Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording; Brief minister met tussenbericht over de voortgang van het VBTB-project
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26573, nr. 58

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

04-01-2001

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2000-2001

26573 nr. 58

21-12-2000

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamHOOFDSTUK 1 «OP KOERS»1.1 Inleiding1.2 De ontwerpbegroting 2002: nog steeds goed haalbaar2. VBTB IN DE TWEEDE KAMER2.1 De Algemene Overleggen2.2. VBTB en budgetrechtHOOFDSTUK 3 INFRASTRUCTUUR GEWAARBORGD3.1 De wet- & regelgeving3.2 Informatiekundige gevolgen3.3 Financieel beheer3.4 BeklijvingIntermezzoHOOFDSTUK 4 «VAN DUMMY'S NAAR «ECHTE»
BELEIDSBEGROTINGEN: EEN TUSSENSTAND»4.1 Verbetering doelformuleringen en prestatiegegevensIntermezzo4.2 Koppelen doelen, middelen en prestaties4.3 Derden-informatieInformatievoorziening door ZBO'sInformatievoorziening door decentrale overhedenSociale zekerheidZorg5. MEER SPECIFIEKE THEMA'S5.1 Betrouwbaarheid en exactheid van beleidsinformatie5.2 Systeem- en resultaatverantwoordelijkheid5.3 Budgetflexibiliteit5.4 Bijlagen5.5 De mededeling over de bedrijfsvoeringIntermezzoHOOFDSTUK 6 «VERVOLG»OndertekeningBIJLAGE 1 Integraal overzicht van de meest actuele – soms nog
in beweging zijnde – artikelindeling Rijksbegroting nieuwe stijlAZKoninkrijksrelatiesBuizaJustitieBZKOCWFinanciënBegroting IX-BBegroting IX-ADefensieVROMV&WEZLNVSZWVWSGemeentefondsProvinciefondsBIJLAGE 2 VBTB en budgetrecht: «Beschikbaarheid Krijgsmacht»
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26573Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 101 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 573Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoordingnr. 58BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËNAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 21 december 2000HOOFDSTUK 1 «OP KOERS»1.1 InleidingIn mei dit jaar is u de voortgangsrapportage «Van beleidsbegroting
tot beleidsverantwoording»1 aangeboden.
Tegelijkertijd ontving u van iedere minister een voorbeeldbegroting nieuwe
stijl. De belangrijkste conclusie luidde dat de regering voornemens was de
eerste begroting nieuwe stijl uit te brengen op de derde dinsdag van september
2001. In de rapportage werd aangekondigd dat de Kamer jaarlijks – door
het Financieel Jaarverslag van het Rijk – geïnformeerd gaat worden
over de voortgang van het VBTB-project: voor het eerst in mei 2001. Tijdens
het Algemeen Overleg (AO) over VBTB van 29 juni jl. is toegezegd de Kamer
dit jaar ook in december een tussenbericht te zullen doen toekomen. Voorliggende
rapportage beschrijft rijksbreed de stand van zaken.1.2 De ontwerpbegroting 2002: nog steeds goed haalbaarMet het indienen van de voortgangsrapportage en de voorbeeldbegrotingen
werd in wezen de eerste fase van het VBTB-project afgerond. De tweede fase –
die van het codificeren van de beleidsvoorstellen – loopt momenteel
af.Conclusie mag zijn, dat we goed op schema liggen op weg naar de ontwerpbegroting
2002: de eerste echte VBTB-ontwerpbegroting. Met het – Kamerbreed –
aannemen van de motie Van Walsem c.s., d.d. 13 december jongstleden,
ondersteunt het parlement de regering in haar voornemen in september 2001
de eerste begroting nieuwe stijl in te dienen. In hoofdstuk 2 van voorliggende
nota wordt teruggeblikt op de afzonderlijke Algemene Overleggen over de voorbeeldbegrotingen
en het thema budgetrecht. In hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op de in de
afgelopen maanden tot stand gebrachte begrotingsinfrastructuur, zoals het
aanpassen van wet- en regelgeving en omvormen van de financiële administraties. Grootste uitdaging daarbij was één en ander
zodanig vorm te geven dat deze infrastructuur én «jaren mee kan»
én ruimte biedt voor groei. Ondertussen is op alle ministeries hard
gewerkt aan het verder vervolmaken van hun voorbeeldbegrotingen, gericht op
de ontwerpbegrotingen 2002. Daarop wordt in hoofdstuk 4 van deze rapportage
ingegaan. Hoofdstuk 5 behandelt enkele specifieke VBTB-thema's, als de betrouwbaarheid
van beleidsinformatie, de gehanteerde uitgangspunten in de paragraaf over
de budgetflexibiliteit en de bijlagen. In hoofdstuk 6 wordt het vervolgtraject
uiteen gezet.We liggen dus op schema. Daarbij passen twee kanttekeningen. De verwachtingen
van VBTB zijn hoog, de intenties van eenieder goed. Voor het boeken van resultaat
waarover iedereen tevreden is, is evenwel enig geduld nodig. Hoewel de afgelopen
maanden en de komende tijd flinke slagen zijn c.q. worden gemaakt, is VBTB
nadrukkelijk een groeitraject. Met name op het terrein van doelformuleringen
en prestatiegegevens. Ook na het aanbieden van de ontwerpbegrotingen 2002.
Verder zij bedacht dat VBTB meer is dan het wijzigen van de inhoud, structuur
en presentatie van begrotingsstukken. Het project is weliswaar primair gericht
op een meer beleidsmatige en beter toegankelijke begroting, maar is ook een
manier van «denken en doen». Kritische succesfactor voor het welslagen
van VBTB is daarom ook: betrokkenheid van alle relevante actoren, zowel binnen
de ministeries, in de regering als in uw Kamer.2. VBTB IN DE TWEEDE KAMER2.1 De Algemene OverleggenNadat de voorbeeldbegrotingen waren ingediend, vonden daarover gesprekken
plaats tussen de vaste Kamercommissies en alle afzonderlijke vakministers.
Zoals aangegeven in de brief van 6 oktober jl.1,
waren deze AO's naar de mening van de regering goed en constructief. Zowel
volgens de Kamer als volgens de regering kunnen de voorbeeldbegrotingen («een
hele stap in de goede richting») echter wel beter, vooral als het gaat
om de formulering van beleidsdoelstellingen en het benoemen van prestatiegegevens.
Deze«positief kritische» houding van de Kamer is voor de regering
een stimulans om met veel energie aan het VBTB-project door te werken.Tijdens het AO van 9 november jl. met de commissie voor de Rijksuitgaven
(CRU), is toegezegd dat de regering in voorliggende rapportage de meest recente
stand van zaken zou schetsen ten aanzien van de artikelindeling van de begrotingen
nieuwe stijl. Bijlage 1 bevat een integraal beeld. In de onderstaande box
wordt in één oogopslag aangegeven waar en hoe de AO's tot wijzigingen
van de initiële voorstellen leiden. Box 1 : Wijziging in begrotingsindeling uit hoofde
van AO'sMinisterie1Indeling gewijzigdIn casu AZThans in overwegingMinister komt rond de Kerst met nader voorstel. BuZaThans in overwegingN.a.v. het AO van 9 november jl. tussen de CRU
en de minister van Financiën beziet de minister van Buza of aanpassing
van de indeling wenselijk is. JustitieJaBinnen artikel 4.1 «Rechtspleging en alternatieve geschillenbeslechting»
vindt een nadere uitsplitsing van de operationele doelstellingen plaats.Ministerie1Indeling gewijzigdIn casu BZKJaArtikel 10 «Koninkrijksrelaties» komt te vervallen. Dit beleidsterrein
krijgt, evenals vóór VBTB, een eigen begroting. De naamgeving
van artikel 4 «Bovenregionale voorzieningen» is gewijzigd in «Partners
in Veiligheid». Verder zijn enkele operationele doelen aangescherpt;
De Kamer is hierover reeds separaat geïnformeerd. OCWNee–Financiën (IXA en IXB)NeeEr wordt n.a.v. het AO over de voorbeeldbegrotingen
nog bezien of er een apart artikel komt voor «Heffings- en invorderingsrente»
(Los van het artikel «Belastingen»). DefensieJaArtikel 2 «Vredesoperaties en overige internationale samenwerking»
wordt gesplitst in twee separate artikelen: «Inzet vredesoperaties»
en «Overige internationale samenwerking». VROMNee– V&W (en ISF)Nee–EZJaN.a.v. het AO van 9 november jl. tussen de CRU en de minister van Financiën
ontvangt de Kamer een brief over de definitieve artikelindeling. De brief
betreft vooral de indeling van artikel 2 «Bevorderen innovatiekracht». LNVJaArtikel 2 «Realisatie van de ecologische hoofdstructuur» wordt
gesplitst in een investeringsartikel (verwerving en inrichting SGR) en een
exploitatieartikel (beheer SGR). SZWJaArtikel 1 «Arbeidsmarkt en activering» is gesplitst in drie artikelen:
1) «arbeidsbemiddeling en basisdienstverlening» 2) «stimulering
en kwaliteitsbevordering van arbeidsaanbod» en 3) «aanvullende
werkgelegenheid». Artikel 13 «Rijksbijdrage fondsen» is
gesplitst in «Rijksbijdrage sociale fondsen» en «Rijksbijdrage
spaarfonds AOW». Er zal een afzonderlijk artikel «SUWI»
worden opgenomen.VWSNee– GF/PFNee–1 De begroting van de Hoge Colleges van Staat wordt in deze
rapportage niet genoemd. Momenteel wordt bezien wat de gevolgen van de VBTB-operatie
voor deze begroting zouden kunnen c.q. moeten zijn.Bovenstaande aanpassingen vormen geen belemmering voor de voortgang van
het VBTB-project.2.2. VBTB en budgetrechtTijdens het AO met de commissie voor de Rijksuitgaven op 9 november
jl. stond onder meer de brief van 6 oktober jl. geagendeerd over het
vervolg van de afzonderlijke AO's over de voorbeeldbegrotingen nieuwe stijl.
Centraal thema in de brief was de constatering dat VBTB niet altijd als een
versterking van het budgetrecht en de controlerende functie van de Kamer ervaren
werd.Doordat in de begroting nieuwe stijl niet de middelen, de instrumenten
en/of de organisatorische structuur van een ministerie centraal staan, maar
de doelstellingen van beleid, vond een reductie van het aantal begrotingsartikelen
plaats. In genoemde brief is aangegeven waar deze reductie uit bestaat. In
de kern: uitgaven die samenhangen met eenzelfde beleidsdoelstelling worden
bijeengebracht, zodat beter zicht ontstaat op de vragen: «Wat willen
we bereiken, wat gaan we daartoe doen en wat gaat dat kosten?». Dit
met als doel: betere mogelijkheden voor meer beleidsmatige sturing. De bijeengebrachte uitgaven1 blijven als toelichting
in beginsel gewoon zichtbaar op het beleidsartikel, en wel in de tabel «de
budgettaire gevolgen van beleid». Op de volgende pagina wordt deze tabel
weergegeven voor het VROM-beleidsartikel «Beheersing Milieurisico's
van stoffen, afval en straling».N.B.: In het AO van 9 november jl. is toegezegd het thema budgetrecht
toe te lichten aan de hand van het beleidsartikel «Beschikbaarheid van
krijgsmacht» op de VBTB-begroting van het ministerie van Defensie. Betreffend
artikel is enigszins a-typisch: bij Defensie valt het programmabudget en het
apparaatsbudget nagenoeg samen, het artikel kent geen financiële beleidsinstrumenten
en geen gelaagdheid in doelstellingen, in die zin dat een nader geoperationaliseerd
doel een bijdrage levert aan een «hoger» algemeen doel. Het VROM-beleidsartikel
is daarom dienstiger. In bijlage 2 van deze brief wordt het Defensie-voorbeeld
evenwel ook uitgewerkt. Box 2: Tabel «budgettaire gevolgen van beleid»
van VROM-beleidsartikel 12 «Beheersing milieurisico's, stoffen, afval
en straling» (fictieve cijfers) 2000200120022003200420052006 Totaal uitgaven100100100100100100100Totaal verplichtingen100100100100100100100Programma90909090909090Beheersing risico stoffen10101010101010 Wet milieugevaarlijke stoffen557,15555 Nieuwe stoffen552,95555 Beheersing risico afvalstoffen60606060606060 Preventiemaatregelen40404040404040 Landelijk afvalbeheheersplan10101010101010 Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen5555555 Overige5555555 Beheersing risico straling10101010101010 Vergunningen10101010101010Genetisch Gemanipuleerde Organismen5555555 Vergunningen5555555Onverdeeld5555555 Onderzoek2222222 Communicatie-instrumenten2222222 Overige1111111Apparaat10101010101010 Juridische instrumenten1111111 Overig Personeel en Materieel9999999Ontvangsten5555555Retributies milieugevaarlijke afvalstoffen5555555In de brief van 6 oktober werd gesteld dat het bijeenbrengen van samenhangende
uitgaven voor beleid geen inperking van het budgetrecht van het parlement
hoeft te betekenen.Het vaststellen van de begroting en het aanbrengen van wijzigingen zal
in de regel (net zoals thans) plaats blijven vinden op het niveau van begrotingsartikelen,
zoals opgenomen in de begrotingsstaat bij een begrotingswetsvoorstel. Volgens
de Comptabiliteitswet is dit het autorisatieniveau. De per beleidsartikel
in de begrotingsstaat geraamde bedragen voor uitgaven, verplichtingen
en ontvangsten, corresponderen (voor het begrotingsjaar t) met de totalen
van uitgaven, verplichtingen en ontvangsten in de tabel «de budgettaire
gevolgen van beleid». In bovenstaande box: de vet-cursief gedrukte reeksen.De Tweede Kamer behoudt alle mogelijkheden daarop invloed uit te oefenen
en haar budgetrecht te verwezenlijken. Wanneer de Tweede Kamer een begrotingsartikel
1) wil verhogen of verlagen of 2) een verschuiving aan wil brengen tussen begrotingsartikelen, kan zij daarvoor (naast het
verzoeken daartoe, al dan niet door middel van een motie) het instrument van
het amendement gebruiken. Met de tabel «de budgettaire gevolgen van
beleid» kan de Kamer duidelijk aangeven welke uitgaven zouden moeten
worden verhoogd of verlaagd.Verschuivingen binnen een artikel kunnen door
de Kamer – net zoals dat nu het geval is – worden bereikt door
1) het – tijdens de begrotingsbehandeling – kenbaar maken van
de wens daartoe of 2) het aannemen van een motie. Zoals uit het bovenstaande
voorbeeld blijkt, biedt de tabel «de budgettaire gevolgen van beleid»
daartoe duidelijke aangrijpingspunten. Zo kan de Kamer een verzoek of motie
indienen om gelden te verschuiven tussen nader geoperationaliseerde doelen
(bijvoorbeeld van «Beheersing risico's afvalstoffen» naar «Beheersing
risico's straling») of om gelden te verschuiven tussen programmagelden
en apparaatsuitgaven (bijvoorbeeld van de uitgaven voor vergunningen bij het
operationele doel «Beheersing risico's straling» naar het «overige
personeel en materieel» onder het kopje apparaat. In alle combinaties.
Wanneer een minister een verzoek van de Kamer en een motie naast zich neer
zou willen leggen, kan de Kamer in prangende gevallen 3) via het recht van
amendement een bestaand begrotingsartikel opsplitsen in meerdere artikelen.
In het bovenstaande voorbeeld zou de Kamer van het operationele doel «Beheersing
risico's straling» een apart begrotingsartikel kunnen maken. Dit geldt
in theorie zelfs voor het onderdeel van de apparaatsuitgaven «Overig
personeel en materieel». Zo bestaat de mogelijkheid van amenderen op
subartikelniveau of op het niveau van (operationele) beleidsdoelen. Daarbij
zou overigens – zoals reeds beschreven in de brief van 6 oktober jl. –
een beleidsinhoudelijke invalshoek centraal moeten staan. Ten slotte bestaat
net als in de huidige situatie 4) de mogelijkheid voor de Kamer om –
in uitzonderlijke gevallen en op incidentele basis – amendementen in
te dienen tot verschuiving van bedragen op artikelonderdelen zonder wijziging
van het artikelbedrag (ook weer op subartikelniveau of op het niveau van beleidsdoelen).
Nog zeer onlangs diende de Kamer een dergelijk amendement in bij de behandeling
van de ontwerpbegroting 2001 van VWS1Naar de mening van de regering zou het aangrijpingspunt voor autorisatie
in beginsel gelegen moeten zijn op het niveau van het beleidsartikel. In het
AO van 9 november jl. werden door verschillende fracties – zo interpreteerde
de regering – verschillende benaderingen voorgestaan; een lijn waarin
de beleidsdoelstellingen leidend zouden moeten zijn (goed geformuleerd met
scherpe prestatiegegevens), een wat meer pragmatische lijn en een lijn waarbij
autorisatie plaats zou vinden op een lager niveau dan dat van het beleidsartikel.In het overleg werden, wat dat laatste betreft, 3 mogelijkheden geopperd.
Als eerste optie werd naar voren gebracht dat de Kamerbeleidsdoelstellingen en prestatiegegevens zou moeten kunnen autoriseren.
Hiertegen bestaan in de ogen van de regering belangrijke bezwaren. Allereerst
laten sommige – maatschappelijke zeer relevante – beleidsdoelstellingen
zich niet goed kwantificeren; sommige nog niet, sommige nooit. Sturen op de
«uitgaven per eenheid effect» (x miljoen voor 1% meer veiligheidsgevoel
op straat) is zeer gecompliceerd. In de tweede plaats zij bedacht dat een
budget jaarlijks wordt vastgesteld, terwijl het bereiken van doelstellingen
meestal meerdere jaren vergt, soms een kabinetsperiode overstijgend. Het autoriseren
van doelstellingen zou vervolgens kunnen leiden tot het geforceerd zoeken
naar meetbare indicatoren op korte termijn, terwijl het minder meetbare wellicht
meer relevante beleid op de langere termijn in de verdrukking raakt. De regering
wil ten zeerste waken voor deze «performance paradox». In de derde
plaats zij bedacht dat het al dan niet bereiken van een doelstelling vaak
ook afhankelijk is van externe factoren. Externe factoren die zich niet gemakkelijk
laten isoleren. Dit maakt het autoriseren van doelstellingen al snel een arbitraire
aangelegenheid. Wanneer de begroting het primaire aangrijpingspunt voor het
vaststellen en wijzigen van doelen zou worden, zou dat aanzienlijke consequenties
hebben voor de inrichting van de begroting, maar ook van daarmee samenhangend
administraties etc.Belangrijkste meer principiële tegenargument is evenwel dat van «de
dubbele sturing». Autorisatie blijft altijd een budgettaire component
houden. Er zou in de eerste optie daarom altijd sprake zijn van het én
autoriseren van doelen én van budget. Dit doet al snel de vraag rijzen
wat nu leidend is; het door de Kamer geautoriseerde budget of het daarmee
beoogde beleid. Een concreet voorbeeld: «wat te doen wanneer een budget
is uitgeput, maar de doelstellingen nog niet zijn bereikt?». Naar de
mening van de regering, staat het beleid in de VBTB-begroting voorop doch
vormt het budget daarbij het kader. Het budgetmechanisme dient immers speciaal
voor die situaties waar de markt bij de voortbrenging van (quasi collectieve)
goederen faalt. VBTB beoogt een duidelijk verband tot stand te brengen tussen
de financiële middelen, de daarmee te verrichten prestaties en de daarmee
te bereiken doelen. Dit opdat de begroting meer beleidsmatig en meer toegankelijk
wordt. Het wezen van een begroting (kaderstellend in het allocatieproces)
verandert hierdoor echter niet.Als tweede optie werd gesuggereerd de begroting te autoriseren op het
niveau van artikelonderdelen. Ook hiervan is de
regering geen voorstander. In de VBTB-begroting worden in beginsel twee artikelonderdelen
onderscheiden; één voor de apparaatsuitgaven en één
voor de programmagelden. Om de integrale uitgaven van beleid zichtbaar te
maken, werden betreffende – tot dusver gescheiden – posten bijeengebracht.
Een en ander aansluitend bij het steeds breder toegepast concept van integraal
resultaatgericht management (waarbij vooraf afspraken worden gemaakt over
de te bereiken doelen en de daarvoor benodigde middelen, daarover achteraf
verantwoording wordt afgelegd en de «uitvoerder» een bepaalde
mate van vrijheid heeft bij de inzet van middelen om de gestelde doelstellingen
te bereiken). De uitgaven voor apparaat en programma worden op afzonderlijke
artikelonderdelen geraamd, om de Kamer zicht te bieden op de ontwikkeling
hiervan. Zowel vooraf in de begroting, als achteraf in de verantwoording.
Het onderscheid heeft ten principale een beheersmatige achtergrond. Afzonderlijk
autoriseren van de artikelonderdelen apparaat en programma zou indruisen tegen
het zojuist genoemde concept van resultaatgericht integraal management. Belangrijker
evenwel is dat het autoriseren op het niveau van de artikelonderdelen «apparaat»
en «programma» de Kamer geen aanknopingspunt biedt voor het aanbrengen
van beleidsmatige begrotingsmutaties.Als derde mogelijkheid werd de optie besproken om te autoriseren op het
niveau van operationele doelstellingen. Ook deze
optie valt naar de mening van de regering niet te prefereren. Daartoe dient
kort de achtergrond van de operationele doelstellingen te worden geschetst.
In de regeringsnota VBTB, van mei 1999, werd als leidend beginsel voor beleidsartikelen
«homogeniteit van beleid» geformuleerd. Bij het verder uitwerken
van het VBTB-beleid in het algemeen en de beleidsbegrotingen in het bijzonder,
bleek dat veel van dergelijke beleidsdoelstellingen niet goed
meetbaar en/of niet goed beïnvloedbaar waren en daarmee geen adequate
aanknopingspunten voor allocatie en verantwoording zouden bieden. Niet goed
meetbare en/of niet beïnvloedbare doelstellingen dienen daarom nader
te worden geoperationaliseerd in wel meetbare en stuurbare doelstellingen.
Gedachte is dat de nader geoperationaliseerde doelen een indicatie vormen
van respectievelijk een directe bijdrage leveren aan het bereiken van de «hogere»
algemene beleidsdoelstelling. Ze staan derhalve in logische verbinding tot
elkaar. Zeker in de beginfase van het VBTB-project kunnen de operationele
doelstellingen vaak het karakter dragen van «producten of diensten»
c.q. van door de rijksoverheid verrichtte activiteiten. Dit als beste jaarlijkse
indicatie voor het bereiken van de maatschappelijke doelstelling, welke periodiek
wordt gevolgd door middel van meer diepgaand evaluatieonderzoek.Autoriseren op het niveau van operationele doelstellingen zou –
wanneer dit in ogenschouw genomen wordt – twee gevolgen hebben. Ten
eerste zou het wijzigen van een operationele doelstelling altijd consequenties
moeten hebben voor de daarmee te bereiken «hogere» algemene doelstelling
van beleid. Naar de mening van de regering is het consequent logisch eerst
een uitspraak te doen over de uitgaven voor deze algemene beleidsdoelstelling,
wat zich vervolgens zou kunnen doorvertalen naar de operationele doelen. In
de tweede plaats zou het autoriseren van operationele doelen – zeker
in deze fase van het VBTB-proces – snel kunnen leiden tot het sturen
op middelen, instrumenten en organisaties. Dit terwijl de intentie van het
VBTB-project juist gelegen is in de idee sturing primair aan te laten grijpen
op het niveau van de doelen van het beleidsartikel. De regering zou geen stap
terug willen doen, naar een meer activiteiten-gerichte benadering.Het autoriseren van operationele doelstellingen – een niveau «lager»
dan dat van de artikelonderdelen apparaat en programma – heeft ook meer
praktische gevolgen, voortvloeiend uit het feit dat er zo vele honderden budgetten
dreigen te ontstaan. Deze gevolgen bestaan er bijvoorbeeld uit dat de flexibiliteit
van de begroting – en daarmee de slagvaardigheid van de overheid –
af kan nemen. Hierbij zij bedacht dat de Kamer zowel vooraf, eventueel tussentijds
als achteraf in de toelichting op de beleidsartikelen wel degelijk zicht houdt
op de programma-uitgaven per operationele doelstelling.Een andere discussie dan de generieke vraag of het budgetrecht aan zou
moeten grijpen op het niveau van operationele doelen, is de vraag of sommige
nader geoperationaliseerde doelstellingen in wezen geen meetbare en stuurbare
algemene doelstelling van beleid betreffen. Naar aanleiding van de AO's zijn
reeds c.q. worden soms nadere afspraken gemaakt tussen afzonderlijke vakministers
en vaste Kamercommissies over de precieze indeling van de begroting nieuwe
stijl. Bij sommige begrotingen leidt dat c.q. kan dat leiden tot splitsing
van artikelen. Deze bilaterale afspraken kunnen gepaard gaan met nadere afspraken,
bijvoorbeeld over aanvullende informatie (over doelen, prestaties, de inzet
van instrumenten etc).Al met al concludeert de regering dat het budgetrecht van de Staten-Generaal
door VBTB niet hoeft te worden ingeperkt en gekozen zou moeten worden voor
een algemene lijn met als principe dat de begroting wordt geautoriseerd op
het niveau van begrotingsartikelen. Onder het gesternte van reeds gemaakt
c.q. nog te maken afspraken wordt het begrotingsjaar 2002 het eerste jaar
voor de echte begroting nieuwe stijl. In 2002 kan alsdan goede ervaring worden
opgedaan met de nieuwe wijze van begroten. Indien onverhoopt negatieve neveneffecten
optreden voor het budgetrecht, kunnen nadere afspraken worden gemaakt voor
de ontwerpbegroting 2003. Een dergelijke benadering is voor de regering een
grote uitdaging om het VBTB-project aan de verwachtingen van de Kamer te laten voldoen. Dit in het bijzonder op het gebied van doelformuleringen
en prestatiegegevens.HOOFDSTUK 3 INFRASTRUCTUUR GEWAARBORGD3.1 De wet- & regelgevingHet VBTB-project betreft een balanceren tussen «kwaliteit en voortgang»
en tussen «uniformiteit en maatwerk». Dit uitte zich met name
bij het codificeren van het VBTB-gedachtengoed in de comptabele wet- en regelgeving.
Daarbij gaat het in de eerste plaats om de 9e wijziging van de Comptabiliteitswet
(CW), waar de voorstellen uit de nota VBTB worden verankerd in de wetgeving.
In de tweede plaats gaat het om de Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV). Deze
RBV – een jaarlijks door de minister van Financiën vast te stellen
ministeriële regeling – betreft een meer gedetailleerde uitwerking
van de CW.De integraal herziene RBV werd op 1 december in de ministerraad vastgesteld.
Daarmee zijn deze voorschriften tijdig afgerond om te kunnen worden gebruikt
voor de voorbereiding van de ontwerpbegroting 2002. Het jaar 2001 zal worden
gebruikt om ook de onderdelen «begrotingsuitvoering» en «begrotingsverantwoording»
qua inhoud en structuur te herzien. Daar wordt ook geregeld dat beleidsmatig
relevante mutaties tussen operationele doelen binnen één beleidsartikel
(en in voorkomende gevallen tussen artikelonderdelen) bij suppletore begrotingen
aan de Kamer worden gemeld (en financieel en inhoudelijk worden toegelicht).
In het streven naar het vinden van een juiste balans (tussen «kwaliteit
en voortgang» en tussen «uniformiteit en maatwerk») is in
de RBV een minimumniveau aan uniformiteit vastgelegd. Met het oog op de toekomst,
zijn in de regeling enkele «groeibepalingen» opgenomen. Vanaf
de ontwerpbegroting 2002 zal ieder jaar per beleidsartikel worden aangegeven
welke groei voor dat artikel is beoogd en hoe respectievelijk op welke termijn
die groei gerealiseerd moet zijn. In 2004 wordt VBTB integraal geëvalueerd.
Daarbij zal onder meer worden bezien of de juiste balans gevonden is.Het aanpassen van de CW vergt een zorgvuldig wetgevingsproces, waarvoor
voldoende tijd moet worden genomen. Medio december is de negende wijziging
voor advies voorgelegd aan de Raad van State. De daarop volgende afhandeling
van de 9e wijziging van de CW door de Staten-Generaal voor 1 januari 2002
is volgens de regering nog steeds haalbaar. Mocht dat onverhoopt niet lukken,
dan wijken de ontwerpbegrotingen op een aantal punten af van de dan vigerende
CW.De regering hecht aan een zorgvuldig wetgevingsproces, maar ook aan voortgang
van het VBTB-project. Wanneer in september 2001 de eerste begrotingen nieuwe
stijl worden uitgebracht en het wetgevingsproces onverhoopt niet tijdig tot
afronding is gekomen, zal – in de gevallen waarin dat noodzakelijk is –
in de afzonderlijke begrotingswetten worden geregeld dat – tot het moment
van inwerkingtreding van de negende wijziging van de CW – afgeweken
wordt van de vigerende CW.3.2 Informatiekundige gevolgenDe begroting nieuwe stijl vergt ook aanpassing van begrotingsadministraties,
registraties en allerhande beleidsinformatiesystemen. Hierbij is een onderscheid
gemaakt tussen aanpassingen noodzakelijk op de korte termijn en aanpassingen
die wat langer kunnen wachten. Deze «knip» is aangebracht omdat
tot begin 2002 ook de nodige werkzaamheden zullen worden verricht voor de
invoering van de euro. De inspanningen op korte termijn verschillen per departement. Dit is bijvoorbeeld
afhankelijk van de mate waarin de nieuwe artikelstructuur afwijkt van de oude
maar ook van de flexibiliteit van de financiële systemen. Alle ministeries
geven aan dat de werkzaamheden in dit kader op schema liggen. Het reguliere
begrotingsproces 2002 kan derhalve adequaat functioneel worden ondersteund.In totaal is er voor VBTB een reservering gepleegd van 200 miljoen gulden:
100 miljoen voor de korte termijn (de jaren 2000 en 2001) en 100 miljoen voor
de langere termijn (de jaren 2002 tot en met 2005). De eerste tranche is bij
Voorjaarsnota 2000 forfaitair uitgedeeld. Deze middelen zijn voor de korte
termijn voldoende. Voor het aanpassen van informatiesystemen gericht op de
langere termijn, dient ieder ministerie begin 2001 een meerjarig plan van
aanpak in. Daarbij moet worden gedacht aan het opzetten van Management Informatiesystemen
en/of systemen van meer planmatig evaluatieonderzoek. Op grond van genoemde
plannen worden de resterende middelen verdeeld.3.3 Financieel beheerHet financieel beheer bij het Rijk is in zijn totaliteit ruim voldoende,
zeker gezien – deels samenlopende – grote trajecten als de overgang
naar het nieuwe millennium, de introductie van de euro en VBTB. Dit betekent
niet dat er op onderdelen geen knelpunten of aandachtspunten zijn. De overheid
opereert in een dynamische omgeving. Het financieel beheer, waaronder de aanpassing
van de administratieve organisatie, moet deze dynamiek volgen, maar loopt
daar altijd een stap op achter. Het is dus belangrijk dat er – vanuit
de goede basis en naast de permanente aandacht die er voor een goed financieel
beheer moet zijn – een bijzondere aandacht is om veranderingen in beleids-
en bedrijfsvoeringsprocessen (zoals die uit VBTB voortvloeien) direct te vertalen
naar de administratieve organisatie en de interne controle (AO/IC). De departementale
accountantsdiensten zullen hierop vanuit hun reguliere controletaak moeten
toezien: zowel vanuit de optiek van de departementale processen als vanuit
de optiek van de departementale verantwoording.Om bovenstaande redenen participeren de departementale accountantsdiensten
ook actief in het VBTB-project: zowel op de afzonderlijke ministeries als
in het IODAD, het Interdepartementaal Overlegorgaan voor Departementale accountantsdiensten.3.4 BeklijvingDe implementatie van VBTB is meer dan het omvormen van de begroting en
verantwoording. Het is ook een kwestie van resultaatgericht werken.In dit kader zal in de 9e wijziging van de CW worden voorgeschreven dat
schriftelijke voorstellen, voornemens en toezeggingen aan de ministerraad
en/of Staten-Generaal met financiële gevolgen voor het Rijk onder meer
een toelichting bevatten met de doelstellingen die worden nagestreefd en de
instrumenten die ter bereiking van de doelstellingen worden ingezet. Een en
ander zoveel als mogelijk toegelicht met prestatiegegevens. De inmiddels vastgestelde
RBV schrijven voor dat de beleidsbrieven in het kader van de begrotingsvoorbereiding
zoveel mogelijk conform de WWW-vragen («wat willen we bereiken, wat
gaan we daarvoor doen en wat mag dat kosten») worden opgesteld.Op veel ministeries vinden momenteel ook aanpassingen plaats in systemen
van interne planning & control. Daarbij staan soms ook taakverdelingen
en verantwoordelijkheden ter discussie. Verder wordt er aan gewerkt om VBTB
te laten «beklijven» door workshops, cursussen, seminars,
nieuwsbrieven, lezingen en ander vormen van kennisoverdracht. In de onderstaande
box worden wat voorbeelden genoemd. Box 3: Acties tot beklijving: wat voorbeelden• Buitenlandse Zaken organiseert vele workshops om directies en posten
te ondersteunen bij het opstellen van hun jaarplan nieuwe stijl («Van
jaarplan tot jaarverslag»);• Justitie heeft met het oog op het aanpassen van interne processen
en structuren een beschrijving gemaakt van de (veranderende) rollen en verantwoordelijkheden
van de DG's, beleidsartikeldirecteuren, budgethouders en de directie FEZ;• Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft al enige tijd een
Kwaliteitsprogramma Financiële Functie. Onderdeel van het programma is
versterking van de personele kwaliteit in de financiële functie. In het
kader van grote trajecten als VBTB is een goede bezetting van de financiële
functies essentieel. Hiervoor is een opleidingsprogramma opgesteld, concreet
vormgegeven in workshops. De kwalitatieve verbetering van de financiële
functie is daarmee structureel ingebed;• Financiën werkt aan een integrale interne planning- &
controlcyclus, waarin de benodigde interne en externe sturingsinformatie beschikbaar
komt. Daarbij zal er een koppeling worden gelegd tussen de doelstellingen
en de activiteiten in de jaarplannen en de doelstellingen in de begroting;• Ook bij VROM wordt de inhoud en structuur van de interne planning-
& controlcyclus kritisch bezien. Verder worden vele activiteiten verricht,
niet alleen gericht op het verspreiden van kennis, maar ook op de houding
en het gedrag van alle betrokken;• SZW heeft inmiddels voorlichtingsbijeenkomsten georganiseerd en
zal onder meer via uiteenlopende workshops voor verschillende doelgroepen
het draagvlak voor VBTB verder versterken. Begin 2001 wordt een opleidingsplan
opgesteld, voor het trainen van deze doelgroepen. Daarnaast werkt SZW aan
een koppeling van de jaarplancyclus met de bestedingscyclus.• VWS kent ook een uitgebreid communicatieplan waarin verschillende
doelgroepen en middelen worden onderscheiden.De gekoppelde WWW-vragen zijn natuurlijk niet geheel nieuw. Niet voor
ministeries en niet voor uw Kamer. Toch lijken vragen als «wat willen
we bereiken?» ook in het verkeer tussen de regering en de Kamer de laatste
tijd een meer prominente plaats te hebben gekregen (gedacht kan worden aan
discussies over het rekeningrijden en het aantal huisartsen in opleiding).
Als het gaat om «beklijving» zal de Kamerbehandeling van de ontwerpbegrotingen
2002 een zeer belangrijke rol spelen.IntermezzoNaast de zojuist genoemde activiteiten is er de laatste maanden op alle
ministeries veel gebeurd. Dit intermezzo – een brug tussen de hoofdstukken
3 en 4 – gaat daar nader op in.De projectorganisaties uit de eerste fase zijn – na het opstellen
van de voorbeeldbegrotingen – nagenoeg op ieder departement in stand
gebleven. Soms nog beter bemenst, soms met volledig vrijgestelde medewerkers.
Wel veranderde vaak de samenstelling en/of de verantwoordelijkheidsverdeling.
Dit met als doel «het beleid» en «de uitvoering» beter
te betrekken. In eerste instantie ging de aandacht met name uit naar het opstellen
van plannen van aanpak om de voorbeeldbegrotingen tot ontwerpbegroting 2002
om te kunnen vormen en het VBTB-gedachtengoed in te bedden. LNV bijvoorbeeld
heeft ten opzichte van de eerste fase van het VBTB-project ook de uitvoerende
diensten aan het afstemmingsplatform toegevoegd. Dit omdat van die diensten
het merendeel van de prestatiegegevens komen zal en daar de doelen worden
gerealiseerd.Er werd een aantal elementen onderkend, die in alle plannen van aanpak
aan de orde zouden moeten komen. Concreet ging het daarbij om zaken als het
verwerken van de opmerkingen van uw Kamer en Rekenkamer, het concretiseren
van doelen en prestatiegegevens, de betrouwbaarheid van beleidsinformatie,
derden-informatie, het onderscheid tussen systeem- en resultaatverantwoordelijkheid,
de informatiekundige gevolgen van VBTB, de gevolgen voor de interne bedrijfsvoering
en het financieel beheer. Het ministerie van Financiën organiseerde vervolgens
de communicatie tussen ministeries over de uitvoering van de plannen. Dit
om de voortgang te bewaken, rijksbreed de klokken gelijk te zetten, rijksbrede
punten voor verdere uitwerking te identificeren en goede voorbeelden en ervaringen
uit te wisselen.HOOFDSTUK 4 «VAN DUMMY'S NAAR «ECHTE»
BELEIDSBEGROTINGEN: EEN TUSSENSTAND»4.1 Verbetering doelformuleringen en prestatiegegevensZoals reeds geschreven in de voortgangsrapportage VBTB, de aanbiedingsbrieven
bij de voorbeeldbegrotingen en (in reactie op) het Rekenkamerrapport «VBTB
nader beschouwd» is met name groei mogelijk op het terrein van doelformuleringen
en prestatiegegevens. Het is de uitdaging om tot doelstellingen te komen die
én maatschappelijk relevant en stabiel zijn én meetbaar en beïnvloedbaar.
Idealiter toetsbaar: met streefwaarden, een tijdshorizon en een duiding van
de doelgroep. Prestatiegegevens op hun beurt moeten iets zeggen over de doeltreffendheid
en doelmatigheid van het beleid, de doelmatigheid van de uitvoering en zicht
bieden op de zuinigheid van de inzet van overheidsmiddelen. Er is al veel
over geschreven. Wat is er de afgelopen tijd gedaan?Met recht kan worden gesteld dat het verbeteren van doelformuleringen
en prestatiegegevens de afgelopen periode het zwaartepunt heeft gevormd in
de departementale activiteiten. Het gaat daarbij om een breed scala van initiatieven:
aansluitend bij de cultuur en structuur van een departement en de actuele
stand van zaken. Sommigen werkten eerst met pilots (VWS) of geven bijzondere
invulling aan de door de werkgroep Financiële verantwoordingen (Van Walsem/Van
Zijl) benoemde beleidsprioriteiten (BZK). Anderen hielden de dummies kritisch
tegen het licht met doorlichtingstoetsen (Justitie), werkgroepen (Financiën),
verbeterteams, monitordeskundigen en verbeteragenda's (VROM), multidisciplinaire
expertisegroepen (EZ) brainstormdagen (BZK), etc. etc. De AO's over de voorbeeldbegrotingen
zijn voor dit alles een belangrijke impuls geweest. Omdat doelstellingen van
beleid niet altijd meetbaar zijn en de doeltreffendheid van beleid –
nog afgezien van de daarmee gepaard gaande kosten – meestal niet jaarlijks
kan worden gevolgd, gaat evaluatieonderzoek in de toekomst waarschijnlijk
een meer belangrijke rol spelen. Dit leidde bij Defensie bijvoorbeeld tot
het opstellen van een meerjarig programma van evaluatieonderzoek. In de onderstaande
box worden wat voorbeeldjes gegeven waartoe dit alles leidt. Box 4: Verbetering in doelformuleringen, enkele «was-wordt
voorbeelden»Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en MilieubeheerArtikel 3 «Goede woningvoorraad en duurzaam bouwen» had in
de voorbeeldbegroting als algemene doelstelling:«Het ministerie van VROM stimuleert de totstandkoming
van een woningvoorraad die duurzaam is en afgestemd op de gevraagde kwaliteit.
Het ministerie van VROM stimuleert het verhogen van de kwaliteit door beleid
op het gebeid van veiligheid, gezondheid, duurzaamheid en flexibiliteit te
verankeren in het handelen van overheden en bouworganisaties. Tevens stimuleert
het ministerie van VROM de totstandkoming van zodanige informatie dat ook
de markt en individuele burgers weten welke initiatieven zij kunnen ontplooien.»De bijbehorende operationele doelstellingen waren: «Voldoende goede
woningen» en «Duurzaam bouwen».Artikel 3 heeft na aanscherping van de doelstellingen als nieuwe titel
gekregen «Duurzame woningen en gebouwen». De aangepaste algemene
doelstelling is:«Het ministerie van VROM stimuleert de totstandkoming
van woningen en gebouwen die duurzaam zijn en afgestemd op de gevraagde kwaliteit
voor wat betreft veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid
en milieubelasting.»De bijbehorende operationele doelstellingen zijn: «Bevorderen invloed
burger op de kwaliteit van woningen en gebouwen», «Garanderen
minimale kwaliteit van woningen en gebouwen» en «Verbeteren van
de kwaliteit van woningen en gebouwen en stimuleren innovatie».Sociale Zaken & WerkgelegenheidArtikel 9 «Arbeid en Zorg» in de voorbeeldbegroting had als
doelstelling: «Het bevorderen van mogelijkheden om
arbeid en zorg te combineren. Verruiming van de mogelijkheden voor vrouwen
en mannen om arbeid en zorg te kunnen combineren en de barrières te
slechten die keuzevrijheid beperken. Beoogd resultaat: 1) vergroten van de
arbeidsparticipatie van vrouwen (in 1999: werkt 51% van de vrouwen). Mede
door een verbetering balans arbeid en zorg; 2) het stimuleren van de zorgparticipatie
van mannen.» Van een kwalitatief goede bijbehorende operationele
doelstelling was nog geen sprake.Artikel 9 is artikel 11 geworden en heeft na aanscherping van de doelstellingen
als nieuwe titel gekregen «Bevordering van combinatiemogelijkheden van
arbeid en zorg». De aangepaste algemene doelstelling luidt:«De bevordering van mogelijkheden van mannen
en vrouwen om arbeid en zorgtaken te combineren en daarmee de bevordering
van de arbeidsparticipatie van vrouwen (tot 65% in 2010) en het bevorderen
van de zorgparticipatie van mannen (tot 40% in 2010), door het slechten van
barrières en de vergroting van keuzemogelijkheden.»De bijbehorende operationele doelstellingen zijn:• het bieden van een financiële tegemoetkoming (van nu f 960
bij fulltime verlof) aan naar schatting x werknemers in 2002, die met hun
werkgever een periode van onbetaald verlof voor zorg of educatie overeenkomen;• het bieden van een fiscale facilitering (ter hoogte van maximaal
35% WML en maximaal 50% WML) bij een CAO-afspraak of een afspraak op bedrijfsniveau
(voor minimaal 75% van de werknemers) tot het doorbetalen van het loon bij
ouderschapsverlof. Deze doorbetaling moet minimaal 70% van het minimumloon
bedragen;• het bieden van een fiscale facilitering voor het verlofsparen;• de kaderwet arbeid en zorg; het aanbieden van een samenhangend
wettelijk kader waarin alle verlofmogelijkheden zijn opgenomen (op termijn
ook langdurend onbetaald zorgverlof);• het regelen van een loondoorbetalingsverplichting (van 70% van
het loon en tenminste het minimumloon) tijdens de periode van zorgverlof;• het aanbieden van een wettelijk (geclausuleerd) recht op vermindering
en vermeerdering van de werktijd.Rijksbreed vonden drie activiteiten plaats gericht op het verbeteren van
doelformuleringen en prestatiegegevens. Allereerst werden de te stelen eisen
aan doelen en prestatiegegevens vastgelegd in de CW en RBV. Voorts schreef
het ministerie van Financiën een facultatief «Handreiking doelformuleringen
en prestatiegegevens»: een integraal en praktisch hulpmiddel voor beleidsdirecties
en uitvoeringsorganisaties om hun beleidsartikelen verder te optimaliseren.
De Rekenkamer deed op dit vlak – in haar rapporten «Ambitieus
maar haalbaar», «VBTB nader beschouwd» en «Verantwoorden
over beleid» – goede suggesties. Zoals toegezegd, zijn deze suggesties
in het stappenplan verwerkt. Bij deze brief treft u enkele exemplaren van
het stappenplan aan1 (bijlage 3). Ten slotte werd het voormalige Referentiekader voor evaluatie-instrumenten
compleet herzien. Dit mede naar aanleiding van het Rekenkameronderzoek «Organisatie
van beleidsevaluatie». Tijdens het AO met de CRU en de vaste commissie
voor Financiën op 29 juni jl. is toegezegd dat de Kamer hierover
in voorliggende tussenrapportage op de hoogte zou worden gehouden.Om uiting te geven aan het belang dat de regering hecht aan prestatiegegevens
in het VBTB-tijdperk, zal het min of meer vrijblijvende referentiekader verheven
worden tot een ministeriële regeling. De regeling is momenteel nagenoeg
gereed. Idee is het stuk aan het eind van het jaar definitief vast te kunnen
stellen. Alsdan zal u de regeling ter informatie worden toegezonden. De basis
voor de regeling wordt gelegd in de 9e wijziging van de CW. Ander voordeel
van een regeling – dan een uiting van belang – is dat «bepalingen»
betere mogelijkheden bieden voor duidelijke normstelling. In toelichtende
teksten worden tal van suggesties gedaan, hoe hieraan vervolgens kan worden
voldaan. De regeling «Prestatiegegevens en evaluatieonderzoek rijksoverheid»
bevat een minimumniveau aan voorwaarden voor een goede organisatie van de
evaluatiefunctie. Daarbij wordt zeer nauw aangesloten bij VBTB: zowel qua
terminologie als qua sturingsfilosofie. Uitgangspunt is dat prestatiegegevens –
waaronder uitkomsten van evaluatieonderzoek – een cruciale rol spelen
in zowel de departementale cycli van planning & control als ten behoeve
van allocatie en dechargeverlening door de Staten-Generaal.De nieuwe regeling bevat een bepaling dat, voorafgaand aan de besluitvorming
in de ministerraad over nieuwe of te wijzigen doelstellingen en/of instrumenten
van beleid, de verplichting geldt om af te wegen of het uitvoeren van evaluatieonderzoek
ex ante zinvol is en dient plaats te vinden. Betreffende afweging wordt gedocumenteerd
en onder meer toegelicht in de toelichting op het beleidsartikel in de eerste
begroting waar sprake is van nieuw en/of te wijzigen beleid. De in de begroting
en jaarverslag opgenomen algemene en nader geoperationaliseerde doelstellingen
dienen op grond van de regeling straks in de regel eens in de 5 jaar te worden
geëvalueerd. In de regel, omdat het niet altijd mogelijk is doelstellingen
te formuleren waarvan de mate van realisatie eens in de 5 jaar onderzocht
en beoordeeld kan worden of omdat de kosten van evaluatieonderzoek in negatieve
verhouding staan tot de baten ervan. De termijnen waarbinnen de in de begroting
en jaarverslag opgenomen doelstellingen van beleid aan de hand van periodiek
evaluatieonderzoek worden geëvalueerd, worden onder meer aangegeven in
de toelichting op een beleidsartikel in de eerste begroting waar een nieuwe
of gewijzigde doelstelling van beleid opgenomen is. Uitzonderingen op de 5-jaarstermijn
worden daarbij expliciet beargumenteerd.De 5-jaarstermijn sluit naadloos aan op 1) de filosofie van VBTB dat er
een grens is aan het uitstellen van inzicht in effecten en 2) het meerjarige
inzicht dat in de jaarverslagen dient te worden gegeven in de mate waarin
doelstellingen zijn gerealiseerd. Voor een goede inzet van evaluatieonderzoek –
zo wordt verder voorgeschreven – dient ieder jaar ten aanzien van de
in de begroting opgenomen beleidsdoelstellingen te worden nagegaan wanneer
uit hoofde van de regeling aanvullend evaluatieonderzoek opportuun is (aanvullend
op de reguliere prestatiegegevens). Ten slotte worden in de regeling voorschriften
gegeven ter waarborging van de kwaliteit van het uitgevoerde evaluatieonderzoek.
Daarbij moet onder andere worden gedacht aan de betrouwbaarheid van prestatiegegevens.
Daarop wordt later in deze voortgangsrapportage ingegaan.Om ministeries in de gelegenheid te stellen zich goed voor te bereiden
op de nieuwe regeling wordt ze formeel van kracht per 1 januari 2002.
In 2001 kan gewerkt worden aan de vereisten uit de regeling. Ondanks al deze inspanningen zullen de eerste ontwerpbegrotingen nieuwe
stijl nog niet van een zodanige kwaliteit zijn dat het eindstadium van VBTB
reeds volledig bereikt is. Om tegemoet te kunnen komen aan de verwachtingen
van de Kamer, is afgesproken dat vanaf de ontwerpbegroting 2002 per beleidsartikel
de «groeipaden» op het vlak van doelformuleringen en prestatiegegevens
opgenomen worden: wat zijn de ambities, wat is de stand van zaken, welke acties
worden ondernomen en wat is het daarbij te hanteren tijdpad? Zo wordt het
ieder jaar een stukje zichtbaar beter.IntermezzoOok voor de Sociale Nota en de Zorgnota wordt gewerkt aan het meer expliciet
beschrijven van de relatie tussen doelen, prestaties en de inzet van middelen;
ongeacht of de middelen nu begrotings- of premiegefinancierd zijn. De ministeries
van SZW en VWS kiezen beide voor een integrale beleidsagenda waarin de prioriteiten
voor het totale beleidsdomein van SZW (Sociale Nota en begroting) respectievelijk
VWS (Zorgnota en begroting) worden geschetst.SZW heeft begin volgend jaar een voorstel gereed hoe de afstemming tussen
de Sociale Nota en de beleidsbegroting 2002 het beste vormgegeven kan worden.
Punten van aandacht hierbij zijn:• De koppeling van doelen, prestaties en middelen voor de premiegefinancierde
sector volgens de VBTB-criteria;• De afstemming van de onderwerpen in de Sociale Nota met de beleidsagenda
in de begroting;• De rol van enerzijds de Sociale Nota en anderzijds de verdiepingsbijlage
ter nadere toelichting op de begrotingsartikelen;• De afstemming van de cijfermatige overzichten in bijlagen van de
Sociale Nota met de kwantitatieve gegevens in de beleidsbegroting.In de Zorgnota 2001 is met het opnemen van de beleidsagenda, waarin hoofdlijnen
en prioriteiten van het beleid werden gepresenteerd, een belangrijke stap
in het VBTB-traject gezet. In de Zorgnota 2002 volgt een volgende stap, in
die zin dat de verantwoordingscomponent van de Zorgnota zal worden afgesplitst
van de vooruitblikkende «begrotingscomponent». Daarnaast zal meer
aandacht worden besteed aan de relatie tussen beleidsdoelstellingen, prestaties
en beschikbare middelen. Vanzelfsprekend zal ook hier sprake zijn van een
groeiproces. 4.2 Koppelen doelen, middelen en prestatiesEen van de hoofddoelstellingen van VBTB is het koppelen van doelen, prestaties
en financiële middelen. Dit om de WWW-vragen adequaat te kunnen beantwoorden.
Ook hier bleek bij veel beleidsartikelen in de voorbeeldbegrotingen nog vooruitgang
te kunnen worden geboekt. Het scharnierpunt tussen doelen, prestaties en middelen
is de tabel met «de budgettaire gevolgen van het beleid», zoals
die straks opgenomen wordt in de toelichting op ieder beleidsartikel1. Op basis van de opgedane ervaringen, de praktische
mogelijkheden en de informatiewensen van de Kamer is overeengekomen, dat genoemde
tabel een vast stramien krijgt. Dit stramien houdt in dat onderscheid wordt
gemaakt tussen de artikelonderdelen «programma» en «apparaat»,
dat een uitsplitsing van de programmauitgaven plaatsvindt naar operationele
doelstellingen en vervolgens in principe – een nadere uitsplitsing van
de operationele doelen plaatsvindt naar (financiële) beleidsinstrumenten,
zoals subsidies. Indien een beleidsdoelstelling (voor een deel) wordt gerealiseerd
met het fiscale beleidsinstrument«belastinguitgaven», wordt in
de toelichting op de instrumenten bij de operationele doelstelling ingegaan
op (verwachte) effecten van dit instrument op de doelstelling. Wanneer er
een directe (één op één) relatie
bestaat tussen de belastinguitgaven en de beleidsdoelstelling op het beleidsartikel,
worden deze belastinguitgaven ook opgenomen in de tabel «de budgettaire
gevolgen van beleid». In de miljoenennota zal een integraal (budgettair)
overzicht van alle belastinguitgaven worden gegeven.Indien aan de orde, worden de apparaatsuitgaven uitgesplitst in bijdragen
aan baten-lastendiensten en overige apparaatsuitgaven. Inzicht in de doelmatigheidsverbetering
van baten-lastendiensten wordt per product of dienst (meerjarig) gegeven aan
de hand van financiële prestatiegegevens en kwaliteitsgegevens.In de toelichting bij de operationele doelstellingen zijn de prestaties
al aangegeven: per algemeen en/of operationeel doel de effectgegevens en voor
de instrumenten de producten en diensten die daarmee worden nagestreefd. De
tabel «budgettaire gevolgen van beleid» koppelt vervolgens de
financiële middelen per (operationele)doelstelling en instrument.4.3 Derden-informatieIn het AO over VBTB van 29 juni jl. heeft de Kamer bijzondere aandacht
gevraagd voor «derden-informatie»: in de (begroting en) verantwoording
op te nemen prestatiegegevens afkomstig van anderen dan de rechtspersoon Staat
der Nederlanden. Daarbij moet worden gedacht aan gemeenten, waterschappen,
zelfstandige bestuursorganen, bedrijven, maar ook burgers. Aandachtspunten
hierbij zijn de beschikbaarheid, de tijdigheid en de kwaliteit van deze informatie.
Om bijvoorbeeld iets te kunnen zeggen over de veiligheid tegen water dient
Verkeer en Waterstaat adequate informatie te verstrekken over de waterkeringen.
Het beheer van deze keringen is voor een zeer groot deel in handen van de
waterschappen. Voor alle ministeries is uw aandacht een goede stimulans geweest
om extra prioriteit aan dit onderwerp te geven. Zo loopt in het kader van
VBTB binnen V&W op dit moment een project om de voor haar relevante gegevens
te genereren. Hierbij wordt nadrukkelijk aandacht geschonken aan de zojuist
genoemde aspecten. Over de informatie, die nog niet binnen V&W beschikbaar
is maar wel noodzakelijk voor een goed inzicht in de doelstellingen, zullen
nadere afspraken met derden (in bovengenoemd voorbeeld: met de waterschappen)
worden gemaakt.LNV is voornemens in augustus en november 2001 proefrapportages op te
stellen voor de prestatiegegevens die worden opgenomen in de begroting 2002.Het concretiseren van doelformuleringen en het benoemen van prestatiegegevens
is nog in volle gang. Dat vergt een gedegen aanpak.Daarom valt van het thema
derdeninformatie (per ministerie) nog geen integraal en uitputtend beeld te
geven. Hoewel het vraagstuk van derdeninformatie dus overal inmiddels de aandacht
heeft, worden eventueel maatregelen vaak pas in het vroege voorjaar getroffen.
De regering streeft er naar alsdan over het gewenste inzicht te beschikken.
In de onderstaande box wordt per ministerie de stand van zaken weergegeven. Box 5: Inventarisatie derdengegevens: stand van zakenMinisterie AZEr zal in het voorjaar
2001 worden gekeken naar eventueel benodigde derdengegevens. BuZaDerden-informatie
is voor Buza geen nieuw aandachtspunt. Voor veel gegevens is Buza afhankelijk
van internationale organisaties. Tijdigheid is wel bijzonder aandachtspunt.JustitieInmiddels is
duidelijk welke info van derden zal moeten komen. Communicatie met het veld
is gestart en moet leiden tot tijdige beschikbaarheid.Ministerie BZKInventarisatie is
gaande. BZK werkt toe naar een soort «bronnenboekje» waarin is
aangegeven wie de prestatiegegevens levert. Zo wordt de afhankelijkheid van
derden voor informatie helder. Met het oog hierop is alle DG-blokken gevraagd
per prestatiegegeven aan te geven wat de bron is.OCWInventarisatie wordt
nog uitgevoerdFinanciënVooralsnog
geen aanleiding voor problemen. Informatiebehoefte als gevolg van VBTB wordt
nauwlettend gevolgd vanuit oogpunt van tijdigheid. DefensieInventarisatie
wordt nog uitgevoerd VROMInventarisatie wordt
nog uitgevoerd, gekoppeld aan de verbeteragenda. V&WInventarisatie
is gaande.EZPrestatiegegevens zijn
op bron en beschikbaarheid geïnventariseerd. In interne begrotingsaanschrijving
2002 expliciet aandacht voor tijdige vaststelling van adequate prestatiegegevens.
Senter wordt als belangrijke toeleverancier er bij betrokken. In monitorgesprekken
met derden staan VBTB-prestatiegegevens centraal.LNVLNV inventariseert
op dit moment welke informatie noodzakelijk is in de begroting en welke informatie
daarvan door derden moet worden geleverd. De aspecten tijdigheid, betrouwbaarheid
en nauwkeurigheid komen nadrukkelijk aan de orde in de inventarisatie.SZWSZW inventariseert
momenteel wat de precieze formulering van de operationele doelstellingen is
en welke prestatiegegevens daarbij behoren. Als bekend is welke prestatiegegevens
nodig zijn, kan worden vastgesteld wie die gegevens levert. VWSIn de pilot bij de
directie Curatief Somatische Zorg (CSZ) al geïnventariseerd. Momenteel
bij alle directies en diensten gaande. Nu al blijkt dat voor veel beleidsartikelen
praktisch alle beleidsinformatie van derden, vooral subsidieontvangers, moet
komen. Om een toename van de administratieve lastendruk voor subsidieontvangers
te voorkomen, wordt zorgvuldig gezocht naar mogelijkheden om deze beleidsinformatie
beschikbaar te krijgen zonder onnodige belasting voor de subsidieontvanger. GF/PFWordt in samenspraak
met BZK opgepaktHet bovenstaande heeft primair betrekking op het kunnen sturen c.q. het
kunnen volgen van de doelstellingen, zoals opgenomen in de beleidsbegrotingen.
Meer algemeen thema betreft de vraag naar de aansluiting tussen de begrotings-
en verantwoordingsprocessen van het Rijk en die van ZBO's, lagere overheden
en de sectoren Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en Zorg. Onderstaand wordt
hier nader op ingegaan.Informatievoorziening door ZBO'sZoals bekend, is door de minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijkrelaties
september jongstleden een wetsvoorstel ingediend voor een kaderwet voor zelfstandige
bestuursorganen1. Dit als een reactie op de alom
aanwezige wens om ordening aan te brengen in de veelheid en variëteit
van arrangementen die er bestaan in de verhouding tussen ministers en zelfstandige
bestuursorganen. Hoofdstuk 4 van dit wetsvoorstel handelt over het financieel
toezicht op zelfstandige bestuursorganen en omvat een samenstel van bepalingen,
dat een goede basis zal zijn om de VBTB-operatie zich in de toekomst ook over
de zelfstandige bestuursorganen te laten uitstrekken.Het wetsvoorstel zegt thans dat alle zelfstandige bestuursorganen vóór
1 juli hun jaarverslag en jaarrekening moeten presenteren, dat zelfstandige
bestuursorganen die onderdeel zijn van de rechtspersoon Staat voor 1 april
een ontwerpbegroting moeten indienen en dat zelfstandige bestuursorganen met
eigen rechtspersoonlijkheid een begroting moeten indienen op een door de minister
vast te stellen datum. Het aspect van de informatievoorziening blijft de verantwoordelijkheid
van de verschillende, voor de ZBO's verantwoordelijke, bewindspersonen.Informatievoorziening door decentrale overhedenInformatievoorziening door decentrale overheden aan het Rijk is momenteel
door wetgeving (artikel 111 en 119 van de Gemeentewet en artikel 108 en 117
van de Provinciewet) en interbestuurlijke afspraken aan enkele beperkingen
onderhevig. Dit om te voorkomen dat decentrale overheden onnodig belast worden.
De interbestuurlijke afspraken zijn veelal in het kader van bestuursakkoorden
tussen Rijk, VNG en IPO gemaakt. In het Bestuursakkoord-nieuwe-stijl (BANS)
zijn zo afspraken gemaakt over omgangsregels in het algemeen en in het bijzonder.
Ten aanzien van monitors is een checklist opgesteld voor gebruik en inrichting
en zijn nadere afspraken gemaakt over het gebruik ervan (Monitoren volgens
BANS). In 2001 zullen nadere afspraken over omgangsregels tussen de overheden
worden gemaakt.In het kader van VBTB is het niet noodzakelijk in de huidige informatierelaties
grote veranderingen aan te brengen. De gegevens zijn op dit moment veelal
aanwezig, maar dienen op een andere wijze gerubriceerd te worden. De vraag
naar prestatiegegevens zal toenemen. Deze vraag kan opgevangen worden door
aanpassing van de huidige afzonderlijke informatiesystemen: in plaats van
inputgegevens zal meer gevraagd worden naar output- en outcomegegevens.Het ligt in de bedoeling dat de Gemeentewet (per 2001) gaat voorschrijven
dat de gemeentelijke rekening uiterlijk 15 juli door de gemeenteraad
moet zijn vastgesteld. Daarmee treedt een vergelijkbare versnelling op als
bij de ministeries. Het is niet mogelijk en ook niet noodzakelijk gemeenten
en provincies te vragen hun jaarrekening/verslag in te dienen voor het moment
dat departementen hun jaarverslag af dienen te hebben (15 maart). Verwerking
van de gegevens bij de decentrale overheden, maar ook verwerking van de gegevens
van decentrale overheden door ministeries levert op een dergelijke termijn
problemen op. Wel kan in overleg met de gemeenten worden nagegaan welke actuele
gegevens uit monitors en op grond van specifieke regelingen op korte termijn
na het afgelopen jaar kunnen worden verstrekt, zonder dat dit tot zware belasting
van gemeenten leidt. Dit kunnen ook voorlopige jaargegevens zijn of gegevens
over een (groot) deel van het afgelopen jaar, die toch een beeld geven van
de ontwikkeling in dat jaar. Hiermee is een verantwoording van de bereikte
resultaten in het afgelopen jaar mogelijk ten opzichte van de in de begroting
opgenomen beoogde resultaten.Sociale zekerheidIn de huidige situatie zijn er – wanneer specifiek naar de Sociale
Zekerheid wordt gekeken – globaal drie gegevensstromen te onderscheiden:
1) financiële declaraties en financiële jaaropgaven incl. de daarbij
behorende volumina, 2) monitoring en bestandsgegevens en 3) (evaluatie) onderzoek.Met de introductie van beleidsdoelstellingen waarover verantwoording wordt
afgelegd, verandert het karakter van de verantwoordingsinformatie. Was dat
in het verleden sterk gekoppeld aan de financiële verantwoording, in
de toekomst zal dat meer gekoppeld worden aan de beleidsdoelstellingen. Er
is dus een herdefiniëring van het begrip verantwoordingsinformatie aan
de orde. Dit zal ook de relatie met ZBO's en gemeenten op dit punt beïnvloeden.Naast de traditionele verantwoordingsinformatie neemt SZW ook andere prestatiegegevens
en beleidsinformatie in het departementaal jaarverslag op. Daarvoor maakt
SZW gebruik van de onder 2 en 3 genoemde wijze van informatievoorziening. Mede doordat het ministerie voor een groot deel van haar informatie afhankelijk
is van derden, treedt er een aantal problemen op in het verkrijgen van beleids-
en verantwoordingsinformatie ten behoeve van de financiële verantwoording
en andere rapportageverplichtingen. Te denken valt aan:• de tijdigheid van aanlevering van gegevens uit de jaarverantwoording;• afspraken met uitvoeringsorganisaties ten aanzien van de levering
van informatie;• informatievraag in relatie tot wettelijke bepalingen (bijv. opvragen
etniciteit);• definitieverschillen in geregistreerde gegevens tussen de verschillende
uitvoeringsorganisaties.Deze problemen hebben al geruime tijd de aandacht. Onderstaand wordt aangegeven
hoe optimalisering wordt nagestreefd:Op het terrein van de verantwoordingsinformatie
en de financiële verantwoording worden stappen ondernomen om deze beter
aan te laten sluiten bij een begrotingscyclus in de VBTB-gedachte. Voor beide
vormen van verantwoordingsinformatie is het moment van beschikbaarheid het
grootste probleem. Er zal langs drie lijnen worden gewerkt om verbeteringen
aan te brengen. Ten eerste wordt bekeken in hoeverre de indieningstermijn
voor de jaarverantwoording (uniform) van de specifieke regelingen kan worden
vervroegd, zodat deze meegenomen kunnen worden in het departementale jaarverslag.
Bij ZBO's kan SZW dit via eigen regelgeving proberen te bewerkstelligen. Bij
gemeenten daarentegen hangt het samen met de Financiële Verhoudingswet
en is dit bestuurlijk een aanmerkelijk complexer proces.In de tweede plaats wil SZW in samenspraak met Financiën en de Algemene
Rekenkamer onderzoeken of er een procedure kan worden gevolgd waardoor relevante
informatie op een later tijdstip (dan 15 maart) alsnog in het al ingediende
jaarverslag kan worden opgenomen.Ten derde zal er naar verwachting gebruik gemaakt gaan worden van gegevens
die nog niet het karakter dragen van jaarrealisaties, doch – na een
methodologisch verantwoorde en geëxpliciteerde – «bewerking»
gebruikt kunnen worden om tot een betrouwbaar beeld voor de jaarcijfers te
komen.SZW is voor wat betreft de monitoring en bestandgegevens bezig met het opzetten van een knooppunt beleidsinformatie. Door
koppeling van de in de administraties van de verschillende uitvoeringsorganisaties
(voor verschillende regelingen) aanwezige gegevens wordt zonder beslag te
leggen op de capaciteit van de uitvoeringsorganisaties een breed scala aan
informatie verkregen. Het betreft hier vooral uitvoeringsorganisaties op het
terrein van sociale zekerheid en arbeidsmarktmaatregelen.Door het koppelen van de beschikbare informatie uit de verschillende administraties
wordt niet alleen inzicht verkregen over de uitvoering van beleid, maar ontstaat
tevens zicht op het bereik (de doelgroepen) en effectiviteit van de verschillende
regelingen. Het knooppunt beleidsinformatie is momenteel in ontwikkeling.
Met het Centraal Bureau van de Statistiek zijn hierover inmiddels de eerste
afspraken gemaakt.In hoeverre (evaluatie)onderzoek een bijdrage
zal leveren aan benodigde informatie zal pas goed duidelijk zijn als de prestatiegegevens
«definitief» zijn geformuleerd. Op voorhand is echter al wel duidelijk
dat er meer onderzoek nodig zal zijn ter onderbouwing van de realisatie van
beleidsdoelstellingen. SZW gaat daarbij volledig uit van de hiervoor genoemde
regeling «Prestatiegegevens en beleidsevaluatieonderzoek rijksoverheid».ZorgZoals hiervoor is aangegeven, wordt het VBTB-gedachtengoed stapsgewijs
op de Zorgnota toegepast. De minister van VWS werkt momenteel verder aan een
plan van aanpak voor de beleidsmatige en financiële informatievoorziening
in de Zorg. De minister van VWS zendt dit plan nog dit jaar naar de Kamer.Naast bovengenoemde afzonderlijke initiatieven van daarvoor verantwoordelijke
ministers, vindt in het kader van de Beleidsgroep Begrotingsstelsel (die door
de regering onder meer is gevraagd te adviseren over een overgang naar een
integraal baten-lastenstelsel voor de gehele overheid) een nadere verkenning
plaats naar de verdere integratie van de begrotingsprocessen van de premiesectoren
en de rijksoverheid.5. MEER SPECIFIEKE THEMA'S5.1 Betrouwbaarheid en exactheid van beleidsinformatieMet het meer centraal stellen van beleidsinformatie in de begroting en
verantwoording, neemt het belang van kwalitatief hoogwaardige prestatiegegevens
over het gevoerde beleid en de gevoerde bedrijfsvoering toe. Ook de Rekenkamer
wees daar op in haar rapport «Verantwoorden over beleid».Beleidsinformatie is betrouwbaar: de Kamer
moet erop kunnen vertrouwen dat de in de begroting en verantwoording opgenomen
(prestatie)gegevens juist zijn. Algemeen uitgangspunt daarbij is dat de wijze
waarop prestatiegegevens totstandkomen, traceerbaar dient te zijn. In de eerder
genoemde regeling «Prestatiegegevens en evaluatieonderzoek rijksoverheid»
is daarom aan de ministers de verantwoordelijkheid toegewezen voor een ordelijke
en controleerbare totstandkoming van de in de begroting en het jaarverslag
op te nemen beleidsinformatie. Daarbij geldt als eerste dat het mogelijk moet
zijn om de kwaliteit van systemen van reguliere prestatiegegevens vast te
kunnen stellen. Dit aan de hand van een beschrijving van het betreffende informatiesysteem
en de aan dat systeem ten grondslag liggende administratieve organisatie.
De kwaliteit van evaluatieonderzoek, alsmede de mate van onafhankelijkheid
waarmee het onderzoek is opgezet en/of uitgevoerd, moet kunnen worden vastgesteld
aan de hand van een onderzoeksdossier.Beleidsinformatie is betrouwbaar, en zo exact
mogelijk. Toch zal in de begroting en verantwoording beleidsinformatie met
verschillende graden van exactheid voorkomen. Sommige doelen zijn van nature
meer kwalitatief geformuleerd. Dat leidt per definitie tot minder exacte beleidsinformatie.
Verder spelen – zo zij bedacht – bij het genereren van beleidsinformatie
ook aspecten als tijdigheid en kosten een rol. De eis van tijdigheid en de wens de kosten en baten
van beleidsinformatie consequent af te wegen, kan tot een bewuste keuze (van
regering en parlement) leiden voor minder exacte prestatiegegevens.5.2 Systeem- en resultaatverantwoordelijkheidTijdens de behandeling van de voorbeeldbegrotingen, dit najaar, werd door
de Tweede Kamer meerdere malen gewezen op onduidelijkheden in de reikwijdte
van de ministeriële verantwoordelijkheid voor beleidsprestaties.Overheidsbeleid is erop gericht gewenste maatschappelijke effecten te
realiseren, welke in de algemene of nader geoperationaliseerde doelstellingen
op de rijksbegroting tot uitdrukking komen. De directe verantwoordelijkheid
voor het realiseren van beleidsprestaties is soms bewust bij andere actoren
gelegd, bijvoorbeeld omdat de wetgever het wenselijk acht de ministeriële
verantwoordelijkheid te verkleinen. Gedacht kan worden aan zelfstandige bestuursorganen.
In de doelstellingen zullen deze verantwoordelijkheden hun vertaalslag krijgen.
Als het vervolgens om verantwoordingsinformatie gaat, is het zaak om duidelijk
aan te geven op welke prestaties en resultaten een bewindspersoon rechtstreeks
kan worden aangesproken, en voor welke resultaten een bewindspersoon enkel
een voorwaardenscheppende verantwoordelijkheid heeft respectievelijk de directe
verantwoordelijkheid voor resultaten bij andere actoren is gelegd.Deze verantwoordelijkheden worden respectievelijk «resultaatverantwoordelijkheid»
en «systeemverantwoordelijkheid» genoemd. Dit onderscheid dient
helderheid te scheppen over de verantwoordelijkheidsverdeling. Bij systeemverantwoordelijkheid
kan informatie over de uiteindelijke resultaten – naast informatie over
de voorwaardenscheppende activiteiten – beleidsmatig zeer relevant zijn.
Zij dient dan echter ter beoordeling van de vraag in welke mate de voorwaarden
die de betrokken minister heeft geschapen effectief zijn geweest. Ze draagt
daarbij een wezenlijk ander karakter dan informatie over resultaten waar een
minister wel rechtstreeks op aangesproken kan worden. In de RBV zijn overeenkomstig
het bovenstaande bepalingen opgenomen opdat voor elke (operationele) doelstelling
helder is hoe de verantwoordelijkheden liggen. NB; het onderscheid tussen
systeem- en resultaatverantwoordelijkheid is iets wezenlijks anders dan de
constatering dan er – bij iedere beleidsartikel – vele externe
factoren van invloed zijn op het al dan niet bereiken van het geformuleerde
doel. Box 6: voorbeeld resultaat- en systeemverantwoordelijkheidHet ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport maakt in zijn voorbeeldbegroting
2000 bij het beleidsartikel Sportbeleid (met de algemene doelstelling: «Met
inachtneming van de intrinsieke waarde van sport het optimaal benutten van
de maatschappelijke waarde van sport en het tegengaan van negatieve aspecten»)
melding van de volgende verantwoordelijkheidsverdeling.Het realiseren van de beleidsdoelstellingen wordt niet integraal door
VWS nagestreefd, maar er wordt – mede gelet op de verantwoordelijkheden
van andere actoren – bij het effectueren van deze doelstellingen gefocust
op specifieke doelaspecten (thema's). De basis voor het ondersteunen van sportbonden/sportkoepels
en gemeenten is terug te voeren op het uitvoeren van de landelijke functie
door VWS. De inhoud van deze functie is omschreven in de Welzijnswet 1994.
«...» De resultaatverantwoordelijkheid van VWS is begrensd. Daarom
is de verantwoordelijkheid van VWS gericht op het faciliteren van kwaliteitsverbeteringen
in de sportbeoefening en de (fysieke en organisatorische) sportinfrastructuur.
VWS doet dat door middelen (subsidies en kennis) beschikbaar te stellen aan
(potentiële) subsidieontvangers die planmatig en binnen de kaders van
verschillende (deel)nota's hun voornemens kenbaar maken».Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties maakt binnen
systeemverantwoordelijkheid nog nader onderscheid tussen verticale systeemverantwoordelijkheid
(van een minister richting autonome actoren) en horizontale systeemverantwoordelijkheid
(een coördinerende taak van minister richting andere ministers, zoals
bij overzichtsconstructies).5.3 BudgetflexibiliteitIeder beleidsartikel bevat in beginsel een paragraaf waar wordt ingegaan
op de zogenoemde budgetflexibiliteit: het nog te beïnvloeden deel van
de uitgavenmeerjarenraming. Dit zicht op de budgetflexibiliteit biedt een
wezenlijke bijdrage aan het versterken van het budgetrecht, zoals met de VBTB-operatie
beoogd.In de voortgangsrapportage VBTB, van afgelopen mei, werd aangegeven dat
dit onderdeel nog op een dusdanige manier uitgewerkt zou worden, dat dit voor
de Kamer voldoende en uniforme aangrijpingspunten voor sturing zou bieden.
In de voorbeeldbegrotingen was de vorm en inhoud van betreffende paragraaf
nog vrij en verkennend. Bij het opstellen van de RBV is hiertoe een vast stramien
overeengekomen. Op het niveau van een beleidsartikel wordt in meerjarig perspectief
het juridisch reeds verplichte deel en het nog «vrije» deel van
de uitgavenmeerjarenraming weergegeven: zowel in absolute als in relatieve
zin.Daarbij wordt aangesloten bij het juridische verplichtingenbegrip1, zoals reeds jaren opgenomen in de CW en gehanteerd
in de departementale Geïntegreerde Verplichtingen-Kas Administraties.
Volgens deze regelgeving valt ook personeel onder het juridische verplichtingenbegrip.
Een en ander levert een, praktisch hanteerbaar en relevant zicht op het juridisch
nog niet vastgelegde deel van de uitgavenmeerjarenramingen.Niet alle uitgaven die juridisch niet zijn dichtverplicht, zijn direct
alternatief aanwendbaar. Bijvoorbeeld als gevolg van bestuurlijke «toezeggingen»,
behoorlijk bestuur of complementariteit (uitgaven die logisch voortvloeien
uit eerdere verplichtingen en uitgaven: de pilaren van de brug zijn aanbesteed,
het wegdek zal gaan volgen). Hiervoor kunnen evenwel geen eenduidige voorschriften
worden gegeven, omdat dit van departement tot departement sterk zal verschillen.
Naast de voorgeschreven duiding van en toelichting op de mate waarin de meerjarenraming
al dan niet juridisch zijn dichtverplicht, bestaat er daarom ruimte om in
tabel en de toelichting daarop ook nog in te gaan op beleidsartikelspecifieke
eigenschappen die relevant zijn voor zicht op de flexibiliteit van de meerjarencijfers.Box 7: Voorbeeld BudgetflexibiliteitIn de VBTB-voorbeeldbegroting 2000 heeft het ministerie van Economische
Zaken bij het beleidsartikel «Ruimtelijk economisch beleid» het
volgende opgenomen:A. Begrotingstechnische invalshoekDe tabel laat zien welke delen van de uitgavenramingen bestemd zijn voor
financiering van reeds aangegane verplichtingen, respectievelijk voor de vanaf
het jaar 2000 aan te gane verplichtingen. Van de uitgavenramingen 2000 is
69% nodig voor oude verplichtingen en 31% voor nieuwe aan te gane verplichtingen. Bedragen in mln. gldns.1998199920002001200220032004 Uitgaven totaal artikel 3310,7362,7383,5411,4386,4442,7452,8Uitgaven voor reeds aangegane verplichtingen t/m 1999310,7362,7265,6257,9174,7168,0147,2Uitgaven voor nog aan te gane verplichtingen m.i.v. 2000––117,9153,2211,8274,7305,6 Idem in procenten van totale uitgaven0%0%31%37%55%62%67%B. Bestuurlijke invalshoekRegelingen voor instituten waarmee EZ een structurele subsidierelatie
onderhoudt, zijn uit hoofde van algemene beginselen van behoorlijk bestuur
op korte termijn niet-flexibel. Daarnaast vallen grote delen van de programma-uitgaven
onder meerjarige bestuurlijke afspraken en convenanten, zoals «Kompas
van het Noorden», stadseconomie en «samenwerking in de Regio»
en zijn uitgaven nodig ter cofinanciering van Eu-structuurfondsen. De voor
2000 geraamde uitgaven voor nieuw aan te gane verplichtingen die niet vallen
onder het beslag van voornoemde bestuurlijke verplichtingen, bedragen 12 mln,
oftewel circa 3% van de totale uitgavenraming voor 2000. 5.4 BijlagenIn de regeringsnota VBTB werd gesteld dat de verplicht voorgeschreven
bijlagen bij de begroting geen beleidsmatig en/of budgettair relevante informatie
bevatten. Daarom werd voorgesteld die bijlagen niet meer in de departementale
begrotingen nieuwe stijl op te nemen, doch eventueel op andere wijzen beschikbaar
te stellen. Naar aanleiding van de AO's met de vaste Kamercommissies over
de voorbeeldbegrotingen, bleek dat er bij de Kamer behoefte bestaat om de
bijlage «Moties en toezeggingen» in de begrotingen nieuwe stijl
te handhaven. Dat zal geschieden.In het eerstkomend Financieel Jaarverslag van het Rijk zal nader worden
ingaan op het thema «bijlagen». In de eerste plaats zal (zoals
toegezegd tijdens het AO van 9 november jl.) worden bezien, welke mogelijkheden
er zijn de Kamer een meer actueel overzicht te laten toekomen met de stand
van zaken bij de «Moties en toezeggingen». In genoemd overleg
is verder afgesproken dat de Kamer op de hoogte wordt gehouden wanneer er
wijzigingen optreden in (andere) op Internet weer te geven bijlagen. Hoe daar
vorm en inhoud aan gegeven wordt, zou een tweede thema kunnen zijn. In de
derde plaats zullen voorstellen worden gedaan over de informatieverstrekking
richting Kamer over datgene wat voorheen in de voormalige evaluatiebijlagen
opgenomen was. De gedachten gaan uit naar een – al dan niet jaarlijkse –
«Evaluatiebalans». Ten slotte zal de regering in het Financieel
Jaarverslag van het Rijk over 2000 reageren op de brief (d.d. 22 november
jl.) van de voorzitter van de commissie voor de Rijksuitgaven, over de toekomst
van het Subsidie Overzicht Rijksoverheid.5.5 De mededeling over de bedrijfsvoeringIn de nota VBTB – van mei 1999 – werd de bedrijfsvoeringsparagraaf
c.q. de mededeling over de bedrijfsvoering geïntroduceerd. In de voortgangsrapportage
van afgelopen mei werd aan deze mededeling verdere uitwerking gegeven. Vastgesteld
werd dat met de mededeling over de bedrijfsvoering expliciet aandacht wordt
gevraagd voor de wijze waarop de kwaliteit van de bedrijfsvoering binnen de
ministeries wordt gewaarborgd. Aangezien dit gestructureerde aandacht van
het management voor de borging van de bedrijfsvoering vergt, kan dit een ondersteuning
zijn van (het toewerken naar) een adequate borging van de bedrijfsvoering
van de ministeries.Nadat hoge prioriteit is gegeven aan de codificering van VBTB in wet-
en regelgeving, wordt met de voortgangsrapportage als vertrekpunt, in het
najaar van 2000 en in 2001 de mededeling over de bedrijfsvoering nader uitgewerkt.
Zo wordt een referentiekader ontwikkeld waarin de uitgangspunten worden vastgelegd
voor de totstandkoming en de onderbouwing van de mededeling. Bij de mededeling
over de bedrijfsvoering staat de procesbenadering centraal. Dit maakt het
mogelijk dat de samenhang tussen activiteiten van organisatieonderdelen inzichtelijk
wordt gemaakt en indien nodig wordt vergroot. Daarnaast biedt
de procesbenadering een goede mogelijkheid om na te denken over de toekomstige
bedrijfsvoering van de organisatie als geheel. Het referentiekader is aldus
in eerste aanleg vooral procedureel van aard. Naarmate meer ervaring wordt
opgedaan met de bedrijfsvoering in het algemeen en de bedrijfsvoeringsparagraaf
in het bijzonder, worden in het referentiekader mogelijk meer inhoudelijke
normen opgenomen. Hetzelfde geldt voor de ontwikkeling van het begrip bedrijfsvoering.
Tot de bedrijfsvoering wordt thans gerekend: financieel beheer, materieel
beheer en administraties die ten behoeve van dat beheer worden bijgehouden.
Deze invulling, zoals vastgelegd zal worden bij de negende wijziging van de
CW, stemt overeen met de onderdelen van de bedrijfsvoering zoals deze reeds
in eerdere wijzigingen van de CW zijn vastgelegd.Om reeds ervaring op te doen met de onderbouwing van de mededeling, de
bepaling van de reikwijdte ervan en de ontwikkeling van normen ten aanzien
van bedrijfsvoering te stimuleren, worden in 2001 bij vijf ministeries (OCW,
Financiën, Defensie, V&W en VWS) pilots gehouden. Deze pilots worden
zodanig georganiseerd dat ook de niet direct deelnemende ministeries worden
betrokken. Mede op basis van de resultaten van de pilots wordt het referentiekader
voor de mededeling ontwikkeld.Met de resultaten van de pilots en het te ontwikkelen referentiekader
kan de rijksbrede implementatie van de mededeling over de bedrijfsvoering
verder vorm worden gegeven. Dit met het oog op opname in het jaarverslag over
2002. In de voortgangsrapportage die wordt opgenomen in het Financieel Jaarverslag
van het Rijk over 2000 wordt u nader over de voortgang geïnformeerd.IntermezzoTijdens de Algemene Verantwoordingsbeschouwingen – het afgelopen
voorjaar – vroeg de heer Melkert om een vergelijkende beschouwing over
het Nederlandse VBTB-project en de Public Service Agreements, zoals men die
in het Verenigd Koninkrijk kent. In dit intermezzo treft u deze beschouwing
aan.Public Service Agreements (PSA's) zijn uitspraken over wat een ministerie
wil bereiken. PSA's kenmerken zich door een «aim», «objectives»
en meetbare «targets». Een voorbeeld: Box 8: voorbeeld PSAHet ministerie van Environment, Transport and the Region heeft als «aim»: To improve everyone's
quality of life, now or in the future through: thriving prosperous regions
and communities; better transport; better housing; a better environment; safer
healthier surroundings; and prudent use of natural resources. Het
ministerie heeft meerdere «objectives». Eén daarvan luidt: Protect and improve the environment with other policies across
Government and internationally. Dit «objective» kent
één of meerdere «targets», bijvoorbeeld: Enable 17% of household waste to be recycled or composed by 2004.Op deze wijze zijn in juli van dit jaar voor de periode 2001–2004
160 «targets» onderscheiden, minder dan 10 per ministerie1.De trits «aims», «objectives» en «goals»
is vergelijkbaar met de missie van een departement (zoals die in de beleidsagenda
terug kan komen) en de algemene beleidsdoelstellingen en streefwaarden (zoals
opgenomen in de beleidsartikelen van de VBTB-begroting). Net als bij VBTB
wordt bij PSA's gefocusseerd op effecten, niet op financiële middelen.
En net als bij VBTB hebben PSA's geleid tot het expliciteren van interdependenties
tussen ministeries: zo worden 30 targets door meer dan één departement2 gedeeld en heeft men 5 overzichtsconstructies
onderscheiden, bijvoorbeeld voor jeugdzorg.Al met al zijn er dus – op het eerste gezicht – belangrijke
overeenkomsten tussen VBTB en de PSA's. Er zijn ook belangrijke verschillen.
Zo geven PSA's geen antwoord op twee van de drie VBTB-vragen «Wat gaan
we daarvoor doen» en «Wat gaat dat kosten»? Deze verschillen
zijn verklaarbaar. Daartoe dient wat dieper op de achtergrond en inhoud van
PSA's te worden ingegaan.De PSA's stammen uit 1998, direct na het aantreden van de nieuwe Labourregering.
Daarmee wordt een traditie voortgezet dat vernieuwingen in het financieel
management in het Verenigd Koninkrijk vooral «politiek gedreven»
zijn1. De introductie van de PSA's moet met name
worden gezien in het licht van het streven van het nieuwe kabinet naar een
meer open, een meer aanspreekbare en meer moderne overheid. Vooral in de relatie
tussen overheid en burger en vooral gericht op haar eigen functioneren. Niet
zozeer op de relatie tussen regering en parlement.Het formuleren van doelstellingen en prestatiegegevens in het kader van
VBTB wordt primair ingegeven vanuit het streven de begroting voor de Staten-Generaal
meer beleidsmatig en beter toegankelijk te maken. Om VBTB te laten slagen,
zijn twee zaken cruciaal. Ten eerste het verband tussen beleids-, bedrijfsvoerings-
en begrotingsprocessen. Dit voor een daadwerkelijk integraal antwoord op de
WWW-vragen. Ten tweede de koppeling tussen de externe begroting en verantwoording
enerzijds en de interne jaarplannen en jaarverslagen anderzijds. Immers: als
intern niet wordt gestuurd op de doelen die extern gepresenteerd worden, kunnen
deze laatste slechts bij toeval worden gerealiseerd.Er bestaat géén relatie tussen PSA's en de begroting. Ministers
rapporteren kwartaalsgewijs aan een ministeriële commissie (onder voorzitterschap
van de minister van Financiën) over de voortgang bij ieder target. Twee
keer per jaar wordt op politiek niveau over de voortgang van de beleidsuitvoering
gesproken. Ieder ministerie publiceert ten slotte jaarlijks een «annual
report», niet vergelijkbaar met ons nieuwe departementaal jaarverslag.Thema's die bij de implementatie van VBTB thans een belangrijke rol spelen,
zijn in het Verenigd Koninkrijk niet aan de orde. Bijvoorbeeld het aanpassen
van wet- en regelgeving, het opzetten van Management Informatiesystemen, het
borgen van de betrouwbaarheid van beleidsinformatie of het intensiveren van
beleidsevaluatieonderzoek (omdat het meten van effecten die er toe doen, meestal
niet kwartaalsgewijs met eenvoudige indicatoren plaats kan vinden). Ook het
budgetrecht is – logischerwijs – geen onderwerp van discussie
geweest. Ook al omdat het parlement in het Verenigd Koninkrijk geen recht
van amendement heeft. Box 9: PSA's in breder perspectiefDe PSA's moeten worden gezien in een breder scala van Labour-initiatieven
voor meer resultaatgerichte overheidsfinanciën. In juli 1998 werd de
eerste Comprenhensive Spending Review gepubliceerd. Een start-document van
het nieuwe kabinet, waartoe een grondige herbezinning plaatsvond van departementale
missies, doelstellingen en uitgavenprogramma's. Een en ander gericht op een
goede uitvoering van het nieuwe regeringsbeleid. Tegelijkertijd traden wezenlijke
veranderingen op in het begrotingsbeleid. Belangrijkste kenmerken: een strikt
onderscheid tussen investerings- en lopende uitgaven en de introductie van
een 3 jaars-planningshorizon. Dezelfde horizon als bij de PSA's. Tenslotte
werd ook het (in 1991 reeds gestarte) RAB-project met kracht opgepakt. RAB
staat voor Resource Accounting and Budgetting en behelst een integrale invoering
van het stelsel van baten en lasten. Het RAB-project en de PSA's zijn niet
gekoppeld aan elkaar. Bij de nadere uitwerking van het kabinetsbesluit tot
integrale invoering van het stelsel van baten en lasten in Nederland is het
nadrukkelijk wel de bedoeling dit aan VBTB te koppelen.De ervaringen met PSA's worden door het Engelse ministerie van Financiën
omschreven als «still relatively early days in outcome based approach»
met «scope for continuing improvement». In het parlement wordt
nagenoeg niet over de PSA's gesproken. Gezien het bovenstaande (maar wellicht
ook het tweepartijenstelsel in het Verenigd Koninkrijk) is dat goed verklaarbaar.
In de ministeriële commissie wordt tot dusver vooral gesproken over het
stellen en meten van doelen. Belangrijk effect is wel dat ministeries een
uitspraak moeten doen over de vraag of de uitvoering van hun beleid op schema
ligt en zo nee, hoe dat komt en welke maatregelen getroffen dienen te worden.
In het overleg tussen de vakministers en het ministerie van Financiën
is momenteel sprake van een duidelijke verandering van focus. Naast discussies
over geld, krijgen de daarmee te bereiken effecten een meer prominente plaats.Inmiddels lijkt er – zonder dat daartoe beleidsmaatregelen zijn
getroffen – een sterkere band te gaan ontstaan tussen de PSA's en de
begrotingsstukken. Ook het belang van aansluiting tussen de PSA's en de interne
sturing en beheersing wordt thans onderkend. Om de PSA's tot een succes te
maken, is dit najaar een nieuw initiatief gestart: dat van de Service Delivery
Agreements. Deze SDA's zijn hoofdzakelijk gericht op de kwaliteit van het
overheidshandelen. Dit in het kader van een hervormings- en moderniseringsproces
van de centrale overheid, met als doel: betere dienstverlening aan de burger.
Kernelementen van de SDA's zijn prestatie-verbetering, een meer sterkere focus
op de burger als klant, personeels- en ICT-beleid, «E-government»
en strategische beleidsvorming. Ten slotte moeten de SDA's ook antwoord geven
op onze eerste W-vraag: «Wat gaan we doen?»1.Als het goed is, gaat het VBTB-denken in Nederland een meer prominente
rol spelen in het politieke besluitvormingsproces: tijdens de begrotingsvoorbereiding
voor het jaar 2002 in de regering, bij de behandelingen van de ontwerpbegrotingen
2002 in de Kamer, maar wellicht ook bij het opstellen van de komende verkiezingsprogramma's
of het Regeerakkoord. VBTB zal logischerwijs ook zijn uitstraling gaan hebben
op de kwaliteit van het overheidshandelen. Daarmee groeien PSA's en VBTB langzaam
doch logisch naar elkaar toe.HOOFDSTUK 6 «VERVOLG»Voorliggende tussenrapportage markeert de overgang van de tweede naar
de derde fase van het VBTB-project: de overgang van «project»
naar «lijn». Eerste doel van de volgende fase is het opstellen
van ontwerpbegrotingen die – in de techniek – voldoen aan VBTB
respectievelijk een goede basis vormen voor verdere groei. Cruciaal in de
volgende fase is echter ook of een en ander leidt tot een andere wijze van
denken en doen; m.a.w. tot een verbetering van de (budgettaire) besluitvorming
en daarmee tot betere uitkomsten voor de Nederlandse samenleving. Een tijdpad
voor «cultuurverandering» is – zo zult u begrijpen –
ondoenlijk. Wel is het mogelijk dat proces optimaal te faciliteren.
In de onderstaande box treft u daarvoor het spoorboekje aan. Box 10: Vervolgtrajectnajaar 2000–september 2001Verder uitwerken van de voorbeeldbegrotingen tot echte begrotingen nieuwe
stijl december 2000Aanpassing
departementale informatiesystemen (financiële administraties) gereed begin 2001Indiening 9e
wijziging van de Comptabiliteitswet bij de Staten-GeneraalBegrotingsvoorbereiding 2002Voorstel verdeling 2e deel aanvullende post VBTB op basis van departementale
plannen van aanpak informatiekundige gevolgen lange termijn derde woensdag in mei 2001Eerste officiële Financieel Jaarverslag van het Rijk (over 2000). Onder
meer met een nader tussenbericht over de voortgang van het VBTB-project. derde dinsdag in september 2001Eerste begrotingen nieuwe stijl (over 2002) derde woensdag in mei 2002Rijksbrede uitwerking mededeling over de bedrijfsvoering gereed. In het Financieel
Jaarverslag van het Rijk (over 2001) wordt daarover verslag uitgebracht. derde woensdag in mei 2003Eerste departementale jaarverslagen (over 2002). Wederom een bericht over
de invoering van VBTB in het Financieel Jaarverslag van het Rijk (over 2002). medio 2004Integrale evaluatie
VBTBDe Minister van Financiën,G. ZalmBIJLAGE 1 Integraal overzicht van de meest actuele – soms nog
in beweging zijnde – artikelindeling Rijksbegroting nieuwe stijlAZ1. Bevorderen van de eenheid van het algemeen regeringsbeleid;2. Wereldtentoonstelling;3. Nominaal en onvoorzien.Koninkrijksrelaties1. Uitoefenen van de waarborgfunctie van het Koninkrijk ingevolge artikel
43 van het Statuut;2. Verlenen van hulp en bijstand ter bevordering van de autonomie van
de Koninkrijkspartners cf. het Statuut;3. Nominaal en onvoorzien.Buiza1. Het bevorderen van de internationale ordening;2. Vrede, veiligheid en conflictbeheersing;3. Humanitaire hulp;4. Vredesopbouw en goed bestuur;5. Europese integratie;6. Bilaterale ontwikkelingssamenwerking;7. Multilaterale ontwikkelingssamenwerking;8. Particuliere en maatschappelijke ontwikkelingssamenwerking;9. Nederlandse bilaterale belangen op politiek en economisch gebied;10. Consulaire dienstverlening, asiel en migratie;11. Internationaal cultuurbeleid;12. Niet toerekenbare apparaatsuitgaven;13. Nominaal en onvoorzien;14. Geheim.Justitie1. Strategie;2. Wetgeving;2.1 Wetgevingskwaliteitsbeleid;3.1 Preventie;3.2 Slachtofferzorg;3.3 Rechtshandhaving;3.4 Jeugdbescherming;4.1 Rechtspleging en alternatieve geschillenbeslechting;4.2 Gefinancierde rechtsbijstand, Juridische vrije beroepen en schuldsanering;4.3 Schuldsanering;4.4 Juridische dienstverlening;5.1 Tenuitvoerlegging strafrechtelijke sancties;5.2 Boeten en transacties;6.1 Toelating Asiel en Regulier;6.2 Asiel opvang;6.3 Tegengaan Illegaal Verblijf;7.1 Niet-beleidsartikel (Nominaal & onvoorzien en Algemeen).BZK1. Grondwet en democratie;2. Politie;3. Brandweer en Rampenbestrijding;4. Partners in veiligheid;5. Nationale Veiligheid (BVD);6. Functioneren Openbaar Bestuur;7. Informatiebeleid Openbare Sector;8. Integratie Minderheden;9. Grotestedenbeleid;10. Arbeidszaken overheid;11. Kwaliteit Rijksdienst;12. Algemeen;13. Nominaal en onvoorzien;OCW1. Basisonderwijs;2. Expertise centra;3. Voortgezet onderwijs;4. Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie;5. Technocentra;6. Hoger beroepsonderwijs;7. Wetenschappelijk onderwijs;8. Internationaal onderwijsbeleid;9. Onderwijspersoneel;10. ICT;11. Studiefinanciering;12. Tegemoetkoming studiekosten;13. Lesgelden;14. Cultuur;15. Media;16. Onderzoek en wetenschappen;17. Nominaal en onvoorzien;18. Bestuursdepartement;19. Inspecties;20. Adviesraden;21. Uitvoeringsorganisaties onderwijs;22. Uitvoeringsorganisaties cultuur;23. Uitvoeringsorganisaties wetenschappen.FinanciënBegroting IX-B1. Belastingen;2. Financiële markten;3. Financieringsactiviteiten publiek-private sector;4. Kasbeleid en kasbeheer;5. Internationale betrekkingen;6. Exportkredietverzekering en investeringsgaranties;7. Staatsloterij;8. Beheer materiële activa;9. Financieel-economisch beleid van de overheid;10. Algemeen;11. Nominaal & onvoorzien.Begroting IX-A1. Financiering staatsschuld;2. Beheer van middelen van overheidsinstellingen.Defensie1. Beschikbaarheid krijgsmacht;2. Vredesoperaties;3. Civiele taken;4. Overige internationale samenwerking;5. Wetenschappelijk onderzoek en ontwikkeling;6. Geheime uitgaven;7. Nominaal en onvoorzien;8. Algemeen. VROM1. Strategische beleidsontwikkeling en monitoring;2. Betaalbaarheid van het wonen;3. Duurzame woningen en gebouwen;4. Aantrekkelijke fysieke leefomgeving;5. Sociale kwaliteit van de woonomgeving;6. Versterken ruimtelijke kwaliteit stedelijk gebied;7. Verbeteren milieukwaliteit op lokaal niveau;8. Versterken ruimtelijke kwaliteit landelijke gebieden;9. Versterken ruimtelijke kwaliteit in Europees verband;10. Verbeteren nationale milieukwaliteit;11. Tegengaan klimaatverandering en emissies;12. Beheersen milieurisico`s van stoffen, afval en straling;13. Handhaving;14. Huisvesting Koninklijk Huis, Hoge Colleges van Staat en Ministerie
van Algemene Zaken;15. Algemeen;16. Nominaal en onvoorzien.V&W1. Veilig goederenvervoer;2. Versterking netwerk goederen;3. Efficiënt goederenvervoersysteem;4. Duurzaam goederenvervoer;5. Veilig personenvervoer;6. Versterking netwerk personenvervoer;7. Klantgerichte personenvervoermarkt;8. Duurzaam personenvervoer;9. Veilige luchtvaart;10. Faciliteren netwerk luchtvaart;11. Effectief luchtvaartbestel;12. Duurzame luchtvaart;13. Waterkeren;14. Waterbeheren;15. Effectieve telecommunicatie- en postmarkt;16. Meteorologie en seismologie;17. Ruimtevaart;18. Inspectie V&W;19. Bijdrage aan IF;20. Nominaal en onvoorzien;21. Algemeen departement;22. Algemeen Uitvoeringsorganisatie.EZ1. Werking van de binnenlandse markten;2. Bevorderen van innovatiekracht;3. Ruimtelijk economisch beleid;4. Doelmatige en duurzame energievoorziening;5. Buitenlandse economische betrekkingen;6. Buitenlandse investeringen in Nederland;7. Level playing field zeescheepsnieuwbouw;8. Inschakeling defensiegerelateerde bedrijfsleven;9. Toegang bedrijven tot de kapitaalmarkt;10. Economische crisisbeheersing;11. Beheer bodemschatten;12. Economische analyses en prognoses;13. Voorzien in maatschappelijke behoefte aan statistieken;14. Algemeen;15. Nominaal, onvoorzien en nog te verdelen;16. Afwikkeling oude verplichtingen. LNV1. Verstedelijking landelijk gebied;2. Verwerving en inrichting EHS;3. Beheer EHS;4. Economisch perspectiefvolle agroketens;5. Bevorderen duurzame productie;6. Bevorderen voedselveiligheid;7. Kennisontwikkeling en innovatie;8. Kennisvoorziening;9. Kennisverspreiding;10. Nominaal en onvoorzien;11. Algemeen.SZW1. Arbeidsbemiddeling en basisdienstverlening;2. Stimulering en kwaliteitsbevordering van arbeidsaanbod;3. Aanvullende werkgelegenheid;4. Aangepast en begeleid werken;5. Algemene inkomensgarantie op minimumniveau;6. Inkomensgarantie voor jonggehandicapten;7. Inkomensaanvulling voor herkeurde arbeidsongeschikten;8. Tijdelijke inkomensgarantie voor kunstenaars;9. Tegemoetkoming in de kosten van kinderen;10. Maatschappelijke participatie van gehandicapten;11. Bevordering van combinatiemogelijkheden van arbeid en zorg;12. Coördinatie emancipatiebeleid;13. Verbetering arbeidsomstandigheden;14. Tegemoetkoming asbestslachtoffers;15. Rijksbijdragen sociale fondsen;16. Rijksbijdrage spaarfonds AOW;17. SUWI;18. Aflopende regelingen;19. Algemeen;20. Nominaal en onvoorzienVWS1. Gezondheidsbevordering en gezondheidsbescherming;2. Curatieve somatische zorg;3. Geestelijke gezondheidszorg, verslavingszorg en maatschappelijke opvang;4. Gehandicaptenzorg;5. Verpleging, verzorging en ouderen;6. Arbeidsmarktbeleid;7. Jeugdbeleid;8. Sociaal beleid;9. Sportbeleid;10. Verzetsdeelnemers, vervolgden en burger-oorlogsgetroffenen;11. Inspecties;11a. Inspectie Gezondheidszorg;11b. Inspectie Waren en Veterinaire zaken;11c. Inspectie Jeugdhulpverlening en Jeugdbescherming;12. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu;13. Rijksbijdrage volksgezondheid;14. Algemeen;15. Nominaal en onvoorzien.Gemeentefonds1. Gemeentefonds. Provinciefonds1. Provinciefonds. BIJLAGE 2 VBTB en budgetrecht: «Beschikbaarheid Krijgsmacht»In het AO van 9 november jl. is toegezegd het thema «VBTB &
budgetrecht» toe te lichten aan de hand van het beleidsartikel «Beschikbaarheid
van krijgsmacht», op de VBTB-begroting van het ministerie van Defensie.
Betreffend artikel is – achteraf bezien – enigszins a-typisch:
bij Defensie valt het programmabudget en het apparaatsbudget nagenoeg samen,
het artikel kent geen financiële beleidsinstrumenten en geen gelaagdheid
in doelstellingen, in die zin dat een nader geoperationaliseerd doel een bijdrage
levert aan een «hoger» algemeen doel. Het in de hoofdtekst uitgewerkte
VROM-beleidsartikel is daarom dienstiger. In deze bijlage wordt het Defensie-voorbeeld
evenwel ook uitgewerkt.Onderstaand is de tabel «budgettaire gevolgen van beleid»
voor het beleidsartikel «Beschikbaarheid krijgsmacht» opgenomen,
zoals weergegeven in de voorbeeldbegroting van Defensie.  1998199920002001200220032004 Verplichtingen (x NLG 1000)12 324 84215 368 01914 827 29113 581 43213 175 24412 116 15012 844 040Verplichtingen (x EUR 1000)5 592 7696 973 7036 728 3316 162 9855 978 6655 498 0695 828 371Uitgaven       01.01 Koninklijke marine2 742 5133 006 1832 889 9692 818 2972 805 8232 875 0882 853 354 01.02 Koninklijke landmacht4 196 1234 662 0544 499 1834 409 8364 495 3534 396 4334 350 359 01.03 Koninklijke luchtmacht3 228 0533 010 3902 650 5162 828 9302 873 8522 834 9912 775 981 01.04 Koninklijke marechaussee474 315517 774502 420518 536521 565518 508517 336 01.05 Defensie Interservice Commando476 901500 245460 112445 812437 996438 097436 93301.06 Pensioen, wachtgelden en uitkeringen1 876 6762 003 2061 919 1261 949 5602 018 6852 032 5112 045 668 01.07 Ziektekostenregeling Defensiepersoneel69 39982 00053 85853 26653 26653 26653 266 Totale uitgaven (x NLG 1000)13 063 98013 781 85212 975 18413 024 23713 206 54013 148 89413 032 897Totale uitgaven (x EUR 1000)5 928 1766 253 9325 887 8825 910 1415 992 8675 966 7085 914 071Ontvangsten       Totale ontvangsten (x NLG 1000)423 448475 445397 657393 303392 553393 103303 153Totale ontvangsten (x EUR 1000)192 152215 748180 449178 473178 133178 382137 565Al deze uitgaven dragen bij aan de «ondeelbare» algemene doelstelling:
«het formeren, instandhouden en inzetten van de krijgsmacht in het kader
van het veiligheidsbeleid van de Nederlandse regering». De tabel wordt per krijgsmachtdeel verder uitgesplitst. Ter illustratie
is hier de budgettaire (deel)tabel voor de Koninklijke Marine weergegeven:  1998199920002001200220032004Verplichtingen (x NLG 1000)3 086 0684 331 9343 128 3622 558 7242 580 1392 757 7042 683 654Verplichtingen (x EUR 1000)1 400 3971 965 7461 419 5891 161 0981 170 8161 251 3921 217 789Uitgaven       01.01.01 Apparaatsuitgaven       – Commandant der Zeemacht Nederland696 515739 137715 634689 074674 768663 474662 921– Com. der Zeemacht CARIB108 198113 837110 303108 521107 511107 257106 767– Com.t van het Korps mariniers200 953217 200216 930219 523227 421235 852240 018– Ondersteunende eenheden553 007564 855531 814515 355512 423504 699507 888– Admiraliteit538 729463 664416 341435 163417 964419 822422 681 Totaal 01.01.01 Apparaat2 097 4022 098 6931 991 0221 967 6361 940 0871 931 1041 940 275 01.01.02 Subsidies52953348348348348348301.01.03 Investeringen644 582906 957898 464850 178865 253943 501912 596Totale uitgaven (x NLG 1000)2 742 5133 006 1832 889 9692 818 2972 805 8232 875 0882 853 354 Totale uitgaven (x EUR 1000)1 244 4981 364 1461 311 4111 278 8871 273 2271 304 6581 294 796 Ontvangsten       Totale ontvangsten (x NLG 1000)159 171145 238120 211116 007114 707114 707114 707Totale ontvangsten (x EUR 1000)72 22965 90654 54952 64252 05252 05252 052Het vaststellen van de begroting en het aanbrengen van wijzigingen zal
in de regel (net zoals thans) plaats blijven vinden op het niveau van begrotingsartikelen,
zoals opgenomen in de begrotingsstaat bij een begrotingswetsvoorstel. Volgens
de Comptabiliteitswet is dit het autorisatieniveau. De per beleidsartikel
in de begrotingsstaat geraamde bedragen voor uitgaven, verplichtingen en ontvangsten,
corresponderen (voor het begrotingsjaar t) met de totalen van uitgaven, verplichtingen
en ontvangsten in de tabel «de budgettaire gevolgen van beleid».
In de tabel voor het gehele artikel de «vet» gedrukte reeksen.De Kamer behoudt alle mogelijkheden daarop invloed uit te oefenen en haar
budgetrecht te verwezenlijken. Wanneer de Tweede Kamer een begrotingsartikel
1) wil verhogen of verlagen of 2) een verschuiving aan wil brengen tussen begrotingsartikelen, kan zij daarvoor (naast het
verzoeken daartoe, al dan niet door middel van een motie) het instrument van
het amendement gebruiken. Met de tabellen «de budgettaire gevolgen van
beleid» kan de Kamer duidelijk aangeven welke uitgaven zouden moeten
worden verhoogd of verlaagd.Verschuivingen binnen een artikel kunnen door
de Kamer – net zoals dat nu het geval is – worden bereikt door
1) het – tijdens de begrotingsbehandeling – kenbaar maken van
de wens daartoe of 2) het aannemen van een motie. Zoals uit het bovenstaande
voorbeeld blijkt, bieden de tabellen «de budgettaire gevolgen van beleid»
daartoe duidelijke aangrijpingspunten. Zo kan de Kamer een verzoek of motie
indienen om gelden te verschuiven tussen krijgsmachtdelen, bijvoorbeeld tussen
de «Koninklijke landmacht» en de «Koninklijke Luchtmacht»,
maar ook binnen de krijgsmachtdelen, bijvoorbeeld tussen de apparaatsuitgaven
voor de commandant der Zeemacht en de apparaatsuitgaven voor de ondersteunende
eenheden.Wanneer een minister een verzoek van de Kamer en een motie naast zich
neer zou willen leggen, kan de Kamer in prangende gevallen 3) via het recht
van amendement een bestaand begrotingsartikel opsplitsen in meerdere artikelen.
In het bovenstaande voorbeeld zou de Kamer voor de «Koninklijke marine»
een apart begrotingsartikel kunnen maken of zelfs voor de subsidies
binnen het onderdeel «Koninklijke Marine». Daarbij zou overigens –
zoals reeds beschreven in de brief van 6 oktober jl.– een beleidsinhoudelijke
invalshoek centraal moeten staan. Ten slotte bestaat net als in de huidige
situatie 4) de mogelijkheid voor de Kamer om – in uitzonderlijke gevallen
en op incidentele basis – amendementen in te dienen tot verschuiving
van bedragen op artikelonderdelen zonder wijziging van het artikelbedrag.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 26 573, nr. 8.XNoot1BZ 2000–01327 M.XNoot1Op de beleidsartikelen; de uitgaven voor apparaat en die voor programma,
de voormalig verplicht voorgeschreven artikelen voor financiële beleidsinstrumenten
(zoals subsidies, leningen, deelnemingen etc) en de uitgaven voor de verschillende
operationele doelstellingen. Op het artikel nominaal en onvoorzien; loonbijstelling,
prijsbijstelling en onvoorzien.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 400, nr. 27.XNoot1Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.XNoot1Zie paragraaf 2.2 waar een voorbeeld van een tabel «budgettaire
gevolgen van beleid» is opgenomen.XNoot1Kamerstukken II, 27 426.XNoot1Alsmede de aanwijzigingsregel «Verplichtingen=Kas»XNoot1In 1998 werd voor de periode 1999–2002 een 600-tal targets vastgesteld.
De forse reductie in het aantal target is vooral het gevolg van het weglaten
van doelstellingen gericht op de interne bedrijfsvoering.XNoot2Men kent 48 ministeries.XNoot1Vergelijk het initiatief tot het instellen van «agencies»
direct na het aantreden van de Tatcher-regering.XNoot1Dit maakt een koppeling met de begroting ook eenvoudiger. Het via de begroting
sturen op «aims» of «objectives» is moeilijk omdat
deze niet meetbaar en/of stuurbaar zijn. Sturen op targets is lastig, omdat
deze van jaar op jaar sterk aan verandering onderhevig kunnen zijn en vaak
slechts een indicatie vormen van datgene wat de overheid daadwerkelijk presteert. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26573-58.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl