JBZ-Raad; Verslag van een Schriftelijk Overleg
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Eerste Kamer der Staten-Generaal
 1
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST141764
 2009-2010
 
 32 317
 JBZ-Raad
 
 
 
 
 B
 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
 Vastgesteld 15 februari 2010
 De vaste commissie voor de JBZ-Raad heeft
met referte aan de brief van 3 november 2009 inzake de samenhang tussen
EU kaderbesluiten en bestaande Raad van Europa verdragen op 20 november 2009 een brief gestuurd aan de minister van Justitie.
 
 De minister heeft op 10 februari 2010 gereageerd.
 
 De commissie brengt bijgaand verslag uit van het gevoerde schriftelijk
overleg.
 
 De griffier van de vaste commissie voor de JBZ-Raad,
 Kim van Dooren
 
 BRIEF AAN DE MINISTER VAN JUSTITIE
 Den Haag, 20 november 2010
 
 Met referte aan de brief van deze commissie van 3 november 2009 inzake
de samenhang tussen EU kaderbesluiten en bestaande Raad van Europa verdragen
(kenmerk: 145089.01u) bericht ik u als volgt.
 
 Zoals gesteld in bovengenoemde brief heeft de commissie voor de JBZ-Raad
op 13 oktober 2009 uitgebreid gesproken over mogelijke ongewenste duplicatie
tussen EU-voorstellen en Raad van Europa verdragen. Tijdens deze vergadering
is besloten van de regering een nadere toelichting te vragen op het voorstel
voor een kaderbesluit van de Raad inzake de voorkoming en bestrijding van
mensenhandel en de bescherming van slachtoffers, en tot intrekking van Kaderbesluit
2002/629/JBZ en het voorstel voor een kaderbesluit
ter bestrijding van seksueel misbruik, seksuele uitbuiting van kinderen en
kinderpornografie, en tot intrekking van Kaderbesluit 2004/68/JBZ en niet, zoals abusievelijk vermeld in de brief van 3 november,
het ontwerpkaderbesluit van de Raad betreffende de overdracht van strafvervolging.
 
 Met betrekking tot het voorstel voor een kaderbesluit van de Raad inzake
de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers,
en tot intrekking van Kaderbesluit 2002/629/JBZ vraagt de commissie de regering
hoe zij de verhouding beziet tussen het voorgestelde kaderbesluit en het Verdrag
van de Raad van Europa inzake bestrijding van mensenhandel (Trb. 2006, 99).
 
 Voorts verzoekt de commissie de regering om in te gaan op de meerwaarde
van het voorstel voor een kaderbesluit ter bestrijding van seksueel misbruik,
seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie, en tot intrekking van
Kaderbesluit 2004/68/JBZ, vooral ten aanzien van het Verdrag van de Raad van
Europa inzake de bescherming van kinderen tegen seksuele uitbuiting en seksueel
misbruik (Trb. 2008, 58).
 
 De voorzitter van de vaste commissie voor de JBZ-Raad,
 M. J. M. Kox
 
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE
 Aan de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 10 februari 2010
 
 In haar brief van 19 januari jl. vraagt de vaste commissie voor de
JBZ-Raad uit de Eerste Kamer terecht aandacht voor een tijdige beantwoording
van door haar gestelde vragen. Ik betreur het dan ook dat de beantwoording
van uw brief van 20 november 2009 over bovenvermeld onderwerp zo lang
op zich heeft laten wachten. Onder aanbieding van mijn excuses voor de vertraging,
bericht ik u als volgt.
 
 In haar brief van 20 november 2009 stelt de vaste commissie vragen
over de mogelijk ongewenste duplicatie van EU-voorstellen en Raad van Europa
verdragen. In dit verband vraagt de vaste commissie om een beschouwing over
de vraag onder welke voorwaarden meerwaarde wordt gecreëerd door een
instrument op EU-niveau, wanneer de materiële inhoud van het instrument
reeds binnen de Raad van Europa verdragsrechtelijk is vastgelegd. Meer specifiek
richt het verzoek van de vaste commissie zich op twee EU-voorstellen: het
voorstel voor een kaderbesluit van de Raad inzake voorkoming en bestrijding
van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers, en tot intrekking van
kaderbesluit 2002/629/JBZ én het voorstel voor een kaderbesluit van
de Raad ter bestrijding van seksueel misbruik, seksuele uitbuiting van kinderen
en kinderpornografie, en tot intrekking van kaderbesluit 2004/68/JBZ.
 
 Voordat ik nader inga op de samenhang tussen de desbetreffende EU-voorstellen
en de Raad van Europa verdragen die dezelfde terreinen bestrijken, wil ik
er volledigheidshalve eerst op wijzen dat beide ontwerpkaderbesluiten niet
formeel zijn vastgesteld vóór inwerkingtreding van het Verdrag
van Lissabon op 1 december 2009. Voor beide voorstellen betekent dit
dat een nieuw voorstel voor een richtlijn zal moeten worden ingediend. De
besluitvormingsprocedure over de nieuwe voorstellen zal plaatsvinden volgens
de medebeslissingsprocedure waarbij het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk
de bevoegdheid tot het vaststellen van wetgeving uitoefenen. Een nieuw voorstel
zal eerst voor een termijn van acht weken ter toetsing aan subsidiariteit
en evenredigheid aan de nationale parlementen worden voorgelegd.
 
 Met de vaste commissie ben ik van mening dat de vraag kan worden gesteld
of het wenselijk is dat de Raad van Europa en de Europese Unie snel na elkaar
met nieuwe, inhoudelijk min of meer gelijkluidende, rechtsinstrumenten komen.
De regering heeft bij deze ontwikkeling ook een kanttekening geplaatst in
de BNC-fiches betreffende beide voorstellen (Kamerstukken II 2008/09, 22 112,
nrs. 859 en 860). Tevens ben ik op deze ontwikkeling ingegaan in mijn brief
aan uw Kamer van 21 april 2009 (Kamerstukken I 2008/09, 31 386,
B).
 Het verschijnsel van op elkaar volgende internationale instrumenten op
eenzelfde terrein heeft niet alleen tot gevolg dat regering en parlement zich
mogelijk geplaatst zien voor opvolgende implementatieverplichtingen op hetzelfde
terrein, maar confronteert ook de rechtspraktijk met snel wijzigende wetgeving.
In onderhavig verband bestaat daarbij bovendien het risico dat de onderhandelingen
over EU-voorstellen de bereidheid bij lidstaten om vooruitlopend op de afronding
daarvan uitvoering te geven aan de verplichtingen uit verdragen van de Raad
van Europa, doen afnemen. Daar moet voor worden gewaakt en daar heb ik ten
aanzien van het verdrag van de Raad van Europa inzake de bescherming van kinderen
tegen seksuele uitbuiting en seksueel misbruik mijn Europese collega’s
in het verband van de JBZ-Raad ook op gewezen.
 
 Voor beide door de vaste commissie genoemde EU-voorstellen geldt dat de
Europese Commissie primair beoogt het beschermingsniveau binnen de Europese
Unie in overeenstemming te brengen met de resultaten die met de verdragen
van de Raad van Europa zijn behaald. Het streven van de Europese Commissie
om het EU-acquis op deze terreinen naar het niveau van de hoogste internationale
rechtsnorm te brengen, is begrijpelijk en wordt door de regering onderschreven.
 Wat betreft de meerwaarde van een instrument op het niveau van de Europese
Unie dat volgt op een verdrag van de Raad van Europa kan een onderscheid worden
gemaakt tussen enerzijds de materiële inhoud van het desbetreffende instrument
en anderzijds het verschil in rechtsvorm tussen instrumenten van de Raad van
Europa en de Europese Unie.
 
 Wat de materiële inhoud betreft wordt in de respectieve EU-voorstellen
op een aantal punten toegevoegde waarde ten opzichte van de verdragen van
de Raad van Europa nagestreefd. Het gaat onder meer om punten terzake waarvan
de mogelijkheid bestaat om op het niveau van de Europese Unie te voorzien
in verdergaande harmonisatie, bijvoorbeeld wat het niveau van bestraffing
van de in de instrumenten omschreven strafbare feiten betreft. De Europese
Commissie beoogt voorts de in de verdragen van de Raad van Europa opgenomen
mogelijkheden tot het maken van voorbehouden op EU-niveau te beperken. Het
verdient verder opmerking dat zowel de bestrijding van mensenhandel als de
bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie bij
uitstek beleidsterreinen betreffen die zowel nationaal als internationaal
sterk in ontwikkeling zijn. Een voortdurende monitoring, ook internationaal,
of het bestaande instrumentarium nog volstaat, acht ik om die reden wenselijk.
Dat kan leiden tot materiële aanscherpingen ten opzichte van reeds bestaande
instrumenten. Hieronder zal ik per voorstel de inhoudelijke meerwaarde nog
nader toelichten.
 Voorkoming en bestrijding van mensenhandel en bescherming
van slachtoffers
 Op het terrein van de bestrijding van mensenhandel zijn met het op 16 mei
2005 te Warschau tot stand gekomen Verdrag van de Raad van Europa inzake de
bestrijding van mensenhandel (Trb. 2006, 99) belangrijke resultaten behaald.
De uitvoering van de uit het verdrag voortvloeiende verplichtingen heeft in
Nederland geleid tot een uitbreiding van rechtsmacht terzake het misdrijf
mensenhandel (Wet van 26 november 2009, houdende partiële wijziging
van het Wetboek van Strafrecht, Wetboek van Strafvordering en enkele aanverwante
wetten in verband met rechtsontwikkelingen, internationale verplichtingen
en geconstateerde wetstechnische gebreken en leemten; Stb. 2009, 525).
 Zoals hierboven aangegeven beoogt de Europese Commissie met het door haar
ingediende voorstel het beschermingsniveau ten aanzien van de aanpak van mensenhandel
binnen de Europese Unie te brengen naar het niveau van het verdrag van de
Raad van Europa. Het voorstel is dan ook grotendeels geïnspireerd op
dat verdrag. Het voorstel omvat evenwel ook enkele nieuwe elementen. Een daarvan
betreft bijvoorbeeld het verbreden van de definitie van mensenhandel. In het
voorstel wordt de omschrijving van uitbuiting ten opzichte van het verdrag
van de Raad van Europa uitgebreid tot uitbuiting van gedwongen bedelarij en
van criminele activiteiten. Ook wordt het voorstel gedaan tot verdere harmonisatie
van straffen en verdergaande extraterritoriale jurisdictie. Een ander belangrijk
onderdeel in het voorstel van de Europese Commissie betreft de verdere versterking,
ook ten opzichte van het verdrag van de Raad van Europa, van de positie van
slachtoffers in het strafproces en het ontwikkelen van hulp aan slachtoffers.
 Bestrijding van seksueel misbruik, seksuele uitbuiting
van kinderen en kinderpornografie
 Het op 25 oktober 2007 te Lanzarote tot stand gekomen Verdrag van
de Raad van Europa inzake de bescherming van kinderen tegen seksuele uitbuiting
en seksueel misbruik (Trb. 2008, 58) vormt de weergave van de meest recente
internationale overeenstemming op dit terrein en heeft belangrijke toegevoegde
waarde ten opzichte van andere internationale instrumenten. In Nederland heeft
de uitvoering van de uit het verdrag voortvloeiende verplichtingen geleid
tot enkele aanscherpingen van de strafwetgeving (Wet van 26 november
2009 tot uitvoering van het op 25 oktober 2007 te Lanzarote totstandgekomen
Verdrag van de Raad van Europa inzake de bescherming van kinderen tegen seksuele
uitbuiting en seksueel misbruik; Stb. 2009, 544).
 Ook voor dit terrein geldt dat de resultaten van het verdrag van de Raad
van Europa voor de Europese Commissie leidend zijn geweest bij de voorbereiding
van een nieuw EU-voorstel. De materiële meerwaarde van het voorstel van
de Europese Commissie wordt evenwel gevonden in bijvoorbeeld de verdere harmonisatie
van straffen en verdergaande extraterritoriale jurisdictie. Voorts beoogt
het voorstel te voorzien in wederzijdse erkenning tussen de EU-lidstaten van
ontzettingen uit het beroep die verband houden met veroordelingen voor zedendelicten.
Ten slotte worden door de Europese Commissie maatregelen voorgesteld die zien
op het filteren en blokkeren van kinderpornografie op internet. Voor laatstgenoemd
element geldt dat de beleidsvorming daaromtrent pas na de totstandkoming van
het verdrag van de Raad van Europa in een aantal lidstaten tot ontwikkeling
is gekomen. Het is winst wanneer daarover op het niveau van de Europese Unie
bindende afspraken worden gemaakt.
 
 Naast een materiële meerwaarde is er een meerwaarde die volgt uit
de rechtsvorm van instrumenten van de Europese Unie. Het binnen de gehele
Europese Unie bereiken van het door een verdrag van de Raad van Europa beoogde
beschermingsniveau zou op zich ook kunnen worden bereikt wanneer alle lidstaten
van de Europese Unie het desbetreffende verdrag zouden ratificeren. Ten aanzien
van verdragen van de Raad van Europa moet evenwel worden geconstateerd dat
in voorkomend geval de ratificatie niet of niet tijdig door de lidstaten ter
hand wordt genomen. Met het opnemen van bepalingen van gelijke aard als in
de verdragen van de Raad van Europa in het EU-acquis wordt daarentegen voorzien
in de sterkere bindende kracht die de rechtsorde van de Europese Unie tot
stand brengt, met name wat betreft de inwerkingtreding en het toezicht op
de naleving door de Europese Commissie. Voor de implementatie van de instrumenten
van de Europese Unie gelden strikte termijnen. Artikel 258 van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie biedt bovendien de mogelijkheid voor
de Europese Commissie om bij een niet-tijdige implementatie een inbreukprocedure
te starten.
 
 Ten slotte bestrijken de beide EU-instrumenten naar mijn mening terreinen
waarvoor geldt dat iedere zinvolle inspanning om internationale samenwerking
te intensiveren en verder te verbeteren, moet worden toegejuicht.
 
 Ik hoop met het bovenstaande aan het verzoek van de vaste commissie te
hebben voldaan.
 
 De minister van Justitie,
 E. M. H. Hirsch Ballin
 
 
 
 
 Samenstelling:
 Holdijk (SGP), Dölle (CDA), Van de Beeten (CDA), Broekers-Knol (VVD),
De Graaf (VVD), Kox (SP), voorzitter, Meurs (PvdA), Eigeman (PvdA), Engels
(D66), Franken (CDA), vice-voorzitter, Van Kappen (VVD), Peters (SP), K.G.
de Vries (PvdA), Haubrich-Gooskens (PvdA), Reuten (SP), Koffeman (PvdD), Böhler
(GL), Van Bijsterveld (CDA), Strik (GL), Lagerwerf-Vergunst (CU), Duthler
(VVD), Vliegenthart (SP), Kuiper (CU), Yildirim (Fractie-Yildirim), en Tiesinga
(CDA). 
 
 
 Griffienr. 145089.01u.
 
 
 Dossier 4.3.120 op www.europapoort.nl
 
 
 Dossier 4.3.119 op www.europapoort.nl
 
 
 Dossier 3.4.18 op www.europapoort.nl