Vreemdelingenbeleid; Brief staatssecretaris met standpuntverkennende notitie 'Visie op bescherming'
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST139120
 2009-2010
 
 19 637
 Vreemdelingenbeleid
 
 
 
 
 Nr. 
 1314
 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 11 december 2009
 
 Bijgaand doe ik u namens het kabinet, conform de toezegging die onder
meer is gedaan tijdens het Algemeen Overleg van 9 oktober 2008 (TK 2008–2009,
19 637, nr. 1233), de standpuntverkennende notitie «Visie
op bescherming» toekomen. Op basis van deze notitie zou ik graag met
uw Kamer van gedachten wisselen over de toekomst van het beschermingsbeleid.
 
 De staatssecretaris van Justitie
 N. Albayrak
 
 STANDPUNTVERKENNENDE NOTITIE «VISIE OP BESCHERMING»
 1. Inleiding
 De visie op het Europees asielstelsel voor de korte/middellange termijn
zoals verwoord in de Nederlandse inzet ten behoeve van het Stockholm-programma
(het EU-meerjarenprogramma op het gebied van recht, vrijheid en veiligheid)
is te komen tot een stelsel waarin de asielsystemen van de lidstaten zich
zodanig tot elkaar verhouden dat een vreemdeling die binnen de EU internationale
bescherming vraagt, in alle lidstaten op eenzelfde uitkomst kan rekenen. Binnen
dat Europese systeem moet praktische, operationele samenwerking de norm zijn
en bestaat er een Europees hervestigingsbeleid, als onderdeel van een geïntegreerde
strategie voor bescherming in landen en regio’s van herkomst. De realisatie
van een dergelijk stelsel op de korte/middellange termijn is een uitdaging
en zal een enorme inspanning vergen van alle lidstaten.
 
 De totstandkoming van een Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel heeft
gevolgen voor de Nederlandse asielwet- en regelgeving en de uitvoeringspraktijk.
Vervolgens is echter de vraag of het instrumentarium dat wordt gecreëerd
met het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel (GEAS) ook op de langere termijn
voldoet. Zal het GEAS voldoende toekomstbestendig zijn, mede in het licht
van de gemengde stromen migranten/asielzoekers die zich aan de lidstaten presenteren
en de mondiale vluchtelingenproblematiek? Wordt hierdoor bescherming geboden
aan diegenen die dat het meest nodig hebben? Geeft Nederland (en Europa) vanuit
het instrumentarium van het vreemdelingenbeleid op deze wijze wel de meest
effectieve bijdrage aan het mondiale vluchtelingenbeschermingssysteem die
mogelijk is? Wordt hiermee ook voldoende solidariteit betracht tussen lidstaten
van de Europese Unie onderling en tussen de Europese Unie en andere regio’s
in de wereld? Indien dit niet, of niet voldoende, het geval is, zullen meer
onconventionele oplossingsrichtingen moeten worden overwogen.
 2. Probleemanalyse
 De gevoelde druk op de asielsystemen van Nederland en Europa heeft zowel
te maken met feitelijke druk op de grenzen van de Europese Unie en binnen
de Unie als met de perceptie van niet te beheersen stromen vreemdelingen (zowel
asielzoekers als economisch gemotiveerde migranten). Het goed in beeld hebben
van de vreemdelingen die tot deze stromen behoren, is bepalend voor de wijze
waarop Nederland en Europa om kunnen en willen gaan met deze vreemdelingen.
De aard van de stromen bepaalt immers de preventieve maatregelen die getroffen
kunnen worden en geeft indicaties over de relatie met bijvoorbeeld legale
migratie.
 
 We moeten echter constateren dat er weinig bekend is over de exacte aard
en omvang van de stromen vreemdelingen. Er bestaat verwarring over terminologie
en definities waarbij het feit dat migratie vaak op irreguliere wijze plaatsvindt
(door illegale grensoverschrijding en – vermoedelijk nog veel vaker –
door het niet terugkeren op het moment dat legaal verblijf afloopt) de belangrijkste
complicatie is, tezamen met de steeds veranderende samenstelling en reisroutes.
Bovendien hebben alle actoren op het gebied van migratie verschillende doelstellingen
met hun gepresenteerde data. In de dataverzameling wordt een onderscheid gemaakt
in methoden die de stocks illegale migranten calculeren
en de methoden die de flows schatten. De middelen
om stocks te schatten zijn talrijker en veelbelovender dan de mogelijkheden
om de stromen te schatten, maar er is grote behoefte aan betere
methodologie en grootschaliger empirisch onderzoek.
 Gemengde stromen aan de buitengrenzen van de Europese
Unie
 De Europese Unie kampt met een blijvende (externe) druk op de buitengrenzen.
Vreemdelingen willen, nu en in de toekomst, toegang tot de Europese Unie ófwel
vanwege welvaartsverschillen ófwel omwille van beschermingsbehoefte.
Het gaat hier zowel om primaire stromen direct uit het land van herkomst,
als secundaire stromen waarbij eerst is verbleven in een derde land waar de
situatie vervolgens ook als onwenselijk of onhoudbaar werd ervaren. Deze druk
is problematisch omdat hij ten eerste gepaard gaat met humanitaire drama’s,
zoals de overtocht op de Middellandse zee, die velen niet overleven. Ten tweede
speelt georganiseerde criminaliteit een toenemende rol bij de wijze waarop
migranten toegang tot de Europese Unie krijgen. Ten derde gaan de aantallen
vreemdelingen die zich toegang tot Europa wensen de spankracht van de Europese
Unie te boven, zeker gelet op de achtergronden en achterstanden van een groot
deel van de vreemdelingen. En ten slotte manifesteren deze vreemdelingen zich
in zogenaamde gemengde stromen (mixed flows) waarin asielzoekers en vluchtelingen
zich nauwelijks onderscheiden van vreemdelingen die om economische redenen
naar Europa willen. De indruk bestaat dat binnen de gemengde stromen het aantal «beschermingsbehoeftigen»
relatief laag is. Gegeven de enorme aantallen economisch gemotiveerde potentiële
migranten, en de beperkte mogelijkheden voor legale migratie, anders dan als
kennis- of gezinsmigrant, resteert slechts het asielkanaal als mogelijkheid
om toegang tot de Europese Unie te verkrijgen, óók voor vreemdelingen
die geen behoefte hebben aan bescherming. Deze toegang brengt – hoewel
slechts een beperkte kans op uiteindelijk een status – wel rechtmatig
verblijf en opvangvoorzieningen hangende de procedure. Terugkeer van deze
mensen na afwijzing van hun asielverzoek is weerbarstig en waar terugkeer
niet kan worden gerealiseerd, vergroot dit de illegalenproblematiek.
 
 Overigens zijn degenen die wél een legitiem beroep op internationale
bescherming in de Europese Unie doen over het algemeen de meer sterke dan
wel (kans)rijke mensen uit hun regio. Dat maakt hen niet minder beschermingsbehoeftig,
maar het roept wel vragen op over hoe, en waar, je de grootste bijdrage kan
leveren aan vluchtelingenbescherming en daarbij juist ook de meest kwetsbare
mensen bereikt. In vluchtelingenkampen wereldwijd zitten soms zeer kwetsbare
personen, waaronder zieke mensen en alleenstaande vrouwen die bloot staan
aan gendergerelateerd geweld. De prikkel om gericht iets te betekenen voor
deze personen ontbreekt in de landen van de Europese Unie vanwege de druk
op deze landen van vreemdelingen die spontaan komen. Zo is er ondanks de afspraak
in het Haags programma nog steeds geen EU-hervestigingsprogramma voor uitgenodigde
vluchtelingen.
 
 De belangrijkste schattingen van de totale omvang van irreguliere aankomsten (NB dit zegt niets over de groep die onder
de mantel van legaliteit de Europese Unie binnenkomt maar die niet terugkeert
na afloop van hun rechtmatig verblijf) in de Europese Unie variëren van
400 000 (schatting Raad van Europa in 2002) tot 830 000 (schatting
ICMPD in 2004). Er wordt vanuit gegaan dat ruim 100 000 migranten jaarlijks
de Middellandse Zee oversteken, waarvan ongeveer eenderde afkomstig is uit
Sub-Sahara Afrika. Deze schattingen zijn gebaseerd op cijfers over aanhoudingen
waar vervolgens een bepaalde vermenigvuldiger op is toegepast. De diversiteit
in routes is in de loop der jaren enorm toegenomen, waarbij opvallend is dat
wetenschappers en NGO’s aangeven dat een veel groter aantal migranten
via de oostelijke lidstaten de Europese Unie binnenkomt dan het
aantal migranten dat de mediterrane oversteek maakt. Daar waar de zuidgrens
veel aandacht geniet en daardoor ook steeds meer bekend is, is er nog onvoldoende
aandacht voor de oostgrens van de EU.
 Doormigratie binnen de Europese Unie
 De veronderstelling is dat als vreemdelingen de Europese Unie eenmaal
hebben bereikt, zij in veel gevallen niet blijven in de eerste lidstaat die
zij aandoen. Het verlangen naar een betere toekomst is doorslaggevend, waarbij
onder meer de inschatting van de hoogste vraag naar arbeid belangrijk is.
Vreemdelingen die verkiezen in de illegaliteit te leven en een inkomen te
vergaren, blijven veelal in de lidstaten aan de grenzen van de Unie die een
relatief zwak toezicht en grote informele economie kennen. Zij die asiel zoeken,
trachten dit meer te doen in de Noordelijke lidstaten. Dit laat zich in Nederland
bijvoorbeeld voelen doordat een aanzienlijk deel van de asielzoekers Nederland
illegaal over land bereikt. Deze asielzoekers zijn dan per definitie via één
(of meer) andere lidsta(a)t(en) van de Europese Unie gereisd waar zij asiel
hadden kunnen aanvragen. Dat Nederland in relatief weinig gevallen de vingerafdrukken
van asielzoekers aantreft in Eurodac, terwijl het grootste deel van de asielzoekers
zich aanmeldt op de «land-AC’s», maakt aannemelijk dat het
Eurodac/Dublin-systeem niet optimaal functioneert. Hier kunnen verschillende
oorzaken aan ten grondslag liggen: ófwel het grenstoezicht van de lidstaten
werkt niet goed genoeg en een deel van de asielzoekers weet zich buiten het
grenstoezicht om toegang tot het grondgebied van de Europese Unie te verschaffen,
ofwel vreemdelingen (bijvoorbeeld illegalen) worden niet voldoende consciëntieus
geregistreerd in Eurodac. Ook illegalen dienen immers als zij worden aangetroffen
in het grenstoezicht te worden geregistreerd. Hierbij dient opgemerkt te worden
dat vreemdelingen dikwijls geen belang hebben bij registratie (of het doen
van een asielaanvraag) in het eerste land van aankomst, omdat het eigenlijke
doel illegale arbeid is of het doen van een asielaanvraag in een ander Europees
land. Bij dit laatste speelt de inschatting een rol dat de kans op een adequate
asielprocedure en een daaruit voortvloeiende vergunning laag is.
 
 De gemengde stromen die naar de Europese Unie komen stellen de lidstaten
langs de grenzen van de Europese Unie en de lidstaten in het noordwesten van
de Unie zo voor schijnbaar tegengestelde problemen: de grenslidstaten worstelen
met illegale binnenkomst en illegale arbeid en het op niveau houden van hun
asielsystemen, de noordelijk lidstaten trachten veeleer oplossingen te zoeken
voor de druk op de asielsystemen en wijzen op het «falen» van
het Dublin/Eurodac-systeem. Binnen de Europese Unie is de spanning tussen
deze (schijnbaar) tegengestelde belangen zichtbaar. In het noorden leidt de
asielproblematiek tot behoefte aan harmonisatie van wetgeving, beleid en uitvoering
en praktische samenwerking. Hierbij zij overigens opgemerkt dat de visie van
de noordelijke lidstaten op de gewenste vorm van een gemeenschappelijk europees
asielstelsel, en het tempo waarin dit bereikt moet worden, nog verre van eensluidend
is. Tegelijkertijd zorgt de illegalenproblematiek in het zuiden van de Europese
Unie voor humanitaire drama’s en noodkreten van deze lidstaten om te
komen tot gelijkere lastenverdeling. Dit laatste wordt gedeeld door de landen
aan de oostelijke grenzen van de Europese Unie, waar de illegale immigratie
numeriek nog groter lijkt te zijn. De tegenstelling in de gevoelde problematiek
in het noorden enerzijds en het zuiden en oosten van de Europese Unie anderzijds
is overigens schijn: in feite liggen de problemen in elkaars verlengde en
zijn de illegalen in het zuiden veelal de asielzoekers van morgen in het noorden.
Een gezamenlijke aanpak van de problematiek is dus in het belang van de EU
als geheel en geldt voor de hele keten, van grensbewaking en toelating tot
terugkeer.
 Gebrek aan harmonisatie als extra complicerende factor
 Het effect van de bovengenoemde suboptimale grensbewaking en registratiepraktijk
in de oostelijke en zuidelijke lidstaten wordt versterkt door het gebrek aan
harmonisatie. Verschillen in snelheid van procedures, het voorzieningenniveau
gedurende de procedure en bij statusverlening, het erkenningspercentage of
vormen van groepsgewijze bescherming, zijn mede bepalend in de keuzes die
asielzoekers maken. Ook het feit dat bijvoorbeeld de Kwalificatierichtlijn
verschillend wordt geïnterpreteerd, en er verschillende beoordelingen
van de situatie in landen van herkomst worden gemaakt maakt dat landen met
bovengemiddelde beschermingsmechanismen relatief meer asielzoekers zullen
ontvangen.
 
 Voor Nederland wordt dit, naast genoemde karakteristieken, specifiek versterkt
doordat Nederland nationale vormen van bescherming kent als wettelijk –
en dus herkenbaar, zichtbaar en werkelijk toegepast – onderdeel van
het landenbeleid-instrumentarium, naast de internationale vormen van bescherming
op basis van het Vluchtelingenverdrag en andere relevante verdragen. Uit het één-statussysteem
vloeit voort dat ook aan deze vormen van bescherming een relatief hoog voorzieningenniveau
wordt toegekend.
 
 Hoewel andere Europese landen ook wel dergelijke nationale vormen van
aanvullende bescherming kennen, verschillen zij in de wijze waarop aan die
bescherming vorm wordt gegeven en wordt er in dit verband geen Europees beleid
gevoerd. Het ligt ook niet in de lijn der verwachting dat dit zal gebeuren.
Hiermee wordt ook het risico op het niet naar behoren functioneren van het
Eurodac/Dublin-systeem extra groot: juist voor asielzoekers met een nationaliteit
of etniciteit waarvoor Nederland categoriaal beleid heeft ingesteld en andere
Lidstaten (nog) niet, is het van belang niet door een andere lidstaat geregistreerd
te worden maar «onzichtbaar» Nederland te bereiken.
 
 Categoriaal beschermingsbeleid is gebaseerd op de algehele situatie in
het land van herkomst. In deze situatie geldt daarom des te meer dat landgenoten
die er niet in slagen om Nederland of de Europese Unie te bereiken net zo «beschermingsbehoeftig»
zijn (waarbij opgemerkt zij dat deze bescherming niet noodzakelijkerwijs door
de Europese Unie hoeft te worden geboden) als de landgenoten die dat wel doen,
en het een ongewenst aanzuigend effect kan hebben op vreemdelingen die geen
behoefte aan bescherming hebben maar op zoek zijn naar een betere toekomst.
Hiermee is het een kwetsbaar instrument, dat ook kans en gelegenheid lijkt
te bieden aan fraude, zoals het afgelopen jaar zichtbaar was met betrekking
tot Somalië. Categoriaal beschermingsbeleid kan aldus niet alleen leiden
tot relatief hoge aantallen asielzoekers, maar ook tot fraude en misbruik.
Dat dat laatste onwenselijk is en een effectieve bestrijding behoeft is evident.
Maar ook het (aanhoudend) bieden van bescherming aan hogere aantallen vluchtelingen
in verhouding tot andere EU-lidstaten is vanwege de druk op de Nederlandse
samenleving en het draagvlak voor het asielbeleid onwenselijk.
 3. Het Europese antwoord op korte/middellange termijn
 De directe juridische en beleidsmatige omgeving waarbinnen Nederland opereert
is die van de Europese Unie. Het is daarom van belang eerst het perspectief
te schetsen van de te verwachten ontwikkelingen op het gebied van asiel in
Europa. De contouren hiervan zijn vastgelegd in het Stockholm Programma dat
op 10/11 december 2009 is aangenomen door de Europese Raad. Hoofddoelstelling
op het gebied van asiel is het realiseren van een Gemeenschappelijk Europees
Asielsysteem met een hoog beschermingsniveau en effectieve procedures
die misbruik kunnen tegengaan. Het wordt cruciaal geacht dat vergelijkbare
zaken overal in de Unie op een zelfde uitkomst kunnen rekenen.
 
 Met korte/middellange termijn wordt bedoeld de periode die wordt beslagen
door het Stockholm-programma, dat wil zeggen tot 2014. Dat daarna nog ettelijke
jaren nodig zijn om het systeem volledig uitontwikkeld en operationeel te
laten zijn ligt voor de hand, maar de fundamenten voor het Gemeenschappelijk
Europees Asielstelsel dienen dan stevig te zijn neergezet. Dit vergt nog een
forse inspanning, zeker gezien het feit dat het moeilijkste deel van de harmonisatie,
namelijk de herziening van de asielprocedure- en asielkwalificatierichtlijnen,
nog moet beginnen. Het is wel de Nederlandse inzet dat herziening van bestaande
instrumenten parallel (en niet volgtijdelijk) aan toepassing en evaluatie
hiervan gebeurt.
 
 De maatregelen die wat Nederland betreft moeten worden genomen om rond
2014 een werkbaar Europees asielstelsel te hebben, kunnen worden geclusterd
rondom drie hoofdthema’s: (1) harmonisatie van wet- en regelgeving,
(2) praktische samenwerking en (3) de externe dimensie. Navolgend worden de
elementen aangeduid die binnen deze thema’s aan de orde kunnen komen.
 (1) Harmonisatie van wet- en regelgeving
 De basis van het GEAS is het asiel-acquis zoals dat zal worden neergelegd
in de Richtlijn tot vaststelling van de normen voor de opvang van asielzoekers
(«Opvang richtlijn»), de Richtlijn betreffende normen voor de
procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus
(«Procedure Richtlijn»), de Richtlijn voor de erkenning als vluchteling
of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft («Kwalificatierichtlijn»),
de Verordening tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen
welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek
(«Dublin verordening»), de Eurodac Verordening voor de vergelijking
van vingerafdrukken en de Richtlijn Tijdelijke Bescherming.
 
 Het is realistisch om te verwachten dat in de ontwikkeling van het gemeenschappelijk
Europees asielstelsel de harmonisatie zich zal concentreren op de definitie
van vluchtelingenschap op basis van het Vluchtelingenverdrag en andere internationale
verdragen, zoals met name het EVRM. Zolang er echter geen sprake is van een
gemeenschappelijke visie op conflicten en situaties in belangrijke landen
van herkomst, moet voorkomen worden dat crises in de wereld, gecombineerd
met niet optimale grensbewaking en een onvoldoende functionerend Eurodac/Dublinsysteem
leiden tot onevenredige asielinstroom én fraude en misbruik bij landen
met relatief hoge beschermingsniveau’s. We mogen hierbij niet te hoge
verwachtingen hebben van de richtlijn Tijdelijke Bescherming aangezien het,
juist vanwege het ontbreken van een gezamenlijk beoordeling van situaties
in conflictgebieden, tot dusverre nog nimmer is gelukt in de Europese Unie
te komen tot het besluit tot activering van deze richtlijn.
 
 Handvatten om op realistische en humane wijze om te gaan met deze asielverzoeken
zullen toch primair Europees moeten worden gezocht. De ontwikkelingen in het
Europees recht en de Straatsburgse jurisprudentie maken dat collectieve elementen
zoals «de algehele situatie in het land van herkomst» reeds nu
al een relatief grotere rol spelen en er onder omstandigheden relatief minder
gewicht wordt gegeven aan het individualiseringsvereiste. Jurisprudentie uit
Luxemburg (rondom artikel 15c van de Kwalificatierichtlijn) en uit Straatsburg
(bijvoorbeeld betreffende de zaak Salah Sheekh) zijn hiervan duidelijke
voorbeelden. Hiermee ontwikkelt het beleid van andere EU-landen zich zichtbaar
in de richting van een gemeenschappelijk asielstelsel, gebaseerd op de genoemde
internationale vormen van bescherming.
 
 In aanvulling op de eerder benoemde argumenten van het risico op aanzuigende
werking en fraude die het voeren van een beleid van categoriale bescherming
niet langer verantwoord maken, is ook om juridisch inhoudelijke redenen het
voeren van een nationaal beleid van categoriale bescherming daarmee niet langer
nodig.
 Collectieve elementen kunnen immers onder invloed van het EVRM en het
EU-recht een voldoende grote rol spelen in de toepassing van artikel 29, eerste
lid, onder b, Vw 2000. Daar komt nog bij dat, met het oog op een geharmoniseerd
Europees asielbeleid, inzet op een gezamenlijke appreciatie van de situatie
in landen van herkomst en gemeenschappelijke normen voor bescherming meer
voor de hand ligt.
 
 Vanzelfsprekend wordt bezien waar de Nederlandse wet- en regelgeving aanpassing
behoeft nu het voeren van een Nederlands categoriaal beschermingsbeleid niet
langer verantwoord en nodig wordt geacht. Uitgangspunt daarbij is dat bewerkstelligd
dient te worden dat de beëindiging van het beleid van categoriale bescherming
ook daadwerkelijk in deze kabinetsperiode vorm krijgt.
 
 Met het niet langer toepassen van het beleidsinstrument categoriale bescherming
is niet het probleem weggenomen van asielzoekers uit landen waar de situatie
in het algemeen zeer slecht is. Met een zorgvuldige individuele asielbeoordeling
waarin rekening wordt gehouden met de algehele gewelds- en mensenrechtensituatie
in het land van herkomst en met inachtneming van de jurisprudentie van het
HvJ EG en het EHRM kan ook in die gevallen worden gekomen tot ofwel een inwilligende
beslissing dan wel een afwijzende beslissing waarbij terugkeer ook daadwerkelijk
verantwoord is.
 (2) Praktische samenwerking
 Op de korte en middellange termijn moet er, naast betere regelgeving en
meer harmonisatie, vooral worden geïnvesteerd in praktische samenwerking
tussen landen van de Europese Unie. Het Europees Asielondersteuningsbureau
(EASO) zal hier een cruciale rol in spelen. Dit betekent vooral het bijstaan
van zuidelijke en oostelijke lidstaten om hen in staat te stellen het huidige
en toekomstige asiel-acquis volledig en strikt toe te passen en uitvoering
te geven aan de afspraken op het gebied van grenzen en terugkeer door de lidstaten.
Dit heeft op korte termijn geen ingrijpende gevolgen voor het Nederlandse
beleid, maar vergt wel financiële en personele investeringen. Een aantal
goed-functionerende en nuttige elementen uit het Nederlandse systeem, bijvoorbeeld
het gebruik van snelle en zorgvuldige asielprocedures, taalanalyse en leeftijdsonderzoek
en elementen van ons opvangsysteem, kunnen worden (en worden reeds) «geëxporteerd».
Praktische samenwerking moet ook met kracht worden nagestreefd op het gebied
van terugkeer. De noodzaak om gezamenlijk te komen tot een goed functionerend
asielsysteem in de zuidelijke lidstaten en effectieve terugkeer vanuit de
Europese Unie naar transit- en herkomstlanden te realiseren is tweeledig:
ten eerste hebben asielzoekers dan een grotere kans dáár asiel
te krijgen, waardoor doorreizen naar het noorden van de Unie zal afnemen,
ten tweede zal een belangrijke signaalwerking uitgaan van effectieve terugkeer
door gemeenschappelijke inspanningen van de Europese Unie. Dit zal ook een
belangrijke preventieve werking hebben. Het belang voor deze zuidelijke lidstaten
is er onder meer in gelegen dat hiermee ook het probleem van de «stranded
migrants» wordt geadresseerd.
 
 Een aantal landen aan de zuidgrenzen van de Unie pleiten voor herverdeling
(relocatie) van statushouders over Europa. Deze landen, die (stellen) gebukt
(te) gaan onder bijzondere druk («particular pressures») menen
dat het Dublin-systeem in hun nadeel werkt en dat er daarbij objectieve criteria
zijn (zoals grondoppervlak en bevolkingsdichtheid) die maken dat het redelijk
is om van andere lidstaten te vragen een deel van de vluchtelingen over te
nemen. Echter, zolang de verdeling van asielzoekers over de Europese Unie
vooral wordt bepaald door falend beleid of gebrek aan harmonisatie, bijvoorbeeld
door een niet optimaal functionerend Eurodac/Dublin-systeem of verschillende
toepassing en interpretatie van landeninformatie, zal relocatie binnen de
Europese Unie een averechts effect hebben. Landen zullen immers minder geneigd
zijn hun zaken op orde te krijgen als ze niet zélf de last dragen van
een niet-functionerend systeem. Relocatie van statushouders binnen de Europese
Unie zónder dat de lidstaten die hiermee worden geholpen zich aan de
afspraken houden, zou juist aanzuigend kunnen werken. Er is dan immers een «gat»
in de grenzen van de Unie van waaruit je, als je een asielstatus krijgt, toegang
tot de Europese Unie krijgt, en zo niet, kunt doorreizen naar een ander Europees
land dan wel in de illegaliteit kan blijven. Maatregelen op het gebied van
verantwoordelijkheidsdeling binnen de Europese Unie zijn daarom alleen wenselijk
als grensbeheer en registratie van asielzoekers en illegalen goed functioneert.
Relocatie van statushouders zal dus pas vaker en voor grotere aantallen een
optie worden als het GEAS goed functioneert.
 
 Op korte en middellange termijn moet geïnvesteerd worden in de volgende
elementen:
 1. Versterken grensbeheer
 Het grensbeheer in het zuiden en het oosten van de Europese Unie is, hoewel
de verantwoordelijkheid van individuele lidstaten, wel van groot belang voor
de hele Unie. De lidstaten langs de grenzen van de Europese Unie moeten daarom
hierbij worden ondersteund, met name via versterking van Frontex. Versterking
van het grensbeheer (zowel land-, lucht- als zeegrenzen) moet zien op zowel
bevoegdheden als materiele versterking, en het creëren van onafhankelijk
incidentenonderzoek moet hier deel van uitmaken. Registratie van iedereen
die onrechtmatig de grenzen van de Unie overschrijdt (illegalen en asielzoekers)
moet een integraal onderdeel zijn van het grensbeheer, net als het delen van
informatie over mensensmokkel.
 2. Afspraken over verantwoordelijkheden op zee
 Met name het grensbeheer langs de zuidelijke zeegrenzen van de Europese
Unie stelt de Unie nu nog voor problemen. Het moet glashelder zijn wie, ook
in het kader van activiteiten die door Frontex worden gecoördineerd,
verantwoordelijk is voor illegalen en asielzoekers die op zee worden aangetroffen.
Heldere en bindende richtlijnen, in overeenstemming met de internationale
verplichtingen van lidstaten, moeten worden vastgesteld, indien relevant ook
met landen van herkomst en transitlanden. De Europese Raad onderkent dit belang
en heeft dan ook op 30 oktober jl. conclusies opgesteld waarin wordt
gepleit voor duidelijke regels voor gezamenlijke operaties op zee, waarbij
tevens aandacht is voor bescherming in overeenstemming met het internationale
recht. De Europese Commissie heeft in lijn met deze doelstelling concept-regels
opgesteld die een aanvulling vormen op de Schengengrenscode. Deze concept-regels
zullen door de Commissie aan de Raad worden voorgelegd. Conform de toezegging
tijdens het Algemeen Overleg van 18 juni 2008, zal ik de Tweede Kamer
informeren over de resultaten van deze besprekingen zodra deze zijn afgerond.
Daar waar in weerwil van deze inspanningen slachtoffers vallen bij de overtocht
op de Middellandse zee is het van belang om te komen tot betere registratie
en waar mogelijk identificatie van de slachtoffers.
 3. Snelle, efficiënte asielprocedures langs de randen van de Unie
waarvan terugkeer een integraal deel uitmaakt
 Versterking van grensbeheer mag niet leiden tot een onmogelijkheid om
asiel te vragen in de Europese Unie, m.a.w. er moet geen Fort Europa ontstaan.
Er moet dus altijd de mogelijkheid zijn om asiel aan te vragen aan de grenzen
van de Europese Unie (net als binnen de grenzen van de Europese Unie). Juist
aan de grenzen van de Europese Unie is het van belang dat deze procedures
snel en efficiënt zijn en dat terugkeer een integraal onderdeel uitmaakt
van de procedure. Elementen van het Nederlandse model waarbij een snelle procedure
in een aanmeldcentrum al in veel gevallen leidt tot een afwijzing dan wel
inwilliging, en slechts wordt doorverwezen naar een verlengde procedure als
er aanvullend onderzoek nodig is om tot een zorgvuldige beslissing te komen,
kunnen worden toegepast. Andere lidstaten, al of niet via het Europees Asielagentschap,
moeten lidstaten langs de grenzen van de Unie zoveel mogelijk bijstaan, vanuit
het besef dat grensbeheer en terugkeer vanuit grenslanden een gedeeld belang
dient.
 (3) Externe dimensie
 Het GEAS kan pas goed functioneren als hieraan flankerend aandacht wordt
gegeven aan de situatie in landen van herkomst en doorreis. Dat is van belang
voor wat betreft de onderliggende oorzaken van de gemengde migratiestromen
(«root causes»), voor het tegengaan van illegale migratie als
ook voor het bewerkstelligen van een effectief terugkeerbeleid.
 
 Daarom zijn de volgende maatregelen nodig:
 
 1. Ondersteunen transitlanden (zowel grenzen als bescherming)
 De Europese Unie moet haar problemen niet over de grenzen neerleggen bij
landen van doorreis. Tegelijkertijd geldt ook het omgekeerde: van landen van
doorreis mag worden gevraagd ook hun (internationale) verplichtingen na te
komen op het gebied van bescherming en grenstoezicht. Nederland en de Europese
Unie moeten daar waar nodig de transitlanden bijstaan om hun capaciteit te
versterken wat betreft grensbewaking, de bescherming van vluchtelingen, de
strijd tegen illegale immigratie en terugkeer. Transitlanden als Turkije en
Oekraïne moeten ook kunnen profiteren van door de Europese Unie gesloten
Terug- en Overnameovereenkomsten door bijvoorbeeld partij hierbij te zijn.
Ook hervestiging van kwetsbare vluchtelingen uit transitlanden en het onderzoeken
van de mogelijkheden om asielverzoeken in transitlanden te beoordelen dienen
in combinatie hiermee te worden bezien. De betreffende landen zouden ongeclausuleerd
moeten toetreden tot internationale verdragen zoals het Vluchtelingenverdrag
en UNHCR moet in staat worden gesteld haar mandaat in deze landen ten volle
te benutten.
 2. Intensieve inzet op terugkeer
 Een afwijzing op een asielverzoek moet, ook aan de grenzen van de Europese
Unie en vanuit transitlanden, leiden tot zo snel mogelijke terugkeer naar
het land van herkomst. Ook voor illegalen die aangetroffen worden in de Europese
Unie zonder dat zij asiel aanvragen moet terugkeer gerealiseerd worden. Om
de slagkracht op het terugkeerbeleid te optimaliseren moet er een verbinding
worden gelegd met andere, voor de landen van herkomst relevante, dossiers
buiten het migratiedomein (economisch, diplomatiek, handel etc). Deze verbindingen kunnen ook worden gelegd in de mandaten die aan de Europese
Commissie worden gegeven om te onderhandelen over Terug- en Overnameovereenkomsten.
Voorts moet er prioriteit worden gegeven aan de belangrijkste landen van herkomst
en doorreis. Ook op het terrein van terugkeer kan praktische samenwerking
toegevoegde waarde hebben. Waar mogelijk kan een gefocuste inspanning op één
bepaalde caseload, waarbij niet alleen naar terugkeer wordt gekeken, zoals
bijvoorbeeld het geval is bij het Temporary Desk on Iraq, een nuttig instrument
zijn.
 3. Ondersteunen landen en regio’s van herkomst
 Landen en regio’s van herkomst vervullen een cruciale rol als eerste
landen van opvang in het beschermingsregime. Daar waar mogelijk zullen «root
causes» van migratie moeten worden teruggedrongen of weggenomen. Deze
liggen veelal op het gebied van armoede, (internationale) conflicten en mensenrechtenschendingen.
Dit betekent dat er intensieve, en pijleroverstijgende, aandacht zal moeten
zijn voor het verbeteren van vluchtelingenbescherming in regio’s van
herkomst en doorreis. Een voorbeeld van een situatie waarin dit niet goed
ging is de situatie in de regio rondom Irak: diverse donorconferenties en
appeals hebben secundaire stromen vanuit de regio rondom Irak niet kunnen
voorkomen. Een krachtige inzet op bijvoorbeeld ontwikkelingssamenwerking is
hiervoor ook noodzakelijk. Zonder in de prioritering van dit beleidsterrein
te willen treden moet worden opgemerkt dat het wegnemen van root causes, alsook
het bewerkstelligen van (duurzame) terugkeer, een kabinetsbrede inzet vereist,
zoals die nu reeds is ingezet. Een speciaal aandachtspunt hierbij is dat waar
de situatie van de Nederlandse arbeidsmarkt dat toelaat, ook bezien zal moeten
worden of en hoe het toestaan van vormen van legale migratie (bijvoorbeeld
circulaire migratie, afhankelijk van de resultaten van de pilot op dit gebied)
een rol kunnen spelen in de onderhandelingen met landen buiten de Europese
Unie. Een (Europees) hervestigingsprogramma maakt onderdeel uit van een krachtige
ondersteuning van landen en regio’s van herkomst (en doorreis). Ook
kan het bedrijfsleven een rol van betekenis spelen. Naast een bijdrage op
het terrein van noodhulp kunnen investeringen in post-crisisgebieden die werkgelegenheid
scheppen bijdragen aan duurzame terugkeer.
 4. Lange termijn; kan het anders en beter?
 Bovenstaand zijn de contouren geschetst van wat het Europese antwoord
kan zijn op de dilemma’s waar de Europese Unie zich voor gesteld ziet
in de ontwikkeling van een GEAS in een context van gemengde migratiestromen.
De fundamentele vraag die vervolgens gesteld kan worden is of er met dit GEAS,
inclusief de flankerende maatregelen op het gebied van de externe dimensie,
voldoende oplossingen kunnen worden geboden voor de toekomst. Is het GEAS
voldoende toekomstbestendig, óók als gemengde migratiestromen
met een fors deel niet-beschermingsbehoeftigen toegang tot de Europese Unie
blijven zoeken? Is het ook de meest effectieve wijze waarop, vanuit de context
van het vreemdelingenbeleid, een bijdrage kan worden geleverd aan vluchtelingenbescherming?
Zijn andere systemen denkbaar en welke randvoorwaarden zijn daarvoor nodig?
 
 Voor wat betreft de maatregelen op de lange termijn in deze notitie is
het van belang dat het asiel- en immigratiebeleid een van de onderwerpen van
de Brede Heroverwegingen is. Besluitvorming naar aanleiding van deze Heroverwegingen
kan invloed hebben op het beleidkeuzen naar aanleiding van deze standpuntverkennende
notitie.
 
 Al sinds de jaren negentig van de vorige eeuw zijn er discussies gevoerd,
in wetenschappelijke kring, maar ook tussen overheden en in multilaterale
gremia, over de effectiviteit van het huidige vluchtelingenbeschermings-systeem
en de houdbaarheid van het Vluchtelingenverdrag in de huidige tijd. Deze initiatieven
werden vaak ingegeven door de observatie dat het draagvlak voor het asielbeleid
onder druk komt te staan en dat veel van de inspanningen op het gebied van
het asielbeleid in Westerse landen vooral gericht zijn op het «uitfilteren»
van vreemdelingen die ten onrechte een aanspraak op bescherming doen. De kosten
die hiermee gepaard gaan deden vragen rijzen met betrekking tot de kosten
van de westerse asielsystemen in relatie tot de effectiviteit van deze systemen
in het licht van de mondiale vluchtelingenproblematiek.
 
 Met name rond 2004–2005 is een aantal belangwekkende initiatieven
genomen. Voortrekkers in deze initiatieven waren Nederland (mede in het licht
van het Nederlands Voorzitterschap van de Europese Unie in 2004), het Verenigd
Koninkrijk («Blair plannen») en Denemarken. In mindere mate mengde
ook Duitsland («Plan Schily») zich in deze discussie. Een krachtige
impuls voor een nieuwe manier van denken over vluchtelingenbescherming en
de rol van westerse landen hierin was het feit dat ook UNHCR, onder leiding
van de heer Lubbers, bereid was een voortrekkersrol te spelen in het debat
over welke initiatieven nodig waren om het Vluchtelingenverdrag in de huidige
tijd nog relevant en werkbaar te laten zijn (Conventie Plus en het «3-prongs
proposal»). Sinds 2005 is vooral in de context van de Raad van Europa
nog nagedacht over (nieuwe) manieren waarop Europa zou kunnen omgaan met vluchtelingenbescherming
(onder andere door het Migratie Comité onder voorzitterschap van CDA-kamerlid
mevrouw Jonker).
 
 Deze discussies hebben destijds niet tot een samenhangend pakket aan maatregelen
geleid. De Europese Unie bleek niet eensgezind over de aanpak van de problematiek
en de forse inzet die werd vereist met name op de externe dimensie, is niet
goed van de grond gekomen. De impuls die het hervestigingsbeleid heeft gekregen
is wel een blijvende vooruitgang, die deels voortkomt uit deze initiatieven,
evenals de oprichting van het EASO. Verder is de afgelopen jaren vooral gewerkt
aan implementatie van de minimumnormen van het asiel-acquis en zijn er vele
initiatieven tot praktische samenwerking – zowel bilateraal als multilateraal –
geweest.
 
 De verwachting is dat concretere stappen nu mogelijk zijn, gedreven door
een groter gevoel van urgentie. Door Nederland wordt deze urgentie ook sterk
gevoeld: als land met een bovengemiddeld beschermingsniveau heeft Nederland
baat bij een Europees systeem waarin fraude en misbruik zoveel mogelijk wordt
voorkomen en intra-EU secundaire stromen worden tegengegaan. Tegelijkertijd
hecht Nederland bijzonder aan haar traditie van bescherming, en wil de daarvoor
beschikbare middelen zo effectief mogelijk inzetten, opdat juist de meest
kwetsbaren worden beschermd.
 
 Voortbouwend op de weg die nu reeds is ingezet in de Europese Unie en
recent in het Stockholm-programma is bevestigd, en voortbouwend op de Nederlandse
aandachtspunten op het gebied van harmonisatie, praktische samenwerking en
de externe dimensie die in het voorgaande hoofdstuk zijn geschetst, kan een
visie op de lange termijn dan samengevat de volgende zijn:
 
 Het einddoel van een Nederlands en Europees asielbeleid is een volledig
geharmoniseerd Europees asielstelsel, gekoppeld aan een forse inzet ten behoeve
van het verbeteren van de situatie in regio’s van herkomst en een effectief
terugkeerbeleid. Een dergelijk stelsel heeft als basis goed functionerende
grensbewaking en registratie, op basis waarvan het Dublin-systeem naar behoren
functioneert. Toetsing van asielverzoeken zal in de gehele Europese Unie in
beginsel alleen nog gebeuren op basis van de gronden die in de Kwalificatierichtlijn
staan beschreven. Met een functionerend Europees asielstelsel is op den duur
een systeem denkbaar waarbij snelle en efficiënte asielprocedures, door
een Europese IND, binnen de grenzen van de Europese Unie worden uitgevoerd
en statushouders vervolgens op basis van een verdelingsmechanisme over de
lidstaten worden verdeeld (relocatie). De verdeelsleutel die hiervoor kan
worden gehanteerd zal zoveel mogelijk op basis van objectieve criteria moeten
worden vastgesteld. Ook de terugkeer van afgewezen asielzoekers moet als gezamenlijke
EU-verantwoordelijkheid worden gezien.
 
 In het verlengde hiervan kan nog een stap verder worden gegaan, door een
Europese IND de asielverzoeken niet binnen de grenzen van de Unie te laten
toetsen, maar daarbuiten. Het meest voor de hand liggend hierbij is om dit
in transitlanden te doen, maar op termijn is het ook denkbaar dat dit in regio’s
van herkomst kan. Ook hierbij kan een verdeelsleutel bepalen waar erkende
vluchtelingen in de Europese Unie terechtkomen. In deze variant zijn wel belangrijke
(juridische) obstakels te benoemen: de vraag is bijvoorbeeld welke wettelijke
basis kan worden gehanteerd bij de toetsing van asielverzoeken op het grondgebied
van een derde land. Hoe garandeer je dat de refoulements-verboden niet overtreden
worden en mensenrechten worden gerespecteerd? Ook moet worden nagedacht hoe
deze landen zouden moeten ondersteund worden bij de terugkeer van degenen
die niet worden toegelaten tot de Europese Unie. Dit leidt ook tot de vraag
waarom derde landen bereid zouden zijn dit te doen. Met andere woorden, wat
zou er tegenover moeten staan?
 
 De aanpak van onderliggende oorzaken van migratie en verbetering van vluchtelingenbescherming
in regio’s van herkomst en doorreis is cruciaal. Welvarende landen zullen
de regio’s hierbij bijstaan: in financiële zin, in de vorm van
capaciteitsversterking en ook in de vorm van hervestiging van diegenen voor
wie echt geen duurzame oplossing in de regio te voorzien is. Nederland, en
de Europese Unie, kunnen zich niet overal tegelijk manifesteren. Ten aanzien
van de vraag op welke landen met name de focus van inspanningen (zoals capaciteitsopbouw
en hervestiging) gericht zal zijn, zullen keuzes moeten worden gemaakt. Richtinggevend
hierin kan zijn die landen waar artikel 15c van de Kwalificatierichtlijn van
toepassing kan worden geacht. Hierbij is uiteraard wel van belang dat de Europese
Unie gezamenlijk keuzes maakt op welke landen artikel 15c van de Kwalificatierichtlijn
van toepassing zal zijn.