Wijz. enkele onderwijswetten ivm lump sum en decentralisatie rechtspositieregeling v.w.o.-a.v.o.-v.b.o.; Nota n.a.v. het verslag
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 23948, nr. 6

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum indiening

15-03-1995

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1994-1995

23948 nr. 6

06-03-1995

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamALGEMEEN DEEL 1. Inleiding1.1. Algemene inleiding op de beantwoording1.2. Inleidende vragen en opmerkingen van de fracties2. Uitgangspunten en randvoorwaarden lump-sum-bekostiging3. Het lump-sum-bekostigingsmodel3.1. School-GPL en landelijke GPL3.2. Materiële componentHuisvestingOverschrijdingsregeling3.3. Administratieve lasten en budgettaire risico's lump-sum-bekostiging4. Decentralisatie van regelgeving op arbeidsvoorwaardelijk
terrein 4.1. Inleiding4.2. Uitgangspunten rechtspositieregeling5. Het invoeringstraject6. Advies en overleg Positie verticale scholengemeenschappenMedezeggenschap7. Financiële gevolgenARTIKELEN Artikel 38aArtikel 40aArtikel 84Artikel 85Artikel 89Artikel 99Artikel VIII, onderdeel AArtikel IXOndertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 23948Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 123 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
23 948Wijziging van onder meer de Wet op het voortgezet onderwijs in verband
met de invoering van lump-sum-bekostiging voor de personeels- en exploitatiekosten
van scholen voor voorbereidend wetenschappelijk onderwijs, algemeen voortgezet
onderwijs en voorbereidend beroepsonderwijs, alsmede in verband met decentralisatie
van de rechtspositieregeling bij die scholen, behoudens een aantal op centraal
niveau vast te stellen onderwerpen (regeling lump sum en decentralisatie rechtspositieregeling
v.w.o.-a.v.o.-v.b.o.)nr. 6NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAGOntvangen 6 maart 1995 ALGEMEEN DEEL 1. InleidingOndergetekenden zijn de diverse fracties erkentelijk voor de door hen
gemaakte opmerkingen. Voor hun beantwoording hebben zij zoveel mogelijk de
volgorde van het verslag aangehouden. 1.1. Algemene inleiding op de beantwoordingDe ondergetekenden hebben kunnen constateren dat in het algemeen de fracties
het doel en de uitgangspunten van het wetsvoorstel onderschrijven. De lump-sum-bekostiging
en de decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden worden gezien als, zoals een
van de fracties het uitdrukt, logische stappen in het proces van deregulering
en van vergroting van de autonomie van de scholen. Ondergetekenden hebben
met instemming hiervan kennis genomen.De vragen die de fracties stellen hebben dan ook vooral betrekking op
uitwerking van deze onderwerpen. Om die reden willen ondergetekenden allereerst
een overzicht geven van de door hen gekozen uitwerking. Door dit overzicht
kunnen de vragen en de beantwoording daarvan door ondergetekenden in een heldere
context worden geplaatst.In algemene zin kan worden opgemerkt dat het wetsvoorstel lump sum en
decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden twee nauw met elkaar verbonden elementen
bevat. Decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden stelt, door een substantiële
reductie van de centrale regelgeving op dit terrein, scholen in staat om zelf
invulling te geven aan een eigen personeels- en arbeidsvoorwaardenbeleid.
Invoering van lump-sum-bekostiging is de randvoorwaarde om regelgeving
te kunnen beperken: scholen worden zo zelf verantwoordelijk voor de financiële
gevolgen van eigen beleidskeuzes.Het wetsvoorstel heeft wat de lump-sum-bekostiging betreft uitsluitend
betrekking op het personele deel van de bekostiging. Naast een normatieve
toedeling van de formatie (waarvan thans al sprake is) zal er onder lump sum
tevens sprake zijn van een normatieve bepaling van de Gemiddelde Personeelslast
(GPL). In bijdragen van verschillende fracties wordt erop gewezen dat met
de introductie van lump sum in het v.o. het scholen vrij staat om te schuiven
tussen personele en materiële bestedingen. Deze mogelijkheid wordt vervolgens
aangegrepen om opmerkingen te maken over het niveau van de materiële
bekostiging. Om tot een goede plaatsbepaling van dit onderwerp te komen, merken
ondergetekenden het volgen op:1. «Samenvoeging van de personele en materiële bekostiging»
in de zin van bestedingsvrijheid is geen volstrekt nieuw verschijnsel dat
geïntroduceerd wordt met de invoering van lump sum. Ook in de huidige
situatie onder FBS – en zelfs in beperkte mate daarvoor – kennen
scholen de vrijheid om, door middel van «verzilvering», middelen
uit de personele bekostiging aan te wenden voor materiële doeleinden.
In principe geldt hiervoor een maximum van 15% van het beschikbare formatiebudget.
Een schoolbestuur kan ook nu al een hoger percentage verzilveren, indien hierover
overeenstemming met de personeelsorganisaties is bereikt in het DGO.Uit onderstaande tabel blijkt dat slechts een zeer beperkt deel van de
scholen op dit moment gebruik maakt van de mogelijkheid om meer dan 15% te
verzilveren. Verzilveringaantal
scholen% laag tariefaantal scholen% hoogtarief >141510014%->13%4000 13%->12%610012%->11%7110 11%->10%1920010%->9%21210 9%->8%353008%->7%56691 7%->6%6161316%->5%798131 5%->4%109112124%->3%12613394 3%->2%111117882%->1%11612 19019 1%->0%808 257260%1591638238  1004 1004 Andersom is op dit moment ook een verschuiving mogelijk van materieel
naar personeel, door gebruikmaking van exploitatie-overschotten.Voor de wisselwerking tussen personele en materiële uitgaven is de
belangrijkste wijziging die invoering van lump-sum-bekostiging met zich meebrengt
dat in principe de maximering van de verzilvering en de beperking tot exploitatie-overschotten
vervallen. Van overige wijzigingen is in dit opzicht geen sprake. Uit het
voorgaande volgt tevens, dit in antwoord op de vraag van de leden van de PvdA-fractie
naar aanleiding van de bereikte overeenstemming met de organisaties over de
personele aspecten van de invoering van lump-sum-bekostiging, dat overeenstemming
inzake de materiële aspecten dan ook niet aan de orde is.2. Per 1 januari 1993 is het normatieve bekostigingsstelsel voor materiële
en exploitatiekosten (BSM) ingevoerd, voorshands in de vorm van
een overgangsregeling. Daarbij is vastgelegd dit bekostigingsstelsel (in feite
een «materiële lump sum») te evalueren en uiterlijk binnen
vier jaar een besluit te nemen over de voortzetting. Deze evaluatie verwachten
ondergetekenden in 1996 af te ronden. Na overleg met de Kamer zal de opvolgende
regeling van de vergoeding voor materiële kosten de huidige overgangsregeling
vervangen. Gezien de reeds bestaande afspraken en verplichtingen lag (en ligt)
het niet in de rede bij het overleg over de invoering van de (personele) lump
sum, vooruitlopend op de afgesproken evaluatie, verderstrekkende afspraken
te maken over de materiële bekostiging.In deze Nota naar aanleiding van het verslag worden, vooral in verband
met de aanbevelingen van de Commissie toetsing wetgevingsprojecten (CTW),
door verschillende fracties opmerkingen gemaakt die betrekking hebben op de
mate waarin de voorgestelde lump-sum-bekostiging rekening houdt met verschillen,
en over de toereikendheid van de beschikbare middelen.Samengevat zijn de criteria die de CTW in haar advies noemt: de bestaansvoorwaarden
van kleine scholen mogen niet worden aangetast, er moet financiële ruimte
zijn voor vervanging in geval van ziekte of verlof en vermeden moet worden
dat positie van oudere leerkrachten door hun hogere inschaling wordt aangetast.
De commissie acht het verder vereist dat reëel genormeerde kosten de
grondslag vormen voor de financiering. Ten slotte is bijzondere aandacht gevraagd
voor een ruime overgangsperiode.Aansluitend bij de aanbevelingen van de CTW wordt in de voorgestelde vormgeving
van de lump-sum-bekostiging rekening gehouden met verschillen die betrekking
hebben op:1. schoolsoorten:de formatieformules houden verregaand rekening met de samenstelling van
de school naar schoolsoort;bij de bepaling van de GPL wordt voor het Onderwijzend Personeel (OP)
en de Directie (DIR) rekening gehouden met personele kostenverschillen tussen
schoolcategorieën2. personeelscategorieën:er worden drie personeelscategorieën onderscheiden: OP, OOP en DIR –
de combinatie met vier schoolcategorieën leidt tot negen GPL's (één
landelijke GPL voor het OOP)3. school-specifieke elementen:het aantal leerlingen bepaalt de omvang van de formatie er vindt een leeftijdscorrectie
plaats op de landelijke GPL van het Onderwijzend Personeel (OP) voor de gemiddelde
leeftijd van deze personeelscategorie van de betrokken school, ten opzichte
van andere scholen.4. overgangsproblematiek:Er is sprake van een overgangsperiode die, inclusief het voorbereidingsjaar
1995/96, tenminste drie jaar omvat:* voorbereidingsjaar 1995–1996* twee jaar school-GPL (1996–1998) waarbij de bekostiging aansluit
bij het huidige niveau.Bij de overgang naar de landelijke GPL (vanaf 1-08-98) zal nog tenminste
één extra overgangsjaar gelden voor scholen die er 3% of meer
op achteruit gaan. Er komt een aparte uitwerking van de overgangsregeling
voor scholen die er meer dan 6% op achteruit gaan.Uit de exercities van het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven
(IOO) in zijn onderzoek naar de vormgeving van de lump-sum-bekostiging komt
naar voren dat er geen aanleiding bestaat om naast de bovengenoemde elementen
nog andere parameters toe te voegen. Ondergetekenden hopen met deze algemene uiteenzetting een heldere context
te hebben geschetst voor de beantwoording van de door de Commissie gestelde
vragen, die in het navolgende aan de orde komen. 1.2. Inleidende vragen en opmerkingen van de fractiesDe leden van de PvdA-fractie vragen naar aanleiding van de gewijzigde
regeling van de rechtspositie, verband houdend met het door hen onderschreven
streven naar decentralisatie van regelgeving op het arbeidsvoorwaardelijke
terrein, of de desbetreffende Uitspraken in het zo genaamde Schevenings Beraad
niet expliciet in het wetsvoorstel moeten worden opgenomen. Het summiere karakter
van de memorie van toelichting op dit punt heeft volgens deze leden het risico
dat discussie gaat ontstaan over de interpretatie van deze Uitspraken, zoals
met betrekking tot de overschrijdingsregeling.Ondergetekenden verwijzen voor dit laatste punt en voor hun reactie daarop
naar paragraaf 3.2 onder «Overschrijdingsregeling». Zij merken
wat het overige betreft op dat het wetsvoorstel nu juist mede beoogt, de belichaming
te zijn van de hier bedoelde Uitspraken, zoals ook uit het vervolg van de
beantwoording nader moge blijken. Overigens bevestigde het Schevenings Beraad
het reeds met CB en SCOW gesloten hoofdlijnenakkoord.De leden van de CDA-fractie hebben met gemengde gevoelens kennis genomen
van het wetsvoorstel. De lump-sum-gedachte spreekt deze leden aan, maar zij
ervaren de wijze van uitwerking daarvan in het wetsvoorstel als teleurstellend.De kritiek van deze leden valt uiteen in principiële punten (de vertaling
en vormgeving van de lump-sum-idee in het wetsvoorstel) en talloze praktische
punten, die nog moeten worden ingevuld om een goede beoordeling van het wetsvoorstel
mogelijk te maken.De ondergetekenden hopen met de algemene inleiding in deze nota en met
de beantwoording van de diverse in de volgende paragrafen aan de orde komende
vragen van de leden van de CDA-fractie alsnog het gevoel van teleurstelling
bij die leden te kunnen ombuigen naar een positieve houding ten aanzien van
het wetsvoorstel als geheel.De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van
het wetsvoorstel. Deze leden onderschrijven tot genoegen van de ondergetekenden
de doelstellingen van het wetsvoorstel op hoofdlijnen. Belangrijk richtsnoer
bij de definitieve beoordeling door deze leden van het wetsvoorstel vormt
de mate van daadwerkelijke autonomievergroting en deregulering. Huns inziens
moet sprake zijn van meer handelingsvrijheid door vermindering van beleidsregels,
en een globaler bekostigingsstelsel.De regering dient een en ander voldoende inzichtelijk te maken.Verschuiving van regelgeving naar een ander niveau zonder vermindering
van regelgeving en zonder afnemende beleidslasten is voor deze leden niet
aanvaardbaar. Zij komen daarop in afzonderlijke opmerkingen terug. Dan ook
zullen ondergetekenden duidelijk maken dat zij de opvatting van de leden van
de VVD-fractie delen en dat het wetsvoorstel daarvan ook voldoende getuigt.De hier aan het woord zijnde leden achten het daarnaast wat de lump sum
betreft cruciaal dat de scholen voldoende waarborgen ontvangen dat het genormeerde
bekostigingsniveau adequaat is. Daarbij mag niet alleen op het principe van
budgettaire neutraliteit worden gekoerst. Voldoende onderbouwd moet zijn dat
de nieuwe systematiek ook op schoolniveau (blijvend) zal kunnen leiden tot
een voldoende adequaat bekostigingsniveau. Er moet sprake zijn van een bekostiging
op maat voor ieder schooltype, daarbij in acht nemend de mogelijkheden
die scholen met het wetsvoorstel krijgen om op een reële wijze inhoud
te geven aan de hen toegedachte beleidsvrijheid.Ondergetekenden merken, ook weer onder verwijzing naar de algemene inleiding,
op dat het wetsvoorstel en de uitvoeringsvoorschriften samen en ook blijvend
een voldoende adequaat bekostigingsniveau verzekeren, mede gelet op de verschillen
tussen de schooltypen. Bij de desbetreffende afzonderlijke vragen komen zij
daarop meer inhoudelijk terug.Het doet de ondergetekenden genoegen dat de leden van de fractie van D66
het doel van het wetsvoorstel onderschrijven wat de beide daarin geregelde
onderwerpen betreft.De constatering dat sprake is van een zorgvuldig voorbereidings- en besluitvormingsproces
waar besturen- en vakorganisaties nauw bij betrokken zijn geweest, vatten
de ondergetekenden op als een duidelijk blijk van erkenning voor hun daarop
nadrukkelijk gerichte inspanningen. Op de vragen die deze fractie desalniettemin nog heeft gesteld, wordt
in de onderscheiden hoofdstukken en paragrafen van deze nota naar aanleiding
van het verslag ingegaan.De leden van de fractie van de RPF hebben met interesse kennis genomen
van het wetsvoorstel. Zij hebben een verschillende waardering voor onderscheiden
elementen van het voorstel. Deze leden achten het duidelijk dat het wetsvoorstel
de scholen meer beleidsvrijheid biedt, waardoor het voorstel onderdeel is
van het proces van verdere decentralisatie van bevoegdheden en taken van overheid
naar scholen. Zij wijzen er echter op dat, hoezeer het streven naar vergroting
van autonomie en vrijheid van scholen nastrevenswaard is, het voorstel als
negatief element ook gevolgen heeft voor het karakter van scholen.De leden van de RPF-fractie wijzen wat dit laatste betreft op twee onderwerpen:1. lump-sum-bekostiging zal schaalvergroting in de hand werken, omdat
scholen meer taken krijgen toegewezen en er meer kennis en vaardigheden van
het bevoegd gezag gevraagd zullen worden, en omdat meer zal worden samengewerkt.
Zij hebben moeite met deze schaalvergroting, omdat het huns inziens maar zeer
de vraag is of schaalvergroting een goed contact tussen docent en leerling
bevordert. Kwalitatief onderwijs verdraagt zich er niet mee dat binnen de
steeds groter wordende scholen de individuele leerling wordt gedegradeerd
tot een nummer.Ook de leden van de fracties van de SGP en GPV maken opmerkingen over
dit onderwerp. Vooruitlopend op een afzonderlijke weergave van de algemene
inbreng van deze laatste twee fracties willen ondergetekenden hierbij in samenhang
op genoemde onderwerpen ingaan.Invoering van lump sum leidt tot een normatieve bepaling van de gemiddelde
personeelslast (GPL). Daarbij blijft de berekening van de omvang van de personeelsformatie
ongewijzigd. Er vindt slechts een technische aanpassing plaats van de formatieformules.
Het IOO-rapport geeft aan dat er bij de voorgestelde berekeningswijze van
de GPL geen sprake is van een systematische samenhang tussen herverdeeleffecten
en grootte van de school. Dit betekent dat de voorgestelde systematiek niet
leidt tot onevenredig grotere herverdeeleffecten bij kleinere scholen. Op
grond van het IOO-rapport en recente analyses van de huidige personele vergoedingen
via CASO kan dan ook worden geconcludeerd dat in algemene zin invoering van
lump sum niet leidt tot een lager bekostigingsniveau voor kleinere scholen;2. na invoering van lump-sum-bekostiging zal het bestuur van een school
een meer bedrijfsmatig karakter krijgen. Dat kan volgens de hier aan het woord
zijnde leden de aandacht van het bestuur van het onderwijs afleiden. Het gevaar
dreigt dat het «bedrijfsresultaat» boven het onderwijs
gaat prevaleren. Onverwacht grote uitgaven voor de exploitatie van de school
zouden kunnen dwingen tot bezuinigingen op personeelskosten. In dit verband
wijzen deze leden op het NEI-onderzoek «Materiële exploitatie voortgezet
onderwijs» van mei 1994. Zij vragen de regering, hierop te reageren.Wat dit tweede punt betreft merken de ondergetekenden op dat zoals hiervoor
in de algemene inleiding al is aangegeven, ook nu al de mogelijkheid voor
scholen bestaat om een deel van de normatief toegekende personele formatie
te benutten voor materiële doeleinden, of andersom. Waar de fractie van
de RPF wijst op een mogelijk risico kan ook het omgekeerde zich voordoen:
dat er verhoudingsgewijs meer wordt uitgegeven aan personele vergoedingen,
ten koste van het onderhoud van het gebouw of de vervanging van inventaris. Deze «risico's» zijn inherent aan beleidsruimte van scholen.Overigens blijkt uit het overzicht van verzilvering in de algemene inleiding
dat scholen op dit moment de huidige beleidsruimte slechts in beperkte mate
benutten.Om scholen in staat te stellen tot een evenwichtige afweging te komen
wordt hieraan in het voorlichtingstraject gericht aandacht besteed, onder
meer door de aanbieding van een instrument voor schoolorganisatie-diagnose,
de Schoolmanagement-audit (SMA), in het najaar van 1995.De leden van de SGP-fractie stemmen in met het streven naar vergroting
van de beleidsvrijheid voor de scholen. Zij plaatsen echter nog een aantal
vraagtekens bij de uitwerking van enkele onderdelen in het wetsvoorstel.Zij merken op dat de memorie van toelichting niet of nauwelijks ingaat
op de positie van de kleine scholen in relatie tot de CTW-aanbevelingen voor
niet-aantasting van de bestaansvoorwaarden van die scholen. De vraag is bij
voorbeeld wat een kleine school is en in hoeverre de overgangsregeling ook
voor kleinere scholen toereikend is. Zij nodigen de regering uit, alsnog hierop
in te gaan.Ondergetekenden zijn in het algemene gedeelte van dit hoofdstuk onder
meer ingegaan op de aanbevelingen van de CTW, mede in relatie tot de positie
van kleine scholen. Daarnaar moge kortheidshalve worden verwezen. In de reactie
op opmerkingen van de RPF-fractie is reeds ingegaan op kanttekeningen die
betrekking hebben op de positie van kleine scholen. Voor alle duidelijkheid:
ook bij de overgangsproblematiek kunnen kleine scholen dus op eenzelfde wijze
worden behandeld als andere scholen.De leden van de SGP-fractie merken verder op dat in de praktijk het risico
blijkt dat de personeels- en besturenorganisaties een zodanige rol krijgen
dat de hoeveelheid afspraken en regels minstens net zo groot is als de afgeschafte
overheidsregels. Als voorbeeld noemen zij de gang van zaken bij de invoering
van het FBS. Tegen deze achtergrond nodigen deze leden de regering uit, een
beschouwing te geven over de rol van de betreffende organisaties en de autonomie
van scholen.Ondergetekenden antwoorden als volgt.Het risico dat in een gedecentraliseerd stelsel van arbeidsvoorwaardenvorming
de rechtspositie wordt dichtgeregeld door afspraken op cao-niveau waardoor
aan de instellingen weinig ruimte wordt gelaten, is in theorie aanwezig. Ondergetekenden
verwijzen in dit verband naar de terzake in het meergenoemde Schevenings Beraad
gemaakte afspraken met besturenorganisaties en vakcentrales, waar deze hun
verantwoordelijkheid om op instellingsniveau voldoende ruimte te laten al
hebben genomen. Daar zijn immers al afspraken gemaakt over de competenties
op Rijks-, C.A.O.- en instellingsniveau, die de noodzakelijke vrijheden op
dat laatste niveau laten liggen. De leden van de GPV-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van
het wetsvoorstel. Zij staan in principe positief tegenover de voorstellen.Doch aan de autonomievergroting kunnen grenzen worden gesteld. Die grenzen
komen in zicht indien als gevolg van autonomievergroting de onderwijsvrijheid
onder druk komt te staan. Een dergelijke spanning is bij lump sum denkbaar
als ter realisering van de lump sum dermate zware eisen aan de schaalgrootte
worden gesteld dat kleinere scholen niet meer in de gelegenheid zijn, hun
wettelijk voorgeschreven taken adequaat te vervullen.De hier aan het woord zijnde leden zullen daarom pas hun steun aan het
wetsvoorstel kunnen geven als vaststaat dat de voorgestelde bekostigingssystematiek
voldoet voor alle scholen die thans binnen de wettelijke kaders voor bekostiging
in aanmerking komen.Ondergetekenden zijn ervan overtuigd dat de voorgestelde bekostigingssystematiek
voldoet aan de vereiste dat ook kleine scholen in staat zijn hun wettelijk
voorgeschreven taken adequaat te vervullen. Voor de onderbouwing van onze
opvatting verwijzen zij nogmaals naar de eerder in dit hoofdstuk gegeven antwoorden
op soortgelijke vragen van de SGP-fractie.Aan het eind van hoofdstuk 2 zal, mede naar aanleiding van opmerkingen
van de VVD-fractie, nader worden ingegaan op de samenhang tussen schoolgrootte
en de invoering van lump sum in het v.o. 2. Uitgangspunten en randvoorwaarden lump-sum-bekostigingDe leden van de fractie van de PvdA maken opmerkingen over de in de memorie
van toelichting bij het wetsvoorstel getrokken parallel met het lump-sum-bekostigingssysteem
voor het m.b.o. Zij wijzen op het meergenoemde CTW-advies, dat als randvoorwaarde
voor de lump-sum-bekostiging stelt dat de lump sum in elk geval voldoende
parameters moet bevatten om voor- en nadelen als gevolg van onbeheersbare
toevalligheden en reële verschillen in behoefte te voorkomen. Ook is
voor de CTW een toereikende dekking van bepaalde risico's voorwaarde.Deze leden wijzen verder nog op een onderzoek van de Algemene Rekenkamer
waaruit blijkt dat in het m.b.o. de nieuwe regelgeving de bestuurlijke zelfstandigheid
heeft vergroot, maar dat in de voorbereiding van die bekostigingssystematiek
niet is bepaald, of het beschikbare budget een toereikende omvang heeft.Achterstanden in de materiële voorzieningen enerzijds en regelgeving
voor het personeelsbeleid anderzijds maken volgens deze leden dat instellingen
in de praktijk slechts in beperkte mate inhoud kunnen geven aan hun bestuurlijk
zelfstandig functioneren. Moet deze constatering geen gevolgen hebben voor
(de uitwerking van) dit wetsvoorstel? De leden van de PvdA-fractie wijzen
daarbij op een enquête die aangeeft dat de middelen van het schoolprofielbudget
in de helft van de gevallen zijn besteed aan personeelsbeleid. Kwaliteitsverbetering
en innovatie scoorden laag als bestedingsmogelijkheden. De – net als
bij het m.b.o. – gestelde eis van budgettaire neutraliteit zal toch
niet ten koste gaan van de kwaliteit van het onderwijs, zo vragen zij. Hoe
denkt de regering dit te controleren en overweegt zij het instellen van een
tijdelijke knelpuntenpot om de invoering te vergemakkelijken?Scholen die in augustus 1998 eenmaal met een omvangrijk tekort aan personele
middelen te maken krijgen, zullen volgens ABOP en NGL weinig instrumenten
in handen hebben om dit tekort weg te werken. Tekorten zijn bij voorbeeld
denkbaar ingeval een school relatief veel dure personeelsleden heeft in verhouding
tot hun leeftijd. Dit probleem kan groter worden door de stimulans tot het
langer in dienst houden van personeel, die uitgaat van de budgettering
van wachtgelden en het instellen van het Participatiefonds.De leden van de PvdA-fractie vragen of de regering niet vreest dat de
keerzijde van het aanpakken van het probleem van de hoge wachtgelden is, het
groter worden van de financiële problemen van de scholen, als de lump-sum-bekostiging
wordt ingevoerd.Ondergetekenden merken in antwoord op deze vragen het volgende op.De verwijzing in de memorie van toelichting naar het m.b.o. heeft uitsluitend
betrekking op de wettelijke vormgeving.Zoals in de algemene inleiding is aangegeven wordt bij de invoering van
lump sum aangesloten bij de huidige berekening van de personeelsformatie volgens
het formatiebudgetsysteem. Dit houdt tevens in dat ook onder lump sum er een
rechtstreekse relatie bestaat tussen de ontwikkeling van het aantal leerlingen
en de bepaling van de omvang van de personeelsformatie in de bekostiging.
Voor de bepaling van de gemiddelde personeelslast heeft het IOO in zijn onderzoek
een gedegen analyse gemaakt van mogelijke parameters die een structurele invloed
hebben op de bekostigingsverschillen tussen scholen. Daarbij is komen vast
te staan dat kan worden volstaan met één GPL voor het onderwijsondersteunend
personeel (OOP) en dat er voor de directie (DIR) en voor het onderwijzend
personeel (OP) elk vier GPL's moeten komen, behorend bij vier schoolcategoriëen
die duidelijke verschillen vertonen in gemiddeld beloningsniveau. De voorgestelde
bekostigingssystematiek, met in totaal negen GPL's (het m.b.o. kent er slechts
drie) is het resultaat van deze analyse. Ook is nagegaan in welke mate toevoeging
van parameters leidt tot verdere beperking van herverdeeleffecten. Dit heeft
erin geresulteerd dat in de lump sum v.o. een leeftijdscorrectie zal worden
gehanteerd voor de bepaling van de GPL voor het OP. Overige parameters, waaronder
schoolgrootte, bleken geen duidelijke samenhang te vertonen met de omvang
van herverdeeleffecten. Tot slot is sprake van een budgettair neutrale invoering
van de nieuwe bekostigingssystematiek.Op grond van het voorgaande concluderen ondergetekenden dan ook dat zowel
bij de bepaling van de formatieve omvang als bij de bepaling van de GPL zodanig
rekening wordt gehouden met verschillen tussen scholen, dat mag worden gesteld
dat deze bekostigingssystematiek in algemene zin leidt tot een adequaat bekostigingsniveau
voor zowel kleine als grote scholen.Daarmee wordt voldaan aan de randvoorwaarde die de CTW noemt in haar advies,
in die zin dat op heel zorgvuldige wijze een bekostigingssystematiek is ontworpen
die rekening houdt met reële verschillen in behoefte tussen scholen.In algemene zin leidt het onderhavige wetsvoorstel tot verruiming van
de beleidsruimte van scholen. Dit komt onder meer tot uitdrukking in de vervanging
wat het v.w.o., a.v.o. en v.b.o. betreft, van het omvangrijke en gedetailleerde
Rechtspositiebesluit onderwijspersoneel (RPBO) door een beperkt en globaal
Kaderbesluit rechtspositie VO. Bij de beantwoording van de vraag in welke
mate scholen voldoende beleidsruimte hebben, moet een onderscheid gemaakt
worden tussen de reële beleidsruimte en de perceptie daarvan door het
schoolmanagement (schoolleiding en bestuur). De reële beleidsruimte van
een school wordt onder meer beïnvloed door de mate waarin sprake is van
natuurlijk verloop onder het personeel. Het zal duidelijk zijn dat juist onder
de oudere en duurdere groep personeelsleden sprake is van een beperkter natuurlijk
verloop. Deze constatering is een belangrijke reden geweest om een leeftijdscorrectie
toe te passen op de GPL voor het OP.Voor het deel van de scholen dat er meer dan zes procent op achteruitgaat
worden aparte afspraken gemaakt. Ondergetekenden gaan ervan uit dat de lengte
van de overgangsperiode (een voorbereidingsjaar, twee jaar school-GPL
en een overgangsjaar voor scholen die er meer dan 3% op achteruitgaan), ondanks
reële beperkingen in de beleidsruimte, voldoende mogelijkheden biedt.
Indien nodig kan nog worden besloten om de overgangsperiode voor scholen die
er 3% of meer op achteruitgaan verder te verlengen.Budgettering van de wachtgelden heeft ongetwijfeld een beperkende werking
op de reële beleidsruimte van scholen. Doel van het Participatiefonds
is immers om de groei van de uitgaven voor inactieven af te remmen, waarbij
in dit opzicht sprake is van beperking van de beleidsruimte van scholen. Met
het gestelde budgettaire kader voor onderwijsuitgaven als uitgangspunt ligt
hier in feite een keus tussen beperking van beleidsruimte van scholen, of
beperking van de financiële ruimte voor personele vergoedingen voor scholen.Ondergetekenden betwijfelen of de besteding van het schoolprofielbudget
en de «lump sum rapportage» van het buro Van Beekveld & Terpstra
(waarop NGL en ABOP hun reactie baseren) een getrouw beeld geven van de reële
beleidsruimte van individuele scholen. Uit ander onderzoek (Hofman en De Jong,
Groningen 1993 en de Inspectierapportage over invoering van het FBS) komt
naar voren dat schoolleiders zich niet altijd voldoende bewust zijn van de
mogelijke beleidsruimte. Juist om die reden zal in het voorlichtingstraject
lump sum, onder meer door de aanbieding van een instrument voor schoolorganisatie-diagnose,
ruime aandacht worden besteed aan het vaststellen van de beleidsruimte per
individuele school.De leden van de CDA-fractie vragen de regering om concreet aan te geven
op welke wijze het advies van de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten
(CTW) «Verantwoordelijkheid voor onderwijs» van juli 1989 in het
voorstel van wet is vertaald.De leden van de VVD-fractie zagen graag nader onderbouwd hoe een en ander
correspondeert met dat advies en met de notitie van de regering «De
school in het jaar 2000 – een besturingsfilosofie voor de negentiger
jaren» van mei 1988 waarop het advies is uitgebracht.Ondergetekenden merken allereerst op dat in de notitie van de regering
is gesteld dat de overgang naar een stelsel van lump-sum-bekostiging een logische
stap is op weg naar vergroting van de autonomie van de scholen. In de algemene
inleiding op de Nota naar aanleiding van het verslag wordt al gewezen op de
nauwe samenhang tussen decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden (en de daarmee
samenhangende reductie van centrale voorschriften) met de invoering van lump
sum. De CTW op haar beurt heeft geen bezwaren geuit tegen het principe van
de lump-sum-bekostiging. De aanvaardbaarheid van dit financieringsmodel, aldus
de commissie, hangt in hoge mate af van de uitwerking en de wijze van invoering
van het model.Zoals in het algemene deel is aangegeven, is bij de vormgeving van lump
sum in het v.o. in het bijzonder aandacht besteed aan de criteria die de commissie
heeft gesteld, door rekening te houden met verschillen tussen scholen (naar
omvang en gemiddelde leeftijd van het onderwijzend personeel), schoolsoorten,
personeelscategorieën en met een extra overgangsperiode voor scholen
die er meer dan 3% op achteruit- gaan.Voor een meer gedetailleerde beantwoording van opmerkingen over de positie
van de kleine scholen, de mogelijkheden ten aanzien van oudere leerkrachten,
de grondslag van de financiering en de overgang naar het nieuwe model wordt
verwezen naar de desbetreffende onderdelen van deze Nota naar aanleiding van
het verslag.Met betrekking tot de financiële ruimte voor vervanging merken ondergetekenden
op dat daaraan in het kader van het formatiebudgetsysteem zorg is besteed
door de oprichting van het Vervangingsfonds, bij welk fonds de
scholen zich tegen het financiële risico in geval van vervanging verzekeren.
Onder de lump-sum-bekostiging blijft dit fonds gehandhaafd.De leden van de CDA-fractie missen een wettelijke vertaling van de uitgangspunten
van die de het Schevenings Beraad en daarmee samenhangend van de CTW. Zij
doelen daarbij op het uitgangspunt dat het lump-sum-stelsel voorziet in een
normatief onderbouwde vergoeding van de onvermijdbare kosten van een school.
Uitgangspunten van een wettelijk gegarandeerde bekostiging behoeven immers
vertaling in concrete wetsartikelen, zo merken deze leden op.De ondergetekenden stellen vast dat het in het Schevenings Beraad overeengekomen
kader voor de verdere invulling van lump-sum-bekostiging de volgende componenten
kent:a. een berekeningsformule waarbij het aantal normatieve FTE's worden vermenigvuldigd
met een GPL. Daaruit resulteert een lump sum voor het personeel.Dit element is expliciet in de wet opgenomen: artikel 85 van de W.V.O.
bepaalt (zie artikel I, onderdeel M, van het wetsvoorstel) dat de personele
vergoeding «wordt vastgesteld door de krachtens artikel 84 vastgestelde
formatie te vermenigvuldigen met een gemiddelde personeelslast». In
artikel 84 is geregeld dat sprake is van een normatieve berekening van het
aantal FTE's;b. de GPL zal voor de periode van 1 augustus 1996 tot 1 augustus 1998
het karakter hebben van een school-GPL en daarna het karakter van een landelijke
GPL. Bij de school-GPL zal in beginsel sprake zijn van een gemiddeld bedrag
voor al het personeel van de school. Dat bedrag zal worden vastgesteld met
behulp van een meting van de CASO-gegevens per school over het gehele schooljaar
1994/1995. Dit element is expliciet uitgewerkt in artikel X van het wetsvoorstel:
het eerst lid beschrijft en detail de wijze waarop de school-GPL wordt vastgesteld.
Ook de meting gedurende het schooljaar 1994–1995 heeft daarin een expliciete
wettelijke basis;c. de landelijke GPL zal een variatie kennen naar personeelscategorie.
Dit element is neergelegd in artikel 85, eerste lid, van de W.V.O. (zie artikel
I, onderdeel M, van het wetsvoorstel);d. de landelijke GPL zal voor het onderwijzend personeel een variatie
kennen naar per schoolsoort voortkomende mix van schaal 10/schaal 12-functies.
Dit element heeft een plaats gevonden in de vier schoolgroepen met elk een
eigen GPL;e. er zal een leeftijdscorrectie plaatsvinden op de GPL van het OP. Deze
is wettelijk verankerd in artikel 85, tweede lid, van de W.V.O.Hierdoor is, naar de mening van ondergetekenden, voorzien in een wettelijk
vastgelegde, normatief onderbouwde vergoeding.De leden van de CDA-fractie storen zich aan de passage op pagina 10 van
de memorie van toelichting, waarbij naar aanleiding van een discussie over
de hoogte van de exploitatievergoeding (BSM) wordt opgemerkt dat de uitkomsten
(van de discussie) om budgettaire redenen niet kunnen leiden tot een verhoging
van de rijksvergoeding ten aanzien van het totale budget van de personeels-
en exploitatiekosten. Deze leden wijzen erop dat een genormeerde lump-sum-bekostiging
nu eenmaal kan leiden tot meer benodigde middelen dan die welke zijn beschikbaar
gesteld in de rijksbegroting. Zij vragen de regering hierop in te gaan. Waarom
was de minister in een vorig kabinet wel bereid om extra geld aan de personeelscomponent
«in totale vergoeding» aan de scholen toe te voegen? Extra geld –
gedeeltelijk – exogeen verworven. Bleek op dat moment niet – en
terecht – dat de vergoeding voor de personeelslasten te gering was,
zo merken deze leden op?Ondergetekenden merken in reactie op deze vragen het volgende op. Invoering van lump sum in het v.o kan niet los worden gezien van de normatieve
toedeling van de formatie, zoals deze geldt sinds de linearisering van de
formatieformules in 1993. De oorspronkelijke formatieformules voor de berekening
van leraarlessen, directie en OOP, verschillend naar schoolsoort en afdeling,
waren gebaseerd op uitgangspunten t.a.v. aantal leerlingen, groepsgrootte
en op voorschriften t.a.v. de (minimum-)lessentabel en examens.Bij de invoering van het FBS in augustus 1992 is uitgegaan van de toen
geldende, historisch gegroeide, formatietoedeling. Met de linearisering van
het FBS in 1993 heeft een vereenvoudiging van de formatieformules plaatsgevonden.
Daarbij is gezocht naar de beste «fit», in die zin dat de vereenvoudigde
formule (bestaande uit een vaste voet + ratio x aantal leerlingen) per schoolsoort
zo goed mogelijk aansloot bij de gemiddelde verdeling van de formatie naar
schoolgrootte. Behoudens een technische aanpassing, brengt de invoering van
lump sum geen wijzigingen in deze formatieformules met zich mee.In het wetsvoorstel wordt toegelicht op welke wijze bij de berekening
van de GPL rekening wordt gehouden met verschillen in het niveau van personele
vergoedingen tussen personeels- en schoolcategorieën. Gevoegd bij de
uitgangspunten voor de formatieberekening is sprake van een bekostigingstelsel
dat rekening houdt met verschillen tussen scholen naar omvang, samenstelling
naar schoolsoort, salarisniveau van de schoolcategorie, en met de relatieve
gemiddelde leeftijd van het OP. Inmiddels is in onderwijskundige zin een begin gemaakt met de verruiming
van de inrichtingsvrijheid van scholen. Voor de lessenverdeling geldt nu een
adviestabel en voor een aantal vakken een minimumtabel. Het onderwijs kan
voorts worden verzorgd in een ander aantal minuten per lesuur dan 50 (zie
artikel 11c van de W.V.O.). Invoering van basisvorming geeft scholen een grotere
mate van inrichtingsvrijheid in de onderbouw. Samen met de verruiming van
andere voorschriften leidt dit tot een grotere verscheidenheid in het vakkenaanbod
en de lesurenverdeling, zelfs tussen scholen van dezelfde samenstelling. Het
is juist de vergroting van de inrichtingsvrijheid en de bestedingsvrijheid
van scholen – in combinatie met een voorbereidingsperiode en overgangsmaatregelen –
die ondergetekenden het vertrouwen geeft dat een budgettair neutrale invoering
van lump-sum-bekostiging hanteerbaar is voor de scholen.Hoewel ook ondergetekenden in algemene zin het belang van een normatieve
benaderingswijze onderkennen, delen zij het optimisme niet dat op basis van
een «afdoende normatief onderbouwde lump-sum-bekostiging» absolute
conclusies kunnen worden getrokken over de hoogte van de benodigde financiële
middelen. De combinatie van inrichtingsvrijheid en bestedingsvrijheid maakt
dat er verstandig aan is gedaan, de normatieve onderbouwing te beperken tot
een aantal globale, maar toereikende parameters, zoals die ook in praktische
zin ten grondslag liggen aan de voorgestelde bekostigingssystematiek. Deze
parameters zijn niet alleen van belang voor de onderbouwing van de bekostiging,
maar evenzeer voor een goede monitoring van de ontwikkelingen in het voortgezet
onderwijs. In verband hiermee wordt binnen het departement gewerkt aan de
uitwerking van een goede beleidsmonitoring en van financiële verslaglegging.De CDA-fractie legt in haar bijdrage voorts een rechtstreeks verband tussen
een «niet toereikende bekostiging van het voortgezet onderwijs»
en de hoogte van de ouderbijdragen. Deze leden wijzen erop dat een naar behoren
onderbouwde lum-sum-bekostiging, met een verantwoord aantal parameters en
een tijdige evaluatie, veel problemen terzake kan voorkomen.Ondergetekenden antwoorden hierop dat het wetsvoorstel aan de gestelde
criteria voldoet. Overigens komt uit onderzoeken van het RION en het NEI naar voren dat
de gemiddelde hoogte van de ouderbijdrage beperkt is, maar dat er wel sprake
is van een grote spreiding. Vooralsnog is uit het beschikbare onderzoek niet
gebleken dat er een rechtstreekse relatie bestaat tussen de hoogte van de
ouderbijdrage en de toereikendheid van de materiële bekostiging.De leden van de fractie van de VVD vragen hoe rekening wordt gehouden
met de financiële problematiek zoals die zich in het afgelopen jaar in
de m.b.o.-sector heeft gemanifesteerd.Ondergetekenden antwoorden dat in het Convenant met de instellingen voor
secundair beroepsonderwijs afspraken zijn gemaakt over de budgettaire kaders
zoals die gelden voor de convenantsperiode en een bandbreedte. De bandbreedte
komt erop neer dat de budgettaire consequenties van leerlingmutaties binnen
de 7,5 % niet leiden tot aanpassing van het budget. Indien de getotaliseerde
werkelijke aantallen leerlingen en het daarbij behorende budget afwijken van
de in het convenant afgesproken budgetreeks, vindt een correctie plaats op
de vergoeding die elke instelling ontvangt. Juist de afspraken t.a.v. de bandbreedte
hebben in het afgelopen jaar geleid tot problemen in de m.b.o.-sector.Zoals in de algemene inleiding is aangegeven is in het onderhavige wetsvoorstel
geen sprake van een «bandbreedte-systematiek», in de zin van afspraken
met de instellingen over budgetbekostiging op basis van een vast aantal leerlingen.
Ondergetekenden gaan er dan ook van uit dat een soortgelijk probleem zich
niet zal voordoen in het v.o.De leden van de fractie van de VVD verwijzen naar de in de memorie van
toelichting genoemde drie belangrijke randvoorwaarden voor een adequate lump
sum: het belang van de mogelijkheid voor scholen om een eigen personeelsbeleid
te voeren, de randvoorwaarde van voldoende parameters en de voorwaarde van
een toereikende dekking van bepaalde risico's, zoals de kosten van vervanging
bij ziekte of verlof. Deze leden zijn van mening dat voldoende inzicht in
deze essentiële randvoorwaarden thans geboden is.De ondergetekenden menen hierover in het voorafgaande al voldoende helderheid
te hebben geboden. Zij wijzen daarvoor in het bijzonder op hun algemene beschouwing
in paragraaf 1.1 van deze nota.De leden van de VVD-fractie merken op dat het wetsvoorstel, nu toepassing
van lump-sum-bekostiging een overigens beperkte schaalgrootte vereist, voor
de nog resterende kleine scholen de noodzaak lijkt te vergroten tot schaalvergroting
over te gaan. Welke materiële effecten heeft het wetsvoorstel bedrijfseconomisch
gezien op kleine scholen en dus op de stichting van nieuw (en dus waarschijnlijk
kleine) scholen, zo vragen deze leden.Zoals in de algemene inleiding van deze Nota naar aanleiding van het verslag
wordt aangegeven is, op basis van het IOO-rapport, gekozen voor een normatieve
bepaling van de GPL die tegemoetkomt aan verschillen tussen scholen, schoolsoorten
en personeelscategorieën. Voor de bepaling van de omvang van de personeelsformatie
wordt aangesloten bij de huidige formatieformules. Uit het IOO-rapport komt
naar voren dat er, gezien de relatief gelijkmatige spreiding van herverdeeleffecten
over scholen naar schoolgrootte, geen aanleiding is om, naast de invloed die
het aantal leerlingen heeft op de omvang van de normatieve berekening van
de personeelsformatie, nog op andere wijze rekening te houden met de omvang
van een school. Anderzijds kan niet ontkend worden dat grotere scholen, bij
een relatief gelijke financiële beleidsruimte, in principe beter in staat
zullen zijn om van deze mogelijkheden gebruik te maken dan kleinere scholen. Ondergetekenden zijn de overtuiging toegedaan dat de voorgestelde normatieve
bekostigingssystematiek geen andere minimumschaalgrootte vereist dan de nu
reeds geldende opheffingsnormen. Voor de stichting van scholen gelden, zoals
bekend, normen die hoger liggen dan de opheffingsnorm.Juist om scholen in uiteenlopende situaties goed voor te bereiden op eventuele
bedrijfseconomische consequenties wordt op dit moment – in samenspraak
met de organisaties van schoolleiders, bestuurders, administrateurs en personeel –
een scholings- en voorlichtingstraject voorbereid. Een onderdeel hiervan is
een instrument voor schoolorganisatiediagnose, dat in het najaar van 1995
zal worden aangeboden aan de scholen voor v.o., teneinde hen in staat te stellen
zich een goed beeld te vormen van de eigen startsituatie en van eventueeel
te nemen maatregelen bij de invoering van lump sum.Ook wordt naar de mening van de leden van de VVD-fractie niet duidelijk
langs welke weg en aan wie scholen over het gevoerde beleid verantwoording
dienen af te leggen, noch welke sancties en (marginale) sturingsmogelijkheden
op rijksniveau resteren indien zich op schoolniveau ongewenste ontwikkelingen
voordoen. Deze leden vragen de regering om een reactie.In de WVO en de WMO is geregeld op welke wijze het schoolbestuur beleidsverantwoording
aflegt, enerzijds aan het rijk en anderzijds aan de medezeggenschapsraad.
Daarvoor gelden de instrumenten van een financieel verslag en het jaarverslag.
In het financiële jaarverslag leggen scholen jaarlijks verantwoording
af voor de rechtmatigheid van de bestedingen. In aanvulling hierop wordt,
in navolging van de regeling voor het m.b.o., op dit moment gewerkt aan het
opstellen van een model voor financiële verslaglegging. Het ligt in de
bedoeling om de uitwerking hiervan, die in samenspraak met het veld tot stand
komt, af te ronden ruim voor de invoeringsdatum van lump sum in het v.o.De Accountantsdienst voert door middel van een steekproef een jaarlijkse
controle uit. In geval van onrechtmatigheid van de bestedingen gelden onder
lump sum dezelfde sancties als die welke op dit moment worden gehanteerd.In de geest van het wetsvoorstel zal het effect van de invoering van lump
sum zijn, dat door vermindering van rijksvoorschriften de eigen afwegingsen
bestedingsruimte van scholen zal toenemen. Anderzijds zullen de sturingsmogelijkheden
van de rijksoverheid zich beperken tot controle op de rechtmatigheid van bestedingen. 3. Het lump-sum-bekostigingsmodelDe leden van de VVD-fractie melden dat hun verzoek om voldoende inzicht
te krijgen in de randvoorwaarden voor de invoering van het lump-sum-bekostigingsmodel
mede is ingegeven na bestudering van het IOO-rapport «Normering van
personele lasten in het Voortgezet Onderwijs» van augustus 1994. Deze
leden halen de vraagstelling voor het IOO aan en wijzen op hoofdstuk 4 («Afwegingen»)
van het rapport, waaruit blijkt dat in het traject van de GPL-normering en
de lump-sum-bekostiging de keuze en verfijning van de normeringssystematiek
voorwerp van politieke besluitvorming zijn. De leden van de VVD-fractie noemen
hier enkele cruciale factoren die hoofdstuk 4 noemt, zoals leeftijd, volume
en inschaling.Op dit moment is het de leden van de VVD-fractie onvoldoende duidelijk
welke keuzen er gemaakt worden bij de verdere vormgeving van het model. Zij
verzoeken de regering om een nadere beschouwing omtrent de invulling van de
normeringssystematiek. Zij achten het onvoldoende dat thans wordt volstaan
met een verwijzing naar nog op te stellen algemene maatregelen van bestuur
c.q. ministeriële regelingen. Dit klemt temeer aangezien
de gekozen normeringssystematiek rechtstreekse budgettaire consequenties zal
hebben voor de afzonderlijke scholen. Meer inzichtelijkheid is in het huidige
stadium naar hun oordeel dan ook geboden.In het bijzonder vragen de leden van de VVD-fractie in hoeverre de gewenste
vrijheid tot het voeren van een eigen personeelsbeleid mogelijk haaks staat
op de gekozen methodiek van berekening van de GPL, waarbij als correctiefactor
voor onderwijzend personeel de leeftijd wordt genomen. Zij vragen of het niet
zo is dat een beloningssystematiek die overwegend is gebaseerd op uniforme
functieschalen en anciënniteit weinig flexibiliteit toelaat en in feite
alleen de mogelijkheid openlaat tot beleidsvrijheid in het aannemen van personeel
waarbij op leeftijd wordt geselecteerd. In hoeverre leidt een dergelijke systematiek
tot welhaast gedwongen over- c.q. ondervertegenwoordiging van bepaalde leeftijdsgroepen
in het personeelsbestand?Ook vragen deze leden of de regering voornemens is de correctiefactor
voor de leeftijd in de tijd af te bouwen c.q. na verloop van tijd op te heffen.Wil de regering dit toelichten? In hoeverre is bij de leeftijd als correctiefactor
rekening gehouden met het – in de ogen van de VVD-fractie op zich onwenselijke –
beginsel «last in, first out»?De ondergetekenden geven hierop de volgende reactie.In overeenstemming met het rapport van het IOO is voor het onderwijsondersteunend
personeel gekozen voor één gemiddelde, landelijke GPL per full-time
equivalent (= 153 formatierekeneenheden).Voor de directie is, ook weer conform de IOO-benadering, voor vier gemiddelde
personeelslasten (GPL's) gekozen. Voor het MAVO, VBO en MAVO/VBO (één
full-time equivalent = 277 FRE's), voor het VWO/HAVO (één fulltime
equivalent = 337 FRE's), voor het VWO/HAVO/MAVO (één full-time
equivalent = 337 FRE's) en voor de zogeheten brede scholengemeenschappen (één
fulltime equivalent = 337 FRE's) ieder één afzonderlijke GPL.Voor het onderwijzend personeel zijn zogeheten formules voor de leeftijdscorrectie
opgesteld. Voor dezelfde groepen als voor de directie, per groep één.
In afwijking van het IOO-rapport is voor de leeftijd de zogenoemde salarisleeftijd
gehanteerd. Daarbij wordt de leeftijd van iedere lera(a)r(es) die 50 jaar
of ouder is op 50 jaar gezet. Met deze salarisleeftijd wordt gewerkt omdat
die betere resultaten geeft t.a.v. herverdeeleffecten. Op basis van de meetgegevens
over de periode augustus 1994 t/m januari 1995 zijn voorlopige formules ontwikkeld.Bij scholen met een gemiddeld oudere samenstelling van het OP vindt, als
gevolg van de leeftijdsformule, een positieve correctie plaats op de GPL.Scholen met een gemiddeld jong team van leerkrachten zullen, op grond
van de leeftijdsformule, te maken krijgen met een neerwaartse bijstelling
van de GPL voor het OP. Deze correcties op de hoogte van de GPL van het OP
hebben geen invloed op het niveau van het beschikbare budget. Het effect van
de leeftijdsformule is budgettair neutraal. Voor mutaties van de loonkosten
als gevolg van wijziging van het personeelsbestand wordt een aparte voorziening
getroffen. Het betreft de post incidenteel (ILC).Daarover is de Kamer in de brief van de eerste ondergetekende, kenmerk
VO/JP-94 035 015, van 26 juli 1994 uitvoering geïnformeerd.
Voor wijzigingen in de regelgeving is een andere voorziening getroffen. Dit
betreft de post ASM (algemene salarismaatregelen: ASM). Ook daarvoor worden
de loonkosten in de toekomst aangepast. Bij de bepaling van de GPL voor het OP zal een leeftijdscorrectie worden
toegepast.Toepassing van de leeftijdscorrectieformule op de GPL van het OP
leidt, volgens het IOO rapport, tot een aanzienlijke beperking van de herverdeeleffecten
tussen scholen. Bij de beantwoording van paragraaf 3.1 zal nader worden ingegaan
op soortgelijke opmerkingen van de VVD-fractie over de invloed van de leeftijdscorrectie
op de beleidsruimte van scholen.Mede op grond van de hierna uitgewerkte argumentatie (beperking van de
herverdeeleffecten, met behoud van voldoende beleidsruimte) hebben ondergetekenden
in het wetsvoorstel de leeftijdscorrectie opgenomen als een vaste parameter
bij de bepaling van de GPL voor het OP. Met de organisaties is afgesproken
dat vijf jaar na invoering van de landelijke GPL er een evaluatie zal plaatsvinden
van de werking van de leeftijdscorrectie.De leden van de VVD-fractie vragen in navolging van de Besturenraad PCO
aan te geven in hoeverre de voorgestane normatieve incidentele looncomponent
(ILC) de feitelijke kosten voldoende weergeeft. Kan daarbij tevens de huidige
systematiek worden betrokken, zo vragen zij.Ondergetekenden merken op dat het IOO in het meermalen genoemde rapport
voor de raming van de incidentele looncomponent (ILC) scenario's heeft ontwikkeld.
In de memorie van toelichting wordt gerefereerd aan de afspraken die hierover
in juli 1994 zijn gemaakt met de organisaties in de CB en SCOW. Thans zijn
ondergetekenden in gesprek met de organisaties om op basis van de huidige
inzichten afspraken te maken met betrekking tot de benodigde omvang van de
post voor de incidentele loonontwikkeling. Het overleg over de post incidenteel
dient te leiden tot een akkoord met het veld dat voldoende soelaas biedt voor
de te verwachten feitelijke noodzakelijke uitgaven.De leden van de CDA-fractie vragen welke afspraken zijn gemaakt met betrekking
tot de ILC en de gevolgen hiervan voor de schoolpraktijk.Bestaat er een verschil in benadering tussen de memorie van toelichting
en de in SCOW en CB gemaakte afspraken wat de ILC betreft? Deze leden wijzen
ook op de ADV-opslag en vragen naar het totaal van de diverse opslagen, zowel
incidenteel als structureel. In hoeverre kunnen deze opslagen de achteruitgang
in de bekostiging door de invoering van de lump-sumsystematiek compenseren,
zo informeren deze leden. Zij hebben graag een zo compleet mogelijk antwoord.Ondergetekenden merken het volgende op.In het georganiseerd overleg is van hun zijde aangegeven dat de formulering
in de memorie van toelichting in de praktische uitwerking zal aansluiten bij
de afspraken die in juli van 1994 zijn gemaakt. Het totaal van de opslagen
ziet er met betrekking tot het schooljaar 1994–1995 als volgt uit– Frictie-opslag:0,8% in 1994–19951,2% 1995–1996 tot en met 1997–19981,9% vanaf 1998–1999– ADV-opslag:OP en Directie 5,26%OOP 4,11%– Schoolprofielbudget:tussen 2,1 % en 3,6%, afhankelijk van schoolsoort en scholengemeenschap. 3.1. School-GPL en landelijke GPLDe leden van de CDA-fractie vragen hoe moet worden omgegaan met het feit
dat in het meergenoemde IOO-rapport bij alle 13 voorbeeldscholen de GPL-vergoeding
systematisch wel de personeels-(lees: salaris-)opbouw van het zittend personeel
volgt, maar dat de absolute bedragen van de vergoeding meer dan enkele procenten
lager liggen. Zij merken op dat bij een personeelsbestand van ongeveer 200
mensen (al of niet FTE's) – welk aantal bij een brede scholengemeenschap
voor v.o. zeker geen uitzondering is –, dit een afwijking in de vergoeding
is van 1% (2 banen) en bij 6% gaat het om 12 banen. De hier aan het woord
zijnde leden willen bovenal voorkomen dat een procentuele benadering de absolute
gevolgen maskeert dan wel onderschat.Ondergetekenden merken op dat het IOO aan de hand van een opgave van de
reële personele vergoedingen van 13 scholen over de periode 1987–1993
is nagegaan in hoeverre de voorgestelde bekostigingssystematiek leidt tot
consistente resultaten. Uit deze analyse blijkt dat het resultaat van de GPL-berekening
per school over de onderzoeksperiode inderdaad, binnen zekere marges, leidt
tot een consistente ontwikkeling. Mede op grond van deze analyse kan worden
geconcludeerd dat de gekozen systematiek ook in de tijd houdbaar is. Dat er
hierbij sprake is van herverdeeleffecten is inherent aan de normatieve benaderingswijze.
Voor de 13 casus-scholen zijn de herverdeeleffecten als volgt: zes scholen
gaan erop achteruit, vijf scholen gaan erop vooruit en bij twee scholen is
er geen verschil (tabel 4.3, pagina 77 van het IOO-rapport). Omdat het onderzoek
is uitgevoerd over een periode dat het declaratiestelsel nog gold, kunnen
hieraan geen conclusies worden verbonden over de beleidsruimte die scholen
hebben om maatregelen te nemen om een achteruitgang in de bekostiging op te
vangen.Indien onder het stelsel van lump sum de personeelskosten normatief worden
vergoed, is er op het punt van de personeelskosten ruimte voor beleid van
de scholen. Dan loont het immers relatief goedkoop personeel aan te stellen
om de uitgaven te beperken. Hiermee is ook een mogelijkheid aan scholen gegeven
om de aanvankelijk hogere kosten in overeenstemming met de vergoeding te brengen.Overigens zijn ondergetekenden van mening dat een relatieve benadering
van herverdeeleffecten juist niet versluierend werkt. Een vergelijking
van de herverdeeleffecten met de totale omvang van de school geeft immers
informatie over de mogelijkheden van de school om een achteruitgang in de
bekostiging op te vangen. Juist een absolute benaderingswijze draagt het risico
in zich dat onduidelijk blijft in hoeverre de betreffende school in staat
is om deze herverdeeleffecten op te vangen.De CDA-fractie vraagt in zijn bijdrage om nadere informatie over de herverdeeleffecten
bij de overgang van de school-GPL naar de landelijke GPL. Daarbij wordt verwezen
naar de analyses van de CASO-meting over de eerste vijf maanden van het schooljaar
1994–95. Regelmatig worden in de loop van dit schooljaar de resultaten
en analyses van de CASO-meting besproken met vertegenwoordigers van de organisaties.Inderdaad is bij deze tussentijdse analyses, evenals dat in het IOO-rapport
het geval is, sprake van herverdeeleffecten, die in sommige gevallen groter
zijn dan 6%.In de eerste twee jaren van de school-GPL vindt vanzelfsprekend geen teruggang
plaats. Zoals in de memorie van toelichting is beschreven, zullen herverdeeleffecten
pas optreden bij de overgang van school-GPL naar landelijke GPL. De verevening
vindt als volgt plaats. In het derde jaar, het eerste jaar van de landelijke
GPL, is de achteruitgang maximaal 3%.Conform het wetsvoorstel zal er voor scholen die bij de overgang van school-GPL
naar landelijke GPL er meer dan 3% op achteruitgaan, namelijk nog een extra
overgangsjaar worden gehanteerd. Dit houdt in dat scholen die
er op achteruitgaan in dat jaar het meerdere van de achteruitgang (dus: boven
de 3%) gecompenseerd krijgen door aftopping van de scholen die erop vooruitgaan.Met de organisaties van personeel en besturen is overeengekomen dat in
de SCOW en CB nog gesproken zal worden over een nadere regeling voor de scholen
die er meer dan 6% op achteruitgaan bij de overgang van school-GPL naar landelijke
GPL. Ook voor deze groep scholen zal gelden, dat de ruimte voor compensatie
binnen de begroting gezocht zal worden – dus in principe door (tijdelijke)
aftopping van de scholen die erop vooruitgaan.De leden van de CDA-fractie vragen hoe de bezuiniging van de 10+ docenten
zich verhoudt tot de invoering van de lump sum. Van budgettaire neutraliteit
op schoolniveau is geen sprake meer. Welke problemen zijn te verwachten en
welke oplossingen stelt het kabinet voor?De zogenaamde 10-+ maatregel staat los van de invoering van lump sum.
Lump sum gaat op zichzelf gepaard met een budgettair neutrale invoering. Dat
de eerste stap van de door Tweede Kamer geaccordeerde bezuiniging van uiteindelijk
45 miljoen samenvalt met de invoering van de lump sum is puur toeval. Ook
zonder deze invoering zouden de scholen per 1-8-1996 te maken krijgen met
de uitwerking van de maatregel die in feite een korting op het formatiebudget
zou betekenen. Immers, zonder invoering van lump sum zou de bezuiniging gerealiseerd
zijn door het fre-gebruik van de schaal 10-+ docenten gefaseerd te verhogen.Na de invoering van de lump sum is er echter geen sprake meer van FRE's
en dient de korting vorm te worden gegeven door een aanpassing van het budget
van de school.In overleg met besturen- en personeelsorganisaties is geconstateerd dat
een macrobenadering van deze bezuiniging op schoolniveau tot een aanvaardbare
spreiding van de pijn leidt. Zij hebben dan ook hun voorkeur uitgesproken
voor een macro-benadering van deze taakstelling, omdat met natuurlijk verloop
de kans op gedwongen ontslagen tot een minimum wordt beperkt.De leden van de fractie van D66 vragen wat het wetsvoorstel betekent voor
schaal 10 docenten met HOS-uitzicht. Wat zullen de effecten voor de betrokken
scholen zijn, met name na de overgangstermijnen?Ondergetekenden antwoorden hierop dat het onderhavige wetsvoorstel voor
de individuele schaal 10-docenten met een zo genaamd HOS-uitzicht niets meer
of minder betekent dan voorheen van toepassing was. Voor zover en zolang zijn
functie aan de school blijft bestaan, houdt de betrokken persoon het recht
op het HOS-uitzicht.Voor de betrokken scholen zal, afhankelijk van de eventuele herverdeeleffecten
bij de overgang van de school- naar de landelijke GPL, het effect op de lange
termijn ook afhankelijk zijn van het eigen personeelsbeleid. Het budget dat
in de VO-begroting en meerjarenraming voor de personele bekostiging is opgenomen,
zal door de wijziging van de bekostigingssystematiek geen wijziging ondergaan.De leden van de fractie van D66 stellen enkele vragen naar de specifieke
positie van kleine scholen, vooral waar het betreft de aansluiting van de
personele bekostiging bij de werkelijke kosten. Wijken kleine scholen meer
af van de landelijke GPL dan grote scholen? Hoeveel meer, procentueel gezien?
Valt te verwachten dat na de overgangsperiode van twee, eventueel drie jaren
dit ook nog het geval zal zijn?Ondergetekenden zijn hiervoor in hoofdstuk 1 van deze nota al ingegaan
op de positie van de kleine scholen. Zij verwijzen daarnaar voor hun reactie
op de vragen van de fracties van SGP en GPV. De leden van de VVD-fractie vragen of de voorgenomen correctietabel, die
een beeld geeft van de leeftijd- en salarisopbouw, een tijdelijke is of een
permanente.De ondergetekenden antwoorden dat de vier1
te ontwerpen formules voor de leeftijdscorrectie in beginsel een vast onderdeel
zullen vormen bij de toedeling van schoolbudgetten. Binnen vijf jaar zal de
werking van de leeftijdscorrectie worden geëvalueerd.De leden van de VVD-fractie vragen waarom voor de vaststelling van de
bekostigingsparameters en de jaarlijkse correctietabel niet is gekozen voor
een algemene maatregel van bestuur met voorhangprocedure. Ook de leden van
de SGP-fractie en de GPV-fractie achten regeling van deze onderwerpen bij
algemene maatregel van bestuur passender.Ondergetekenden antwoorden hierop dat artikel 85, derde lid, was opgenomen
omdat de hoogte van de GPL en de leeftijdscorrectie aan verandering onderhevig
zijn (de correctietabel zal jaarlijks kunnen wijzigen, in verband met wijzigingen
in de gewogen gemiddelde leeftijd per schoolsoortcluster), dus geen zodanige
duurzaamheid hebben dat op alle punten vastlegging in de wet in formele zin
of in een algemene maatregel van bestuur te verkiezen zou zijn. Ook voor het
m.b.o. is sprake van vaststelling van de hoogte van de GPL bij ministeriële
regeling (een leeftijdscorrectie kent het m.b.o. niet). Regeling bij algemene
maatregel van bestuur zou ook een te krap tijdschema betekenen voor het vaststellen
van dergelijke wijzigingen.Wel zijn in de bijgevoegde nota van wijziging meer elementen van de GPL-systematiek
in de wet zelf opgenomen.Het oordeel omtrent de wenselijkheid van een voorhangprocedure laten de
ondergetekenden graag aan de Kamer zelf.De initiële verschillen tussen de normatieve landelijke GPL en de
feitelijke school-GPL blijven door de toepassing van de leeftijdscorrectietabel
bestaan, zo betogen de leden van de VVD-fractie, daarbij wijzend op het door
de Kamer ontvangen commentaar van de Besturenraad PCO. Deze leden vragen de
regering of het beleidsmatig reageren op school- c.q. bestuursniveau alleen
gestalte kan krijgen door beleidsmaatregelen die betrekking hebben op het
volume van de personeelsinzet. In geval van een bevestigend antwoord van de
regering, wordt dan nog voldoende financiële en beleidsmatige armslag
geboden bij de invoering van de lump-sum-bekostiging, waar de memorie van
toelichting op duidt?Naar aanleiding hiervan wordt het volgende opgemerkt.Zoals in het inleidende deel van hoofdstuk 3 in reactie op eerdere opmerkingen
van de VVD-fractie is aangegeven leidt toepassing van de leeftijdscorrectieformule
op de GPL van het OP volgens het IOO rapport tot een niet-leeftijdsspecifiek
benoemingsbeleid. Verandering van de gemiddelde leeftijd van het OP van een
school leidt immers tot een automatische aanpassing van de GPL. De keerzijde
is, dat hierdoor de beleidsruimte van scholen in zekere mate wordt beperkt:
benoeming van een jongere en goedkopere leerkracht leidt niet automatisch
tot een navenante besparing op de personeelsuitgaven. Tegelijk stelt het IOO
vast dat er tussen leerkrachten van dezelfde schoolcategorie en leeftijd ook
sprake is van aanzienlijke verschillen in beloning (IOO-rapport p. 30). Dit
betekent dat scholen niet uitsluitend hun toevlucht hoeven zoeken tot volume-maatregelen,
maar ook mogelijkheden hebben om gebruik te maken van beloningsdifferentiatie.De leden van de GPV-fractie menen dat uitgangspunten die bepalend zijn
voor het niveau van de personele vergoeding in de wet behoren te worden opgenomen,
naar analogie van de programma's van eisen van de exploitatiekosten. Soortgelijke
opmerkingen worden gemaakt door de leden van de CDA-fractie en
door de leden van de SGP-fractie. Subdelegatie moet zoveel mogelijk beperkt
blijven, zeker als het gaat om de belangrijkste artikelen van het wetsvoorstel
(38a, tweede lid; 84, eerste lid).De leden van de CDA-fractie vragen om een overzicht van de diverse uitvoeringsregelingen
inzake de bekostiging van het v.o.Ondergetekenden antwoorden dat het wetsvoorstel huns inziens nu juist
wel de belangrijkste structurele elementen van het personele bekostigingsstelsel
met name noemt, in de artikelen 84 en 85. Daarmee gaat dit wetsvoorstel bij
voorbeeld verder dan de voor het m.b.o. in de W.V.O. getroffen regeling.Wat de (sub)delegatie betreft wordt het volgende opgemerkt.Het wetsvoorstel kent op enkele plaatsen (sub)delegatie.Het gaat om de volgende bepalingen (afgezien van overgangs- en invoeringsrecht,
dat van tijdelijke aard is):artikel 32, achtste lid;artikel 38a, tweede en derde lid;artikel 53b, eerste lid;artikel 84, eerste juncto vierde lid;artikel 85, derde lid;artikel 85a, eerste lid.Artikel 32, achtste lid, behelst harmonisatie, ook wat de delegatie betreft,
met artikel 37a, zesde lid, betrekking hebbend op m.b.o. en v.a.v.o.Artikel 38a, tweede en derde lid, is in essentie ontleend aan de overeenkomstige
bepalingen van de WHW.Artikel 53b, eerste lid, sluit logisch aan bij de delegatie-opdracht in
artikel 38a, tweede lid.Artikel 84, eerste juncto vierde lid, houdt verband met de onmogelijkheid
om in de wet met enige duurzaamheid de formatieve parameters op te nemen.
Wel bevat het artikel de hoofdelementen van de formatieberekening.Artikel 85, derde lid, is opgenomen omdat de hoogte van de GPL en de leeftijdscorrectie
aan verandering onderhevig zijn, dus geen zodanige duurzaamheid hebben dat
vastlegging in de wet in formele zin te verkiezen zou zijn.Artikel 85a, eerste lid (zoals ingevoegd bij nota van wijziging), bevat
een grondslag voor het bij ministeriële regeling vaststellen van voorschriften
omtrent toekenning van een aanvullende personele vergoeding. Vanwege de relatie
met bijzondere ontwikkelingen in het onderwijs is dit flexibele instrument
onmisbaar.Al met al menen de ondergetekenden alleen (sub)delegatie te hebben voorgesteld
in gevallen waarin daaraan redelijkerwijs niet te ontkomen valt.Wat het gevraagde overzicht van uitvoeringsregelingen betreft:De volgende algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen
regarderen thans, voor zover hier van belang, de bekostiging van het voortgezet
onderwijs:Grondslag vergoeding in ministeriële regeling ex Formatiebesluit
scholen v.w.o.-a.v.o.-v.b.o.:– Regeling inzake fusie v.w.o.-a.v.o.-v.b.o.– Regeling Schoolprofielbudget v.w.o.-a.v.o.-v.b.o.– Regeling formatierekeneenheden culturele minderheidsgroepen en
anderstalige leerlingen– Regeling onderwijs eigen taal v.w.o.-a.v.o.-v.b.o.– Regeling visueel of auditief gehandicapte leerlingen v.o.– Regeling regionale samenwerkingsverbanden (v.)s.o.-v.o.– Compensatie rechtspositionele voorzieningen 1994/1995 BSMGrondslag vergoeding in beleidsregel ex artikel 89 WVO jo artikel XV van
de wet van 27 februari 1992 (Stb. 122)– Regeling vernieuwingstoeslag exploitatiekosten v.w.o., a.v.o.
en v.b.o. 1995 en aanvullende vergoedingen vernieuwingsprojecten v.b.o.– Regeling remedial teaching v.o.Bekostigingsbesluit W.V.O.Geen ministeriële regelingen of beleidsregels inhoudende de grondslag
voor de vergoeding. Het besluit bevat voorschriften betreffende de wijze van
vergoeding.De leden van de CDA-fractie vragen wat moet worden verstaan onder zogenoemde
Kaderbesluiten. Zij vragen ook naar de onderlinge relatie tussen Kaderbesluit,
het Formatiebesluit en het Besluit invoering lump-sum-bekostiging scholen
voor v.w.o.-a.v.o.-v.b.o. Zij willen weten in hoeverre het Kaderbesluit een
vervanging is van het Rechtspositiebesluit onderwijspersoneel en vragen zich
af waarom het Kaderbesluit als zodanig niet is toegelicht in de memorie van
toelichting.In antwoord op deze, met elkaar samenhangende, vragen merken de ondergetekenden
het volgende op. Kaderbesluiten rechtspositie vervangen de gedetailleerde
rechtspositieregeling voor het personeel werkzaam aan een onderwijsinstelling,
neergelegd in het Rechtspositiebesluit onderwijspersoneel (RPBO). Zij bevatten
rechtspositionele bepalingen binnen de kaders die de overheid vaststelt en
waaraan werkgevers en werknemers zich dienen te houden. Het inmiddels in werking
getreden Kaderbesluit rechtspositie HBO speelt daarbij een voortrekkersrol.
Het zijn de algemene maatregelen van bestuur die uitsluitend nog die arbeidsvoorwaarden
regelen, die krachtens de wet nog centraal zullen worden vastgesteld.Als zodanig worden zij niet in de toelichting op het wetsvoorstel toegelicht.Uitgangspunt is dat de vaststelling van de arbeidsvoorwaarden «decentraal,
tenzij» dient te geschieden. De uitwerking beperkt zich tot de hoofdzaken
van de arbeidsvoorwaarden. De overige arbeidsvoorwaarden zijn onderwerp van
overleg op decentraal niveau. De vaststelling ervan is een zaak van de (verenigingen
van) werkgevers en werknemers, resulterend in de totstandkoming van collectieve
arbeidsovereenkomsten op decentraal niveau. De regelingen in het Kaderbesluit
zijn regels voor het openbaar onderwijs en bekostigingsvoorwaarden voor de
bijzondere onderwijsinstellingen. Het Kaderbesluit rechtspositie VO, staat
als zelfstandig besluit naast het Formatiebesluit WVO en het Bekostigingsbesluit
WVO. Met het oog op de samenhang zijn deze laatste ontwerp-besluiten in de
advies- en overlegprocedure opgenomen in het door de vragenstellers aangeduide
(ontwerp-)besluit Invoering lump-sum-bekostiging v.w.o.-a.v.o.-v.b.o. Wel
is er in die zin verband tussen deze besluiten dat decentralisatie van arbeidsvoorwaarden,
zoals uitgewerkt in het Kaderbesluit rechtspositie VO pas op zinvolle wijze
kan worden gerealiseerd, indien lump-sum-bekostiging is ingevoerd. Lump-sum-bekostiging
brengt op haar beurt weer wijziging in de formatieregelingen met zich mee. 3.2. Materiële componentDe leden van de CDA-fractie zijn verbaasd over de manier waarop het kabinet
omgaat met de materiële component in de toekomstige lump-sum-bekostiging.Vooral bladzijde 10 van de memorie van toelichting behandelt deze materie
luchtigjes, zo menen zij. In dit verband brengen de hier aan het woord zijnde leden de voorgeschiedenis
van de Wet van 27 februari 1992 (Stb. 112) in herinnering.Hoe is een verantwoorde invoering van de lump-sum-bekostigingssystematiek
mogelijk als de materiële component evident onvoldoende is? Dreigt niet
een verschuiving naar de personele component? Het is nu reeds bekend dat scholen
de vervanging van hun informatica-apparatuur nauwelijks kunnen betalen. Welke
oplossing ziet de regering daarvoor? De leden van de CDA-fractie wijzen hierbij
ook op persbericht nr. 78 d.d. 20 mei 1994 van het ministerie van OCW en de
daarin vermelde, huns inziens onthullende bekostigingspercentages.Ook de leden van de fractie van D66 staan uitvoerig stil bij de exploitatievergoeding.Zij vragen wat wordt bedoeld met «kosten voor materiële exploitatie».
Zijn het dezelfde kosten waarvan het NEI in zijn meergenoemde rapport van
mei 1994 heeft vastgesteld dat de bekostiging ontoereikend was en dat slechts
70% van de werkelijk gemaakte kosten wordt vergoed?Dit probleem ware voor de invoering van de lump-sum uit de wereld te helpen.
Anders zal de lump-sum-financiering een «vertroebelend» effect
hebben, in die zin dat bij samenvoeging van personele middelen en exploitatiemiddelen
de oorzaak van eventuele tekorten veel minder gemakkelijk traceerbaar is.Waarom suggereert de regering dat een ontoereikende rijksvergoeding voor
exploitatie en mogelijke personele tekorten opgevangen zou kunnen worden door
het overschot in huisvestings- en inventarisvergoeding hiervoor aan te wenden?
Past dat wel bij het uitgangspunt van een reële bekostiging van de personeelskosten?
Zijn er aanwijzingen dat de huisvestings- en inventarisvergoedingen zo royaal
zijn dat er naast de vereiste reserveringen nog een overschot is? De leden
van de fractie van D66 veronderstelden dat dergelijke reserveringen op zichzelf
al problematisch genoeg zijn, zeker indien vrij snel na invoering van de lump
sum de inventaris moet worden vernieuwd. Zal niet eerder de omgekeerde neiging
bestaan, namelijk om exploitatietekorten op te vangen met het beperken van
de personele uitgaven, zo vragen zij, waarbij zij verwijzen naar het Onderwijsverslag
over 1993 waaruit blijkt dat in het m.b.o. op lesuren bleek te zijn bespaard.
Geven de ervaringen met de lump-sum-financiering in het m.b.o. aanleiding
voor de suggestie van de regering? Dergelijke suggesties mogen niet lichtvaardig
worden gedaan. Daarom verzoeken deze leden de regering, een feitelijke onderbouwing
te geven van de stelling bij artikel I, onderdeel O, van het wetsvoorstel,
dat het mogelijk moet zijn voor de scholen om «een overschot van de
huisvesting- en inventarisvergoeding in te zetten voor personeel en exploitatie».De ondergetekenden antwoorden dat zoals in de algemene inleiding is aangegeven,
dit wetsvoorstel de invoering betreft van een normatieve personele bekostigingssystematiek,
naast de reeds bestaande normatieve materiële bekostigingssystematiek.
Daarbij is, mede door het samengaan met decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden,
sprake van een verdere verruiming van de bestedingsruimte van rijkswege. Zoals
in de inleiding reeds is aangegeven, zijn het vervallen van de voorwaardelijke
beperking van 15% voor verzilvering en het vervallen van de beperking ten
aanzien van de exploitatievergoeding de belangrijkste wijzigingen waarbij
sprake is van verruiming van de mogelijkheid om incidenteel dan wel structureel
meer (d.w.z. in verhouding tot de bekostigingsnormen) middelen voor materiële
dan wel personele doeleinden te besteden. Evenals voorgaande toelichting is
de passage in de memorie van toelichting bij artikel I, onderdeel 0 (artikel
89 van de W.V.O.) waarop het CDA kennelijk doelt, en die door D66 wordt geciteerd,
slechts bedoeld ter adstructie van de systematiek. Zoals het CDA terecht aangeeft, is bij de invoering van BSM uitvoerig
gediscussieerd over het advies van de commissie-Kolthof I. Deze discussie
heeft er onder meer in geresulteerd dat een evaluatiebepaling is opgenomen
(Artikel XIX). Het NEI-rapport van juni 1994 (waaraan wordt gerefereerd in
de geciteerde vergoedingspercentages uit het persbericht nr. 78 van het toenmalige
Ministerie van OenW) en andere signalen worden wel degelijk serieus genomen
en zullen worden betrokken bij de afgesproken evaluatie, die in 1996 zal worden
afgerond.Van enige luchtigheid over de werking van lump sum is dan ook geen sprake.Integendeel: juist om tot een afgewogen oordeel te komen over het niveau
en de inrichting van de materiële bekostiging is een zorgvuldige evaluatie
van groot belang. Het is anderzijds niet zo dat aanvaarding van het onderhavige
wetsvoorstel het risico van verschuiving van de uitgaven van personeel naar
materieel sterk zal doen toenemen. Zoals in de algemene inleiding is aangegeven
bestaat een dergelijke beleidsvrijheid in beginsel ook al onder FBS.Ondergetekenden zijn overigens van mening dat de omgekeerde mogelijkheid,
dat er verhoudingsgewijs meer wordt uitgegeven aan personele vergoedingen,
ten koste van het onderhoud van het gebouw of de vervanging van inventaris,
evenzeer bestaat. Deze mogelijkheid is inherent aan de beleidsruimte van scholen.
Om scholen in staat te stellen tot een evenwichtige afweging te komen wordt
hieraan in het voorlichtingstraject gericht aandacht besteed, onder meer door
de aanbieding van een instrument voor schoolorganisatiediagnose, de «schoolmanagement-audit»
(SMA), in het najaar van 1995.Daarnaast zal het departement met de geëigende middelen toezicht
blijven houden op relevante ontwikkelingen in het onderwijs, waaronder de
financiële, personele en organisatorische elementen die samenhangen met
de invoering van lump sum.De leden van de VVD-fractie vragen naar de ervaringen tot nu toe in de
overige lump-sum-sectoren waar het gaat om de mate waarin scholen feitelijk
in staat worden geacht te schuiven tussen personele en materiële middelen
binnen een totale lump sum. Daarbij is ook van belang de mate van kostendekkendheid
van de exploitatievergoeding voor het v.o., onder meer blijkend uit het al
vaker genoemde NEI-rapport van mei 1994. Acht de regering het overigens acceptabel
indien een discrepantie zou optreden tussen feitelijke kosten en genormeerde
vergoedingen in de personele en materiële sfeer? Waar ligt voor de regering
de grens? En in hoeverre acht de regering het acceptabel dat scholen eventueel
via andersoortige financiering, bij voorbeeld vrijwillige ouderbijdragen,
trachten de tekorten aan te vullen?Ondergetekenden antwoorden dat het ontstaan van discrepantie tussen normatieve
toekenningen en de feitelijke kosten c.q. bestedingen van scholen inherent
is aan een lump-sum-stelsel. Een normatieve berekening op basis van de afgesproken
bekostigingsparameters – hoezeer deze ook rekening houden met verschillen
tussen schoolsoorten, personeelscategorieën – brengt onvermijdelijk
met zich mee dat niet alle toekenningen nauwkeurig aansluiten bij het niveau
voor de betreffende kostensoort van elke individuele school. Tegelijk is het
juist de mogelijkheid om bij de bestedingen af te wijken van de berekeningsnormen,
die scholen in staat stelt om een financieel beleid te voeren dat past bij
het schoolbeleid en het daarmee samenhangende kostenpatroon.Dit neemt niet weg dat vanuit de zorg van het Rijk voor handhaving van
de onderwijskwaliteit, de verhouding tussen feitelijke uitgaven en de genormeerde
vergoedingen met behulp van de geëigende instrumenten (beleidsmonitoring,
Inspectie van het Onderwijs, periodieke externe evaluatie en onderzoek) nauwlettend
in de gaten gehouden zal worden. Dat scholen in hun financiële beleid
creatief zijn door reductie van energielasten, onderhoudskosten
en -beheer, door verhuur van overtollige m2's, contractactiviteiten,
en door differentiatie in de afschrijving van inventaris etc. achten ondergetekenden
een goede zaak. Echter het aanvullen van structurele tekorten via vrijwillige
ouderbijdragen vinden ondergetekenden ongewenst.Van het uitgangspunt van budgettaire neutraliteit bij invoering van de
lump-sum-bekostiging zal volgens de leden van de D66-fractie in bepaalde omstandigheden
afgeweken moeten worden. De financiële gevolgen zijn immers op dit moment
nog maar in beperkte mate te overzien; de uitvoeringsregels ontbreken nog.
Verder zal nog een evaluatie plaatsvinden van het BSM.De hier aan het woord zijnde leden willen niet op voorhand uitsluiten
dat een en ander zou moeten leiden tot een aanpassing van het budget. Het
komt hen dan ook merkwaardig voor als die evaluatie op voorhand wordt belast
met een onwrikbaar uitgangspunt.Soortgelijke vragen worden gesteld door de leden van de fractie van de
RPF.Ondergetekenden willen voor de beantwoording van deze vragen en opmerkingen
verwijzen naar de eerdere beantwoording in deze zelfde paragraaf van opmerkingen
van de CDA-fractie over de materiële bekostiging. Op de vraag van de
leden van de fractie van de RPF inzake structurele compensatie van de scholen
voor de verzwaring van de bestuurs- en beheerslast wordt in paragraaf 3.3
nader ingegaan.De leden van de GPV-fractie achten het belangrijk dat de bekostiging een
voldoende niveau heeft. Een kostendekkende vergoeding van onvermijdbare kosten
is een conditio sine qua non voor het naar behoren uitvoeren van de onderwijstaken.
Lump sum zou afwijkingen met zich kunnen brengen die funest kunnen zijn voor
het bekostigingsniveau, indien de vergoeding niet goed is afgestemd op individuele
situaties. Duidelijkheid omtrent het uitgangspunt van normatief onderbouwde
onvermijdelijke kosten leidend tot een kostendekkende vergoeding is voor deze
leden dan ook van wezenlijk belang. Een dergelijk uitgangspunt dient bij voorkeur
tot uitdrukking te komen in een wettelijke bepaling, mede nu naar hun indruk
het bekostigingsniveau voor exploitatie niet aan de eerder genoemde norm voldoet.
Zij wijzen op het meermaals genoemde NEI-rapport terzake.Ondergetekenden verwijzen voor hun antwoord naar de reactie die zij hiervoor
in hoofdstuk 2 (Uitgangspunten en randvoorwaarden lump-sum-bekostiging) op
soortgelijke vragen van de fractie van het CDA hebben gegeven en waarin zij
aangaven dat invoering van lump sum in het v.o niet los kan worden gezien
van de normatieve toedeling van de formatie, zoals deze geldt sinds de linearisering
van de formatieformules in 1993. Zij gaven daarbij voorts aan dat bij de invoering
van het FBS in augustus 1992 is uitgegaan van de toen geldende, historisch
gegroeide, formatietoedeling.Met de linearisering van het FBS in 1993 heeft een vereenvoudiging van
de formatieformules plaatsgevonden. Daarbij is gezocht naar de beste «fit»,
in die zin dat de vereenvoudigde formule (bestaande uit een vaste voet + ratio
x aantal leerlingen) per schoolsoort zo goed mogelijk aansloot bij de gemiddelde
verdeling van de formatie naar schoolgrootte. Behoudens een technische aanpassing,
brengt de invoering van lump sum geen wijzigingen in deze formatieformules
met zich mee.In het wetsvoorstel wordt toegelicht op welke wijze bij de berekening
van de GPL rekening wordt gehouden met verschillen in het niveau van personele
vergoedingen tussen personeels- en schoolcategorieën. Gevoegd bij de
uitgangspunten voor de formatieberekening is sprake van een bekostigingsstelsel
dat rekening houdt met verschillen tussen scholen naar omvang,
samenstelling naar schoolsoort, salarisniveau van de schoolcategorie, en met
relatieve gemiddelde leeftijd van het OP.Verder overwogen zij dat het juist de vergroting van de inrichtingsvrijheid
en de bestedingsvrijheid van scholen – in combinatie met een voorbereidingsperiode
en overgangsmaatregelen – is die hun het vertrouwen geeft dat een budgettair
neutrale invoering van lump-sum-bekostiging hanteerbaar is voor de scholen.De combinatie van inrichtingsvrijheid en bestedingsvrijheid, maakt dat
er verstandig aan wordt gedaan, de normatieve onderbouwing te beperken tot
een aantal globale parameters, zoals die ook in praktische zin ten grondslag
liggen aan de voorgestelde bekostigingssystematiek. HuisvestingDe leden van de VVD en de RPF-fractie wijzen erop dat de voorgenomen decentralisatie
van de huisvesting van het p.o. en v.o. naar de gemeenten ertoe leidt dat
dit deel van het budget derhalve niet betrokken worden in de lump-sum-financiering.De leden van de RPF-fractie vragen zich af waarom huisvesting niet wordt
opgenomen in de lump-sum-bekostiging. Overdracht van huisvestingsbevoegdheden
aan de gemeenten verhoudt zich huns inziens niet tot het streven om scholen
meer autonomie en vrijheid te geven. Bovendien wijzen deze leden op de ongewenste
verstrengeling van belangen bij de gemeenten zelf. Graag verwijzen zij naar
het NEI-rapport «Decentralisatie huisvesting primair en voortgezet onderwijs»
van juni 1993, waarin een alternatief wordt gepresenteerd waarbij het eigendom
van schoolgebouwen wordt overgedragen aan schoolbesturen. Met een vergoeding
voor de huisvestingskosten betalen de schoolbesturen de huisvestingskosten
en een afkoopsom voor de gebouwen.Volgens de leden van de RPF-fractie verdient dit alternatief in het kader
van dit wetsvoorstel nadere bestudering.Ondergetekenden merken naar aanleiding van deze vragen op, niet vooruit
te willen lopen op het bedoelde, thans in voorbereiding zijnde wetsvoorstel
dat op deze decentralisatie betrekking heeft. Over dat wetsvoorstel komt de
Kamer nog uitgebreid te spreken, in een afzonderlijk traject.Ondergetekenden stellen daarom voor, dat wetsvoorstel af te wachten en
daarop niet te preluderen. Het is dan ook nog te vroeg om nu al te concluderen
dat in de toekomst sprake zal zijn van een «ongewenste verstrengeling
van belangen» (bij gemeentebesturen) dan wel van een inperking van de
vrijheid van bijzondere scholen, zoals de hier aan het woord zijnde leden
menen. OverschrijdingsregelingDe leden van de PvdA-fractie zijn met de VNG van mening, dat de in het
wetsvoorstel neergelegd aanpassing van de overschrijdingsregeling niet spoort
met de discussie die in het Parlement is gevoerd bij de herziening van het
bekostigingsstelsel in 1991 en met de afspraken in het Schevenings Beraad.
Zij zijn benieuwd naar de motivering van de regering.De leden van de VVD-fractie zijn vooralsnog niet overtuigd van de noodzaak
tot bestendiging van de vigerende overschrijdingsregeling. Ook zij verwijzen
naar het Regeerakkoord, dat gewaagt van materiële financiële gelijkstelling
ter vervanging van het automatisme van de overschrijdingsregeling.Ook de leden van de fractie van D66 vragen hoe het wetsvoorstel op het
punt van de overschrijdingsregeling valt te rijmen met het Regeerakkoord.
Zij vragen of zij ervan uit kunnen gaan dat het nu voorliggende wetsvoorstel
straks overeenkomstig het Regeerakkoord zal worden aangepast.Ondergetekenden antwoorden als volgt.De Gezamenlijke Uitspraken van het Schevenings Beraad van 22 maart 1994
gewagen van een nieuwe vormgeving van de grondwettelijke waarborg van bekostiging
van openbaar en bijzonder onderwijs naar gelijke maatstaf (zie paragraaf 6.2.6.1).
Het Regeerakkoord vermeldt (hoofdstuk 8, onder a) dat het automatisme van
de overschrijdingsregeling «wordt vervangen door een regeling die materiële
financiële gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs realiseert».
Ter uitwerking van deze afspraak is een afzonderlijk wetgevingstraject gestart.
Op dit moment is nog geen wetsvoorstel in de openbaarheid gebracht dat dit
onderwerp regelt, zodat het nu voorliggende wetsvoorstel nog het huidige overschrijdingssysteem
tot vertrekpunt moet hebben en geen voorschot mag nemen op de separate, nog
komende wetgeving. Het overschrijdingswetsvoorstel zal onder meer de W.V.O.
moeten aanpassen zoals deze na inwerkingtreding van het voorliggende lump-sum-wetsvoorstel
zal luiden. 3.3. Administratieve lasten en budgettaire risico's lump-sum-bekostigingDe leden van de PvdA-fractie informeren wat de efficiencywinst van het
afschaffen van het personele declaratiestelsel betreft naar de termijn waaraan
de regering daarbij denkt en naar de omvang van die winst.Ondergetekenden antwoorden dat de invoering van lump sum in het v.o. in
algemene zin leidt tot globalisering van de bekostigingssystematiek en in
die zin tot vermindering van de beleids- en uitvoeringslast. Anderzijds zal,
juist onder lump sum, het belang van een goede beleidsmonitoring niet moeten
worden onderschat. Bij de beantwoording van opmerkingen over de normatieve
onderbouwing zijn ondergetekenden hier al eerder op ingegaan.Bovendien zal het ook in de toekomst nodig blijken om door middel van
aanvullende vergoedingen rekening te houden met verschillen tussen scholen.Conclusies over de omvang van de vermindering van de beleids- en uitvoeringslast
als gevolg van invoering van lump sum in het v.o. kunnen niet los gezien worden
van de algemene taakstelling die geldt voor het departement van OCW. Met het
oog hierop wordt ernaar gestreefd om op korte termijn een samenhangend beeld
te krijgen van de invulling van die taakstelling zowel voor het departement
in het algemeen als voor afzonderlijke sectoren en beleidsterreinen.De leden van de CDA-fractie willen graag geïnformeerd worden over
de verwerking van de uitkomsten van het vervolgonderzoek naar de kosten van
ABB in het onderhavige wetsvoorstel. Zijn die uitkomsten wel op tijd gereed?
Hoe worden eventuele budgettaire gevolgen van het vervolgonderzoek in het
wetsvoorstel verwerkt, zo vragen zij.De uitkomsten van het onderzoek naar de kosten van administratie, beheer
en bestuur kunnen worden verwerkt in de ministeriële regeling (ex artikel
XV van de Wet van 27 februari 1992, Stb. 112) waarin jaarlijks de vergoedingsbedragen
voor de exploitatie worden vastgesteld. Dit vergt geen wetswijziging.Zoals de Kamer is meegedeeld bij de behandeling van de begroting van OCW
voor 1995, zal dit onderzoek medio 1995 worden afgerond.De leden van de VVD-fractie vragen, aan de hand van concrete voorbeelden
te onderbouwen in welke omstandigheden en in welke mate een eventuele toename
van beleidskosten naar verwachting zal plaatsvinden en voldoende gecompenseerd
kan worden door een afname in beheerslasten. Het onderzoek naar ABB-kosten is uitbesteed aan het bureau VB-accountants.
Dit bureau zal moeten onderzoeken in hoeverre de toename in beleidskosten
voldoende wordt gecompenseerd door een afname in beheerslasten. Medio 1995
wordt de Kamer over de resultaten van het onderzoek geïnformeerd.Het lijkt de leden van de fractie van D66, evenals Raad van State, Onderwijsraad
en een aantal belanghebbende organisaties, aannemelijk dat zeker in de beginfase
de beleidskosten voor ABB zullen stijgen, mede gelet op andere maatregelen,
zoals budgettering van wachtgelden. Van de scholen zal meer eigen inbreng
en beleid worden gevraagd. Dat zal deels door middel van een kosteloze cultuuromslag
bij de schoolbesturen gerealiseerd moeten worden, maar daarnaast volgens deze
leden ook door een meer nauwkeurige en intensievere planning en door beter
beheerde administratiesystemen.Indien uit de toegezegde evaluatie blijkt dat de kosten voor ABB wel degelijk
zijn toegenomen, zou een discussie over de hoogte van de vergoedingen naar
de mening van de leden van de D66-fractie mogelijk moeten zijn. Voorts vragen
zij zich af of omgekeerd de voorgestelde lump-sumfinanciering en de decentralisatie
van de rechtspositieregelingen niet uiteindelijk zullen leiden tot een forse
afname van de bestuurslast op rijksniveau en zo ja, tot welke besparingen
dat zal leiden.De leden van de SGP-fractie zouden het onbehoorlijk vinden indien de lump
sum wordt ingevoerd zonder een oplossing voor de al jaren voortdurende discussie
over de kosten van ABB. Zij betrekken hierbij tevens de herhaaldelijk vastgestelde
ontoereikendheid van de materiële bekostiging.Waarom is trouwens, zo vragen zij, de definitieve regeling voor BSM gepland
voor 1 januari 1997 in plaats van 1996?Voorts vragen de leden van de fractie van de RPF naar structurele compensatie
van de scholen voor de verzwaring van de bestuurs- en beheerslast.Ondergetekenden wijzen op het streven naar vermindering van het aantal
(en de mate van detaillering van) voorschriften van rijkswege en naar het
feit dat invoering van lump sum geen onvoorziene en volstrekt nieuwe ontwikkeling
is, maar een logisch vervolg op de invoering van FBS en BSM.Het «ABB-onderzoek» zal zich richten op de extra inspanning
die scholen zich – structureel – moeten getroosten voor een goede
invoering van lump sum.Ondergetekenden hopen dit onderzoek medio 1995 af te ronden.Los van het onderwerp van deze paragraaf moet worden gesteld dat er ten
aanzien van de materiële bekostiging sprake is van overgangswetgeving.
Bij de publikatie in het Staatsblad van 27 februari 1992 is vastgelegd dat
de Kamer voor 1 mei 1997 een verslag zal ontvangen bevattende een evaluatie
van de materiële bekostigingssystematiek. Een dergelijke termijn, dat
wil zeggen vier jaar na de invoering per 1 januari 1993, is niet ongebruikelijk.De leden van de SGP-fractie wijzen op de met vergroting van de beleidsvrijheid
gepaard gaande kosten van ABB. De laatste jaren zijn administratieve verplichtingen
toegevoegd, onder meer in verband met het Vervangingsfonds. Zij vragen of
dit uitgavenverschuivend effect wordt meegenomen in de aangekondigde onderzoeken
met betrekking tot de kosten van ABB en of daar voor de plenaire behandeling
van dit wetsvoorstel duidelijkheid overkomt. Deze leden vinden de argumentatie
van de regering niet overtuigend. Bij het uitgangspunt van budgettaire neutraliteit
moet de eerder al gememoreerde taakverschuiving van het ministerie
naar de scholen in aanmerking worden genomen, hetgeen ook een budgetverschuiving
met zich dient te brengen, zo merken deze leden op.Ondergetekenden merken naar aanleiding van deze vragen het volgende op.Bij invoering van het FBS zijn reeds substantiële stappen gemaakt
in de richting van een grotere beleidsvrijheid. De overgang naar lump sum
voor personeel is in vergelijking daarmee een beperkte stap. Het is daarom
van belang dat het onderzoek gericht wordt op scholen die al een goed gebruik
maken van FBS beleidsmogelijkheden om de verschillen t.o.v. de lump sum te
kunnen meten. Voorts gaat het om het meten van de structurele verschillen
en niet de tijdelijke invoeringskosten.Er zijn al enige ontwikkelingen en maatregelen in gang gezet die een vereenvoudiging
in de beheersmatige sfeer tot gevolg hebben gehad. Zoals aangegeven bij de
beantwoording van opmerkingen van de VVD-fractie zal invoering van lump sum
en decentralisatie rechtspositie in algemene zin leiden tot een vermindering
van de bestuurslast op rijksniveau. Op dit moment wordt, in samenhang met
de reeds afgesproken taakstelling ter reductie van de apparaatskosten, nagegaan
welke consequenties hieraan verbonden worden.Bij eerdere opmerkingen van onder meer de fracties van de PvdA en de VVD
is al aangegeven dat ook ondergetekenden verwachten dat de beleidslast voor
het departement zal afnemen als gevolg van de invoering van lump sum en de
decentralisatie van de rechtspositieregeling vwo-avo-vbo. De precieze consequenties
zullen op korte termijn in samenhang met de taakstelling van het departement
worden bekeken.De leden van de SGP-fractie en van de GPV-fractie hebben twijfel geuit
ten aanzien van de in de memorie van toelichting verwoorde verwachting dat
het vervallen van de mogelijkheid van een aanvullende vergoeding (artikel
89) in verband met bijzondere omstandigheden in de staat van huisvesting kan
worden opgevangen door de grotere beleidsvrijheid van de scholen. Zijn, zo
vragen zij zich af, de scholen alleen nog maar bezig de eindjes aan elkaar
te knopen?Ondergetekenden merken hierover op dat goed uit elkaar moeten worden gehouden
de reguliere vergoeding en de aanvullende vergoeding. De aanvullende vergoeding,
of deze nu de formatie of de exploitatie betreft, dient te worden verstrekt
in verband met extra activiteiten. De aanvullende vergoeding in verband met
de staat van huisvesting strookt daar niet mee.Mede gelet op de ruimere bestedingsmogelijkheden waarin wordt voorzien,
hebben ondergetekenden de mening dat thans dit deel van artikel 89 kan vervallen.De leden van de SGP-fractie vragen of bij de invoering van de lump-sum-bekostiging
geen overgangsregeling dient te worden getroffen voor de zo genaamde transitorische
kosten.Op grond van artikel IX van het wetsvoorstel zal een overgangsregeling
kunnen worden getroffen voor dergelijke kosten.De leden van de SGP-fractie vragen zich voorts af of de positie van scholen
die er meer dan 6% op achteruitgaan wel met voldoende rechtszekerheid is omgeven.
Is de verplichting tot nader overleg niet te mager? Is er overigens een knelpuntenbudget
beschikbaar?De ondergetekenden verwijzen voor hun antwoord op deze vragen naar paragraaf
1.1 van deze nota. De leden van de SGP-fractie vinden het van belang het uitgangspunt van
normatief onderbouwde, onvermijdbare kosten en kostendekkendheid van de vergoeding
vast te leggen in de wet. Zij vragen de reactie van de regering daarop.Ondergetekenden verwijzen hiervoor naar hun antwoord op vragen van de
CDA-fractie in hoofdstuk 2 van deze nota.Dezelfde leden achten een regelmatige evaluatie wenselijk. Hoe gaat de
regering hier invulling aan geven?Ondergetekenden gaan op het vraagstuk van de evaluatie in bij hoofdstuk
7 (Financiële gevolgen). Zij verwijzen daar kortheidshalve naar.Tenslotte vinden de leden van de SGP-fractie dat de vergoedingen in beginsel
jaarlijks aangepast dienen te worden aan de prijsstijgingen.Ondergetekenden merken daarover het volgende op.Zoals bekend vindt er, bij een gelijkblijvend leerlingenaantal, een aanpassing
plaats van het niveau van de personele vergoedingen. Deze aanpassing (die
kan worden opgevat als een prijsindexering), heeft in het verleden geleid
tot een regelmatige stijging van het v.o.-budget, en zal ook plaatsvinden
na invoering van lump sum in het v.o.De prijsindexering bestaat uit twee componenten: de gemiddelde personeelslast
(GPL) wordt aangepast voor incidenteel (ILC) en voor algemene salarismaatregelen
(ASM). De post ILC wordt jaarlijks verstrekt en bestaat onder meer uit een
vergoeding van de autonome kostenontwikkeling die samenhangt met de leeftijdsontwikkeling
van het personeel. Zoals in de memorie van toelichting is opgenomen, worden
over de hoogte van deze component in de SCOW en de CB nog afspraken gemaakt.
De post ILC wordt neergelegd in een ministeriële regeling.Voor de post ASM ligt de periodiciteit van de aanpassing wat minder eenvoudig.
Algemene salarismaatregelen, die altijd een normatief karakter hebben, kunnen
namelijk op verschillende momenten worden getroffen. Soms zelfs achteraf,
met terugwerkende kracht. Er hoeft dan ook geen vast ritme te zijn: soms treden
wijzigingen vaker per jaar op, soms minder dan jaarlijks.Het ligt in de bedoeling om steeds als er wijzigingen van de regelgeving
op het terrein van de arbeidsvoorwaarden plaatsvinden, de GPL aan te passen.De leden van de GPV-fractie zijn niet blind voor budgettaire problemen
van de overheid, maar stellen wel dat als men weet heeft van tekorten bij
de scholen, men extra voorzichtig moet zijn met regelgeving die deze problemen
zou kunnen versluieren of ongewenste gevolgen kan hebben.In het verlengde van de bovenstaande vragen over de budgettaire neutraliteit
vragen de leden van de GPV-fractie of de regering niet bang is dat de lump-sum-bekostiging
ten koste zal gaan van de positie van de leraar. In hoeverre kan in dit verband
nog worden volgehouden dat als gevolg van de voorstellen de beleidsvrijheid
van instellingen zal toenemen?Uitgangspunt is de budgettaire neutraliteit bij de overgang naar de lump-sum-bekostiging.
Daarnaast is voorzien in een ruime overgangsperiode, zoals door de Commissie
voor de toetsing van wetgevingsprojecten in haar advies «Verantwoordelijkheid
voor onderwijs» van juli 1989 is gevraagd. Ten slotte wordt verwezen
naar de leeftijdscorrectie op de landelijke GPL. Tegen deze achtergrond zien
ondergetekenden geen aanleiding voor de vrees van de leden van de GPV-fractie
dat de positie van de leraren wordt aangetast.In reactie op de vraag naar een vergroting van de beleidsruimte van scholen
verwijzen de ondergetekenden naar hun antwoorden op vergelijkbare vragen in
de voorafgaande paragrafen van deze nota.De leden van de GPV-fractie vinden een verhoging van de ouderbijdrage
in dit verband een slechte zaak. De overheid dient immers zorg te dragen voor een adequate bekostiging. Daartoe worden ook belastingen betaald.
Het gaat niet aan dat burgers via omwegen nogmaals dienen bij te dragen, zo
menen deze leden.Ondergetekenden verwijzen voor hun visie hierop naar de reactie in het
voorafgaande op soortgelijke vragen van de CDA-fractie (hoofdstuk 2) en van
de fractie van de VVD (paragraaf 3.2). 4. Decentralisatie van regelgeving op arbeidsvoorwaardelijk
terrein 4.1. InleidingDe leden van de fractie van de VVD onderschrijven het door de regering
gehanteerde uitgangspunt «decentraal, tenzij», met dien verstande
dat een terughoudend gebruik zal moeten worden gemaakt van het centraal voorbehoud
op met name de terreinen functiewaardering en salarisschalen. Zal de regering
overgaan tot een verdere deregulering indien de decentrale regelingen goed
blijken te werken?Hiermee strijdig is de redactionele aanpassing van artikel 38a, tweede
lid.De hier geregelde verplichte delegatie geeft aan dat de desbetreffende
regels er blijvend zullen zijn. Waarom is deze andere redactie gekozen, en
is de regering bereid deze formulering te heroverwegen en in de zin van de
wetsvoorstellen 23 218 en 23 946 aan te passen, zo vragen deze leden.Naar aanleiding van vragen van de VVD-fractie merken de ondergetekenden
het volgende op.De voorgestelde redactie in artikel 38a, tweede lid, WVO is door de ondergetekenden
nadrukkelijk gekozen omdat in de VO-sector de «doordecentralisatie arbeidsvoorwaardenoverleg»,
anders dan mogelijk in de HO en BVE-sector, niet aan de orde is. Eerst zal
ervaring moeten worden opgedaan met de thans voorgestelde decentralisatie.
Ondergetekenden verwijzen daarbij tevens naar de gezamenlijke richtinggevende
uitspraken van het Schevenings Beraad. Alle partijen kwamen daar tot de conclusie
dat het, gezien de algemene verantwoordelijkheid van de Minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen voor een adequate kwantitatieve en kwalitatieve personeelsvoorziening
en voor een adequaat voorzieningenniveau in het onderwijs, niet in het belang
van het onderwijs zou zijn als er onder de huidige omstandigheden zou worden
overgegaan tot het doordecentraliseren van de verantwoordelijkheid voor de
arbeidsvoorwaardenvorming op het terrein van de protocolonderwerpen. Voor
heroverweging van de redactie bestaat dan ook geen aanleiding.Dezelfde leden hebben reeds eerder stilgestaan bij de betekenis van leeftijd
als correctiefactor voor het onderwijzend personeel. Mede in acht nemende
de decentralisatie van regelgeving op het arbeidsvoorwaardelijke terrein vragen
deze leden zich af in hoeverre een permanente leeftijdcorrectiefactor het
gewenste streven naar functiedifferentiatie, prestatiebeloning en andere vormen
van flexibilisering van de beloningsstructuur kan doorkruisen.De leeftijdscorrectie voor het onderwijzend personeel zal, naar de mening
van ondergetekenden, de ontwikkelingen van functiedifferentiatie, prestatiebeloning
en andere vormen van flexibilisering van de beloningsstructuur die in het
kader van de decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden tot ontwikkeling zullen
worden gebracht, niet doorkruisen. De correctie voorziet erin dat bij de vaststelling
van de gemiddelde personeelslast rekening wordt gehouden met de leeftijdsopbouw
van het aanwezige personeel. De leden van de fractie van D66 vragen de regering een verheldering te
geven van de wijze waarop het groeimodel voor de decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden
en het functiewaarderingssysteem gestalte zal krijgen.Zij vragen de regering aan te geven welke taken bij de rijksoverheid blijven
liggen. Ook de leden van de fracties van PvdA en CDA stellen vragen over dit
onderwerp. Zie daarvoor paragraaf 4.2.De SGP-fractie constateert dat het bevoegd gezag zorg zal moeten dragen
voor de regeling van de rechtspositie van het personeel voor zover dat niet
bij een vakorganisatie is aangesloten die partner is bij een CAO-overeenkomst
en dat het een goede zaak is dat op schoolniveau wordt vastgesteld op welke
wijze het overleg wordt gevoerd en met welke organisaties. De constatering
is op zichzelf juist, maar ondergetekenden proeven hierin toch een mogelijk
misverstand en hechten er daarom aan dit punt te verduidelijken: het bevoegd
gezag zal volgens de systematiek van de wet een overlegprotocol moeten sluiten
met de daarvoor in aanmerking komende vakorganisaties en vervolgens met deze
een CAO moeten sluiten, die dan geldt voor al het personeel werkzaam bij de
betrokken instellingen. In het overlegprotocol kan worden afgesproken met
welke vakorganisaties de onderhandelingen worden gevoerd. 4.2. Uitgangspunten rechtspositieregelingDe leden van de PvdA-fractie merken op dat onder verwijzing naar hun inbreng
op wetsvoorstel 23 946 (decentralisatie rechtspositieregelingen sector
beroepsonderwijs) ook in dit wetsvoorstel een mist hangt over functiewaardering
die hun niet bevalt. In deze inbreng van de PvdA-fractie op wetsvoorstel 23 946
hebben deze leden kanttekeningen geplaatst bij de relatie die ondergetekenden
hebben gelegd tussen functiewaardering en het te hanteren systeem van salarisschalen.
Zij vragen zich af welke betekenis functiewaardering nog kan hebben indien
dit systeem met inachtneming van de door het Rijk gegeven salarisschalen moet
worden ingericht. Een verheldering van de ijkpunten is naar hun oordeel noodzakelijk.
Zij stellen dat over eventuele loonopdrukkende werking van te voren afspraken
moeten worden gemaakt.De leden van de CDA-fractie wensen geïnformeerd te worden over de
stand van zaken met betrekking tot het functiewaarderingssysteem. Zij vragen
welke uitgangspunten de regering thans hanteert.De leden van de fractie van D66 vragen verheldering hoe het groeimodel
voor de decentralisatie arbeidsvoorwaarden en functiewaardering gestalte zal
krijgen.Ondergetekenden merken naar aanleiding van de vragen van de beide fracties
het volgende op.Zij delen de mening van de leden van de fractie van de PvdA dat de discussie
over functiewaardering op zich losstaat van de discussie over de beloningsstructuur
en de salarisschalen die onderdeel uitmaken van die structuur. Functiewaardering
beperkt zich tot het rangschikken van functies op basis van de zwaarte van
die functies die wordt gewogen aan de hand van vooraf vastgestelde wegingscriteria.
Het resultaat van functiewaardering is een rangordening van functies waarbij
(nog) geen uitspraken worden gedaan over de beloning van die functies en de
verschillen in beloning. Pas in een volgende fase wordt de met functiewaardering
aangebrachte rangordening vertaald naar salarisschalen, m.a.w. worden aan
de functie (maximum)salarisschalen verbonden. Zowel de ontwikkeling en toepassing
van functiewaardering als de koppeling van salarisschalen aan functies behoort
in een situatie waarin de arbeidsvoorwaardenvorming is gedecentraliseerd,
tot de competentie van werkgevers en werknemers, waarbij de eerste
verantwoordelijkheid uiteraard ligt bij de werkgevers.De formulering in de memorie van toelichting dat het functiewaarderingssysteem
moet worden ingericht met inachtneming van de door het Rijk gegeven salarisschalen,
houdt dan ook in dat bij de toekenning van salarisschalen aan functies gebruik
moet worden gemaakt van de voor de sector OCW vastgestelde salarisschalen.
In dit verband kan worden opgemerkt dat met gebruikmaking van de rijksschalen
in het verleden verschillende functiewaarderingssystemen met succes zijn toegepast
(bijv. het gemeentelijk fuwa-systeem en het fuwa-systeem van de rijkssector).Naar de mening van ondergetekenden worden hiermee dan ook geen aanwijzigingen
gegeven voor de inrichting van het functiewaarderingssysteem. De motivering
voor het gebruik van de door het Rijk gegeven salarisschalen is uitgebreid
aan de orde geweest in de hierboven reeds aangehaalde mondelinge behandeling
van het vergelijkbare wetsvoorstel voor het hoger onderwijs en het wetenschappelijk
onderzoek.Mede naar aanleiding van eerder gestelde vragen van D66 en het verzoek
van de fracties van het CDA en de PvdA om een nadere toelichting, merken de
ondergetekenden het volgende op.De ijkpunten voor het voortgezet onderwijs zijn de nadere concretisering
van de uitgangspunten voor functiewaardering waaraan een decentraal vast te
stellen en op instellingsniveau te hanteren functiewaarderingssysteem moet
voldoen. In het voortgezet onderwijs blijft de bekostiging – in tegenstelling
tot het hoger onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek – gebaseerd
op een kwalitatieve normformatie. Gelet op deze relatie tussen bekostiging
en functiewaardering, kiezen ondergetekenden voor het voortgezet onderwijs
voor een concretisering van de uitgangspunten voor functiewaardering in de
vorm van ijkpunten bestaande uit globale beschrijvingen van een beperkt aantal
sleutelfuncties in dat onderwijsveld met de daaraan gekoppelde waardering.
Aangezien de normfuncties zoals deze zijn vastgelegd in het RPBO de onderbouwing
voor de bekostiging leveren, worden de ijkpunten afgeleid van de huidige normfuncties
voor zover deze functies de hoofdlijnen van de beloningsverhoudingen weergeven.Gegeven de relatie tussen bekostiging en functiewaardering in het v.o.
is de vormgeving van de uitgangspunten voor functiewaardering in belangrijke
mate gerelateerd aan de bekostigingssystematiek. Dit impliceert dat de voor
het voortgezet onderwijs geformuleerde uitgangspunten zich niet uitstrekken
tot andere deelsectoren in het onderwijs. Over deze vormgeving van de uitgangspunten
voor functiewaardering van het v.o. is inmiddels overeenstemming bereikt met
de besturen- en personeelsorganisaties. In de uitgangspunten voor alle deelsectoren
tezamen komt vervolgens het evenwicht in de beloningsverhoudingen in de totale
sector OCW tot uitdrukking, waarvoor ondergetekenden de verantwoordelijkheid
dragen.De uitgangspunten voor functiewaardering vormen het kader waarbinnen werkgevers
en werknemers in het veld tot ontwikkeling van instrumenten voor functiewaardering
kunnen overgaan. Dit kader biedt overeenkomstig het wetsvoorstel de ruimte
voor de ontwikkeling van meer dan één functiewaarderingssysteem
binnen de sector OCW. Ondergetekenden achten de vaststelling van deze ruimte
noodzakelijk om een goede afstemming van het functiewaarderingssysteem op
de functiepopulatie in de verschillende deelsectoren mogelijk te maken. Gegeven
de diversiteit in de functies moet de mogelijkheid bestaan voor de deelsectoren
verschillende wegingscriteria te hanteren zoals bijvoorbeeld voor functies
voor onderzoekers bij onderzoeksinstellingen en functies voor leraren in het
funderend onderwijs. Wel dienen alle eventueel te ontwikkelen functiewaarderingssystemen
te passen binnen het referentiekader dat met de voor alle deelsectoren
te formuleren uitgangspunten voor functiewaardering, tot stand wordt gebracht.
Overigens hebben de ondergetekenden met de besturen- en personeelsorganisaties
de afspraak gemaakt om voor het primair onderwijs, het voortgezet onderwijs,
beroepsonderwijs en volwasseneneducatie tezamen één ontwikkelingstraject
op te zetten voor de ontwikkeling van functiewaarderingsinstrumenten. De rol
van ondergetekenden is het hierbij is het leveren van inhoudelijke en financiële
ondersteuning.In dit kader hebben ondergetekenden aan deze organisaties een voorstel
voor de aanpak van dit traject gedaan. Deze aanpak die veelal wordt aangeduid
als het «groeimodel», omvat een geleidelijke ontwikkeling en toepassing
van functiewaarderingsinstrumenten, als onderdeel van het personeelsbeleid.
Het groeimodel sluit aan op de breed gedragen conclusie van de op 19 april
1994 gehouden conferentie over functiewaardering in het PO, VO en BVE, voor
een geleidelijke versterking van het functiewaarderingselement. De activiteiten
waarmee het groeimodel zal starten, zijn beschreven in de brief van 28 november
1994. Deze brief is u door de eerste ondergetekende toegezonden ter voorbereiding
van het algemeen overleg over het lerarenbeleid dat op 8 december heeft plaatsgehad.
Zodra het overleg over het groeimodel met de besturen- en personeelsorganisaties
tot resultaten heeft geleid, zullen ondergetekenden de Kamer hierover informeren.De leden van de PvdA-fractie hebben voorts aangegeven dat over een eventuele
loonopdrukkende werking vooraf afspraken moeten worden gemaakt.In hun inbreng op het eerdergenoemde wetsvoorstel 23 946 stellen
deze leden dat de vrijheid die aan de instellingen wordt gegeven ten aanzien
van de indeling van functies in salarisschalen, juist het risico van kostenverhoging
met zich meebrengt.Naar het oordeel van ondergetekenden past de vrijheid die aan de instellingen
wordt gegeven ten aanzien van de toekenning van salarisschalen aan functies
binnen de fase van decentralisatie zoals voorgesteld in het onderhavige wetsvoorstel.
Het door de leden van de fractie van de PvdA gesignaleerde risico van kostenverhoging
wordt ondervangen door het vooraf formuleren van uitgangspunten voor functiewaardering.
De met deze uitgangspunten weergegeven hoofdlijnen van de beloningsverhoudingen
vormen het referentiekader voor de toekenning van salarisschalen op instellingsniveau.De instellingen zijn gehouden deze toekenning af te stemmen op de niveaus
van de ijkpunten. Bovendien vormt de jaarlijks vast te stellen lump sum een
natuurlijke begrenzing.De fase van decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming die met het
onderhavige wetsvoorstel wordt gerealiseerd is naar de mening van ondergetekenden
een belangrijke stap in het decentralisatieproces. De taken die in deze fase
bij de rijksoverheid blijven liggen, beperken zich tot enerzijds de sectoroverstijgende
onderwerpen zoals pensioenaanspraken en wettelijke aanspraken t.a.v. ziekte,
arbeidsongeschiktheid en werkloosheid en anderzijds de algemene salarisontwikkeling
en de algemene arbeidsduur.De instellingsbesturen zijn in deze decentralisatiefase verantwoordelijk
voor de vaststelling van alle overige arbeidsvoorwaarden, zoals het salarisbeleid
en de ontwikkeling en toepassing van functiewaardering.Ook op het terrein van de functiewaardering vindt naar de mening van ondergetekenden
met het onderhavige wetsvoorstel een belangrijke verschuiving plaats van taken
van het centrale niveau naar de instellingsbesturen. Voor het centrale niveau
resteren immers in dit verband uitsluitend de taken die de minister van OCW
en de minister van LNV op zich nemen vanuit hun verantwoordelijkheid voor
de beheersing van de begroting, een adequate wervingspositie
en de waarborging van het voorzieningenniveau.Het lijkt ondergetekenden zinvol om de vragen van de leden van de CDA-fractie
over de evaluatie van het FBS en invoeringsperikelen bij hoofdstuk 5 (invoeringstraject)
te betrekken.De leden van de CDA-fractie wensen geïnformeerd te worden over de
stand van zaken bij de decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden.Zij vragen of er een garantie is dat er per 1 augustus 1996 een overlegprotocol
zal zijn vastgesteld. Zij informeren ook naar de gevolgen die de in het voorjaar
1995 te maken CAO-afspraken voor de decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden
hebben.Zij vragen of ze ervan uit mogen gaan dat de in het voorjaar van 1995
te maken CAO-afspraken de problematiek van de decentralisatie arbeidsvoorwaarden
per 1 augustus 1996 aanmerkelijk zal vereenvoudigen. Tenslotte merken zij op dat zij het zeer zouden betreuren indien per 1
augustus 1996 het RPBO automatisch van kracht blijft bij het uitblijven van
een overlegprotocol en/of onderwijs-CAO.Ondergetekenden merken hierover het volgende op.Ook zij zouden het betreuren indien inderdaad vanaf 1 augustus 1996 toepassing
zou moeten worden gegeven aan de «vangnetbepalingen» in artikel
VIII van het wetsvoorstel. Zij hebben evenwel niet de verwachting dat de noodzaak
daartoe zich zal voordoen.Zowel met de besturenorganisaties en VNG als met de vakcentrales is immers
één en andermaal overeengekomen de decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming
voor het VO per 1 augustus 1996 te laten plaatsvinden. Wel is hier uit het
oogpunt van een zorgvuldige voorbereiding de voorwaarde aan verbonden dat
de inhoud van de noodzakelijke wet- en regelgeving vóór 1 augustus
1995 vaststaat. Wordt hier aan voldaan, dan zal invoering van de decentralisatie
conform plan zijn beslag kunnen krijgen; van een van kracht blijven van het
RPBO per 1 augustus 1996 is dan geen sprake. De in het voorjaar van 1995 te
sluiten onderwijs-CAO speelt in dit proces geen rol. 5. Het invoeringstrajectNaar aanleiding van vragen van de leden van de CDA-fractie over de FBS-evaluatie
en invoeringsperikelen merken ondergetekenden op dat er inmiddels een evaluatierapportage
beschikbaar is van het FBS. Het evaluatierapport («Van plan naar praktijk»)
en de beleidsreactie worden de Kamer separaat toegezonden. Overigens zijn
ondergetekenden van mening dat de huidige aanpak van de invoering van lump
sum in het v.o., zoals die ook in het navolgende zal worden geschetst, heel
wel aansluit bij de conclusies uit de FBS-evaluatie.De leden van de CDA-fractie achten een verantwoorde invoering van een
lump-sum-bekostigingssystematiek in het v.o. per 1 augustus 1996 (waarbij
alle gegevens en de hoogte van vergoedingen per 1 augustus 1995 bekend dienen
te zijn) thans niet mogelijk. Veel gegevens ontbreken nog en niet helder is
waarom de invoering van deze nieuwe systematiek voor individuele scholen een
achteruitgang in de formatie betekent van tussen 8 en 10%.In augustus van 1994 heeft het IOO een gedegen onderbouwing geleverd van
de bekostigingssystematiek. Deze rapportage is in november aangevuld met een
nadere analyse. Uit de integrale rapportage komt naar voren dat de gekozen
systematiek zodanig rekening houdt met verschillen tussen scholen en personeelscategorieën
dat er sprake is van beperkte herverdeeleffecten. Door vaststelling van de
totale personele vergoedingen tijdens het schooljaar 1994–95
(via CASO) wordt de basis gelegd voor de bepaling van de school-GPL en de
landelijke GPL's. Op dit moment worden, op basis van de meting van de personele
vergoedingen via CASO, tussentijdse meetgegevens en analyses voorgelegd aan
vertegenwoordigers van de besturen- en vakorganisaties.In algemene zin valt uit het IOO-rapport af te leiden waarom een (overigens
beperkt) deel van de scholen er, ondanks het gedetailleerde karakter van de
normatieve toedeling, meer dan zes procent op achteruit kan gaan bij de overgang
van de school-GPL naar de landelijke GPL (zie p.104 van het IOO-rapport, augustus
1994). Op dit moment wordt aan de hand van de CASO-meting voor de betreffende
scholen nauwkeurig nagegaan welke specifieke factoren een rol spelen. Ondergetekenden
willen voor deze groep scholen een adequate overgangsregeling afspreken die
aansluit bij de analyse van de oorzaken.Met de besturen- en vakorganisaties is afgesproken dat de wet- en regelgeving
een jaar voorafgaand aan de invoering vastgesteld en gepubliceerd dient te
zijn (in casu: uiterlijk in juli 1995). Naast tijdige bekendheid van de regelgeving
is voor scholen ook de hoogte van de vergoedingen van belang. In het najaar
van 1995 zullen de meetgegevens ter verificatie worden teruggemeld aan de
scholen. Op basis van de geverifieerde gegevens zal elke school in het begin
van 1996 worden geïnformeerd over de vastgestelde hoogte van de school-GPL,
en de basishoogte van de landelijke GPL's die – behoudens correctie
voor leeftijd van het OP, ASM en ILC – van toepassing zal zijn op de
betrokken school.Aangezien de hoogte van de school-GPL aansluit bij de gemeten personele
vergoeding van de school in het schooljaar 1994/95, zal eerst bij de overgang
naar de landelijke GPL in 1998/99 sprake zijn van herverdeeleffecten. Scholen
hebben derhalve ruim twee jaar om zich hierop voor te bereiden. Voor scholen
die er 3% of meer op achteruitgaan is deze periode nog een jaar langer.Ondergetekenden zijn dan ook van mening, op dit moment over voldoende
informatie te beschikken om tot invoering te kunnen overgaan. Met de voorwaarden,
zoals deze zijn vervat in het wetsvoorstel en de besluiten, en de inrichting
van het voorlichtingstraject lump sum, verwachten ondergetekenden dat, indien
het wetgevingstraject tijdig wordt afgerond, sprake zal zijn van een verantwoorde
invoering van de nieuwe bekostigingssystematiek.De leden van de VVD-fractie informeren naar de stand van zaken met betrekking
tot het overgangsrecht (de 3%- en de 6%-afwijkingen). Op welke wijze is de
regering voornemens de 6%-afwijking in objectieve regelgeving neer te leggen,
zo vragen zij?Voor de groep scholen die er bij de overgang van de school-GPL naar de
landelijke GPL 3% of meer op achteruit gaat is in het formatiebesluit een
overgangsjaar opgenomen, waarbij de scholen het deel van de achteruitgang
dat de 3% overschrijdt gecompenseerd krijgen door aftopping (tot eenzelfde
niveau) van de scholen die er op vooruitgaan. Vooralsnog hebben ondergetekenden
ervoor gekozen om hieraan een algemeen geformuleerde bepaling toe te voegen
die ruimte biedt voor aanvullende maatregelen, na het overgangsjaar 1998–1999
waarin de zo genaamde 3%-regeling van toepassing zal zijn. Dit ruimere overgangsrecht
kan zowel betekenen dat de 3%-voorziening wordt verlengd als dat een aanvullende
voorziening wordt getroffen voor scholen die er meer dan 6% op achteruitgaan.In het kader van het georganiseerd overleg over het ontwerp-Formatiebesluit
W.V.O. wordt gesproken over de invulling van het overgangsrecht voor de groep
scholen die er 6% of meer op achteruit gaat. Aan de basis van dit overleg
ligt een analyse van de factoren die leiden tot grotere herverdeeleffecten,
op basis van de voorlopige gegevens uit de CASO-meting.In het voorjaar van 1995 zal met de organisaties in de CB en SCOW verder
worden gesproken over de uitwerking van de budgettair neutrale overgangsregeling
voor scholen die er 6% of meer op achteruitgaan.De leden van de VVD-fractie verzoeken de regering aan te geven, welke
beleidsmatige conclusies zij verbindt aan de passages in het meergenoemde
IOO-rapport die aangeven dat voor het onderhavige vraagstuk relevante ontwikkelingen
die de structuur van het v.o. ingrijpend zullen veranderen, nog onvoldoende
zijn uitgekristalliseerd. De normering kan aldus zijn gebaseerd op een structuur
die over enkele jaren wanneer de normering effectief moet worden, mogelijkerwijs
gedeeltelijk achterhaald zal zijn.Het rapport meldt dat hierbij in het bijzonder kan worden gedacht aan
het proces van brede scholengemeenschapsvorming. Wel lijkt het de onderzoekers
verstandig om voorafgaand aan de daadwerkelijke invoering, de te maken keuze,
zowel wat betreft de vorm als de uitwerking, te actualiseren.Ondergetekenden antwoorden dat het IOO in hoofdstuk zes van het rapport
«Normering van de personele lasten in het voortgezet onderwijs»,
een aantal afwegingen de revue heeft laten passeren.Op basis van het rapport van het IOO is voor een bepaalde systematiek
gekozen. De aanpak van het IOO is echter niet zonder meer overgenomen. Zo
is gekozen voor salarisleeftijd in plaats van werkelijke leeftijd. Dit betekent
dat iedere lera(a)r(es) van 50 jaar en ouder telt als een vijftigjarige.Voor de ontwikkeling van de leeftijd is de aparte voorziening getroffen:
de post incidenteel. In de brief van 26 juli 1994, kenmerk VO/JP-94035015,
heeft de eerste ondergetekende de Kamer uitvoerig over de gehele systematiek
inzake lump sum ingelicht.Door deze keuzen zijn de voorstellen van het IOO thans in zekere zin geactualiseerd.
Binnen vijf jaar na invoering zullen ondergetekenden de werking van de leeftijdscorrectie
voor de bepaling van de GPL voor het OP evalueren.De leden van de fractie van D66 onderschrijven de overgangsperiode tot
1 augustus 1998 met een extra uitloopjaar. Ook na die drie jaren echter zullen
voor een aantal scholen nog onrechtvaardig grote afwijkingen van de landelijke
GPL bestaan. Derhalve onderschrijven deze leden de toezegging dat voor die
scholen die er meer dan 6% op achteruitgaan, het overgangstraject opnieuw
punt van onderhandeling zal zijn. Deze leden vragen zich af of het niet wenselijk
zou zijn in de memorie van toelichting een langere overgangstermijn van 5
jaar te noemen, dan wel een knelpuntenbudghet te reserveren.Ook de leden van de GPV-fractie hebben vragen over de gekozen overgangssystematiek,
met name over de invoering van de landelijke GPL in 1998. Zij vragen zich
af of de periode van 2 jaren wel lang genoeg is voor de aanpassing van het
personeelsbestand van de scholen aan de nieuwe situatie. Zal de jaarlijkse
correctietabel, een macro-benadering, wel onderscheidend genoeg kunnen werken
voor individuele scholen? Moet aan de scholen die met een specifiek personeelsopbouw
zitten, niet meer ruimte worden gegeven? De 3%-regeling is beperkt tot slechts
1 jaar, hetgeen volgens deze leden aan de korte kant moet worden geoordeeld.
Welke garanties worden er geboden dat scholen die na die periode als gevolg
van de invoering van de lump-sum-bekostiging in de problemen zitten, toch
een voldoende bekostiging krijgen?Ondergetekenden beantwoorden deze vragen van de fracties van D66 en GPV
als volgt. Rond de eventuele problemen van het overgangstraject is inmiddels, zoals
al gezegd, in het overleg met de vakorganisaties overeengekomen dat in het
formatiebesluit zal worden opgenomen dat indien dit voor een goede invoering
van lump sum nodig mocht zijn, de minister kan besluiten de overgangstermijn
van 1 jaar te verlengen. Deze formulering in het formatiebesluit biedt de
minister de mogelijkheid om het overgangstraject te verlengen, indien blijkt
dat de herverdeeleffecten bij een verdere analyse van de meetgegevens van
het CASO op basis van het scholenbestand per 1-8-1995, daartoe aanleiding
geven. De analyse van deze gegevens wordt besproken in de begeleidingscommissie
waarin besturen- en personeelsorganisaties zijn vertegenwoordigd. Bij de verder
analyse kan een goed beeld worden verkregen van de problematiek die zal kunnen
ontstaan bij de overgang van school- naar landelijk GPL. 6. Advies en overleg Positie verticale scholengemeenschappenDe leden van de fracties van CDA, VVD en SGP vragen waarom – in
tegenstelling tot een gewone (brede) scholengemeenschap – in een verticale
scholengemeenschap voor het niet-BVE-deel een lagere ratio voor de directie
formatie wordt gekozen.Waarom vindt de bekostiging van het niet-BVE-deel niet op dezelfde wijze
plaats als de bekostiging van het normale v.o.?Medio 1989 heeft in het overleg met de besturen- en personeelsorganisaties
met name de vraag gespeeld welke directie-formatie zou gaan gelden voor de
niet-m.b.o.-componenten van verticale scholengemeenschappen. In die periode
heeft de politieke wens om te komen tot brede scholengemeenschap v.w.o./a.v.o/v.b.o
mede als gevolg gehad dat het in stand houden van danwel het vormen van verticale
scholengemeenschappen niet moest worden gestimuleerd. Dit onderdeel diende
budgettair neutraal te worden ingevuld.Die beslissing heeft er toe geleid dat bij verticale scholengemeenschappen
is gekeken naar de directieformatie vóór invoering SVM. Deze
omvang is aangehouden na invoering SVM. Hierbij is tevens rekening gehouden
met de omzetting van directiefuncties m.b.o. in midden-management functies
m.b.o.Het geheel heeft vervolgens geleid tot de betreffende formule voor het
niet-mbo-deel. Zowel de besturen- als personeelsorganisaties hebben ingestemd
met deze benadering en de uitkomst.De invoering van de personele lump-sum-bekostiging betreft een vervolg
op de reeds bij FBS ingeslagen weg. Een tussenstap was per 1-8-1993 de vereenvoudiging
van de formatieformules (linearisering). Bij deze twee stappen ging het om
de formatieve kant van de personele bekostiging, de salarissen van het personeel
kon de school gewoon bij het ministerie declareren. Bij de thans te zetten
laatste stap – de invoering van de lump sum – wordt aan de declaratie
van de salarissen een eind gemaakt, het gaat dan met name om de zogenaamde
«prijs»-kant. De op 1-8-1993 van kracht geworden vereenvoudigde
formatieformules (uitgedrukt in formatierekeneenheden) worden bij de lump-sum-bekostiging
omgezet naar full time equivalenten (FTE's). De formatieformules onder lump
sum sluiten derhalve naadloos aan op de formules die bij het FBS en de linearisering
van toepassing zijn.Deze omzetting van de formatieformules heeft tot doel en derhalve het
positieve effect dat er bij de berekening van het aantal normatief beschikbare
FTE's geen herverdeeleffecten ontstaan. De school krijgt normatief hetzelfde
aantal FTE's als onder linearisering.Voor het VO-gedeelte van de directie van een verticale scholengemeenschap
is op deze wijze de normatieve formatie vastgesteld. Er is dus bij de lump-sum-bekostiging geen sprake van kiezen voor een bepaalde ratio,
maar van een omzetting van de onder FBS en linearisering vastgestelde formatieformules. MedezeggenschapDe leden van de PvdA-fractie zijn van mening dat bij een zo wezenlijke
wijziging van de rechtspositieregeling meer duidelijkheid moet worden geschapen
over de toekomstige medezeggenschapsstructuur.De ondergetekenden merken daarover het volgende op. Uit de Gezamenlijke
Uitspraken uit het Schevenings Beraad van 22 maart 1994 blijkt dat zowel besturenorganisaties
en VNG als de centrales ruimte en aanleiding zien voor een medezeggenschapsregeling
die, meer dan de huidige, overeenkomt met de Wet op de ondernemingsraden (WOR).
Het gaat dan volgens de Gezamenlijke Uitspraken om de onderwerpen die niet
aan de orde zijn in het overleg tussen bevoegd gezag en de daarvoor in aanmerking
komende vakorganisaties.Deze onderwerpen zouden niet ook nog eens onderwerp moeten zijn van medezeggenschap
van ouders en/of leerlingen (zie paragraaf 4.3.2.). De ondergetekenden wijzen
er op dat de huidige WMO 1992 in de praktijk thans nog slechts 2 jaar functioneert.
Uit het oogpunt van de «beleidslast» voor scholen is een wijziging
van de medezeggenschapsstructuur op korte termijn dus minder wenselijk. Bij
een eventuele wijziging van de medezeggenschapsstructuur dient ook een adequate
medezeggenschap voor ouders en leerlingen expliciet de aandacht te krijgen. 7. Financiële gevolgenDe leden van de VVD-fractie vragen hoe het uitgangspunt van budgettaire
neutraliteit zich verhoudt tot de toename van het totale budget voor het v.o.,
zoals deze zich in de afgelopen jaren heeft voorgedaan. Zij voegen daaraan
toe dat er geen concrete aanwijzingen zijn om te verwachten dat de ramingen
uit de begrotingen van 1995 voor de jaren tot 1999 niet meer bijgesteld behoeven
te worden. Is het jaar 1994–1995 dan ook bruikbaar als basisjaar voor
de in 1996 en later beschikbaar te stellen budgetten? Hoe kan worden vastgesteld
dat de omschakeling naar de nieuwe financieringsstructuur daadwerkelijk budgettair
neutraal verloopt?Ook vragen deze leden hoe kan worden vastgesteld hoe groot het totale
budget zou zijn bij handhaving van de huidige structuur. Op welke efficiencywinsten
rekenen de bewindspersonen voor hun ministeries en zullen deze winsten ten
goede komen van het onderwijsveld?Kunnen de bewindspersonen aan de scholen voldoende zekerheid bieden over
de op korte en langere termijn beschikbare budgetten? In dit verband moet
volgens deze leden worden bedacht dat het beroep op de onderhavige onderwijssoorten
niet beperkt kan worden, hetgeen een zeker «open-eindekarakter»
geeft aan de kosten en dus aan de financiering daarvan.Om te beginnen willen ondergetekenden benadrukken dat met het uitgangspunt
van «budgettaire neutraliteit» niet wordt bedoeld dat het uitgavenniveau
voor het v.o. wordt «bevroren» op het niveau van het huidige schooljaar.
De meting van de personele uitgaven die dit schooljaar plaatsvindt is uitsluitend
bedoeld om een basis te leggen voor de bepaling van de schoolGPL (voor elke
afzonderlijke school verschillend) voor de schooljaren 1996/97 en 1997/98,
en voor de bepaling van de landelijke GPL's (verschillend naar personeels-
en schoolcategorie) voor de daarop volgende schooljaren.In de afgelopen jaren is het niveau van het budget voor het v.o. beïnvloed
door factoren als de leerlingenontwikkeling, de financiële consequenties
van de autonome ontwikkeling van de leeftijdsopbouw van het personeel
(uitgedrukt in de incidentele looncomponent) en de toepassing van algemene
salarismaatregelen (ASM). Daarnaast hebben afzonderlijke beleidsmaatregelen,
zoals invoering van de basisvorming, van het schoolprofielbudget en van de
toeslag begininkomens, in de afgelopen periode geleid tot een verhoging van
het beschikbare budget voor het v.o.In de meerjarenraming wordt rekening gehouden met hiervoor genoemde factoren
bij de bepaling van de ontwikkeling van het niveau van de uitgaven voor de
sector v.o.. Ook na de invoering van lump sum zal in het v.o. met deze factoren
rekening worden gehouden. Dit betekent dat leerlingenontwikkeling, ILC en
ASM, en eventuele afzonderlijke beleidsmaatregelen, ook onder lump sum het
niveau van het totale beschikbare budget kunnen beïnvloeden.In de zogeheten begrotingstoets, die wordt gehanteerd om de budgettaire
neutraliteit te waarborgen, zal voor de periode van lump-sum-bekostiging gerekend
worden met dezelfde leerlingontwikkeling als nu geldt voor het huidige declaratiestelsel.
Mocht op enig moment de feitelijke leerlingontwikkeling afwijken van de geraamde
ontwikkeling dan zullen de budgettaire consequenties hiervan betrokken worden
bij de begrotingsopstelling. Op dit punt is er derhalve geen verschil met
het huidige declaratiestelsel en blijft er in zekere zin sprake van een «open
einde». Deze benaderingswijze vloeit voort uit het leerplichtige karakter
van het v.o.De efficiencywinst die geboekt kan worden met de invoering van lump sum
in het v.o. wordt betrokken bij het onderzoek dat op dit moment wordt uitgevoerd
bij de uitwerking van de reeds afgesproken taakstelling voor het departement
van OCenW.Zoals naar voren komt in de algemene inleiding op deze nota wordt bij
de bepaling van de omvang van de personeelsformatie op schoolniveau rekening
gehouden met het aantal leerlingen en de betreffende schoolsamenstelling.Afgezien van een technische omzetting van FRE's naar FTE's wijkt deze
benaderingswijze niet af van de huidige bepaling van de formatie onder het
FBS.Dezelfde leden verzoeken de regering aan te geven in hoeverre in de systematiek
van de genormeerde lump-sum rekening zal worden gehouden met autonome ontwikkelingen,
zoals een aanmerkelijke stijging van het leerlingenvolume in een v.o.-sector.
Blijft de regering in dit licht van mening dat de regeling ook op termijn
budgettair-neutraal zal kunnen c.q. moeten blijven, zo vragen zij.Met de ontwikkeling van het aantal leerlingen zal op precies dezelfde
wijze als onder het huidige declaratiestelsel worden rekening gehouden. De
formatieformules zijn technisch omgezet van formatierekeneenheden (FRE's)
naar full-time equivalenten (FTE's). Naast de vaste voet is de enige parameter
het aantal leerlingen. Een wijziging van het aantal leerlingen heeft onder
lump sum exact dezelfde gevolgen voor het aantal formatieplaatsen als thans
onder FBS. Daarmee is ook de budgettaire neutraliteit vanuit een oogpunt van
leerlingontwikkeling gewaarborgd.De leden van de VVD-fractie vragen voorts, welke materiële en personele
kosten zijn verbonden aan de implementatie-organisatie die vanuit het ministerie
van OCW het implementatieproices zal gaan begeleiden. Hoeveel formatieplaatsen
betreft het en worden deze betrokken uit de bestaande organisatie?Bij de implementatie van de lump-sum-bekostiging in het v.o. wordt, evenals
andere operaties, uitgevoerd door een ambtelijke projectorganisatie, waarin
medewerkers van verschillende directies participeren. In totaal zijn hierbij
ca. 15 mensen rechtstreeks betrokken, waarvan het merendeel deze taken combineert
met andere werkzaamheden. Waarom is in het wetsvoorstel niet gekozen voor een jaarlijkse prijsindexering
bij de genormeerde vergoedingen, zo vragen de leden van de VVD-fractie.Ondergetekenden verwijzen voor hun antwoord naar de reactie op de overeenkomstige
vraag (en het daarop door hun gegeven antwoord) van de leden van de SGP-fractie
in paragraaf 3.3 van deze nota.Het is de leden van de fracties van VVD, D66 en GPV niet helder waarom
in het wetsvoorstel geen periodieke evaluatie van de lump-sum-financiering
is opgenomen. Zij vragen om helderheid en om de mogelijkheid van geregelde
evaluatie van de bekostiging te overwegen.De leden van de VVD-fractie vragen of de regering bereid is een periodieke
evaluatie in een wetsartikel vast te leggen.Het wetsvoorstel voorziet, door de bijgevoegde nota van wijziging, in
een evaluatie van de leeftijdscorrectie. Andere formele evaluatiemomenten
zijn niet ingebouwd. Wel zullen de ontwikkeling van scholen op financieel
en personeel terrein door monitoring van de beleidsontwikkelingen, nauwkeurig
worden gevolgd. ARTIKELEN Artikel 38aDe leden van de VVD-fractie verzoeken, het tweede lid aan te passen aan
de vergelijkbare wetsvoorstellen 23 218 en 23 946.Voorts vragen zij naar de betekenis van het woord «onderscheidenlijk»
in het tweede lid.Naar aanleiding van deze vragen van de VVD-fractie merken de ondergetekenden
het volgende op.De voorgestelde redactie in artikel 38a, tweede lid, WVO is door de ondergetekenden
nadrukkelijk gekozen omdat in de VO-sector de «doordecentralisatie arbeidsvoorwaardenoverleg»,
anders dan mogelijk in de HO en BVE-sector, niet aan de orde is. Eerst zal
ervaring moeten worden opgedaan met de thans voorgestelde decentralisatie.
Ondergetekenden verwijzen daarbij tevens naar de gezamenlijke richtinggevende
uitspraken van het Schevenings Beraad. Alle partijen kwamen daar tot de conclusie
dat het, gezien de algemene verantwoordelijkheid van de Minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen voor een adequate kwantitatieve en kwalitatieve personeelsvoorziening
en voor een adequaat voorzieningenniveau in het onderwijs, niet in het belang
van het onderwijs zou zijn als er onder de huidige omstandigheden zou worden
overgegaan tot het doordecentraliseren van de verantwoordelijkheid voor de
arbeidsvoorwaardenvorming op het terrein van de protocolonderwerpen. Voor
heroverweging van de redactie bestaat dan ook geen aanleiding.Het woord «onderscheidenlijk» in artikel 38a, tweede lid,
betekent dat ten aanzien van onderdeel b van dat lid, in tegenstelling tot
onderdeel a, niet alleen delegatie is voorzien maar ook subdelegatie. Derhalve
kan bij ministeriële regeling nadere uitwerking worden gegeven aan voorschriften
over de in onderdeel b bedoelde rechten en plichten van het personeel en het
bevoegd gezag. Artikel 40aDe leden van de VVD-fractie wijzen er op dat de regeling neergelegd in
artikel 40a WVO er in de praktijk op kan neerkomen dat de schooldirectie middels
aan haar gemandateerde bevoegdheden overleg voert over rechtspositionele voorwaarden
die haarzelf mede aangaan. Zij vragen of ondergetekenden van
mening zijn dat hierdoor voldoende gewaarborgd is dat geen vermenging optreedt
van de bevoegdheid tot vertegenwoordiging van het bevoegd gezag enerzijds
en de hoedanigheid van personeelslid dat mede voorwerp van bespreking kan
zijn anderzijds.De ondergetekenden merken op dat ook thans een gelijke bepaling in de
WVO (artikel 40, tweede lid) is opgenomen en dat hen geen signalen hebben
bereikt dat deze bepaling vermenging van belangen tot gevolg heeft gehad.Zij gaan ervan uit dat zowel bevoegd gezag dat de eindverantwoordelijkheid
heeft voor het overleg, als directieleden, elk vanuit hun eigen positie, prudent
omgaan met de mogelijkheid om bevoegdheden op grond van mandaat te verlenen
respectievelijk uit te oefenen. Artikel 84De leden van de VVD-fractie stellen een aantal vragen naar aanleiding
van artikel 84 van de wetswijziging. Wordt gedacht aan een jaarlijks opnieuw
te verschijnen algemene maatregel van bestuur? Welke lange-termijn-zekerheid
zullen scholen aan die maatregel kunnen ontlenen?Wat moet onder «redelijkerwijs voldoende» worden verstaan?Waaraan worden de normen voor de omvang van het leidinggevend en het ondersteunend
personeel ontleend: aan de bestaande of aan de nieuwe situatie?Zoals in de algemene inleiding is aangegeven wordt de huidige formatieberekening
in hoofdlijn gehandhaafd. Aanpassing van het huidige artikel 84 is nodig in
verband met een technische omzetting van formatierekeneenheden (FRE's) naar
full-time equivalenten (FTE's). Over de vormgeving van deze technische omzetting
is overeenstemming met de organisaties.De aanpassing van artikel 84 sluit aan bij de huidige formulering, waarin
eveneens sprake is van de formulering dat de formatie «redelijkerwijs
voldoende» is. Er is ditmaal voor gekozen om, méér dan
thans in artikel 84 het geval is, de grondslagen van de formatieberekening
expliciet in de wet op te nemen. Er bestaan geen voornemens om jaarlijks tot
een wijziging van de algemeen maatregel van bestuur over te gaan.Zoals ook bij de beantwoording van de inbreng van de leden van de CDA-fractie
in hoofdstuk 2 van deze nota is aangegeven, is bij de totstandkoming van de
formatieberekening met name rekening gehouden met verschillen tussen schoolsoorten
naar groepsgrootte, minimum-lessentabel en examenvoorschriften. Bij de linearisering
van het formatiebudgetsysteem in 1993 zijn de toen geldende formatieformules
op een zodanige wijze vereenvoudigd dat er per schoolsoort sprake is van een
zo goed mogelijke aansluiting bij de verschillen in bekostigingsniveau.De vraag of vergroting van de autonomie als gevolg van invoering van lump
sum en decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden leidt tot consequenties voor
de samenstelling en omvang van het personeel is onderwerp van onderzoek. Zoals
eerder aangekondigd zal het «ABB-onderzoek» medio 1995 worden
afgerond.De leden van de fractie van de VVD vragen in dit verband voorts, aan te
geven waarom in artikel 84 niet meer dan thans het geval is, de uitwerking
van de grondslagen van de formatie wordt neergelegd. Zij wijzen daarbij op
Aanwijzing nr. 24 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.De verwijzing naar Aanwijzing 24, tweede lid, geeft de ondergetekenden
aanleiding tot de volgende opmerkingen.Het tweede lid van deze Aanwijzing bepaalt dat (naast de hier minder relevante
elementen waarop het eerste lid van deze aanwijzing ziet) ook zoveel mogelijk
in de wet worden opgenomen voorschriften omtrent: a. het bestaan van financiële aanspraken jegens de overheid,b. de kring van voor die aanspraken in aanmerking komende personen, en c. de verschillende elementen die bij de bepaling van de uit te keren
bedragen een rol moeten spelen, tenzij de financiële aanspraken slechts
zeer tijdelijk of incidenteel van aard zijn dan wel het slechts om een zeer
beperkt aantal gevallen gaat.Aan onderdeel a (het bestaan van financiële aanspraken jegens de
overheid) is voldaan.Ook onderdeel b (de kring van voor die aanspraken in aanmerking komende
personen) is helder omschreven.Kennelijk doelen de hier aan het woord zijnde leden dus op onderdeel c
(wettelijke regeling van de verschillende elementen die bij de bepaling van
de uit te keren bedragen een rol moeten spelen). Die elementen zijn naar het
oordeel van de ondergetekenden wel degelijk in de wet zelf geregeld.Niet op het niveau van de wet zijn geregeld de invullingen van die elementen
in termen van ratio's, factoren en bedragen. Die invullingen zijn neergelegd
in het ontwerp-Formatiebesluit W.V.O. of in uitvoeringsregels daarvan.Het gaat daarbij om:a. de tabellen en ratio's voor de onderscheiden schoolsoorten en voor
de onderscheiden soorten personeel; deze parameters zijn te veranderingsgevoelig
om ze in de wet zelf op te nemen;b. de opslagpercentages voor herbezetting in verband met arbeidsduurverkorting
en formatieve fricties; deze kunnen jaarlijks veranderen;c. de vaststelling van de hoogte van de GPL, daarin mede begrepen ASM
en ILC. Ook deze parameters kunnen aan geregelde verandering onderhevig zijn;d. het schoolprofielbudget, dat eveneens jaarlijks kan wijzigen;e. de aan a tot en met d gekoppelde systematiek van leerlingtelling;f. de beschrijving van de componenten van de GPL en de nadere bepaling
van de leeftijdscorrectie; die elementen kunnen bij nader inzien wel in de
wet een plaats krijgen, gezien hun relatief grote standzekerheid;g. een regeling voor de wijze van afronding van de uitkomsten van de onderscheiden
bewerkingen, bedoeld in a tot en met f;h. een regeling voor de toekenning van een aanvullende vergoeding; het
gaat hier vaak om incidentele toekenningen en om toekenningen met een tijdelijk
karakter;i. bijzondere regels voor de berekening van de formatie voor cursussen;
het gaat om specifieke regels, die op maatwerk kunnen neerkomen;j. de mogelijkheid om af te wijken van de in het Formatiebesluit opgenomen
regels ten behoeve van een school of scholengemeenschap met een bijzondere
inrichting van het onderwijs.Al met al lenen de meeste hiervoor genoemde onderwerpen zich niet voor
een wettelijke vastlegging. Voor de onder f genoemde onderwerpen is echter
bij nota van wijziging alsnog een plaats in de wet voorzien. Artikel 85De leden van de VVD-fractie vragen of de leeftijdscorrectie zowel naar
boven als naar beneden plaatsvindt, en of het een jaarlijkse aanpassing betreft.Hoe wordt omgegaan met vacatures? Wordt de gemiddelde leeftijd gecorrigeerd
bij invulling van de vacatures? Wordt hierbij de leeftijd als corrigerende
factor opgenomen en niet de actuele inschaling?Zal de algemene maatregel van bestuur die onder meer zal bepalen wat de
personele middelen omvatten, bij de Tweede Kamer voorhangen?Ondergetekenden merken daarover het volgende op. De leeftijdscorrectie, die per schoolcategorie zal worden uitgevoerd,
leidt ertoe dat rekening wordt gehouden met de financiële consequenties
van de verschillen in de leeftijdsopbouw per school. Deze correctie kan voor
scholen met een gemiddelde leeftijd van het OP die hoger is dan de gemiddelde
leeftijd van de betreffende schoolcategorie, leiden tot een positieve correctie
van het niveau van de GPL voor het OP. Andersom zal de GPL voor een school
met een gemiddeld jong team van leerkrachten in neerwaartse zin worden bijgesteld.De gemiddelde leeftijd van het OP wordt op één moment (de
teldatum) gemeten, waarbij uitsluitend rekening wordt gehouden met de leerkrachten
die op dat moment in dienst zijn van het desbetreffende schoolbestuur. Met
vacatures wordt rekening gehouden in die zin, dat de omvang van de betreffende
vacatureruimte niet meetelt bij de bepaling van de gemiddelde leeftijd van
het OP.Zoals in de inleiding is aangegeven dragen scholen door de invoering van
lump-sum-bekostiging zelf de financiële verantwoordelijkheid voor eigen
beleidskeuzes die mogelijk zijn na decentralisatie van arbeidsvoorwaarden.Juist op het punt van inschaling van personeel zullen scholen straks een
grotere vrijheid hebben. Het ligt dan ook niet voor de hand om de actuele
inschaling, die mede een gevolg is van schoolbeleid, als uitgangspunt te nemen
voor de correctie van de GPL. Het uitgangspunt van gemiddelde leeftijd voor
de correctie van de GPL voor het OP maakt het daarentegen beter mogelijk om
aan te sluiten bij de huidige personeelsopbouw van scholen en leidt tot een
forse reductie van de herverdeeleffecten, zonder dat er gecorrigeerd wordt
voor effecten van «eigen beleid» van de scholen.Wat de vraag over de algemene maatregel van bestuur betreft: bij nota
van wijziging wordt erin voorzien dat in artikel 85 van de wet zelf de soorten
van middelen die tot de GPL worden gerekend, zullen zijn opgenomen. De GPL
wordt voorts met inachtneming van die wettelijk vastgelegde middelensoorten
vastgesteld bij ministeriële regeling. Artikel 89De leden van de VVD-fractie vragen naar de inhoud van de «bijzondere
ontwikkelingen» als bedoeld in artikel 89. Zij suggereren daarbij regeling
bij wet of algemene maatregel van bestuur en vragen of bedoelde ontwikkelingen
vallen binnen het kader van de voorgestane budgettaire neutraliteit.Ondergetekenden lichten de omstandigheden waaronder er sprake is van «bijzondere
ontwikkelingen» toe met een aantal voorbeelden van recente toepassingen.
Zo zijn in de afgelopen schooljaren bepaalde afdelingen van scholen voor voorbereidend
beroepsonderwijs in verband met bijzondere onderwijskundige ontwikkelingen
voorzien van een aanvullende exploitatiekostenvergoeding. Een ander voorbeeld
is de extra vergoeding die scholen krijgen in verband met de ondersteuning
van auditief of visueel gehandicapte leerlingen. Verder wordt gewezen op de
regeling voor leerlingen uit culturele minderheden en anderstalige leerlingen
waarin gekoppeld aan extra formatie ook een extra exploitatiekostenvergoeding
wordt verstrekt. Er is dus een breed scala van toepassingen, die telkens bezien
worden tegen de achtergrond van het beleid om het aantal aanvullende voorzieningen
terug te dringen. Gelet op de veelvormigheid en het jaarlijks of incidenteel
karakter wordt gekozen voor de mogelijkheid op ministerieel niveau aanvullende
vergoeding toe te kennen.De aanvullende vergoedingen op grond van artikel 89 die doorlopen na 31
juli 1996, zijn ook begrepen in de budgettaire neutraliteit bij de overgang
naar de lump-sum-bekostiging. Voorts achten de leden van de VVD-fractie, vanwege de urgentie die tot
op zekere hoogte van bijzondere omstandigheden zal uitgaan, een nadere onderbouwing
nodig van de voorgestelde beslistermijn van negen maanden. Daarbij ware tevens
aandacht te schenken aan afdeling 4.1.3 van de Algemene wet bestuursrecht.
Zal er na die termijn van negen maanden nog sprake zijn van de in die wet
bedoelde redelijke termijn?Ook de leden van de fractie van D66 delen die mening en achten een termijn
van drie maanden beter.De leden van de fracties van SGP en GPV suggereren eveneens een termijn
van drie maanden toereikend, temeer daar een gemotiveerde verlening mogelijk
is.Ondergetekenden antwoorden dat de hier bedoelde termijn van 9 maanden
in artikel 89 wordt niet bij dit wetsvoorstel wordt ingevoerd, maar reeds
deel uit maakt van het vigerende artikel 89. De termijn is daarin opgenomen
in het kader van de aanpassing aan de Algemene wet bestuursrecht, bij Staatsblad
1993, 690.Nu artikel 89 wordt gewijzigd, is er bij nadere doordenking reden om de
termijn te bekorten tot ten hoogste 4 maanden. De verplichte advisering door
de Onderwijsraad is immers vervallen nu artikel 89, eerste lid, onderdeel
b, van het artikel is geschrapt in het wetsvoorstel.De relatie tot afdeling 4.1.3 van de Awb is in zoverre aan de orde dat
juist om te ontkomen aan de in die afdeling als uitgangspunt geregelde redelijke
beslistermijn van 8 weken en specifiek voorschrift in de WVO is opgenomen,
zoals ook op nog meer plaatsen in de onderwijswetgeving is gedaan. De strekking
van afdeling 4.1.3 is niet zozeer om categorisch vast te leggen dat een redelijke
termijn een termijn van 8 weken is, alswel om een algemeen ordenend vertrekpunt
centraal wettelijk vast te leggen, met de mogelijkheid om in specifieke wetgeving
indien noodzakelijk daarvan af te wijken. Artikel 99De leden van de VVD-fractie vragen om een toelichting op de «kan-bepaling»,
mede met inachtneming van de bestaande situatie.Het hier bedoelde door de aan het woord zijnde leden als «kan-bepaling»
aangeduide voorschrift is in die vorm opgenomen omdat het een bevoegdheid,
niet een plicht, voor de scholen dient te zijn om de lump sum ook voor andere
scholen aan te wenden.Naar huidig recht is, in het kader van overheveling van FRE's, eveneens
sprake van een bevoegdheid van de school, niet van een plicht. Gewezen wordt
op artikel 84a, tweede lid, onderdeel c, van de WVO, waar is aangegeven dat
het bevoegd gezag onder bepaalde voorwaarden FRE's kan overdragen aan een
andere school. Artikel VIII, onderdeel ADe leden van de fractie van de VVD vragen waarom in artikel VIII, onder
A, een voorziening is getroffen, indien op het tijdstip van inwerkingtreding
van de wet door het bevoegd gezag geen bepalingen over aanstelling enz. zijn
vastgesteld. Deze leden vragen zich af of het niet meer voor de hand ligt
het betreffende bevoegd gezag, c.q. bestuur alsnog een aanwijzing te geven
tot het vaststellen van bedoelde bepalingen. Tevens willen deze leden weten
of er aanwijzingen zijn dat momenteel op grote schaal sprake is van een dergelijke
omissie.Artikel VIII, onder A, voorziet in een vangnetconstructie, opdat voor
het personeel in het openbaar onderwijs niet de ongewenste situatie zal kunnen
ontstaan dat er voor hen ten aanzien van de in het artikel genoemde onderwerpen
niets is geregeld. Voor het personeel in het bijzonder onderwijs kan die situatie
niet ontstaan, omdat daar in ieder geval de desbetreffende bepalingen
van het Burgerlijk Wetboek van toepassing zijn.Een aanwijzing/opdracht, zoals gesuggereerd door de leden van de VVD-fractie,
is reeds bij wet gegeven.Overigens hebben ondergetekenden thans geen aanwijzingen dat op grote
schaal sprake zal zijn van een omissie (bedoeld zal zijn: vacuüm); in
de huidige situatie kan dat niet omdat hierin door het RPBO is voorzien. Artikel IXDe leden van de VVD-fractie vragen waarom in dit artikel is gekozen voor
een ministeriële regeling en niet voor een algemene maatregel van bestuur.Artikel IX is vorm gegeven overeenkomstig het soortgelijke overgangsartikel
van de zogenaamde SVM-wet. De ervaring leert dat het financiële overgangsrecht
(afhandelingstraject) zo financieel-technisch in elkaar zit, dat maatwerk
geboden kan zijn en een flexibel regelingsinstrumentarium wenselijk is.Een algemene maatregel van bestuur zou de noodzakelijke slagvaardigheid
en flexibiliteit onvoldoende mogelijk maken, zo verwachten de ondergetekenden.Ondergetekenden hopen met het bovenstaande voldoende te zijn ingegaan
op de gestelde vragen.De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,T. Netelenbos De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,J. J. van Aartsen XNoot1Per schoolcategorie (in totaal 4 stuks) zal sprake zijn van een eigen
formule voor leeftijdscorrectie, die samenhangt met de verdeling van de gemiddelde
leeftijd van het OP van de scholen die tot deze schoolcategorie behoren. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-23948-6.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl