Staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing; Brief staatssecretaris met kabinetsstandpunt over WRR-rapport 'Orde in het binnenlands bestuur'
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 21427, nr. 148

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

04-06-1996

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1995-1996

21427 nr. 148

28-05-1996

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamKABINETSSTANDPUNT OP HET WRR-ADVIES «ORDE IN HET
BINNENLANDS BESTUUR» InleidingKabinetsstandpunt VBO in relatie tot het WRR-adviesAlgemene kanttekeningen bij het WRR-adviesDe staatsrechtelijke inbedding van de provincieSchaal gemeenten en provinciesVerdeling taken in relatie tot territoriaal en functioneel
bestuurNieuwe financiële verhoudingenVergroting van het eigen belastinggebied.Objectivering van verdeling, in samenhang met mogelijke
verkleining van het Gemeentefonds.Overdracht van de verdeelverantwoordelijkheid aan een
zelfstandig bestuursorgaan.
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 21427Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 37 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
21 427Staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwingnr. 148BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKENAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal's-Gravenhage, 28 mei 1996Het kabinet heeft op 24 mei een standpunt vastgesteld over het rapport 'Orde in het binnenlands bestuur' van de WRR.Het standpunt van het kabinet bied ik hierbij aan.De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken,A. G. M. van de Vondervoort KABINETSSTANDPUNT OP HET WRR-ADVIES «ORDE IN HET
BINNENLANDS BESTUUR» InleidingIn het rapport «Orde in het binnenlands bestuur» van de Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) is aangegeven langs welke lijnen zich
een stabiel organisatiekader kan ontwikkelen waarbinnen het bestuur kan worden
uitgeoefend en waarbinnen veranderingen in maatschappelijke omgeving adequaat
tegemoet kunnen worden getreden.In dit standpunt geeft het kabinet een reactie op het bovengenoemde rapport
van de WRR. Dit is conform de Instellingswet WRR.Het kabinet heeft in de notitie Vernieuwing bestuurlijke organisatie (VBO)
van 15 september 1995 een duidelijk traject uitgezet waarlangs de Vernieuwing
van de bestuurlijke organisatie dient plaats te vinden. Op 20 november 1995
heeft de Tweede Kamer uitvoerig over de VBO-notitie met het kabinet van gedachten
gewisseld en de door het kabinet uitgezette koers onderschreven.In de Tweede Kamer bleek over de wetsvoorstellen inzake de stadsprovincie
Rotterdam overeenstemming niet mogelijk. De opdeling van de stad Rotterdam
vormde daarbij het breekpunt. Het kabinet heeft uiteindelijk de wetsvoorstellen
ingetrokken. Het functioneren van een onopgedeelde stad Rotterdam past naar
de mening van het kabinet daar niet in.In de notitie «Vervolgtraject VBO» van 16 april heeft het
kabinet aangegeven langs welke weg de vernieuwing van de bestuurlijke organisatie
moet worden voortgezet.Op basis van de te handhaven uitgangspunten VBO blijft het kabinet streven
naar een «versterkt grootstedelijk bestuur» in een aantal stedelijke
gebieden. Een externe commissie zal het kabinet daarover voor 1 septem- ber
1996 adviseren.In het bovengenoemde perspectief moet de reactie van het kabinet op het
WRR-rapport «Orde in het binnenlands bestuur» worden geplaatst.
Daarbij acht het kabinet het volgende nog van belang. Op grond van diverse
analyses in het recente verleden en gemaakte politieke afwegingen is het beleid
inzake de vernieuwing van de bestuurlijke organisatie in gang gezet. Een beleidsproces
dat langdurig en ingewikkeld is en op zeker maatschappelijk en bestuurlijk
draagvlak berust. Het kabinet erkent dat op basis van de gemaakte analyses
andere politieke keuzen mogelijk waren. Die zijn echter niet gemaakt. Zou
het kabinet nu de in gang gezette koers wijzigen dan is het gevaar groot dat
jarenlang vertraging optreedt. Die nieuwe koers vereist een goede doordenking
van alle consequenties en vraagt om een zeker maatschappelijk en bestuurlijk
draagvlak. Het kabinet kiest daar bewust niet voor.De reactie van het kabinet op het WRR-rapport is als volgt opgebouwd.Ten eerste wordt ingegaan op de vele overeenkomsten die er zijn in de
zienswijze van het kabinet en de WRR over de toekomstige ontwikkeling van
het openbaar bestuur.Een aantal opvattingen van de WRR deelt het kabinet niet. Daar zal in
het tweede gedeelte op worden ingegaan.Ten derde gaat het kabinet meer specifiek in op een viertal onderwerpen
die in het rapport van de WRR aan de orde worden gesteld.1. De staatsrechtelijke inbedding en coördinerende rol van de provincie
in het openbaar bestuur.2. De relatie van maatschappelijke vraagstukken en de schaal van de gemeenten
en de provincies. 3. De verdeling van taken in relatie tot territoriaal en functioneel bestuur.4. De nieuwe financiële verhoudingen. Kabinetsstandpunt VBO in relatie tot het WRR-adviesHet kabinet constateert tot tevredenheid dat er op wezenlijke punten overeenstemming
bestaat in de opvattingen over de toekomst van het openbaar bestuur die zijn
neergelegd in de VBO-notities van 15 september 1995 en 16 april 1996 en het
rapport van de WRR.De grondwettelijke structuur van gemeenten, provincies en Rijk vormt de
basis van het Nederlands openbaar bestuur. Waar mogelijk moeten bestuurstaken
in deze structuur worden ingepast omdat daarmee integrale afweging en directe
democratische legitimatie verzekerd zijn. Die opvatting van de WRR deelt het
kabinet. Vanuit dat vertrekpunt komt de WRR echter tot een andere invulling
van de provinciale rol in het openbaar bestuur dan het Kabinet. Het kabinet
komt in dit standpunt hierop uitvoerig terug.De WRR deelt de opvatting van het kabinet dat het openbaar bestuur effectief
en herkenbaar moet zijn. Die opvatting leidt er toe dat onder andere taken
en verantwoordelijkheden meer eenduidig tussen Rijk, provincie en gemeenten
moeten worden verdeeld. De WRR wijst terecht op de situatie dat de bestuurslagen
teveel in elkaars vaarwater zitten. Dat leidt tot veel dubbel werk en levert
dus inefficiënties op. Het kabinet beoogt met de herverdeling van (regionale)
taken, de aanpassing van de gemeentelijke schaal en de vorming van «versterkt
grootstedelijk bestuur» het openbaar bestuur effectiever, efficiënter
en democratischer te maken.Het kabinet is het ook eens met de opvatting van de WRR dat uniformiteit
in de taaktoedeling tussen Rijk, provincie en gemeenten voorop moet staan
en dat differentiatie in taaktoedeling alleen bij uitzondering wenselijk is,
met name in de stedelijke gebieden. In het verlengde van deze uitgangspunten
met betrekking tot de herverdeling van regionale taken past bevordering van
decentralisatie van rijkstaken naar gemeenten en provincies. Ook dat aspect
van het rapport van de WRR kan het kabinet onderschrijven. Algemene kanttekeningen bij het WRR-adviesAlvorens in te gaan op enkele specifieke onderdelen uit het WRR-rapport
hecht het kabinet er aan om enkele algemene kanttekeningen te plaatsen. De WRR analyseert grondig het functioneren van het huidig openbaar bestuur.
Het kabinet herkent daarin veel argumenten die ten grondslag liggen aan het
beleid inzake de vernieuwing van de bestuurlijke organisatie.Het kabinet is van mening dat op grond van de WRR-analyse ook andere conclusies
getrokken kunnen worden dan de WRR doet.Het kabinet wil dit illustreren met de volgende vier voorbeelden, die
in dit kabinetsstandpunt verder worden uitgewerkt.Het kabinet deelt de opvatting van de WRR niet dat de rol van de provincie
als middenbestuur beperkt dient te blijven tot coördinatie van beleid
en dat het takenpakket van de provincie mede daarom beperkt (gesloten huishouding)
moet blijven. Het kabinet deelt evenmin de opvatting van de WRR dat met betrekking
tot taken en verantwoordelijkheden de provincie uitsluitend een coördinerende
rol moet vervullen. Het kabinet is van mening dat een herverdeling van taken, mede in het
perspectief van veranderende maatschappelijke omstandigheden, een aanpassing
van de schaal van enkele provincies en de gemeenten noodzakelijk is. De WRR
stelt dat aanpassing van de schaal van het bestuur aan veranderende maatschappelijke
omstandigheden geen zin heeft omdat zulke aanpassingen gedoemd zijn achter
de feiten aan te lopen. Niettemin stelt de WRR wel schaalaanpassingen voor
in de vier grootstedelijke gebieden (agglomeratiegemeenten) en van de provincies
in de Randstad.De WRR gaat in het rapport «Orde in het binnenlands bestuur»
uitvoerig in op de ordening van het openbaar bestuur en hanteert daarbij drie
ontwikkelingsprincipes. Bij een heldere ordening van verantwoordelijkheden
gaat het om centraal en decentraal bestuur, algemeen en functioneel bestuur
en de publieke en private sector. Het kabinet erkent dat een dergelijk onderscheid
verhelderend kan werken.De vernieuwing van de financiële verhouding die het kabinet voor
ogen staat beoogt een meer rechtvaardige verdeling van de algemene middelen
aan de provincies en de gemeenten. De WRR meent dat de mogelijkheid van een
objectieve verdeling los staat van een bestuurlijke oordeelsvorming. Het kabinet
deelt dat standpunt niet. Het kabinet heeft een eigen verantwoordelijkheid
met betrekking tot de verdeling van algemene middelen aan provincies en gemeenten
en kan dus niet worden overgedragen aan een zelfstandig bestuursorgaan. De staatsrechtelijke inbedding van de provincieDe WRR stelt voor verandering te brengen in de positie van de provincie
in ons staatsbestel en aldus de hoofdstructuur van ons binnenlands bestuur
fundamenteel te wijzigen. De WRR ziet voor de provincie als volwaardige bestuurslaag
(op termijn) geen plaats meer in de bestuurlijke organisatie, maar uitsluitend
voor een centrale en een lokale bestuurs- laag. De rol van de provincie zou
in de toekomst moeten worden beperkt tot een intermediërende: coördinatie
en conflictbeslechting.De WRR signaleert een toenemende onhelderheid in het binnenlands bestuur
die zich uit in vervaging van verantwoordelijkheden en duplicering van beleid.
De WRR wijst daarbij op de mechanisering van het gemeentelijk medebewind waardoor
nationale en lokale verantwoordelijkheden te zeer zijn vermengd bij de uitvoering
van het rijksbeleid door de gemeenten. De WRR bepleit dat verantwoordelijkheden
beter worden onderscheiden. Er dient een eind te komen aan de heersende met
vele overlappingen en dubbel werk gepaard gaande neiging tot parallelle regelgeving,
welke blijk geeft van een te grote bestuurlijke introvertie.Als richtsnoer voor het beter onderscheiden en ordenen van verantwoordelijkheden
introduceert de WRR een nadere markering van de identiteit van de bestuurslagen,
welke voor de provincie voorziet in een profilering als zuiver coördinerende
tussenlaag. De WRR meent dat als gevolg van de bepleite duidelijke ordening
van de verantwoordelijkheden tussen het centrale en lokale niveau de behoefte
aan betere spelregels voor het interne verkeer en aan coördinatie zal
toenemen. De provincie zal hierin moeten voorzien. Thans is volgens de WRR
als gevolg van een gebrek aan bestuurlijke moed en een gebrek aan instrumenten
en strategische vaardigheden de provincie veelal onzichtbaar.Het kabinet stelt vast dat de WRR het probleem van de vermenging van verantwoordelijkheden
alleen waarneemt in de verhouding tussen het centrale en het lokale bestuur.
Het kabinet ziet dan ook niet in waarom op grond van die analyse
de provincie zou moeten worden beroofd van alle andere taken die zij thans
uit hoofde van haar grondwettelijk verankerde positie als volwaardige bestuurslaag
behartigt, om haar coördinerende rol goed te kunnen vervullen. De nadere
markering van de provinciale identiteit is in dat verband te mager en te schematisch.
De redenen die de WRR noemt voor het huidige gebrekkig functioneren van de
provincie in haar coördinerende rol wijzen vooral op tekortkomingen in
de bestuurscultuur. In dit verband wijst het kabinet naar het rapport «Provincies,
dichter bij de toekomst», dat door het IPO recent is uitgebracht.Het kabinet acht de tekortkomingen in de bestuurscultuur een onvoldoende
grondslag voor de door de WRR bepleite ingreep. De analyse van de WRR biedt
uitsluitend aanknopingspunten voor een gerechtvaardigd pleidooi jegens de
provincie om uit de schaduw te treden van het Rijk en de gemeenten en haar
rol als coördinator en geschilbeslechter op het bestuurlijk middenveld
duidelijker inhoud te geven. Daarbij had de WRR tevens kunnen aangeven welke
instrumenten de provincie daarvoor nodig heeft.In de tweede plaats deelt het kabinet de opvatting van de WRR niet om
de grondwettelijke positie van de provincie in het geding te brengen waar
de WRR als hoofdbezwaar tegen het bestaande reorganisatiebeleid formuleert
dat het te zeer gericht is op structuurwijziging en te weinig op ordening.
De WRR wijst op goede gronden op de noodzaak van zekerheid en bestendigheid
in de bestuurlijke organisatie en benadrukt dat de toegenomen maatschappelijke
dynamiek juist vraagt om een stabiele grondstructuur die houvast biedt om
adequaat op veranderingen te kunnen reageren. Wijzigingen in de schaal van
het bestuur worden door de WRR dan ook met argwaan bejegend. Des te opmerkelijker
is het dat de WRR zelf met een vergaand voorstel tot structuurwijziging komt.
Niet valt in te zien waarom de eis van bestendigheid alleen geldt ten aanzien
van de schaal van de tot de grondstructuur behorende bestuurseenheden en niet
of, in mindere mate, ten aanzien van hun positie in de grondstructuur. De
WRR legt zichzelf derhalve een zware bewijslast op, die extra zwaar is omdat
het voorstel ingrijpt in het zeer bestendige grondwettelijk kader van onze
bestuurlijke orde.Zoals reeds aangegeven meent het kabinet dat aan deze bewijslast niet
is voldaan. Het kabinet wijst er op dat het voorstel ook geenszins past in
de ontwikkeling die de provincies sedert langere tijd doormaken. Bij de totstandkoming
van de nieuwe Provinciewet is uitvoerig stilgestaan bij de plaats en de taken
van de provincie in ons staatsbestel. In de memorie van antwoord (Kamerstukken
II, 1988–1989, 19 836, nr. 9) heeft de regering een negental functies
van de provincies onderscheiden en daaraan de conclusie verbonden dat de provincies
hun belang niet slechts ontlenen aan hun relaties met Rijk en gemeenten maar
dat zij een geheel eigen rol in onze bestuursorganisatie vervullen, hetgeen
hen tot een volwaardige bestuurslaag naast Rijk en gemeenten maakt.Bij die gelegenheid is geconstateerd dat de provincies onder de Provinciewet
van 1962 een krachtige ontwikkeling hebben doorgemaakt, welke zich de laatste
jaren uitte in een sterk groeiend takenpakket. Er zijn geen aanwijzingen dat
aan deze ontwikkeling sedertdien een einde is gekomen, evenmin ziet het kabinet
redenen aan deze ontwikkeling een halt toe te roepen. Integendeel, veeleer
is de behoefte aan een sterkere articulatie van de rol van het bestuurlijk
middenniveau verder toegenomen.Naar het oordeel van het kabinet zullen de provincies alleen daarin kunnen
voorzien vanuit een staatsrechtelijk gelijkwaardige positie ten opzichte van
de beide andere bestuurslagen. Wordt hen die positie ontnomen
zoals de WRR voorstelt, dan verliezen zij daarmee bij uitstek de geschiktheid
om juist de rollen die de WRR hen toedenkt goed te kunnen vervullen.Het kabinet deelt de opvatting van de WRR niet dat coördinatie een
op zichzelf staande taak is. De provincie moet ook kunnen sturen. Zo vergt
coördineren niet alleen een gelijkwaardige positie in het bestuurlijke
krachtenveld, maar ook voldoende expertise op het desbetreffende terrein.
Bovendien is coördineren niet beleidsneutraal. Het betekent dat de coördinator
zelf in staat moet zijn beleidskeuzen te maken. De nodige expertise kan alleen
worden opgebouwd en onderhouden vanuit een inhoudelijke verantwoordelijkheid
die uiteraard per terrein kan verschillen, mede afhankelijk van de aard van
de coördinerende taak in het specifieke geval. De opvatting van de WRR
dat coördinatie vooral procedureel is en niet of nauwelijks inhoudelijk
deelt het kabinet derhalve niet.Die coördinerende rol van de provincie in de stedelijke gebieden
was verder uitgewerkt in het concept van de stadsprovincie en zal ook in het
concept van de «versterkt grootstedelijk bestuur» vorm moeten
krijgen. De betrokkenheid van de provincie ten aanzien van de uitvoering van
beleid was in het concept van de stadsprovincie Rotterdam op een drietal manieren
tot uitdrukking gebracht.Ten eerste kan de provincie voorwaarden scheppen zodat de gemeenten in
staat worden gesteld het vastgestelde beleid uit te voeren. Op een aantal
beleidsterreinen krijgt de provincie de verdelende bevoegdheid van budgetten.
Zij kan bijvoorbeeld richtlijnen aangeven waarbinnen de gemeenten het beleid
uitvoeren en de beschikbare budgetten besteden. Bijvoorbeeld op het terrein
van de volkshuisvesting.Ten tweede kan de provincie een coördinerende rol vervullen ten aanzien
van de uitvoering van beleid. Een voorbeeld hiervan is de uitvoering van het
VINEX-beleid. Hierbij kan de verantwoordelijkheid ten aanzien van de uitvoering
bij de gemeenten blijven, maar de provincie en/of de gemeenten kunnen ook
besluiten om de uitvoering door de provincie te laten geschieden.Ten derde kan de provincie belast worden met uitvoering van beleid in
een bepaald territoir. Het voorstel in de wetsvoorstellen voor het Havengebied
in Rotterdam was daarvan een voorbeeld. Integraal beleid in één
bestuurlijke hand lag aan deze oplossing ten grondslag. Het kabinet erkent
dat het verwezenlijken van integraal beleid makkelijker gezegd is dan gedaan.
Uit de beleidspraktijk blijkt dat het voeren van integraal beleid lastig is.
Niettemin vindt het kabinet het van groot belang dat naar nieuwe wegen wordt
gezocht om integraal beleid beter verder te optimaliseren.Buiten de stedelijke gebieden zal de coördinerende taak van de provincie
op bepaalde onderdelen primair procedureel van aard zijn en zal overeenstemmen
met wat de WRR voor ogen staat.Indien er belemmeringen van instrumentele en bestuurlijke aard zijn moeten
die weggenomen worden. Uit onderzoek en praktijkervaring is gebleken dat de
coördinerend rol van de provincie tekort schiet. Daarom is bijvoorbeeld
op het terrein van de ruimtelijke ordening het provinciale instrumentarium
versterkt (NIMBY-instrumentarium). Ook de provinciale bestuurscultuur heeft
daarbij tot nu toe te veel een rol gespeeld. Onder leiding van het IPO zijn
de provincies bezig om hierin verandering aan te brengen. Schaal gemeenten en provinciesIn het WRR-rapport wordt veel aandacht besteed aan het vraagstuk van de
optimale territoriaal-bestuurlijke schaal. Daarbij wordt een relatie gelegd
met de in de samenleving optredende tendensen tot schaalvergroting.Deze relatie brengt de WRR tot de conclusie dat daar waar vroeger sprake
was van een grote mate van congruentie tussen de maatschappelijke en de bestuurlijke
schaal, er in de afgelopen decennia een steeds grotere kloof tussen beide
is ontstaan. Het beleid van de rijksoverheid zou zijn gericht op herstel van
de schaalcongruentie, waarbij de stadsprovincie met de regionale schaal zou
moeten samenvallen. Volgens de WRR is een dergelijk beleid echter tot mislukken
gedoemd, omdat de bedoelde maatschappelijke problemen zich niet zo eenduidig
op een bepaalde territoriale schaal manifesteren. De WRR stelt dat de maatschappelijke
dynamiek thans dusdanig is, dat pogingen om congruentie te bewerkstelligen
gedoemd zijn achter de feiten aan te lopen. Als alternatief bepleit de WRR
voor meer flexibiliteit binnen de bestaande structuren. Overigens wordt opgemerkt
dat structuurwijzigingen wel geboden zijn «als vitale betrekkingen anderszins
geen kans kunnen krijgen».Een en ander brengt de WRR uiteindelijk tot de slotsom dat de vorming
van stadsprovincies als een poging tot het bereiken van geforceerde schaalcongruentie
moet worden beschouwd. De stadsprovincie Rotterdam zou bovendien een takenpakket
van zowel regionale en lokale taken moeten krijgen, zonder dat deze, naar
de mening van de raad op zich ongewenste, mengvorm adequaat wordt onderbouwd.
Gemeentelijke en provinciale schaalvergroting zou daarentegen wel gewenst
zijn, omdat daardoor vitale betrekkingen beter tot hun recht komen.De analyse en de conclusies van de WRR overtuigen het kabinet niet in
alle opzichten.De stelling dat het streven naar volstrekte schaalcongruentie tot mislukken
gedoemd is, onderschrijven wij. Anders dan de raad stelt, ligt een dergelijk
streven niet ten grondslag aan het beleid inzake de vernieuwing van de bestuurlijke
organisatie. De ratio van dat beleid is om ten aanzien van de behartiging
van enkele essentiële overheidstaken een dusdanige toename in de schaalcongruentie
te bewerkstelligen dat de randvoorwaarden voor een wezenlijke kwaliteitsverbetering
van de bedoelde taakbehartiging kan optreden. Daarbij gaat het niet om een
uniforme aanpak. Een grenscorrectie tussen gemeenten en/of provincies kan
in bepaalde gevallen voldoende zijn om te schaalcongruentie te verwezenlijken
en zo de taakbehartiging van het openbaar bestuur te verbeteren.In andere gevallen kan gemeentelijke herindeling de beste aanpak zijn.
Weer in andere gevallen kan schaalverkleining van de provincie gewenst zijn
om het bovenstaande te bereiken.In de terminologie van het WRR-rapport betreft het hier bij uitstek structuurwijzigingen
die zijn gericht op «vitale betrekkingen» als in het geval van
Rotterdam het havencomplex en de daarmee verbonden infrastructuur.De opvatting van de WRR dat er sprake zou zijn van een onjuiste vermenging
van lokale en regionale taken in het takenpakket van de stadsprovincie Rotterdam
delen wij niet. Qua herkomst bestond het takenpakket van de stadsprovincie
uit vier componenten:– voormalige rijkstaken;– de taken van de huidige provincie; – voormalige taken van inliggende gemeenten die in Wgr-verband werden
behartigd;– overige voormalige taken van inliggende gemeenten.Deze taken hadden onderling gemeen dat zij beter door de te vormen stadsprovincie
konden worden behartigd. Daarmee is het onderscheid tussen hun eventuele oorspronkelijke
lokale of regionale karakter irrelevant geworden.Het alternatief van de WRR voor structuuroplossingen, meer flexibiliteit
bij de bestaande structuren, lijkt op het eerste gezicht aantrekkelijk. Daar
waar dit alternatief betrekking heeft op de noodzaak van veranderingen in
de bestuurscultuur, kunnen wij het zelfs volledig onderschrijven. Alleen cultuurverandering
is evenwel een onvoldoende oplossing voor de bestuurlijke problematiek. Een
ander bezwaar tegen het WRR-alternatief is dat bij de feitelijke vormgeving
ervan nieuwe hulpstructuren onvermijdelijk zijn. De bezwaren van onvoldoende
democratische legitimatie en ondoorzichtigheid weegt de WRR kennelijk anders
dan wij. Deze bezwaren doen zich met name voor als het om beleidstaken gaat
in de stedelijke gebieden. Het rijksbeleid is nu juist gericht om de betekenis
van hulpstructuren terug te dringen.Ten aanzien van de gemeentelijke en de provinciale schaal komt de WRR
tot de conclusie dat schaalvergroting gewenst is. De inhoudelijke onderbouwing
voor vergroting van de provinciale schaal overtuigt het kabinet niet. De «vitale
betrekkingen» die hierbij in het geding zijn zijn niet concreet in beeld
gebracht.De raad gaat er bovendien aan voorbij dat in enkele provincies (bijvoorbeeld
Friesland) wel degelijk sprake is van een provinciale identiteit bij de bevolking.
De voordelen van een dergelijke identificatie voor de betrokkenheid van de
bevolking bij de provinciale politiek worden in het WRR-rapport niet afgewogen
tegen de daarin genoemde, maar door ons niet onderschreven, voordelen van
schaalvergroting.Ook het pleidooi van de WRR ten gunste van gemeentelijke herindeling is
niet in alle opzichten overtuigend. Met name de redenering dat een verbetering
van de integrerende functie van de gemeente zou moeten leiden tot een grotere
schaal, kunnen wij vanuit de WRR-optiek geredeneerd niet volgen. De concretisering
daarvan komt materieel neer op een streven naar meer schaalcongruentie en
dat wijst de WRR nu juist af.Het pleidooi van de WRR ten gunste van gemeentelijke herindeling is echter
op sommige punten te categorische van karakter. Te weinig wordt onderkend
dat er in dit opzicht verschillen kunnen bestaan tussen gemeenten. In het
rijksbeleid is dat nadrukkelijk wel het geval. Op grond van het beleidskader
gemeentelijke herindeling wordt van geval tot geval bezien hoe de uitvoering
van het beleid inzake de gemeentelijke herindeling in de aan de orde zijnde
situatie vorm moet krijgen. Verdeling taken in relatie tot territoriaal en functioneel
bestuurIn het WRR-rapport wordt ingegaan op de verdeling van taken in relatie
tot territoriaal en functioneel bestuur. Het kabinet heeft in het beleidskader
rond functioneel bestuur reeds aangegeven hoe het de verdeling van taken tussen
territoriaal en functioneel bestuur wil zien. Samengevat komt deze verdeling
op het volgende neer.In de eerste plaats moet nagegaan worden of een collectief belang gemoeid
is met de betreffende zaak. Zo nee, dan moet de overheid die taak afstoten. In de tweede plaats moet gekeken worden of de overheid zelf zorg moet
dragen voor de uitvoering van een taak waarvoor hij verantwoordelijk is. Zo
nee, dan kan de taak uitbesteed worden.Vervolgens moet bekeken worden op welk niveau de overheid een taak moet
uitvoeren: centraal of decentraal.Als de centrale overheid een taak moet uitvoeren, kan gekeken worden of
functionele decentralisatie in de rede ligt, of dat volledige ministeriële
verantwoordelijkheid aanwezig moet blijven.Deze kabinetslijn is door de Tweede Kamer nadrukkelijk onderschreven.
In de motie Kamp (Tweede Kamer, 1994–1995, 24 130, nr. 9) wordt
gesteld dat als een rijksoverheidstaak niet wordt beëindigd of aan de
markt kan worden overgelaten, in eerste instantie territoriale decentralisatie
aan de orde is. Pas daarna kan gekeken worden of functionele decentralisatie
mogelijk is.Naar de mening van het kabinet komt de door de WRR geschetste denklijn
in grote lijnen overeen met het kabinetsstandpunt ter zake.Een enkele kanttekening is echter op zijn plaats. Zo wordt door de WRR
gesteld dat publieke beleidstaken ook in een marktomgeving kunnen worden gerealiseerd.
Indien de WRR hiermee doelt op de mogelijkheid om bepaalde taken uit te besteden,
strookt dit met het kabinetsbeleid. Immers bij uitbesteding blijft het algemeen
bestuur volledig verantwoordelijk en democratisch gecontroleerd. Door een
taak over te laten aan de markt, verliest deze taak zijn publieke karakter.
Het algemeen bestuur kan in dat geval uiteraard nog wel ordenend optreden
en eisen stellen aan het stelsel waarbinnen die taak wordt uitgevoerd.Hetgeen de WRR stelt over taken die op afstand van het algemeen bestuur
kunnen worden uitgevoerd (te weten taken waarvoor specifieke deskundigheid
is vereist of waarin een specifieke utilitaire taakstelling aan de orde is)
is in lijn met het kabinetsbeleid. Hierbij wordt ervan uitgegaan dat de WRR
met utilitaire taakstelling uitvoeringshandelingen bedoelt die betrekking
hebben op grote aantallen afzonderlijke gevallen waarvoor de wet nauw omschreven
kaders geeft en waartegen individuele burgers volledige rechtsbescherming
genieten.Tenslotte is het kabinet van mening dat de WRR te snel concludeert dat
als zelfregulering mogelijk is, zelfbestuur de aangewezen bestuurlijke inbedding
vormt. Naar de mening van het kabinet geeft dit nu precies aan waar de Achilleshiel
zit. Daar waar zelfregulering mogelijk is, moet dit bevorderd worden. Dit
betekent naar de mening van het kabinet echter niet dat bestuur in eigen kring
in dat geval aangewezen is. Immers zelfregulering is gebaseerd op vrijwilligheid,
terwijl zelfbestuur de connotatie heeft dwingend te zijn. In dit laatste geval
is democratische controleerbaarheid cruciaal. Juist daarom heeft het kabinet
zelfbestuur alleen toelaatbaar geacht als dit onmisbaar is voor de uitvoering
van de taak. Nieuwe financiële verhoudingenHet kabinet heeft in hoofdstuk 2 van de memorie van toelichting op de
nieuwe Financiële verhoudingswet uitgebreid aandacht besteed aan de samenhang
tussen de inrichting van de bestuurlijke en de financiële organisatie.
Het kabinet vindt dat herziening van de financiële verhouding geboden
is om recht te doen aan de beoogde grotere eigen verantwoordelijkheid van
gemeenten. Het kabinet gaat op de drie hoofdlijnen van het WRR-betoog nader
in. Vergroting van het eigen belastinggebied.De invoering van de nieuwe Financiële verhoudingswet haalt, zoals
de WRR terecht constateert, een belangrijke technische barrière weg
tegen vergroting van het eigen belastinggebied. Te grote verschillen in belastingcapaciteit
kunnen, mits objectief meetbaar, nu in de verdeling worden gecompenseerd.
In de reactie van het kabinet op het rapport Belastingen omlaag« (d.d.
15-3-1995, nr. VFO93/3/U22) is aangegeven dat meer duidelijkheid zou moeten
bestaan over de herziening van het verdeelstelsel alvorens maatregelen tot
verruiming van de bestaande mogelijkheden inzake het lokale belastinggebied
kunnen worden genomen. In het algemeen overleg met de Tweede Kamer in november
1994 is die beleidslijn besproken. Objectivering van verdeling, in samenhang met mogelijke
verkleining van het Gemeentefonds.De WRR omschrijft het Gemeentefonds als «vervuild'. Zij doelt daarmee
op een groot aantal verplichte uitgaven en een te grote centrale sturing bij
de verdeling. Het kabinet herkent deze beschrijving niet. De WRR gaat hierbij
uit van een strikte scheiding tussen taken in autonomie (die uit de algemene
uitkering zouden moeten worden bekostigd) en taken in medebewind (waarvoor
het instrument van de specifieke uitkering het meest aangewezen zou zijn).
Het kabinet meent dat deze verbinding geen recht doet aan enerzijds de vrijheid
van uitvoering die bij veel taken in medebewind (bijvoorbeeld volkshuisvesting)
aanwezig is en anderzijds de gebondenheid die in de praktijk bestaat bij sommige
taken die in autonomie (bijvoorbeeld de vastliggende onderhoudskosten bij
wegen) worden uitgevoerd.Het kabinet erkent dat er in de financiële organisatie geen sprake
is van het ideaal-typische onderscheid dat de WRR maakt, maar wij menen dat
er geen voordeel voor de autonomie van gemeenten gelegen is in het vergroten
van het aantal specifieke uitkeringen (die dan gerelateerd zijn aan de taken
in medebewind) en het verkleinen van het gemeentefonds. De WRR miskent dat
het gemeentefonds een zeer nuttig, relatief neutraal bekostigingsinstrument
is voor àlle taken die een voldoende stelselmatig kostenpatroon vertonen,
dus ook voor medebewindstaken waar dat patroon door regelgeving soms vrij
uniform is.De WRR analyseert terecht dat de bestuurlijke vrijheid van gemeenten niet
vergroot wordt door het overhevelen van specifieke uitkeringen naar het gemeentefonds.Ook naar het oordeel van het kabinet is er sprake van een kleiner worden
van de tegenstelling tussen algemene uitkering en specifieke uitkering. Het
kabinet is daar in bijlage VII van de Miljoenennota 1996 uitgebreid op ingegaan.
Dat verschil is met name kleiner geworden door de samenvoeging van een aantal
kleinere specifieke uitkeringen in één specifieke uitkering.
Dat wordt ook wel aangeduid als een brede doeluitkering«. Vergroting
van de beleidsvrijheid is hiervan het gevolg.Het kabinet is het niet eens met de opvatting van de WRR inzake de voorstellen
tot herziening van de Financiële verhoudingswet. De WRR suggereert, zonder
nadere argumentatie, de mogelijkheid van een objectieve verdeling die los
staat van bestuurlijke oordeelsvorming.In de memorie van toelichting bij de nieuwe Financiële verhoudingswet
heeft het kabinet aangegeven dat het verdelen van de algemene middelen in
het Gemeentefonds een bij uitstek bestuurlijke opgave is, waaraan onderzoek
en wetenschap ten dienste staan. In die zin kan er geen sprake zijn van een
«objectieve» verdeling, los van bestuurlijke (dus politieke) oordelingsvorming,
zoals de WRR lijkt te suggereren. Het kabinet verstaat onder het objectieve karakter, dat gelijke gevallen
gelijk behandeld worden en dat de verdeling zo in regelgeving wordt vastgelegd,
dat de uitvoering geen arbitraire beslissingen vraagt.Bij de verdeling van het Gemeentefonds wordt sinds jaar en dag een gelijke
voorzieningencapaciteit nagestreefd. In de voorstellen voor de nieuwe Financiële
verhoudingswet is dit geoperationaliseerd in wat wordt aangeduid met «kostenoriëntatie»
en «verevening van de belastingcapaciteit». Als gevolg van de
veranderlijke maatschappelijke werkelijkheid verandert ook de relevante kostenstructuur.
Steeds zal bezien moeten worden of de verdeling van het Gemeentefonds nog
in voldoende mate aansluit bij de gewijzigde kostenstructuur. Daarbij spelen
ook naar het oordeel van het kabinet de door de WRR genoemde exogene factoren
een rol. Het is echter niet duidelijk welke factoren de WRR daarbij nog voor
ogen heeft, nu alle factoren die gevoelig zijn voor rijks- of gemeentelijk
beleid uitgesloten worden. Wij menen dat alle factoren, die bij de verdeling
van het Gemeentefonds in het geding zijn (nu en in de wetsvoorstellen) gevoelig
zijn voor beleid. Het aantal inwoners van een gemeente is bijvoorbeeld mede
afhankelijk van het aantal woningen. Dat aantal is gevoelig voor het volkshuisvestings-
en regeringsbeleid van Rijk en gemeente. Ook de invloed van slechte bodem
op de kosten van een gemeente heeft te maken met deze beleidsvelden. De sociale
structuur van een gemeente is evenzeer afhankelijk van rijks- en gemeentebeleid.
Zo bezien is er geen mogelijkheid meer om een algemene uitkering volgens de
criteria van de WRR te realiseren.Het kabinet meent dat de redenering juist omgekeerd is: door bij de verdeling
van de algemene uitkering aan te geven (in de ijkpunten) met welke factoren
in welke mate rekening is gehouden, wordt duidelijk welke kostenfactoren voor
gemeenten als exogeen worden beschouwd. Gemeenten worden op die factoren als
het ware onderling financieel gelijkwaardig gemaakt. Het ligt in de rede om
bij die keuzen niet in strijd te handelen bij wat nationaal als gewenste beleidsontwikkeling
wordt gezien. Overdracht van de verdeelverantwoordelijkheid aan een
zelfstandig bestuursorgaan.Het kabinet ziet geen enkel voordeel bij het overdragen van de verdeelverantwoordelijkheid
naar een ZBO. De WRR wijst terecht op de samenhang met de vaststelling van
de omvang van het gemeentefonds, doch ziet over het hoofd dat het kabinet
erop gewezen heeft dat de nu gehanteerde normering voor de omvang van het
gemeentefonds niet zonder bestuurlijke beoordeling kan.Daarnaast miskent de WRR de in onze ogen essentiële relatie tussen
de verantwoordelijkheid voor de verdeling van de middelen en voor de inrichting
van bestuurlijke organisatie. En deze verantwoordelijkheid voor de bestuurlijke
en financiële organisatie kan niet worden losgemaakt van de inhoud van
beleid. De WRR stelt dit voor in samenhang met zijn opvatting dat er behoefte
is aan een meer objectieve verdeling. Wij hebben hiervoor reeds aangegeven
dat wij de analyse van de WRR op dit punt niet delen. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-21427-148.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl