Advies Afdeling Raad van State en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk Overig
Datum: 2024-12-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Vergaderjaar 2024-2025
 Staten-Generaal
 1/2
 Kamerstukken
 
 
 
 36 654
 
 Beveiligingsverdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Noorwegen inzake de uitwisseling en wederzijdse beveiliging van gerubriceerde gegevens; Oslo, 7 november 2023
 
 
 
 B/ Nr. 2
 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
 
 
 
 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 7 februari 2024 en het nader rapport d.d. 4 november 2024, aangeboden aan de Koning door de Minister van Buitenlandse Zaken, mede namens de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Defensie. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
 Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 21 december 2023, no. 2023003024, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde verdrag rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 7 februari 2024, nr. W02.23.00382/II, bied ik U hierbij aan.
 De tekst van het advies treft U hieronder aan, voorzien van mijn reactie.
 
 Bij Kabinetsmissive van 21 december 2023, no.2023003024, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Buitenlandse Zaken, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister van Defensie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het beveiligingsverdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Noorwegen inzake de uitwisseling en wederzijdse beveiliging van gerubriceerde gegevens; Oslo, 7 november 2023 (
 
 Trb. 2023, 132
 
 ), met toelichtende nota.
 
 
 Het verdrag heeft tot doel ervoor te zorgen dat Nederland en Noorwegen op een veilige manier gevoelige gegevens kunnen uitwisselen. Het voorziet daartoe in regelingen voor beveiliging en onderlinge samenwerking, waaronder op het terrein van veiligheidsmachtigingen. De Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) is samen met de Noorse beveiligingsautoriteit verantwoordelijk voor de implementatie van en het toezicht op het verdrag. In de toelichting wordt echter niet ingegaan op de relevante nationale regelgeving.
 
 
 De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert in de nota van toelichting te beschrijven hoe het verdrag zich verhoudt tot de procedure voor de samenwerking tussen de AIVD met buitenlandse diensten in de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017. Ook adviseert de Afdeling te verduidelijken wat de betekenis is van het verdrag voor de uitvoering van de Wet veiligheidsonderzoeken. In verband hiermee is aanpassing wenselijk van de toelichting.
 
 
 
 
 1.
 Inhoud en achtergrond van het verdrag
 
 
 Het verdrag heeft ten doel de beveiliging van nationale gerubriceerde gegevens die worden uitgewisseld tussen Nederland en Noorwegen te waarborgen.1Verdrag, artikel 1. Die beveiliging is geboden omdat nationale belangen kunnen worden geschaad als gerubriceerde informatie in verkeerde handen valt.2Verdrag, artikel 2, onder b. Zie ook Besluit voorschrift informatiebeveiliging rijksdienst bijzondere informatie 2013, artikel 1, onder a. Een voorbeeld van een rubricering is «Stg. GEHEIM», zie ook verdrag, artikel 4. Het verdrag regelt dat de informatie die onderling wordt uitgewisseld in beide landen een vergelijkbaar niveau van beveiliging krijgt.3Verdrag, artikel 4. In het verdrag zijn de veiligheidsprocedures en regelingen voor de beveiliging vastgelegd.4Verdrag, artikelen 4 – 10.
 
 
 De uitwisseling kan plaatsvinden tussen overheden onderling, of tussen overheid en bedrijfsleven, wanneer de overheid een gerubriceerde opdracht verleent aan een bedrijf in het andere land.5Verdrag, artikel 1 en 8. De toelichtende nota somt de bepalingen in het verdrag op die effect hebben op de positie van bedrijven en personen en die daarmee eenieder verbindend zijn.6Toelichtende nota, Een ieder verbindende bepalingen.
 
 
 Nederland en Noorwegen wijzen bevoegde beveiligingsautoriteiten aan die verantwoordelijk zijn voor de implementatie van en het toezicht op het verdrag. Namens Nederland is dat de AIVD.7Verdrag, artikel 3, eerste lid en bijlage. De AIVD kan voor het militaire domein verantwoordelijkheden delegeren naar de Beveiligingsautoriteit Defensie. De samenwerking tussen de AIVD en de Noorse beveiligingsautoriteit wordt in het verdrag nader uitgewerkt, met name op het terrein van de afgifte van veiligheidsmachtigingen voor personen of bedrijfslocaties.8Verdrag, Artikel 7.
 
 
 Het verdrag geldt alleen voor het Europese en het Caribische deel van Nederland.9Toelichtende nota, Koninkrijkspositie.
 
 
 
 
 2.
 Samenwerking tussen inlichtingen- en veiligheidsdiensten en de Wiv 2017
 
 
 Op grond van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (Wiv 2017) zijn de AIVD en de MIVD bevoegd samenwerkingsrelaties aan te gaan met daarvoor in aanmerking komende inlichtingen- en veiligheidsdiensten van andere landen. Voorafgaand aan het aangaan van een samenwerkingsrelatie wegen de AIVD en de MIVD af of dit verantwoord is en wat de aard van de beoogde samenwerking kan zijn.
 
 
 Bij deze weging speelt onder meer een rol of het betreffende land rechtsstatelijk is georiënteerd, mensenrechten naleeft en de collega-dienst democratisch is ingebed.10Wiv 2017, artikel 88, tweede, derde en vierde lid. Als daar aanleiding toe is, dan wordt de aard en intensiteit van de samenwerkingsrelatie opnieuw gewogen. Dit is onder meer van belang met het oog op de uitwisseling van persoonsgegevens en de inbreuk die daarbij kan worden gemaakt op de grondrechten van personen. De diensten leggen in een zogenoemde wegingsnotitie vast welke samenwerkingsvormen al dan niet zijn toegestaan. Deze notities worden geregeld geactualiseerd en de uitkomst daarvan zijn staatsgeheim.11Kamerstukken I 2020/21, 35 242, D, paragraaf 3.
 
 
 Het verdrag regelt onder meer dat de AIVD en de Noorse beveiligingsautoriteit elkaar in het kader van de uitvoering van het verdrag kunnen raadplegen, elkaar kunnen bezoeken en elkaar bijstand kunnen verlenen bij de afgifte van veiligheidsmachtigingen.12Verdrag, artikel 7. De toelichtende nota spreekt van nauwe banden tussen Nederland en Noorwegen en noemt de verstrekking van persoonsgegevens bij de veiligheidsmachtigingen als voorbeeld van de samenwerking.13Toelichtende nota, Algemeen en artikelsgewijze toelichting, artikel 7.
 
 
 De samenwerking tussen de AIVD en de Noorse beveiligingsautoriteit heeft daarmee kenmerken van een samenwerkingsrelatie in de zin van de Wiv 2017. In de nota van toelichting komt echter niet tot uitdrukking wat de betekenis en reikwijdte is van deze relatie. Zo wordt niet duidelijk welk effect een (geactualiseerde) wegingsnotitie kan hebben op de mate van samenwerking die in het kader van dit verdrag plaatsvindt met de Noorse beveiligingsautoriteit.
 
 
 De Afdeling adviseert in de nota in te gaan op de verhouding tussen het verdrag en de nationale regeling voor de samenwerking van de AIVD met buitenlandse diensten in de Wiv 2017.
 
 Aan de opmerking van de Raad van State is gevolg gegeven door in de toelichtende nota een nadere toelichting te geven op artikel 7 van het verdrag door aan te geven dat het verstrekken van de informatie – en meer in het algemeen enige vorm van samenwerking zoals bedoeld in artikel 7, uitsluitend gebeurt in overeenstemming met de nationale wet- en regelgeving. De relevante nationale wet- en regelgeving ten behoeve van het afgeven van veiligheidsmachtigingen voor personen in Nederland betreft de Wet op inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (Wiv 2017) en de Wet veiligheidsonderzoeken (Wvo). De samenwerking met Noorwegen is te allen tijde onderworpen aan de relevante nationale wet- en regelgeving en de nadere voorwaarden die daarin aan dergelijke samenwerkingen zijn gesteld.
 
 
 
 3.
 Uitwisseling van persoonsgegevens en de Wvo
 
 
 De uitwisseling van persoonsgegevens tussen de AIVD en de Noorse beveiligingsautoriteit ziet op de afgifte van veiligheidsmachtigingen voor personen. Met een veiligheidsmachtiging kan een persoon toestemming krijgen voor de toegang tot en omgang met gerubriceerde gegevens. Een veiligheidsmachtiging is een randvoorwaarde voor een goede (wederzijdse) beveiliging van gegevens.14Verdrag, artikel 5, tweede lid.
 
 
 Het verdrag bevat bepalingen voor het wederzijds erkennen van deze machtigingen en het onderling bevestigen van afgegeven machtigingen. Het vermeldt ook dat beveiligingsautoriteiten elkaar, op verzoek en in overeenstemming met hun nationale wet- en regelgeving, bijstand verlenen bij het uitvoeren van de procedure in verband met de afgifte van veiligheidsmachtigingen.15Verdrag, artikel 7. Het gaat hier onder meer om het verstrekken van informatie over personen indien deze personen gedurende een deel van de onderzoeksperiode in hun land verblijf hebben gehad.16Toelichtende nota, artikelsgewijze toelichting, artikel 7.
 
 
 In Nederlandse regelgeving wordt een veiligheidsmachtiging personeel aangeduid als een verklaring van geen bezwaar (VGB). De afgifte van een VGB vindt plaats op grond van de Wet veiligheidsonderzoeken (Wvo). De AIVD en de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (MIVD) verrichten op basis van de Wvo een veiligheidsonderzoek naar personen die een vertrouwensfunctie (gaan) uitoefenen.
 
 
 Een vertrouwensfunctie is een functie die de mogelijkheid biedt de nationale veiligheid te schaden, bijvoorbeeld omdat met gerubriceerde informatie wordt gewerkt.17Wvo, artikel 3. Het gaat daarbij onder meer om functies waarbij wordt gewerkt met gerubriceerde informatie. Een VGB wordt geweigerd als er onvoldoende waarborgen zijn dat de betrokkene de vertrouwensfunctie getrouwelijk zal vervullen of als het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om daarover een oordeel te geven.18Wvo, artikel 8, tweede lid.
 
 
 Er kan sprake zijn van onvoldoende gegevens indien de betrokkene tijdens de beoordelingsperiode buiten Nederlands heeft verbleven. Daarbij wordt onder meer rekening gehouden met het al dan niet bestaan van een samenwerkingsrelatie tussen de AIVD dan wel de MIVD met de collega-dienst van het land van het verblijf.19Beleidsregel veiligheidsonderzoeken 2021, Strcrt 2020, 59664, artikel 4. Als in het kader van een samenwerkingsrelatie uitwisseling van persoonsgegevens mag plaatsvinden, dan kunnen deze buitenlandse gegevens ook meewegen in een veiligheidsonderzoek.
 
 
 Het verlenen van bijstand bij het uitvoeren van veiligheidsmachtigingen zoals het verdrag dit voorschrijft, wordt in de toelichting geduid als het aan elkaar verstrekken van persoonsgegevens.20Toelichtende nota, artikelsgewijze toelichting, artikel 7. Uit de verdragstekst en de toelichting blijkt niet of deze bijstand is beperkt tot veiligheidsonderzoeken die nodig zijn voor de gerubriceerde opdrachten tussen Nederland en Noorwegen waar dit verdrag in het bijzonder op ziet.
 
 
 Dit roept de vraag op in hoeverre de samenwerkingsrelatie tussen Nederland en Noorwegen met dit verdrag voldoende nauw mag worden geacht om ook in andere veiligheidsonderzoeken persoonsgegevens uit te wisselen, bijvoorbeeld in het geval van een veiligheidsonderzoek naar een kandidaat voor een Nederlandse vertrouwensfunctie die in de onderzoeksperiode in Noorwegen heeft verbleven.
 
 
 De Afdeling adviseert te verduidelijken wat de betekenis is van dit verdrag voor de uitvoering van de Wvo.
 
 Aan de opmerking van de Raad van State is gevolg gegeven door de toelichting op artikel 7 van het verdrag op dit punt verder te verduidelijken. Het artikel ziet specifiek op samenwerking met betrekking tot de veiligheidsonderzoeken ten behoeve van de afgifte van veiligheidsmachtigingen voor personen of bedrijven. Het betreft uitsluitend de samenwerking met betrekking tot het afgeven van veiligheidsmachtigingen voor personen of bedrijven in de gevallen waarbij uitwisseling van onder dit verdrag bedoelde gerubriceerde gegevens aan de orde is.
 
 De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het verdrag en adviseert daarmee rekening te houden voordat het verdrag aan de beide Kamers der Staten-Generaal wordt overlegd.
 
 
 
 De waarnemend Vice-President van de Raad van State,
 
 
 L.F.M. Verhey
 
 
 Ik verzoek U, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister van Defensie, mij te machtigen gevolg te geven aan mijn voornemen het verdrag vergezeld van de toelichtende nota ter stilzwijgende goedkeuring over te leggen aan de Eerste en aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
 
 
 
 
 De Minister van Buitenlandse Zaken,
 
 C.C.J.
 Veldkamp