebruik maakt van geautomatiseerde
gegevensverwerking waarborgt door middel van adequate maatregelen en procedures
de toegankelijkheid, betrouwbaarheid en onweerlegbaarheid van de gegevens.• De accountantsorganisatie bewaart een controledossier gedurende
een nader te bepalen termijn.Het bovengenoemde zal in beginsel worden ingevuld door middel van de verordeningen
en nadere voorschriften van het NIVRA en de NOvAA.Het tweede lid bepaalt dat de controle en de daarmee samenhangende werkzaamheden
binnen de accountantsorganisatie plaats dienen te vinden onder
de verantwoordelijkheid van een externe accountant. Alvorens een externe accountant
uiteindelijk een accountantsverklaring afgeeft, zal de accountantsorganisatie
op ieder onderscheiden moment in de uitvoering van de werkzaamheden het tot
dan gevolgde proces en de daarin bereikte voorlopige resultaten en conclusies
over moeten kunnen leggen.Ingevolge het derde lid worden bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur regels gesteld met betrekking tot de eisen waaraan het stelsel van
kwaliteitsbeheersing van de accountantsorganisatie moet voldoen. Daarbij zal
worden aangeknoopt bij de relevante verordeningen en nadere voorschriften
van het NIVRA en de NOvAA. In ieder geval behoort tot deze regels een aantal
procedurevoorschriften die erop zijn gericht dat de accountant daadwerkelijk
in staat zal zijn om een controleopdracht adequaat uit te voeren. Deze procedurevoorschriften
hebben onder andere betrekking op bedrijfsvoeringaspecten in de sfeer van
een toereikende stelsel van kwaliteitsbeheersing. Het waarborgen hiervan geschiedt
onder andere via het systeem van collegiale toetsing. Zie hierover paragraaf 7.1
van het algemeen deel van de toelichting.Ingevolge het vierde lid kunnen voor accountantsorganisaties die een wettelijke
controle bij een organisatie van openbaar belang verrichten de regels die
bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden gesteld ten aanzien
van het kwaliteitsbeheersingsstelsel andere normen bevatten dan voor accountantsorganisaties
die een wettelijke controle verrichten bij kleinere controlecliënten.
Zo zal de accountantsorganisatie (en het controleteam) van een grotere omvang
moeten zijn in het geval de controlecliënt gedeeltelijk in het buitenland
is gevestigd of in het buitenland activiteiten ontplooit en accountants in
het buitenland bijdragen leveren aan de controle in Nederland. Hierbij wordt
opgemerkt dat de externe accountant volgens het beginsel van de ongedeelde
verantwoordelijkheid, verantwoordelijk is voor door hem bij een controleopdracht
betrokken of ingeschakelde derden, waaronder andere accountants.De additioneel te stellen vereisten kunnen onder meer betrekking hebben
op:• De samenstelling van het controleteam. Hierbij kan gedacht worden
aan de noodzaak tot het samenstellen van een multifunctioneel team. Waar afzonderlijke
juridische expertise bij de controle van een kleine onderneming slechts bij
uitzondering nodig zal zijn, kan dergelijke expertise bij de controle van
een grote multinational in het algemeen niet worden gemist. Bij de controle
van een multinational (met te consolideren buitenlandse dochters) zal verder
een internationaal samengesteld controleteam een logische voorwaarde zijn.• De voorschriften die gelden binnen een internationale accountantsorganisatie:
waar sprake is van een internationaal samengesteld controleteam of een internationaal
opererende accountantsorganisatie is het essentieel dat de verschillende aangesloten
(externe) accountants en overige betrokken medewerkers dezelfde uitgangspunten
en voorschriften hanteren. Dit ter voorkoming van onduidelijkheid over de
gehanteerde procedures. Onduidelijke interne procedures komen de kwaliteit
van een omvangrijke, internationale controleopdracht niet ten goede en kunnen
een bron van verwarring zijn.• De feitelijke of vakinhoudelijke aansturing door een elders gevestigd
bestuur respectievelijk onderdeel. Bij in een netwerk – of een daar
op gelijkende meer geformaliseerde eenheid – opererende accountantsorganisaties
die omvangrijke controleopdrachten uitvoeren, dient duidelijkheid te bestaan
over de feitelijke aansturing. Deze aansturing kan ook direct betrekking hebben
op de te hanteren vaktechnische uitgangspunten. Artikel 17Op grond van dit artikel zal de accountantsorganisatie moeten voldoen
aan de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels terzake
van haar onafhankelijkheid.In de nadere uitwerking van dit artikel zal in elk geval worden bepaald
dat een accountantsorganisatie uitsluitend andere opdrachten dan het verrichten
van een wettelijke controle mag uitvoeren, indien zij kan aantonen dat de
bij haar werkzame of aan haar verbonden externe accountants onafhankelijk
zijn («ja, mits»). Dit heeft tot gevolg dat elke denkbare combinatie
van opdrachten waardoor de onafhankelijkheid van de externe accountant in
het geding komt, ontoelaatbaar zal zijn. Naast deze generieke norm zullen
voorts ten aanzien van de mogelijke combinatie van opdrachten specifieke regels
kunnen worden gesteld die bijvoorbeeld de toelaatbaarheid van advies en controle
binnen één accountantsorganisatie invullen.Artikel 18In dit artikel is een tweetal specifieke bepalingen opgenomen, waardoor
het voor accountantsorganisaties niet is toegestaan de volgende combinaties
van werkzaamheden te verrichten bij organisaties van openbaar belang:1) de wettelijke controle van de periodieke financiële verantwoordingen
gecombineerd met het samenstellen van deze verantwoordingen (samenstellingopdrachten),
en2) de wettelijke controle van de periodieke financiële verantwoordingen
gecombineerd met het verzorgen of inrichten van een aanmerkelijk deel van
de financiële administratie van de controlecliënt.De voorschriften gelden eveneens indien de accountantsorganisatie een
wettelijke controle bij een organisatie van openbaar belang wil verrichten
en in de voorafgaande periode van twee jaar reeds bij deze organisatie een
samenstellingopdracht heeft uitgevoerd dan wel een aanmerkelijk deel van de
financiële administratie heeft verzorgd gedurende de periode waarop de
periodieke financiële verantwoording betrekking heeft. Door het opnemen
van de kwalificatie «aanmerkelijk deel» wordt voorkomen dat door
een financiële dienstverlening van geringe aard en omvang de onafhankelijkheid
meteen op het spel staat waardoor onmiddellijk een verboden situatie ontstaat.Het risico van afhankelijkheid bij de twee genoemde combinaties van dienstverlening
aan een organisatie van openbaar belang is maatschappelijk onaanvaardbaar;
de afweging of deze combinaties al dan niet toelaatbaar zijn kan niet aan
de accountantsorganisatie zelf worden overgelaten. Deze specifieke verbodsbepalingen
zijn alleen van toepassing bij het verrichten van controles. Voor alle overige
combinaties van dienstverlening geldt de bovengenoemde generieke procedure
van de onafhankelijkheidstoets. Deze benadering behelst op voorhand geen volledige
scheiding van controle en advies op cliëntniveau, in aansluiting op de
internationale regelgeving.De Aanbeveling van de Europese Commissie van 16 mei 2002 inzake de
onafhankelijkheid van de met de controle belaste accountant1 schetst dat het afhankelijkheidsrisico bij kleinere bedrijven wellicht
minder pregnant kan zijn en dat daarom minder gedetailleerde regelgeving van
toepassing zou hoeven te zijn. In het eerder ingenomen kabinetsstandpunt over
de evaluatie van de accountantswetgeving van 13 november 20012 en de daaropvolgende brief van 19 februari 20033 is opgenomen dat de twee voorschriften niet generiek
van toepassing worden verklaard, maar alleen bij accountantsverklaringen op
basis van controles. In dit artikel is echter afgeweken van het
kabinetsstandpunt waarin werd aangekondigd dat de bovenbeschreven voorschriften
voor alle accountantsorganisaties zouden worden ingevoerd. Dit artikel beperkt
de voorschriften tot accountantsorganisaties die organisaties van openbaar
belang controleren.Artikel 19Om een te grote vergroeiing van de accountant met de gecontroleerde te
voorkomen is thans ten aanzien van instellingen van openbaar belang in de
Aanbeveling van de Europese Commissie inzake de onafhankelijkheid van de met
de controle belaste accountant van 16 mei 20021 een termijn van maximaal zeven jaar opgenomen voor de verplichte interne
roulatie van sleutelfiguren van het bij de controleopdracht betrokken accountantsteam.
De vereiste interne roulatie geldt in dit wetsvoorstel voor alle externe accountants
die verantwoordelijk zijn voor de wettelijke controle. Dit is minimaal de
voor de controle (mede)verantwoordelijke externe accountant, maar de roulatieplicht
kan ook andere externe accountants betreffen. Naast de maximale termijn van
zeven jaar geldt ingevolge het tweede lid van dit artikel een aanvullende
voorwaarde dat de accountantsorganisatie ervoor zorg draagt dat een externe
accountant minimaal de daarop volgende twee jaar geen werkzaamheden mag verrichten
voor de desbetreffende controlecliënt. Om de roulatie ook daadwerkelijk
zichtbaar te maken zal ingevolge artikel 26, eerste lid, de accountantsverklaring
worden ondertekend met de naam van de externe accountant en zal daarbij de
naam van de accountantsorganisatie worden vermeld waarbij hij werkzaam of
waaraan hij is verbonden.Er is niet gekozen voor verplichte roulatie van accountantsorganisaties.
De overweging daarbij is dat een dergelijke wettelijke maatregel mogelijk
grote kostentechnische consequenties heeft. Dit door de lange overdracht-
en inwerktermijnen die gepaard gaan met een wisseling van accountantsorganisatie.
In de gekozen benadering wordt aangesloten bij de ontwikkelingen binnen de
Europese Unie ten aanzien van deze kwestie. Roulatie van (belangrijke) personen
uit het controleteam – in tegenstelling tot accountantsorganisaties –
sluit ook aan bij de benadering zoals die gehanteerd wordt in de Verenigde
Staten. Indien zou zijn gekozen voor het verplicht voorschrijven van roulatie
van accountantsorganisaties, zou bovendien het beperkte aantal aanbieders
op de markt voor grote(re) controleopdrachten feitelijk verder zijn beperkt.
In Italië is in eerdere instantie gekozen voor een verplichte roulatie
op het niveau van de accountantsorganisatie. Uiteindelijk bleken de kosten
hiervan niet op te wegen tegen de baten. De kwaliteit van de controle was
in de eerste jaren aanzienlijk lager van niveau. Daarnaast werd de eis tot
roulatie, om het probleem van de langere inwerkperiode te kunnen ondervangen,
omzeild. Belangrijke personen uit het controleteam stapten op het moment van
verplichte roulatie van de accountantsorganisatie over naar een de accountantsorganisatie
die de controle (vervolgens) ging uitvoeren.Artikel 20In het eerste lid is het begrip integere bedrijfsvoering nader vormgegeven
in lijn met de Wet actualisering en harmonisatie financiële toezichtwetten
(hierna: Wet a&h). De bedrijfsvoering van de accountantsorganisatie moet
voldoen aan voorschriften ten aanzien van de integriteit van de accountantsorganisatie
en van de betrokken en verantwoordelijke externe accountants, alsmede van
hun medewerkers. De regels met het oog op de integere bedrijfsvoering kunnen
onder andere betrekking hebben op de toetsing van medewerkers en het melden
van incidenten aan de toezichthouder. Onderdeel a heeft betrekking op strafrechtelijke
antecedenten die relevant zijn of kunnen voor de vakbekwaamheid, onafhankelijkheid, onpartijdigheid en integriteit van de accountant. Deze behoren bekend
te zijn bij de accountantsorganisatie en dienen te worden verantwoord in de
context van de uit te voeren werkzaamheden. Een strafrechtelijke veroordeling
in verband met fraude is in dit kader relevant. De accountantsorganisatie
zal zodanige maatregelen moeten nemen in het stelsel van kwaliteitsbeheersing
dat de betrokkenheid van de accountantsorganisatie, de externe accountants
of hun medewerkers bij strafbare feiten wordt voorkomen.Onderdeel b beoogt in algemene zin dat de accountantsorganisatie maatregelen
treft teneinde te voorkomen dat handelingen van de accountantsorganisatie
en de betrokken externe accountants, alsmede hun medewerkers, een inbreuk
kunnen betekenen op het vertrouwen in de externe accountant en de accountantsorganisatie.
Dit betekent dat ook een veroordeling voor misdrijven die niet direct raken
aan de functie van de externe accountant relevant kan zijn.Voorts dient de externe accountant tot een onafhankelijk oordeel te komen
dat uitsluitend is gebaseerd op de bij of krachtens de wet gestelde regels.
De accountantsorganisatie dient op grond van onderdeel c te beschikken over
zodanige waarborgen en maatregelen dat de onafhankelijkheid van degenen die
ten behoeve van de controles werkzaamheden verrichten niet in het geding komt.
De onafhankelijkheid van een bij een controle betrokken externe accountant
kan risico's lopen doordat andere medewerkers aan de controleopdracht aantoonbaar
afhankelijk zijn van de controlecliënt. In ieder geval dient vermeden
te worden dat voor de controle verantwoordelijke personen hiërarchisch
ondergeschikt zijn aan personen die afhankelijk zijn van de controlecliënt.Op grond van het tweede lid worden bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur regels gesteld ten aanzien van de integere bedrijfsvoering. Artikel 21De in dit artikel bedoelde categorieën personen zijn personen die
bijdragen aan de oordeelsvorming, binnen een min of meer zelfstandige verantwoordelijkheid.
Te denken valt aan personen die vaktechnisch advies geven aan de externe accountant.
Tevens kan worden gedacht aan leden uit de dagelijkse leiding van de betrokken
accountantsorganisatie. Zie over de eis van onafhankelijkheid de toelichting
op artikel 23.Artikel 22De in dit artikel bedoelde categorieën personen zijn personen die
geen beleidsbepalers zijn. Te denken valt aan de compliance officer van een
accountantsorganisatie. Zie over de eis van betrouwbaarheid de toelichting
op artikel 13.Artikel 23De externe accountant voldoet aan de bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur te stellen regels terzake van zijn vakbekwaamheid, onafhankelijkheid,
objectiviteit en integriteit. Uitgangspunt is dat deze regels zullen zijn
opgenomen in verordeningen en nadere voorschriften van het NIVRA en de NOvAA.
In het overleg beroepsreglementering wordt bezien hoe in verordeningen en
nadere voorschriften invulling kan worden gegeven aan de normen in dit wetsvoorstel.
Voorzover deze regelgeving in de toekomst tekortschiet, zullen bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld.VakbekwaamheidDe externe accountant zal als Accountant-Administratieconsulent of registeraccountant
zijn opgeleid. Zie hierover paragraaf 7.2 van het algemeen deel
van de toelichting en de toelichting op de artikelen 70, onderdeel K, en 71,
onderdeel K. Daarnaast kunnen eisen worden vastgesteld terzake van de permanente
educatie. Binnen de zelfregulering hebben het NIVRA en de NOvAA gelijkluidende
voorschriften opgesteld op het gebied van verplichte permanente educatie voor
zowel registeraccountants als Accountants-Administratieconsulenten, die op
1 januari 1996 in werking zijn getreden. De regels die hierbij worden
gehanteerd sluiten aan bij de regels zoals voorgesteld door de International
Federation of Accountants (IFAC). Met het systeem van verplichte permanente
educatie wordt de vakbekwaamheid van de accountant op peil gehouden en een
waarborg aangebracht voor een goede beroepsuitoefening.Daarnaast zal de externe accountant in alle beroepsmatige en zakelijke
relaties zorgvuldig en overeenkomstig de relevante vaktechnische- en overige
beroepsstandaarden dienen op te treden. De externe accountant zal zich dus
moeten houden aan het bij en krachtens de wet bepaalde, waaronder de GBA.Van een vakbekwame externe accountant is pas daadwerkelijk sprake nadat
hij ervaring heeft opgedaan met het verrichten van wettelijke controles. Deze
ervaring sluit aan bij de aard en de werkzaamheden van de controlecliënt
(een organisatie al dan niet van openbaar belang). Indien sprake is van een
controleteam dat een controle verricht bij een organisatie van openbaar belang,
zullen zwaardere ervaringseisen gelden voor dit team als geheel of aan de
leden hiervan die een beslissende rol spelen bij de oordeelsvorming. Dit creëert
de mogelijkheid voor minder ervaren externe accountants om onder verantwoordelijkheid
van een ervaren externe accountant mee te lopen bij een grote controleopdracht
(patroonvariant). Op vergelijkbare wijze kan aantoonbare buitenlandervaring
of interne samenwerking met buitenlandse deskundige collega's een vereiste
zijn.Grotere kantoren zullen eerder geschikt zijn om controles bij organisaties
van openbaar belang te verrichten, gegeven de grotere diversiteit en totale
omvang van aanwezige ervaring binnen dergelijke organisaties. Kleine accountantsorganisaties
kunnen wellicht door middel van externe samenwerkingsverbanden de benodigde
ervaring en kennis bijeen brengen. Het behoort tot de mogelijkheden dat meerdere
bij een controle betrokken externe accountants samen over de vereiste ervaring
beschikken. De accountantsorganisatie dient dan aantoonbaar maatregelen te
nemen dat die ervaring op voldoende samenhangende wijze wordt aangewend.Onafhankelijkheid en objectiviteitAan deze beroepsethische normen dienen accountants zich te houden omwille
van het publieke belang. De externe accountant dient zich te vergewissen van
zijn positie ten opzichte van de controlecliënt in de beeldvorming van
direct betrokkenen, de toezichthouder en derden. De waarde die het maatschappelijk
verkeer hecht aan het oordeel van de externe accountant wordt immers in hoge
mate bepaald door de omstandigheid dat het oordeel objectief (niet geleid
door persoonlijke of kantoorbelangen, voorkeur of genegenheid) is gevormd
en gegeven. De externe accountant meldt duidelijk wanneer hij een bijzonder
belang vertegenwoordigt.De externe accountant zal de zogenaamde afhankelijkheidsrisico's in kaart
moeten brengen en moeten nagaan of er voldoende maatregelen zijn genomen om
deze af te dekken. Dit zal zich met name voor kunnen doen bij het verrichten
van controles en andersoortige dienstverlening door verschillende externe
accountants binnen één accountantsorganisatie.In dit wetsvoorstel is geen expliciet verbod opgenomen met betrekking
tot een combinatie van controle- en forensische werkzaamheden. Bij forensische
werkzaamheden houden accountants zich ten behoeve van de rechtshandhaving
bezig met het verzamelen, controleren, veredelen, bewerken, analyseren
van en het rapporteren over gegevens. Deze werkzaamheden zullen, net als alle
andere advieswerkzaamheden, onderwerp vormen van de onafhankelijkheidstoets.
Uitkomst van deze toets kan zijn dat de combinatie van controlewerkzaamheden
en forensische werkzaamheden bij dezelfde klant niet acceptabel is. Uitkomst
kan ook zijn dat voldoende waarborgen zijn getroffen waardoor het afhankelijkheidsrisico
tot een aanvaardbaar niveau is gedaald. De verwachting is dat de combinatie
van controlewerkzaamheden met forensische activiteiten deze toets veelal niet
zal kunnen doorstaan. Het is belangrijk dat signalen van fraude en andersoortige
onvolkomenheden nader onderzocht kunnen worden. Indien een private opdrachtgever
een private opdrachtnemer benadert om dergelijk nader onderzoek te doen, is
er sprake van forensische werkzaamheden. Bij het verrichten van deze werkzaamheden
is het vanzelfsprekend van belang dat een duidelijk onderscheid wordt gemaakt
met de kerntaak van accountants: de controlerende taak. De accountant moet
deze kerntaak objectief en onafhankelijk kunnen uitvoeren. Zie ook paragraaf 7.4
van het algemeen deel van de toelichting.Tenminste de volgende regels zullen – in verordeningen van het NIVRA
of de NOvAA of bij of krachtens algemene maatregel van bestuur – worden
gesteld met betrekking tot de onafhankelijkheid van de externe accountant:• Er dient sprake te zijn van een overeenkomst tussen de controlecliënt
en de accountantsorganisatie tot het verrichten van een controle. Deze overeenkomst
komt schriftelijk of elektronisch door middel van een elektronische handtekening
tot stand. De overeenkomst wordt in het dossier van zowel de externe accountant
als dat van de accountantsorganisatie opgenomen. In het toezicht van de AFM
of bij een eventuele toets van de rechter zijn de onafhankelijkheidstoets
en de overeenkomst met de controlecliënt immers een belangrijke bron
van informatie.• De onafhankelijkheidstoets wordt schriftelijk vastgelegd en in
het dossier opgenomen, opdat het voor derden (collegiale toetsers, toezichthouder
en rechter) te controleren valt of een zorgvuldige afweging is gemaakt. Met
deze benadering sluit het wetsvoorstel aan bij de Aanbeveling van de Europese
Commissie van 16 mei 2002 inzake de onafhankelijkheid van de met de controle
belaste accountant1.IntegriteitDe integriteit van de personen en instellingen die actief zijn op de financiële
markten is van groot belang voor het maatschappelijk vertrouwen in deze markten
en in de instellingen die hierop handelen. Sinds enige tijd worden de integriteitrisico's
onderkend die zijn verbonden aan het beroep van accountant met als gevolg
dat accountantsorganisaties gedragscodes hanteren ter bescherming van die
risico's. Van belang is hier de Code of Ethics and Statement
of Policy Implementation & Enforcement of Ethical Requirements die
is opgesteld door de IFAC. Gedragscodes richten zich onder meer op het gedrag
van de accountantsorganisatie en op het handelen van de personen die bij deze
organisatie werkzaam zijn of daaraan zijn verbonden. Daarnaast bevatten zij
normen ten aanzien van de omgang met (controle-)cliënten, het aangaan
van relaties met (controle-)cliënten («customer due dilligence»),
het omgaan met informatie en het aanstellen van integer personeel.Artikel 24De externe accountant is een registeraccountant of een Accountant-Administratieconsulent
die in het accountantsregister van het NIVRA of de NOvAA moet zijn ingeschreven.
In zijn hoedanigheid van registeraccountant of Accountant-Administratieconsulent
voldoet de externe accountant aan de regels die bij en krachtens
de Wet RA en de Wet AA zijn gesteld, voor zover deze van toepassing zijn op
het uitvoeren van werkzaamheden betreffende de totstandkoming of de uitvoering
van een opdracht tot het verrichten van wettelijke controles.In het overleg beroepsreglementering wordt bekeken of de regelgeving van
de beroepsorganisaties toereikend is om invulling aan de normen in dit wetsvoorstel
te geven en hoe tot aanpassing daarvan kan worden gekomen.Artikel 25Dit artikel bevat de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur
artikel 24 buiten toepassing te verklaren waardoor de eis van lidmaatschap
van het NIVRA of de NOvAA niet meer geldt. Het in principe kunnen loslaten
van de exclusieve bevoegdheid geeft de beroepsorganisaties een additionele
prikkel om kwaliteit te leveren. Deze bevoegdheid is aan de orde in de situatie
waarin de beroepsorganisaties vanuit de doelstellingen van dit wetsvoorstel
geen passende invulling geven aan de hun toebedachte rol en positie, dan wel
indien het publieke belang het niet noodzakelijk maakt dat de exclusieve positie
van de beroepsorganisaties gehandhaafd blijft. Niet erg waarschijnlijk maar
ook niet ondenkbaar – gegeven de exclusieve positie van de NOvAA en
het NIVRA – is dat in meer algemene zin tekort wordt geschoten in het
tonen van initiatief ten aanzien van de verordenende taak. Uit hoofde van
de doelstelling van de waarborging van de publieke functie van de accountantsverklaring,
bestaat dan het gevaar dat wenselijk geachte regels achterwege blijven. De
wijze van norminvulling door de NOvAA en het NIVRA is tenslotte afhankelijk
van de besluiten van de algemene ledenvergadering. Resultaat van een dergelijk
situatie zou zijn dat bij algemene maatregel van bestuur wordt voorzien in
de relevante normen terzake van vakbekwaamheid, onafhankelijkheid, objectiviteit
en integriteit van de externe accountant. Uitgaande van de huidige inzichten
en het huidig functioneren van de staande beroepsorganisaties, zijn er overigens
geen voornemens tot toelating van anderen tot het domein van de externe accountant
dan de Accountant-Administratieconsulent en de registeraccountant. Integendeel,
het ligt in het voornemen om samen met de beroepsorganisaties te komen tot
een breed herstel van het vertrouwen in het accountantsberoep. Wel zou uit
de komende Europese richtlijn kunnen volgen dat wettelijke monopolies op de
toegang van beroepsorganisaties niet meer zijn toegestaan; met andere woorden
de toelating van een accountantsorganisatie in een andere lidstaat verplicht
de AFM tot toelating van deze organisatie in Nederland. Artikel 25 is in het
geval van de invoering van een dergelijk paspoortsysteem onvermijdelijk.Artikel 27Dit artikel waarborgt dat een controlecliënt op de hoogte is van
het feit dat zijn specifieke controledossier bij de accountantskamer ligt.
Voorzover dit informatie is die aan het publiek zou moeten worden gemeld,
kan de controlecliënt dit vervolgens doen. Het is ter beoordeling van
de controlecliënt of de melding door de externe accountant op grond van
dit artikel in het kader van melding van koersgevoelige informatie vervolgens
tot een melding aan het publiek aanleiding geeft. Op grond van de geheimhoudingsplicht
van de AFM, is het deze toezichthouder niet toegestaan om dergelijke informatie
openbaar te maken.Artikel 28Zie hoofdstuk 8 van het algemeen deel van de toelichting. Hoofdstuk 4 Rekening en verantwoording van de Autoriteit
Financiële MarktenDe artikelen 29 tot en met 34 regelen de verhouding tussen de minister
en de AFM terzake van het financieel toezicht door de minister en de wijze
waarop de begroting van de AFM tot stand komt alsmede de aan de jaarrekening
van de AFM te stellen vereisten. De bepalingen zijn deels ontleend aan, in
vergelijkbare zin geformuleerde, bepalingen die zijn opgenomen in het wetsvoorstel
Kaderwet zelfstandige bestuursorganen1 en houden
rekening met de bestaande verhoudingen tussen de minister en de AFM.Het evenwicht tussen de verantwoordelijkheid van de AFM en die van de
minister bestaat allereerst eruit dat de minister geen onbeperkte bevoegdheden
jegens de AFM heeft. Het gaat om bevoegdheden terzake van algemene, niet op
individuele gevallen van toezichtuitoefening betrekking hebbende aangelegenheden.
De minister heeft geen bevoegdheden om in te grijpen in de dagelijkse praktijk
van het toezicht, ook niet door middel van het geven van een aanwijzing. Als
er sprake is van een ernstige verwaarlozing van de toezichttaak, heeft de
minister wel de mogelijkheid om ten behoeve van de continuïteit in het
toezicht zelf de noodzakelijke voorzieningen te treffen. In de tweede plaats
is de beslissingsruimte die de minister heeft bij de uitoefening van de bevoegdheden
toegespitst. Zo is weigering van instemming met de statuten alleen aan de
orde als de statuten onvoldoende in overeenstemming zijn met de wet, geen
waarborg vormen voor onafhankelijk taakuitoefening of strijdig zijn met het
algemeen belang. De bevoegdheden van de AFM enerzijds en de minister anderzijds
overlappen elkaar niet, ze vullen elkaar aan. Het is steeds één
van beide die bevoegd is terzake te beslissen. Ingeval van een geschil van
inzicht of een conflict tussen de minister en de AFM zal het bestuursorgaan
dat op het desbetreffende onderwerp bevoegd is het conflict kunnen beslechten.
Dit hoeft, gelet op zijn beperkte bevoegdheden, zeker niet altijd de minister
te zijn.Wat de controle op de taakuitoefening door de AFM betreft, kan het volgende
worden opgemerkt. De AFM moet zich houden aan de gestelde regels en moet zorgen
voor een adequate uitvoering van haar taken. Nagegaan zal moeten worden of
dit ook het geval is.De situering van de AFM op afstand van de minister brengt mee dat ook
de ministeriële verantwoordelijkheid en, daarmee samenhangend, de mogelijkheden
voor directe controle door het parlement zijn ingeperkt. Om dit te compenseren
bevat het wetsvoorstel onder meer de volgende voorzieningen om na te gaan
of de AFM goed functioneert waar het toezicht op accountants betreft. De AFM
is verplicht aan de minister alle gevraagde inlichtingen te verstrekken die
nodig zijn om na te gaan of de AFM de wet goed uitvoert. De AFM is voorts
gehouden jaarlijks een jaarverslag op te stellen waarin de taakuitoefening
en daarbij gevoerde beleid door de AFM wordt beschreven. Het jaarverslag wordt
toegezonden aan de minister, die vervolgens een afschrift aan de Tweede Kamer
stuurt. De informatie in het jaarverslag kan van belang zijn voor het beleidsproces
van minister en Kamer. Voorts heeft de AFM naast een bestuur een raad van
toezicht die belast is met toezicht op het beheer door de AFM. Hiermee bestaat
er een vorm van interne controle van waaruit een preventieve en corrigerende
werking uitgaat. De leden van het bestuur en de raad van toezicht van de AFM
worden bij Koninklijk onderscheidenlijk ministerieel besluit voor ten hoogste
vier jaren benoemd. Hiermee bestaat de mogelijkheid om de leiding van de AFM
te vervangen, hetgeen een effectieve manier is om het functioneren te beïnvloeden.
Ten slotte kent het wetsvoorstel voor de minister de mogelijkheid om indien
de AFM niet op haar taak berekend blijkt, hetgeen blijkt uit verwaarlozing
van haar taak, om in te grijpen. Na inwerkingtreding van de Wet op het financieel toezicht zal worden bezien
of het wenselijk is de bepalingen in hoofdstuk 4 te vervangen door een verwijzing
naar overeenkomstige bepalingen in de Wet op het financieel toezicht.Artikel 29Het artikel verplicht de AFM jaarlijks een begroting voor het volgende
jaar op te stellen. De vastgestelde begroting moet ter instemming worden voorgelegd
aan de minister. De AFM doet van de begroting waarmee is ingestemd onverwijld
mededeling in de Staatscourant en maakt haar op elektronische wijze openbaar.Binnen de AFM zal het intern toezichthoudende orgaan, de raad van toezicht
(RvT), ingevolge de statuten met de vaststelling van de op te stellen begroting
worden belast. Dit betekent dat de RvT primair verantwoordelijk is voor het
toetsen van de begrotingsinformatie en de toelichting daarop. Vanwege deze
complementaire positie van de RvT en de rol van de Minister van Financiën
zal deze laatste zich bij zijn beslissing omtrent de instemming kunnen baseren
op de bevindingen van de RvT. De omstandigheid dat met de begroting moet worden
ingestemd, impliceert niet dat de minister de begroting tot op het laatste
detail vastlegt. Dit zou ook in strijd zijn met het uitgangspunt dat de AFM
zelf de vrijheid en verantwoordelijkheid heeft om haar bedrijfsprocessen naar
eigen inzicht zo goed mogelijk in te richten. De instemming van de minister
strekt ertoe dat hij er politiek de verantwoordelijkheid voor neemt dat de
uitoefening van de wettelijke taken door de AFM langs de in de begroting aangegeven
lijnen zal verlopen tegen de daarin begrote kosten.In het vierde en vijfde lid is het woord «instemming» gebruikt
in plaats van «goedkeuring». Daarmee wordt tot uitdrukking gebracht
dat de handeling van de minister niet valt binnen de omschrijving van artikel
10:25 Awb. De vaststelling van de begroting betreft geen besluit in de zin
van de Awb, omdat de rechtshandeling tot vaststelling van de begroting uitsluitend
interne werking heeft. Daar komt bij dat het vaststellende orgaan (RvT) niet
met openbaar gezag bekleed is en dus niet als een bestuursorgaan kan worden
aangemerkt. Omdat afdeling 10.2.1.van de Awb niet van toepassing is, is in
het vijfde lid bepaald dat instemming kan worden geweigerd vanwege strijd
met het recht of het algemeen belang. Een onthouding van instemming wegens
strijd met algemeen belang kan pas aan de orde zijn wanneer de bezwaren tegen
de instemming overwegend van aard zijn1.Als de minister constateert dat er reden is instemming te onthouden ten
aanzien van de begroting, stelt hij de AFM eerst in de gelegenheid een aangepaste
begroting in te dienen. Hij kan daarbij aangeven hoe begroting moet worden
aangepast opdat deze wel aan de eisen voldoet. Pas als de begroting, nadat
een mogelijkheid tot aanpassing is geboden, nog steeds de geconstateerde onvolkomenheden
vertoont, kan de minister tot onthouden van de instemming overgaan. Het zevende
lid geeft een regeling voor het geval waarin de minister nog niet heeft ingestemd
met de begroting en het begrotingsjaar aanbreekt. In dat geval kan de AFM
tijdelijk en in beperkte mate verplichtingen en uitgaven aangaan die wat omvang
betreft zijn afgeleid van de begroting van het voorafgaande jaar.Artikel 30Dit artikel bepaalt dat aanmerkelijke verschillen die lopende het boekjaar
ontstaan bij de minister moeten worden gemeld. De beoordeling van hetgeen
onder «aanmerkelijke verschillen» wordt verstaan zal primair de
eigen verantwoordelijkheid van de AFM zijn. Door de melding van aanmerkelijke
verschillen verkrijgt de minister informatie die bijvoorbeeld bruikbaar
kan zijn bij de besluitvorming omtrent instemming met de begroting of de jaarrekening.Artikel 31Op basis van dit artikel zal de minister regels kunnen stellen voor de
inrichting van de begroting.Sinds het begrotingsjaar 2002 geldt er binnen de overheid en daaraan gerelateerde
instellingen een nieuwe begrotingssystematiek: Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording
(VBTB). De uitgangspunten van deze systematiek zullen via door de minister
te stellen regels voortaan ook ten grondslag kunnen worden gelegd aan de begroting
van de AFM. Op dit moment wordt de begroting van de AFM langs de lijnen van
VBTB opgezet.Aanwijzing 124l van de Aanwijzingen voor de regelgeving biedt de mogelijkheid
om de minister de bevoegdheid te geven om besluiten van de AFM te vernietigen
of te schorsen of om beleidsregels te stellen ten aanzien van de uitvoering
van taken van de AFM. Van deze beide mogelijkheden wordt in dit wetsvoorstel
geen gebruik gemaakt. Nut en noodzaak van de beide bevoegdheden voor de minister
zijn namelijk niet aanwezig (Aanwijzing 6 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
Het stellen van beleidsregels en de bevoegdheid tot vernietiging of schorsing
zijn onwenselijk omdat deze bevoegdheden niet stroken met het uitgangspunt
van toezicht op afstand.Artikelen 32De accountant die een verklaring afgeeft omtrent de getrouwheid van de
jaarrekening voegt bij deze verklaring een verslag van zijn bevindingen omtrent
de rechtmatige inning en besteding van de middelen van de AFM uit hoofde van
de voorgestelde wet. Een nieuw element betreft de door deze accountant bij
zijn verklaring te voegen bevindingen over de vraag of het beheer en de organisatie
van de AFM uit hoofde van deze wet voldoen aan eisen van doelmatigheid.De minister zal bij de instemming volstaan met een toetsing die gebaseerd
zal zijn op de voorafgaande toetsing door het intern toezichthoudende orgaan,
de RvT van de AFM.De jaarrekening van de AFM zal worden gecontroleerd door een registeraccountant
of Accountant-Administratieconsulent ten aanzien van wie in het accountantsregister
een aantekening is geplaatst als bedoeld in artikel 36, derde lid, van de
Wet AA. Deze is niet werkzaam bij of verbonden aan een accountantsorganisatie,
zodat wordt voorkomen dat de jaarrekening wordt gecontroleerd door een onder
toezicht staande externe accountant.Artikel 33Aan het einde van een begrotingsjaar kan een verschil tussen de in het
begrotingsjaar gerealiseerde baten en lasten resteren. Dit verschil vormt
het exploitatiesaldo van de AFM. Het exploitatiesaldo zal in de jaarrekening
zichtbaar worden gemaakt. Als een exploitatiesaldo is ontstaan zal de AFM
dit tekort of overschot in de regel toevoegen aan respectievelijk in mindering
brengen op de kosten die worden doorberekend aan onder toezicht staande accountantsorganisaties.
De AFM zal daartoe het voorstel doen in de jaarrekening om het exploitatiesaldo
te betrekken bij de kosten die ingevolge artikel 38 in rekening worden gebracht
bij onder toezicht staande accountantsorganisaties. De instemming met de jaarrekening
door de minister dient dan als grondslag voor het verrekenen van het in het
voorafgaande jaar gerealiseerde tekort of overschot, resulterend uit het exploitatiesaldo,
met de op basis van de begroting waarmee is ingestemd, geraamde
kosten voor het lopende jaar. Hierdoor kan de AFM jaarlijks volstaan met één
factuur waarin de begrote kostendoorberekening wordt verrekend met het gerealiseerde
exploitatiesaldo. De administratieve lasten voor zowel de accountantsorganisaties
als voor de AFM worden hiermee zo beperkt mogelijk gehouden. In bijzondere
omstandigheden kan ervoor worden gekozen om de meeof tegenvallers uit het
voorafgaande jaar niet in rekening te brengen, maar binnen de begroting van
het lopende jaar te verdisconteren. Zo zou de AFM een tekort kunnen opvangen
door met betrekking tot een bepaalde lastenpost minder te besteden dan begroot.
De AFM doet dan geen voorstel tot doorberekening van het exploitatiesaldo
in de jaarrekening. Overigens heeft de voorkeur een tijdige melding van aanmerkelijke
verschillen tussen begroting en realisatie conform artikel 33, zodat op dat
moment, lopende het jaar, de minister er op kan aandringen dat adequate maatregelen
worden genomen.Artikel 34Het artikel schrijft voor dat de AFM jaarlijks voor 1 mei een verslag
over de werkzaamheden en bevindingen van het voorgaande jaar opstelt en dit
aan de minister toezendt. In het verslag worden de taakuitoefening en het
gevoerde beleid beschreven. Ook zal de AFM verslag moeten doen van de kwaliteitszorg.
In dat verband kan de AFM onder meer ingaan op welke wijze zij toepassing
heeft gegeven aan de in het artikel 36 neergelegde beginselen van behoorlijk
bestuur. Andere factoren die een belangrijke bijdrage aan kwaliteitszorg kunnen
leveren zijn onder meer het toezicht door de RvT, de raadpleging van het overlegorgaan,
evaluatie van het gevoerde beleid en het verrichten van internationale vergelijkingen.
De minister zendt een afschrift van het jaarverslag aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal. De AFM zal zorgdragen voor openbaarmaking van het jaarverslag.Het tweede lid van het artikel bepaalt dat het jaarverslag aan de minister
wordt toegezonden. In het jaarverslag worden vanwege de geheimhoudingsplicht
geen vertrouwelijke gegevens met betrekking tot afzonderlijke ondernemingen
of personen opgenomen. Het jaarverslag moet voor 1 mei aan de minister
worden gezonden.Artikel 35In dit artikel wordt een aantal voorwaarden gesteld aan een statutenwijziging
van de AFM. Het eerste lid schrijft voor dat de AFM een voorgenomen statutenwijziging
ter voorafgaande instemming aan de minister voorlegt; een vergelijkbare bepaling
is thans ook al in de Wte 1995 en de Wtv 1993 opgenomen. De minister kan zijn
instemming met een statutenwijziging onthouden, indien de statuten van de
AFM na wijziging onvoldoende zijn afgestemd op het in dit wetsvoorstel bepaalde,
waaronder de taken en doelstellingen van de AFM en de verhouding tussen de
minister en de AFM. De statuten dienen na wijziging voldoende te zijn afgestemd
op het in dit wetsvoorstel bepaalde en voldoende waarborgen te blijven bieden
voor een onafhankelijke taakvervulling.Artikel 36Het artikel komt overeen met artikel 19 van het wetsvoorstel Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen1. Een aantal van
deze verplichtingen is thans al op basis van algemene beginselen van behoorlijk
bestuur en de Awb op de AFM van toepassing. De in dit artikel opgenomen verplichtingen
kunnen worden aangemerkt als een nadere invulling van de vereisten zoals die
op grond van de Awb al op de toezichthouders, als bestuursorganen, van toepassing
zijn. Dit artikel kan bijdragen aan de verbetering van de kwaliteit
van het handelen van de AFM en aan de relatie met onder toezicht staande instellingen
en het publiek. De AFM dient in het jaarverslag melding te maken van hetgeen
door hem ter uitvoering van deze verplichtingen is verricht. Vertrouwelijke
gegevens zullen, vanwege de geheimhoudingsplicht, niet in het jaarverslag
worden opgenomen.Artikel 37Met dit artikel wordt uitvoering gegeven aan het voornemen om de AFM te
verplichten om een adviserend panel in te stellen1.
In de Nederlandse wetgeving worden adviesorganen en overlegorganen onderscheiden.
Een adviesorgaan is, kort gezegd, een orgaan van en ten behoeve van de overheid
waarin in beginsel «met één mond» wordt gesproken.
De leden van een adviesorgaan worden primair benoemd op basis van deskundigheid.
Een overlegorgaan heeft een ander karakter. Het overleg dient de belangen
van alle betrokken partijen. Deelname aan het overleg geschiedt op basis van
representativiteit. De AFM is als partij ook in het overleg vertegenwoordigd.
Een overlegorgaan heeft naar zijn aard een open structuur; alle betrokken
belangen worden in het overleg betrokken. De betrokken partijen gaan na afloop
van het overleg in de regel terug naar hun achterban om over het overleg te
rapporteren. Vastgesteld kan worden dat het adviserende panel waarvan in het
bovengenoemde kamerstuk sprake is het karakter draagt van een overlegorgaan.
Het eerste lid van dit artikel verplicht de AFM om een orgaan in te stellen
voor overleg met de onder toezicht staande accountantsorganisaties over aangelegenheden
die verband houden met de kosten van het toezicht. In het panel kan van gedachten
worden gewisseld over de visie van de AFM op toezicht, de met de wettelijke
taak na te streven doelen, de instrumenten die worden ingezet en de middelen
die daarvoor nodig zijn alsmede de kosten die voortvloeien uit het toezicht.
Het gaat daarbij allereerst om kosten van de AFM zelf, zoals tot uitdrukking
gebracht in de begroting of de jaarrekening. In dit verband is ook de taakuitvoering
van de AFM in het afgelopen jaar van belang. Daarnaast zijn ook de kosten
die ten gevolge van het toezicht door accountantsorganisaties worden gemaakt
onderwerp van overleg.Het overlegorgaan heeft een tweeledig doel. In de eerste plaats wordt
voor de onder toezicht staande accountantsorganisaties de mogelijkheid gecreëerd
om invloed uit te oefenen op de financiële huishouding van de AFM. Dit
is met name van belang omdat krachtens het voorgenomen artikel 38 de toezichtkosten
voor een deel in rekening zullen worden gebracht bij de accountantsorganisaties.
In de tweede plaats kan het overleg de AFM nuttige inzichten verschaffen inzake
de financiële gevolgen, waaronder administratieve lasten en overige nalevingskosten,
die het toezicht voor accountantsorganisaties met zich brengt.In het tweede lid worden enkele eisen gesteld aan de samenstelling van
het overlegorgaan. De AFM voert het overleg met de onder haar toezicht staande
accountantsorganisaties of hen vertegenwoordigende representatieve organisaties.
Namens de minister zijn ambtenaren bij het overleg aanwezig. De minister krijgt
daardoor informatie die van belang is voor de uitoefening van zijn eigen bevoegdheden,
zoals de bevoegdheid tot instemming met de begroting. Representativiteit is
voor het goed functioneren van het overleg van groot belang. Gelet op de aard
van de onderwerpen die in het panel worden besproken alsmede het doel van
het panel ligt het voor de hand dat het overlegorgaan ten minste twee keer
per jaar bijeenkomt. De praktische werkwijze en inrichting van het overlegorgaan
wordt aan de AFM gelaten.Het overleg is voor de AFM niet vrijblijvend. Zo regelt het vierde lid
dat de AFM de resultaten van het overleg in de vorm van een verslag openbaar
maakt. De bevindingen van de individuele deelnemers, zoals naar voren gebracht in het overleg, zijn daar uiteraard ook onderdeel van. Van
de openbaarmakingsplicht gaat een disciplinerende werking uit. De AFM zal
bevindingen die openbaar zijn niet zomaar terzijde kunnen schuiven. Daar komt
nog bij dat het in het voorgenomen artikel 36 vervatte zorgvuldigheidsbeginsel
in de regel zal meebrengen dat de AFM wanneer zij in haar verdere handelen
afwijkt van de bevindingen van het orgaan, dit afwijken zal moeten kunnen
onderbouwen. De verplichting voor de AFM om de resultaten in de vorm van een
verslag openbaar te maken laat uiteraard de elders in de wet opgenomen bepalingen
ten aanzien van de geheimhouding onverlet.Artikel 38Het artikel biedt de grondslag voor het in rekening brengen aan onder
toezicht staande accountantsorganisaties van kosten die door de AFM worden
gemaakt bij de uitvoering van haar taak. Voor de duidelijkheid wordt erop
gewezen dat aan het begrip «kosten» een ruime betekenis toekomt.
Het betreft de integrale kosten die verband houden met het verrichten van
de desbetreffende werkzaamheden. Ook kosten van overhead en de kosten van
uitvoeringstoetsen als bedoeld in artikel 36 maken hier onderdeel vanuit.
Voorts is tot uitdrukking gebracht dat ook kosten kunnen worden doorberekend
die gemaakt zijn ter voorbereiding op de uitoefening van de taak of onderdelen
daarvan die tijdelijk zijn geactiveerd op basis van gangbare bedrijfseconomische
methoden. Het betreft een explicitering van de bestaande wetgeving op grond
waarvan voorbereidingskosten reeds worden doorberekend. Uiteraard worden er
geen kosten in rekening gebracht die uit de algemene middelen worden vergoed.
De in rekening te brengen kosten zijn gebaseerd op de goedgekeurde begroting.
Het exploitatiesaldo uit het vorig jaar kan worden verrekend met de voor het
lopende jaar geraamde door te rekenen kosten, als de AFM daarvoor een voorstel
heeft gedaan in de jaarrekening waarmee de minister heeft ingestemd. Afhankelijk
van de aard van het exploitatiesaldo, tekort of overschot, zal het saldo aan
de geraamde door te berekenen kosten worden toegevoegd of daarop in mindering
worden gebracht. De opbrengsten uit boetes en verbeurde dwangsommen komen
in mindering op de geraamde door te berekenen kosten. Op grond van het voorgenomen
artikel 38, tweede lid, en artikel 5:33, eerste lid, van de Awb komen deze
opbrengsten immers (in eerste instantie) toe aan de AFM. Bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur zullen nadere regels worden gesteld met betrekking
tot de kostendoorberekening. Zo vindt de nadere uitwerking van de toerekening
van de overige toezichtkosten aan categorieën van gelijksoortige ondertoezicht
staande accountantsorganisaties en de daarbij te hanteren heffingsmaatstaven
plaats bij lagere regelgeving. Het voornemen is deze categorieën en de
daaraan gekoppelde heffingsmaatstaven bij algemene maatregel van bestuur te
bepalen. Met betrekking tot individueel toerekenbare toezichthandelingen,
zoals de behandeling van vergunning- en ontheffingaanvragen, is het voorstel
de kosten door middel van bij ministeriële regeling vast te stellen tarieven
in rekening te brengen. Thans is de bekostiging van de toezichthouders ook
grotendeels op lager wetsniveau geregeld, zij het uitsluitend in ministeriële
regelingen. De lagere regelgeving zal worden opgesteld mede aan de hand van
de aanbevelingen die zijn neergelegd in het rapport van de Minister van Financiën
inzake herziening van het financiële toezicht1.Artikel 39Dit artikel betreft een zogenoemde uitvoeringstoets. De uitvoerbaarheid
is een aspect dat nadrukkelijk bij de voorbereiding van regelgeving dient
te worden betrokken. Waar het gaat om voorgenomen wettelijke voorschriften
waarin de taak van de AFM wordt gewijzigd of uitgebreid, is de betrokkenheid
van de AFM onontbeerlijk bij een goede beoordeling van de uitvoerbaarheid.
Dit artikel regelt dat de AFM gehouden is desgevraagd een oordeel te geven
over de uitvoering van dergelijke voorgenomen wettelijke voorschriften en
van beleidsvoornemens. De verplichting laat uiteraard de elders in het wetsvoorstel
opgenomen geheimhou- dingsbepalingen onverlet.Artikel 40Het artikel regelt de bevoegdheid van de minister om de AFM te verzoeken
gegevens of inlichtingen te verschaffen die nodig zijn voor een onderzoek
naar de toereikendheid van de voorgestelde wet of de wijze waarop de AFM deze
wet uitvoert of heeft uitgevoerd en de verplichting van de AFM om de verzochte
gegevens of inlichtingen te verstrekken.Er bestaat (nog) geen Europese regelgeving met betrekking tot toezicht
op accountants. Voor artikel 40, tweede lid, is uit het oogpunt van consistentie
en eenheid van recht aangesloten bij de bepalingen inzake informatieverstrekking
die gelden op basis van de bestaande financiële toezichtwetten en de
voorgenomen Wet financieel toezicht. Die bepalingen zijn wel op Europese regelgeving
gestoeld.Artikel 41Het artikel geeft de minister de bevoegdheid om in te grijpen ingeval
van ernstige taakverwaarlozing door de AFM, waarbij ontwrichting van de uitvoering
van de taak van de AFM dreigt.Behoudens spoedeisende gevallen zal de minister aan de AFM een termijn
geven waarbinnen de AFM de gelegenheid krijgt om haar taak alsnog naar behoren
uit te voeren. Indien vervolgens blijkt dat de AFM haar taak alsnog niet naar
behoren uitoefent kan de minister de noodzakelijke voorzieningen treffen,
waarbij kan worden gedacht aan het (tijdelijk) doen uitvoeren van een of meer
taken of onderdelen van de taken van de AFM door de minister zelf of door
een andere toezichthouder. Het derde lid bepaalt dat de beide kamers der Staten-Generaal
onverwijld door de minister hieromtrent worden geïnformeerd. De eventueel
te treffen voorzieningen dienen van tijdelijke aard te zijn. Indien de voorzieningen
een permanent karakter krijgen dan ligt het voor de hand de taakuitvoering
door de betreffende toezichthouder te heroverwegen of bijvoorbeeld de voorzieningen
wettelijk te regelen.Gelet op de bestaande verhoudingen tussen de minister en de AFM zal van
deze bevoegdheid slechts in uitzonderlijke, thans niet voorzienbare, omstandigheden
gebruik hoeven te worden gemaakt. Vanwege de veelheid van situaties waarin
het toegepast zou kunnen worden is de bepaling noodzakelijkerwijze ruim geformuleerd.Artikel 42Het artikel bepaalt dat elke vijf jaar een evaluatie van de doelmatigheid
en de doeltreffendheid van het functioneren van de AFM zal plaatsvinden.Artikel 43In dit artikel wordt beroep tegen beslissingen van de minister terzake
van instemming met de begroting of jaarrekening uitgesloten. Uitsluiting van
het beroepsrecht wordt voorgesteld op grond van de volgende overwegingen.
De instemming van de minister met de begroting zal van groot belang zijn voor
de doorberekening van toezichtkosten, die bij beschikking van de AFM aan de
individuele accountantsorganisaties in rekening worden gebracht. Het is van
belang om de behandeling van bedenkingen tegen de hoogte van de door te berekenen
kosten zoveel mogelijk concentreren in één beroepsgang:
die van de beschikking. Een afzonderlijke beroepsgang tegen de instemmingbeslissing
zou er vooral toe leiden dat bedenkingen in twee in plaats van in één
beroepsgang aan de orde kunnen worden gesteld. Vanuit het oogpunt van doelmatig
en efficiënt toezicht en stroomlijning van bestuursrechtelijke procedures
zou dat niet wenselijk zijn.Hoofdstuk 5 Toezicht en handhavingNa inwerkingtreding van de Wet op het financieel toezicht zal worden bezien
of het wenselijk is de bepalingen in hoofdstuk 5 te vervangen door een verwijzing
naar overeenkomstige bepalingen in de Wet op het financieel toezicht.Artikel 44Om over de toezichtbevoegdheden van afdeling 5.2 Awb te kunnen beschikken
is noodzakelijk dat er sprake is van aanwijzing van één of meer
«personen, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden
van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk
voorschrift». In afdeling 5.2 Awb worden deze natuurlijke personen (in
casu toezichtmedewerkers van de AFM) aangeduid als «toezichthouders».
De medewerkers van de AFM die bij besluit als bedoeld in het eerste lid zijn
belast met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens het wetsvoorstel
bepaalde, voldoen derhalve aan alle materiële criteria van artikel 5:11
Awb (het zijn van ambtenaar is niet vereist) en beschikken dienovereenkomstig
over alle bevoegdheden van afdeling 5.2 Awb, voor zover niet uitgesloten in
artikel 45. Deze bevoegdheden zien op het reguliere toezicht op de naleving
en kunnen derhalve worden uitgeoefend zonder dat van de overtreding van een
wettelijk voorschrift sprake hoeft te zijn.Het in artikel 5:13 Awb verwoorde evenredigheidsbeginsel geeft de grenzen
van de bevoegdheidsuitoefening op grond van afdeling 5.2 van die wet aan.
Volgens dat beginsel mag een bevoegdheid slechts worden uitgeoefend jegens
personen die betrokken zijn bij activiteiten waarop krachtens de betrokken
wettelijke regeling moet worden toegezien1. De
reikwijdte van de toezichthoudende bevoegdheden van artikel 5:16 Awb, die
in beginsel jegens een ieder kunnen worden uitgeoefend, is dus niet onbeperkt.
In abstracto kan overigens niet gezegd worden jegens wie de bevoegdheden van
afdeling 5.2 Awb wel, en jegens wie deze niet kunnen worden gebruikt. Van
geval tot geval zal moeten worden beoordeeld of sprake is van «personen
die betrokken zijn bij activiteiten waarop krachtens deze wettelijke regeling
moet worden toegezien». Voor een vergaande bevoegdheidsuitoefening jegens
derden zal – voor zover geen verband bestaat met de activiteiten waarop
krachtens deze wet wordt toegezien – op grond van het evenredigheidsbeginsel
in de regel geen plaats zijn2.Het eerste lid van artikel 5:20 Awb bepaalt dat een ieder verplicht is
aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle
medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening
van zijn bevoegdheden. De weigering van deze medewerking is strafbaar gesteld
ingevolge artikel 184 Wetboek van Strafrecht. In het eerste lid van dat artikel
is – voor zover hier van belang – bepaald dat «hij die opzettelijk
niet voldoet aan een bevel of een vordering, krachtens wettelijk voorschrift
gedaan door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast (...),
alsmede hij die opzettelijk enige handeling, door een van de ambtenaren ondernomen
ter uitvoering van enig wettelijk voorschrift, belet, belemmert of verijdelt,
wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden
of geldboete van de tweede categorie.» In het tweede lid van artikel
184 van het Wetboek van Strafrecht is vervolgens bepaald dat met de ambtenaar
als bedoeld in het eerste lid gelijk wordt gesteld «ieder die, krachtens
wettelijk voorschrift, voortdurend of tijdelijk met enige openbare dienst
is belast». Via het tweede lid wordt het eerste lid derhalve uitdrukkelijk
ook van toepassing verklaard op alle personen die, hoewel geen ambtenaren
in de zin van de Ambtenarenwet, krachtens wettelijk voorschrift met enige
openbare dienst zijn belast. Werknemers van de AFM – hoewel geen ambtenaren
in de zin van de Ambtenarenwet – die bij een besluit als bedoeld in
het voorgestelde artikel 44 zijn aangewezen als toezichthouders in de zin
van artikel 5:11 Awb vallen daarom onder artikel 184, tweede lid, Wetboek
van Strafrecht. Wordt jegens hen niet voldaan aan de medewerkingsplicht van
artikel 5:20 Awb, dan staat daarop derhalve de sanctie van art. 184, eerste
lid, Wetboek van Strafrecht.Naast de sanctie van artikel 184 Wetboek van Strafrecht is ook bestuurlijke
handhaving op grond van artikel 49 (bestuurlijke boete) mogelijk. Om dubbele
bestraffing voor dezelfde overtreding te voorkomen, hetgeen in strijd zou
zijn met het «ne bis in idem» beginsel, is in artikel 55 de «una
via»-regeling neergelegd, die inhoudt dat de bevoegdheid om een boete
op te leggen vervalt zodra ter zake van de overtreding een strafvervolging
is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting een aanvang heeft genomen.
In het tweede lid van artikel 55 is, spiegelbeeldig daaraan, bepaald dat het
recht tot strafvervolging vervalt indien ter zake van dezelfde overtreding
reeds een boete is opgelegd.De aanwijzing als bedoeld in het eerste lid, die op grond van het tweede
lid dient te worden gepubliceerd in de Staatscourant, kan overigens zowel
categoraal als individueel geschieden. Een categorale aanwijzing noemt doorgaans
de dienst of het onderdeel van het bestuursorgaan waartoe de met toezicht
belaste personen behoren. Een individuele aanwijzing noemt de met toezicht
belaste personen bij naam of door middel van een functieaanduiding.De formulering van het artikel is ontleend aan de modelbepaling in aanwijzing
133 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.Artikel 45De bevoegdheden van de artikelen 5:18 en 5:19 Awb zijn uitgesloten, omdat
het onderzoeken van zaken, het opnemen daarvan alsmede het nemen van monsters
daarvan (5:18) en het onderzoeken van vervoermiddelen (5:19) voor het toezicht
op accountantsorganisaties niet relevant worden geacht.Artikel 46Dit artikel is opgenomen om ervoor te zorgen dat de toezichthouder als
bestuursorgaan steeds inlichtingen van een ieder kan vragen, indien dat redelijkerwijs
noodzakelijk is voor het toezicht op de naleving van de wet of daarop gebaseerde
lagere regelgeving. Deze inlichtingenbevoegdheid werd noodzakelijk geacht
in aanvulling op de inlichtingenbevoegdheid van artikel 5:16 Awb, waarover
uitsluitend de op grond artikel 44 aangewezen medewerkers van de toezichthouder
beschikken. De bevoegdheid om bij «een ieder» inlichtingen te
vorderen is rechtstreeks te herleiden tot artikel 5:16 Awb, dat eenzelfde
bevoegdheid toekent aan een toezichthouder in de zin van art. 5:11 Awb.Omdat het vorderen van inlichtingen door de toezichthouder als zelfstandig
bestuursorgaan ook zonder betrokkenheid van een op grond van artikel
44 aangewezen medewerker mogelijk dient te zijn, is het noodzakelijk om de
onderhavige bevoegdheid in de wet op te nemen.De bevoegdheid van de toezichthouder tot het vorderen van inlichtingen
is vanzelfsprekend niet onbeperkt. Artikel 5:13 Awb (dat in beginsel slechts
van toepassing is op natuurlijke personen, die zijn aangewezen als toezichthouder
in de zin van artikel 5:11 Awb) is in het tweede lid van overeenkomstige toepassing
verklaard, waardoor de toezichthouder van zijn bevoegdheid op grond van het
eerste lid slechts gebruik mag maken «voor zover dat redelijkerwijs
voor de vervulling van zijn taak nodig is». Deze clausulering brengt
met zich dat de toezichthouder altijd moet kunnen motiveren waarom de aanwending
van deze – vergaande – bevoegdheid in een concreet geval «redelijkerwijs
nodig» is. Zo zal aan de betrokkene de reden moeten worden medegedeeld
waarom de inlichtingen worden gevorderd. Bovendien zal de toezichthouder moeten
kunnen aantonen dat deze wijze van aanwending van zijn bevoegdheid de minst
belastende is. De memorie van toelichting bij artikel 5:131 vermeldt dienaangaande:«Artikel 5:13 bevat een algemene norm die de toezichthouder in acht
moet nemen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden. Het optreden van de toezichthouder
dient steeds te voldoen aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.
Tot welke personen het toezicht zich mag uitstrekken zal binnen het kader
van deze algemene norm van geval tot geval moeten worden beoordeeld».Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 5:13 Awb2 blijkt voorts dat een toezichtbevoegdheid in ieder geval slechts mag
worden uitgeoefend jegens de personen die betrokken zijn bij activiteiten
waarop moet worden toegezien ingevolge de wettelijke regeling op grond waarvan
de toezichthouder met toezicht is belast.De verplichting tot medewerking is geregeld in artikel 5:20 Awb, welk
artikel in het derde lid van overeenkomstige toepassing is verklaard.De weigering van een accountantsorganisatie om de gevorderde inlichtingen
te verstrekken is in strijd met artikel 5:20 Awb, en kan ingevolge artikel
49 door de toezichthouder worden gesanctioneerd door het opleggen van een
bestuurlijke boete.Artikel 47De aanwijzing is een ambtshalve beschikking in de zin van artikel 1:3
Awb, die de accountantsorganisatie verplicht een bepaalde gedragslijn te volgen.
Bij het voorbereiden, nemen en bekendmaken van een aanwijzingsbesluit dienen
daarom de toepasselijke bepalingen van hoofdstuk 3 en 4 van de Awb in acht
te worden genomen. Het doel waarvoor deze discretionaire bevoegdheid wordt
gebruikt is het bewerkstelligen dat de accountantsorganisatie zich aan de
gestelde regels houdt. Doorgaans zal aan de aanwijzing een waarschuwing of
mededeling niet zijnde een besluit in de zin van de Awb, vooraf gaan. De aanwijzing
houdt in een door de accountantsorganisatie binnen redelijke termijn te volgen
gedragslijn, die door de toezichthouder is bepaald, en kan bijvoorbeeld behelzen
dat de accountantsorganisatie bestuurders moet ontslaan of bepaalde activiteiten
moet staken. In tegenstelling tot de huidige financiële toezichtwetgeving
komt de formulering «naar het oordeel van» niet meer terug. Dit
betekent niet dat de toezichthouder geen beoordelingsruimte meer heeft: of
aanleiding bestaat om een aanwijzing te geven, is uiteraard nog steeds ter
beoordeling aan de toezichthouder. In het aanwijzingsbesluit zal de toezichthouder
echter, mede aan de hand van de gehanteerde beoordelingscriteria, deugdelijk
moeten motiveren waarom de aanwijzing wordt – en ook kan worden –
gegeven.Gelet op het discretionaire karakter van de aanwijzingsbevoegdheid kan
de toezichthouder – voor zover bij wet bepaald – ook andere maatregelen nemen zoals – voorzover bij wet bepaald – het opleggen
van een last onder dwangsom of bestuurlijke boete, het intrekken van een verklaring
van geen bezwaar of, in zeer ernstige gevallen, het intrekken van een vergunning.
Met het oog op de diverse handhavingsinstrumenten die bij overtreding van
eenzelfde norm kunnen worden ingezet, is het van belang dat de toezichthouders
beleidsregels opstellen en openbaar maken over in welke gevallen van welke
bevoegdheid in beginsel gebruik zal worden gemaakt.Bij niet-opvolging door de accountantsorganisatie van de aanwijzing kan
de toezichthouder – voor zover bij de wet bepaald – een vervolgactie
instellen. Dit kan een meer specifieke aanwijzing zijn of bijvoorbeeld een
last onder dwangsom of intrekking van de vergunning.Artikelen 48 tot en met 57Ten aanzien van overtreding van regelgeving door accountantsorganisaties
heeft het kabinet gekozen voor bestuurlijke handhaving door de AFM. Daarvoor
krijgt de AFM een aantal daarop gerichte bevoegdheden, zoals het vorderen
van inlichtingen, het betreden van plaatsen het de inzage in gegevens en bescheiden
(de artikelen 5:15 tot en met 5:17 van de Algemene wet bestuursrecht). De
bestuurlijke handhaving van de AFM is gericht op het beëindigen van een
overtreding, het voorkomen van herhaling ervan en het ongedaan maken van eventuele
gevolgen van de overtreding; het gaat dus om reparatie in ruime zin.1 Aangezien het kabinet zo terughoudend mogelijk gebruik
wenst te maken van de strafrechtelijke handhaving, is gekozen voor het opleggen
van lasten onder dwangsommen en bestuurlijke boetes als primaire sluitstuk
van de bestuurlijke handhaving. De verantwoordelijkheid de handhaving van
de uitvoering van het wetsvoorstel berust immers in de eerste plaats bij de
instantie die met de uitvoering is belast: de AFM. Daarbij wordt opgemerkt
dat de bevoegdheid een boete op te leggen niet per se ingrijpender is dan
veel andere bevoegdheden die de AFM heeft.2 Bij
de beoordeling of bij overtreding van een norm een bestuurlijke boete kan
worden opgelegd, is gekeken naar de volgende criteria die zijn geformuleerd
door de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten:• de overtreden norm heeft een geringe normatieve lading (de norm
schokt niet ernstig de rechtsorde);• de overtreding pleegt geen letsel aan personen of schade aan goederen
toe te brengen;• de norm is zodanig duidelijk in de wet of in de nadere regelgeving
omschreven dat het mogelijk is om op grond van de wettelijke normen in de
praktijk een vaste gedragslijn te ontwikkelen (in de praktijk van de uitvoering
kan weinig of geen verschil van mening bestaan over de vraag of een bepaalde
gedraging al of niet onder de met een bestuurlijke boete gesanctioneerde norm
valt);• de ambtenaar of dienst die belast wordt met de handhaving beschikt
over voldoende expertise om aan die handhaving adequaat gestalte te geven
(«eenvoudig constateerbaar»; bevoegdheid tot het vaststellen van
de overtreding wordt verleend aan een gespecialiseerde dienst en de vaststelling
van de boete wordt opgedragen aan een afzonderlijke boeteambtenaar);• voor de handhaving van de norm zijn geen vrijheidsbenemende of
andere ingrijpende dwangbevoegdheden nodig;• de overtreding leent zich voor vaste afdoeningstarieven;• de overtreding wordt niet in belangrijke mate door of ten dienste
van criminele organisaties gepleegd.3Uitgangspunt bij het toekennen van de bevoegdheid om een last onder dwangsom
op te leggen voor overtreding van een specifieke bepaling is de vraag of de
desbetreffende norm doorlopend kan worden overtreden en of met
de last onder dwangsom kan worden bewerkstelligd dat de overtreding wordt
beëindigd. Dat is duidelijk het geval bij de overtreding van het verbod
inzake markttoetreding en veel van de gedragsnormen die bij of krachtens dit
wetsvoorstel aan accountantsorganisaties worden opgelegd. Voor alle overtredingen
waarop de last onder dwangsom kan worden toegepast geldt dat de toezichthouder
de keuze heeft tussen het opleggen van een last onder dwangsom en een bestuurlijke
boete. De AFM kan in dergelijke gevallen kiezen welke van die twee bevoegdheden
de beste oplossing biedt gezien de omstandigheden bij de desbetreffende concrete
overtreding.De bepalingen komen grotendeels overeen met de dwangsom- en boetebepalingen
uit de huidige toezichtwetten. Het kabinet kiest uitdrukkelijk voor een forfaitair
stelsel. Noch het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, noch jurisprudentie
terzake verzetten zich daartegen, zij het dat een boete wel altijd «vol»
(niet marginaal) moet worden getoetst aan het proportionaliteits- en evenredigheidsbeginsel.
Van belang is nog op te merken dat de opbrengst van geïnde dwangsommen
en bestuurlijke boeten weliswaar toekomt aan de toezichthouder, maar dat deze
daarbij geen budgettair belang heeft. De opbrengsten worden ingevolge het
voorgenomen artikel 38, in mindering gebracht op de begrote kosten van het
toezicht, die in rekening worden gebracht bij de accountantsorganisaties.
Op deze manier komt de opbrengst van dwangsommen en boeten uiteindelijk ten
goede aan de accountantsorganisaties.Het kabinet acht de genoemde maximum hoogte van de boete noodzakelijk
en evenredig aan de (mogelijke) ernst van de overtreding. De directe schade
voor een controlecliënt die voorvloeit uit een overtreding door een accountantsorganisatie
van een bepaling uit het wetsvoorstel zal een boete van € 900 000
niet snel rechtvaardigen. Immers, het is met name de externe accountant die
een onjuiste accountantsverklaring afgeeft die een controlecliënt grote
schade kan berokkenen. Echter, het belang dat dit wetsvoorstel beoogt te beschermen,
namelijk het publieke belang van een breed en gerechtvaardigd vertrouwen in
de oordelen van de accountant, rechtvaardigt deze maximale boete des te meer.
Een gebeurtenis als bij Enron of Parmalat kan het vertrouwen in de accountant
zodanig ernstig ondergraven dat niet alleen de controlecliënt maar de
maatschappij als geheel schade wordt aangericht.Artikel 58Op grond van dit artikel kan een belanghebbende tegen een op grond van
de voorgestelde wet genomen besluit beroep instellen bij de rechtbank te Rotterdam.
Deze rechtbank is ook in de financiële toezichtwetgeving aangewezen.
Hoger beroep is mogelijk bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.Hoofdstuk 6 PublicatieNa inwerkingtreding van de Wet op het financieel toezicht zal worden bezien
of het wenselijk is de bepalingen in hoofdstuk 6 te vervangen door een verwijzing
naar overeenkomstige bepalingen in de Wet op het financieel toezicht.Artikelen 59 tot en met 67De AFM zal beschikken over gevoelige informatie betreffende de accountantsorganisatie,
bijvoorbeeld over de opbouw en globale inhoud van dossiers van grote controlecliënten
en bijvoorbeeld over de gehanteerde tariefstructuur. Met deze gegevens zal
zorgvuldig moeten worden omgegaan. Artikel 2:5 van de Algemene
wet bestuursrecht schept een algemene verplichting voor een ieder die als
(onderdeel van een) bestuursorgaan of als daarvoor werkzame persoon (in welke
rechtsverhouding ook) in aanraking komt met vertrouwelijke gegevens tot geheimhouding
daarvan.Artikel 59 geeft de AFM de bevoegdheid om in afwijking van de geheimhoudingsplicht
van artikel 2:5 van de Algemene wet bestuursrecht bepaalde feiten, bijvoorbeeld
het feit dat een accountantsorganisatie werkzaam is zonder dat zij over de
vereiste vergunning beschikt, openbaar te maken. Deze bevoegdheid kan in bepaalde
gevallen een effectief additioneel handhavinginstrument zijn. De openbaarmaking
van de overtreding zal de goede naam van de betrokken externe accountant schaden,
terwijl een goede naam voor externe accountants juist van het grootste belang
is.In artikel 59, onderdelen a en b, wordt onderscheid gemaakt tussen de
situatie waarin openbaar wordt gemaakt dat een accountantsorganisatie een
vergunning is geweigerd of een accountantsorganisatie niet over een vergunning
beschikt. Het in onderdeel a omschreven geval, waarin een vergunning is geweigerd,
zal altijd vallen onder de in onderdeel b omschreven situatie. Omgekeerd geldt
dit evenwel niet.Ten overvloede wordt opgemerkt dat in artikel 66, tweede lid, met «bekendmaking
van de beschikking» wordt gedoeld op de mededeling van de AFM aan de
meldingsplichtige dat op grond van artikel 59 een feit ter openbare kennis
zal worden gebracht. Dit is een bekendmaking in de zin van artikel 3:41 van
de Awb.Hoofdstuk 7 Wijziging andere wettenArtikelen 68 en 69Met betrekking tot deze artikelen kan het volgende worden opgemerkt. Thans
is nog in drie gemeenten de GAD belast met het verrichten van de wettelijke
controle van de jaarrekening. Een GAD valt niet onder de reikwijdte van het
wetsvoorstel. Om te waarborgen dat vergelijkbare eisen als die in het wetsvoorstel
zijn opgenomen zullen gelden voor de GAD's en de daarbij werkzame accountants,
worden bepaalde eisen die zijn opgenomen in dit wetsvoorstel van overeenkomstige
toepassing verklaard. Het toezicht op de naleving van deze eisen wordt opgedragen
aan de gemeentelijke Rekenkamer dan wel aan de rekenkamerfunctie, indien de
betreffende gemeente geen Rekenkamer heeft.Artikel 70AIn dit onderdeel wordt de formulering van de Wet AA aangepast aan de feitelijke
situatie dat de Minister van Financiën de verantwoordelijke minister
is voor de Wet AA. Bij het koninklijk besluit van 3 april 2003 is de
zorg voor deze wet overgegaan van de Minister van Economische Zaken naar de
Minister van Financiën.BIn het eerste lid krijgt de NOvAA een taak ten aanzien van Accountants-Administratieconsulenten
die als externe accountant werkzaam zijn binnen een accountantsorganisatie.
Het tweede lid wijzigt de taak van de NOvAA met betrekking tot de opleiding
tot Accountant-Administratieconsulent. De taak van de NOvAA is beperkt tot
de praktijkopleiding. CEen nieuw artikel 3a wordt ingevoegd. In dit nieuwe artikel wordt een
samenwerking tussen de NOvAA en de AFM tot stand gebracht indien de NOvAA
haar taken vervult met betrekking tot de Accountants-Administratieconsulenten
die werkzaamheden verrichten als bedoeld in dit wetsvoorstel. Deze samenwerking
dient plaats te hebben voor zover dat noodzakelijk is voor de uitoefening
van het toezicht door de AFM.DHet vierde lid van artikel 24 maakt het mogelijk dat de NOvAA –
ter uitvoering van dit wetsvoorstel – verordeningen vaststelt die betrekking
hebben op de onafhankelijkheid, het stelsel van kwaliteitsbeheersing en de
integere bedrijfsvoering van een accountantsorganisatie waarbinnen Accountants-Administratieconsulenten
werkzaam zijn. Deze verordeningen zijn verbindend voor de accountantsorganisaties.Om te waarborgen dat de verordeningen van de NOvAA die betrekking hebben
accountantsorganisaties en op de uitoefening van de werkzaamheden van Accountants-Administratieconsulenten
ter zake van het verrichten van wettelijke controles niet in strijd komen
met het bepaalde bij en krachtens de Wet toezicht accountantsorganisaties,
voorziet het zesde lid van artikel 24 in een goedkeuring door de Minister
van Financiën.EDit onderdeel voorziet erin dat de terminologie van artikel 25, eerste
lid, van de Wet AA in overeenstemming wordt gebracht met het begrip «wettelijke
controle» in de Wet toezicht accountantsorganisaties.FDe verordening betreft de jaarlijkse bijdrage die de NOvAA van haar leden
heft. In de Wet toezicht accountantsorganisaties wordt aan de externe accountant
in beginsel de eis gesteld dat deze lid is van de NOvAA of het NIVRA. Een
goedkeuring van deze verordening door de Minister van Financiën is gewenst,
omdat het heffen van te hoge bedragen door de NOvAA een belemmering zou kunnen
vormen voor de markttoegang.GArtikel 38 van de Wet AA wordt gewijzigd om dit artikel in overeenstemming
te brengen met de inhoud van titel V en titel VI.HArtikel 48 van de Wet AA wordt gewijzigd, zodat van rechtswege doorhaling
van een ingeschrevene in het accountantsregister plaatsvindt, indien de accountantskamer
heeft beslist tot de doorhaling van de externe accountant in het AFM-register.IZie hoofdstuk 8 van het algemeen deel van de toelichting.JDe inhoud van deze titel komt inhoudelijk overeen met het huidige artikel
98 van de Wet AA. KTitel V. van de Wet AA wordt geheel gewijzigd. Deze titel komt te luiden:
de opleiding tot Accountant-Administratieconsulent. Zie de toelichting op
artikel 71, onderdeel K, voor wat betreft de Commissie eindtermen accountantsopleiding.Ten aanzien van de opleiding bepaalt artikel 53 dat bij algemene maatregel
van bestuur de vakgebieden worden vastgesteld die van belang zijn voor de
bij of krachtens de wet vereiste controles van financiële verantwoordingen.
Dit zullen de volgende vakgebieden zijn: a. accountantsonderzoek, b. analyse
en kritische beoordeling van jaarrekeningen, c. algemene boekhouding, d. geconsolideerde
jaarrekeningen, e. bedrijfsadministratie en management accounting, f. interne
controle, g. normen voor de opstelling van jaarrekeningen en geconsolideerde
jaarrekeningen alsmede methoden voor de waardering van activa en passiva en
voor de bepaling van het resultaat, h. rechtsvoorschriften alsmede gedrags-
en beroepsregels betreffende de wettelijke controle van financiële verantwoordingen
en de daarmee belaste accountants, h. vennootschapsrecht, i. faillissementsrecht
en soortgelijke procedures, j. belastingrecht, k. burgerlijk- en handelsrecht,
i. arbeidsrecht en recht van de sociale zekerheid, j. informatie- en informaticasystemen,
k. bedrijfseconomie, algemene economie, geld- en kredietwezen, l. wiskunde
en statistiek en m. grondbeginselen van financieel bedrijfsbeheer.Voor wat betreft de praktijkstage, bedoeld in artikel 54, eerste lid,
kan worden gedacht aan het opdoen van vaardigheid in de praktijk van de hierboven
genoemde vakgebieden en in het bijzonder in de vakgebieden externe verslaggeving,
administratieve organisatie en leer van de accountantscontrole. De werkzaamheden
die de externe accountant in elk geval moet kunnen uitoefenen zijn:• controleplanning;• vastlegging en beoordeling van administratieve organisatie en interne
controlesystemen en daarmee samenhangende automatiseringssystemen;• opstellen van een gedetailleerd controleprogramma;• toepassen van verschillende controletechnieken;• beoordelen van jaarrekeningen;• opstellen van accountantsrapporten en accountantsverklaringen.De eindtermen van de opleiding worden vastgesteld door de CEA (zie hoofdstuk
7 van het algemeen deel van de toelichting). Deze commissie wijst getuigschriften
van opleidingen aan die geheel of gedeeltelijk voldoen aan de eindtermen,
voor deze niet reeds zijn geaccrediteerd overeenkomstig artikel 5.10 van de
Wet op het hoger en wetenschappelijk onderwijs. Wat betreft de hoger beroepsopleidingen
zijn thans de opleiding accountancy richting AA (volledig) en de opleiding
bedrijfseconomie en SPD (ten dele) geaccrediteerd.Ten aanzien van de praktijkstage bepaalt artikel 54, eerste lid, dat de
NOvAA daarvoor zorg draagt. De NOvAA stelt bij of krachtens verordening regels
met betrekking tot de toelating tot de praktijkstage en het examen van de
praktijkstage. Deze verordening behoeft de goedkeuring van de Minister van
Financiën. Alvorens aan de praktijkstage kan worden begonnen, schrijft
artikel 55 voor dat de NOvAA aan de hand van de eindtermen en de overgelegde
getuigschriften zal bepalen of een aanvullende opleiding noodzakelijk is.
Dit sluit niet uit dat deze aanvullende opleiding reeds tijdens de praktijkstage
kan worden voltooid.Zie voor een toelichting op onderdelen a en b van het eerste lid van artikel
56 hoofdstuk 7 van het algemeen deel. Onderdeel b is opgenomen, omdat het
kan voorkomen dat er opleidingen zijn die (nog) niet door het NVAO zijn
geaccrediteerd, maar die wel geheel of gedeeltelijk voldoen aan de eindtermen.
In onderdeel c is bepaald dat de CEA de praktijkstage aan de eindtermen toetst.
Dit houdt in dat de CEA de accountantsorganisaties regelmatig zal (doen) bezoeken
om te beoordelen of de praktijkstages voldoen aan de eindtermen.LDeze bepaling vervangt de artikelen 93 en 94 van de Wet AA en wijkt inhoudelijk
niet van deze bepalingen af.Artikel 71AIn dit onderdeel wordt de formulering van de Wet RA aangepast aan de feitelijke
situatie dat de Minister van Financiën de verantwoordelijke minister
is voor de Wet RA. Bij het koninklijk besluit van 3 april 2003 is de
zorg voor deze wet overgegaan van de Minister van Economische Zaken naar de
Minister van Financiën.BIn het eerste lid krijgt het NIVRA een taak ten aanzien van registeraccountants
die als externe accountant werkzaam zijn binnen een accountantsorganisatie.Het tweede lid wijzigt de taak van het NIVRA met betrekking tot de opleiding
tot registeraccountant. De taak van het NIVRA is beperkt tot de praktijkopleiding
en het postinitiële deel van de theoretische opleiding.CHet vierde lid van artikel 19 maakt het mogelijk dat het NIVRA –
ter uitvoering van dit wetsvoorstel – verordeningen vaststelt die betrekking
hebben op de onafhankelijkheid, het stelsel van kwaliteitsbeheersing en de
integere bedrijfsvoering van een accountantsorganisatie waarbinnen registeraccountants
werkzaam zijn. Deze verordeningen zijn verbindend voor de accountantsorganisaties.Om te waarborgen dat de verordeningen van het NIVRA die betrekking hebben
accountantsorganisaties en op de uitoefening van de werkzaamheden van registeraccountants
ter zake van het verrichten van wettelijke controles niet in strijd komen
met het bepaalde bij en krachtens de Wet toezicht accountantsorganisaties,
voorziet het zesde lid van artikel 19 in een goedkeuring door de Minister
van Financiën. DDit onderdeel voorziet erin dat de terminologie van artikel 19a, eerste
lid, in overeenstemming wordt gebracht met het begrip «wettelijke controle»
in de Wet toezicht accountantsorganisaties.EEen nieuw artikel 22a wordt ingevoegd. In dit nieuwe artikel wordt een
samenwerking tussen het NIVRA en de AFM geregeld indien het NIVRA haar taken
vervult met betrekking tot de registeraccountants die werkzaamheden verrichten
als bedoeld in dit wetsvoorstel. Deze samenwerking dient plaats te hebben
voor zover dat noodzakelijk is voor de uitoefening van het toezicht door de
AFM. FDe verordening betreft de jaarlijkse bijdrage die het NIVRA van haar leden
heft. In de Wet toezicht accountantsorganisaties wordt aan de externe accountant
in beginsel de eis gesteld dat deze lid is van de NOvAA of het NIVRA. Een
goedkeuring van deze verordening door de Minister van Financiën is gewenst,
omdat het heffen van te hoge bedragen door het NIVRA een belemmering zou kunnen
vormen voor de markttoegang.GZie over de accountantskamer hoofdstuk 8 van het algemeen deel van de
toelichting.HDe inhoud van deze titel komt inhoudelijk overeen met het huidige artikel
54j van de Wet RA.IArtikel 58 van de Wet RA wordt gewijzigd om dit artikel in overeenstemming
te brengen met de inhoud van titels IV. en IVA. van die wet.JArtikel 63 van de Wet RA wordt gewijzigd, zodat van rechtswege doorhaling
van een ingeschrevene in het accountantsregister plaatsvindt, indien de accountantskamer
heeft beslist tot de doorhaling van de externe accountant in het AFM-register.KTitel IV. van de Wet RA wordt geheel gewijzigd. Deze titel komt te luiden:
de opleiding tot registeraccountant.Ten aanzien van de opleiding bepaalt artikel 66 dat bij algemene maatregel
van bestuur de vakgebieden worden vastgesteld die van belang zijn voor de
bij of krachtens de wet vereiste controles van financiële verantwoordingen.
Dit zullen de volgende vakgebieden zijn: a. accountantsonderzoek, b. analyse
en kritische beoordeling van jaarrekeningen, c. algemene boekhouding, d. geconsolideerde
jaarrekeningen, e. bedrijfsadministratie en management accounting, f. interne
controle, g. normen voor de opstelling van jaarrekeningen en geconsolideerde
jaarrekeningen alsmede methoden voor de waardering van activa en passiva en
voor de bepaling van het resultaat, h. rechtsvoorschriften alsmede gedrags-
en beroepsregels betreffende de wettelijke controle van financiële verantwoordingen
en de daarmee belaste accountants, h. vennootschapsrecht, i. faillissementsrecht
en soortgelijke procedures, j. belastingrecht, k. burgerlijk- en handelsrecht,
i. arbeidsrecht en recht van de sociale zekerheid, j. informatie- en informaticasystemen,
k. bedrijfseconomie, algemene economie, geld- en kredietwezen, l. wiskunde
en statistiek en m. grondbeginselen van financieel bedrijfsbeheer.Voor wat betreft de praktijkstage, bedoeld in artikel 67, eerste lid,
kan worden gedacht aan het opdoen van vaardigheid in de praktijk van de hierboven
genoemde vakgebieden en in het bijzonder in de vakgebieden externe verslaggeving,
administratieve organisatie en leer van de accountantscontrole. De werkzaamheden
die de externe accountant in elk geval moet kunnen uitoefenen zijn:• controleplanning; • vastlegging en beoordeling van administratieve organisatie en interne
controlesystemen en daarmee samenhangende automatiseringssystemen;• opstellen van een gedetailleerd controleprogramma;• toepassen van verschillende controletechnieken;• beoordelen van jaarrekeningen;• opstellen van accountantsrapporten en accountantsverklaringen.De eindtermen van de opleiding worden vastgesteld door de CEA (zie hoofdstuk
7 van het algemeen deel van de toelichting). Deze commissie wijst getuigschriften
van opleidingen aan die geheel of gedeeltelijk voldoen aan de eindtermen,
voor deze niet reeds zijn geaccrediteerd overeenkomstig artikel 5.10 van de
Wet op het hoger en wetenschappelijk onderwijs. De CEA dient bij haar besluitvorming
de algemene bepalingen over besluiten, die worden genoemd in hoofdstuk 3 van
de Awb, in acht te nemen. Deze hebben betrekking op algemene beginselen van
behoorlijk bestuur, zoals zorgvuldigheid en motivering, alsmede op termijnen
en bekendmaking. Voorts zijn van toepassing de bepalingen van de hoofdstukken
6, 7 en 8 van de Awb, die betrekking hebben op bezwaar en beroep.Ten aanzien van de praktijkstage bepaalt artikel 67, eerste lid, dat het
NIVRA daarvoor zorg draagt. Het NIVRA stelt bij of krachtens verordening regels
met betrekking tot de toelating tot de praktijkstage en het examen van de
praktijkstage. Deze verordening behoeft de goedkeuring van de Minister van
Financiën. Alvorens aan de praktijkstage kan worden begonnen, schrijft
artikel 68 voor dat het NIVRA aan de hand van de eindtermen en de overgelegde
getuigschriften zal bepalen of een aanvullende opleiding noodzakelijk is.
Dit sluit niet uit dat deze aanvullende opleiding reeds tijdens de praktijkstage
kan worden voltooid.In artikel 69, eerste lid, wordt de CEA ingesteld. Tevens zijn in dit
artikel de taken van deze commissie opgenomen. Het betreft een limitatieve
opsomming, aangezien op grond van aanwijzing 124g Ar in de wet, en in bijzondere
gevallen krachtens de wet, een nauwkeurige omschrijving dient te worden opgenomen
van de taak van een zelfstandig bestuursorgaan. Het bestuursorgaan kan geen
taken verrichten die niet bij of krachtens de wet aan hem zijn opgedragen.
Ook kan een publiekrechtelijk vormgegeven bestuursorgaan niet zelf bepalen
of zij nieuwe taken gaat verrichten.Zie voor een toelichting op het tweede lid, onderdelen a en b, eveneens
hoofdstuk 7 van het algemeen deel. Onderdeel b is opgenomen, omdat het kan
voorkomen dat er opleidingen zijn die (nog) niet door het NVAO zijn geaccrediteerd,
maar die wel geheel of gedeeltelijk voldoen aan de eindtermen. In onderdeel
c is bepaald dat de CEA de praktijkstage aan de eindtermen toetst. Dit houdt
in dat de CEA de accountantsorganisaties regelmatig zal (doen) bezoeken om
te beoordelen of de praktijkstages voldoen aan de eindtermen.Artikel 70 bepaalt dat de CEA ten hoogste acht leden heeft. Op grond van
het tweede lid benoemt, schorst en ontslaat de Minister van Financiën
deze leden. Dit is een belangrijk instrument om de kwaliteit van de commissie
te beïnvloeden. Benoeming als lid van de CEA kan alleen van personen
die deskundig zijn op het gebied van het accountantsberoep. De benoemingstermijn
van de leden van de commissie is vijf jaar. Door de formulering dat de benoemingstermijn
maximaal vijf jaar bedraagt, wordt het mogelijk verschillende benoemingstermijnen
te hanteren zodat de commissie niet in zijn geheel aftreedt na het verstrijken
van de benoemingstermijn. Overigens zijn de voorzitter en leden van de commissie
onbeperkt herbenoembaar.In het derde lid is opgenomen in welke gevallen een lid van de CEA kan
worden geschorst of ontslagen. De bepalingen in het tweede en derde lidzullen door de inwerkingtreding van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
grotendeels vervallen.Het vierde en vijfde lid van dit artikel bepalen dat een lid van de CEA
geen nevenfuncties mag bekleden die ongewenst zouden zijn voor zijn functioneren
binnen de commissie. Het zou ondoenlijk zijn om in de wet een lijst met functies
op te nemen die een lid van de commissie niet zou mogen bekleden. In het bestuursreglement
zal het accreditatieorgaan regels moeten opnemen omtrent het aanvaarden van
nevenfuncties en de wijze waarop eenmaal aanvaarde nevenfuncties openbaar
zullen worden gemaakt. Door de openbaarmaking van de nevenfuncties, zal per
geval bekeken kunnen worden of het noodzakelijke onafhankelijke oordeel van
het accreditatieorgaan niet in gevaar komt. Deze bepaling komt overeen met
artikel 8 van het wetsvoorstel Kaderwet zelfstandige bestuursorganen en kan
bij de invoeringswet van die wet vervallen.Artikel 71 komt overeen met artikel 9 van het wetsvoorstel Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen. Omdat de CEA een zelfstandig bestuursorgaan is dat onderdeel
uitmaakt van de Staat, zijn de leden van de commissie ambtenaren. Hun bezoldiging
of schadeloosstelling komt uit de openbare kas. Daarom is van belang dat de
minister de hoogte van de bezoldiging of schadeloosstelling vaststelt. Afhankelijk
of het desbetreffende lid een fulltime dan wel een parttime functie bekleedt
zal er sprake zijn van bezoldiging onderscheidenlijk schadeloosstelling.Artikel 72 bepaalt dat de CEA een bestuursreglement vaststelt en dat de
vaststelling en de wijziging daarvan de goedkeuring van de minister behoeven.
Goedkeuring kan alleen worden onthouden wegens strijd met het recht of het
algemeen belang. De procedurele voorschriften omtrent de goedkeuring zijn
geregeld in artikel 10:31 Awb: goedkeuring moet worden verleend binnen 13
weken, anders wordt het besluit geacht te zijn goedgekeurd. Uitzondering hierop
is indien er gebruik is gemaakt van de mogelijkheid om het goedkeuringsbesluit
met 13 weken te verdagen. Deze bepaling zal vermoedelijk nagenoeg geheel komen
te vervallen bij de invoeringswet van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen.Hoewel de CEA deel uitmaakt van de Staat, dient de commissie jaarlijks
toch een ontwerpbegroting aan de minister voor te leggen (artikel 73). De
begrote inkomsten en uitgaven van de commissie worden opgenomen in een of
meer (sub)artikelen van de begroting van het ministerie van Financiën.
Door dit voorschrift wordt duidelijk en kenbaar – de begroting van de
CEA is immers een openbaar stuk – wat de commissie zelf op basis van
inzichten, verwachtingen en ervaringen raamt wat haar taakvervulling in een
volgend jaar zal gaan kosten.Blijkt gedurende het jaar dat er een aanmerkelijk verschil is tussen de
begrote en de werkelijke inkomsten en uitgaven, dan moet de CEA dat ingevolge
het tweede lid beargumenteerd melden aan de minister.De CEA wordt verplicht naast een begroting jaarlijks verslag uit te brengen
aan de minister. De CEA geeft hierdoor inzicht in zijn werkzaamheden in een
kalenderjaar. Er worden geen nadere eisen gesteld aan de inrichting van het
jaarverslag. Artikel 74 komt overeen met artikel 13 van het wetsvoorstel Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen en kan bij de invoering van die wet komen te
vervallen.Op grond van 124l Ar moet aan de minister, ten einde de ministeriële
verantwoordelijkheid te kunnen effectueren, voldoende bevoegdheden worden
toegekend in de verhouding tot het zelfstandig bestuursorgaan. Een van deze
middelen is de algemene bevoegdheid om inlichtingen te vragen aan de commissie
en om onderzoek te verrichten, voor zover dat noodzakelijk is voor de uitoefening
van zijn taak. Deze bevoegdheid is opgenomen in artikel 75. Deze
bepaling vloeit voort uit aanwijzing 124t Ar en komt overeen met artikel 14
van het wetsvoorstel Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. Deze bepaling
zal derhalve bij de invoeringswet van die wet komen te vervallen.Artikel 76 geeft de minister het toezichtinstrument van spontane vernietiging.
Op deze wijze kan de eenheid binnen het rijksoverheidsbeleid gewaarborgd worden
en wordt het democratisch tekort van een zelfstandig bestuursorgaan aangevuld.
Wel is het een ingrijpend middel. De bepaling geeft de minister de bevoegdheid
een besluit te vernietigen, de minister is niet verplicht om dit instrument
toe te passen. Het is een uiterste middel dat slechts met grote terughoudendheid
zal worden gebruikt. Het zal alleen in het uiterste geval gehanteerd worden.
Te denken valt aan een besluit van de commissie dat strekt tot weigering van
het aanwijzen van een bepaald getuigschrift, terwijl dit getuigschrift wel
geheel of gedeeltelijk aan de eindtermen voldoet en op die grond zou moeten
worden aangewezen.Artikel 82 dient te worden uitgelegd in samenhang met titel 10.2 Awb.
Zo is het op grond van artikel 10:41 Awb noodzakelijk dat de minister voordat
het besluit wordt vernietigd, gelegenheid biedt tot overleg. Voorts kan hij
zonodig tot schorsing van het te vernietigen besluit overgaan.Op grond van aanwijzing 124m Ar moet in de instellingswet in beginsel
een taakverwaarlozingsregeling worden opgenomen. Op grond van artikel 77 kan
de minister in geval van ernstige taakverwaarlozing van de commissie als ultimum
remedium voorzieningen treffen. Ook hier gaat het weer om een bevoegdheid
van de minister en niet om een verplichting. Deze bevoegdheid is aan de minister
toegekend om zijn ministeriële verantwoordelijkheid te kunnen effectueren.
Het zal slechts om tijdelijke situaties kunnen gaan, omdat in geval van structurele
taakverwaarlozing de minister de taakuitvoering door de CEA dient te heroverwegen.
Bovendien is deze bevoegdheid met een aantal waarborgen omkleed. De minister
moet – uitzonderingen daar gelaten – eerst de commissie in de
gelegenheid stellen zijn taak alsnog naar behoren uit te voeren. Ook moet
de minister de beide kamers der Staten-Generaal onverwijld op de hoogte brengen
van de genomen maatregel.LDeze bepaling vervangt de artikelen 80a en 80b van de Wet RA en wijkt
inhoudelijk niet van deze bepalingen af.Artikel 72Om te bewerkstellingen dat het hoger beroep tegen een beslissing van de
rechtbank Rotterdam plaatsvindt bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven,
wordt in dit artikel aan de bijlage bij de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie
de «Wet toezicht accountantsorganisaties» toegevoegd.Artikel 73In dit artikel wordt de Wet op de economische delicten zodanig gewijzigd
dat overtredingen van de artikelen 4, eerste en derde lid, en 5, tweede lid,
strafbaar worden gesteld. Hoofdstuk 8 Evaluatiebepaling en overgangs- en slotbepalingenArtikel 74Voorgesteld wordt om dit wetsvoorstel binnen een periode van vijf jaar
na de inwerkingtreding ervan te evalueren. Een evaluatie wordt om een tweetal
redenen noodzakelijk geacht. Ten eerste wordt in het wetsvoorstel een nieuwe
systematiek gehanteerd waarbij zoveel mogelijk gebruik wordt gemaakt van de
zelfregulering van de beroepsorganisaties het NIVRA en de NOvAA. Een periode
van vijf jaar – of eerder indien nodig – lijkt nodig om te beoordelen
of deze systematiek voldoet naar het oordeel van de Minister van Financiën,
de beroepsorganisaties, de AFM (die toezicht houdt op de naleving van de regels)
en de bestuursrechter, accountantskamer en het CBB (die toetsen of de accountantsorganisaties
of de externe accountants hebben gehandeld in strijd met de regels).Ten tweede zijn er zowel op Europees niveau als op internationaal niveau
diverse ontwikkelingen gaande betreffende de regulering en het toezicht op
accountantsorganisaties en accountants. De voorgenomen richtlijn inzake de
wettelijke accountantscontrole van jaarrekeningen en geconsolideerde jaarrekeningen1 die de Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht zal vervangen,
zal mogelijk leiden tot enige wijzigingen van de wet.Artikel 75Er is een overgangsregeling opgenomen voor degenen die op het tijdstip
van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel wettelijke controles verrichten.
Zij vallen niet onder de verbodsbepaling van artikel 4, eerste lid, indien
zij binnen een maand na het tijdstip van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
een vergunning aanvragen bij de AFM en tijdig de gevraagde gegevens overleggen.
Wanneer de vergunningaanvraag wordt afgewezen, is de overgangsregeling niet
langer van toepassing. Met deze overgangsregeling wordt aan degenen die controles
verrichten enige tijd geboden om de overgang te maken naar het vergunningstelsel
zonder dat zij hun activiteiten hoeven stil te leggen. De AFM wordt in deze
overgangsperiode extra tijd geboden om in de opstartfase alle vergunningaanvragen
te kunnen verwerken.Artikel 76De overgangsregeling in dit artikel heeft betrekking op de accountantsorganisatie
(vergunninghouder) die op het tijdstip van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
reeds wettelijke controles verrichtte bij een controlecliënt. Op deze
accountantsorganisatie is het verbod van artikel 18 niet van toepassing gedurende
een periode van vijf jaar. Dit biedt deze accountantsorganisatie voldoende
tijd om haar activiteiten bij de controlecliënt te staken en de nadelige
bedrijfseconomische effecten van deze bepaling te beperken.Artikel 77De overgangsregeling in dit artikel heeft betrekking op de verplichting
voor de AFM om na de inwerkingtreding van de voorgestelde wet een begroting
voor het lopende jaar op te stellen.De Minister van Financiën,G. ZalmXNoot1Brief van de Minister voor bestuurlijke vernieuwing en Koninkrijkrelaties,
Modernisering van de overheid, van 1 december 2003, Kamerstukken II 2003/04,
29 362, nr. 1.XNoot1Brief van de Ministers van Financiën, van Justitie en van Economische
Zaken, Nederlandse corporate governance code (Tabaksblat code), van 1 maart
2004, Kamerstukken II 2003/04, 29 449, nr. 1.XNoot2Sarbanes-Oxley Act of 2002, Pub.L.No. 107–204, 116 Stat. 745
(20 021).XNoot3Brief van de Minister van Economische Zaken, Evaluatie Accountantswetgeving,
19 februari 2003, Kamerstukken II 2002/03, 28 090, nr. 5.XNoot4Koninklijk Besluit van 3 april 2003, houdende de overdracht van de
zorg voor de Wet op de Registeraccountants en de Wet op de Accountants-Administratieconsulenten
(Stb. 175).XNoot1Aanbeveling van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 16 mei
2002 inzake de onafhankelijkheid van de met de wettelijke controle belaste
accountant in de EU: basisbeginselen (PbEG L 191).XNoot2COM/2004/0177 definitief.XNoot1Wet van 6 augustus 1993, Stb. 465.XNoot2Zie noot 1 bij kamerstukken II 2001/02, 28 090, nr. 1.XNoot3Kamerstukken II 1996/97, 24 036, nr. 55.XNoot4Evaluatie accountantswetgeving – koepelnotitie, Berenschot, Utrecht,
september 2000, p. 1.XNoot5Kamerstukken II 2001/02, 28 090, nr. 1.XNoot6Kamerstukken II 2001/02, 28 090, nr. 1. Zie voor het verslag van
het algemeen overleg betreffende het kabinetsstandpunt: Kamer- stukken II
2001/02, 28 090, nr. 2.XNoot7Kamerstukken II 2001/02, 28 090, nr. 1, p. 20.XNoot1Zie voetnoot 4.XNoot1Kamerstukken II 2002/03, 28 090, nr. 7.XNoot1Kamerstukken II 2001/02 en 2002/03, 28 244.XNoot2Kamerstukken II 2001/02, 28 090, nr. 3.XNoot1Niet is gekozen voor het sporadisch voorkomende – en in internationale
context afwijkende – systeem van de «controlerend ven- nootschap».
Daarin geeft de controlerend vennootschap een accountantsverklaring af. Zie
voor de controlerend vennootschap artikel 2, eerste lid, onderdeel b, van
de Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht.XNoot1Aanbeveling van de Europese Commissie van 15 november 2000 inzake
waarborging van de kwaliteit van de wettelijke controle in de Europese Unie:
minimumvereisten (PbEG L 091).XNoot2Zie voetnoot 7.XNoot1Examenbesluit Accountants-Administra- tieconsulenten 1994 (Stb. 86) en
Examen- besluit Registeraccountants 1994 (Stb. 85).XNoot2Artikel 74, eerste lid, Wet RA en artikel 85 Wet AA.XNoot3Artikel 75, eerste lid, Wet RA.XNoot4Zie voetnoot 13.XNoot1Kamerstukken II 2001/02, 28 090, nr. 1, p. 11.XNoot2Kamerstukken II 2001/02, 28 090, nr. 1, p. 10.XNoot1Kamerstukken II 2000/01, 27 426, nrs. 1–3.XNoot1Zie voetnoot 6.XNoot1Zie voetnoot 7.XNoot1Kamerstukken II 1979/1980 16 162, nr. 3, blz. 17.XNoot1Verordening voor de Raad voor Geschillen, vastgesteld in de bijeenkomst
van de ledenvergadering van het NIVRA van 14 december 2001, Stcrt. 2002,
43. Verordening voor de Raad voor Geschillen, vastgesteld in de bijeenkomst
van de ledenvergadering van de NOvAA van 18 juni 2001, Stcrt. 2001, 152.XNoot2Zie voetnoot 7.XNoot3Zie hoofdstuk 10.XNoot1Daarbij zijn ondermeer cijfers gehanteerd uit het toezicht uit hoofde
van de Wet toezicht effectenverkeer 1995.XNoot1De gehanteerde tarieven zijn gebaseerd op navraag in de markt.XNoot2De inschatting van het aantal uren is afge- stemd met betrokkenen in het
accountantsberoep, maar kent desondanks een zekere marge van onzekerheid.XNoot3Hierbij is rekening gehouden met het aantal fte's bij de AFM en het ministerie
van Finan- ciën ter voorbereiding, de consultatiekosten voor de markt
en het aantal uren dat zal worden besteed door verschillende partijen in het
platform toezicht accountantsorganisaties en het overleg beroepsreglementering.XNoot4Kamerstukken II 2002/03, 28 122, nr. 16.XNoot1Op basis van een onderzoek door Cap Gemini in opdracht van de Minister
van Finan- ciën.XNoot1Op basis van onderzoeksrapport KPMG administratieve lasten van bestaande
regel- geving Justitie.XNoot2COM (2003) 286.XNoot1Zie voetnoot 7.XNoot1Zie voetnoot 6.XNoot2Artikel 2.9 van de Wet op het hoger onder- wijs en wetenschappelijk onderzoek.XNoot1Beleidsregel inzake de betrouwbaarheids- toetsing van (kandidaat)(mede)
beleidsbepalers en houders van gekwalificeerde deelnemingen in onder toezicht
staande instellingen (Stcrt. 19 april 2000, nr. 78).XNoot1Zie voetnoot 6.XNoot2Zie voetnoot 13.XNoot3Zie voetnoot 4.XNoot1Zie voetnoot 6.XNoot1Zie voetnoot 6.XNoot1Zie voetnoot 28.XNoot1Kamerstukken II 1994/95, 23 700, nr. 3, blz. 187.XNoot1Zie voetnoot 28.XNoot1Kamerstukken II 2002/03, 28 122, nr. 16, blz. 19–20.XNoot1Kamerstukken II 2002/03, 28 122, nr. 16.XNoot1Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 14.XNoot2Zie ook Kamerstukken II 1994/95, 23 700, nr. 5, p. 60.XNoot1Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 141.XNoot2Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 141.XNoot1Rapport «Handhaven op niveau», Deventer 1998, blz. 64.XNoot2Handhaving door bestuurlijke boeten, advies van de Commissie voor de toetsing
van wet- gevingsprojecten aan de Minister van Justitie, CTW 94/1 – 12 januari
1994, blz. 7–9.XNoot3Idem, blz. 19–21.XNoot1Zie voetnoot 7. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29658-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl