Toezicht op Staatsbosbeheer; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 27045, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

16-03-2000

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1999-2000

27045 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoud SAMENVATTINGReactie staatssecretaris van LNV en directeur Staatsbosbeheer1 INLEIDING1.1 Kader van het onderzoek1.2 Staatsbosbeheer1.3 Relatie tussen LNV en StaatsbosbeheerTaakverdeling binnen het departementRol Raad van ToezichtFiguur 2: wederzijdse afspraken en informatie, onderscheiden
naar tijdstip (vooraf of na afloop van een jaar).1.4 Normen voor toezichtToezichtGesloten toezichtsketen1.5 Opbouw van het rapport2 TOEZICHT OP FINANCIËLE MIDDELEN2.1 Inleiding2.2 AfsprakenOverzicht financieel belang van de taken van Staatsbosbeheer
zoals opgenomen in het contract 1998 2.3 Systeem van normkostenOverzicht hoogste, laagste en gemiddeld normbedrag ex
offerte 1998 3 TOEZICHT OP TAAKUITVOERING3.1 Inleiding3.2 Wijze van verantwoorden3.2.1 Verantwoording over prestatiesOmvang van het beheer3.2.2 Verantwoording over effectenVoorbeeld op basis van de prestatieverantwoording 1998 4 STURING DOOR HET MINISTERIE VAN LNV5 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN5.1 ConclusiesAlgemeenToezicht op financiële middelenInzicht in de taakuitvoeringSturing door het Ministerie van LNVToezichtsketen5.2 Aanbevelingen6 REACTIES STAATSSECRETARIS VAN LNV EN STAATSBOSBEHEER6.1 Reactie staatssecretaris van LNV6.2 Reactie directeur Staatsbosbeheer7 NAWOORD REKENKAMERBIJLAGE 1 STURINGSRELATIESturingsmodelFiguur 2.2: wederzijdse afspraken en informatie, onderscheiden
naar tijdstip (vooraf of na afloop van een jaar).Horizontale relatieBasisdocumentOfferte en contractNormkostenNormkostenauditPrestatieverantwoordingVerticale relatieOndernemingsplanJaarplan en de begrotingJaarverslag en het financieel verslagBIJLAGE 2 TOELICHTING NORMEN VOOR TOEZICHT OP RWT'SBIJLAGE 3 DOCUMENTEN EN BEGRIPPENBasisdocument: zie bijlage 1.De nota EcosystemenHet Handboek natuurdoeltypen in NederlandDe nota Kiezen voor recreatieBIJLAGE 4 OVERZICHT CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN
TOEZEGGINGEN
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 27045Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 171 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
27 045Toezicht op Staatsbosbeheernr. 2RAPPORTInhoud 1Inleiding61.1Kader van het onderzoek6 1.2Staatsbosbeheer61.3Relatie tussen LNV en Staatsbosbeheer7 1.4Normen
voor toezicht8 1.5Opbouw van het rapport9   2Toezicht op financiële
middelen102.1Inleiding10 2.2Afspraken102.3Systeem van normkosten11    3Toezicht op taakuitvoering133.1Inleiding13 3.2Wijze van verantwoorden13 3.2.1Verantwoording over prestaties13 3.2.2Verantwoording over effecten15   4Sturing door het Ministerie van LNV17   5Conclusies en aanbevelingen185.1Conclusies18 5.2Aanbevelingen19   6Reacties staatssecretaris van LNV en Staatsbosbeheer206.1Reactie staatssecretaris van LNV20 6.2Reactie directeur Staatsbosbeheer21   7Nawoord Rekenkamer22   Bijlage 1 Sturingsrelatie24Bijlage 2 Toelichting normen voor toezicht op RWT's28Bijlage 3 Documenten
en begrippen30Bijlage 4 Overzicht conclusies, aanbevelingen en toezeggingen31SAMENVATTINGStaatsbosbeheer, van oudsher een dienst van het Ministerie van Landbouw,
Natuurbeheer en Visserij (LNV), is in 1998 verzelfstandigd. De Algemene Rekenkamer
heeft onderzocht of het Ministerie van LNV in de nieuwe situatie het toezicht
op Staatsbosbeheer, waarvoor in de Wet Verzelfstandiging Staatsbosbeheer eisen
zijn geformuleerd, deugdelijk heeft uitgevoerd. Binnen het ministerie is sinds
augustus 1998 de staatssecretaris van LNV belast met de portefeuille Natuurbeheer.1al stond de vraag of gesproken kan worden van een «sluitend toezicht».
Kenmerken daarvan zijn dat de sturing door de toezichthouder en de verantwoording
door de verzelfstandigde organisatie naadloos op elkaar aansluiten en dat
de minister als toezichthouder duidelijk bepaalt welke verantwoordingsinformatie
geleverd moet worden, dat hij deze verantwoordingsstukken daadwerkelijk beoordeelt
en dat hij zonodig bijstuurt.De belangrijkste conclusie van het onderzoek is dat Staatsbosbeheer weliswaar
de verantwoordingsdocumenten levert die de minister vraagt, maar dat de minister
desondanks nauwelijks inzicht heeft in de prestaties en in de besteding van
financiële middelen door Staatsbosbeheer. Dit komt doordat de minister
op een aantal onderdelen heeft verzuimd om gerichte afspraken te maken over
de financiële en inhoudelijke verantwoording.De opzet en de inhoud van de verantwoording van Staatsbosbeheer over de
taakuitvoering en de financiële middelen, sluiten niet aan bij de opdrachtverlening
in het jaarcontract tussen het Ministerie van LNV en Staatsbosbeheer.De inhoudelijke verantwoording zelf vertoont ook tekortkomingen. Zij heeft
namelijk vooral betrekking op de effecten van het beheer, en niet op de geleverde
prestaties. De verantwoording geeft bovendien beleidsmatig weinig inzicht
in de stand van zaken in concrete natuurgebieden, terwijl de minister op grond
van internationale verdragen dit inzicht wel dient te hebben.Het gevolg van de genoemde tekortkomingen is dat er geen sprake is van
een sluitend toezicht. De minister kan zich daardoor geen integraal oordeel
vormen over het functioneren van Staatsbosbeheer. Dientengevolge is de minister
zelf ook niet in staat om deze informatie in samenhang aan de Staten-Generaal
te geven.De Rekenkamer heeft de minister van LNV een aantal aanbevelingen gedaan
om het toezicht op en de sturing van Staatsbosbeheer te verbeteren.Reactie staatssecretaris van LNV en directeur StaatsbosbeheerDe staatssecretaris van LNV heeft in haar reactie op het onderzoek meegedeeld
dat de Rekenkamer naar haar oordeel ten onrechte stelt dat de minister heeft
verzuimd om bepaalde zaken te regelen. Er is volgens de bewindsvrouw geen
sprake van verzuim, maar van een bewuste keuze om de toezichtsrelatie als
een groeipad te zien. Ook vindt zij het nog te vroeg om nadere richtlijnen
te stellen.De staatssecretaris meldt voorts dat de accountant van Staatsbosbeheer
inmiddels opdracht heeft gekregen om de controle op een aantal wezenlijke
punten uit te breiden, in overeenstemming met de aanbevelingen van de Rekenkamer.
Voor de aanpassing van het contract, de verbetering van interne organisatie
en de informatieverzameling overinternationaal aangewezen gebieden
heeft de staatssecretaris echter geen concrete toezeggingen gedaan. Naar het
oordeel van de Rekenkamer zou de staatssecretaris dit alsnog dienen te doen.Staatsbosbeheer heeft in zijn reactie laten weten van mening te zijn dat
de Rekenkamer van andere uitgangspunten is uitgegaan dan de Wet Verzelfstandiging
Staatsbosbeheer. De Rekenkamer heeft hierop in haar nawoord aangegeven dat
zij heeft onderzocht of in de huidige situatie sprake is van een sluitend
toezicht op Staatsbosbeheer door de minister. Dat de minister een sturingsarrangement
is aangegaan waarbij sturing op prestaties centraal staat, doet daar in essentie
niets aan af. De Rekenkamer vraagt in haar nawoord nogmaals aandacht voor
haar oordeel dat uiteindelijk de ministeriële verantwoordelijkheid over
de rechtmatigheid, financieel beheer en doelmatigheid van een rechtspersoon
met een wettelijke taak, in dit geval Staatsbosbeheer, ten volle blijft bestaan. 1 INLEIDING1.1 Kader van het onderzoekIn de periode oktober 1998 tot en met september 1999 heeft de Algemene
Rekenkamer een onderzoek uitgevoerd naar de wijze waarop het Ministerie van
Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) toezicht houdt op Staatsbosbeheer
en deze organisatie aanstuurt. Binnen het ministerie is sinds augustus 1998
de staatssecretaris van LNV belast met de portefeuille Natuurbeheer. Omdat
in de Wet Verzelfstandiging Staatsbosbeheer alleen de minister van LNV wordt
genoemd, wordt in het vervolg consequent de aanduiding «minister»
gebruikt, ook daar waar de staatssecretaris van LNV is bedoeld.Doel van het onderzoek was het leveren van een bijdrage aan de verbetering
van de sturings- en verantwoordingsrelatie tussen de minister van LNV en Staatsbosbeheer.Het onderzoek vond plaats in het kader van een groter onderzoek naar het
inzicht dat ministers hebben in de recht- en doelmatigheid van de onder hen
vallende rechtspersonen met een wettelijke taak, die voor hun taak geheel
of gedeeltelijk gefinancierd worden uit publieke middelen (RWTs).1 Hierover zal de Rekenkamer stelselmatig en in een rijksbreed
verband rapporteren. Staatsbosbeheer is sinds 1 januari 1998 een zelfstandig
bestuursorgaan2 én een RWT. De taken van
de organisatie liggen vast in de Wet Verzelfstandiging Staatsbosbeheer. Tot
1998 vormde Staatsbosbeheer een dienst van het Ministerie van LNV.Bij de beslissing om het onderzoek te verrichten speelde mee dat de Rekenkamer
in het kader van eerder onderzoek in 1999 al problemen constateerde met het
toezicht op en de sturing van het natuurbeleid door het Ministerie van LNV.
Dit ging over natuurgebieden waarvoor internationale verplichtingen waren
aangegaan. Eerder Rekenkameronderzoek De Rekenkamer
heeft in haar rapport Naleving internationale afspraken
over wetlands (1999) vastgesteld dat het zeer moeilijk was om van
de verantwoordelijke LNV-directie (Natuurbeheer) informatie te krijgen over
het beheer van concrete natuurgebieden. Zo kon het ministerie geen schatting
geven van het financiële belang dat gemoeid was met het beheer van de
geselecteerde wetlands. Hiervoor zou het ministerie «dossieronderzoek
bij de beherende organisaties moeten doen». Dit werd niet uitvoerbaar
geacht.31.2 StaatsbosbeheerStaatsbosbeheer is met een areaal van ongeveer 220 000 hectare de
grootste natuurbeheerder van Nederland. Eén van de (wettelijke) hoofddoelstellingen
van Staatsbosbeheer is het instandhouden, herstellen en ontwikkelen van bos-,
natuur-, landschaps- en cultuurhistorische waarden in de terreinen van Staatsbosbeheer.
Behalve bij het beheer van bestaande natuurgebieden die behoren tot de Ecologische
Hoofdstructuur (EHS), is Staatsbosbeheer ook betrokken bij de inrichting van
nieuwe gebieden en de advisering daarover. Een andere doelstelling van Staatsbosbeheer
is het leveren van een bijdrage aan de productie van milieuvriendelijke en
vernieuwbare grondstoffen zoals hout. Ten slotte behoort het tot de doelstellingen
van Staatsbosbeheer om de openluchtrecreatie met daaraan gekoppeld natuureducatie
en voorlichting te bevorderen. Het gaat vooral om zogenoemde extensieve recreatie
in natuurgebieden, zoals wandelen, fietsen of (kano)varen. De recente verzelfstandiging van Staatsbosbeheer was vooral bedoeld om
een beter product te kunnen leveren tegen voor de overheid lagere kosten.1 Ook zou het inkomstengenerend vermogen door verzelfstandiging
kunnen worden versterkt, hetgeen de mogelijkheid van een verminderde bijdrage
van de Staat zou inhouden. Verder paste de verzelfstandiging in de verdere
stroomlijning van het Ministerie van LNV, waarbij de scheiding van beleid
en uitvoering en verbetering van de sturingsrelatie centraal staan. Ten slotte
werd met de verzelfstandiging beoogd dat Staatsbosbeheer meer dan in voorliggende
periode rekening zou gaan houden met – en zou gaan inspelen op –
de maatschappelijke vraag en de wensen van het publiek, de zogenoemde vermaatschappelijking
van Staatsbosbeheer.2De relatie tussen het Ministerie van LNV en Staatsbosbeheer kende in 1998
een financieel belang van f 149 miljoen gulden aan uitgaven.3 Daarnaast worden jaarlijks gronden in eigendom en beheer
aan Staatsbosbeheer overgedragen voor het realiseren van de Ecologische Hoofdstructuur
(circa f 130 miljoen per jaar).1.3 Relatie tussen LNV en StaatsbosbeheerHet wettelijk kader van de sturings- en toezichtsrelatie van het Ministerie
van LNV met Staatsbosbeheer is neergelegd in de Wet Verzelfstandiging Staatsbosbeheer.
Dit kader is nader uitgewerkt in het zogenoemde «aansturingsprotocol».
Hierin wordt onderscheid gemaakt tussen een «horizontale» en een
«verticale» relatie.In de horizontale relatie gaat het om wat
er aan taken gedaan wordt. De minister is de opdrachtgever en Staatsbosbeheer
de opdrachtnemer. De minister stuurt op prestaties (output) en Staatsbosbeheer
ontvangt hiervoor een prestatiebeloning.In de verticale relatie gaat het, volgens het aansturingsprotocol, om
het (bestuurlijk-organisatorische) toezicht van het ministerie op Staatsbosbeheer.
De verhouding wordt hier gekenschetst als die van een bedrijf (Staatsbosbeheer)
met de minister van LNV als enig aandeelhouder.Taakverdeling binnen het departementDe coördinerende rol in de horizontale relatie met Staatsbosbeheer
is in handen gegeven van de directie Natuurbeheer, die binnen het Ministerie
van LNV verantwoordelijk is voor de inhoudelijke kant van het natuurbeleid.De belangrijkste documenten in deze horizontale sturings- en verantwoordingsrelatie
zijn het basisdocument (meerjarig), de offerte en het contract (jaarlijks),
en de prestatieverantwoording (jaarlijks).Voor de verticale relatie met Staatsbosbeheer is binnen het Ministerie
van LNV de Centrale Directie Financieel-Economische Zaken (FEZ) verantwoordelijk.
De belangrijkste documenten zijn hier: het ondernemingsplan (meerjarig), de
jaarplanbegroting, het jaarverslag en het financieel verslag. Deze worden
in bijlage 1 uitgebreider besproken.Rol Raad van ToezichtOp grond van de verzelfstandigingswet is er voor Staatsbosbeheer een Raad
van Toezicht ingesteld. Deze raad ziet toe op de werkzaamheden van de directeur
Staatsbosbeheer bij de uitvoering van de taken zoals omschreven in artikel
3 van de verzelfstandigingswet. Hiermee worden de taken bedoeld op het gebied
van beheer, aan- en verkopen van goederen en andere door de minister opgedragen
taken. De Raad van Toezicht verleent goedkeuring aan het jaarplan
en de begroting. Voorts stelt de Raad van Toezicht het ondernemingsplan en
het jaarverslag vast.Onderstaand schema toont de stroom van de belangrijkste documenten in
het kader van de sturing en verantwoording tussen het Ministerie van LNV en
Staatsbosbeheer. Het betreft documenten uit zowel de horizontale als de verticale
aansturingsrelatie.Figuur 2: wederzijdse afspraken en informatie, onderscheiden
naar tijdstip (vooraf of na afloop van een jaar).1.4 Normen voor toezichtWat verstaat de Rekenkamer onder toezicht op RWTs en aan welke eisen dient
dat toezicht te voldoen?1ToezichtToezicht is het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling
of zaak voldoet aan de daaraan te stellen eisen, het zich daarna vormen van
een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren.
In deze definitie gaat het vooral om de volgende elementen:1. informatieverzameling: het vaststellen
van de stand van zaken;2. oordeelsvorming: het op basis van de verkregen
informatie vormen van een oordeel of al dan niet aan de gestelde eisen wordt
voldaan;3. interventies: het naar aanleiding van het
gevormde oordeel eventueel bijsturen.Gesloten toezichtsketenToezicht staat niet op zichzelf. Het maakt deel uit van een groter geheel
van sturings- en verantwoordingsrelaties, niet alleen tussen de minister en
de RWT, maar ook tussen de minister en de Staten-Generaal.Wil er een goed toezichtsproduct geleverd kunnen worden, dan mogen in
de toezichtsketen geen elementen ontbreken en zullen verantwoordelijkheden
duidelijk geregeld moeten zijn. Tevens zullen de verschillende elementen (sturing,
verantwoording en bijsturing) in de toezichtsketen goed op elkaar moeten zijn
afgestemd. Zowel de verantwoording als de bijsturing moeten betrekking hebben
op de gestelde eisen.In bijlage 2 wordt nader op de gehanteerde normatiek ingegaan. 1.5 Opbouw van het rapportDe Rekenkamer heeft het toezicht op Staatsbosbeheer door de minister van
LNV beoordeeld. Het onderzoek was uitdrukkelijk niet gericht op de wijze waarop
Staatsbosbeheer zijn taken bij natuur- en recreatiebeheer in de praktijk uitoefent.Bij de beoordeling van het toezicht is uitgegaan van de algemene normen
die de Rekenkamer voor toezicht heeft gesteld, zoals hiervoor is aangegeven.
Er is met name getoetst op kwaliteit van het toezichtsproduct en de toezichtsketen.Hoofdstuk 2 bespreekt het toezicht op de besteding van de financiële
middelen. Het gaat hierbij meer in het bijzonder om het inzicht in de rechtmatigheid
en controleerbaarheid van inning, beheer en besteding van financiële
middelen. Vervolgens komt in hoofdstuk 3 het toezicht op de taakuitvoering
aan de orde. In beide hoofdstukken wordt tevens ingegaan op de toezichtsketen.Hoofdstuk 4 behandelt de organisatie van de sturing door het ministerie
zelf. Hoofdstuk 5 ten slotte, bevat de conclusies en aanbevelingen van de
Rekenkamer.De Rekenkamer heeft haar rapport op 7 februari 2000 voor commentaar gezonden
aan de staatssecretaris van LNV en de directeur Staatsbosbeheer. Beider reacties
zijn in hoofdstuk 6 opgenomen. Hoofdstuk 7 bevat het nawoord van de Rekenkamer. 2 TOEZICHT OP FINANCIËLE MIDDELEN2.1 InleidingDe Rekenkamer stelt als norm dat de minister een redelijke mate van zekerheid
heeft dat bij de organisatie waarop hij toezicht houdt de inning, het beheer
en de besteding van publieke middelen geschiedt op een rechtmatige en doelmatige
wijze. Ook dient sprake te zijn van ordelijk en controleerbaar financieel
beheer.De minister wordt geacht jaarlijks verslag te doen van zijn toezichtsbevindingen
en oordelen. In de toezichtverslagen dient de minister zijn oordelen over
de taakuitvoering en over de besteding te integreren.Dit hoofdstuk gaat in op de vraag of de minister over de juiste informatie
beschikt om, wat de financiële middelen betreft, aan deze normen te voldoen.
Tevens wordt besproken of de verantwoording van Staatsbosbeheer overeenkomt
met de opdracht van de minister.2.2 AfsprakenOp grond van de verzelfstandigingswet dient Staatsbosbeheer op overeengekomen
tijden verantwoordingsdocumenten op te stellen, zoals een ondernemingsplan
(elke vier jaar), een jaarplan/begroting, een jaarverslag en een financieel
verslag (jaarlijks). De wet stelt eisen aan deze documenten. Zo dient het
financieel verslag voorzien te zijn van een accountantsverklaring over de
getrouwheid en de rechtmatigheid. Daarnaast vereist het financieel verslag
de goedkeuring van de minister.De eisen die aan de verantwoording worden gesteld, sluiten aan bij algemene
wettelijke vereisten aan de financiële verantwoording door bedrijven
en instellingen, zoals vastgelegd in het Burgerlijk Wetboek.Ook de minister zelf heeft de mogelijkheid om eisen te stellen aan de
inhoud van de verantwoordingsdocumenten. Bovendien kan hij regels stellen
omtrent de aandachtspunten van de accountantscontrole.Bij de verzelfstandiging van Staatsbosbeheer is vastgelegd dat de minister
de accountant aanwijst die het financieel verslag beoordeelt. De minister
van LNV heeft zijn departementale accountant als zodanig aangewezen. Indien
een externe accountant met de controle zou worden belast, zou de minister
de departementale accountantsdienst kunnen vragen een review uit te voeren.De Rekenkamer heeft vastgesteld dat er in opzet een voorziening is voor
de (inrichting van) verantwoording over de rechtmatigheid van de besteding
van de financiële middelen. Hierbij worden echter de volgende kanttekeningen
geplaatst.– Van de mogelijkheid om nadere regels op te stellen voor de accountantscontrole
heeft de minister géén gebruikgemaakt. Hij heeft de accountant
niet gevraagd een oordeel te geven over de vraag of de uitgaven van Staatsbosbeheer
in overeenstemming zijn met het contract.– De minister heeft geen inrichtingseisen gesteld aan de financiële
verantwoording door Staatsbosbeheer. Dit heeft ertoe geleid dat de opzet van
financiële verantwoording over 1998 niet was toegesneden op het contract
tussen het Ministerie van LNV en Staatsbosbeheer. Er ontbrak informatie over
de daadwerkelijke omvang van het beheerde areaal en daardoor ook over het
financiële belang dat daarmee was gemoeid. In de overige verantwoordingsdocumenten
was deze informatie overigens evenmin opgenomen.– In het contract is vastgelegd welk beheer Staatsbosbeheer jaarlijks gaat uitvoeren en hoeveel de minister hiervoor betaalt (zie ook het
overzicht hieronder). In het contract wordt gesproken van drie soorten activiteiten:– directe en indirecte natuurbeheeractiviteiten– directe en indirecte recreatieactiviteiten;– andere diensten, zoals advisering, voorlichting en bemiddeling. Er zijn voor deze activiteiten echter géén afspraken gemaakt
over een prestatieverklaring op jaarbasis.Overzicht financieel belang van de taken van Staatsbosbeheer
zoals opgenomen in het contract 1998  Bedragen in miljoenen guldensI Directe productiekosten (beheer) – Natuur, bos en landschap30,4 – Recreatie20,3 – Doeltype
onafhankelijke kosten (onder andere waterschapslasten)22,3– Overige producten (onder andere ondersteuning
rijksbeleid, beheersinnovatie, natuur- en milieueducatie)11,5 II Indirecte productiekosten
(onder andere interne sturing en externe belangenbehartiging)48 III (Doelstellingsonafhankelijke)
inkomsten– 9.6 Saldo exclusief beheerskosten geschatte areaaltoename 122,5Uit de gesprekken met het ministerie en met Staatsbosbeheer is naar voren
gekomen dat de aanvullende afspraken over prestatieverantwoording op jaarbasis
niet zijn gemaakt omdat deze niet zouden passen binnen een sturingsmodel waarbij
alleen gestuurd wordt op resultaten op de lange termijn (tien jaar). Om die
reden was gekozen voor een gescheiden verantwoording over de financiële
middelen, die niet direct is gerelateerd aan de taakuitvoering.Volgens de Rekenkamer laat dit onverlet dat de minister zich jaarlijks
een oordeel dient te vormen over de financiële verantwoording van Staatsbosbeheer,
waarbij een directe relatie gelegd moet worden met het contract. Bovendien
is een termijn van tien jaar een te lange termijn om nog te kunnen bijsturen.
Dit vereist derhalve een jaarlijkse verantwoording waarbij de verantwoording
over de middelen naadloos aansluit op de verantwoording over de taakuitvoering
(zie eveneens hoofdstuk 3).2.3 Systeem van normkostenEens per vijf jaar spreekt de minister met Staatsbosbeheer af wat de prijzen
(de zogenoemde normkosten) zullen zijn voor het te voeren beheer voor natuur-
en recreatiegebieden. Het gaat daarbij om de vergoeding van de kosten van
het beheer dat past bij het geplande natuurdoeltype. De hoogte van de normkosten
varieert aanzienlijk per doeltype.Overzicht hoogste, laagste en gemiddeld normbedrag ex
offerte 1998 Natuurdoeltypebeheerkosten per hectare in guldens Nagenoeg natuurlijke eenheid (doeltype 1)79Moerashooiland
(doeltype 8)2 706 Gemiddeld normbedrag158Het ministerie heeft met Staatsbosbeheer bij de verzelfstandiging afgesproken
dat het vaststellen van de normkosten in goed overleg dient te gebeuren. Voor
dat overleg doet Staatsbosbeheer voorstellen. Een onafhankelijke (externe)
audit op de voorgestelde normkosten gaat, volgens het sturingsprotocol, vooraf
aan de vaststelling daarvan door de minister. Daarbij wordt een analyse van
de efficiency van de organisatie gemaakt.De externe audit is gericht op twee elementen:1. de vraag of activiteiten noodzakelijk zijn om het overeengekomen doel
te bereiken;2. de vraag of de prijs voor de overeengekomen activiteiten juist is.Indien de minister dat wenst kan hij een nadere opdracht verstrekken aan
een deskundige. De eerste audit zal plaatsvinden voor juli 2000.1In de onderzoeksperiode had er nog geen externe audit plaatsgevonden en
waren de normbedragen gebaseerd op ervaringscijfers van Staatsbosbeheer zelf.De Rekenkamer heeft vastgesteld dat de minister Staatsbosbeheer niet heeft
gevraagd inzicht te geven in de werkelijk gemaakte kosten. Uit gesprekken
bleek dat het ministerie én Staatsbosbeheer van mening waren dat informatie
over de werkelijk gemaakte kosten per doeltype niet paste binnen de sturingsrelatie.Staatsbosbeheer gaf aan dat zij als organisatie garant staat voor het
realiseren van de doelen op lange termijn. Staatsbosbeheer is van mening dat
deze doelen realistisch zijn en rekening houden met de omstandigheden in de
gebieden, inclusief interne en externe invloeden (zoals bijvoorbeeld milieuomstandigheden,
beginsituatie van het ecosysteem en omvang van de habitat).De Rekenkamer is van oordeel dat de werkelijke kosten ten minste bij het
vaststellen van de nieuwe normkosten bekend dienen te zijn, en dat deze informatie
betrokken dient te worden bij de externe audit. Bovendien acht zij het van
belang dat het ministerie erop kan vertrouwen dat er een betrouwbare administratie
van de werkelijk gemaakte kosten plaatsvindt. Bij de accountantscontrole zou
een oordeel gevraagd moeten worden over de systematiek van de toerekening
van de uitgaven aan de doeltypen, zodat zekerheid ontstaat over de juistheid
van de geadministreerde kosten. Het ministerie dient een oordeel te geven
over de wijze waarop de kosten aan de te onderscheiden doeltypen worden toegerekend.Naar aanleiding van het Rekenkameronderzoek heeft het ministerie al op
enkele punten het initiatief genomen ter verbetering van de informatievoorziening
ten behoeve van het toezicht. Het ministerie heeft Staatsbosbeheer op ambtelijk
niveau schriftelijk medegedeeld dat zij voornemens is de accountant een aantal
aandachtspunten mee te geven bij toekomstige controles.2 De accountant zal worden verzocht:– met ingang van 1999 een verklaring af te geven over de in werkelijkheid
beheerde hoeveelheden hectares en andere producten;– jaarlijks te beoordelen of Staatsbosbeheer beschikt over inzicht
in de gerealiseerde kosten en of deze cijfers betrouwbaar zijn;– jaarlijks een uitspraak te doen over de juiste toepassing van
de toedelingssystematiek verband houdend met de indirecte kosten. 3 TOEZICHT OP TAAKUITVOERING3.1 InleidingDe Rekenkamer stelt als norm dat de minister zich op jaarbasis een oordeel
dient te vormen over de taakuitvoering van de organisatie waarop hij toezicht
houdt. Dit houdt in dat de minister zich een oordeel dient te vormen over
de vraag of de verantwoordingsafspraken zijn nagekomen. In het geval van Staatsbosbeheer
gaat het dan om verantwoording over zowel prestaties als effecten.Bovengenoemde norm brengt met zich mee dat de minister van LNV dient te
beschikken over de benodigde informatie om zijn toezichtsoordeel te kúnnen
vormen. Dit hoofdstuk gaat in op de vraag of de minister deze informatie inderdaad
tot zijn beschikking heeft. Tevens wordt besproken of de verantwoording van
Staatsbosbeheer overeenkomt met de opdracht van de minister.3.2 Wijze van verantwoorden3.2.1 Verantwoording over prestatiesHet contract met Staatsbosbeheer is naar het oordeel van de Rekenkamer
te beschouwen als een concretisering van de taak van Staatsbosbeheer. In het
contract wordt vastgelegd welke prestaties jaarlijks worden geleverd voor
het realiseren van bepaalde natuur- en recreatiedoeltypen en wat de vergoeding
is die Staatsbosbeheer hiervoor ontvangt. Dit contract is gebaseerd op de
meerjarige afspraken die het ministerie en Staatsbosbeheer zijn overeengekomen
in het basisdocument. Activiteiten Staatsbosbeheer op het gebied van recreatie
en natuurdoeltypenRecreatie Staatsbosbeheer richt zich op zogenaamde extensieve recreatie.
Dit betekent dat zoveel mogelijk natuurgebieden worden opengesteld voor publiek.
Bij activiteiten moet in dit verband gedacht worden aan de aanleg van wandelpaden,
kanoroutes enzovoort. Recreatiedoelen worden vooral uitgedrukt in bezoekersaantallen.
In het contract met het ministerie zijn tien verschillende recreatiedoeltypen
opgenomen.Natuur Op nationaal niveau zijn er 132 natuurdoeltypen voor natuurbehoud
en natuurontwikkeling gedefinieerd en vastgelegd in het Handboek Natuurdoeltypen in Nederland, gekoppeld aan fysisch geografische
regio's zoals «rivierengebied» of «duinen». Er wordt
onderscheid gemaakt tussen verschillende gradaties van «natuurlijkheid»:– ongerepte natuur (komt in Nederland nauwelijks voor);– geleide natuur (begeleid natuurlijke eenheden);– traditionele natuur (halfnatuurlijke eenheden);– gebruiksnatuur (multifunctionele eenheden).Het te voeren beheer dient afgestemd te worden op het beoogde soort natuur.
Voor de 132 natuurdoeltypen zijn de kenmerken, procesparameters (terreincondities
en soorten die indicatief zijn) en beheermaatregelen gedefinieerd. Op dit
«beheersniveau» verricht Staatsbosbeheer de werkzaamheden. Staatsbosbeheer
onderscheidt in de offerte twintig natuurdoeltypen.De Rekenkamer heeft geconstateerd dat er voor het beheer geen afspraak
is met Staatsbosbeheer dat jaarlijks verantwoording wordt afgelegd over realisatie
van de prestaties. Hierbij dient opgemerkt te worden dat gesproken wordt over een jaarlijkse
prestatieverantwoording, maar dat dit in feite een verantwoording over effecten
betreft.Volgens de Rekenkamer dient onderscheid te worden gemaakt tussen uitgevoerde
activiteiten op korte termijn (prestaties op jaarbasis), en realisatie van
recreatie- en natuurdoelen op lange termijn (tien jaar). De realisatie van
de doelen is naar de mening van de Rekenkamer te beschouwen als het effect
van de prestaties, namelijk het door de jaren heen gevoerde beheer. Zij meent
dat over beide onderdelen verantwoording afgelegd dient te worden. Verschil tussen prestaties en effecten in de praktijk (voorbeeld) Het
uitbaggeren van «trekgaten» in het natuurgebied de Weerribben
wordt door de Rekenkamer gezien als een prestatie. Deze activiteit is nodig
om bepaalde planten en dieren te behouden. De resultaten van deze activiteit
op de natuur wordt gezien als een effect (op lange termijn).De prestatieverantwoording over de «overige producten» vond
wel plaats, maar was zeer beperkt. Deels hing dit samen met de globale opdrachtverlening,
en deels kwam dit doordat dat Staatsbosbeheer nog geen tijdregistratie hanteert
voor de uitvoering van de overige producten. Het gevolg is dat achteraf geen
volledige en betrouwbare verantwoording kan worden afgelegd over de personele
en financiële inzet voor deze categorie van producten.Omvang van het beheerEen belangrijk gegeven bij het vaststellen van de jaarlijkse prestaties
van Staatsbosbeheer is de omvang van het beheerde areaal.Uitbreiding areaal Volgens de planning, op basis waarvan ook het contract
is opgesteld, zou in 1998 het areaal van Staatsbosbeheer met 3 750 hectare
kunnen worden uitgebreid. In het jaarverslag is door Staatsbosbeheer gerapporteerd
dat deze taakstelling niet is gerealiseerd. In 1998 kon slechts 1 529
hectare worden overgedragen aan Staatsbosbeheer.De uitvoering van het verwervingsbeleid is een verantwoordelijkheid van
de provincies en de Dienst Landelijk Gebied. Uit de verantwoordingsdocumenten
over 1998 (te weten: het financieel verslag, het jaarverslag en de prestatieverantwoording)
wordt wel duidelijk waarom de uitbreiding van het areaal tegenviel (hoge grondprijzen
en geringe mobiliteit op de agrarische grondmarkt), maar niet duidelijk wordt
wat de financiële en beleidsmatige consequentie is van de tegenvallende
areaaluitbreiding.Het bleek niet mogelijk om uit de diverse verantwoordingsstukken op te
maken wat precies de omvang (en de toename) van het areaal was aan het begin
en het einde van 1998. In bijna ieder document werd een ander getal gehanteerd.
De documenten in de sturings- en verantwoordingsketen waren daardoor niet
consistent en het beeld dat ontstond was daardoor onbetrouwbaar. Indien het
aantal beheershectaren onzeker is, zijn immers de daarop gebaseerde financiële
gegevens evenzeer onzeker.In onderstaand overzicht is de verscheidenheid aan getallen over het beheersareaal
van Staatsbosbeheer in 1998 en 1999 weergegeven.  Stand begin 1998 (in hectaren)Stand eind 1998 (in
hectaren) Begroting LNV 1998201 247 Offerte
Staatsbosbeheer 1998197 347201 247 Jaarverslag Staatsbosbeheer 1998220 000223 000 Financieel
Verslag Staatsbosbeheer 1998220 000223 000 Financiële verantwoording LNV 1998201 247194 952 (natuur)  198 230 (recreatie) (Intern) Jaarplan Staatsbosbeheer 1999222 200226 300 Offerte Staatsbosbeheer
1999192 042196 042 (geschat) Begroting LNV 1999198 042 De accountantsdienst (AD) liet de Rekenkamer weten dat de onduidelijkheid
over het juiste beheersareaal in belangrijke mate komt doordat dat het informatiesysteem
Algemene Terreininformatie nog niet op orde is.De controle op de omvang van het beheersareaal staat niet in de controleopdracht
van de AD. Wel had de AD hierover opmerkingen gemaakt in de regionale rapporten
van bevindingen. Deze rapporten zijn voor intern gebruik bij Staatsbosbeheer.Naar aanleiding van dit Rekenkameronderzoek heeft het Ministerie van LNV
Staatsbosbeheer op de hoogte gesteld van het voornemen om de accountant te
verzoeken om met ingang van 1999 een verklaring af te geven over de betrouwbaarheid
van de gerealiseerde hoeveelheden hectares en andere producten1 (zie ook paragraaf 2.3).3.2.2 Verantwoording over effecten2Omdat natuur zich over het algemeen langzaam ontwikkelt en omdat Staatsbosbeheer
een groot areaal in beheer heeft is bij de verzelfstandiging gekozen voor
een verantwoording over een deel van het areaal, namelijk circa tien procent
van het areaal per jaar. De verantwoording wordt gerelateerd aan doelen die
voor de betreffende hectaren tien jaar geleden zijn gesteld en wordt omschreven
in aantallen hectaren waar bepaalde natuur- en recreatiedoelen zijn geformuleerd.
In onderstaande figuur is de opbouw van de prestatieverantwoording weergegeven.Voorbeeld op basis van de prestatieverantwoording 1998  Beoordeeld areaalGerealiseerdDoel dichterbijNiet gerealiseerd haha%ha%ha% Natte
heide, hoog-veen, natte duin-valleien (doeltype 5)21641928891879%492 Droge heide, dui-nen
(doeltype 6) 311 301 97 103 00Verlandingsvege-taties (doeltype 7) 36 3494 00 26De Rekenkamer is van mening dat de prestatieverantwoording in zijn huidige
vorm onvoldoende inzicht biedt in de realisatie (effecten) van het natuur-
en recreatiebeleid zoals dat door de minister uiteindelijk wordt beoogd. Uit
de bijlage bij de prestatieverantwoording van Staatsbosbeheer over 1998 maakt
de Rekenkamer bovendien op dat de verantwoording op de huidige wijze onvoldoende
inzicht biedt in de werkelijke stand van zaken binnen de terreinen.3De prestatieverantwoording geeft op zichzelf ook geen indicatie van de
mate waarin het beheer heeft bijgedragen aan het resultaat. Hierdoor is het
in de toekomst moeilijk om de effecten af te zetten tegen het gevoerde beheer.De concrete natuurgebieden worden in de jaarlijkse prestatieverantwoording
niet genoemd. Dit betekent dat niet wordt voorzien in het door de Rekenkamer
als noodzakelijk beschouwde inzicht dat op het niveau van natuurterreinen
bekend moet zijn in hoeverre de beoogde natuursituatie is bereikt dan wel
behouden. Tijdens het onderzoek bleek het ministerie zelfs niet in staat om
aan te geven welke natuurgebieden met een internationale status door Staatsbosbeheer
werden beheerd.De Rekenkamer heeft overigens vastgesteld dat er bij Staatsbosbeheer wel
aanvullende informatie over de natuurgebieden beschikbaar is.De langetermijneffecten van het beheer komen aan de orde in de zogenoemde
«Interne Kwaliteitsbeoordelingen» die door Staatsbosbeheer zelf
worden opgesteld. Deze beoordelingen zijn wél direct gericht op de
terreincondities in de natuurgebieden en zijn bedoeld als onderbouwing voor
de prestatieverantwoording. Deze rapporten zijn echter zó gedetailleerd,
dat zij voor beleidsdoeleinden niet goed bruikbaar zijn. Derhalve ontbreekt
een schakel in het systeem van informatievoorziening over de effecten.Om de informatievoorziening over de effecten van het beheer op orde te
krijgen is naar het oordeel van de Rekenkamer een natuurgebiedsgerichte aanpak
vereist. Een dergelijke aanpak is te meer nodig omdat (bijna) alle «Staatsbosbeheergebieden»
sinds 1999 vallen onder de bescherming van de Europese Vogel- en/of Habitatrichtlijn.
Hieruit vloeit voort dat de verantwoordelijke minister dient toe te zien op
correcte uitvoering van deze verdragen.14 STURING DOOR HET MINISTERIE VAN LNVUit het onderzoek is naar voren gekomen dat de interne afstemming binnen
het Ministerie van LNV tussen de directies FEZ en Natuurbeheer te wensen over
laat. Zo bleek dat er thans niet echt één partij is die verantwoordelijk
is en/of zich verantwoordelijk voelt voor de interne coördinatie van
de sturing van Staatsbosbeheer vanuit het Ministerie van LNV.Zo is het enkele keren voorgekomen dat door de directie FEZ met Staatsbosbeheer
aanvullende verplichtingen werden overeengekomen, zonder de budgethouder (de
directie Natuurbeheer) daarin te kennen.Een andere opmerkelijke bevinding was dat de directie Natuurbeheer ten
tijde van de afronding van het onderzoek, medio september 1999, zich nog geen
oordeel bleek te hebben gevormd over de prestatieverantwoording 1998. Dit
is met name opmerkelijk omdat op de derde dinsdag in september de opdrachtverlening
voor 2000 plaatsvindt. Het ligt in de rede de beoordeling van de prestatieverantwoording
1998 daarbij te betrekken.In 1998 was de directie FEZ de budgethouder voor de uitgaven aan Staatsbosbeheer.
Besloten werd om met ingang van 1 januari 1999 het budgethouderschap over
te dragen aan de directie Natuurbeheer. Dit was in overeenstemming met het
door het Ministerie van LNV gehanteerde uitgangspunt dat de opdrachtgevende
directie ook verantwoordelijk dient te zijn voor de uitgaven aan de opdrachtnemer.
Voor Staatsbosbeheer zou daarmee één aanspreekpunt worden gecreëerd.
Bovendien zou met deze oplossing de directie FEZ niet langer belast zijn met
zowel de controllerrol als de budgetverantwoordelijkheid, hetgeen speciale
organisatorische voorzieningen vraagt. In 1999 is het budgethouderschap om
voor de betrokken directies onduidelijke reden door de bestuursraad opnieuw
toegewezen aan de directie FEZ.1 Vanuit de directie
FEZ werd kenbaar gemaakt dat pogingen om in diverse overleg organen, waaronder
de bestuursraad en het directeurenoverleg, de gebrekkige onderlinge coördinatie
ter discussie te stellen zonder gevolg waren gebleven.Door de gekozen scheiding tussen inhoudelijke en financiële sturing
en door de organisatorische invulling die het ministerie hieraan heeft gegeven,
ontbreekt een integrale benadering van de sturing van Staatsbosbeheer.De Rekenkamer acht dit ongewenst. Naar haar oordeel is de samenhang in
het toezicht op Staatsbosbeheer gediend bij een situatie waarbij de op één
plaats de integrale verantwoordelijkheid ligt voor (de coördinatie van)
de sturing van Staatsbosbeheer. Het ligt in de rede dat de beleidsmatig verantwoordelijke
directie integraal verantwoordelijk is voor zowel de inhoudelijke als de financiële
sturing en zonodig de bijstelling. De positie van de directie FEZ als controller
van het departement zou naar haar mening worden verstekt, indien deze zelf
geen directe verantwoordelijkheid zou behoeven te dragen voor de sturing van
Staatsbosbeheer. 5 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN5.1 ConclusiesAlgemeenStaatsbosbeheer levert aan het Ministerie van LNV verantwoordingsdocumenten
conform de afspraken met het ministerie. Het ministerie heeft echter verzuimd
om op een aantal onderdelen gerichte afspraken te maken over de financiële
en inhoudelijke verantwoording. Daardoor ontbreekt het de minister voor een
belangrijk deel aan inzicht op het gebied van besteding van middelen en de
prestaties en effecten van de activiteiten van Staatsbosbeheer. Dientengevolge
is de minister zelf ook niet in staat deze informatie op samenhangende wijze
aan de Staten-Generaal te geven.Toezicht op financiële middelenDe opzet en inhoud van de financiële verantwoording door Staatsbosbeheer
sluiten niet aan bij de opdrachtverlening in het jaarlijkse contract. Hierdoor
is een goede beoordeling door de minister van LNV van de financiële verantwoording
in samenhang met de taakuitvoering niet mogelijk.De externe audit dient in de toekomst de hoogte van de standaardvergoedingen
te bepalen. Volgens de Rekenkamer dienen de werkelijk gemaakte kosten daarbij
betrokken te worden. De minister heeft thans geen inzicht in de werkelijk
gemaakte kosten en heeft daarover ook geen afspraken gemaakt met Staatsbosbeheer.De minister heeft eveneens geen inzicht in de door Staatsbosbeheer gehanteerde
toerekeningssystematiek van de indirecte kosten naar de normkosten.Inzicht in de taakuitvoeringIn het sturingsmodel is gekozen voor een separate verantwoording over
prestaties en effecten en los van de financiële verantwoording. Doordat
deze verantwoordingen niet op elkaar aansluiten, is integrale beoordeling
van de prestaties, effecten en financiële middelen niet mogelijk.De verantwoording die de minister van LNV ontvangt van Staatsbosbeheer
heeft vooral betrekking op de effecten van het beheer, en niet op de geleverde
prestaties. De verantwoording die daarbij wordt gegeven biedt weinig inzicht
in de stand van zaken in concrete natuurgebieden, terwijl de minister op grond
van internationale verdragen dit inzicht wel dient te hebben.De verantwoording over de geleverde overige producten is te beperkt om
deze voldoende te kunnen beoordelen.De minister krijgt geen inzicht in de juiste omvang van het beheerde areaal.
Hierdoor ontbreekt de basis voor de afrekening met Staatsbosbeheer voor het
gevoerde beheer en heeft hij onvoldoende inzicht in de voortgang in de realisatie
van het natuurbeleid.Naar het oordeel van de Rekenkamer zou Staatsbosbeheer zich jaarlijks
dienen te verantwoorden over de omvang van het werkelijk beheerde areaal,
onderverdeeld naar doeltypen, gerelateerd aan de daarvoor geldende normkosten.Sturing door het Ministerie van LNVIn de huidige werkwijze ontbreekt een voorziening voor het houden van integraal toezicht op Staatsbosbeheer. De coördinatie binnen
het ministerie liet te wensen over. Naar de mening van de Rekenkamer is het
toezicht gediend met een situatie waarbij op één plaats integrale
verantwoordelijkheid rust voor zowel het inhoudelijke als het financiële
toezicht op Staatsbosbeheer.ToezichtsketenEr is in de huidige situatie géén sprake van een sluitende
toezichtsketen. De verantwoording over de taakuitvoering en de financiële
middelen was onderling niet vergelijkbaar en sloot niet aan bij het contract.
Bovendien werd de beoordeling van de taakuitvoering door het ministerie niet
tijdig uitgevoerd. Van een integrale beoordeling van de verantwoording van
Staatsbosbeheer kon daardoor geen sprake zijn.5.2 AanbevelingenOm het toezicht op Staatsbosbeheer te verbeteren doet de Rekenkamer de
volgende aanbevelingen:1. De opzet van de financiële verantwoording en de prestatieverantwoording
dienen afgestemd te worden op het contract, zodat beide verantwoordingen vergelijkbaar
zijn. Bij het aangaan van nieuwe contracten zouden afspraken daarover geformaliseerd
dienen te worden.2. In de financiële verantwoording en de prestatieverantwoording
zou informatie opgenomen dienen te worden over de omvang van het werkelijk
beheerde areaal naar doeltype en de «overige producten».3. De minister dient inzicht te vragen in de kwaliteit van aan de verantwoording
ten grondslag liggende informatie, zoals de omvang van het beheerde areaal
en de juistheid van de toerekening van indirecte kosten aan producten. Hij
zou de accountant om een verklaring kunnen verzoeken.4. De minister zou zich de zekerheid dienen te verschaffen dat door Staatsbosbeheer
de werkelijk gemaakte kosten juist en volledig worden geregistreerd en dat
deze informatie wordt betrokken bij de periodiek te houden audit van de normkosten.
Hij zou de accountant om een verklaring daarover kunnen verzoeken.5. De minister dient zich, gelet op zijn internationale verplichtingen,
inzicht te verwerven in de stand van zaken in de belangrijkste natuurgebieden
die een internationale status hebben (Wetlandsverdrag, Vogelrichtlijn en dergelijke).
Tevens zou hij Staatsbosbeheer moeten verzoeken om voortaan integrale informatie
te leveren op een wijze die bijdraagt tot beleidsmatig inzicht in de situatie
in de betreffende gebieden. De minister zou dienen te bevorderen dat deze
beleidsinformatie vergelijkbaar is met de gebiedsinformatie die van andere
beheerders/beleidsmakers (Rijkswaterstaat, gemeenten, waterschappen en dergelijke)
wordt ontvangen zodat een integraal beeld ontstaat.6. De minister zou ervoor zorg dienen te dragen dat de interne organisatie
van het toezicht van het ministerie op Staatsbosbeheer adequaat is geregeld.
Dit betekent dat maatregelen genomen zouden kunnen worden voor het verduidelijken
van de onderlinge verantwoordelijkheden en het zorgdragen dat het ministerie
jaarlijks tot een integrale beoordeling van de verantwoording van Staatsbosbeheer
kan komen. 6 REACTIES STAATSSECRETARIS VAN LNV EN STAATSBOSBEHEER6.1 Reactie staatssecretaris van LNVDe staatssecretaris heeft met belangstelling kennisgenomen van het onderzoek
van de Rekenkamer.Onder verwijzing naar de in het rapport genoemde brief van de directeur
FEZ van 29 november 1999, schrijft zij dat de accountant van Staatsbosbeheer
inmiddels opdracht heeft gekregen om de accountantscontrole uit te breiden,
zoals de Rekenkamer heeft aanbevolen. Het verbeteringsgerichte karakter van
het onderzoek en de hanteerbaarheid van de aanbevelingen worden daarmee, naar
haar oordeel, onderstreept.De bewindsvrouw is van mening dat de Rekenkamer ten onrechte in het rapport
aangeeft dat de minister heeft verzuimd om bepaalde zaken eerder te regelen.
Zij vindt dat dit geen recht doet aan de toezichtsrelatie zoals die vanaf
1998 geldt. Volgens haar was het de bedoeling om in gezamenlijkheid met Staatsbosbeheer
vorm te geven aan het aansturings- en toezichtsarrangement. Er is naar haar
oordeel derhalve geen sprake van een verzuim, maar van een bewuste keuze om
de toezichtsrelatie als een groeipad te zien, waarbij op basis van praktijkervaringen
maatregelen worden getroffen.De staatssecretaris meldt dat met de mogelijkheid om nadere richtlijnen
te stellen terughoudend zal worden omgegaan. Zeker omdat na de recente verzelfstandiging
van Staatsbosbeheer nog geen ervaring bestaat met de nieuwe situatie, zouden
nadere richtlijnen hun doel voorbij kunnen schieten. Er is immers, zo schrijft
de bewindsvrouw, ook een rol weggelegd voor de Raad van Toezicht.De staatssecretaris vindt het opvallend dat de Rekenkamer bij de advisering
over de verzelfstandiging van Staatsbosbeheer in 1993 geen opmerkingen heeft
gemaakt over de noodzaak tot het onmiddellijk stellen van nadere regels.De bewindsvrouw schrijft dat in het verleden wel aan de orde is geweest
om de sturing door het Ministerie van LNV zowel het inhoudelijke als het financiële
toezicht in handen te leggen van de beleidsmatige verantwoordelijke directie.
Maar binnen het Ministerie van LNV is in dit geval door de Bestuursraad anders
besloten. Het neerleggen van de budgettaire verantwoordelijkheid bij de verantwoordelijke
directie zou volgens de staatssecretaris de lijnen, zoals vastgelegd in LNV op weg naar 2000, doorkruisen.Over de gebiedsinformatie schrijft de staatssecretaris dat zij het met
de Rekenkamer eens is dat dit soort informatie noodzakelijk is om aan internationale
verplichtingen te kunnen voldoen. Op dit moment is de monitoring van flora
en fauna nog niet toegesneden op de aangewezen of binnenkort aan te wijzen
Vogelrichtlijn-, Habitatrichtlijn- of wetlandgebieden. Nederland zal in de
komende jaren tot een aanzienlijke uitbreiding van gebieden met een internationale
status overgaan. Gelijktijdig is ook het bijbehorende monitoringsysteem in
ontwikkeling. Mede door de groeiende mogelijkheden van het Geografisch Informatie
Systeem mag worden verwacht dat in de nabije toekomst meer gebiedsgerichte
informatie beschikbaar zal komen.Ten aanzien van de interne organisatie van het toezicht merkt de staatssecretaris
op dat de taken en rollen binnen het Ministerie van LNV zijn neergelegd
in diverse documenten. Nadere organisatorische maatregelen zijn naar haar
oordeel niet nodig. Wel wordt een algemene LNV-toezichtsvisie voorbereid.
Desgewenst kan de toekomstvisie gevolgen hebben voor de toezichtsrelatie tussen
Staatsbosbeheer en het Ministerie van LNV.6.2 Reactie directeur StaatsbosbeheerDe directeur Staatsbosbeheer is van mening dat het rapport uitgaat van
andere uitgangpunten dan die welke ten grondslag liggen aan de Wet Verzelfstandiging
Staatsbosbeheer en de daaruit voortvloeiende nadere afspraken. In de relatie
met het Ministerie van LNV is de realisatie van afgesproken resultaten (in
de vorm van doeltypen natuur en recreatie en andere producten) centraal gesteld.
In het rapport wordt uitgegaan van een model waarbij meer het verrichten van
activiteiten centraal staat.Ook wat de bedrijfsvoering betreft is de directeur Staatsbosbeheer van
mening dat door de Rekenkamer van andere uitgangspunten werd uitgegaan dan
die welke zijn opgenomen in de verzelfstandigingswet. In het rapport is zijn
inziens geen erkenning van het feit dat Staatsbosbeheer op afstand is gezet.
De minister moet een volledig toezicht blijven houden op de bedrijfsvoering
van Staatsbosbeheer en op de uitvoering van activiteiten van de organisatie
in dat kader.Naar het oordeel van Staatsbosbeheer is het toezicht op gedragen aan een
onafhankelijke Raad van Toezicht. In het rapport wordt de indruk gewekt dat
desondanks de minister van LNV zich zelfstandig moet overtuigen van de rechtmatigheid
en de efficiency van de bedrijfsvoering van Staatsbosbeheer. Volgens Staatsbosbeheer
wordt daarmee een dubbel toezicht geïntroduceerd, wat in strijd is met
de bedoelingen van de wetgever in dit opzicht.Staatsbosbeheer onderschrijft de kritiek op het feitelijk functioneren
van het systeem in 1998 grotendeels. Daarbij tekent de directeur Staatsbosbeheer
aan dat deze kritiek dient te worden afgezet tegen het feit dat 1998 het eerste
jaar van de verzelfstandiging was. 7 NAWOORD REKENKAMERDe Rekenkamer waardeert het dat de accountantscontrole is uitgebreid conform
de aanbevelingen van de Rekenkamer. Dit resulteert er onder andere in dat
met ingang van 1999 een accountantscontrole wordt afgegeven over de omvang
van de werkelijk beheerde hectaren en overige producten.Ook is de Rekenkamer verheugd over het feit dat de staatssecretaris onderschrijft
dat gebiedsgerichte informatie nodig is om aan de internationale verplichtingen
te kunnen voldoen, en dat zij aangeeft dat een monitoringsysteem in ontwikkeling
is. De Rekenkamer vindt echter dat de staatssecretaris hiervoor een tijdpad
dient op te stellen.De Rekenkamer mist een toezegging van de bewindsvrouw als het gaat om
het maken van nadere afspraken met Staatsbosbeheer over de afstemming van
de verantwoordingsdocumenten. De rol van de Raad van Toezicht dient hierbij
naar het oordeel van de Rekenkamer nader geëxpliciteerd te worden.Over de opmerking van de staatssecretaris inzake het advies van de Rekenkamer
betreffende de verzelfstandiging van Staatsbosbeheer dient het volgende opgemerkt
te worden. De Rekenkamer heeft de minister in 1993, in het kader van artikel
63 Comptabiliteitswet geadviseerd, mede in het licht van de ministeriële
verantwoordelijkheid, om in de verzelfstandigingswet Staatsbosbeheer de bevoegdheid
voor de minister op te nemen om voor het financieel beheer nadere regels te
kunnen stellen. Tevens gaf de Rekenkamer toen aan dat zij zich kon voorstellen
dat jaarlijks een formeel contract gesloten zou worden over prestatie en prijs.
Het aansturingsprotocol, het basisdocument en de contracten waren op dat moment
nog in ontwikkeling, waardoor nog de gelegenheid bestond voor de minister
om afspraken te maken over de opdrachtverlening en de (wijze van) verantwoording.
De Rekenkamer kon in die fase niet voorzien dat de minister het toezicht zou
inrichten zoals dat in 1998 is gebeurd. Wel gaf de Rekenkamer in 1993 al aan
dat zij in een latere fase nader onderzoek zou kunnen uitvoeren.De Rekenkamer acht de reactie van de staatssecretaris over interne afstemming
van het toezicht op Staatsbosbeheer onbevredigend. Zij maakt niet inzichtelijk
om welke inhoudelijke redenen in dit geval wordt afgezien van integrale aansturing
door de beleidsdirectie. De bewindsvrouw geeft evenmin aan hoe zij de interne
afstemming bij het toezicht op Staatsbosbeheer denkt te verbeteren. Naar het
oordeel van de Rekenkamer dient zij op dit punt evenwel actie te ondernemen.De directeur Staatsbosbeheer heeft als voornaamste commentaar naar voren
gebracht dat hij van mening is dat de Rekenkamer van andere uitgangspunten
uitgaat dan de Wet Verzelfstandiging Staatsbosbeheer, zowel met betrekking
tot de taakuitvoering als bedrijfsvoering.De Rekenkamer heeft het toezicht van de minister op Staatsbosbeheer getoetst
en heeft onderzocht of in de huidige situatie sprake is van een sluitend toezicht.
Dat de minister een sturingsarrangement is aangegaan waarbij sturing op prestaties
centraal staat, doet daar in essentie niets aan af. De Rekenkamer is van oordeel
dat uiteindelijk de ministeriële verantwoordelijkheid voor de rechtmatigheid,
financieel beheer en doelmatigheid van een rechtspersoon met een wettelijke
taak, ten volle blijft bestaan.De directeur Staatsbosbeheer memoreert terecht dat 1998 het eerste jaar
van de verzelfstandiging was en dat hiermee bij de beoordeling van de kritiek rekening gehouden dient te worden. De Rekenkamer voegt hieraan
toe dat het verzelfstandigingsproces ten opzichte van de oude constellatie
heeft geleid tot meer transparantie, waarbij ook tekortkomingen meer zichtbaar
zijn. Dit laat uiteraard onverlet dat aan het toezicht op het verzelfstandigde
Staatsbosbeheer door de minister de algemeen geldende eisen dienen te worden
gesteld. BIJLAGE 1 STURINGSRELATIESturingsmodelDe sturing van Staatsbosbeheer door het Ministerie van LNV behelst een
horizontale relatie en een verticale relatie. Onderstaand schema geeft aan
in welke documenten de wederzijdse afspraken en informatie over de taakuitvoering
van Staatsbosbeheer vastliggen.Figuur 2.2: wederzijdse afspraken en informatie, onderscheiden
naar tijdstip (vooraf of na afloop van een jaar).Horizontale relatieIn de horizontale relatie gaat het om afspraken over de door Staatsbosbeheer
te leveren prestaties (producten) op het gebied van natuurbeheer en recreatie.
Over de te leveren prestaties wordt jaarlijks een contract tussen het Ministerie
van LNV en Staatsbosbeheer afgesloten. Het uitgangspunt voor het overleg over
het contractwordt gevormd door het voor vijf jaar
vast te stellen basisdocument.In ruil voor de te leveren prestaties stelt de minister geldmiddelen ter
beschikking, waarvan de omvang is gebaseerd op normkostenper hectare natuurdoeltype.1 De minister
stelt de normkosten vast.Daarnaast voorziet het contract in geldmiddelen voor «overige producten»
waarvoor geen normkosten worden vastgesteld. Dit betreft diensten en producten
in het kader van beheersinnovatie, voorlichting, educatie en beleidsondersteunende
activiteiten, waarvan de prijzen jaarlijks onderwerp van overleg zijn tussen
ministerie en Staatsbosbeheer. Het ligt in de bedoeling van Staatsbosbeheer
om op termijn ook voor producten anders dan het terreinbeheer met normkosten
te gaan werken.Na afloop van elk jaar beoordeelt Staatsbosbeheer in de prestatieverantwoording 10% van het beheerde areaal op de realisatie
van de doeltypen die tien jaar geleden zijn afgesproken.BasisdocumentHet basisdocument bevat de productafspraken voor de duur van vijf jaar
tussen Staatsbosbeheer en het Ministerie van LNV. Dit document vormt de basis
voor de jaarlijkse contractonderhandelingen. Gedurende deze vijfjarige periode
worden de afspraken alleen aangepast indien door tussentijdse
wijziging via de beleidskaders de mix van te leveren producten en diensten
substantieel verandert.In het basisdocument zijn opgenomen:– de beleidskaders op basis waarvan de te leveren mix van producten
en diensten wordt bepaald;– de doeltypencatalogus;– de geldende normkosten;– de voorgenomen doeltypenmix voor komende tien jaar (de doelen
zijn geformuleerd in doeltypen die de binnen tien jaar te realiseren natuurlijke
omstandigheden op een bepaald natuurterrein omschrijven). Om dat te bereiken
wordt het benodigde soort beheer (beheersmaatregelen) overeengekomen dat tot
die tijd dient te worden gevoerd;– systematiek prestatiemetingen.Offerte en contractDe directie Natuurbeheer bereidt in overleg met Staatsbosbeheer jaarlijks
een offerteaanvraag voor, met inachtneming van hetgeen in het basisdocument
is vastgelegd. Staatsbosbeheer stelt vervolgens een offerte op waarin zijn
opgenomen: de jaartaken ten behoeve van de doeltypenmix voor de komende tien
jaar gekoppeld aan de bijbehorende normkosten, de raming van de beheersen
inrichtingskosten van in het komende jaar te verwerven objecten en de kosten
van andere in opdracht van de minister uit te voeren diensten en producten.
De offerte kan, eventueel naar aanleiding van overleg, worden aangepast en
vormt de basis voor het jaarcontract dat minister en Staatsbosbeheer vervolgens
aangaan.NormkostenDe minister stelt geldmiddelen ter beschikking, waarvan de omvang in beginsel
is gebaseerd op door de minister vast te stellen normkosten. Deze normkosten
worden in het basisdocument onderscheiden naar normkosten voor doeltypen natuur,
bos en landschap en voor het doeltype recreatie.De normkosten omvatten drie componenten:– kosten en opbrengsten per doeltype;– omvormings- en herstelinvesteringen per doeltype;– algemene kosten in de beheerseenheden.De hoogte van de normkosten is gebaseerd op de ervaringskennis van Staatsbosbeheer.
De normkosten worden jaarlijks aangepast aan de loon- en prijsontwikkelingen.
Ook de stand van kennis en techniek kan aanleiding geven voor wijziging van
normkosten.Voor de offerte worden de normkosten verhoogd met een opslag voor indirecte
kosten. Deze kosten zijn niet direct toe te rekenen aan een doeltype, en betreffen
bijvoorbeeld kosten voor de plancyclus, het personeelsbeheer, het financieel
beheer, de facilitaire zaken, de bedrijfsgerichte analyses en de informatievoorziening.NormkostenauditDe normkosten worden één keer per vijf jaar getoetst door
middel van een onafhankelijke audit. Deze toets heeft nog niet plaatsgevonden.
Er is een eerste audit voorzien in 2000. Deze zal gericht zijn op:– De juistheid van de prijs voor de overeengekomen activiteiten.
Hierbij wordt beoordeeld of alle kosten- en opbrengstencomponenten juist en
volledig aan de activiteiten worden toegerekend.– De validiteit van de activiteiten om de overeengekomen doelen
te kunnen realiseren. Hierbij wordt beoordeeld of de uitgevoerde
activiteiten noodzakelijk zijn voor het te bereiken doel.De gehanteerde normkosten kunnen aan de hand van de uitkomsten van deze
audit veranderen.De normkostenaudit is voor het Ministerie van LNV een belangrijk instrument
om de juistheid van de normkosten te beoordelen. Niet alleen de wijze van
toerekening van kosten en opbrengsten aan de (sub)doeltypen kan op deze wijze
worden getoetst, ook wordt hiermee inzicht verkregen in de efficiëntie
van de werkwijze van Staatsbosbeheer.Dergelijke kennis is voor het ministerie van groot belang om Staatsbosbeheer
goed aan te kunnen sturen. Ook is het van belang om de subsidiëring van
Staatsbosbeheer te kunnen vergelijken met de subsidiëring van particuliere
beheerorganisaties zoals Natuurmonumenten en de Provinciale Landschappen.PrestatieverantwoordingJaarlijks stelt Staatsbosbeheer een prestatieverantwoording op waarin
voor een oppervlakte van 10% van het beheerde areaal een kwalitatieve beoordeling
wordt gegeven van de realisatie van doeltypen die tien jaar eerder zijn overeengekomen.1 De systematiek van de prestatieverantwoording wordt
door Staatsbosbeheer in overeenstemming met de directie Natuurbeheer opgesteld
en goedgekeurd door de minister.2De prestatieverantwoording bestaat strikt genomen uit een verantwoording
van het effect van het gevoerde beheer en niet
van het beheer zelf. Er wordt geen verantwoording afgelegd over het gevoerde
beheer zelf, of over de werkelijke kosten die dat beheer met zich heeft meegebracht.Verticale relatieBehalve een horizontale relatie heeft het Ministerie van LNV ook een verticale
sturingrelatie met Staatsbosbeheer. In deze relatie heeft de minister bemoeienis
met de bedrijfsvoering van Staatsbosbeheer voor zover die gevolgen kan hebben
voor de continuïteit van Staatsbosbeheer.3Deze betrokkenheid ligt in het verlengde van de jaarlijkse plannings-
en begrotingscyclus en de daarbij behorende verantwoording en jaarrekening,4 kortweg: de jaarplancyclus.Deze is gebaseerd op het ondernemingsplan, het jaarplan / de begroting,
het jaarverslag en het financieel verslag. Op elk van deze elementen wordt
hieronder nader ingegaan.OndernemingsplanStaatsbosbeheer stelt eenmaal in de vier jaar een ondernemingsplan op.
Dit plan wordt voor advies aan de minister voorgelegd en door de Raad van
Toezicht vastgesteld. In het ondernemingsplan wordt de bedrijfsontwikkeling
van Staatsbosbeheer op langere termijn vastgelegd. De door de minister geformuleerde
beleidskaders dienen als uitgangspunt te worden genomen bij het formuleren
van het ondernemingsplan.5Jaarplan en de begrotingStaatsbosbeheer stelt jaarlijks een jaarplan en een begroting op. Deze
documenten worden door de Raad van Toezicht goedgekeurd en ze worden voor
kennisgeving toegezonden aan de minister van LNV. Zo nodig kan de minister
goedkeuring verlangen van de begroting van Staatsbosbeheer. Het jaarplan bevat ten minste op hoofdlijnen een uitwerking van het ondernemingsplan
en is tevens de resultante van de jaarlijks tussen de minister en Staatsbosbeheer
te maken afspraken. In de jaarbegroting worden de in te zetten financiële
middelen gespecificeerd en onderbouwd.1Jaarverslag en het financieel verslagAls sluitstuk van de jaarplancyclus stelt Staatsbosbeheer een jaarverslag
en een financieel verslag op. De Raad van Toezicht stelt de beide verslagen
vast.Het jaarverslag omvat een verslag van werkzaamheden, het gevoerde beleid
in het algemeen en de doelmatigheid en doeltreffendheid van zijn werkwijze
in het bijzonder. Het jaarverslag dient voor 1 juni van het jaar volgend op
het desbetreffende kalenderjaar aan de minister te worden gezonden.Voor het opstellen van het financieel verslag en de controle daarop is
Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek van toepassing.Het financieel verslag behoeft de goedkeuring van de minister. Deze kan
op grond van de verzelfstandigingswet ook nadere regels stellen over het te
voeren financieel beheer en de verantwoording daarover. Het financieel verslag
dient vergezeld te gaan van een verklaring omtrent de getrouwheid en een beoordeling
van de rechtmatigheid, afgegeven door een registeraccountant. De minister
kan regels stellen omtrent aandachtspunten voor de controle.Het financieel verslag dient vergezeld te gaan van een verklaring omtrent
de getrouwheid en een beoordeling van de rechtmatigheid, afgegeven door een
registeraccountant. De minister kan op basis van de instellingswet regels
stellen omtrent de aandachtspunten voor de controle.De accountantscontrole wordt door de departementale accountantsdienst
uitgevoerd. In dat geval kan de minister de departementale accountantsdienst
belasten met een onderzoek naar de controlewerkzaamheden van die accountant. BIJLAGE 2 TOELICHTING NORMEN VOOR TOEZICHT OP RWT'SOnder «toezicht» verstaat de Rekenkamer het verzamelen van
informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde
eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar
aanleiding daarvan interveniëren.De eisen die aan toezicht op RWT's worden gesteld vloeien rechtstreeks
voort uit de ministeriële verantwoordelijkheid: de verantwoording die
een minister tegenover de Staten-Generaal aflegt voor de uitvoering van een
wettelijke of publieke taak en de inning, het beheer en de besteding van de
daarmee gemoeide publieke middelen door een RWT. In de Wet Verzelfstandiging
Staatsbosbeheer is bovendien expliciet opgenomen dat de minister binnen vijf
jaar na de inwerkingtreding van de wet en vervolgens telkens na vier jaar
aan de Staten-Generaal een verslag over de doeltreffendheid en doelmatigheid
van het functioneren van Staatsbosbeheer zal zenden.1Ministeriële verantwoordelijkheid valt uiteen in algemene en specifieke
ministeriële verantwoordelijkheid. Specifieke ministeriële verantwoordelijkheid
verwijst naar de verantwoordelijkheid die de minister heeft ten aanzien van
de naleving van hetgeen binnen het wettelijk kader is vastgelegd. Algemene
ministeriële verantwoordelijkheid betreft de verantwoordelijkheid voor
het wettelijk kader als zodanig en de voorstellen voor eventuele wijziging
daarvan.Voor het nakomen van beide vormen van ministeriële verantwoordelijkheid
is toezicht op een RWT belangrijk. Uit het toezicht blijkt namelijk of hetgeen
in het wettelijk kader is bepaald daadwerkelijk wordt nageleefd, en indien
dit niet het geval is moet bijsturing plaatsvinden. Hiermee maakt de minister
dus zijn specifieke ministeriële verantwoordelijkheid waar.Het kan echter voorkomen dat het toezichtsproduct als zodanig ontoereikende
informatie oplevert om zich te kunnen verantwoorden ten opzichte van de Staten-Generaal,
terwijl de minister door het bestaande wettelijke kader niet in staat is om
de benodigde informatie alsnog te verkrijgen. Op dat moment treedt de algemene
ministeriële verantwoordelijkheid in werking. De minister zal dan voorstellen
moeten doen om het wettelijk kader aan te passen, zodat alsnog het vereiste
toezichtsproduct geleverd wordt.Voor het waarmaken van de specifieke ministeriële verantwoordelijkheid
heeft de Rekenkamer de volgende eisen ten aanzien van toezicht gesteld:– Toezicht moet het juiste product opleveren. Toezicht op een RWT
moet leiden tot de redelijke zekerheid dat de RWT de publieke taak naar behoren
vervult en rechten doelmatig met de daarmee gemoeide publieke middelen omgaat
en dat dit ook ordelijk en controleerbaar gebeurt. Daarbij dient de minister,
en eventueel een afzonderlijke toezichthouder, jaarlijks verslag te doen van
hun toezichtbevindingen en oordelen over de RWTs waarop toezicht wordt gehouden.
Verder dient in de toezichtverslagen de oordelen over de taakuitvoering en
over de besteding geïntegreerd te worden.– De verschillende elementen in de toezichtsketen moeten op elkaar
zijn afgestemd en er mogen geen elementen ontbreken. Toezicht moet zijn afgestemd
op de sturing: zowel de verantwoording als de bijsturing moeten betrekking
hebben op de gestelde eisen.– De organisatie van het toezicht moet goed geregeld zijn. Dit betekent
onder andere dat het toezicht als een afzonderlijke, onafhankelijke functie
onderscheiden moet kunnen worden.– De opzet en uitvoering van het daadwerkelijk toezicht moeten juist
zijn. Er moet sprake zijn van een vooraf geformuleerd toezichtbeleid
dat voldoende duidelijk en richtinggevend is voor de feitelijke uitvoering
van het toezicht op de punten informatieverzameling, oordeelsvorming en interventie. BIJLAGE 3 DOCUMENTEN EN BEGRIPPENBasisdocument: zie bijlage 1.De nota EcosystemenDe nota Ecosystemen in Nederland (1995) geeft
de uitwerking van de doelen voor de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) voor
het Natuurbeleidsplan (1990–2018).1Het Handboek natuurdoeltypen in NederlandDe nota Handboek natuurdoeltypen in Nederlandbeschrijft
de «natuurdoeltypen» in Nederland. Deze natuurdoeltypen zijn door
Staatsbosbeheer vertaald naar subdoeltypen natuur, bos en landschap. De (sub)doeltypen
vormen de basis voor het beheer van haar terreinen. De sturing van Staatsbosbeheer
door de directie Natuurbeheer dient plaats te vinden op basis van de doeltypen,
met een planningshorizon van tien jaar. Het totaal aantal doeltypen natuur,
bos en landschap bedraagt twintig. Het aantal subdoeltypen bedraagt circa
zeventig.De nota Kiezen voor recreatieIn de nota Kiezen voor recreatie is een prioritering
aangegeven voor de landgebonden recreatievormen op basis van vier categorieën.
Als prioritaire gebieden gelden in dit verband die gebieden, welke in de beleidsnota Openluchtrecreatie 1992–2010, Kiezen voor Recreatie en
het Structuurschema Groene Ruimteworden aangeduid
als Recreatief Ruimtelijke Structuur, voor zover het landgebonden recreatievormen
betreft. Het gaat om recreatief-toeristische gebieden en de Randstadgroenstructuur
en het Groene Hart.2Voor de realisering van de recreatiedoelstellingen maakt Staatsbosbeheer
gebruik van tien recreatiedoeltypen. Deze hebben betrekking op landrecreatie
(zes), waterrecreatie (één), op verblijfsrecreatie (twee) en
op bezoekerscentra (één). De specificatie van deze doeltypen
is beschreven in de nota Een verzelfstandigd Staatsbosbeheer
aangestuurd vanuit het Openluchtrecreatiebeleid (herziene versie
1999). BIJLAGE 4 OVERZICHT CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN
TOEZEGGINGENConclusiesAanbevelingenToezeggingen minister
van LNV Algemeen  Staatsbosbeheer verantwoordt zich conform
de afspraken met het ministerie. Het ministerie heeft echter op een aantal
onderdelen verzuimd om gerichte afspraken te maken over de financiële
en inhoudelijke verantwoording. Daardoor ontbreekt het de minister voor een
belangrijk deel aan inzicht op het gebied van besteding van middelen en de
prestaties en effecten van de activiteiten van Staatsbosbeheer.      Inzicht in de besteding
van middelen  De opzet en inhoud van de financiële verantwoording sluiten
niet aan bij de opdrachtverlening in het jaarlijkse contract. Hierdoor is
de beoordeling van de financiële verantwoording in samenhang met de taakuitvoering
door de minister niet goed mogelijk. De opzet
van de financiële verantwoording en de prestatieverantwoording dienen
afgestemd te worden op het contract, zodat beide verantwoordingen daarmee
vergelijkbaar zijn. Bij het aangaan van nieuwe contracten zouden dergelijke
afspraken geformaliseerd dienen te worden. De
staatssecretaris heeft geen toezegging gedaan over in het kader van het contract
te maken afspraken over de verantwoording door Staatsbosbeheer.    De externe audit dient in de toekomst de hoogte van de
standaardvergoedingen te bepalen. Volgens de Rekenkamer dienen de werkelijk
gemaakte kosten daarbij betrokken te worden. De minister had geen inzicht
in de werkelijk gemaakte kosten en had daarover ook geen afspraken gemaakt
met Staatsbosbeheer. De minister zou zich de zekerheid
dienen te verschaffen dat door Staatsbosbeheer de werkelijk gemaakte kosten
juist en volledig worden geregistreerd en dat deze informatie wordt betrokken
bij de periodiek te houden audit van de normkosten. Hij zou de accountant
om een verklaring kunnen verzoeken. De staatssecretaris heeft conform de aanbeveling van de Rekenkamer de accountant
verzocht: – jaarlijks te beoordelen of Staatsbosbeheer beschikt over
inzicht in de gerealiseerde kosten en of deze cijfers betrouwbaar zijn; –
jaarlijks een uitspraak te doen over de juiste toepassing van de toedelingssystematiek
verband houdend met de indirecte kosten; – met ingang van 1999 een verklaring
af te geven over de in werkelijkheid beheerde hoeveelheden hectares en andere
producten. De staatssecretaris is niet ingegaan op de aanbeveling om de werkelijke
kosten ook te betrekken bij de audit van normkosten.    De minister had geen inzicht in de door Staatsbosbeheer gehanteerde toerekeningssystematiek
van de indirecte kosten naar de normkosten.De
minister dient inzicht te vragen in de kwaliteit van aan de verantwoording
ten grondslag liggende informatie, zoals de omvang van het beheerde areaal
en de juistheid van de toerekening van indirecte kosten aan producten. Hij
zou de accountant om een verklaring kunnen verzoeken. De staatssecretaris heeft maatregelen genomen conform de aanbeveling door
de accountantscontrole op dit punt uit te breiden (zie hierboven).    Inzicht in de prestaties en effecten  In het sturingsmodel is gekozen voor een gescheiden verantwoording over prestaties
en effecten, los van de financiële verantwoording. Doordat beide op verschillende
wijze plaatsvinden is integrale beoordeling van de prestaties en effecten
niet mogelijk. Zie de eerste aanbeveling uit dit
schema. De staatssecretaris is niet expliciet
op deze aanbeveling ingegaan. De verantwoording die de minister van
Staatsbosbeheer ontvangt heeft vooral betrekking op de effecten van het beheer
en niet op de geleverde prestatie. De verantwoording die daarbij wordt gegeven
biedt beleidsmatig weinig inzicht in de stand van zaken in concrete natuurgebieden.
Dit terwijl de minister op grond van internationale verdragen wel dient te
hebben. De verantwoording over de geleverde overige producten is te beperkt
om deze voldoende te kunnen beoordelen.De minister
dient zich, gelet op zijn internationale verplichtingen (o.m. vastgelegd in
het Wetlandsverdrag en de Vogelrichtlijn), inzicht te verwerven in de stand
van zaken in de belangrijkste natuurgebieden die een internationale status
hebben. De minister zou inzicht dienen te krijgen in de gebieden met een internationale
status die in beheer zijn bij Staatsbosbeheer. Tevens zou hij zou Staatsbosbeheer
dienen te verzoeken om integrale gebiedsgerichte informatie te leveren op
de wijze die bijdraagt tot beleidsmatig inzicht in de situatie in de betreffende
gebieden. De minister zou dienen te bevorderen dat deze aan Staatsbosbeheer
te verzoeken beleidsinformatie vergelijkbaar is met de gebiedsinformatie die
van andere beheerders/beleidsmakers wordt ontvangen, zodat een integraal beeld
ontstaat. De staatssecretaris is
het eens met de Rekenkamer dat dit soort informatie noodzakelijk is om aan
internationale verplichtingen te kunnen voldoen. Zij schreef dat het benodigde
monitoringsysteem nog in ontwikkeling is. De staatssecretaris heeft echter
geen concreet tijdpad gegeven voor de ontwikkeling van dit monitoringsysteen
en zij heeft niet aangegeven hoe zij zal bevorderen dat zij te zijner tijd
kan beschikken over adequate informatie. Onduidelijk is daardoor hoe het ministerie
richting geeft aan het ontwikkelen van passende beleidsinformatie.    De minister kreeg geen inzicht in de juiste omvang
van het beheerde areaal. Hierdoor ontbreekt de basis voor de afrekening met
Staatsbosbeheer voor het gevoerde beheer en heeft hij onvoldoende inzicht
in de voortgang in de realisatie van het natuurbeleid. In de financiële verantwoording en de prestatieverantwoording zou informatie
opgenomen dienen te worden over de omvang van het beheerde areaal naar doeltype
en de «overige producten». De staatssecretaris
heeft de accountant van Staatsbosbeheer opdracht gegeven om met ingang van
1999 een verklaring af te geven over de in werkelijkheid beheerde hoeveelheden
hectares en andere producten.    Sturing door Ministerie van LNV  In de huidige werkwijze ontbreekt een integraal
toezicht op Staatsbosbeheer en de coördinatie binnen het ministerie liet
te wensen over. Volgens de Rekenkamer is de sturing gediend bij een situatie
waarbij op één plaats integrale verantwoordelijkheid rust voor
zowel het inhoudelijke als de financiële toezicht op Staatsbosbeheer. De minister zou ervoor zorg dienen te dragen dat
de interne organisatie van het toezicht op Staatsbosbeheer door het Ministerie
van LNV adequaat is geregeld. Dit betekent dat maatregelen genomen zouden
kunnen worden voor het verduidelijken van de onderlinge verantwoordelijkheden
en het zorgdragen dat het ministerie jaarlijks tot een integrale beoordeling
van de verantwoording van Staatsbosbeheer kan komen. De staatssecretaris schrijft dat zij van oordeel was dat nadere
organisatorische maatregelen naar haar oordeel niet nodig zijn. Zij is verder
niet inhoudelijk ingegaan op de gesignaleerde tekortkomingen.   Toezichtsketen  Er was géén sprake
was van een sluitende toezichtsketen. De verantwoording over de taakuitvoering
en de financiële middelen was niet vergelijkbaar en de beoordeling door
het ministerie werd niet altijd tijdig uitgevoerd. Van een integrale beoordeling
van de verantwoording van Staatsbosbeheer kon geen sprake zijn. Zie de eerste aanbeveling uit dit schema. Zie reactie staatssecretaris bij eerste aanbeveling uit dit schema.XNoot1 Omdat in de Wet Verzelfstandiging Staatsbosbeheer alleen de minister
van LNV wordt genoemd, wordt in het vervolg consequent de aanduiding «minister»
gebruikt, ook daar waar de staatssecretaris van LNV is bedoeld.XNoot1 Definiëring van RWT gebaseerd op artikel 59 Comptabiliteitswet.XNoot2 Staatsbosbeheer is een zelfstandig bestuursorgaan op grond van de bijlage
als bedoeld in het artikel r, onder a en 1 onder b van het Aanwijzingenbesluit
bestuursorganen WOB en Wno (28-05-1998, Stbl.340). Onder een «zelfstandig
bestuursorgaan» wordt in de Aanwijzingen verstaan: «bestuursorgaan
op het niveau van de centrale overheid, dat niet hiërarchisch ondergeschikt
is aan een minister en niet is een adviescollege.»XNoot3«Naleving internationale afspraken over wetlands», Tweede
Kamer 1998–1999, 26 490, nrs. 1 en 2, p. 5.XNoot1 Memorie van Toelichting bij de Wet verzelfstandiging Staatsbosbeheer,
Tweede Kamer 1995–1996, 24 622, nr. 3, p. 9–12.XNoot2 Memorie van Toelichting bij de verzelfstandigingswet, Tweede Kamer 1995–1996,
24 622, nr. 3, p. 10.XNoot3 Financiële verantwoording Ministerie van LNV over het begrotingsjaar
1998, Tweede Kamer, 1998–1999, 26 541, nr. 24, p. 59 en 60. De
inkomsten van Staatsbosbeheer betreffen voornamelijk de inkomsten uit de verkoop
van hout. XNoot1 Zie voor een uitvoeriger uiteenzetting hierover het Rekenkamerrapport
«Toezicht op publieke taken» (Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998,
25 956, nrs. 1–2).XNoot1 Aansturingsprotocol, artikel 8.XNoot2 Brief van de directeur FEZ aan de directeur Staatsbosbeheer, d.d. 29
november 1999.XNoot1 Brief van de directeur FEZ aan de directeur Staatsbosbeheer, d.d. 29
november 1999.XNoot2 Hiermee worden effecten bedoeld zoals de Rekenkamer dit begrip uitlegt,
namelijk de toestand in de natuur- en recreatiegebieden na het gevoerde beheer.XNoot3 Bijlage bij de Prestatieverantwoording Staatsbosbeheer 1998, technische
uitwerking, juni 1999, p. 1: «In de prestatieverantwoording vindt met
name verantwoording plaats over de mate waarin eerder beschreven geplande
situaties bereikt zijn. Dit zegt dus niets over de voor- of achteruitgang
in de terreinen (..). In het geval de geplande situatie wel bereikt is, hoeft
dat bovendien nog niet te betekenen dat de natuurwaarden in het terrein optimaal
benut zijn. In die gevallen is de planning afgestemd op de reële mogelijkheden
ter plaatse. Een negatief oordeel hoeft anderzijds niet te betekenen dat waarden
niet of onvoldoende ontwikkeld zijn. Er kan sprake zijn van een (achteraf
gezien) te hoog gegrepen doel in de planning. De resultaten kunnen gezien
de mogelijkheden het maximaal haalbare zijn.»XNoot1 Zie het Rekenkamerrapport Naleving internationale
afspraken over wetlands, Tweede Kamer 1998–1999, 26 490,
nrs. 1 en 2. Het betreft hier de naleving van enkele internationale verdragen
waarbij Nederland partij is. XNoot1 De bestuursraad wordt gevormd door de Secretaris-Generaal en de twee
Directeuren-Generaal, waarvan er één natuurbeheer in zijn portefeuille
heeft. XNoot1 Memorie van Toelichting, p. 17, en informatie van de directie FEZ.XNoot1 Offerte 1999, blz. 20, Memorie van Toelichting, p. 19; Aansturingprotocol
hfst. 3, artikel 7.XNoot2 Aansturingprotocol, p.9.XNoot3 Informatie FEZ/Memorie van Toelichting, p.15. Continuïteit is van
groot belang omdat meer dan de helft van de Nederlandse natuurgebieden bij
SBB in beheer is, waaronder natuurgebieden van internationaal belang die vallen
onder de bescherming van Europese Richtlijnen.XNoot4 Memorie van Toelichting, p.17.XNoot5 Wet, art. 19 + Memorie van Toelichting, p.21.XNoot1 Wet, art. 20 + Memorie van Toelichting, p.21.XNoot1 Wet Verzelfstandiging Staatsbosbeheer, artikel 32.XNoot1 Het gaat hier om de inhoudelijke invulling van de Ecologische Hoofdstructuur
waarvoor de directie Natuurbeheer verantwoordelijk is. Voor de ruimtelijke
realisering (zoals de verwerving van grond) is de directie Groene Ruimte en
Recreatie samen met de provincies en de Dienst Landelijk Gebied verantwoordelijk. XNoot2 Basisdocument, concept d.d. 15-3-1999, pagina 14. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-27045-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl