Zorg voor jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 31245, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

10-10-2007

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2007-2008

31245 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamKopzorgenInhoudDEEL I: CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN BESTUURLIJKE REACTIE1 OVER DIT ONDERZOEK1.1 Aanleiding1.2 Context1.2.1 Doelgroep van het onderzoekTabel 1. Schatting van het aantal jeugdigen met psychische
problemen of een lichte verstandelijke handicap in Nederland1.2.2 Het veld1.2.3 Financieel belang1.3 Probleemstelling en opzet onderzoek2 CONCLUSIES, VERKLARINGEN EN AANBEVELINGEN2.1 Conclusies en verklaringen2.1.1 Hoofdconclusie2.1.2 Verklaringen1. Onvolledig beeld van de vraag2. Geen structurele intersectorale afstemming3. Gebrek aan doorstroming en vervolgzorg2.2 AanbevelingenInzicht in de vraagIntersectoraal aanbodGoede vervolgzorg en doorstroming3 BESTUURLIJKE REACTIE EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER3.1 Reactie minister voor Jeugd en Gezin3.2 Nawoord Algemene RekenkamerOverzicht van conclusies, aanbevelingen, reacties en nawoordenDEEL II: ONDERZOEKSBEVINDINGEN1 INLEIDING1.1 Achtergrond1.2 Context1.2.1 Doelgroep van het onderzoekTabel 1 Schatting van het aantal jeugdigen met psychische
problemen of een lichte verstandelijke handicap in Nederland in 2006 (tenzij
anders vermeld)1.2.2 Wettelijke grondslag voor zorgAWBZWjz1.2.3 Verantwoordelijkheden en taken1.2.4 Overzicht van zorgvraag en zorgaanbodTabel 2 Capaciteit, gebruik van instellingen en aantal
wachtende jeugdigen1.2.5 Financieel belangTabel 3 Financieringsbron en raming van voorzieningen
voor jeugdigen met lvg- of ggz-problematiek1.3 Onderzoek Algemene Rekenkamer1.3.1 Doelstelling1.3.2 Onderzoeksaanpak1.4 Leeswijzer deel II2 AFSTEMMING VAN HET AANBOD OP DE VRAAG OP INDIVIDUEEL
NIVEAU2.1 Samenvatting en conclusies2.2 Signalering2.2.1 Wet- en regelgeving2.2.2 Rijksbeleid en ontwikkelingen2.3 Indicatiestelling2.3.1 Inleiding2.3.2 Opzet en wet- en regelgevingOpzetWet- en regelgeving2.3.3 RijksbeleidHarmonisatie indicatiestellingJeugd-ggzJeugd-lvg2.3.4 Uitvoering in de regionale en provinciale praktijkBureau JeugdzorgGeestelijke gezondheidszorgLvg-zorgAfstemming en domeinafbakening tussen BJZ en CIZ2.4 Zorgtoewijzing en zorgverlening2.4.1 Wet- en regelgeving en rijksbeleidZorgtoewijzingZorgverlening2.4.2 Uitvoering in de regionale en provinciale praktijkAWBZ-zorgProvinciaal gefinancierde jeugdzorg3 AFSTEMMING VAN AANBOD OP VRAAG OP REGIONAAL, PROVINCIAAL
EN NATIONAAL NIVEAU3.1 Samenvatting en conclusiesOpzet van het stelsel van afstemmingAfstemming in de praktijk3.2 Vraaganalyse, planning en zorginkoop3.2.1 Wet- en regelgevingAWBZ-zorgProvinciaal gefinancierde jeugdzorg3.2.2 Rijksbeleid3.2.3 Uitvoering in de regionale en provinciale praktijkWachtlijsten als indicator voor (gebrek aan) afstemmingZorgvraag niet goed bekendInbreng van zorgvragersIntersectorale afstemmingOntwikkelen nieuw zorgaanbodDoorstroming3.3 Financiering3.3.1 Wet- en regelgevingAWBZ-zorgProvinciaal gefinancierde jeugdzorgProvinciaal én AWBZ-gefinancierde jeugdzorg3.3.2 RijksbeleidAWBZ-zorgProvinciaal gefinancierde jeugdzorg3.3.3 Uitvoering in de regionale en provinciale praktijk3.4 Verantwoording en beleidsinformatie3.4.1 Wet- en regelgevingAWBZ-zorgProvinciaal gefinancierde jeugdzorg3.4.2 Rijksbeleid en uitvoering in de regionale en
provinciale praktijk3.5 Toezicht, controle en handhaving3.5.1 Wet- en regelgeving3.5.2 Rijksbeleid3.5.3 Uitvoering in de regionale praktijkBIJLAGE 1GEBRUIKTE AFKORTINGENBIJLAGE 2TOELICHTING ONDERZOEKSAANPAK1. Vraagstelling2. AanpakNationaalRegionaal/provinciaalIndividueelTot slotLiteratuurCoalitieakkoord tussen de Tweede Kamerfracties van CDA,
PvdA en ChristenUnie, 7 februari 2007.Convenant Zorgkantoren 2006–2008. Staatscourant,
3 april 2006, nr. 66.
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 31245Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 1,4 Mb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
31 245Zorg voor jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche
problemennr. 2RAPPORTKopzorgenInhoudDEEL I: CONCLUSIES,
AANBEVELINGEN EN BESTUURLIJKE REACTIE5   1.Over dit onderzoek71.1Aanleiding7 1.2Context81.2.1Doelgroep van het onderzoek8 1.2.2Het veld9 1.2.3Financieel belang141.3Probleemstelling en opzet onderzoek15   2Conclusies, verklaringen en aanbevelingen172.1Conclusies en verklaringen172.1.1Hoofdconclusie17 2.1.2Verklaringen172.2Aanbevelingen20    3Bestuurlijke reactie en nawoord Algemene Rekenkamer233.1Reactie minister voor Jeugd en
Gezin23 3.2Nawoord Algemene Rekenkamer24   Overzicht
van conclusies, aanbevelingen, reacties en nawoorden27   DEEL
II: ONDERZOEKSBEVINDINGEN291.Inleiding311.1Achtergrond31 1.2Context321.2.1Doelgroep van het onderzoek32 1.2.2Wettelijke grondslag voor zorg34 1.2.3Verantwoordelijkheden en taken35 1.2.4Overzicht van zorgvraag en zorgaanbod391.2.5Financieel belang41 1.3Onderzoek Algemene Rekenkamer42 1.3.1Doelstelling421.3.2Onderzoeksaanpak43 1.4Leeswijzer deel II43   2.Afstemming van het aanbod op de vraag op individueel niveau442.1Samenvatting en conclusies44 2.2Signalering45 2.2.1Wet- en regelgeving45 2.2.2Rijksbeleid en ontwikkelingen462.3Indicatiestelling47 2.3.1Inleiding472.3.2Opzet en wet- en regelgeving472.3.3Rijksbeleid49 2.3.4Uitvoering in de regionale en
provinciale praktijk50 2.4Zorgtoewijzing en zorgverlening52 2.4.1Wet- en regelgeving en rijksbeleid53 2.4.2Uitvoering in de regionale en
provinciale praktijk55    3.Afstemming van aanbod op vraag op regionaal, provinciaal en nationaal
niveau573.1Samenvatting en conclusies57 3.2Vraaganalyse, planning en zorginkoop61 3.2.1Wet- en regelgeving613.2.2Rijksbeleid62 3.2.3Uitvoering in de regionale en
provinciale praktijk65 3.3Financiering703.3.1Wet- en regelgeving70 3.3.2Rijksbeleid713.3.3Uitvoering in de regionale en
provinciale praktijk723.4Verantwoording en beleidsinformatie73 3.4.1Wet- en regelgeving73 3.4.2Rijksbeleid en uitvoering in
de regionale en provinciale praktijk75 3.5Toezicht, controle en handhaving76 3.5.1Wet- en regelgeving763.5.2Rijksbeleid76 3.5.3Uitvoering in de regionale praktijk77    Bijlage 1Gebruikte afkortingen78   Bijlage 2Toelichting onderzoeksaanpak79   Literatuur82DEEL I: CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN BESTUURLIJKE REACTIE1 OVER DIT ONDERZOEK1.1 AanleidingDe overgrote meerderheid (85%) van de Nederlandse jeugd ontwikkelt
zich op een positieve wijze (Zeijl e.a., 2005). Toch zijn er ook jeugdigen
die problemen hebben. Hierover bestaat maatschappelijke bezorgdheid. In politiek
en bestuur heeft de problematische ontwikkeling van een deel van de jeugd
de afgelopen jaren hoog op de agenda gestaan.Ook de Algemene Rekenkamer geeft in haar Strategie
2004–2009 aan dat ze aandacht zal besteden aan de samenhang
in het beleid voor jeugdigen met problemen. Om dit te concretiseren, hebben
we een voorstudie uitgevoerd. Daarin hebben we gekeken welke doelen in het
jeugdbeleid gesteld zijn. Vanaf 2001 tot en met 2006 was één
van de belangrijkste doelstellingen: het voorkomen van uitval van jeugdigen.
Het begrip «uitval» is echter nergens nader gedefinieerd. Daarom
hebben wij geïnventariseerd welke problemen jeugdigen hebben, in welke
mate ze voorkomen en of ze met elkaar samenhangen. Het meest komen voor: te
weinig bewegen, chronische ziekte, schulden, roken en spijbelen. En vaak blijft
het niet bij één probleem, hoewel er geen vaste combinaties
van problemen zijn.Jeugdigen met meer dan één probleem zijn extra kwetsbaar.
Deze jeugdigen krijgen bovendien vaak hulp vanuit verschillende organisaties.
Deze organisaties hebben dikwijls met verschillende wetten en regels te maken.
Daardoor is er veel aandacht nodig voor onderlinge samenhang en afstemming.
Dit onderzoek wordt toegespitst op twee groepen extra kwetsbare jeugdigen,
wier problematiek het risico met zich meebrengt dat zij de dupe worden van
een eventuele gebrekkige samenhang en afstemming: jeugdigen met een lichte
verstandelijke handicap en jeugdigen met psychi(atri)sche problemen.Deze «kopzorg»-jeugdigen zijn extra kwetsbaar om een aantal
redenen.De eisen die de huidige maatschappij aan burgers stelt, maken het voor
jeugdigen met deze problematiek niet eenvoudig zich hieraan aan te passen.
Omdat een lichte verstandelijke handicap of psychische problemen niet aan
de buitenkant te zien zijn, wordt vaak niet meteen duidelijk dat een jeugdige
er mee kampt. Van deze jeugdigen wordt wel verwacht dat zij aan de gangbare
vereisten en normen voldoen. Als dat niet lukt, geeft dat dikwijls aanleiding
tot frustraties en conflicten. De problematiek verergert door ontwikkelingen
in de samenleving. Het leven wordt complexer en steeds meer afhankelijk van
technologische vernieuwingen, waarvan het gebruik een bepaalde mate van intelligentie,
handigheid en routine vereist. Het wordt daardoor alsmaar moeilijker om mee
te komen voor degenen die verstandelijk of geestelijk achterop lopen.Tegelijkertijd is er achteruitgang te zien van de sociale verbanden die
van oudsher bijdroegen aan de opvang van jeugdigen die niet goed mee konden
komen. In hechte netwerken zoals familie, buurt, kerk en verenigingen kon
in het verleden vaak een plaatsje voor deze kinderen gevonden worden. Hoewel
deze informele opvang niet is verdwenen, is de dichtheid en spankracht ervan
over het algemeen afgenomen. Daardoor is de druk van de zorg voor een kind
met ernstige problemen veel meer alleen bij het eigen gezin komen te liggen.
Het komt dan ook vaak voor dat ouders op den duur niet tegen deze druk bestand
zijn en een beroep op professionele hulp moeten doen.Voor jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap en voor jeugdigen
met psychi(atri)sche problemen zijn diverse vormen van hulp en zorg beschikbaar.
Dit kan therapeutische gezinsbegeleiding zijn, maar ook orthopedagogische
behandeling, ambulante zorg vanuit een regionale instelling voor ambulante
geestelijke gezondheidszorg (Riagg), psychiatrische behandeling of andere
zorg. In de wet is verankerd dat diegenen die daarvoor geïndiceerd zijn
aanspraak (recht) op (jeugd)zorg hebben.1 Het
is uiteraard van groot belang dat de jeugdigen op tijd passende zorg ontvangen.
Zowel op individueel als op regionaal en landelijk niveau zal het aanbod afgestemd
moeten zijn op de vraag. Omdat aard en omvang van jeugdproblematiek voortdurend
in beweging zijn, vereist dit een doorlopend afstemmingsproces. Daar gaat
het zo vroeg mogelijk signaleren van problemen aan vooraf. Deze«vroegsignalering»
stelt hoge eisen aan de flexibiliteit van het aanbod, dat aan de veranderende
vraag moet worden aangepast.De afstemming van het aanbod op de vraag moet op regionaal en provinciaal
niveau gestalte krijgen. Het Rijk moet ervoor zorgen dat er een goed werkend
stelsel bestaat, met behulp waarvan partijen op decentraal niveau een juiste
afstemming kunnen bewerkstelligen. In dit onderzoek toetsen we in hoeverre
het stelsel van afstemming van het aanbod op de vraag van jeugdigen met een
lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen goed functioneert.Het onderzoek is uitgevoerd in 2006. De verantwoordelijkheid voor het
stelsel van afstemming van aanbod op vraag van deze jeugdigen lag toen bij
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Sinds het aantreden
van het vierde kabinet-Balkenende is een groot deel van deze verantwoordelijkheid
overgegaan naar de minister voor Jeugd en Gezin.1.2 Context1.2.1 Doelgroep van het onderzoekOnder jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap werden in het verleden
degenen met een intelligentiequotiënt (IQ) tussen 50 en 70 verstaan.
Recentelijk is men ook jeugdigen met een IQ tussen 70 en 85 tot de licht verstandelijk
gehandicapten gaan rekenen, mits er naast de verstandelijke handicap sprake
is van beperkte sociale redzaamheid en andere bijkomende problematiek (VWS,
2006a).Bij psychische of psychiatrische problematiek kan men denken aan allerlei
stoornissen, zoals autisme, ADHD2, schizofrenie
en depressie.Psychische of psychiatrische problematiek en een lichte verstandelijke
handicap komen dikwijls in combinatie met elkaar voor en vaak ook in combinatie
met opvoed- en opgroeiproblemen, problemen met de maatschappelijke orde en
gezag en met overlast.Gegevens over de exacte omvang van de totale groep jeugdigen met psychi(atri)sche
problemen en/of een lichte verstandelijke handicap ontbreken. De cijfers díe
beschikbaar zijn, bestaan uit schattingen van verschillende sectoren, over
verschillende jaren. De sectoren bakenen bovendien de leeftijden voor de groep
jeugdigen verschillend af omdat de wettelijke eisen daaromtrent ook verschillen.
In meest ruime zin beslaat de doelgroep van het onderzoek de leeftijd tussen
0 en 23 jaar.Om toch een beeld te kunnen geven van de omvang van de groep jeugdigen
waarop dit onderzoek betrekking heeft, hebben wij op basis van de bestaande
(zachte) gegevens een schatting gemaakt van het aantal jeugdigen met psychische
problemen en/of een lichte verstandelijke handicap in Nederland.Tabel 1. Schatting van het aantal jeugdigen met psychische
problemen of een lichte verstandelijke handicap in NederlandSoort probleemAantal jeugdigen tussen 0 en 23 jaar (in 2006) 4 miljoen
(100%) Psychische problemen gepaard met manifest disfunctioneren200 000–240 000 (5–6%)Lichte verstandelijke handicap in combinatie met beperkte sociale
redzaamheid en bijkomende problematiek348 000
(8,7%) Opgroei- en opvoedproblemenNiet bekendBron: (GGZ Nederland, 2007b; Stoll e.a., 2004, NIZW Jeugd, 2006, CBS Statline).Bij deze cijfers moet in aanmerking worden genomen dat er vermoedelijk
een flinke overlap is tussen de categorieën. De omvang daarvan is onbekend.
Daardoor is er evenmin zicht op de omvang van de totale groep jeugdigen met
een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen.MarionOm
er in dit onderzoek voor te zorgen dat niet uit het oog verloren wordt om
wie het uiteindelijk allemaal gaat, worden in deel I en II van dit rapport
casussen beschreven. Ze zijn ontleend aan de dossiers die bestudeerd zijn
en enkele gesprekken met betrokkenen. Het beeld is niet representatief, maar
geeft wel een indruk van wat de doelgroep van het onderzoek allemaal kan meemaken.
In de casussen zijn enkele veranderingen aange- bracht om herkenning te voorkomen.Marion is een zwakbegaafd
meisje van dertien jaar met een gestoorde persoonlijk- heidsontwikkeling.
Op grond van verwaarlozing is zij uit huis geplaatst in een jeugd-ggz-instelling. Marion gaat extreem pubergedrag vertonen
en accepteert niet dat er eisen aan haar worden gesteld. Zij gaat steeds minder
eten en vermagert zienderogen. Zij vertoont een kort en vluchtig contact met
leeftijdgenoten, een negatieve manier om aandacht te trekken en gebruikt schokkende
thema’s om te imponeren. Ze geeft aan stemmen in haar hoofd te horen
en vertelt veel te denken aan dood en heksen. Zij gaat af en toe volledig
op in haar eigen associatieve belevingswereld. Tegenover oudere jongens vertoont
zij sterk seksueel wervend gedrag, wat leidt tot allerlei moeilijke toestanden.
Ook is zij gaan blowen.De jeugd-ggz-instelling
geeft aan dat de geboden psychiatrische behandeling niet aanslaat. Er wordt
advies gevraagd van een instelling voor licht verstandelijk gehandicapten
(lvg). De conclusie is dat in een orthopedagogische setting beter gewerkt
kan worden aan gedragsverandering: begrenzing van het seksueel uitdagende
gedrag, begeleiding van het eetgedrag, een rustige en overzichtelijke plek
met een «no-non- sense» aanpak. Bij voorkeur moet gedacht worden
aan een 3-milieuvoorziening (wonen, school, vrije tijd). Marion wordt op de
wachtlijst hiervoor geplaatst. Het is echter nog maar de vraag of zij daadwerkelijk
kan worden geplaatst. Daarvoor is namelijk een lvg-indicatie van het Centrum
Indicatiestelling Zorg (CIZ) nodig. Op grond van het IQ van Marion (88) moet
gevreesd worden dat dit problemen gaat opleveren. De lvg-instelling heeft
aangeboden hierover te gaan overleggen met het CIZ.1.2.2 Het veldDe jeugdzorg bestaat uit zowel de provinciaal gefinancierde jeugdzorg
als de premiegefinancierde AWBZ-zorg voor jeugdigen.1 De provinciaal gefinancierde jeugdzorg bestaat uit zorg/hulp voor
jeugdigen met opgroei- en opvoedproblemen. De wettelijke basis wordt gevormd
door de Wet op de jeugdzorg (Wjz). AWBZ-zorg voor jeugdigen omvat de zorg
voor jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap (jeugd-lvg) en geestelijke
gezondheidszorg voor jeugdigen (jeugd-ggz).Op verschillende niveaus spelen diverse partijen een rol:• LandelijkHet wettelijk verankerde recht op (jeugd)zorg voor diegenen die daarvoor
geïndiceerd zijn schept voor de overheid een aantal verplichtingen. Het
Rijk zal voldoende middelen en instrumenten beschikbaar moeten stellen voor
het realiseren van de aanspraken op jeugdzorg. Daarnaast is het Rijk verantwoordelijk voor een doelmatig en doeltreffend werkend stelsel
van jeugdzorg.Op grond van de Wet op de jeugdzorg zijn de ministers van VWS en Justitie
gezamenlijk verantwoordelijk voor een stelsel waarbinnen toegankelijke, passende
en samenhangende zorg voor jeugdigen met ernstige opgroei- en opvoedproblemen
en hun ouders aangeboden wordt. Voor jeugdigen met psychiatrische problemen
en voor licht-verstandelijk gehandicapte jeugd is daarnaast de verantwoordelijkheid
van de minister van VWS voor het stelsel van AWBZ-zorg van belang.Sinds 22 februari 2007 vallen de jeugdzorg en de AWBZ-zorg voor jeugdigen
onder de verantwoordelijkheid van de minister voor Jeugd en Gezin.1De verantwoordelijkheid van de minister van Justitie heeft met name betrekking
op justitiële jeugdinrichtingen, jeugdreclassering, overigens met nadrukkelijke
medebetrokkenheid van de minister voor Jeugd en Gezin.De Inspectie voor de Gezondheidszorg en de Inspectie Jeugdzorg houden
toezicht op de kwaliteit van de AWBZ-zorg respectievelijk de provinciaal gefinancierde
jeugdzorg.• Provinciaal en regionaalDe uitvoering van de AWBZ is sinds 1998 in handen van de zorgkantoren.
Deze zijn door de gezamenlijke zorgverzekeraars in het leven geroepen. Zorgkantoren
zijn zelfstandig werkende kantoren – nauw gelieerd aan de zorgverzekeraar
ter plekke – die tot taak hebben zorgvraag en zorgaanbod in een specifieke
regio zo goed mogelijk op elkaar af te stemmen. Er zijn 32 zorgkantoorregio’s.De twaalf provincies – en de voor de jeugdzorg met provincies gelijkgestelde
drie grootstedelijke regio’s – hebben de taak ervoor te zorgen
dat cliënten uit de provincie/grootstedelijke regio hun aanspraak op
jeugdzorg tot gelding kunnen brengen. De provincies (Gedeputeerde Staten)
moeten er ook voor zorgen dat in de provincie één Bureau Jeugdzorg
werkzaam is.De grenzen van de zorgkantoorregio’s en provincies/grootstedelijke
regio’s verschillen vaak (zie kaart).Zorgkantoren en provincies kopen zorg in en zijn (mede) verantwoordelijk
voor de kwaliteit, de planning en de financiering van de (jeugd)zorg in hun
werkgebied. Uitgangspunt van beleid is dat op dat niveau de behoeften beter
bekend zijn en de jeugdige in principe zo dicht mogelijk bij zijn dagelijkse,
normale omgeving hulp kan krijgen.Als een jeugdige zorg nodig heeft, zal eerst een onafhankelijke indicatie
gesteld moeten worden. Los van de vraag welke voorzieningen en financiën
beschikbaar zijn, zal vastgesteld moeten worden of een jeugdige voor zorg
in aanmerking komt, wat voor soort zorg nodig is en hoeveel. De indicatie
moet worden afgegeven door Bureau Jeugdzorg, wanneer de problemen voornamelijk
betrekking hebben op opgroeien en/of opvoeding of van psychi(atri)sche aard
zijn.Als een lichte verstandelijke handicap het grootste probleem is, moet
de indicatie afgegeven worden door het Centrum indicatiestelling zorg (CIZ).
Bij het verkrijgen van de geïndiceerde zorg moet de jeugdige worden bijgestaan
door Bureau Jeugdzorg of door het zorgkantoor.De optelsom van de objectieve indicaties kan de inkopers van zorg (provincie
en zorgkantoor) een reëel beeld geven van de zorg die nodig is op een
bepaald moment. Daarnaast zullen de inkopers van zorg met het oog op de toekomstige
vraag zich een beeld moeten vormen van ontwikkelingen die zich in de vraag
voor gaan doen. Dit kan bijvoorbeeld op grond van demografische en epidemiologische
gegevens.Afhankelijk van de indicatie komt de jeugdige terecht bij een orthopedagogisch
behandelcentrum of instelling voor verstandelijk gehandicaptenzorg, een ggz-instelling
zoals Riagg of psychiatrisch ziekenhuis, een multifunctioneel centrum, een
jeugdzorginstelling of een justitiële jeugdinrichting.Zorg voor licht verstandelijk gehandicapten wordt verstrekt op grond van
de AWBZ, de (provinciale) jeugdzorg op grond van de Wjz en geestelijke gezondheidszorg
op grond van beide wetten. Op justitiële jeugdinrichtingen is de Beginselenwet
justitiële jeugdinrichtingen van toepassing. Bovenstaande is samengevat
weergegeven in figuur 1.1N.B.: gelieve in de afgebeelde persoon zowel een «hij» als
een «zij» te zien.De MEE-organisaties1 begeleiden mensen met
een beperking bij het zoeken naar adequate zorg. Als het echt heel moeilijk
wordt om passende zorg te vinden, zal het Centrum voor Coördinatie en
Expertise (CCE)2 in overleg met relevante zorgaanbieders
naar een creatieve oplossing zoeken.De Nederlandse Zorgautoriteit houdt toezicht op de recht- en doelmatige
uitvoering van de AWBZ door de zorgkantoren. De provincie controleert de rechtmatige
en doelmatige besteding van de subsidies die op grond van de Wjz aan Bureau
Jeugdzorg en jeugdzorginstellingen verstrekt zijn.De jeugdige met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche
problemen heeft dus met tal van organisaties te maken als hij zijn vraag naar
zorg ook in daadwerkelijke zorg wil omzetten. In figuur 2 staan de organisaties
die een rol hebben bij de zorg voor jeugdigen met deze problematiek. Daarbij
wordt onderscheid gemaakt tussen organisaties die direct hulp en zorg verlenen,
organisaties die de jeugdige naar de zorg toeleiden, daarbij bemiddelen of
de zorg op regionaal niveau inkopen en de partijen die op nationaal niveau
een rol spelen bij de inrichting van het stelsel, bij de planning en financiering
ervan en het toezicht erop.Het onderzoek heeft zich toegespitst op de jeugdzorg en niet op het onderwijsveld
en justitiële jeugdinrichtingen. Om die reden zijn de uitvoerende organisaties
die in die velden een rol hebben, in figuur 2 buiten beschouwing gebleven.In het coalitieakkoord van februari 2007 is aangegeven dat er Centra voor
Jeugd en Gezin moeten komen waar zoveel mogelijk medische, sociale en educatieve
ondersteuning van ouders en hun kinderen wordt georganiseerd. Daarnaast moet
de organisatie van de jeugdzorg vereenvoudigd worden en binnen de rijksoverheid «ontkokerd».
Op 22 februari 2007 is met het oog op deze plannen de minister voor Jeugd
en Gezin benoemd.1.2.3 Financieel belangHet financieel belang dat gemoeid is met de zorg voor jeugdigen met een
lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen, kunnen we
niet precies achterhalen. Soms ontbreken recente gegevens en soms maakt deze
zorg deel uit van een veel breder pakket, zoals de provinciaal gefinancierde
jeugdzorg. In de provinciaal gefinancierde jeugdzorg gaat in totaliteit ongeveer € 1,2
miljard om (raming 2007).In de AWBZ-gefinancierde jeugdzorg wordt € 205 miljoen besteed
aan jeugd-lvg-instellingen (orthopedagogische behandelcentra) en € 420
miljoen aan jeugd-ggz-instellingen. Aan de hand van het aantal opvang- en behandelplaatsen voor psychiatrie en voor licht verstandelijk gehandicapten
in de justitiële jeugdinrichtingen kan berekend worden dat minimaal € 52
miljoen (begrotingsgeld Justitie) bestemd is voor behandeling en opvang van
jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen.
Opgeteld komt het financiële belang uit op een bedrag van minimaal € 677
miljoen op jaarbasis.1.3 Probleemstelling en opzet onderzoekHet onderzoek heeft zich geconcentreerd op de (jeugd)zorg voor jeugdigen
met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen. Jeugdzorg
in brede zin, dus zowel de AWBZ-gefinancierde als de provinciaal gefinancierde
jeugdzorg. Deze jeugdigen volgen echter ook vaak speciaal onderwijs en kunnen
in justitiële jeugdinrichtingen terecht komen. Op zeer beperkte schaal
is daaraan ook aandacht besteed in dit onderzoek. De fase waarin deze jeugdigen
in het arbeidsproces terecht kunnen komen is buiten de reikwijdte van dit
onderzoek gebleven.Justitiële jeugdinrichtingen staan centraal in het onderzoek Detentie, behandeling en nazorg criminele jeugdigen dat
de Algemene Rekenkamer op 4 oktober 2007 heeft gepubliceerd.We hebben in 2006 onderzoek uitgevoerd naar de afstemming van aanbod op
vraag van jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche
problemen. In het onderzoek stonden de volgende vragen centraal:• In hoeverre sluit het zorgaanbod aan op de vraag van jeugdigen
met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen? Is
dit aanbod ook bestand tegen veranderingen in de vraag, bijvoorbeeld als gevolg
van een verbeterde vroegsignalering?• Welke verklaringen zijn er voor het al dan niet op elkaar aansluiten
van het aanbod op de vraag?• Wat moet er gebeuren om die aansluiting te verbeteren?Deze vragen sluiten aan bij doelstellingen van het jeugdzorgbeleid van
de minister van VWS1 (VWS, 2006b):• Kinderen en ouders krijgen op tijd de ondersteuning die ze nodig
hebben bij het opvoeden, opgroeien en verzorgen.• Geïndiceerde kinderen en hun ouders/verzorgers kunnen gebruikmaken
van kwalitatief goede en betaalbare (jeugd)zorg en krijgen op tijd de juiste
hulp bij een zorgaanbieder van hun keuze. Er moet keuze zijn uit voldoende
en gevarieerd zorgaanbod.Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden hebben we zowel op nationaal
als op regionaal niveau onderzoek uitgevoerd.Op nationaal niveau zijn wet- en regelgeving en het gevoerde beleid geanalyseerd
aan de hand van documentstudie en interviews met de belangrijkste actoren
bij de overheid en in het veld. We hebben daarbij ook de belangrijkste beleidsontwikkelingen
betrokken.De werking van het stelsel op regionaal niveau is een belangrijk onderdeel
van dit onderzoek. We hebben drie zorgkantoorregio’s geselecteerd en
nader onderzocht. Deze drie zorgkantoorregio’s komen (gedeeltelijk)
overeen met de werkgebieden van vier bureaus jeugdzorg. In die drie zorgkantoorregio’s
hebben we de voornaamste spelers in het zorgveld geïnterviewd. De resultaten
van deze regionale onderzoeken hebben we vervolgens besproken in regionale
werkconferenties met de belangrijkste actoren in de desbetreffende regionale
werkvelden. Om het onderzoek te completeren met de invalshoek van individuele
cliënten, hebben we op bescheiden schaal dossierstudie uitgevoerd
en zijn enkele gesprekken met betrokkenen gevoerd.In januari 2007 hebben we in een expertmeeting met vertegenwoordigers
van landelijke organisaties die bij het onderwerp betrokken zijn, onze bevindingen
gepresenteerd en gesproken over mogelijke aanbevelingen.In het volgende hoofdstuk gaan we in op onze conclusies en aanbevelingen.
In deel II van dit rapport behandelen we de onderbouwing van de conclusies
met onze onderzoeksbevindingen.2 CONCLUSIES, VERKLARINGEN EN AANBEVELINGENHoewel het over het algemeen goed gaat met jeugdigen in Nederland, hebben
sommige jeugdigen problemen die zo groot zijn dat ze professionele hulp en
ondersteuning nodig hebben om die problemen hanteerbaar te maken. Veel jeugdigen
met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen maken
deel uit van die groep.De wetgever heeft bepaald dat jeugdigen zowel op grond van de Wjz als
de AWBZ recht op zorg hebben, als zij over een indicatie beschikken. Naast
de verplichting om voldoende middelen en instrumenten beschikbaar te stellen,
is het Rijk ook verantwoordelijk voor een doelmatig en doeltreffend werkend
stelsel van jeugdzorg. Dit stelsel moet zo zijn ingericht dat de zorgvraag
op de goede plaats terechtkomt en zorgaanbod waarnaar geen vraag is verdwijnt.
Alleen met gefundeerde, actuele informatie over de vraag wordt duidelijk wat
er écht nodig is. Als die benodigde zorg niet voorhanden is, kunnen
de overheid, op landelijk niveau, maar ook de inkopers en aanbieders van zorg
in een regio structurele oplossingen zoeken. Zonder goed onderbouwde en actuele
informatie over de vraag naar zorg is het risico groot dat de aanbieders van
zorg eenzijdig vanuit de eigen expertise (monodisciplinair) bepalen wat de
jeugdigen nodig hebben en dat steeds op incidenten gereageerd wordt met kortetermijnoplossingen.
Juist het opbouwen van deskundigheid, opleiden van personeel en het realiseren
van gebouwen vergen een langere adem.Het is ook van belang dat zorg integraal en zonder (wettelijke) obstakels
aangeboden kan worden aan jeugdigen die dat nodig hebben. Dit geldt met name
voor moeilijk plaatsbare jeugdigen met complexe problematiek die aangewezen
zijn op een snijpunt van zorgvormen.2.1 Conclusies en verklaringen2.1.1 HoofdconclusieOp basis van dit onderzoek kunnen we concluderen dat het zorgaanbod onvoldoende
aansluit op de vraag van jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap
en/of psychi(atri)sche problemen. Het zorgaanbod sluit dus ook niet aan op
ontwikkelingen in de vraag. Het gevolg is dat veel jeugdigen niet (op tijd)
de zorg krijgen die ze nodig hebben.Het is niet zo dat jeugdigen altijd van goede zorg verstoken blijven:
op individueel niveau wordt het aanbod (uiteindelijk) vaak afgestemd op de
vraag. Maar op regionaal en landelijk niveau past het aanbod nog te weinig
op de vraag, getuige de wachtlijsten en lange wachttijden. Met name jeugdigen
met complexe problematiek die behoefte hebben aan zorg vanuit verschillende
disciplines vallen vaak buiten de boot of moeten te lang wachten. Zonder passende
en tijdige zorg is het risico groot dat de problemen van deze jeugdigen escaleren.2.1.2 VerklaringenWe hebben een aantal verklaringen gevonden voor de gebrekkige aansluiting
van het zorgaanbod op de vraag van jeugdigen met een lichte verstandelijke
handicap en/of psychi(atri)sche problemen.1. Onvolledig beeld van de vraagHet is onvoldoende bekend hoe de behoefte aan zorg (of zorgvraag) van
deze jeugdigen er zowel kwantitatief als kwalitatief uitziet en hoe deze zich ontwikkelt. Dat geldt zowel voor provinciaal gefinancierde jeugdzorg,
waar de Wjz het wettelijk kader biedt (hierna Wjz-sector), als de AWBZ-zorg
voor jeugdigen (hierna AWBZ-sector).Dit heeft een aantal achtergronden:• De informatie van de indicerende instanties is niet volledig. In
de AWBZ-sector worden indicaties voor licht verstandelijk gehandicapte jeugdigen
niet apart geregistreerd door het CIZ. Ze vallen onder een veel ruimere categorie.Voor de Wjz-sector geldt dat jeugdigen met psychi(atri)sche problemen
vaak buiten het indicatieorgaan (Bureau Jeugdzorg) om rechtstreeks doorverwezen
worden door een (huis)arts. De verplichting die deze verwijzers hebben om
Bureau Jeugdzorg hierover te informeren wordt nauwelijks nageleefd.• De inkopers van zorg, te weten de zorgkantoren voor AWBZ-zorg en
provincies voor provinciaal gefinancierde jeugdzorg analyseren niet objectief,
integraal en onafhankelijk van het bestaande zorgaanbod aan wat voor soort
zorg behoefte is in hun werkgebied en hoe die behoefte zich ontwikkelt. Als
dat wel zou gebeuren zou duidelijk zijn welke zorg precies nodig is en welke
kosten daaraan verbonden zijn. Praktijk is dat zorginkopers de zorg meestal
uitsluitend inkopen op basis van informatie van de zorgaanbieders in een regio.
Specifieke gegevens over (ontwikkelingen in) cliëntenstromen ontbreken
bij de zorginkopers en veelal ook bij de zorgaanbieders. Hierdoor is geen
sprake van een onafhankelijke en objectieve analyse en prognose van de zorgvraag.
Ook over de inhoud en het effect van geboden zorg is weinig bekend.De NZa gedoogt dat de zorgkantoren onvoldoende inzicht in de (AWBZ-)zorgvraag
en ontwikkelingen daarin hebben.De minister van VWS (ten tijde van het onderzoek; inmiddels ligt deze
taak bij de minister voor Jeugd en Gezin) stimuleert de provincies onvoldoende
om het inzicht in de (Wjz-)zorgvraag en ontwikkelingen daarin te verbeteren.
Het is niet gemakkelijk om de vraag, die dynamisch is, precies in beeld te
krijgen.Dit ontslaat de zorginkopers echter niet van hun taak om analyses en prognoses
van de vraag te maken in plaats van uit te gaan van het bestaande aanbod.• Voor beter inzicht in de vraag, maar ook voor een adequate planning
en inkoop van zorg is het van groot belang dat de zorgvragers een inbreng
kunnen hebben. Dit is ook de bedoeling van het overheidsbeleid. Dit is echter
moeilijk te realiseren, omdat er in de sectoren jeugd-lvg en jeugd-ggz (nog)
geen krachtige cliëntenorganisaties bestaan. Complicerende factor hierbij
is nog, dat het zorgaanbod in deze sector de afgelopen tijd een grote concentratie
te zien heeft gegeven door fusies en overnames, hetgeen geresulteerd heeft
in nog maar één (meestal) of twee aanbieders per AWBZ-regio.• Er is zowel in de Wjz- als AWBZ-sector te weinig bekend over maatschappelijke,
demografische en epidemiologische ontwikkelingen die van invloed kunnen zijn
op de aard en omvang van de vraag. Te denken valt aan het aandeel van allochtone
jeugdigen met een zorgvraag, van verslaafde jeugdigen, van jeugdigen uit eenoudergezinnen
of gebroken gezinnen of het aandeel van jeugdigen uit grootstedelijke gebieden.
Wanneer zorginkopers deze informatie koppelen aan demografische gegevens uit
hun regio kan het hen helpen om een beter beeld te krijgen van de zorgvraag
in hun werkgebied en ontwikkelingen daarin. Bovendien maakt de informatie
het mogelijk de toekomstige zorgvraag van jeugdigen met een lichte verstandelijke
handicap en/of psychi(atri)sche problemen meer modelmatig te benaderen.In januari 2004 heeft het College Bouw Ziekenhuisvoorzieningen (voorloper
van het College bouw zorginstellingen) in een rapport1 (College Bouw Ziekenhuisvoorzieningen, 2004) al soortgelijke conclusies
getrokken. Maar kennelijk heeft dit rapport niet tot enige verbetering van
de informatievoorziening over de vraag geleid.2. Geen structurele intersectorale afstemmingHet intersectorale aanbod komt niet structureel van de grond. Jeugdigen
met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen zijn
vaak gebaat bij een multidisciplinaire, intersectorale aanpak van hun problemen,
waarin elementen van orthopedagogische hulp, geestelijke gezondheidszorg en
opgroei- en opvoedhulp zijn geïntegreerd. De totstandkoming van intersectoraal
aanbod verloopt moeizaam om de volgende redenen:• Het bestaande aanbod heeft te maken met verschillende wettelijke
kaders, namelijk de AWBZ en de Wjz. De eisen aan AWBZ-zorg (zorg voor licht
verstandelijk gehandicapte jeugdigen en jeugdigen met psychi(atri)sche problemen)
en Wjz-zorg (zorg voor jeugdigen met opgroei- en opvoedproblemen) verschillen
onder meer op het punt van indicatie, termijnen, aanvaardbare wachttijden,
toeleiding naar zorg, zorgbemiddeling, financiering en verantwoording. Ook
binnen de AWBZ-sector zijn er verschillen in tarieven en arbeidsvoorwaarden.Al deze verschillen bemoeilijken gezamenlijke, sectoroverstijgende initiatieven
en onderlinge afstemming, waardoor veel jeugdigen niet op tijd de zorg krijgen
die ze nodig hebben. Ook vanuit het perspectief van de hulpbehoevende jeugdige
is niet inzichtelijk wat zijn rechten en verplichtingen zijn.Met ingang van 1 januari 2008 zal de op genezing gerichte geestelijke
gezondheidszorg overgaan van de AWBZ naar de Zorgverzekeringswet. Daardoor
komt er nog een derde wettelijk kader in beeld.• Zorgaanbieders in de Wjz- én AWBZ-sector bepalen ieder afzonderlijk
welk nieuw zorgaanbod ontwikkeld wordt. De inkopers van de zorg die een objectief
totaaloverzicht van de behoefte aan zorg in hun werkgebied zouden moeten hebben,
steunen sterk op de informatie van de afzonderlijke zorgaanbieders. De inkopers
van zorg zijn meer volgend dan sturend en regisserend bij de ontwikkeling
van nieuw zorgaanbod.• De samenwerkingsvormen die er zijn, betreffen samenwerking tussen
de (AWBZ-)aanbieders van zorg voor licht verstandelijk gehandicapte jeugdigen
en instellingen voor geestelijke gezondheidszorg in multifunctionele centra
(MFC’s). Die samenwerking heeft dus geen betrekking op het hele scala
aan zorgvoorzieningen waar jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap
en/of psychia(tri)sche problemen terecht kunnen komen.• De regie over de jeugdzorg in den brede (AWBZ en Wjz) en dus ook
over intersectorale afstemming is niet duidelijk toebedeeld aan één
partij in een regio. Gezien de eisen die in de Wjz aan het provinciale beleidskader
worden gesteld wat betreft samenhang binnen de jeugdzorg, zou dit een taak
voor de provincies kunnen zijn. De provincies zijn veelal bereid die rol op
zich te nemen maar vinden dat ze daarvoor te weinig bevoegdheden hebben. Ze
worden niet altijd door de zorgkantoren en zorgaanbieders geaccepteerd als
regisseur. Het verschil in regio-indeling tussen de provinciaal gefinancierde
jeugdzorg en de AWBZ-gefinancierde jeugdzorg draagt daar ook aan bij.• De Wet op de jeugdzorg verplicht provincies ten behoeve van de
samenhang binnen de jeugdzorg om in hun provinciale beleidskader een overzicht
op te nemen van de manier waarop zorgkantoren voorzien in AWBZ-zorg voor jeugdigen
in de provincie. De provincies krijgen onvoldoende informatie van de zorgkantoren
om aan die voorwaarde te kunnen voldoen. De provinciale beleidskaders worden
desalniettemin goedgekeurd door het Rijk.3. Gebrek aan doorstroming en vervolgzorgOp veel plaatsen ontbreekt goede vervolgzorg. Jeugdigen ontwikkelen zich
voortdurend, waardoor de behoefte aan zorg ook aan verandering onderhevig
is. Doorstroming naar nieuw, adequaat zorgaanbod is dan van groot belang.
Het gaat niet alleen om doorstroming binnen de jeugdzorg, maar ook om de overgang
van jeugdzorg naar volwassenenzorg. Jeugdigen maken vaak te lang van een eerder
ingezette zorgvorm gebruik door een gebrek aan vervolgzorg. Hierdoor blijft
geschikt zorgaanbod onbereikbaar voor nieuwe zorgvragers.2.2 AanbevelingenVoor jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche
problemen geldt dat zij snel en gericht zorg moeten krijgen om hun problemen
hanteerbaar te maken. Op die manier kan voorkomen worden dat problemen, overlast
en maatschappelijke kosten escaleren.De jeugdigen hebben ook krachtens de Wjz respectievelijk de AWBZ recht
op zorg. Het Rijk, de zorgkantoren, de provincies en grootstedelijke regio’s,
Bureaus Jeugdzorg, indicatieorganen, zorgaanbieders en toezichthouders hebben
ieder een eigen verantwoordelijkheid en rol bij de realisatie van dit recht.Om te bevorderen dat het zorgaanbod voor de jeugdigen beter aansluit op
hun behoefte aan zorg, doen wij onderstaande aanbevelingen.Prioriteit ligt bij het verkrijgen van beter kwantitatief en kwalitatief
inzicht in de vraag. Dit is ook essentieel om te achterhalen hoe groot de
behoefte aan intersectorale zorg, doorstroming en vervolgzorg is.Inzicht in de vraagAanbevelingen aan de minister voor Jeugd en Gezin:• We bevelen aan te stimuleren dat de zorginkopers zo goed mogelijk
objectief, integraal en onafhankelijk van het bestaande zorgaanbod inzicht
krijgen in de zorgvraag van jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap
en/of psychi(atri)sche problemen en ontwikkelingen daarin. Dit kan door onderzoek
uit te laten voeren naar de mogelijke samenhang tussen de problematiek van
jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen
en bepaalde maatschappelijke, demografische en epidemiologische ontwikkelingen,
zoals etniciteit, sociaal-economische status en gezinskenmerken. Maar ook
door ontwikkeling van beleidsondersteunende modellen die ramingen van de toekomstige
zorgvraag mogelijk maken.De door de minister voor Jeugd en Gezin ingezette acties om meer inzicht
te krijgen in het effect van geboden zorg en de kennis over effectieve jeugdinterventies
te vergaren en te verspreiden achten wij in dit licht ook een belangrijke
ontwikkeling.Deze instrumenten en inzichten kunnen de zorginkopers faciliteren om op
regionaal niveau hun taak goed uit te voeren.• We bevelen aan de discrepantie weg te nemen die bestaat tussen
regelgeving en praktijk rond het niet-melden door artsen aan Bureau Jeugdzorg
dat zij jeugdigen direct hebben doorverwezen naar de geestelijke
gezondheidszorg. Dit kan door allereerst meer voorlichting hierover te geven
en vervolgens deze meldplicht strenger te handhaven.Aanbevelingen aan de ministers van VWS en voor Jeugd en Gezin:• We bevelen aan te onderzoeken of de huidige indeling van AWBZ-grondslagen
voldoende is om objectief inzicht te krijgen in de behoefte aan zorg, bijvoorbeeld
van jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap.• We bevelen aan de toezichthouders, te weten de inspecties en de
NZa, gerichter toezicht te laten houden en beter te handhaven dat de zorginkopers
en zorgaanbieders hun rol goed vervullen. Belangrijke aandachtspunten zijn
hierbij de analyse en prognose van de zorgvraag, het wettelijk verplichte
overzicht van de AWBZ-zorg in het provinciale beleidskader en de effectiviteit
van de aangeboden zorg.Aanbeveling aan de minister voor Jeugd en Gezin en de zorginkopers:• We bevelen aan de ontwikkeling van cliëntenorganisaties van
jeugdigen met een licht verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problematiek
(en hun ouders) te stimuleren en te faciliteren. Cliëntenorganisaties
kunnen bijdragen aan een beter zicht op de zorgvraag en de ontwikkelingen
daarin en aan een betere zorgplanning.Aanbeveling aan de zorginkopers (zorgkantoren en provincies):• We bevelen aan beter inzicht te verwerven in de huidige en toekomstige
zorgvraag van jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche
problemen. Zo kunnen zij de meest effectieve zorg inkopen waaraan de jeugdigen
behoefte hebben. Zorg waaraan geen behoefte is verdwijnt dan automatisch.
Inzicht in de huidige en toekomstige vraag vergt analyse van de zorgvraag
en onderzoek naar de te verwachten ontwikkelingen daarin. Door brede oriëntatie
op de problematiek maar bijvoorbeeld ook op grond van demografische en epidemiologische
gegevens kan inzicht verkregen worden in de mate waarin de problematiek zich
voordoet en ontwikkelt onder jeugdigen in het werkgebied van de zorginkoper.
Op die manier weten de zorginkopers aan welke zorg behoefte is, welke voorzieningen
daarvoor nodig zijn en welke kosten daarmee gemoeid zijn. Wanneer de beschikbare
financiële middelen niet toereikend zijn, kan dit ook onderbouwd en aangetoond
worden.Intersectoraal aanbodAanbeveling aan de ministers van VWS en voor Jeugd en Gezin:• We bevelen aan te zorgen voor consistentere regelgeving, zodat
de jeugdige ook echt centraal staat in plaats van de sectorgebonden regels.
Het gaat daarbij om het wegwerken van inconsistenties tussen de AWBZ en de
Wet op de jeugdzorg, bijvoorbeeld op het gebied van termijnen, leeftijdsgrenzen,
toeleiding naar zorg, zorgbemiddeling en financiering. Maar ook transparantie
in verantwoording is van belang, opdat de zorginkopers meer inzicht krijgen
in de geleverde en gevraagde zorg. Dit maakt het mogelijk om de geboden zorg
te «benchmarken» en «best practices» breder te verspreiden.Consistentie met AWBZ en Wjz is ook van belang voor de Zorgverzekeringswet,
in verband met de overheveling van de op genezing gerichte geestelijke gezondheidszorg
vanuit de AWBZ per 1 januari 2008.Aanbeveling aan de minister voor Jeugd en Gezin:• We bevelen aan te bepalen wie op regionaal niveau de regie heeft
over de intersectorale afstemming van de zorg voor jeugdigen met een lichte
verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen: de provincies/grootstedelijke
regio’s of de zorgkantoren. Ook het zorgveld zal hiervan op de hoogte
moeten worden gesteld. De regievoerder zal daarbij behorende bevoegdheden
moeten krijgen. Zo zullen partijen verplicht moeten worden tijdig informatie
te verschaffen aan de regievoerder, zonder dat dit leidt tot verzwaring van
de administratieve lastendruk. Op die manier kan een integrale en objectieve
afweging worden gemaakt van wat jeugdzorgbreed nodig is. Aangezien de jeugdigen
met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen ook
vaak in het speciaal onderwijs terechtkomen en in een aantal gevallen ook
in de justitiële jeugdzorg, valt te overwegen de regievoering voor intersectorale
afstemming ook hierop te betrekken.Goede vervolgzorg en doorstromingAanbeveling aan de ministers van VWS en voor Jeugd en Gezin:• We bevelen aan te bevorderen dat er voldoende vervolgzorg gerealiseerd
wordt. Dit geldt niet alleen wanneer een jeugdige een ander type zorg nodig
heeft binnen de jeugdzorg, maar ook wanneer de jeugdige op een leeftijd komt
dat hij volwassenenzorg nodig heeft. Dit kunnen de ministers om te beginnen
doen door hieraan meer aandacht te besteden in beleidsvisie en beleidskaders,
maar ook door zorg te dragen voor een bredere verspreiding van best practices.
Door gepaste vervolgzorg wordt doorstroming bevorderd en kan plaats gemaakt
worden voor nieuwe zorgvragers.3 BESTUURLIJKE REACTIE EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER3.1 Reactie minister voor Jeugd en GezinOp 7 september 2007 heeft de minister voor Jeugd en Gezin, mede namens
zijn collega van VWS, gereageerd op ons onderzoek. De minister herkent de
bevindingen, die zijns inziens grotendeels overeenkomen met die van de evaluatie
van de Wet op de jeugdzorg. De minister deelt onze conclusie dat er nog veel
te verbeteren is in de aansluiting tussen vraag en aanbod. Hij ziet het rapport
als steun voor zijn beleidsprogramma, dat op 28 juni 2007 aan de Tweede
Kamer is aangeboden.In reactie op onze constatering dat afstemming tussen vraag en aanbod
in de jeugdzorg onder meer tekortschiet doordat de vraag onvoldoende bekend
is, schrijft de minister dat al veel initiatieven in gang zijn gezet om beter
kwantitatief en kwalitatief inzicht te krijgen in de vraag. Het Sociaal en
Cultureel Planbureau heeft opdracht gekregen een ramingsmodel te ontwikkelen
voor de vraag naar provinciale jeugdzorg, evenals een verbeterd verdeelmodel
voor de middelen. Naarmate dit model beter werkt, zullen de beschreven discrepanties
zich minder voordoen.Provincies en zorgkantoren hebben de wettelijke opdracht om regionaal
een goede aansluiting te realiseren. Ook op dit niveau moeten toereikende
analyses worden gemaakt, voor een effectieve en doelmatige inkoop van de zorg.
De minister zal de lacunes hierin bespreken in het overleg dat hij met zorgkantoren
en provincies heeft. Overigens wil hij de waarde die wij hechten aan deze
analyses nuanceren. Ramingen en analyses zijn noodzakelijk, maar de praktijk
is vaak weerbarstig. Het gaat erom dat op het niveau van de cliënt een
goede aansluiting tot stand komt. Onze constatering dat op individueel niveau
het aanbod (uiteindelijk) vaak wél is afgestemd op de vraag, acht de
minister dan ook van belang.De zorg moet ook in kwalitatieve zin aansluiten bij de behoefte. Het wordt
dan mogelijk om al in een vroeg stadium de juiste aanpak te kiezen, waardoor
echt preventief kan worden gewerkt. De sector is hiervoor eerstverantwoordelijk.
De minister wil de al in gang gezette initiatieven voortzetten, onder andere
via de facilitering van de databank met op effectiviteit beoordeelde methoden
en programma’s.De minister onderschrijft het belang dat wij hechten aan intersectoraal
zorgaanbod voor jongeren met meer dan één probleem. Hij vindt
dat intersectorale programma’s, meer dan nu het geval is, ontwikkeld
moeten worden en beschikbaar moeten komen. De praktijk laat zien dat dit kan:
er zijn goede voorbeelden. Doordat verschillende disciplines samenwerken worden
gezinnen niet doorgestuurd van de ene instantie naar de andere en lukt het
om meteen de juiste hulp te geven. Een analyse van de succesfactoren van deze
programma’s, waarmee provincies, zorgkantoren en instellingen hun voordeel
kunnen doen, acht de minister relevant.Als er verscheidene hulpverleners bij een gezin betrokken zijn, is het
uitgangspunt «één plan voor één gezin».
Hulpverleners moeten automatisch de handen ineen slaan om tot een gezamenlijke
aanpak te komen, waarbij één van hen de coördinatie heeft.
De minister zal in overleg met medeoverheden en sector nagaan welke stappen
nodig zijn om dit gemeengoed te maken.In reactie op onze conclusie dat de verschillende wettelijke kaders van
AWBZ en Wet op de jeugdzorg de totstandkoming van intersectoraal aanbod bemoeilijken,
stelt de minister dat waar regelgeving tot onduidelijkheid leidt of echt belemmerend
blijkt te zijn, dit aangepast zal worden. Een mogelijkheid die onderzocht
wordt is de overheveling van indicatie en zorgaanbod van de zorg voor licht
verstandelijk gehandicapten uit de AWBZ naar de provinciaal gefinancierde
jeugdzorg. Afwenteling tussen de AWBZ en de Wet op de jeudgzorg moet ook worden
voorkomen door een betere afstemming van de indicatiestelling.De minister onderschrijft de nadruk die wij leggen op de betrokkenheid
van cliënten(organisaties) bij het verkrijgen van zicht op de zorgvraag
en een betere zorgplanning. Provincies en jeugdzorgaanbieders implementeren
nu prestatie-indicatoren, waarvan cliënttevredenheid er één
is. Hierbij gaat het om de vraag in hoeverre de cliënten tevreden zijn
over de resultaten van de hulp. De minister vindt dit een goede ontwikkeling.
Dit inzicht is nodig om de zorg beter aan te laten sluiten bij de behoefte.3.2 Nawoord Algemene RekenkamerDe minister voor Jeugd en Gezin onderschrijft onze probleemanalyse rond
de tekortschietende afstemming tussen vraag en aanbod in de jeugdzorg grotendeels.
Om aan deze problematiek het hoofd te bieden hebben wij aanbevelingen gedaan.
We betreuren het dat de minister in zijn reactie voorbijgaat aan verschillende
van deze aanbevelingen, namelijk:• betere benutting van de indicatiestelling als instrument om de
vraag vast te stellen;• beter toezicht en betere handhaving;• duidelijke toebedeling van de regiefunctie ten aanzien van de afstemming
op regionaal niveau;• bevordering van vervolgzorg en doorstroming.Wij vinden het een goede stap dat de minister, om een beter beeld te krijgen
van de zorgvraag, een ramingsmodel voor de provinciale jeugdzorg laat ontwikkelen.
We dringen er bij de minister op aan om zo’n stap nu ook te zetten bij
de zorg voor jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche
problemen. We gaan ervan uit dat daarbij voortgebouwd kan worden op onderzoeksresultaten
omtrent de samenhang tussen problematiek en bepaalde maatschappelijke en demografische
aspecten.Hoewel de minister onze conclusie dat er meer en betere ramingen en analyses
nodig zijn onderschrijft, nuanceert hij deze ook, waarmee hij in onze ogen
ten onrechte de urgentie nuanceert. Weliswaar is de praktijk inderdaad weerbarstig
en gaat het uiteindelijk om een goede aansluiting op het niveau van de cliënt.
En weliswaar kan geen enkele raming de vraagontwikkeling exact voorspellen.
Echter, het is beter om met niet geheel perfecte prognoses te werken dan in
het duister te tasten en telkenmale met noodverbanden achter de feiten aan
te lopen.Op individueel niveau worden de meeste cliënten (uiteindelijk) wel
geholpen, maar omdat op collectief niveau het aanbod niet aansluit op de vraag,
moeten velen te lang wachten en/of krijgen een zorgaanbod dat slechts ten
dele aansluit bij hun behoefte.Wij betreuren het dat de minister in zijn reactie niet ingaat op de problematiek
rond afstemming van het zorgaanbod op de huidige zorgvraag. Het
stelsel van afstemming is thans zo ingericht, dat de totaliteit van de indicaties
antwoord moet geven op de vraag welke zorg er nodig is. Maar doordat (a) de
categorie licht verstandelijk gehandicapten niet apart geregistreerd wordt
en (b) er een zeer omvangrijke zij-instroom is die zonder indicatie van Bureau
Jeugdzorg toegang krijgt tot de zorg, werkt het belangrijkste waarnemingsinstrument
om de huidige vraag vast te stellen, in de praktijk niet.In de sector licht verstandelijk gehandicapten zal de indicatiestelling
overgaan van het Centrum indicatiestelling zorg naar Bureau Jeugdzorg, waardoor
de problemen wellicht opgelost kunnen worden. In de jeugd-ggz-sector is het
gebrek aan inzicht in de huidige vraag een gevolg van frequente wetsovertredingen.
We brengen met nadruk de urgentie van deze problematiek nog eens onder de
aandacht. Voorlichting en handhaving zijn nodig.De minister onderschrijft het belang van intersectoraal aanbod voor jongeren
met meer dan één probleem. Het verbreiden van goede voorbeelden
in dit opzicht en een analyse van de succesfactoren zijn, ook naar onze mening,
goede initiatieven. Uit ons onderzoek blijkt echter dat alleen de goede wil
van zorgaanbieders niet genoeg is om tot onderlinge afstemming te komen. Wat
ontbreekt is een aanvaarde regiefunctie. Het stelt ons teleur dat de minister
hierin geen keuze maakt en deze ook niet in het vooruitzicht stelt.De minister heeft oog voor discrepanties tussen de AWBZ en de Wet op de
jeugdzorg en zal waar nodig tot aanpassing overgaan. We beklemtonen dat de
verschillen in indicatieprocedures, termijnen en toeleiding naar zorg urgente
problemen zijn. We verwachten dat de harmonisatie hiervan snel tot stand zal
komen en zullen dit proces kritisch volgen.In antwoord op onze aanbeveling om cliëntenorganisaties van jeugdige
licht verstandelijk gehandicapten en jeugdigen met psychi(atri)sche problematiek
extra aandacht te geven, verwijst de minister naar het belang van de ingezette
cliënttevredenheidsonderzoeken. We onderschrijven het nut hiervan, maar
achten dit een te beperkte invulling. Om het aanbod beter op de vraag af te
stemmen, moeten cliënten (of hun ouders) kunnen meepraten in het overleg
over de planning van aanbod. Daarvoor zijn cliëntenorganisaties van deze
doelgroepen de aangewezen gesprekspartners.De minister gaat in zijn reactie niet in op onze aanbevelingen in de sfeer
van toezicht en handhaving bij onder meer het opstellen van (regionale) zorgvraagprognoses,
de toetsing van provinciale beleidskaders en de naleving van de meldingsplicht
aan Bureau Jeugdzorg van medische verwijzingen naar de jeugd-ggz. Ook op onze
aanbeveling over het bevorderen van vervolgzorg en doorstroming om de verstopping
van jeugdzorgvoorzieningen tegen te gaan, reageert de minister niet. Het probleem
vraagt echter wel degelijk aandacht: door het gebrek aan doorstroming blijft
geschikt zorgaanbod onbereikbaar voor nieuwe zorgvragers, waardoor de wachttijden «aan
de voorkant» weer toenemen.Wij wijzen erop dat jeugdigen met problemen en een geldige indicatie een
wettelijk recht hebben op de zorg waarvoor zij geïndiceerd zijn. Het
Rijk is verantwoordelijk voor een doelmatig en doeltreffend werkend stelsel
van jeugdzorg, waarin dit recht gerealiseerd kan worden doordat het zorgaanbod
is afgestemd op de vraag. Doordat deze afstemming niet goed en tijdig plaatsvindt,
ontstaan er te lange wachttijden en kan de problematiek van deze
kwetsbare groep zorgvragers verergeren, nog afgezien van het feit dat dit
hoge maatschappelijke kosten met zich mee kan brengen.Overzicht van conclusies, aanbevelingen, reacties en nawoordenConclusie/verklaringAanbeveling aan minister van VWS en/of voor J&GReactieNawoordHoofdconclusie: onvoldoende aansluiting
hulpaanbod op zorgvraag jeugdigen met lichte verstandelijke handicap en/of
psychi(atri)sche problemen.   Verklaring 1: onvolledig
beeld van zorgvraag/zorgbehoefte bij deze jeugdigen, want: • informatie
van indicerende instanties niet volledig (o.m. door verwijzing van jeugdigen
buiten indicatieorgaan om naar ggz); • zorginkopers
analyseren niet aan wat voor soort zorg behoefte bestaat; • nog
weinig inbreng van zorg- vragers (cliëntenorganisaties) bij in kaart
brengen van zorgvraag; • weinig
bekend over maatschappelijke, demografische en epidemiologische invloeden
op aard en omvang zorgvraag. • VWS: onderzoeken
of indeling AWBZ-grondslagen voldoende is voor objectief inzicht in zorg-
vraag. • J&G: meer
voorlichting en handhaving rond niet-melden door artsen aan Bureau Jeugd-
zorg dat zij jeugdigen direct hebben doorverwezen naar ggz. • J&G:
stimuleren dat zorginkopers inzicht krijgen in zorg- vraag jeugdigen, door
onder- zoek (o.m. naar maatschappelijke, demografische en epide- miologische
invloeden) en door ontwikkelen ramingsmodellen. • J&G/VWS:
meer toezicht op rolvervulling zorginkopers en zorgaanbieders, met o.m. aandacht
voor analyse en prognose zorgvraag en effectiviteit geboden zorg.• J&G:
ontwikkeling cliëntenorganisaties stimuleren en faciliteren. • J&G:
minister meldt dat ramingsmodel wordt ontwik- keld voor provinciale jeugdzorg. • J&G:
minister zegt toe lacunes in de analyses van de zorgin- koop te zullen bespreken
in het overleg met zorgkantoren en provincies. • J&G:
minister onderschrijft belang van betrokkenheid cliënten en wijst op
prestatie-indicatoren, waaronder cliënt- tevredenheid, bij provincies
en jeugdzorgaanbieders.• Ontwikkeling ramingsmodel voor
provinciale jeugdzorg is stap vooruit; zet nu ook zo’n stap voor jeugdigen
met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen, voortbouwend
op onderzoeksresultaten. • Minister
gaat helaas niet in op problematiek rond afstemming zorgaanbod op zorgvraag.
Groot deel zorgvraag blijft buiten beeld als gevolg van frequente wets- overtredingen.
Voorlichting en handhaving zijn nodig.• Cliënttevredenheidsonderzoeken
zijn nuttig, maar onvoldoende. Extra aandacht nodig voor orga- nisaties van
licht verstandelijk gehandicapten en jeugdigen met psychi(atri)sche problemen
(en hun ouders). Verklaring 2: geen structurele
intersectorale afstemming, want:• AWBZ en Wjz
stellen verschillende eisen aan indicatie, termij- nen, leeftijdsgrenzen,
toeleiding naar zorg en transparantie in verantwoording;• regie
over intersectorale afstem- ming niet duidelijk toebedeeld: zorgaanbieders
bepalen ieder afzonderlijk welk nieuw aanbod wordt ontwikkeld.• VWS/J&G:
zorgen voor con- sistentere regelgeving opdat vraag centraal kan staan. Inconsistenties
tussen Wjz en AWBZ wegwerken. • J&G:
bepalen wie op regionaal niveau regie heeft over inter- sectorale afstemming
en deze partij ook gepaste bevoegdheden geven. Zo kan integraal en objectief
worden bepaald wat jeugdzorgbreed nodig is.• J&G: minister
zegt toe waar nodig regelgeving aan te passen.• Consistentie
wetgeving is urgent probleem; wij zullen aanpassingsproces kritisch volgen.• Teleurstellend
dat minister op punt van regiefunctie geen keuze maakt en deze ook niet in
het vooruitzicht stelt.Verklaring 3: geen goede door- stroming,
want:• goede vervolgzorg ontbreekt, niet alleen
binnen jeugdzorg maar ook wanneer jeugdige volwassenenzorg nodig heeft. Daardoor
raakt bestaande aanbod verstopt.• VWS/J&G: realisatie van voldoende vervolgzorg
bevorderen, zowel binnen jeugdzorg als wanneer jeugdige overgaat naar volwassenenzorg. • Teleurstellend
dat minister niet reageert op aanbeveling over bevorderen van vervolgzorg
en doorstroming. Door gebrek aan doorstroming nemen wachttijden «aan
de voorkant» toe.DEEL II: ONDERZOEKSBEVINDINGEN1 INLEIDING1.1 AchtergrondDe overgrote meerderheid (85%) van de Nederlandse jeugd ontwikkelt
zich op een positieve wijze (Zeijl e.a., 2005). Toch zijn er ook jeugdigen
die problemen hebben en/of veroorzaken. Hierover bestaat bezorgdheid in de
samenleving. In politiek en bestuur heeft de problematische ontwikkeling van
een deel van de jeugd de afgelopen jaren hoog op de agenda gestaan. Jeugdbeleid
is een zaak van verschillende overheidsorganen op nationaal en decentraal
niveau. Integrale aanpak en samenhang zijn daarbij van groot belang.Ook de Algemene Rekenkamer heeft in haar Strategie
2004–2009 aangegeven, aandacht te zullen schenken aan de samenhang
in het beleid voor jeugdigen met problemen. Om dit te concretiseren, hebben
we een vooronderzoek uitgevoerd. Daarin hebben we gekeken welke doelen in
het jeugdbeleid gesteld zijn. Vanaf 2001 tot en met 2006 was één
van de belangrijkste doelstellingen: het voorkomen van uitval van jeugdigen.
Het begrip «uitval» is echter nergens nader gedefinieerd. Daarom
zijn wij gaan inventariseren welke problemen jeugdigen hebben, in welke mate
ze voorkomen en of ze met elkaar samenhangen. We hebben ruim 80 soorten onderscheiden
variërend van diverse soorten eetproblemen, verslaving en handicaps tot
slachtoffers van loverboys, leerproblemen en schooluitval. Het meest komen
voor: te weinig bewegen, chronische ziekte, schulden, roken en spijbelen.
En vaak blijft het niet bij één probleem, hoewel er geen vaste
combinaties van problemen zijn.Jeugdigen met meer dan één probleem zijn extra kwetsbaar.
Deze jeugdigen krijgen bovendien vaak hulp vanuit verschillende organisaties.
Deze organisaties hebben dikwijls met verschillende wetten en regels te maken.
Daardoor is er veel aandacht nodig voor onderlinge samenhang en afstemming.
Dit onderzoek wordt toegespitst op twee groepen extra kwetsbare jeugdigen,
wier problematiek het risico met zich meebrengt dat zij de dupe worden van
een eventuele gebrekkige samenhang en afstemming: jeugdigen met een lichte
verstandelijke handicap en jeugdigen met psychi(atri)sche problemen.Deze «kopzorg»-jeugdigen zijn extra kwetsbaar om een aantal
redenen.De eisen die de huidige maatschappij aan burgers stelt, maken het voor
jeugdigen met deze problematiek niet eenvoudig zich hieraan aan te passen.
Omdat een lichte verstandelijke handicap of psychische problemen niet aan
de buitenkant te zien zijn, wordt vaak niet meteen duidelijk dat een jeugdige
er mee kampt. Van deze jeugdigen wordt verwacht dat zij aan de gangbare vereisten
en normen voldoen. Als dat niet lukt, geeft dat dikwijls aanleiding tot frustraties
en conflicten. De problematiek verergert door ontwikkelingen in de samenleving.
Het leven wordt complexer en steeds meer afhankelijk van technologische vernieuwingen,
waarvan het gebruik een bepaalde mate van intelligentie, handigheid en routine
vereist. Het wordt daardoor alsmaar moeilijker om mee te komen voor degenen
die verstandelijk of geestelijk achterop lopen.Tegelijkertijd is er achteruitgang te zien van de sociale verbanden die
van oudsher bijdroegen aan de opvang van jeugdigen die niet goed mee konden
komen. In hechte netwerken zoals familie, buurt, kerk en verenigingen kon
in het verleden vaak een plaatsje voor deze kinderen gevonden worden. Hoewel
deze informele opvang niet verdwenen is, is de dichtheid en spankracht ervan
over het algemeen afgenomen. Daardoor is de druk van de zorg
voor een kind met ernstige problemen veel meer alleen bij het eigen gezin
komen te liggen. Het komt dan ook vaak voor dat ouders op den duur niet tegen
deze druk bestand zijn en een beroep op professionele hulp moeten doen.Voor jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap en voor jeugdigen
met psychi(atri)sche problemen zijn diverse vormen van hulp en zorg beschikbaar.
Dit kan therapeutische gezinsbegeleiding zijn, maar ook orthopedagogische
behandeling, ambulante zorg vanuit een Regionale Instelling voor Ambulante
Geestelijke Gezondheidszorg (Riagg), psychiatrische behandeling of andere
zorg. Op grond van de Wet op de jeugdzorg en de AWBZ hebben jeugdigen die
daarvoor geïndiceerd zijn, recht (aanspraak) op zorg.1 Het is uiteraard van groot belang dat de jeugdigen op tijd passende
zorg ontvangen. Daarvoor moet zowel op individueel als op regionaal en landelijk
niveau het aanbod afgestemd zijn op de vraag. Omdat aard en omvang van jeugdproblematiek
voortdurend in beweging zijn, vereist dit een doorlopend afstemmingsproces.
Daarbij is het van belang om problemen zo vroeg mogelijk te signaleren, opdat
ingegrepen kan worden voordat escalatie plaatsvindt. Dit was dan ook één
van de doelstellingen van de Operatie JONG, een samenwerkingsverband tussen
verschillende ministeries. Deze «vroegsignalering» stelt hoge
eisen aan de flexibiliteit van het aanbod, dat aan de veranderende vraag moet
worden aangepast.De afstemming van aanbod op vraag moet op lokaal, regionaal en provinciaal
niveau gestalte krijgen. Het Rijk moet ervoor zorgen dat er een goed werkend
stelsel bestaat, met behulp waarvan partijen op decentraal niveau een juiste
afstemming kunnen bewerkstelligen.In dit onderzoek toetsen we in hoeverre het stelsel van afstemming van
het aanbod op de vraag van jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap
en/of psychi(atri)sche problemen goed functioneert.Het onderzoek is uitgevoerd in 2006. De verantwoordelijkheid voor het
stelsel van afstemming van aanbod op vraag van deze jeugdigen lag toen bij
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Sinds het aantreden
van het vierde kabinet-Balkenende is een groot deel van deze verantwoordelijkheid
overgegaan naar de minister voor Jeugd en Gezin.1.2 Context1.2.1 Doelgroep van het onderzoekOnder jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap werden in het verleden
degenen met een intelligentiequotiënt (IQ) tussen 50 en 70 verstaan.
Recentelijk is men ook jeugdigen met een IQ tussen 70 en 85 tot de licht verstandelijk
gehandicapten gaan rekenen, mits er naast de verstandelijke handicap sprake
is van beperkte sociale redzaamheid en andere bijkomende problematiek (VWS,
2006a).Bij psychische of psychiatrische problematiek kan men denken aan allerlei
stoornissen, zoals autisme, ADHD (zie noot op pagina 8), schizofrenie en depressie.
Beide typen problemen (psychisch en een lichte verstandelijke handicap) komen
vaak in combinatie met elkaar voor en dikwijls ook in combinatie met opvoed-
en opgroeiproblemen, problemen met de maatschappelijke orde en gezag en met
overlast.De Wet op de jeugdzorg (Wjz) bepaalt dat minderjarigen met een geldige
indicatie voor jeugdzorg recht hebben op die zorg. Als de indicatie tijdens
de minderjarigheid gesteld is, blijft het recht op zorg ook na de achttiende
verjaardag bestaan, maximaal tot de leeftijd van 23 jaar.In de AWBZ is eveneens bepaald dat verzekerden met een geldige indicatie
aanspraak hebben op zorg. De aanspraken die voortvloeien uit deze wet zijn
niet aan een leeftijdsgrens gebonden. De ggz- en de lvg-sectoren zelf hanteren
voor jeugdigen variabele leeftijdsgrenzen. In meest ruime zin beslaat de groep
de leeftijd tussen 0 en 23 jaar.Gegevens over de exacte omvang van de groep jeugdigen met psychi(atri)sche
problemen en/of een lichte verstandelijke handicap ontbreken. De gegevens
díe beschikbaar zijn, bestaan uit schattingen van verschillende sectoren,
over verschillende jaren. De sectoren bakenen, zoals gezegd, bovendien de
leeftijden voor de groep jeugdigen verschillend af.Om toch een beeld te kunnen geven van de omvang van de groep jeugdigen
waarop dit onderzoek betrekking heeft, hebben wij op basis van de bestaande
(zachte) gegevens een globale schatting gemaakt van het totaal aantal jeugdigen
met psychische problemen en/of een lichte verstandelijke handicap in Nederland.De ggz-sector gaat er van uit dat zo’n 5 à 6% van
de jeugdigen psychische stoornissen heeft die zo ernstig zijn dat ze daardoor
disfunctioneren in het dagelijks leven. Ongeveer 2% van de jeugdigen
in Nederland is in zorg bij de jeugd-ggz (GGZ Nederland, 2007b).Op basis van een normaalverdeling wordt geschat dat circa 15% van
de mensen een IQ-score tussen de 50 en 85 heeft (Stoll e.a., 2004). Op het
totaal aantal jeugdigen tussen 0 en 23 jaar van 4 miljoen zou dat uitkomen
op 600 000 jeugdigen. Zo’n 58% van deze 600 000 jeugdigen
heeft een beperkte sociale redzaamheid en bijkomende problemen, wat neerkomt
op zo’n 348 000 jeugdigen (8,7% van totaal aantal). Het
Nederlands Jeugdinstituut (opvolger van NIZW jeugd) schat dat in 2003 ongeveer
zesduizend jeugdigen (tot twintig jaar) gebruik maakten van zorg voor licht
verstandelijk gehandicapten.Over het aantal jeugdigen met opvoed- en opgroeiproblemen zijn geen gegevens
bekend. Wel zijn er gegevens over het aantal jeugdigen in zorg (in 2003) en
het aantal jeugdigen dat langer dan negen weken na indicatie wacht op jeugdzorg
(in april 2007).Tabel 1 Schatting van het aantal jeugdigen met psychische
problemen of een lichte verstandelijke handicap in Nederland in 2006 (tenzij
anders vermeld)Soort probleemAantal jeugdigen tussen 0 tot 23 jaar 4 miljoen (100%) Psychische problemen gepaard met manifest disfunctioneren200 000–240 000
(5–6%) In zorg80 000 (2%)Wachtend (op 31-12-2006)18 600Lichte verstandelijke handicap in combinatie met
beperkte sociale redzaamheid en bijkomende problematiek348 000 (8,7%) In zorg (0–20 jaar, in 2003)6 000Wachtend (5–18
jaar in april 2006)1 500Opgroei- en opvoedproblemenNiet bekendIn zorg (in 2003)48 000Wachtend (op 1-4-2007)2 065Bron: GGZ Nederland, 2007a en b; Stoll e.a., 2004, NIZW Jeugd, 2006, CBS
Statline, Ministerie van VWS 2007a.Bij deze cijfers moet in aanmerking worden genomen dat er vermoedelijk
een flinke overlap is tussen de categorieën. De omvang daarvan is onbekend.
In de gegevens over opvoed- en opgroeiproblemen komen dubbeltellingen voor.
Er is evenmin zicht op de omvang van de totale groep jeugdigen
met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen.1.2.2 Wettelijke grondslag voor zorgInternationaal gezien is voor jeugdigen het Internationaal Verdrag voor
de Rechten van het Kind (IVRK) van belang. Dit VN-verdrag heeft tot doel de
maatschappelijke positie van kinderen te verbeteren. De Nederlandse overheid
heeft met het ondertekenen en ratificeren van dit verdrag een zorgplicht op
zich genomen. In artikel 3 van dit verdrag is bepaald dat de overheid ervoor
dient te zorgen dat het kind de bescherming en zorg krijgt die nodig zijn
voor haar of zijn welzijn. Het belang van het kind is een leidend beginsel.
Op grond van artikel 23 van dit verdrag erkent de overheid onder meer dat
een geestelijk1 of lichamelijk gehandicapt kind
een volwaardig en behoorlijk leven dient te hebben in omstandigheden die de
waardigheid van het kind verzekeren, zijn zelfstandigheid bevorderen en zijn
actieve deelneming aan het gemeenschapsleven vergemakkelijken. Het gehandicapte
kind heeft recht op bijzondere zorg: de overheid stimuleert en waarborgt bijstand
die erop gericht is dat het kind daadwerkelijk toegang heeft tot (onder meer)
voorzieningen voor gezondheidszorg op een wijze die ertoe bijdraagt dat het
kind een zo volledig mogelijke maatschappelijke integratie en persoonlijke
ontwikkeling bereikt.In nationale wetgeving is een recht op (jeugd)zorg verankerd voor diegenen
die daarvoor geïndiceerd zijn. De jeugdzorg bestaat uit zowel de provinciaal
gefinancierde jeugdzorg als de premiegefinancierde AWBZ-zorg voor jeugdigen.
De provinciaal gefinancierde jeugdzorg bestaat uit zorg/hulp voor jeugdigen
met opgroei- en opvoedproblemen. De wettelijke basis van de provinciaal gefinancierde
jeugdzorg is de Wjz. AWBZ-zorg voor jeugdigen omvat de zorg voor jeugdigen
met een lichte verstandelijke handicap (lvg) en geestelijke gezondheidszorg
voor jeugdigen (jeugd-ggz).AWBZDe AWBZ is een verplichte collectieve verzekering voor niet individueel
verzekerbare risico’s voor iedereen die rechtmatig in Nederland woont,
in Nederland in loondienst werkt of voor de Nederlandse overheid werkt. Op
grond van de AWBZ heeft een (geïndiceerde) verzekerde recht (aanspraak)
op zorg. Deze zorg betreft onder meer geestelijke gezondheidszorg en zorg
voor (licht) verstandelijk gehandicapten. Verzekerden kunnen kiezen voor «zorg
in natura» of een «persoonsgebonden budget» (pgb). Met een
pgb kan de verzekerde zelf de zorg, hulp en begeleiding organiseren.Sinds de modernisering van de AWBZ moet niet langer het aanbod centraal
staan, maar de vraag van de cliënt. Daarmee vormt niet langer de beschikbare
capaciteit, maar de benodigde capaciteit het uitgangspunt. Het Centrum indicatiestelling
zorg (CIZ) heeft tot taak om objectief de vraag van de cliënt te bepalen
(indicatiestelling), onafhankelijk van het zorgaanbod. Het zorgkantoor moet
er voor zorgen dat een verzekerde zijn aanspraak op geïndiceerde zorg
kan verzilveren. Wanneer dit niet gebeurt, kan de verzekerde zijn recht bij
het zorgkantoor afdwingen, uiteindelijk zelfs via de rechter.WjzDe Wjz is op 1 januari 2005 in werking getreden als opvolger van
de Wet op de jeugdhulpverlening. Jeugdzorg wordt in de wet gedefinieerd als
ondersteuning van en hulp aan jeugdigen en hun ouders/verzorgers bij (dreigende)
opgroei- en opvoedingsproblemen. In de wet worden onder meer de aanspraak
op, de toegang tot, het toezicht op, de planning en financiering van jeugdzorg
geregeld. De wet beoogt een wettelijk kader te bieden om een samenhangend
aanbod aan jeugdzorg te kunnen realiseren waarin de behoefte en de cliënt
centraal staan (Ministerie van VWS en Ministerie van Justitie, 2001). Voor
de introductie van een aanspraak op jeugdzorg in deze wet heeft het systeem
van de AWBZ model gestaan (Ministeries van VWS en Justitie, 2001).Bureau Jeugdzorg (BJZ) is het centrale toegangspunt tot de jeugdzorg.
De jeugdige (en ook zijn ouders/verzorgers) heeft (hebben) recht op zorg als
Bureau Jeugdzorg een indicatie gesteld heeft. De provincie moet er voor zorgen
dat de cliënt de geïndiceerde zorg ook echt krijgt. Wanneer dit
niet gebeurt, kan de jeugdige of zijn familie, uiteindelijk ook via de rechter
de aanspraak bij de provincie afdwingen. Uitgangspunt is dat zorg het belang
van een onbedreigde ontwikkeling van een jeugdige dient, aansluit bij de behoefte
van de cliënt, niet ingrijpender is dan noodzakelijk en zo dicht mogelijk
geboden wordt bij de plaats waar de cliënt duurzaam verblijft gedurende
een zo kort mogelijke periode. Het IVRK is gebruikt als richtsnoer bij de
totstandkoming van de Wjz. Het belang van het kind is ook voor de nationale
wetgeving de eerste overweging.Afdwingbaarheid Wat de afdwingbaarheid van
het recht betreft kan uit jurisprudentie worden afgeleid dat uit de wet (Wjz
en AWBZ) een zorgverplichting voortvloeit die als resultaatsverbin- tenis
moet worden gekwalificeerd. Zorgkantoren en provincies kunnen slechts onder
deze resultaatverplichting uitkomen wanneer zij een geslaagd beroep op overmacht
kunnen doen. Dit was het geval bij een zorgkantoor dat zich tot het uiterste
had ingespannen om aan zijn verplichtingen te voldoen. Het zorgkantoor had
met alle toegelaten instellingen een overeenkomst gesloten en deze waren tot
de maximale capaciteit gecontracteerd. Vanwege het feit dat het zorgkantoor
geen zeggenschap had over het toelatingsbeleid van zorgaanbieders en geconfronteerd
werd met te weinig capaciteit kon de onmogelijkheid om de aanspraak te realiseren
niet aan het zorgkan- toor worden toegerekend.Pres.
Rb. Zwolle, 14 februari 2000, RZA 2000, 53. In
vergelijking met zorgkantoren zijn de beïnvloedings- en sturingsmogelijkheden
van de provincies ruimer, waardoor zij naar verwachting minder snel een beroep
kunnen doen op overmacht (Van den Berg en van de Sanden, 2005).1.2.3 Verantwoordelijkheden en takenDe jeugdzorg bestaat uit zowel de provinciaal gefinancierde jeugdzorg
als de premiegefinancierde AWBZ-zorg voor jeugdigen. De provinciaal gefinancierde
jeugdzorg bestaat uit zorg/hulp voor jeugdigen met opgroei- en opvoedproblemen.
De wettelijke basis van de provinciaal gefinancierde jeugdzorg is de Wjz.
AWBZ-zorg voor jeugdigen omvat jeugd-lvg en jeugd-ggz.Op verschillende niveaus spelen diverse partijen een rol:• LandelijkHet wettelijk verankerde recht op jeugdzorg voor diegenen die daarvoor
geïndiceerd zijn, schept voor de overheid een aantal verplichtingen.
Het Rijk zal voldoende middelen en instrumenten beschikbaar moeten stellen
voor het realiseren van de aanspraken op jeugdzorg. Daarnaast is het Rijk verantwoordelijk voor een doelmatig en doeltreffend stelsel van jeugdzorg.Op grond van de Wjz zijn de ministers van VWS en Justitie gezamenlijk
verantwoordelijk voor het stelsel dat een toegankelijk, passend en samenhangend
zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige opgroeien opvoedproblemen en hun ouders
mogelijk maakt. Voor jeugdigen met psychiatrische problemen en voor licht-verstandelijk
gehandicapte jeugd is daarnaast de verantwoordelijkheid van de minister van
VWS voor het stelsel van AWBZ-zorg van belang.Sinds 22 februari 2007 vallen de jeugdzorg en de AWBZ-zorg voor jeugdigen
onder de verantwoordelijkheid van de minister voor Jeugd en Gezin.1De verantwoordelijkheid van de minister van Justitie heeft met name betrekking
op jeugdreclassering en justitiële jeugdinrichtingen, overigens met nadrukkelijke
medebetrokkenheid van de minister voor Jeugd en Gezin.De Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) en de Inspectie Jeugdzorg (IJZ)
houden toezicht op de kwaliteit van de AWBZ-zorg respectievelijk de provinciaal
gefinancierde jeugdzorg.• Provinciaal en regionaalDe uitvoering van de AWBZ is sinds 1998 in handen van de zorgkantoren.
Deze zijn door de gezamenlijke zorgverzekeraars in het leven geroepen. Zorgkantoren
zijn zelfstandig werkende kantoren – nauw gelieerd aan de zorgverzekeraar
ter plekke – die tot taak hebben zorgvraag en zorgaanbod in een specifieke
regio zo goed mogelijk op elkaar af te stemmen. Er zijn 32 zorgkantoorregio’s.De 12 provincies – en de voor de jeugdzorg met provincies gelijkgestelde
3 grootstedelijke regio’s – hebben de taak ervoor te zorgen dat
cliënten uit de provincie/grootstedelijke regio hun recht op jeugdzorg
tot gelding kunnen brengen. De provincies (gedeputeerde Staten) moeten er
ook voor zorgen dat in de provincie één Bureau Jeugdzorg (BJZ)
werkzaam is.Zorgkantoren en provincies kopen zorg in en zijn (mede) verantwoordelijk
voor de kwaliteit, de planning en de financiering van de (jeugd)zorg in hun
werkgebied. Uitgangspunt van beleid is dat op dat niveau de behoeften beter
bekend zijn en de jeugdige in principe zo dicht mogelijk bij zijn dagelijkse,
normale omgeving hulp kan krijgen.Als een jeugdige zorg nodig heeft, zal eerst een onafhankelijke indicatie
gesteld moeten worden. Los van de vraag welke voorzieningen en financiën
beschikbaar zijn, zal vastgesteld moeten worden of een jeugdige voor zorg
in aanmerking komt, wat voor soort zorg nodig is en hoeveel. De indicatie
wordt afgegeven door BJZ, wanneer de problemen voornamelijk betrekking hebben
op opgroeien en/of opvoeding of van psychi(atri)sche aard zijn. Als een lichte
verstandelijke handicap het grootste probleem is, wordt de indicatie afgegeven
door het CIZ. Jeugdigen met psychi(atri)sche problemen komen overigens ook
vaak op directe verwijzing van de (huis)arts in de jeugd-ggz terecht. Bij
het verkrijgen van de geïndiceerde zorg wordt de jeugdige bijgestaan
door BJZ of door het zorgkantoor.De optelsom van de objectieve indicaties kan de inkopers van zorg een
reëel beeld geven van de zorg die nodig is op een bepaald moment. Daarnaast
zullen de inkopers van zorg met het oog op de toekomstige vraag zich een beeld
moeten vormen van ontwikkelingen die zich in de vraag voor gaan doen. Dit
kan bijvoorbeeld op grond van demografische en epidemiologische gegevens.Afhankelijk van de indicatie komt de jeugdige terecht bij een orthopedagogisch
behandelcentrum of instelling voor verstandelijk gehandicaptenzorg, een ggz-instelling,
een multifunctioneel centrum, een jeugdzorginstelling of een justitiële
jeugdinrichting. Zorg voor licht verstandelijk gehandicapten wordt verstrekt
op grond van de AWBZ, (provinciale) jeugdzorg op grond van de Wjz en jeugd-ggz
op grond van beide wetten. Op justitiële jeugdinrichtingen is de Beginselenwet
justitiële jeugdinrichtingen van toepassing. Bovenstaande is samengevat
weergegeven in figuur 1.1N.B.: gelieve in de afgebeelde persoon zowel een «hij» als
een «zij» te zien.De MEE-organisaties2 begeleiden mensen met
een beperking bij het zoeken naar adequate zorg. Als het echt heel moeilijk
wordt om passende zorg te vinden, zal het Centrum voor Coördinatie
en Expertise (CCE)1 in overleg met relevante
zorgaanbieders naar een creatieve oplossing zoeken.De Nederlandse Zorgautoriteit houdt toezicht op de recht- en doelmatige
uitvoering van de AWBZ door de zorgkantoren. De provincie controleert de rechtmatige
en doelmatige besteding van de subsidies die op grond van de Wjz aan BJZ en
jeugdzorginstellingen verstrekt zijn.De jeugdige met psychi(atri)sche problemen en/of een lichte verstandelijke
handicap heeft dus met tal van organisaties te maken als hij zijn vraag naar
zorg ook in daadwerkelijke zorg wil omzetten. In figuur 2 staan de organisaties
die een rol hebben bij de zorg voor jeugdigen met deze problematiek. Daarbij
wordt onderscheid gemaakt tussen organisaties die direct hulp en zorg verlenen,
organisaties die de jeugdige naar de zorg toeleiden, daarbij bemiddelen of
de zorg op regionaal niveau inkopen en de partijen die op nationaal niveau
een rol spelen bij de inrichting van het stelsel, bij de planning en financiering
ervan en het toezicht erop.De focus van het onderzoek heeft op de jeugdzorg gelegen en niet op het
onderwijsveld en justitiële jeugdinrichtingen. Om die reden zijn de uitvoerende
organisaties die in die velden een rol hebben, in figuur 2 (zie volgende pagina)
buiten beschouwing gebleven.In het coalitieakkoord van februari 2007 is aangegeven dat er Centra voor
Jeugd en Gezin moeten komen waar zoveel mogelijk medische, sociale en educatieve
ondersteuning van ouders en hun kinderen wordt georganiseerd. Daarnaast moet
de organisatie van de jeugdzorg vereenvoudigd worden en binnen de rijksoverheid «ontkokerd».
Op 22 februari 2007 is met het oog op deze plannen de minister voor Jeugd
en Gezin benoemd.1.2.4 Overzicht van zorgvraag en zorgaanbodEen goed overzicht van de zorgvraag en van het zorgaanbod kunnen we niet
bieden, omdat de beschikbare gegevens ontoereikend zijn.Tabel 2 (zie volgende pagina) bevat een overzicht van de beschikbare informatie.
Hierin zijn de belangrijkste voorzieningen opgenomen, de capaciteit en het
aantal gebruikers.De tabel maakt duidelijk dat de beschikbare informatie niet eenduidig
is.De cijfers zijn afkomstig uit verschillende bronnen, hebben betrekking
op verschillende jaren en leeftijdscategorieën en ze kunnen niet altijd
uitgesplitst worden naar jeugdigen met lvg- of ggz-problematiek.Over de vraag is nog minder bekend dan over het aanbod. De onbekendheid met de vraag is een belangrijke bevinding in dit onderzoek. Op
de redenen, achtergronden en consequenties daarvan wordt in de volgende hoofdstukken
ingegaan.Om toch een indicatie van de vraag te krijgen zijn de gegevens die bekend
zijn over het gebruik, alsmede de meest recente wachtlijstgegevens in tabel
2 weergegeven. Daarbij moet opgemerkt worden dat het soms totaalaantallen
betreft, waarvan de jeugdigen met lvg- of ggz-problematiek een deel vormen;
welke leeftijden gehanteerd worden is niet altijd bekend. De zorgvraag waarvoor
nog geen indicatie is afgegeven, blijft buiten beeld. Dubbeltellingen worden
niet uitgesloten.Ter informatie geven we in het overzicht ook enkele gegevens over justitiële
jeugdinrichtingen en het speciaal onderwijs. Aan deze voorzieningen wordt
verder in dit onderzoek slechts in beperkte mate aandacht besteed.Tabel 2 Capaciteit, gebruik van instellingen en aantal
wachtende jeugdigenSoort instellingCapaciteitZorgvraagAantal gebruikers per jaarAantal wachtenden Jeugd-ggz (bron: GGZ Nederland, 2007a
en 2007b, NIZW Jeugd, 2006)2 090
intramuraal (2006) 1 000 000 poliklinische/thuiszorg activiteiten
(2006)Onbekend80 000 (2006)18 600 (aantal wachtenden op 1 januari 2007; de wachttijd bedroeg
tussen de 8 (aan- melding) en 16 weken (beoordeling)) lvg (orthopedagogische behandelcentra)
(bron: Landelijk kenniscentrum lvg, NIZW Jeugd, 2006)2 890 intramuraal (2006) Ambulant onbekendOnbekend6 000
(0–20 jarigen in 2003)1 435
(cijfers april 2006; wachttijd varieert tussen 1 maand en 2 jaar) Multifunctionele centra (bron: College
bouw zorginstellingen, 2006)120 (intramuraal,
gerealiseerd) Ambulant onbekendOnbekendOnbekendOnbekendJeugdzorginstellingen (bron: NIZW Jeugd,
2006; VWS, 2006)19 315 (in 2003,
niet uitsplitsbaar naar lvg of ggz) Waarvan 7 830 (residentieel) 5 177
(dagbehandeling) 6 308 (pleegzorg) Ambulante verrichtingen onbekendOnbekend48 422 (in 2003) Waarvan 16 005 (residentieel) 9 298 (dagbehandeling)
11 647 (pleegzorg) 11 472 (ambulant) (voornamelijk 0–18 jarigen
met uitloop naar 23 jaar)2 065
(cijfers 1 april 2007; wachttijd langer dan 9 weken na indicatie) Justitiële jeugdinrichtingen (bron:
Ministerie van Justitie, Dienst Justitiële inrichtingen, NIZW Jeugd,
2006)23 opvangplaatsen
psychiatrie 89 behandelplaatsen psychiatrie (daarnaast mogelijkheden in regu-
liere ggz (20 inkoopplaatsen) 420 behandelplaatsen lvg (op totale capaciteit
van 2566 plaatsen in 2006)Onbekend9 159 (totaal, niet uitsplitsbaar
naar lvg of ggz, in 2004)40 (wachtend
op crisisplaats in november 2006) Onderwijs (bron: Inspectie van het Onderwijs, 2006)(Voortgezet) speciaal onderwijs 163 cluster 3
scholen 101 cluster 4 scholen (capaciteit = gebruik)Onbekend24 803 (cluster 3, januari 2006)
20 987 (cluster 4, januari 2006)822 (cluster
3, januari 2006) 3620 (cluster 4, januari 2006)1.2.5 Financieel belangHet financieel belang van de zorg voor jeugdigen met een lichte verstandelijke
handicap en of psychi(atri)sche problemen, is niet precies te achterhalen.
Soms ontbreken recente gegevens, soms maakt deze specifieke zorg deel uit
van een veel breder pakket (bijvoorbeeld provinciaal gefinancierde jeugdzorg).
In tabel 3 staat uit welke financieringsbronnen de mogelijke voorzieningen
voor jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche
problemen, bekostigd worden, samen met de omvang van de geldstroom (VWS, 2006c;
NIZW Jeugd, 2006; eigen onderzoek). We kunnen de geldstroom niet altijd specificeren
naar de zorg voor de doelgroepen van dit onderzoek. Bij gebrek aan betere
informatie is in die gevallen de totale geldstroom weergegeven, waarbinnen
die zorg valt. Voor onderwijsvoorzieningen zou dat betekenen dat we het totale
bedrag zouden moeten vermelden dat besteed wordt aan zorgleerlingen die extra
onderwijsondersteuning nodig hebben. Dit is een dermate groot bedrag dat het
de tabel zou vertekenen, terwijl vermoedelijk slechts een klein deel ervan
besteed wordt aan jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche
problemen. De onderwijsvoorzieningen ontbreken dus in de tabel.Tabel 3 Financieringsbron en raming van voorzieningen
voor jeugdigen met lvg- of ggz-problematiekFinancieringsbronRaming 2006(x € 1 miljoen)Raming 2007 (x € 1 miljoen)Uitkering bureaus jeugdzorg (waarvan een
deel gaat naar jeugdigen met lvg/ggz-problematiek)370,0 (215,4 justitie en 154,6 VWS)371,0 (215,4 Justitie en 155,6 VWS) Uitkering jeugdzorgaanbod (waarvan een
deel gaat naar jeugdigen met lvg/ggz-problematiek)781,3828,5 Justitiële jeugdinrichtingen (waarvan
een deel gaat naar jeugdigen met lvg/ggz-problematiek: minimaal € 51
miljoen naar opvang en behandeling specifiek voor ggz/lvg)*296,6306,6Totaal rijksgefinancierde jeugdzorg*1 447,91 506,1 Jeugd-lvg (AWBZ)205 (betreft uitsluitend budget OBC** in 2004)205Jeugd-ggz (AWBZ)420,7420,7 Eigen middelen provincies***12,512,5Totaal2 065,42 143,6* Justitiële jeugdinrichtingen bieden jeugdzorg in een gesloten
setting (al zal dit binnenkort gaan veranderen), maar zijn ook strafinrichtingen
voor jeugdigen. De genoemde bedragen kunnen dus eigenlijk niet volledig aan
jeugdzorg toegerekend worden.** Orthopedagogische behandelcentra.*** Uit een analyse van de Provinciale Beleidskaders Jeugdzorg 2005–2008,
blijkt dat acht provincies/grootstedelijke regio’s voornemens waren
in de periode 2005 tot en met 2008 in totaal bijna € 50 miljoen
aan autonome middelen ten behoeve van de jeugdzorg te besteden: Zuid Holland;
Noord Holland; Amsterdam; Gelderland; Overijssel; Flevoland; Groningen en
Stadsregio Rotterdam. Dit is gemiddeld zo’n € 12,5 miljoen
per jaar.We kunnen dus niet precies aangeven hoeveel geld er in totaal besteed
wordt aan zorg voor jeugdigen met psychi(atri)sche problemen en/of een lichte
verstandelijke handicap. Wel kunnen we op grond van bovenstaande tabel een
ondergrens aangeven. Deze bestaat uit de bedragen die besteed worden aan jeugd-lvg-instellingen
(orthopedagogische behandelcentra) en jeugd-ggz-instellingen, aangevuld met
de € 52 miljoen die bestemd is voor lvg/ggz opvang en behandeling
in de justitiële jeugdinrichtingen. Het financiële belang komt dan
uit op een bedrag van minimaal € 677 miljoen op jaarbasis (€ 205
+ € 420 + € 52 miljoen).1.3 Onderzoek Algemene Rekenkamer1.3.1 DoelstellingHet onderzoek heeft zich geconcentreerd op de (jeugd)zorg voor jeugdigen
met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen. Jeugdzorg
in brede zin, dus zowel de AWBZ-gefinancierde als de provinciaal gefinancierde
jeugdzorg. Deze jeugdigen volgen echter ook veelal speciaal onderwijs en kunnen
ook in justitiële jeugdinrichtingen terecht komen. Op zeer beperkte schaal
is daaraan ook aandacht besteed in dit onderzoek. De fase waarin deze jeugdigen
in het arbeidsproces terecht kunnen komen is buiten de reikwijdte van dit
onderzoek gebleven.Justitiële jeugdinrichtingen staan centraal in het onderzoek Detentie, behandeling en nazorg criminele jeugdigen dat
op 4 oktober 2007 door de Algemene Rekenkamer is gepubliceerd.We hebben tussen februari 2006 en januari 2007 onderzoek uitgevoerd naar
de afstemming van aanbod op vraag van jeugdigen met een lichte verstandelijke
handicap en/of psychi(atri)sche problemen.In het onderzoek stonden de volgende vragen centraal:• In hoeverre sluit het zorgaanbod aan op de vraag van jeugdigen
met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen? Is
dit aanbod ook bestand tegen veranderingen in de vraag, bijvoorbeeld als gevolg
van een verbeterde vroegsignalering?• Welke verklaringen zijn er voor het al dan niet op elkaar aansluiten
van het aanbod op de vraag?• Wat moet er gebeuren om die aansluiting te verbeteren?Deze vragen sluiten aan bij doelstellingen van het jeugdzorgbeleid van
de minister van VWS (VWS, 2006b):1• Kinderen en ouders krijgen op tijd de ondersteuning die ze nodig
hebben bij het opvoeden, opgroeien en verzorgen;• Geïndiceerde kinderen en hun ouders/verzorgers kunnen gebruikmaken
van kwalitatief goede en betaalbare (jeugd)zorg en krijgen op tijd de juiste
hulp bij een zorgaanbieder van hun keuze. Er moet keuze zijn uit voldoende
en gevarieerd zorgaanbod.De minister van VWS was, ten tijde van het onderzoek, verantwoordelijk
voor een systeem waarin voorzieningen voor ondersteuning en zorg aanwezig
zijn. Aan dit systeem geeft de minister onder andere invulling door beleid
te maken dat gericht is op een toegankelijk, passend en samenhangend zorgaanbod
voor kinderen met ernstige opgroei- en opvoedproblemen. Hierbij worden uitdrukkelijk
ook kinderen met psychiatrische problemen en licht-verstandelijk gehandicapte
jeugd en hun ouders genoemd. Daarnaast viel de coördinatie van het jeugdbeleid,
duidelijke spelregels voor alle betrokken partijen en toezicht op de kwaliteit van de jeugdzorg onder de verantwoordelijkheid van de minister
van VWS (VWS, 2006b).Sinds 22 februari 2007 vallen de jeugdzorg en de AWBZ-zorg voor jeugdigen
onder de verantwoordelijkheid van de minister voor Jeugd en Gezin.1.3.2 OnderzoeksaanpakOm de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden hebben we zowel op nationaal
als op regionaal niveau onderzoek uitgevoerd. Op nationaal niveau zijn wet-
en regelgeving en het gevoerde beleid geanalyseerd aan de hand van documentstudie
en interviews met de belangrijkste actoren bij de overheid en in het veld.
We hebben daarbij ook de belangrijkste beleidsontwikkelingen betrokken.De werking van het stelsel op regionaal niveau is een belangrijk onderdeel
van dit onderzoek. We hebben drie zorgkantoorregio’s geselecteerd en
nader onderzocht. Deze drie zorgkantoorregio’s komen (gedeeltelijk)
overeen met de werkgebieden van vier bureaus jeugdzorg. In die drie zorgkantoorregio’s
hebben we de voornaamste spelers in het zorgveld geïnterviewd om ons
verder te kunnen verdiepen in de feitelijke afstemming van het aanbod op de
vraag. De resultaten van deze regionale onderzoeken hebben we vervolgens besproken
in regionale werkconferenties met de belangrijkste actoren in de desbetreffende
regionale werkvelden. Om het onderzoek te completeren met de invalshoek van
individuele cliënten, hebben we op bescheiden schaal dossierstudie uitgevoerd
en zijn enkele gesprekken met betrokkenen gevoerd.In januari 2007 hebben we in een expertmeeting onze bevindingen gepresenteerd
en gesproken over mogelijke aanbevelingen met vertegenwoordigers van landelijke
organisaties die bij het onderwerp betrokken zijn.Het onderzoek heeft dus betrekking op het jaar 2006. In februari 2007
is de minister voor Jeugd en Gezin benoemd.Een nadere toelichting op de onderzoeksaanpak is opgenomen in bijlage
2.1.4 Leeswijzer deel IIIn deel I van dit rapport staan de conclusies en aanbevelingen van dit
onderzoek. In dit deel II komen de bevindingen aan de orde die tot die conclusies
hebben geleid.In het volgende hoofdstuk gaan we in op de afstemming van het aanbod op
de vraag op individueel niveau. Aan de hand van de fasen die een jeugdige
doorloopt om de benodigde zorg of hulp te krijgen, beschrijven we de wet-
en regelgeving, het beleid en de uitwerking daarvan in de praktijk.Hoofdstuk 3 gaat in op de afstemming van het aanbod op de vraag op regionaal,
provinciaal en landelijk niveau. Daarin bespreken we de wet- en regelgeving,
het rijksbeleid en de uitvoering in de regionale en provinciale praktijk bij
vraaganalyse, planning en zorginkoop, financiering, verantwoording en beleidsinformatie
en toezicht, controle en handhaving.2 AFSTEMMING VAN HET AANBOD OP DE VRAAG OP INDIVIDUEEL
NIVEAU2.1 Samenvatting en conclusiesWanneer een jeugdige met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche
problemen hulp nodig heeft, zullen een aantal stappen gezet moeten worden
om dat ook te realiseren.Allereerst zal gesignaleerd moeten worden dat de jeugdige hulp of zorg
nodig heeft (§ 2.2). Soms merkt de jeugdige (of zijn familie) dat
zelf op, soms gebeurt dit vanuit het consultatiebureau, de school(arts) of
andere organisaties waarmee de jeugdige te maken heeft.Vervolgens heeft de jeugdige een indicatie nodig (§ 2.3). De
jeugdige kan dan verschillende trajecten doorlopen, afhankelijk van de problematiek
die overheerst. De indicatie wordt gesteld door BJZ of het CIZ. Wanneer er
sprake is van een ernstige psychische stoornis kan een jeugdige direct doorverwezen
worden door een (huis)arts. De wettelijke eisen (in AWBZ en Wjz) die aan de
totstandkoming van de indicaties gesteld worden, verschillen op het punt van
omvang, termijnen, leeftijdsafbakening en bezwaarmogelijkheden.Afhankelijk van de indicatie wordt daarna de zorg toegewezen door het
zorgkantoor of BJZ (§ 2.4). De begeleiding die hiermee gepaard gaat
is intensiever als de zorg voortkomt uit de Wjz dan wanneer deze voortkomt
uit de AWBZ. Bovendien biedt de Wjz de mogelijkheid om ook aan ouders ondersteuning
te bieden.Een lichte verstandelijke handicap en psychi(atri)sche problemen komen
vaak samen en in combinatie met opgroei- en opvoedproblemen voor. Hierdoor
kunnen jeugdigen met deze problematiek bij verschillende instellingen terechtkomen:
instellingen voor licht verstandelijk gehandicapten, orthopedagogische behandelcentra,
instellingen voor (ambulante) geestelijke gezondheidszorg, multifunctionele
centra of (provinciaal gefinancierde) jeugdzorginstellingen. Zij kunnen dan
ook te maken krijgen met verschillende wettelijke regimes, te weten de AWBZ
en de Wjz met verschillende regels ten aanzien van onder andere indicatie,
wachttijden en zorgtoewijzing.Wanneer de geïndiceerde zorg niet beschikbaar is, zal de jeugdige
moeten wachten. In die tussentijd kan vervangende (Wjz) of overbruggingszorg
(AWBZ) geboden worden.Omdat jeugdigen zich ontwikkelen, is de kans groot dat ook de vraag naar
en behoefte aan zorg verandert. Er moet dan goede doorstroming naar nieuw,
adequaat zorgaanbod mogelijk zijn. Wanneer vervolgzorg nodig is, zal weer
eerst een indicatie gesteld moeten worden door BJZ of CIZ. De jeugdige doorloopt
de eerder beschreven fasen dan weer opnieuw.In dit hoofdstuk zal aan de hand van bovengenoemde fasen uit het proces
om van vraag naar zorg te komen, worden beschreven welke wettelijke eisen
gelden, welk beleid van toepassing is en hoe het proces feitelijk in de regionale
praktijk verloopt.De jeugdige met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche
problemen heeft naast de regels die gelden voor het verkrijgen van jeugdzorg
vaak ook nog te maken met regels voor (speciaal) onderwijs en in een aantal
gevallen voor justitiële jeugdinrichtingen. In deze wetten zijn weer
andere regels voor opname/indicatie en behandeling van toepassing.De jeugdige met deze problematiek (en zijn/haar ouders of verzorgers)
heeft (hebben) dus met veel en complexe regelgeving te maken.2.2 Signalering2.2.1 Wet- en regelgevingDe jeugdgezondheidszorg heeft een belangrijke taak bij het vroegtijdig
signaleren van problemen (vroegsignalering). De jeugdgezondheidszorg richt
zich op preventieve gezondheidszorg voor personen van 0–18 jaar. Gemeenten
zijn hiervoor verantwoordelijk. De Wet collectieve preventie volksgezondheid
(Wcpv) vormt het wettelijke kader. Colleges van burgemeesters en wethouders
hebben op grond van deze wet onder andere tot taak zorg te dragen voor:• het op systematische wijze volgen en signaleren van ontwikkelingen
in de gezondheidstoestand van jeugdigen en van gezondheidsbevorderende en
-bedreigende factoren;• het ramen van de behoeften aan zorg;• de vroegtijdige opsporing en preventie van specifieke stoornissen;• het geven van voorlichting, advies, instructie en begeleiding.Gemeenten hebben geen specifieke verantwoordelijkheid voor jeugdigen met
een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen.Gemeenten hebben ook op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning
(Wmo) een belangrijke taak bij de signalering van problemen bij jeugdigen.
Elke gemeente moet over vijf op de jeugd gerichte functies beschikken. Signalering
is één van deze functies.We hebben niet onderzocht hoe het proces van signalering in de praktijk
verloopt.2.2.2 Rijksbeleid en ontwikkelingenEén van de beleidsdoelen van de minister van VWS is dat jeugdigen
op tijd de zorg krijgen die ze nodig hebben. De overheid komt pas in beeld
als het gezin en de sociale omgeving onvoldoende in staat blijken de problemen
het hoofd te bieden of wanneer de gezondheid of veiligheid van het kind in
het geding is. Daarvoor moeten problemen wel tijdig gesignaleerd worden.Het Zorgadviesteam (ZAT) heeft hierin een belangrijke rol. Dit zijn multidisciplinaire
teams waarin signalen van mogelijke problemen bij jeugdigen worden besproken
op scholen. In ZAT’s werken onderwijs, leerplichtambtenaar, schoolmaatschappelijk
werk, BJZ, de jeugdgezondheidszorg en politie samen. In het kader van Operatie
JONG is extra ingezet op uitbreiding van het aantal ZAT’s. De uitbreiding
en de inrichting daarvan wordt gecoördineerd door het ministerie van
OCW. Ten tijde van het onderzoek hadden nog niet alle scholen voor voortgezet
onderwijs een eigen ZAT.In het kader van Operatie JONG heeft de Inventgroep in september 2005
het rapport «Helpen bij opgroeien en opvoeden, eerder, sneller en beter»
uitgebracht, een advies over vroegtijdige signalering en interventies bij
opvoed- en opgroeiproblemen (Inventgroep, 2005). In aansluiting op dit rapport
heeft de staatssecretaris van VWS de opdracht gegeven een richtlijn «Vroegsignalering
psychosociale problematiek voor de jeugdgezondheidszorg» op te stellen.
In het najaar van 2006 is het RIVM (Rijksinstituut voor Volksgezondheid en
Milieu) Centrum Jeugdgezondheid in samenwerking met de beroepsgroepen gestart
met het opstellen van deze richtlijn.Verder heeft de commissaris jeugd- en jongerenbeleid, Steven van Eijck,
een sturingsadvies uitgebracht dat onder meer pleit voor gemeentelijke Centra
voor Jeugd en Gezin (CJG) waarin taken op het gebied van opvoeding, preventie,
signalering en bescherming gebundeld worden.Inmiddels heeft de minister voor Jeugd en Gezin in zijn programma voor
2007–2011 vastgelegd dat er aan het eind van deze kabinetsperiode een
landelijk dekkend netwerk is van Centra voor Jeugd en Gezin, waarin jeugdzorg,
opvoedingsondersteuning en andere organisaties hun krachten bundelen (Ministerie
voor Jeugd en Gezin, 2007b).Een andere ontwikkeling is de verwijsindex voor risicojongeren. Hierin
kunnen professionals risicosignalen over een kind melden. Bij meer dan één
signaal over een kind krijgen alle professionals die een signaal doorgegeven
hebben, bericht dat er meer meldingen zijn en van wie die meldingen zijn.
Vervolgens kunnen zij dan contact met elkaar opnemen om de hulp aan het kind
af te stemmen. De staatssecretaris van VWS heeft in december 2005 € 5
miljoen uitgetrokken om begin 2007 van start te gaan met de verwijsindex
(Ministerie van VWS, 2005). De minister voor Jeugd en Gezin heeft in zijn
programma 2007–2011 aangegeven dat de verwijsindex met ingang van 1 januari
2009 beschikbaar komt. Daarnaast zal uiterlijk 1 januari 2008 voor elk
kind een elektronisch kinddossier beschikbaar zijn.2.3 Indicatiestelling2.3.1 InleidingEen indicatie is een objectieve en onafhankelijke vaststelling van de
zorgbehoefte. Als een jeugdige met een lichte verstandelijke handicap en/of
psychi(atri)sche problematiek zorg nodig heeft, moet eerst bepaald worden
wat hij precies nodig heeft. Dit wordt vastgelegd in een indicatiebesluit.
Een indicatiebesluit geeft recht op zorg. Het moet worden genomen door een
daartoe bevoegd indicatieorgaan. In de volgende paragrafen wordt ingegaan
op de opzet van en regelgeving omtrent het indicatieproces voor jeugdigen
met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen, het
rijksbeleid en de feitelijke uitvoering in de regionale praktijk.2.3.2 Opzet en wet- en regelgevingOpzetAfhankelijk van de problematiek en de zorg die de jeugdige nodig heeft,
wordt het indicatiebesluit genomen door BJZ of het CIZ.In figuur 4 is weergegeven bij welk indicatieorgaan een jeugdige met een
bepaald probleem moet zijn om aanspraak te kunnen maken op jeugdzorg, geestelijke
gezondheidszorg of zorg voor licht verstandelijk gehandicapten en welke wetten
dan gelden.Eén van de doelen van de Wjz is een samenhangend aanbod van jeugdzorg
te realiseren. Daarom kan een jeugdige bij BJZ terecht voor een indicatie
voor:• jeugdzorg die valt onder de Wjz. Dat wil zeggen zorg die samenhangt
met opgroei- en opvoedproblemen, of met problemen van de opvoeder die het
onbedreigd opgroeien van de jeugdige belemmeren;• geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen die valt onder de AWBZ;• gesloten jeugdzorg op civiele basis (de wettelijke grondslag hiervan
gaat over van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen naar de Wjz).Jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap als grootste probleem
moeten voor een indicatiebesluit naar het CIZ. Dan gelden de regels van de
AWBZ. Naar verwachting zal de indicatiestelling voor licht verstandelijk gehandicapte
jeugdigen per 1 januari 2008 overgaan van het CIZ naar BJZ. Dit was al
beoogd bij de invoering van de Wjz, om een integrale, centrale toegang tot
de jeugdzorg tot stand te brengen.De jeugdige kan voor toegang tot de geestelijke gezondheidszorg ook terecht
bij een (huis)arts. Wanneer bij de (huis)arts een redelijk vermoeden bestaat
dat er bij de jeugdige sprake is van een ernstige psychische stoornis, mag
de jeugdige direct doorverwezen worden naar een ggz-instelling. In het Uitvoeringsbesluit
Wjz is nader bepaald wanneer een psychische stoornis als ernstig beschouwd
moet worden. Aan de directe doorverwijzing is ook de voorwaarde verbonden
dat dit aan BJZ gemeld moet worden onder gemotiveerde opgave van de psychische
stoornis die naar het inzicht van de arts bij de jeugdige aanwezig is. Daardoor
zou er bij BJZ een totaaloverzicht moeten bestaan van het aantal jeugdigen
dat geestelijke gezondheidszorg nodig heeft.Wet- en regelgevingWanneer de problematiek van de jeugdige voornamelijk van psychi(atri)sche
aard is of wanneer sprake is van opgroei- en opvoedproblemen, gelden voor
indicatiestelling de regels van de Wjz, behalve wanneer de jeugdige met psychische
problemen direct wordt verwezen door de (huis)arts. Wanneer het grootste probleem
van de jeugdige de lichte verstandelijke handicap is, dan zijn de regels van
de AWBZ van toepassing.Wjz en AWBZ verschillen niet alleen in bewoordingen van elkaar, maar ook
in eisen die aan de indicatie gesteld worden. Zo hoeft het indicatiebesluit
op grond van de AWBZ minder uitgebreid te zijn dan het besluit dat op grond
van de Wjz wordt afgegeven. Het Wjz-besluit moet ook ingaan op de mogelijke
oorzaken van de problemen, adviseren wie de zorg kan verlenen, aangeven of
coördinatie nodig is en wie dat dan het beste kan uitvoeren. De AWBZ
kent wel meer «functies» waarvoor geïndiceerd kan worden
dan de Wjz: de AWBZ kent er zeven, de Wjz drie. Verder zijn er verschillen
in termijnen: de jeugdige moet een Wjz-indicatie binnen dertien weken tot
gelding brengen (daarna is een nieuwe indicatie nodig), voor een AWBZ-indicatie
geldt een dergelijke termijn niet. Vanaf het moment dat de zorg is gestart
is de Wjz-indicatie maximaal een jaar geldig, aan een AWBZ-indicatie is geen
wettelijk vastgesteld maximum verbonden. De jeugdige met een Wjz-indicatie
moet dus potentieel vaker een nieuwe indicatie aanvragen dan een jeugdige
met een AWBZ-indicatie.Een nieuwe Wjz-indicatie kan worden aangevraagd door jeugdigen tot achttien
jaar. Wanneer de jeugdige op die leeftijd al in zorg is of tot een half
jaar daarvoor in zorg was, is het mogelijk de zorg tot het 23e jaar voort
te zetten. De AWBZ kent geen leeftijdsafbakening.Wanneer BJZ voorziet dat de benodigde zorg voor de jeugdige niet op tijd
beschikbaar is, kan het «vervangende zorg» indiceren. Het CIZ
stelt geen indicaties voor dergelijke «overbruggingszorg».Tegen de inhoud of het achterwege blijven van een indicatiebesluit van
het CIZ kan een jeugdige bezwaar maken. Bij de behandeling van dit bezwaar
moet het CIZ hierover advies inwinnen bij het College voor Zorgverzekeringen
(CVZ). Daarmee kan de uniformiteit van de beslissingen op bezwaar bevorderd
worden. Een dergelijke verplichte advisering bestaat niet ten aanzien van
bezwaarschriften op indicaties van BJZ.2.3.3 RijksbeleidDe minister van VWS heeft het beleidsdoel dat kinderen die ernstig in
hun ontwikkeling worden bedreigd en hun ouders/verzorgers op tijd de juiste
indicatiestelling krijgen, opdat zij op tijd en in hun eigen omgeving toegang
hebben tot zorg. Om dit beleidsdoel te realiseren, zijn tal van beleidsinitiatieven
in gang gezet.Harmonisatie indicatiestellingBinnen de sectoren onderwijs, justitie, zorg en arbeid zijn vele toegangspoorten
voor indicatietrajecten die vaak gebaseerd zijn op verschillende beoordelings-
en toetsingssystematieken. Deze systemen sluiten onvoldoende op elkaar aan.
Harmonisatie van de indicatiestelling was daarom één van de
thema’s van Operatie JONG. Een projectgroep bestaande uit de betrokken
ministeries, MOgroep (Maatschappelijk Ondernemers Groep), CIZ en het indicatieorgaan
voor het onderwijs heeft gewerkt aan een integraal indicatietraject voor:• (AWBZ)zorg en onderwijs voor jeugdigen met een verstandelijke beperking;• (Jeugd)zorg en onderwijs voor jeugdigen met gedragsproblemen.Deze indicatietrajecten zijn getoetst in een aantal pilots. Op basis van
ervaringen in deze pilots is een kader ontwikkeld. Het kader is in oktober
2006 door de betrokken koepels geaccordeerd.Daarnaast zijn er plannen voor de ontwikkeling van een gemeenschappelijke
front-office voor de indicatiestelling voor zorg en onderwijs.Jeugd-ggzDe minister van VWS legt elke vier jaar de hoofdlijnen van het jeugdbeleid,
de prioriteiten en doelstellingen vast in een landelijk beleidskader. Dit
landelijke beleidskader is richtinggevend voor het door de provinciebesturen
te voeren beleid. In het Landelijk beleidskader jeugdzorg 2005–2008
is opgenomen dat provincies in hun provinciale beleidskaders moeten aangeven
hoe zij een verantwoorde indicatiestelling waarborgen. Daarbij wordt expliciet
aandacht gevraagd voor het aantrekken van extra ggz-expertise voor de ggz-indicatiestelling
door BJZ.De IGZ heeft samen met de IJZ in september 2006 het rapport Toegang naar jeugd-ggz kan sneller en beter uitgebracht. In dit rapport
constateren de inspecties dat de samenwerking tussen de bureaus jeugdzorg
en de jeugd-ggz te wensen overlaat. Daardoor moeten jongeren te lang wachten
op hulp. Van het streven naar één loket voor dit deel van de
jeugdzorg komt nog maar weinig terecht. Hierdoor wordt «zij-instroom»
bevorderd: de rechtstreekse verwijzingen van artsen naar de jeugd-ggz.In november 2006 is de evaluatie van de Wjz aan de Tweede Kamer aangeboden
(Baecke e.a., 2006). Ook daarin wordt geconstateerd dat sprake is van een
grote instroom in de jeugd-ggz zonder dat er indicatiestelling door BJZ heeft
plaatsgevonden. Aanbevolen wordt dat afspraken gemaakt moeten worden met huisartsen
over toegangscriteria en informatie-uitwisseling.Naar aanleiding van signalen over gebrekkige samenwerking tussen BJZ en
de jeugd-ggz, heeft de staatssecretaris van VWS het Interprovinciaal Overleg
(IPO) in 2005 verzocht een indicatieprotocol op te stellen. In overleg met
Zorgverzekeraars Nederland, de MOgroep, GGZ Nederland, NVO/NIP, het CIZ en
het Ministerie van VWS heeft het IPO het «Protocol indicatiestelling
jeugdigen met psychiatrische problematiek» opgesteld (van de Zijden
en Diephuis, 2006). Dit protocol bevat inhoudelijke voorschriften over de
indicatiestelling voor jeugdigen met psychiatrische problematiek. De voorschriften
hebben betrekking op de inhoud en de onderbouwing van indicatiebesluiten door
BJZ, op de informatie-uitwisseling tussen BJZ’s en aanbieders van jeugd-ggz
en op de benodigde inhoudelijke expertise binnen de BJZ’s. Het indicatieprotocol
heeft geen betrekking op jeugdigen die via de (huis)arts rechtstreeks naar
de jeugd-ggz worden verwezen. Het protocol is 1 januari 2007 in werking
getreden.Jeugd-lvgOm de kwaliteit van de indicatiestelling door het CIZ te bevorderen, heeft
het CIZ op verzoek van de staatssecretaris van VWS conceptbeleidsregels voor
de indicatiestelling opgesteld. Het CVZ heeft hierover in juli 2006 geadviseerd
dat de conceptbeleidsregels weliswaar verbeterd zijn ten opzichte van eerdere
versies, maar vooralsnog niet in aanmerking komen voor vaststelling.Het Landelijk beleidskader jeugdzorg kan jaarlijks bijgesteld worden.
Zo is in de bijstelling van september 2006 nader bepaald dat provincies geacht
worden in te gaan op de wijze waarop zij overgang van de indicatiestelling
voor jeugd-lvg van CIZ naar BJZ implementeren. Het Ministerie van VWS heeft
een overleggroep ingesteld om het overgangsproces in goede banen te leiden.2.3.4 Uitvoering in de regionale en provinciale praktijkDe feitelijke indicatiestelling vindt plaats op regionaal of provinciaal
niveau. In de drie geselecteerde regio’s hebben we onderzocht hoe de
indicatiestelling van jeugdigen in de praktijk verloopt.Bureau JeugdzorgHoewel iedereen rechtstreeks bij BJZ toegang heeft, is het niet de bedoeling
dat alle jeugdigen met problemen bij BJZ komen. Pas als op lokaal niveau (de
directe omgeving van de jeugdige en bijvoorbeeld ook school, maatschappelijk
werk en politie) de problemen niet kunnen worden opgelost, is een verwijzing
naar BJZ op zijn plaats. Aanmelding van cliënten geschiedt onder andere
door huisarts, politie of maatschappelijk werk. Ook het onderwijs is een belangrijke
verwijzer. De bureaus jeugdzorg nemen vaak deel aan allerlei netwerken rond
jeugdigen in problemen, vooral in de onderwijssector.Het aantal aanmeldingen bij BJZ is in 2005 sterk gestegen. In de onderzochte
regio’s variëren de stijgingspercentages ten opzichte van 2004
tussen 24% en 68%. Dit komt vermoedelijk door de invoering van
de Wjz in 2005 waarmee de status van BJZ wettelijk vastgelegd werd en de bekendheid
toenam. De bureaus hebben hiervoor aanvullende financiële middelen
gekregen, maar toch is het erg moeilijk geweest om deze aanwas op te vangen.
De aanmelding leidt in de overgrote meerderheid van de gevallen tot een indicatiestelling
voor een bepaald type zorg. Omdat de indicatiestelling zorgvuldig moet gebeuren,
kost dit enige tijd. De gemiddelde benodigde tijd in de onderzochte regio’s
lag ten tijde van het onderzoek rond de veertig dagen.De meerderheid van de indicaties die BJZ afgeeft, betreft provinciaal
gefinancierde jeugdzorg. Ruim een derde van de indicaties betreft AWBZ-zorg.
Er zijn slechts geringe verschillen tussen de onderzochte regio’s. Aan
de ggz-indicaties en pgb’s wordt hieronder meer aandacht besteed.Geestelijke gezondheidszorgIn het verleden waren er spanningen en verschillen van inzicht tussen
BJZ en de ggz-sector omdat de indicaties van BJZ naar het oordeel van de ggz
te zeer een inbreuk vormden op de medische handelingsvrijheid, zonder dat
er voldoende psychiatrische en/of gedragskundige deskundigheid aan ten grondslag
lag. In alle onderzochte regio’s is hierover overleg geweest.In 2005 hebben IGZ en IJZ thematische toezichtbezoeken gebracht aan een
groot aantal regio’s juist met het oog op deze problematiek. Deze bezoeken
vonden plaats in het kader van het eerdergenoemde onderzoek naar de toegang
tot de jeugd-ggz (Inspectie Jeugdzorg en Inspectie voor de Gezondheidszorg,
2006). Per regio zijn deelrapporten uitgebracht, ook voor de drie door ons
onderzochte regio’s. Opvallend was dat BJZ in de grootstedelijke regio
zich zeer terughoudend ging opstellen in de ggz-indicaties, namelijk door
louter te constateren dat sprake is van een ggz-probleem.Inmiddels is het eerder genoemde indicatieprotocol vastgesteld dat mogelijk
zal leiden tot een betere afstemming.Over het algemeen krijgt BJZ ondersteuning van de ggz-aanbieders voor
het stellen van ggz-indicaties. Dit gebeurt voornamelijk door detachering
van personeel van deze instellingen. In twee van de drie onderzochte regio’s
koopt BJZ expertise in van ggz-instellingen. BJZ onderkent wel dat deze gang
van zaken enigszins op gespannen voet staat met de onafhankelijkheid van de
BJZ-indicatie. Daarom neemt BJZ diagnostici in dienst en streeft ernaar een
steeds groter deel van de ggz-indicatiediagnostiek in eigen beheer uit te
voeren.Behalve zorg in natura kunnen jeugdigen met ggz-problematiek ook hun recht
op zorg verzilveren door middel van een pgb. De bureaus jeugdzorg waren hier
niet goed op voorbereid toen zij deze taak toebedeeld kregen. Het heeft de
nodige tijd gekost de materie goed in de vingers te krijgen.Zoals eerder vermeld moet de (huis)arts BJZ op de hoogte stellen van directe
doorverwijzing van een jeugdige naar de ggz. Dit gebeurt echter zelden, met
als gevolg dat BJZ geen volledig beeld van de vraag naar jeugd-ggz heeft.
De aanbieders van jeugd-ggz hebben nog het beste beeld van de verhouding tussen
de instroom op medische verwijzing en op indicatie van BJZ. Zij hebben er
echter geen belang bij om aan te geven dat een belangrijk deel van hun instroom
buiten de door de wetgever bedoelde weg via BJZ om gaat.Lvg-zorgHet CIZ indiceert op basis van grondslagen, functies en klassen. Lvg wordt
niet apart geregistreerd, maar valt onder «verstandelijk gehandicapt».
Daardoor kan het CIZ niet vaststellen hoeveel lvg-indicaties er per jaar worden
gesteld.Bij de overgang van de gemeentelijk aangestuurde Regionale Indicatie-organen
naar het landelijk aangestuurde CIZ zijn er in sommige regio’s grote
achterstanden ontstaan bij de afhandeling van indicatieaanvragen. Aanvragers
moesten soms maanden wachten. In de grootstedelijke regio waren rigoureuze
maatregelen nodig om een weer enigszins werkbare situatie te verkrijgen. Zo
werden commerciële indicatiebureaus ingehuurd.Een indicatieaanvraag bij CIZ brengt met zich mee dat men ingewikkelde
formulieren moet invullen, waartoe jeugdigen met een lichte verstandelijke
handicap zelf niet in staat zijn. Soms kunnen de ouders het, maar meestal
is er hulp van derden nodig, zoals de huisarts, onderwijsinstellingen, MEE
of de beoogde zorgaanbieder. In één van de onderzochte regio’s
is het merendeel van de indicatieaanvragen (hoewel formeel ondertekend door
de zorgvrager of diens ouders) in feite van de beoogde zorgaanbieder afkomstig.
De onafhankelijke indicatiestelling wordt in dergelijke gevallen erg sterk
door het beschikbare aanbod beïnvloed. In de onderzochte plattelandsregio
neemt BJZ de hele voorbereiding van de indicatiestelling voor lvg-jongeren
die zich bij BJZ aanmelden, voor zijn rekening. BJZ draagt informatie en conclusies
aan, die door het CIZ worden afgehandeld. Daarmee wordt dus vooruitgelopen
op de overgang van de lvg-indicatiestelling naar BJZ met ingang van 2008.CIZ krijgt geen terugkoppeling van wat er met de gestelde indicatie is
gebeurd. Het behoort niet tot de taak van CIZ om dit te volgen.Afstemming en domeinafbakening tussen BJZ en CIZDe categorie licht verstandelijk gehandicapt was aanvankelijk afgebakend
met IQ-scores tussen 50 en 70. Sinds de «harde» bovengrens van
70 is losgelaten, is de begrenzing van de lvg-groep subjectiever geworden.
Daardoor is een goede afstemming tussen BJZ en CIZ noodzakelijk, opdat jeugdigen
niet van het kastje naar de muur gestuurd worden.In de drie onderzochte regio’s zijn afstemmingsafspraken tussen
BJZ en CIZ gemaakt om dit laatste te voorkomen. Daarbij wordt allereerst een
IQ-grens bepaald waarboven indicatie door BJZ altijd gewenst is, namelijk
85. Daaronder blijft toch een schemerzone bestaan. Dan moet rekening gehouden
worden met de sociale redzaamheid en met het bestaan van eventuele ggz-, opgroei-
en opvoedproblematiek en de vraag in hoeverre deze problematiek leidend is.
De bureaus jeugdzorg bereiden zich voor op de overgang van de lvg-indicatie
van CIZ naar BJZ per 1 januari 2008. In het kader daarvan proberen zij
lvg-deskundigheid in huis te halen. Zoals hiervoor al is aangegeven verricht
BJZ in de plattelandsregio allerlei voorbereidingstaken voor de lvg-indicatie
door CIZ. Daarbij wordt gesignaleerd dat de Wet op de jeugdzorg de nodige
hulp aan kind én ouder garandeert, terwijl de AWBZ individueel gericht
is op de hulpbehoevende, over het algemeen het kind en dus niet de ouder(s).2.4 Zorgtoewijzing en zorgverleningVanaf het moment dat de jeugdige een geldige indicatie heeft, is een recht
op zorg ontstaan. Afhankelijk van de indicatie wordt de jeugdige bij het verkrijgen
daarvan bijgestaan door BJZ of het zorgkantoor. BJZ en zorgkantoor
wijzen zorg toe: ze moeten bewerkstelligen dat de jeugdige de geïndiceerde
zorg ook krijgt.Zorgtoewijzing is niet rechtstreeks en letterlijk in de wet geregeld,
maar komt voort uit de taak die BJZ en zorgkantoor hebben bij het tot gelding
brengen van aanspraken van cliënten/verzekerden. De jeugdige kan aangeven
welke aanbieder zijn of haar voorkeur heeft. Wanneer de jeugdige geen voorkeur
heeft, kan BJZ of zorgkantoor bemiddelen.De zorg of hulp voor jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap
en/of psychi(atri)sche problemen wordt verleend door diverse aanbieders.De orthopedagogische behandelcentra (voor lvg-zorg) en de multifunctionele
centra zijn daarbij gebonden aan de regels die de AWBZ stelt, voor de provinciaal
gefinancierde instellingen voor jeugdzorg gelden de regels van de Wjz. Instellingen
voor geestelijke gezondheidszorg zijn voor een deel gebonden aan de regels
van de Wjz (indicatie en casemanagement) en voor het overige deel aan de AWBZ-regels.2.4.1 Wet- en regelgeving en rijksbeleidZorgtoewijzingOp grond van de Wjz heeft BJZ niet alleen de taak om indicaties te stellen
maar ook om een cliënt actief bij te staan en deze zo nodig te motiveren
om de zorg ook te verkrijgen. Als zorg niet tijdig geleverd kan worden, kan
BJZ vervangende zorg indiceren. Daarnaast heeft BJZ de taak te bevorderen
dat de zorgaanbieder een samenhangend hulpverleningsplan maakt en de verleende
zorg te volgen en evalueren. Ook het adviseren van de cliënt over zorg
die na beëindiging van de geïndiceerde zorg nodig is en het bijstaan
van de cliënt bij het verkrijgen van deze zorg, behoren tot de taken
van BJZ.Voor de lvg-zorg liggen indicatiestelling en zorgtoewijzing bij twee afzonderlijke
organisaties: de indicatiestelling bij het CIZ en de zorgtoewijzing bij het
zorgkantoor. Het zorgkantoor moet bewerkstelligen dat verzekerden hun aanspraken
kunnen realiseren conform de indicatie. Als zorg niet tijdig geleverd kan
worden, dan heeft het zorgkantoor de taak te voorzien in een vorm van overbruggingszorg.
Het zorgkantoor heeft geen taken als het gaat om het bevorderen van de totstandkoming
van een samenhangend hulpverleningsplan of het volgen en evalueren van de
verleende zorg. CIZ en zorgkantoor adviseren een cliënt wiens geïndiceerde
zorg beëindigd is ook niet over vervolgzorg. Het CIZ kan eventueel wel
een nieuwe indicatie stellen.Beleidsdoel van de minister van VWS is dat geïndiceerde jeugdigen
op tijd gebruik kunnen maken van kwalitatief goede jeugdzorg bij de aanbieder
van hun keuze.Voor jeugdigen die in het bezit zijn van een indicatie, zal zorg toegewezen
moeten worden. Indien er geen passend aanbod voor de geïndiceerde zorgvraag
beschikbaar is, loopt de zorgtoewijzing spaak. Er ontstaan dan wachtlijsten.Zorgaanbieders en zorgverzekeraars (zorgkantoren) hebben in het zogenoemde
Treekoverleg afspraken gemaakt over aanvaardbare wachttijden in de zorg. Voor
de niet-acute AWBZ-zorg gelden de volgende maximale normen voor aanvaardbare
wachttijden (de zogenoemde Treeknormen):• AWBZ-zorg zonder verblijf (thuiszorg en ambulante zorg/dagactiviteiten
gehandicaptenzorg): maximaal 6 weken;• AWBZ-zorg met verblijf en behandeling: maximaal 6 weken;• AWBZ-zorg met verblijf zonder behandeling (wonen gehandicaptenzorg
en RIBW/woonzorgvoorzieningen GGZ): maximaal dertien weken.Voor de acute AWBZ-zorg dient de noodzakelijke zorg binnen 24 uur beschikbaar
te zijn.Voor de provinciaal gefinancierde jeugdzorg zijn geen onderlinge afspraken
tussen zorgaanbieders en provincies gemaakt over aanvaardbare wachttijden.
Wel heeft de staatssecretaris van VWS in een aantal brieven aangegeven dat
kinderen niet langer dan negen weken na indicatie op provinciale jeugdzorg
mogen wachten. Daartoe heeft de staatssecretaris prestatieafspraken gemaakt
met de provincies en grootstedelijke regio’s (Ministerie van VWS, 2006d).De staatssecretaris van VWS ontvangt onder andere via de provinciale uitvoeringsrapportages
jeugdzorg informatie over de wachtlijsten in de (provinciaal gefinancierde)
jeugdzorg.Informatie over de wachtlijsten in de AWBZ-zorg wordt onder andere verkregen
uit de rapportages van het CVZ. In dit kader is het rapport «Wachtlijsten
in de verpleging en verzorging en gehandicaptenzorg: ontwikkelingen in 2005
en achtergronden» van juni 2006 relevant Ramakers, 2006). In dit rapport
vraagt het CVZ speciale aandacht voor lvg-jeugdigen. Jonge licht verstandelijk
gehandicapten, al dan niet met gedragsproblemen, zijn volgens het CVZ de belangrijkste
groep problematisch wachtenden. Het precieze aantal is niet bekend, omdat
de groep licht verstandelijk gehandicapte jeugdigen niet uit de groep verstandelijk
gehandicapten te filteren is (zie § 2.3.4).ZorgverleningOm zorg te mogen verlenen die ten laste komt van de AWBZ, moeten zorginstellingen
een toelating hebben op grond van de Wet toelating zorginstellingen (WTZi).
Instellingen moeten daarvoor aan zogenoemde transparantie-eisen voldoen. Zorgkantoren
moeten schriftelijke overeenkomsten sluiten met zorgaanbieders. Daarin moeten
onder andere bepalingen opgenomen zijn over de aard, omvang, kwaliteit, doelmatigheid
en prijs van de te verlenen zorg en de wijze waarop verzekerden van informatie
worden voorzien.De eisen die de Wjz aan de zorgaanbieders stelt, zijn in vergelijking
met de eisen voor AWBZ-zorgaanbieders beperkt. De Wjz stelt als eis dat de
jeugdzorgaanbieder een rechtspersoon is met volledige rechtsbevoegdheid. In
de statuten moet als doel zijn opgenomen het bieden van jeugdzorg waarop ingevolge
de Wjz aanspraak bestaat. In de Wjz is verder nog bepaald dat de aanbieder
zijn cliënten aan- of afmeldt bij BJZ, dat BJZ geïnformeerd wordt
over de voortgang van de zorg en dat de aanbieder meewerkt aan de evaluatie
van de verleende zorg.In 2006 heeft het IPO in samenwerking met de IJZ en het Ministerie van
VWS het «Protocol kwaliteit nieuwe zorgaanbieders» opgesteld.
Voorafgaand aan een reguliere plaatsing bij een nieuwe zorgaanbieder of een
plaatsing bij een aanpalende sector voert de provincie een kwaliteitstoets
uit. Dit gebeurt aan de hand van een provinciaal toetsingskader. Op basis
van de toets kan de provincie een voorlopige subsidie verstrekken.Op de AWBZ-gefinancierde instellingen is verder de Kwaliteitswet zorginstellingen
van toepassing. Deze wet stelt globale eisen aan de zorg: uitgangspunt is
de eigen verantwoordelijkheid van de instelling voor kwalitatief goede zorg.
De individuele instelling moet de algemene eisen die de wet stelt
verder uitwerken en invullen. In de Wjz worden vergelijkbare eisen aan de
kwaliteit gesteld.2.4.2 Uitvoering in de regionale en provinciale praktijkAWBZ-zorgIn sommige regio’s krijgen de jeugdigen van het CIZ, dan wel BJZ
informatie over de zorgaanbieders. Meestal hebben de cliënten voorkeur
voor een bepaalde aanbieder (er is overigens over het algemeen ook maar weinig
keus in een regio). Vaak is er dan al contact geweest en zijn er al afspraken
gemaakt tussen zorgvrager en zorgaanbieder. Het zorgkantoor hoeft deze dan
alleen maar te sanctioneren. Wanneer dit niet het geval is zorgt het zorgkantoor
in sommige regio’s in overleg met de cliënt voor zorgtoewijzing.
Cliënten van BJZ worden vaak door een casemanager van BJZ bijgestaan
bij het verkrijgen van ggz-zorg, waarbij het uiteindelijk het zorgkantoor
is dat de zorg toewijst.Voor moeilijk plaatsbare zorgvragers verzorgt het zorgkantoor zorgbemiddeling.
Het zorgkantoor gaat dan in overleg met de zorgvragers en zorgaanbieders op
zoek naar een plaats waar de zorgvrager toch zijn zorgaanspraken kan realiseren.
Ook andere organisaties zijn actief op dit terrein. Zo begeleidt MEE cliënten
bij het zoeken naar adequate zorg. Als het echt heel moeilijk wordt om passende
zorg te vinden, komt het CCE in beeld om in overleg met relevante zorgaanbieders
naar een creatieve oplossing te zoeken.Ali Ali is een autistische jongen van zestien
jaar. Hij is erg groot en sterk en kent zijn eigen krachten niet. Hij is snel
bang en zet zijn angst om in agressie, die vanwege zijn kracht gevaarlijk
kan zijn voor andere kinderen en voor volwassenen. Achteraf heeft hij spijt. Vanaf zijn achtste jaar
wordt Ali behandeld in een centrum voor autismebehandeling. Aanvankelijk kreeg
hij dagbehandeling, maar na twee jaar wordt volledige opname nodig geacht.
Dit leidt niet tot verbetering. Hij wordt overvraagd, wat leidt tot slape-
loosheid, prikkelbaarheid en agressief gedrag. Een zeer ernstig incident leidt
tot zijn schorsing, maar enkele maanden later wordt hij toch weer opgenomen
in een andere groep. Deze groep wordt gekenmerkt door een prikkelarm programma
met veel individuele aandacht. Aanvankelijk lijkt Ali zich in deze omgeving
goed te ontwikkelen. Een half jaar geleden ging het echter weer mis en heeft
hij een ander kind ernstig verwond. Sindsdien zit hij thuis. Ali’s moeder krijgt thuis maximale
ondersteuning van hulpverleners en familie. Dit wordt gefinancierd met een
persoonsgebonden budget. Toch is zijn moeder nog vaak alleen met hem, mede
omdat Ali zijn dag-nachtritme helemaal heeft omgekeerd. Ali kan buitengewoon
heftig reageren op onverwachte gebeurtenissen. Zijn moeder stelt dan duidelijke
grenzen. Ali kan in die situaties heel erg boos op zijn (kleine) moeder worden:
hij pakt haar dan vast, zet haar klem en laat haar niet meer los totdat een
derde te hulp komt. De situatie is onhoudbaar geworden. Verschillende hulpverleners overleggen
onderling over een oplossing, maar komen er niet uit. Er wordt advies aan
CCE gevraagd. CCE kent dergelijke probleemgevallen van autistische krachtpatsers,
waarbij het hielp dat zij hun enorme kracht regelmatig op een nuttige manier
konden aanwenden. Er wordt gekeken naar de mogelijkheid van plaatsing op een
gespecialiseerde zorgboerderij.Provinciaal gefinancierde jeugdzorgAnders dan het CIZ, dat na het stellen van de indicatie geen verdere bemoeienis
heeft, is BJZ ervoor verantwoordelijk dat de cliënt ook echt naar de
geïndiceerde zorg wordt toegeleid. BJZ heeft als wettelijke taak te volgen
of de jeugdige de geïndiceerde zorg verkrijgt en hier zo nodig door middel
van casemanagement aan bij te dragen. Ook het volgen van de uitvoering van
de geïndiceerde zorg is een taak van het casemanagement. BJZ
kan deze taak alleen goed uitvoeren als het goed geïnformeerd wordt over
het verloop van de zorg bij respectievelijk de ggz en de provinciaal gefinancierde
jeugdzorg. Vanuit deze laatste tak van zorg laat de informatie soms te wensen
over, maar is toch over het algemeen van een redelijk goed niveau. De informatieverstrekking
vanuit de ggz aan BJZ is over het algemeen genomen ontoereikend. In de onderzochte
plattelandsregio kan BJZ nog enige informatie verkrijgen door actief bij de
ggz-aanbieders te informeren, in de grotere regio’s is daar geen beginnen
aan.Binnen de provinciaal gefinancierde jeugdzorg is informatie over de wachtlijsten
en wachttijden beschikbaar. Er zijn echter geen specifieke gegevens over jeugdigen
met ggz- of lvg-problematiek die moeten wachten op deze vorm van jeugdzorg.
In het algemeen bestaat de overtuiging dat zulke jeugdigen er wel zijn. Dit
betreft dan jeugdigen bij wie de opgroei- en opvoedproblematiek meer bepalend
voor het functioneren zijn dan de ggz- of lvg-problematiek en die daarom voor
provinciaal gefinancierde jeugdzorg geïndiceerd zijn.Recentelijk zijn door het Rijk extra gelden ter beschikking gesteld om
de wachtlijsten in de jeugdzorg weg te werken, en sommige provincies hebben
daaraan uit eigen middelen nog extra geld toegevoegd. 3 AFSTEMMING VAN AANBOD OP VRAAG OP REGIONAAL, PROVINCIAAL
EN NATIONAAL NIVEAU3.1 Samenvatting en conclusiesDe jeugdige die over een indicatie beschikt, heeft een wettelijk recht
op deze zorg (krachtens Wjz of AWBZ). In het vorige hoofdstuk is uiteengezet
hoe het zorgaanbod wordt afgestemd op de vraag van de individuele cliënt.
Een voorwaarde voor een goede uitvoering hiervan is dat het zorgaanbod op
regionaal, provinciaal en landelijk niveau past op de zorgvraag. Zorgaanbod
kan namelijk niet van het ene op het andere moment tevoorschijn getoverd worden.
Er moet dus voldoende zorg beschikbaar zijn, in de juiste vorm, op het juiste
moment, op de juiste plaats.Daarbij is het de bedoeling dat de zorg beschikbaar is in de omgeving
van de woonplaats van de cliënt. Daarom wordt de afstemming gerealiseerd
op regionaal (AWBZ-zorg), c.q. provinciaal niveau (provinciaal gefinancierde
jeugdzorg). In totaal zijn er 32 zorgkantoorregio’s en 15 jeugdzorgregio’s.Op nationaal niveau zijn de kaders bepaald. Daarbij behoren ook de financiële
kaders. Het Rijk is verantwoordelijk voor een doelmatig en doeltreffend werkend
stelsel van jeugdzorg. Dit stelsel moet zo zijn ingericht dat de zorgvraag
op de goede plaats terecht komt en zorgaanbod waarnaar geen vraag is verdwijnt.
Alleen met gefundeerde, actuele informatie over de vraag wordt duidelijk wat
er écht nodig is. Als die benodigde zorg niet voorhanden is, kunnen
de overheid op landelijk niveau, maar ook de inkopers en aanbieders van zorg
in een regio structurele oplossingen zoeken.Opzet van het stelsel van afstemmingDe opzet van het stelsel van afstemming en de relatie met het proces dat
de jeugdige die zorg nodig heeft, doorloopt, kan schematisch worden weergegeven
(figuur 5).De opzet van het stelsel van afstemming van het aanbod op de vraag heeft
het karakter van een beleidscyclus:• Onderzoeken wat er nodig is en planning daarvan;• Inkopen van de benodigde zorg en financiering daarvan;• Vragen om verantwoording en beleidsinformatie en toetsen of de
juiste zorg is gepland, ingekocht en verleend;• De kwaliteit van de beleidscyclus wordt verbeterd door toezicht
en controle op recht- en doelmatigheid.Deze beleidscyclus hangt samen met het proces van toeleiding naar zorg
van individuele cliënten. Het totaal van individuele indicatiestellingen
vormt input voor het planningsproces en het resultaat van de zorginkoop is
het totale zorgaanbod dat beschikbaar is om aan de vraag van individuele jeugdigen
te voldoen.In eerste aanleg vindt dit proces plaats op regionaal, c.q. provinciaal
niveau. De optelling van de regionale en provinciale gegevens maakt het mogelijk
op nationaal niveau dezelfde beleidscyclus te doorlopen.Afstemming in de praktijkDe praktijk wijkt af van het principe dat de zorgvraag leidend is, omdat
de vraag niet goed bekend is bij de zorginkopers. De indicatiestellingen bieden
geen compleet overzicht en er wordt nauwelijks aanvullend onderzoek gedaan.
De zorginkopers beschikken niet over een zorgvraaganalyse op korte termijn
en ook niet over een zorgvraagprognose op middellange termijn (nodig omdat
de realisatie van nieuwe voorzieningen soms jarenlang kan duren). De zorgaanbieders
bepalen in hoge mate welk zorgaanbod beschikbaar is voor inkoop, enerzijds
doordat zij informatie over tekorten leveren aan de zorginkoper (door middel
van hun wachtlijstgegevens), anderzijds doordat zij over het algemeen degenen
zijn die het initiatief nemen voor de ontwikkeling van nieuw zorgaanbod.Het Rijk en de rijkstoezichthouders nemen genoegen met deze gang van zaken
en handhaven onvoldoende de regel dat de vraag leidend moet zijn bij het samenstellen
van een samenhangend zorgaanbod.Voor een beter inzicht in de vraag en daarop toegesneden planning en inkoop
van zorg is het van groot belang dat zorgvragers hun inbreng hebben. Dit is
echter moeilijk te realiseren, omdat er in de sectoren jeugd-lvg en jeugd-ggz
(nog) geen krachtige cliëntenorganisaties bestaan.Intersectorale afstemming van het zorgaanbod komt niet structureel van
de grond, mede doordat er tal van verschillen zijn tussen de regels waaraan
voldaan moet worden op grond van de AWBZ, respectievelijk de Wjz. Zorgaanbieders
bepalen veelal ieder voor zich welk nieuw zorgaanbod ontwikkeld wordt. De
regie over dit afstemmingsproces is niet goed geregeld.De problematiek van jeugdigen is voortdurend in beweging. Het proces van
afstemming van aanbod op vraag dus ook. Het ontwikkelen van adequaat nieuw
zorgaanbod is van groot belang. De regels omtrent het gebruik van de AWBZ-contracteerruimte
maken dat het aantrekkelijker is om nieuw intramuraal zorgaanbod te scheppen
dan nieuw extramuraal zorgaanbod. Bijzondere aandacht vereisen de doorstroming
en de beschikbaarheid van vervolgzorg. In alle onderzochte regio’s hebben
de meeste zorgvoorzieningen problemen met de doorstroming en het vinden van
goede vervolgzorg voor cliënten. Er is weinig passende vervolgcapaciteit.
Dit leidt tot «verstopping» of tot het stopzetten van zorg zonder
verantwoord vervolg.3.2 Vraaganalyse, planning en zorginkoop3.2.1 Wet- en regelgevingAWBZ-zorgDe WTZi bepaalt dat de minister van VWS ten minste eenmaal in de vier
jaar zijn visie op een kwalitatief goed, doelmatig, evenwichtig en voor een
ieder toegankelijk stelsel van gezondheidszorg bekendmaakt. In deze visie
moet tevens opgenomen worden hoe de bereikbaarheid van zorg gewaarborgd is.De zorgkantoren moeten, door adequate zorginkoop, ervoor zorgen dat de
verzekerden binnen hun werkgebied daadwerkelijk kunnen beschikken over de
zorg waarop zij op grond van de AWBZ recht hebben. In het Convenant zorgkantoren
2006–2008 is afgesproken dat het zorgkantoor eenmaal in de vier jaar
een beleidsvisie opstelt. Daarbij moet het zorgkantoor ook de resultaten van
een cliëntenraadpleging betrekken en aangeven wat daarmee gedaan is.
De beleidsvisie moet een zorgvraagprognose bevatten waarin aandacht besteed
wordt aan de aansluiting van specifieke typen zorgvraag op specifieke typen
zorgaanbod.Jaarlijks dient het zorgkantoor in een jaarplan aan te geven hoe het concreet
gestalte geeft aan de beleidsvisie. Vast onderdeel van het jaarplan vormt
het door het zorgkantoor opgestelde inkoop- en contracteerbeleid. Het inkoopplan
moet de zorgbehoefte in de regio concretiseren. Ook moeten de veranderingen
die het zorgkantoor in aard, omvang en spreiding van het regionale zorgaanbod
wenst te stimuleren en de wijze waarop het zorgkantoor dit denkt te realiseren,
hierin opgenomen worden.Provinciaal gefinancierde jeugdzorgDe provincies – en de (voor de jeugdzorg) met provincies gelijkgestelde
grootstedelijke regio’s Amsterdam, Rotterdam en Haaglanden – zijn
verantwoordelijk voor de kwaliteit, de planning en de financiering van de
jeugdzorg. Zij moeten zorgen voor voldoende zorgaanbod in hun provincie, opdat
jeugdigen met een juiste indicatie hun wettelijke recht op jeugdzorg tot gelding
kunnen brengen.In die context heeft de provincie ook de verantwoordelijkheid voor de
totstandkoming en uitvoering van het provinciale beleidskader jeugdzorg. Het
provinciale beleidskader is gebaseerd op het landelijke beleidskader. Het
bevat de hoofdlijnen van het beleid ten aanzien van de door de provincie gefinancierde
jeugdzorg. Daarnaast moet het, omwille van de samenhang in de jeugdzorg, ook
een overzicht bevatten van hoe anderen, zoals de zorgkantoren, voornemens
zijn te voorzien in de behoefte aan jeugdzorg in de provincie. Betrokken cliëntenorganisaties
moeten in de gelegenheid worden gesteld om op het ontwerp van het provinciale
beleidskader te reageren. Het provinciale beleidskader moet ter goedkeuring
worden voorgelegd aan de ministers van VWS en Justitie. Hierbij is onderling
afgesproken dat het Ministerie van VWS de concept-beschikking opstelt, die
het Ministerie van Justitie aanvult met de onderwerpen die voor dit ministerie
van belang zijn. De provincie kan jaarlijks het provinciale beleidskader actualiseren
en eveneens jaarlijks stelt de provincie een uitvoeringsprogramma jeugdzorg
vast, waarover overlegd moet worden met dezelfde organisaties die bij de totstandkoming
van het provinciale beleidskader betrokken zijn.3.2.2 RijksbeleidHet Rijksbeleid met betrekking tot planning en zorginkoop in de provinciaal
gefinancierde jeugdzorg staat de laatste jaren geheel in het teken van de
aanhoudende wachtlijsten en het streven naar wegwerken daarvan. In het kader
van deze wachtlijstaanpak zijn aanmerkelijke extra bedragen aan de provincies
ter beschikking gesteld; zie verder § 3.3.2.Voor de jeugd-ggz heeft de staatsecretaris van VWS met GGZ Nederland en
Zorgverzekeraars Nederland prestatieafspraken gemaakt. Deze houden in dat
de instellingen in 2006 9390 extra jeugdigen behandelen, in 2007 14 530
en in 2008 en volgende jaren 10 280. Hiervoor is € 31 miljoen
ter beschikking gesteld. De doelstelling is dat met ingang van 2008 alle jeugdigen
binnen de door de sector gestelde normen zorg krijgen.Op 23 december 2005 heeft de minister van VWS een beleidsvisie over
de AWBZ-zorg, onder andere over het ontwikkelen van nieuw zorgaanbod, aan
de Tweede Kamer aangeboden (VWS, 2006e). In dit stuk wordt ook ingegaan op
het zorgaanbod voor jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap en/of
psychi(atri)sche problemen. Er wordt op gewezen dat zorgkantoren en zorgaanbieders
ervoor moeten zorgen dat het evenwicht tussen aanbod en vraag in deze sector
hersteld wordt. De minister verwacht dat de zorgaanbieders tussentijds zorgen
voor voldoende overbruggingszorg.Het Ministerie van VWS heeft het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP)
verzocht een beleidsondersteunend model te ontwikkelen, waarmee ramingen gemaakt
kunnen worden voor de toekomstige vraag naar en gebruik van zorg voor verstandelijk
gehandicapten. Het SCP heeft hierover in augustus 2005 de rapporten Zorg voor verstandelijk gehandicapten; Ontwikkelingen in de vraag (Woittiez en Crone, 2005) en Cijfermatige ontwikkelingen
in de verstandelijke-gehandicaptenzorg; Een vraagmodel (Woittiez
e.a., 2005) uitgebracht. Hierin wordt ook specifiek ingegaan op de groep van
licht verstandelijk gehandicapte jeugdigen. De belangrijkste conclusie is
dat de groeiende zorgvraag (van lvg-ers) vooral tot uitdrukking zal komen
in een stijging van de vraag naar begeleiding, kort verblijf en onderzoek
met verblijf.In juli 2005 heeft het College Toezicht Zorgverzekeringen (CTZ)1 het rapport Zorginkoop zorgkantoren uitgebracht (Cornelissen, 2005). Wat de afstemming van het aanbod
op de vraag betreft constateert het CTZ dat de zorgkantoren vaak niet in staat
zijn aan te geven hoeveel van welk type zorg men moet inkopen om aan de vraag
van cliënten te voldoen. Desalniettemin concludeert het CTZ dat de zorgkantoren
de zorginkoop over het algemeen goed uitvoeren en rekening houden met de spreiding
van de vraag en de diversiteit van het zorgaanbod. De Nederlandse Zorgautoriteit
(NZa) rapporteert dat de zorgkantoren voor de contractering van zorg in 2006
een raming van de zorgvraag hebben vastgelegd (Nederlandse Zorgautoriteit,
2006). Waarschijnlijk is hiermee bedoeld een brede raming voor de gehele AWBZ-sector
en niet voor specifieke sectoren zoals ggz en lvg-zorg voor jeugdigen. Immers,
uit ons onderzoek in hetzelfde jaar (2006) blijkt juist dat de zorgkantoren
niet over een zorgvraagraming voor deze specifieke zorgvormen beschikten.Een voorganger van de NZa, het CTG/ZA i.o. heeft op 15 augustus 2006
op verzoek van de staatssecretaris van VWS een brief geschreven over knelpunten
in de contracteerruimte 2006. Deze analyse heeft ook inzichten opgeleverd
over het zorginkoopproces. In de brief stelt het CTG/Zaio:«Uit de monitor
extramurale zorg blijken zich nog geen sterke veranderingen op het gebied
van kwaliteit, toegankelijkheid en betaalbaarheid voor te doen. Er is bijvoorbeeld
nog een sterk geconcentreerde aanbodzijde in de AWBZ te constateren. De instellingen
hebben nauwelijks prikkels om een goede prijs-kwaliteitverhouding te leveren.
Ook voor de zorgkantoren dienen de prikkels te worden vergroot om goede en
doelmatige zorg in te kopen voor de cliënt. Het cliëntperspectief
voor de zorgkantoren dient toe te nemen en vanuit overheidswege actief te
worden gestimuleerd, want in de AWBZ kan de cliënt in tegenstelling tot
de Zorgverzekeringswet geen verzekeraar kiezen.»Het komt nogal eens voor dat jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap
en/of psychi(atri)sche problemen ernstige gedragsproblemen vertonen. Eén
van de beleidsdoelstellingen van VWS is dat er nieuw zorgaanbod voor jeugdigen
met ernstige gedragsproblemen moet komen. In 2004 is in een samenwerkingsverband
van de sectoren jeugdzorg, jeugd-ggz, justitie en jeugd-lvg het Urgentieplan
van start gegaan. De kern daarvan is het instellen van multidisciplinaire
teams en het uitvoeren van een screening. Het Urgentieplan heeft in 2005 een
vervolg gekregen met een structureel plan van aanpak, waarin een uitbreiding
van behandelplaatsen is voorzien voor jongeren met ernstige gedragsproblematiek.
Deze extra plaatsen zijn toebedeeld aan een aantal intersectorale projecten
en aan specifieke sectoren. De eerste voorziening is in het najaar van 2006
geopend.In januari 2004 heeft het College Bouw Ziekenhuisvoorzieningen (voorloper
van het College bouw zorginstellingen, Cbz) het rapport «Licht verstandelijk
gehandicapte jongeren met probleemgedrag» uitgebracht.Het Cbz wijst er op dat er met name capaciteitstekorten zijn voor de zorg
aan lvg-ers met probleemgedrag (College Bouw Ziekenhuisvoorzieningen, 2004).Ook wordt in dit onderzoek vastgesteld dat de zorg vanuit de verschillende
sectoren jeugdzorg, gehandicaptenzorg, de kinderen jeugdpsychiatrie en het
justitiële circuit onvoldoende op elkaar afgestemd is. Dit heeft tot
gevolg dat jongeren uit de doelgroep te laat de juiste zorg krijgen, waardoor
de problemen kunnen escaleren. Alleen door éénduidige indicatiecriteria
en een structurele samenwerking tussen de instellingen uit de vier sectoren
kunnen deze problemen voorkomen worden. Het Cbz vond ook de aansluiting met
de volwassenenzorg onvoldoende. Daarnaast ontbreken toereikende gegevens over
de cliëntenstromen, de inhoud van de geboden zorg en het effect daarvan.
Daardoor is het moeilijk het bestaan van capaciteitsknelpunten kwantitatief
te onderbouwen.Het Ministerie van VWS heeft aangegeven dat zij mede op basis van de in
dit rapport gesignaleerde capaciteitsknelpunten sindsdien alle aanvragen terzake
de afgelopen jaren heeft gehonoreerd.Johan Johan is een zeventienjarige jongen met
een lichte verstandelijke handicap. Hij is moeilijk te sturen, heeft ernstige
gedragsproblemen en een negatief zelfbeeld. Zijn (alleenstaande) moeder kan
hem niet aan. Johan heeft vrijwel zijn hele leven in zorginstellingen doorgebracht. Van zijn vierde tot zijn achtste jaar
bezocht Johan een medisch kleuterdagverblijf en een medisch kindertehuis.
Op zijn tiende werd hij geplaatst in een orthopedagogisch instituut. Daar
verbleef hij twee jaar, waarna hij weer bij zijn moeder kon gaan wonen. Moeder
en kind werden begeleid in het kader van Families First. Echter, na twee jaar
ging moeder psychisch ten onder aan het onmogelijke gedrag van Johan (hij
was toen veertien) en moest worden opgenomen in een psychiatrische inrichting.
Johan werd opnieuw in een orthopedagogisch centrum geplaatst. De laatste drie jaar zorgt
Johan voor toenemende overlast. Zijn moeder is niet meer in staat zich met
hem te bemoeien en hij is onder toezicht gesteld. Het orthopedagogi- sche
centrum geeft aan dat hij naar besloten opvang moet, maar deze is niet beschik-
baar. Incidenten escaleren steeds vaker. Johan pleegt geweld tegen medebewoners,
sticht brand en doet tenslotte een zelfmoordpoging. De kinderrechter gelast
plaatsing in een justitiële jeugdinrichting, maar daar is voorlopig geen
plaats. Het orthopedagogisch centrum kan hem niet meer handhaven en zet hem
de deur uit. Johan is een maand thuis en gaat dan
zwerven. Hij komt vervolgens terecht in een crisisopvang (zes weken), daarna
nogmaals en nogmaals. Hij is sinds kort weer geplaatst in een orthopedagogisch
centrum in afwachting van toelating tot een justitiële jeugdinrichting.
Een jaar na de rechterlijke uitspraak is hij nog steeds niet in een justitiële
jeugdinrichting geplaatst.Een moeilijk te beantwoorden zorgvraag ligt bij licht verstandelijk gehandicapte
jeugdigen met psychi(atri)sche problemen, omdat de gangbare behandelmethoden
uitgaan van een redelijk intelligentieniveau. Ggz voor lvg-ers vereist een
bijzondere methodiek. Het Ministerie van VWS probeert de behandeling van deze
categorie beter mogelijk te maken door de oprichting te stimuleren van Multifunctionele
centra (MFC’s) voor ggz-zorg voor licht verstandelijk gehandicapten.
Blijkens een onderzoek van het Cbz verloopt de ontwikkeling van deze MFC’s
traag. Dit komt onder andere door verschillen in regelgeving en financiering
tussen de ggz en de gehandicaptenzorg en het ontbreken van geschikte locaties.
Praktische belemmeringen in de samenwerking tussen de instellingen die het
initiatief nemen om tot een MFC te komen, dreigen volgens het Cbz te worden
versterkt door de stelselwijziging, wanneer het ggz-deel van het MFC onder
de zorgverzekeringswet komt te vallen en het gehandicaptenzorgdeel onder de
AWBZ blijft. Cbz doet een beroep op het bestaande MFC-platform om samen met
de zorgkantoren de ontwikkeling van nieuwe voorzieningen te versnellen, zodat
een sluitend netwerk van klinische voorzieningen tot stand komt en vraag en
aanbod meer in evenwicht komen (College bouw zorginstellingen, 2006).Om meer inzicht te krijgen in het effect van geboden zorg, heeft de minister
voor Jeugd en Gezin in zijn programma 2007–2011 als actiepunt opgenomen
de kennis over effectieve signaleringsinstrumenten en interventies te vergaren
en te verspreiden. Hoewel de sector zelf verantwoordelijk is voor de kwaliteit
zal deze ondersteund worden.In samenwerking met wetenschappers, professionals werkzaam in de zorg
voor jeugd en ouders/opvoeders is met het oog daarop het programmavoorstel «Zorg
voor jeugd» (2007–2013) van de Nederlandse organisatie voor gezondheidsonderzoek
en zorginnovatie (ZonMw) tot stand gekomen. Het programma richt zich op kennisontwikkeling
voor professionals om de psychische en sociale ontwikkeling van jeugd te bevorderen
en veilig te stellen waar deze ontwikkeling wordt bedreigd. ZonMw werkt samen
met het Nederlands Jeugdinstituut en het RIVM. Het Nederlands Jeugdinstituut
biedt in de databank Effectieve interventies de beschikbare kennis
over de effectiviteit van interventies aan professionals en beleidsmakers.
De door de erkenningscommissies beoordeelde interventies en instrumenten worden
toegevoegd aan deze databank. De minister voor Jeugd en Gezin beoogt dat op
termijn afspraken gemaakt kunnen worden over de verplichte inzet van effectieve
instrumenten.3.2.3 Uitvoering in de regionale en provinciale praktijkBij de inkoop van AWBZ-zorg zijn de zorgkantoren autonoom. Over het algemeen
wordt de «Handreiking contracteer- en inkoopbeleid zorgkantoren 2006»
van Zorgverzekeraars Nederland gehanteerd. Deze handreiking heeft tot doel
een eerlijke en zorgvuldige procedure van zorginkoop te bevorderen. De voornaamste
uitgangspunten zijn:• Het zorgkantoor stelt een overzicht op van het benodigde AWBZ-zorgaanbod
per zorgprestatie.• Elke toegelaten zorginstelling kan een offerte indienen als aanzet
tot het aangaan van een contract.• Alle inschrijvers worden op gelijke wijze behandeld door het zorgkantoor.Dit beleid geldt AWBZ-breed. Voor de sectoren die in dit onderzoek zijn
betrokken, jeugd-ggz en jeugd-lvg, was de praktische uitwerking in de onderzochte
regio’s voor 2006 als volgt. Er wordt uitgegaan van het bestaande zorgaanbod
en van de realisatie van het afgelopen jaar. Daarnaast worden landelijke referentiecijfers
bekeken. Zo mogelijk worden wachtlijsten bij de overwegingen betrokken, voor
zover deze bij de zorgkantoren bekend zijn. Omdat de contracteerruimte vrijwel
niet gegroeid was, kon nieuw aanbod naar het oordeel van de onderzochte zorgkantoren
nauwelijks gefinancierd worden, zodat alles goeddeels bij het oude gelaten
werd.De provincies (en grootstedelijke regio’s) stellen jaarlijks een
uitvoeringsprogramma vast, met daarin een overzicht van de door de provinciaal
gefinancierde zorgaanbieders en BJZ geleverde en te leveren prestaties. In
de meest recente uitvoeringsprogramma’s geven de onderzochte provincies
prioriteit aan het bestrijden van de wachtlijsten (behalve in de onderzochte
plattelandsprovincie die geen wachtlijsten (meer) kende).Noch de onderzochte zorgkantoren, noch de onderzochte provincies, gingen
in hun inkoopplan, respectievelijk uitvoeringsprogramma, uit van een analyse
van de vraag. De daartoe benodigde gegevens waren niet beschikbaar (zie verderop).Ook over de inhoud en het effect van de geboden zorg is bij zorgkantoren
en provincies weinig bekend.Wachtlijsten als indicator voor (gebrek aan) afstemmingTijdens de fase van materiaalverzameling voor dit onderzoek (zomer 2006)
waren er in alle onderzochte regio’s wachtlijsten voor de meeste zorgvormen
die van belang zijn voor jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap
en/of psychi(atri)sche problemen. Sindsdien zijn de provincies, geholpen door
de wachtlijstimpuls vanuit het Rijk, voortvarend bezig geweest met het wegwerken
van de wachtlijsten in hun sector van de jeugdzorg. Wij zijn in het kader
van dit onderzoek niet meer in staat geweest om het resultaat hiervan vast
te stellen, maar volgens eigen opgave van de provincies waren de wachtlijsten
begin 2007 geheel weggewerkt. Inmiddels is bekend dat de wachtlijsten in april
2007 weer zijn toegenomen tot 2 065 wachtenden (Ministerie van VWS, 2007a).
In de AWBZ-sectoren lvg-zorg en ggz voor jeugdigen is dat niet
het geval. In 2006 waren er voor de belangrijkste vormen van ggz, specifieke
lvg-zorg en MFC’s wachtlijsten met lange wachttijden (zie ook tabel
2). Er waren wel initiatieven om de ergste knelpunten weg te werken, maar
gezien de omvang van de problematiek en de benodigde investeringen, zal dit
een kwestie van lange adem zijn.Het ontbreken van wachtlijsten biedt overigens nog geen zekerheid dat
het zorgaanbod op de vraag past. Het betekent alleen dat een ieder die zich
met reden aangemeld heeft voor zorg ook een vorm van zorg krijgt. De aanwezigheid
van wachtlijsten toont daarentegen wél aan dat er te weinig en/of verkeerde
zorg ingekocht is, zodat niet volledig aan de zorgvraag kan worden voldaan.Het is niet verrassend dat de zorginkopers er niet in slagen het contracteren
van zorgaanbod af te stemmen op de vraag, want de omvang en aard van de zorgvraag
zijn bij hen niet goed bekend. Op de achtergronden daarvan wordt nu ingegaan.Zorgvraag niet goed bekendIn de opzet van het stelsel van afstemming van het zorgaanbod op de zorgvraag
vormt de totaliteit van de indicatiestellingen de input voor de planning van
de inkoop van zorgaanbod. Echter, door verschillende omstandigheden (die in
hoofdstuk 2 al aan de orde zijn geweest) kunnen de indicatiestellingen deze
functie niet vervullen voor jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap
en/of psychi(atri)sche problemen. Kort samengevat:• De ggz-indicaties door BJZ geven geen volledig beeld omdat een
belangrijk deel van de toeloop buiten BJZ om via het medische circuit gaat.• De lvg-indicaties door CIZ worden niet apart onderscheiden, maar
maken deel uit van de veel bredere grondslag «verstandelijk gehandicapt».Aangezien de opzet om een goed beeld te verkrijgen van de vraag vanuit
het totaal van de indicatiestellingen dus niet werkt, zouden de zorginkopers
moeten zoeken naar andere mogelijkheden om de vraag vast te stellen. Zij kunnen
bijvoorbeeld een opdracht verlenen om hiernaar een onderzoek in te stellen.
In 2005 hebben de Zuid-Hollandse zorgkantoren een dergelijke onderzoeksopdracht
verstrekt. Dit was echter een eenmalige operatie en bovendien zijn de resultaten
niet gespecificeerd op het niveau van de individuele zorgkantoorregio. Over
het algemeen worden de mogelijkheden die er zijn om een beeld te krijgen van
de zorgvraag buiten de indicatiestelling om, zoals onderzoek naar maatschappelijke,
demografische en epidemiologische ontwikkelingen, niet benut door de zorginkopers.
Zoals hiervoor al aangegeven, beschikte geen van de onderzochte zorgkantoren
over een zorgvraaganalyse en/of zorgvraagprognose voor de categorieën
jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen.Complicerende factor hierbij is nog, dat het zorgaanbod in deze sector
de afgelopen tijd een grote concentratie te zien heeft gegeven door fusies
en overnames, hetgeen geresulteerd heeft in nog maar één (meestal)
of twee aanbieders per AWBZ-regio.Inbreng van zorgvragersVoor beter inzicht in de vraag(ontwikkeling), maar ook voor een adequate
planning en inkoop van zorg is het van groot belang dat de zorgvragers een
inbreng kunnen hebben. Dit is ook de bedoeling van het overheidsbeleid. In
de visie van de minister van VWS worden de lijnen van de ontwikkeling van
de zorg uitgezet in goed overleg tussen de drie betrokken partijen: de zorgverzekeraars,
de zorgaanbieders en de zorgvragers. Ook in de wet- en regelgeving is voorgeschreven
dat de stem van de cliënten gehoord wordt. In de zorg wordt een dergelijke
rol over het algemeen neergelegd bij cliënten- of patiëntenorganisaties.Het probleem is echter dat er in de sectoren jeugd-ggz en jeugd-lvg geen
krachtige cliëntenorganisaties bestaan die als gesprekspartner kunnen
fungeren in het overleg over de te contracteren zorg en te ontwikkelen zorgvormen.
In de ggz zijn er organisaties van ouders van kinderen met allerlei specifieke
problemen; dit veld is erg verbrokkeld. Bij de verstandelijk gehandicapten
zien we het omgekeerde beeld. Er bestaan diverse grote en sterke organisaties
van ouders van verstandelijk gehandicapten, verenigd in de Federatie van Ouderverenigingen.
Deze organisaties moeten het gehele veld van de verstandelijke gehandicaptenzorg
bestrijken. Er zijn geen afdelingen of sectoren die bestemd zijn voor de zorg
voor jeugdige licht verstandelijk gehandicapten.Het is dus niet alleen maar een kwestie van uitnodigen. Als men wil weten
wat er onder de zorgvragers leeft en welke behoeften zij hebben, zullen er
initiatieven moeten worden genomen voor ontwikkeling van een structurele vorm
van cliëntenorganisatie en -inbreng. Provincies en zorgkantoren zouden
dit moeten stimuleren, eventueel met inschakeling van organisaties die dicht
bij de doelgroep staan, zoals bijvoorbeeld MEE, de ouderorganisaties in de
verstandelijke gehandicaptenzorg, of het Landelijk Cliënten Forum Jeugdzorg.
De provincies zijn weliswaar actief in het bevorderen van cliënteninbreng,
maar hebben in dit opzicht met betrekking tot de doelgroepen van dit onderzoek,
jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen,
nog weinig resultaat geboekt.Er zijn, alles overziende, in de huidige regionale/provinciale praktijk
geen goede instrumenten om het zorgaanbod op de vraag af te stemmen.Intersectorale afstemmingJeugdigen met een lichte verstandelijke beperking, psychi(atri)sche problematiek
en/of gedragsstoornissen bevinden zich op het snijvlak van veel vormen van
zorg en hulpverlening, met name lvg-zorg, ggz en jeugdhulpverlening. Vaak
gaan verschillende vormen van problematiek samen, psychische, verstandelijke,
onaangepast gedrag, opvoedingsproblemen. In sommige onderzochte regio’s
heeft meer dan de helft van de residentieel opgenomen cliënten van de
jeugdzorgaanbieder te kampen met psychiatrische problematiek. Het is dan een
afweging voor BJZ om bij de indicatiestelling te concluderen welke problematiek
leidend is, de ggz-problematiek of de opgroei- en opvoedproblematiek. Vanuit
het oogpunt van de vraag zou een breed intersectoraal aanbod wenselijk zijn.
Daarvoor zijn samenwerking, samenhang en onderlinge afstemming nodig.Groot gezin Op aanwijzing van buren stelde de politie
een onderzoek in naar mogelijke verwaarlozing bij een gezin met veertien kinderen.
Inderdaad bleek de situatie met name voor de kinderen onhoudbaar te zijn.
Met spoed werd ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing aangevraagd en verkregen.
Maar hoe breng je veertien kinderen tegelijk onder? De gemeente, de provincie,
Bureau Jeugdzorg, een lvg-instelling en een instelling voor jeugdzorg sloegen
de handen ineen, zorgden voor noodopvang en daarna voor plaatsing, zes licht
verstandelijk gehandicapte kinderen bij de lvg-instelling, zeven kinderen
in de residentiële jeugdhulpverlening en één in een pleeggezin.
Het betrof echter een zeer hecht gezin en de kinderen misten elkaar erg, wat
een belemmering vormde voor hun verdere ontwikkeling. De zorgaanbieders drongen
aan op hereniging. De gemeente en een woningcorporatie gingen samen op zoek
naar mogelijkheden. Uiteindelijk werd een leegstaand schoolgebouw gevonden
en omgebouwd tot een groot formaat woonhuis. Na enkele maanden konden alle
veertien kinderen hier weer samengebracht worden. Er is 24-uurs begeleiding
door medewerkers van de lvg-instel- ling en jeugdzorg. De ouders komen regelmatig
op bezoek en zij krijgen begeleiding om toe te kunnen groeien naar een nieuwe
situatie, waarin zij weer zelf (met begelei- ding) de regie over hun gezin
krijgen.De samenwerkingsbereidheid is over het algemeen vrij groot, vooral binnen
de AWBZ-sector. Er zijn tal van initiatieven van zorgaanbieders om deelprocessen
gezamenlijk aan te pakken. Er is echter weinig samenhang tussen en bundeling
van deze initiatieven en het overzicht ontbreekt meestal. Het zijn fragmentarische
ontwikkelingen die over het algemeen niet aansluiten op een totaalvisie van
wat er in de regio nodig is. Dit komt vooral doordat de samenwerking bemoeilijkt
wordt door de verschillende wettelijke grondslagen voor de zorg in de verschillende
sectoren, namelijk de AWBZ en de Wjz, die in regelgeving van elkaar verschillen
op het punt van onder andere indicatiestelling, zorgtoewijzing, zorgverlening
en financiering. Financieringsverschillen spelen trouwens ook een belemmerende
rol binnen de AWBZ als het om de combinatie ggz en lvg gaat; voor deze sectoren
gelden verschillende tarieven en arbeidsvoorwaarden. Het overbruggen van deze
obstakels vereist het bestaan van een erkende regiefunctie.Rob Rob is een jongen van zeventien jaar
die vier jaar geleden een ernstige herseninfectie heeft gehad. Als hij daarvan «genezen»
is en weer thuis komt, blijkt hij aan epilepsie te lijden. Rob krijgt daarvoor
medicatie en vervolgens (al dan niet ten gevolge daarvan) gaat hij aan agressieve
aanvallen lijden. Rob kan geplaatst worden
op een neuropsychiatrische afdeling van een ggz-instelling. Dichtbij is ook
een jeugdpsychiatrische afdeling van dezelfde instelling, maar daar kunnen
ze zijn problematiek niet aan, dus Rob zit tussen volwassenen. Er worden pogingen
gedaan om Rob overdag onder te brengen op de school, verbonden aan de jeugdpsychiatrische
afdeling, maar dit stuit op bekostigingsconflicten tussen beide afdelingen
die niet opgelost kunnen worden. Omdat hij als epileptisch kind niet echt
past op de afdeling waar hij verblijft, krijgt hij geen behandeling, geen
dagbesteding en geen onderwijs. Hij zit maar wat de hele dag. De ouders signaleren
dit, maar zien geen alternatief: geen enkele andere instelling wil Rob hebben.
Uiteindelijk dienen de ouders een klacht in: geen behandelplan, geen dagbesteding,
geen onderwijs, gebrekkige communicatie. De klacht wordt ontvankelijk verklaard
en de ouders worden volledig in het gelijk gesteld; de instelling moet voor
oplossingen zorgen. Er verandert echter niets. De ouders gaan naar de inspectie.
Deze constateert dat de klacht correct behan- deld is en informeert bij de
instelling of de verlangde verbeteringen in gang zijn gezet, waarop de instelling
antwoordt dat dit inderdaad het geval is. Echter, in feite worden er geen
verbeteringen in gang gezet. De ouders van Rob merken op dat zij goed
opgeleid zijn en beide in de zorg werken. Zij zijn dus goed geëquipeerd,
maar desalniettemin volkomen de weg kwijt in het doolhof van zorgvoorzieningen
waarin geen uitweg lijkt te bestaan voor hun kind.Zoals hiervoor al aangegeven moet (op grond van de Wjz) de provincie overleggen
met het zorgkantoor om afspraken te maken over de afstemming van de provinciale
jeugdzorg en de jeugdzorg op grond van de AWBZ. Het provinciale beleidskader
jeugdzorg moet onder andere een overzicht bevatten van de wijze waarop in
de behoefte aan AWBZ-zorg zal worden voorzien. Het voorgeschreven overleg
vindt over het algemeen wel plaats, maar het voorgeschreven overzicht ontbreekt
vrijwel steeds, omdat de daarvoor benodigde gegevens niet geleverd werden.
Ten dele komt dit doordat de zorgkantoren zelf niet over de benodigde gegevens
beschikken. Voor een ander deel is de achtergrond hiervan dat de zorgkantoren
(en hun kielzog de AWBZ-aanbieders) zich niet geroepen voelen om verantwoording
af te leggen aan de provincie.Naar het oordeel van de provincies impliceren de bovenvermelde wettelijke
bepalingen dat de regie van de afstemming tussen provinciaal en AWBZ-gefinancierde
jeugdzorg bij de provincie behoort te liggen. Tegelijk geven zij aan deze
regierol moeilijk te kunnen waarmaken, omdat zij eigenlijk niet beschikken
over sturingsinstrumenten met betrekking tot de AWBZ-zorg. In goed overleg
wordt er veel heen en weer gepraat, maar uiteindelijk gaan de beide sectoren
veelal hun eigen gang. Het belang van een regierol wordt onderkend, maar er
is geen consensus over de vraag welke actor deze rol moet vervullen.Ontwikkelen nieuw zorgaanbodHet zorgkantoor moet door middel van het inkoopbeleid veranderingen stimuleren
in het aanbod met het oog op te verwachten ontwikkelingen
in de zorgvraag. De zorgkantoren in de onderzochte
regio’s geven zelf aan geen goed beeld te hebben van de zorgvraagontwikkeling.
In sommige regio’s wordt prioriteit gegeven aan zorgvormen die de doorstroming
in het bestaande zorgaanbod kunnen verbeteren. In andere regio’s vertrouwen
de zorgkantoren op de ervaringen en inzichten van de (bestaande) zorgaanbieders.
De bij het onderzoek betrokken zorgaanbieders waren van oordeel dat het zorgkantoor
zich erg terughoudend opstelt. Initiatieven moeten van de zorgaanbieders zelf
komen. Deze hebben wel plannen, maar de verdere ontwikkeling, die in sommige
gevallen jaren vergt, vormt een probleem. AWBZ-financiering komt pas beschikbaar
als zorgvernieuwing erkend is en de zorg daadwerkelijk geleverd wordt. Daaraan
voorafgaand zijn tal van investeringen nodig die de zorgaanbieder zelf moet
financieren.Voor de ontwikkeling op middellange termijn geldt dat het zorgkantoor
eens in de vier jaar een beleidsvisie moet opstellen, onder andere met betrekking
tot ontwikkelingen in de zorg en de wenselijke aansluiting van typen zorgvragen
en zorgaanbod op elkaar (zie eerder genoemd Convenant zorgkantoren). Dit betreft
het gehele AWBZ-terrein. Voor deelsectoren die sterk in beweging zijn, zoals
de jeugd-lvg- en jeugd-ggz-sectoren wordt het raadzaam geacht de toekomstige
ontwikkelingen in kaart te brengen. Daarbij moet in aanmerking worden genomen
dat, met name waar het gebouwde voorzieningen betreft, er gemiddeld ongeveer
vijf jaar vooruit moet worden gedacht. Echter, in geen van de onderzochte
regio’s was een zorgvraagprognose beschikbaar, al waren er wel voornemens
om hiermee een begin te maken.DoorstromingWanneer een bepaalde vorm van zorg aan een jeugdige wordt afgerond, ontstaat
er ruimte voor een nieuwe cliënt. Tegelijkertijd is er vaak vervolgzorg
nodig. De «achterkant», de doorstroming, is dus van belang voor de mogelijkheid om aan de «voorkant» zorg aan te
bieden die past op de vraag van een jeugdige. In alle onderzochte regio’s
kennen de meeste zorgvoorzieningen problemen met de doorstroming en het vinden
van goede vervolgzorg voor de cliënt. Er is heel weinig passende vervolgcapaciteit.
Dit leidt tot verstopping of tot het stopzetten van zorg zonder verantwoord
vervolg (met het risico van terugval en een nieuwe, zwaardere zorgvraag).
Extra kwetsbare groepen zijn gedragsgestoorde licht verstandelijk gehandicapten
in crisisopvang en jeugdigen die vanwege het bereiken van een bepaalde leeftijd
(in sommige gevallen 18 jaar, in andere gevallen 23 jaar) niet meer voor jeugdzorg
in aanmerking komen.3.3 Financiering3.3.1 Wet- en regelgevingAWBZ-zorgDe uitgaven van de AWBZ worden voor een belangrijk deel uit premies gefinancierd.
Noch de uitgaven van de AWBZ noch de inning van de premies vallen onder het
budgetrecht van het parlement. De Staten-Generaal worden wel over de totale
zorguitgaven geïnformeerd. De regering stelt de totale ruimte voor de
zorguitgaven vast. Dit is het zogenoemde budgettair kader zorg. De minister
van VWS rapporteert hierover aan het parlement. Bij ministeriële regeling
worden jaarlijks de macro-verstrekkingenbudgetten vastgesteld, voorafgaand
aan het betreffende budgetjaar. De minister van VWS geeft in de regeling ook
aanwijzingen voor de verdeling van de macrobedragen.Sinds 2005 is de financiële ruimte van zorgaanbieders en zorgkantoren
binnen de AWBZ begrensd. Daarvoor heeft de staatssecretaris van VWS een convenant
gesloten met de brancheorganisaties van aanbieders van AWBZ-zorg voor de jaren
2005 tot en met 2007.Het CVZ is fondsbeheerder en keert uit het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten
aan de zorgkantoren geld uit ter dekking van de AWBZ-uitgaven. Het zorgkantoor
bepaalt zelf aan welke zorg in zijn regio het budget besteed wordt. Om voor
financiering in aanmerking te komen, moeten zorgaanbieders over een toelating
beschikken, moeten degenen aan wie zorg verleend wordt in het bezit zijn van
een geldige indicatie en er moet in beginsel een productieafspraak gemaakt
zijn tussen de aanbieder en het zorgkantoor. Deze productieafspraak leidt
tot het instellingsbudget. Op grond van het instellingsbudget en de gemaakte
productieafspraken krijgt de zorgaanbieder betaald. De werkelijke kosten moeten
achteraf gedeclareerd worden.Hoewel zowel de instellingen voor licht verstandelijk gehandicapten als
de instellingen voor geestelijke gezondheidszorg onder de AWBZ vallen, zijn
er verschillen in tarieven en in arbeidsvoorwaarden. Dit heeft gevolgen voor
de hoogte van de financiering.Provinciaal gefinancierde jeugdzorgDe rijksoverheid is verantwoordelijk voor het beschikbaar stellen van
voldoende middelen voor het realiseren van de aanspraken op jeugdzorg. Provincies
zijn op hun beurt verantwoordelijk voor een doeltreffende, doelmatige en rechtmatige
besteding van die middelen. Het landelijke beleidskader jeugdzorg bevat een
raming van de bedragen die het Rijk aan de provincies wil verstrekken.
Ook het provinciale beleidskader omvat een financieel kader.Het Rijk verstrekt jaarlijks aan de provincies een specifieke uitkering
voor de bureaus jeugdzorg en een specifieke uitkering ten behoeve van de jeugdzorg
in de provincies. De provincies verstrekken op hun beurt subsidies aan BJZ
en de jeugdzorgaanbieders voor het uitvoeren van de jeugdzorg en het verschaffen
van beleidsinformatie over de jeugdzorg. In de «Regeling bekostiging
jeugdzorg» worden nadere eisen gesteld aan het provinciale subsidiebeleid
op het terrein van de inrichting van het uitvoeringsprogramma, aan het bepalen
van het bedrag dat de provincies als subsidie uitkeren en aan het toezicht
door de provincies op de rechtmatige en doelmatige besteding van subsidies.Provinciaal én AWBZ-gefinancierde jeugdzorgHet komt voor dat de provinciaal gefinancierde aanbieders van jeugdzorg
ook bepaalde componenten aanbieden die vanuit de AWBZ gefinancierd zijn. De
afzonderlijke en diverse wettelijke eisen werken complicerend voor deze instellingen.3.3.2 RijksbeleidAWBZ-zorgDe nationale AWBZ-contracteerruimte wordt vastgesteld door de minister
van VWS en vervolgens verdeeld over de 32 zorgkantoorregio’s. De verdeling
is gebaseerd op productiegegevens van het afgelopen jaar. De contracteerruimte
is dus niet gebaseerd op een raming van de actuele zorgvraag in de regio.De gevolgen voor de contracteerruimte van nieuwe of gewijzigde toelatingen
is verschillend voor intramurale en extramurale zorg:• Indien een nieuwe of gewijzigde toelating voor intramurale zorg
wordt afgegeven, blijven de exploitatiekosten buiten de contracteerruimte.
De exploitatiekosten worden wel van de landelijk beschikbare groeiruimte afgetrokken.• Indien een nieuwe of gewijzigde toelating voor extramurale zorg
wordt afgegeven, gaat dit ten koste van de contracteerruimte voor de overige
instellingen.Bij het ontbreken van voldoende capaciteit in de eigen regio kunnen zorgkantoren
zorg in een andere zorgkantoorregio «inkopen» door het overhevelen
van een deel van hun contracteerruimte. Indien zorgkantoren knelpunten ondervinden
in de contracteerruimte dienen zij deze tijdig te melden. De staatssecretaris
van VWS zal dan, rekening houdend met de zorgplicht die bij de uitvoering
van de AWBZ bestaat, over deze punten een beslissing nemen. Naar aanleiding
van een interpellatiedebat in de Tweede Kamer op 5 oktober 2006 heeft
de staatssecretaris van VWS de NZa verzocht de instellingen opnieuw te informeren
over deze knelpuntenprocedure. In de circulaire hierover van NZa is aangegeven
dat het gaat om cliënten die met een geldige indicatie geen tijdige toegang
hebben tot de benodigde AWBZ-zorg.De contracteerruimte heeft betrekking op zorg in natura. Daarnaast kunnen
jeugdigen (dan wel hun ouders) zelf zorg inkopen middels een persoonsgebonden
budget (pgb). Daarmee wil het Ministerie van VWS de keuzevrijheid van de burger
vergroten en bevorderen dat zorgaanbieders zich profileren en concurreren
op kwaliteit en prijs. Om in aanmerking te komen voor een pgb
is een indicatie van het CIZ of BJZ nodig. Er is geen pgb mogelijk voor behandeling
en langdurig verblijf.In de AWBZ bestaan naast de contracteerruimte ook «geoormerkte gelden».
Voor 2007 heeft het Ministerie van VWS een bedrag van € 37 miljoen
geoormerkt voor zorgzwaarte in de gehandicaptenzorg. Zorgzwaartepakketten
vervangen het huidige bekostigingssysteem van zorg in verblijfsinstellingen
(intramurale zorg) in de AWBZ. In het nieuwe systeem krijgen zorginstellingen
een geldbedrag dat is afgestemd op de zorgbehoefte (zorgzwaarte) van een cliënt.
Nu is dat nog een gemiddeld bedrag per bed, waardoor het voor instellingen
onaantrekkelijk is om cliënten met een grote zorgbehoefte op te nemen.
Met de zorgzwaartepakketten is gestart op 1 januari 2007 en op 1 januari
2008 zal deze financieringssystematiek in de gehele AWBZ zijn ingevoerd.Provinciaal gefinancierde jeugdzorgIn het Bestuursakkoord «Financieel Kader Wet op de Jeugdzorg»
(oktober 2003) over de periode 2004 tot en met 2006 heeft de staatssecretaris
van VWS met de provincies afgesproken dat zij er alles aan gaan doen om de
sector doelmatiger te laten werken, waardoor met hetzelfde geld meer kinderen
kunnen worden geholpen. Deze ambitie is opgenomen in het landelijke en de
provinciale beleidskaders. Medio 2005 is echter gebleken dat de vraag naar
jeugdzorg sterker toenam dan bij het sluiten van het bestuursakkoord was verwacht.
De (extra) beschikbaar gestelde € 43 miljoen (€ 10 miljoen
uit het hoofdlijnenakkoord en € 33 miljoen voor de financiering
van extra uithuisplaatsingen), waarvoor 1900 jeugdigen geholpen zouden worden,
bleek niet voldoende te zijn. Daarom heeft de staatssecretaris van VWS in
een brief in maart 2006 aangekondigd, dat er extra middelen worden ingezet
om de wachtlijsten in de jeugdzorg weg te werken. Met de provincies is vervolgens
afgesproken (VWS, 2006f) dat nog in 2006 5900 extra kinderen in zorg
worden genomen. Hiervoor heeft de staatssecretaris € 100 miljoen
extra beschikbaar gesteld. De doelstelling van deze «Wachtlijstimpuls»
is de wachtlijsten in de provinciaal gefinancierde jeugdzorg geheel weg te
werken. Zoals eerder vermeld is dit, volgens eigen opgave van de provincies,
tijdelijk gelukt.3.3.3 Uitvoering in de regionale en provinciale praktijkOver het algemeen verloopt de financiering van de zorg in de regionale
en provinciale praktijk in overeenstemming met de wet- en regelgeving en het
rijksbeleid, met één belangrijke uitzondering. Zoals hierboven
vermeld bestaat er een knelpuntenprocedure waarop zorgkantoren een beroep
kunnen doen als zij onvoldoende regionale contracteerruimte hebben om aan
de zorgvraag te kunnen voldoen. Tot nog toe heeft geen van de zorgkantoren
hiervan gebruik gemaakt, hoewel zij wel uitdrukkelijk op deze mogelijkheid
zijn gewezen. De zorgkantoren hebben echter geen duidelijk beeld van de zorgvraag
en kunnen dus ook niet aantonen dat zij over te weinig geld beschikken om
aan de zorgvraag te voldoen.De voorgaande paragrafen overziende, kunnen het beleid en de financiering
van de jeugdzorg op grond van de Wjz en de AWBZ als volgt schematisch worden
weergegeven (figuur 6; situatie 2006).3.4 Verantwoording en beleidsinformatie3.4.1 Wet- en regelgevingAWBZ-zorgIn het Rijksjaarverslag verantwoordt de minister van VWS zich niet alleen
over de begrotingsuitgaven, maar ook over de premiegefinancierde zorguitgaven
en -beleid. Op hoofdlijnen wordt daarin in een toelichting gegeven op de financiële
kerncijfers, de (voorlopige) realisatie en budgettaire ontwikkelingen per
sector, zoals gehandicaptenzorg en geestelijke gezondheidszorg. Onderscheid
naar bijvoorbeeld zorg voor lvg- en ggz-jeugdigen wordt daarin niet gemaakt.Zorgkantoren dienen controles uit te voeren conform de Regeling administratie
en controle uitvoeringsorganen AWBZ van september 2004. Ze verbinden hieraan
zo nodig (financiële) consequenties. Tot de taak van het zorgkantoor
behoort ook het uitvoeren van controles om vast te kunnen stellen of aan de
gedeclareerde zorg een indicatie ten grondslag ligt en of deze zorg ook daadwerkelijk
geleverd is.Het zorgkantoor moet jaarlijks aan de NZa een financieel verslag zenden
over het voorafgaande kalenderjaar. Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen
beheerskosten en kosten van verstrekkingen van zorg en vergoedingen. Het financieel
jaarverslag dient vergezeld te gaan van een rechtmatigheids- en getrouwheidsverklaring
van een accountant en een rapport van de accountant over de ordelijkheid
en controleerbaarheid van het gevoerde financiële beheer. Daarnaast dient
het zorgkantoor een uitvoeringsverslag naar de NZa te sturen waarin gerapporteerd
wordt over de uitvoering van de wet in het afgelopen jaar en voornemens over
het lopende en daaropvolgende jaar. De NZa vormt zich als toezichthouder een
oordeel over de rechtmatigheid en doelmatigheid van de uitvoering van de AWBZ.Zorginstellingen moeten op grond van uiteenlopende wet- en regelgeving
(Kwaliteitswet, Klachtwet, WTZi etc.) aan verschillende instanties informatie
verstrekken en hun verslaglegging op een bepaalde manier inrichten. Sinds
1 januari 2005 moeten de AWBZ-zorginstellingen een verklaring afgeven
dat de AO/IC van de productie aan minimale vereisten voldoet. Deze kaderregeling
moet de juistheid van de productiecijfers (en de facturatie ervan) helpen
waarborgen.Het ministerie, de brancheorganisaties en de informatievragende partijen
hebben de eisen aan zowel de jaarverslaggeving als aan de overige jaarlijkse
informatieverplichtingen samengebracht in het zogenoemde Jaardocument, dat
bestaat uit een maatschappelijk verslag, jaarrekening en specifieke bijlagen.
In de Regeling verslaggeving WTZi is vastgelegd dat alle onder de regeling
vallende instellingen (waaronder ggz- en lvg-instellingen) het Jaardocument
moeten gebruiken voor de jaarverantwoording. Dit is vanaf 2007 verplicht.
In dit document zijn alle verantwoordingsen informatieverplichtingen waaraan
zorginstellingen jaarlijks moeten voldoen samengevoegd in één
integrale verantwoording. Met deze jaarverantwoording wordt beoogd de informatievoorziening
van zorginstellingen aan belanghebbenden en verantwoordingspartijen te verbeteren,
onder andere door eenheid van taal en uniformering en tegelijkertijd de administratieve
lasten die voor de zorginstellingen met de jaarlijkse verantwoording zijn
gemoeid te verminderen.Om de transparantie in de AWBZ-zorg te bevorderen en een basis te vormen
om pro-actief op zowel regionaal als landelijk niveau het aanbod van zorg
beter op de vraag af te stemmen, is het AWBZ-brede zorgregistratiesysteem
(AZR) ontwikkeld. Het AZR is een landelijke systematiek voor het registreren
en uitwisselen van berichten tussen indicatieorgaan, het zorgkantoor en de
zorgaanbieder. AZR is bedoeld om het proces van zorgtoewijzing en zorgverlening
te ondersteunen en zo de cliënten goed en efficiënt van de geïndiceerde
zorg te voorzien. Het landelijk verzamelen van (wachtlijst)informatie uit
AZR gebeurt periodiek door het CVZ.Het AZR-systeem functioneert nog niet optimaal. Het mankeert vooral aan
volledige medewerking van de zorgaanbieders. Deze moeten via AZR het zorgkantoor
informeren over het in zorg nemen van cliënten («melding aanvang
zorg») en over veranderingen die zich voordoen bij cliënten die
al in zorg genomen zijn. Deze meldingen worden nog lang niet altijd doorgegeven
en daardoor ontbreekt het overzicht bij de zorgkantoren. In 2001 hebben wij
onderzoek gedaan naar de taakuitvoering door de zorgkantoren (Algemene Rekenkamer,
2001a). Een belangrijke conclusie was dat de zorgkantoren zich bij het inkopen
van de zorg niet baseren op de vraag, maar op het aanbod. Door de zorgkantoren
werden geen activiteiten ontplooid om gegevens te verzamelen over de regionale
vraag ten behoeve van de zorginkoop. Wij drongen aan op een voortvarende invoering
van de AZR teneinde de zorgkantoren in staat te stellen zich beter van hun
taak te kwijten. Een jaar later hebben wij opnieuw en op grond van soortgelijke
conclusies gewezen op het grote belang van kwaliteitsslagen bij het invoeren
van AZR (Algemene Rekenkamer, 2001b). Inmiddels is het vier jaar
na de geplande afronding van AZR en is het systeem nog steeds niet volledig
gevuld en operationeel.Provinciaal gefinancierde jeugdzorgDe ministers van VWS en Justitie verantwoorden zich jaarlijks over de
jeugdzorg met het jaarverslag en met de voortgangsrapportage jeugdzorg. Het
jaarverslag omvat het beleidsverslag en de jaarrekening van het gehele ministerie
en gaat niet gedetailleerd in op de zorg voor jeugdigen met een lichte verstandelijke
handicap en/of psychi(atri)sche problemen. De voortgangsrapportage jeugdzorg
wordt elk jaar door de bewindspersoon van VWS, mede namens de minister van
Justitie, voor het indienen van de begroting van het Rijk vastgesteld. De
voortgangsrapportage bevat een aantal overzichten, waaronder van de aan de
provincies versterkte en nog te verstrekken uitkeringen en de wijze waarop
door de provincies de uitkeringen besteed zijn.Artikel 42.1 van de Wjz bepaalt dat de ministers van VWS en Justitie gegevens
verwerken ten behoeve van een samenhangend beleid ten aanzien van de jeugdzorg.
In het Besluit beleidsinformatie jeugdzorg is geregeld welke gegevens nodig
zijn voor een samenhangend jeugdzorgbeleid, wie die gegevens verzamelt en
welke gegevens verstrekt mogen worden. De Regeling beleidsinformatie jeugdzorg
en het daaruit voortkomende Informatieprotocol jeugdzorg geven hier weer verder
uitwerking aan. Op grond van de regeling verstrekken de provincies twee maal
per jaar beleidsinformatie aan het Rijk. Het betreft voornamelijk niet-financiële
beleidsinformatie, die aangeleverd wordt door de bureaus jeugdzorg. Om te
bevorderen dat alle bureaus jeugdzorg hun beleidsinformatie op vergelijkbare
manier vastleggen, zijn standaardtabellen ontwikkeld. De bureaus jeugdzorg
dienen deze beleidsinformatie elk kwartaal aan de zorgverzekeraars en de provincies
aan te leveren (Informatieprotocol jeugdzorg).Provincies stellen jaarlijks een uitvoeringsprogramma vast waarin ook
een aantal overzichten opgenomen is, waaronder één van de in
het afgelopen jaar door BJZ en gesubsidieerde zorgaanbieders geleverde en
de komende twee jaar te leveren activiteiten en de voor de uitvoering van
die activiteiten verstrekte subsidies. De accountant van de provincie legt
aan de hand van een controleprotocol zijn oordeel en bevindingen over het
financiële beheer vast in een verslag.BJZ legt verantwoording af met het jaarverslag, een verslag uitvoering
van taken, waarin de taakuitvoering en kwaliteitsbewaking worden beschreven,
en beleidsinformatie. De provinciale aanbieders van jeugdzorg stellen een
jaarverslag volgens de geldende wet- en regelgeving op. Een integraal en uniform
jaardocument, zoals bij de AWBZ-zorgaanbieders, is er niet.In vergelijking met de situatie voorafgaand aan de invoering van de Wjz
per 1 januari 2005 is nieuw dat de provincies bij de verantwoording van
de besteding van de uitkeringen niet alleen een getrouwbeeldverklaring, maar
ook een rechtmatigheidsverklaring van de accountant moeten overleggen. Op
de naleving van deze verplichting gaan wij hieronder in.3.4.2 Rijksbeleid en uitvoering in de regionale en
provinciale praktijkOp 21 december 2006 heeft de staatssecretaris van VWS de Tweede Kamer
en de Algemene Rekenkamer op de hoogte gesteld van problemen met
de verantwoording over het boekjaar 2005 (VWS 2006g). De verklaringen van
getrouwheid geven het beeld dat de provincies de uitkeringen daadwerkelijk
aan jeugdzorg hebben besteed. Maar op Limburg na blijken de provincies niet
in staat om een goedkeurende rechtmatigheidsverklaring te overleggen. In veel
gevallen kon niet vastgesteld worden dat de verleende zorg aansloot bij het
indicatiebesluit. De staatssecretaris gaat ervan uit dat hier sprake is van
ingroeiproblematiek en zal daarom niet korten op de uitkeringen. Dat laat
onverlet dat zij de ontstane situatie ongewenst vindt. Zij acht het van groot
belang dat de provincies wél gaan voldoen aan de wettelijke vereisten.3.5 Toezicht, controle en handhaving3.5.1 Wet- en regelgevingToezicht op de kwaliteit, de naleving van de wet door BJZ, de provinciaal
gefinancierde instellingen voor jeugdzorg en de justitiële jeugdinrichtingen
is een taak van de IJZ. De provincie is belast met de controle op de rechtmatige
en doelmatige besteding van de verleende subsidies.De IGZ houdt toezicht op de naleving van de Kwaliteitswet zorginstellingen.
Toezicht op de kwaliteit van indicatiestelling door het CIZ is er niet. Toezicht
op recht- en doelmatige uitvoering door de AWBZ-verzekeraars is een taak van
de NZa. Voor de AWBZ-sectoren geldt bovendien dat in de overeenkomst tussen
zorgaanbieder en zorgkantoor een bepaling opgenomen moet zijn over de controle
op de naleving van de overeenkomst, waaronder de controle op de te verlenen
dan wel verleende zorg en op de juistheid van de daarvoor in rekening gebrachte
bedragen.De ministers van VWS en Justitie moeten de provinciale beleidskaders jeugdzorg
controleren en toetsen of deze passen in het landelijke beleidskader jeugdzorg
en voldoen aan wettelijke vereisten.3.5.2 RijksbeleidDe verplichte toetsing van de provinciale beleidskaders door de Ministeries
van VWS en Justitie vindt plaats. Uit deze toetsing moet onder andere blijken
of de provincies een goed beeld hebben van de wijze waarop de zorgkantoren
in de behoefte aan AWBZ-zorg zullen voorzien. Uit ons onderzoek blijkt dat
de provincies niet aan deze voorwaarde kunnen voldoen (omdat zij onvoldoende
geïnformeerd worden door de zorgkantoren). Toch keurt het Rijk deze beleidskaders
goed. Naar ons oordeel moet het Rijk de wet in dit opzicht handhaven en verbetering
van de provinciale beleidskaders in dit opzicht verlangen, teneinde te stimuleren
dat de zorgkantoren hun wettelijke informatieplicht ten opzichte van de provincies
nakomen.De NZa (in het verleden CTZ en CTG) moet toezicht houden op het functioneren
van de zorgkantoren, onder andere op het punt van de zorginkoop. De toezichthouders
(CTZ en CTG) maken – wat de jaren 2005 en 2006 betreft – kritische
opmerkingen over de wijze waarop de zorgkantoren zorg inkopen (zonder een
goed beeld van de vraag). Opvallend is dat dat (in het geval van CTZ) niet
leidt tot een kritisch oordeel en ook (in beide gevallen) niet tot interventie.
Op deze manier leidt het toezicht niet tot verbetering van de praktijk.3.5.3 Uitvoering in de regionale praktijkDe zorgkantoren moeten controleren of de zorg die de zorgaanbieders declareren
in overeenstemming met de indicatie is en ook daadwerkelijk geleverd is. In
de onderzochte regio’s was het de ervaring van de regionale MEE-organisatie
dat het regelmatig voorkomt dat de zorgaanbieder niet (volledig) de zorg levert
waarvoor de cliënt geïndiceerd is; MEE krijgt hierover dikwijls
klachten. De betreffende zorgkantoren sluiten niet uit dat soms zorg geleverd
wordt in afwijking van de indicatie. Volgens deze zorgkantoren is het ondoenlijk
om de feitelijke zorglevering te controleren. De redenen die opgegeven worden
variëren: bijvoorbeeld te hoge administratieve lasten of de zorgaanbieders
zijn te ver weg. Het is echter de bedoeling van de regelgeving dat er ook
een vorm van (partiële) materiële controle plaatsvindt. In de «Regeling
administratie en controle uitvoeringsorganen AWBZ» wordt de suggestie
gedaan om via de verzekerden, bijvoorbeeld steekproefsgewijs, na te gaan of
de gedeclareerde zorg daadwerkelijk is geleverd. Wij deden al eerder onderzoek
naar het functioneren van de zorgkantoren (Algemene Rekenkamer, 2001a). Ook
toen bleek al dat de zorgkantoren onvoldoende controleren of de zorg overeenkomstig
de gestelde indicatie wordt uitgevoerd.BIJLAGE 1GEBRUIKTE AFKORTINGENADHDAttention Deficit
Hyperactivity Disorder, in het Nederlands vertaald als «aandachtstekortstoornis
met hyperactief gedrag» AWBZAlgemene Wet Bijzondere
ZiektekostenAZRAWBZ-brede zorgregistratie BJZBureau JeugdzorgCbzCollege bouw zorginstellingen CCECentrum voor Consultatie
en Expertise CIZCentrum indicatiestelling
zorgCJGCentra voor Jeugd
en Gezin CTGCollege tarieven gezondheidszorg
(thans onderdeel NZa) CTZCollege toezicht zorgverzekeringen
(thans onderdeel NZa) CVZCollege voor zorgverzekeringen ggzGeestelijke gezondheidszorgIGZInspectie voor de
Gezondheidszorg IJZInspectie Jeugdzorg IPOInterprovinciaal OverlegIQIntelligentiequotiënt IVRKInternational Verdrag
inzake de Rechten van het Kind jeugd-ggzGeestelijke
gezondheidszorg voor jeugdigen jeugd-lvgJeugdigen met
een lichte verstandelijke handicap lvgLicht verstandelijk
gehandicapt MEEorganisatie voor advies
en ondersteuning aan mensen met een beperking, voormalige Sociaal Pedagogische
Dienst (geen afkorting) MFCMultifunctioneel centrumMOgroepMaatschappelijk
Ondernemersgroep NZaNederlandse Zorgautoriteit NIZWNederlands Instituut
voor Zorg en WelzijnNVO/NIPNederlandse Vereniging
van pedagogen en onderwijskundigen/Nederlands Instituut van PsychologenOCWOnderwijs, Cultuur
en Wetenschap Operatie JONGOperatie
Jeugdbeleid Overheid Nu GezamenlijkpgbPersoonsgebonden budgetRiaggRegionale Instelling
voor Ambulante Geestelijke Gezondheidszorg RIBWRegionale instelling
voor beschermd wonen SCPSociaal en Cultureel
Planbureau SPDSociaal Pedagogische
DienstVWSVolksgezondheid, Welzijn
en Sport WcpvWet collectieve preventie
volksgezondheid WjzWet op de jeugdzorgWmoWet maatschappelijke
ondersteuning WTZiWet toelating zorginstellingen ZATZorgadviesteamZonMwNederlandse organisatie
voor gezondheidsonderzoek en zorginnovatieBIJLAGE 2TOELICHTING ONDERZOEKSAANPAK1. VraagstellingDe Algemene Rekenkamer heeft in 2006 onderzoek uitgevoerd naar de afstemming
van aanbod op vraag van jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap en/of
psychi(atri)sche problemen.In het onderzoek staan de volgende vragen centraal:• In hoeverre sluit het hulpaanbod aan op de vraag van jeugdigen
met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen? Is
dit hulpaanbod ook bestand tegen veranderingen in de vraag, bijvoorbeeld als
gevolg van een verbeterde vroegsignalering?• Welke verklaringen zijn er voor het al dan niet op elkaar aansluiten
van het aanbod op de vraag?• Wat moet er gebeuren om die aansluiting te verbeteren?Deze vragen sluiten aan bij doelstellingen van het jeugdzorgbeleid van
de minister van VWS (VWS, 2006b):• Kinderen en ouders krijgen op tijd de ondersteuning die ze nodig
hebben bij het opvoeden, opgroeien en verzorgen;• Geïndiceerde kinderen en hun ouders/verzorgers kunnen gebruikmaken
van kwalitatief goede en betaalbare (jeugd)zorg en krijgen op tijd de juiste
hulp bij een zorgaanbieder van hun keuze. Er moet keuze zijn uit voldoende
en gevarieerd zorgaanbod.De minister van VWS was, ten tijde van het onderzoek, verantwoordelijk
voor een systeem waarin voorzieningen voor ondersteuning en zorg aanwezig
zijn. Aan dit systeem geeft de minister onder andere invulling door beleid
te maken dat gericht is op een toegankelijk, passend en samenhangend zorgaanbod
voor kinderen met ernstige opgroei- en opvoedproblemen. Hierbij worden uitdrukkelijk
ook kinderen met psychiatrische problemen en licht-verstandelijk gehandicapte
jeugd en hun ouders genoemd. Daarnaast viel de coördinatie van het jeugdbeleid,
duidelijke spelregels voor alle betrokken partijen en toezicht op de kwaliteit
van de jeugdzorg onder de verantwoordelijkheid van de minister van VWS (VWS,
2006b).Sinds 22 februari 2007 vallen de jeugdzorg en de AWBZ-zorg voor jeugdigen
onder de verantwoordelijkheid van de minister voor Jeugd en Gezin.2. AanpakOm de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden hebben we zowel op nationaal
als op regionaal niveau onderzoek uitgevoerd. Het onderzoek is explorerend
en kwalitatief van aard.NationaalOp nationaal niveau zijn wet- en regelgeving en het gevoerde beleid geanalyseerd
aan de hand van documentstudie en gesprekken bij de Ministeries van VWS, Justitie
en OCW. Daarbij zijn ook de belangrijkste beleidsontwikkelingen betrokken.
Om meer inzicht te krijgen in factoren die een rol spelen bij de aansluiting
van het aanbod op de vraag van jeugdigen met een licht verstandelijke handicap
en/of psychische problemen zijn interviews gehouden met belangrijke actoren
bij de overheid en in het veld. Dit zijn CCE, CIZ expertisebureau, CO ACT
consult, GGZ Nederland, Inspectie voor de Gezondheidszorg, Interprovinciaal Overleg (IPO), Kenniscentrum LVG, MEE Nederland, de MOGroep, NIZW,
Pandora, Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland en Zorgverzekeraars Nederland.
Daarnaast zijn oriënterende gesprekken gevoerd met Bureau Jeugdzorg Zuid-Holland,
het Regionaal Orgaan Amsterdam (ROA), de William Schrikker Groep en Zonnehuizen
Veldheim Stenia.In januari 2007 hebben we, na afronding van het totale onderzoek, in een
expertmeeting onze onderzoeksresultaten gepresenteerd en gesproken over mogelijke
aanbevelingen met vertegenwoordigers van landelijke organisaties die bij het
onderwerp betrokken zijn.Regionaal/provinciaalDe afstemming van vraag en aanbod van zorg voor jeugdigen met psychi(atri)sche
problemen en/of een lichte verstandelijke handicap moet in de praktijk gestalte
krijgen op regionaal niveau. De werking van het stelsel op regionaal niveau
is daarom een belangrijk onderdeel van dit onderzoek. We hebben drie regio’s
geselecteerd waarin we nader onderzoek gedaan hebben naar de feitelijke afstemming
van het aanbod op de vraag.Nederland heeft een grote diversiteit aan regio-indelingen, ook op het
gebied van jeugdzorg, zoals provincies en grootstedelijke regio’s (Wjz)
en zorgkantoorregio’s (AWBZ). We hebben bij de selectie van de te onderzoeken
regio’s besloten om de indeling naar zorgkantoorregio’s aan te
houden. Daarbinnen hebben we de keuze gemaakt voor een zorgkantoorregio die
een grootstedelijke regio bestrijkt, een zorgkantoorregio waarvan de grenzen
overeenkomen met die van de provincie (de jeugdzorgregio) en een zorgkantoorregio
die de grenzen van twee provincies overschrijdt. Ook woog bij de keuze mee
dat er een geografische spreiding was en dat er variatie was in de mate van
verstedelijking.In het regionale onderzoek hebben we openbare stukken bestudeerd, zowel
op papier als op internet en hebben we telefonisch informatie opgevraagd.
De meeste en belangrijkste informatie hebben we verkregen door interviews
te houden bij de voornaamste spelers in het zorgveld, zoals zorgkantoor, provincie/grootstedelijke
regio, Bureau Jeugdzorg, Centrum Indicatiestelling Zorg, MEE, CCE en de belangrijkste
zorgaanbieders (ggz, lvg-zorg, provinciaal gefinancierde jeugdzorg). Het was
de bedoeling om ook te spreken met regionale cliëntenorganisaties van
licht verstandelijk gehandicapte jeugdigen en/of van jeugdigen met psychi(atri)sche
problemen (of hun ouders), maar deze waren er niet. In totaliteit hebben we
in de drie regio’s gesproken met zo’n 30 organisaties.De regionale onderzoeken hebben plaats gevonden in de zomer van 2006.
De resultaten van deze onderzoeken hebben we besproken in regionale werkconferenties
met de geïnterviewde personen in de desbetreffende regionale werkvelden.IndividueelOm het onderzoek te completeren met de invalshoek van individuele cliënten,
hebben we op bescheiden schaal dossierstudie uitgevoerd en zijn enkele gesprekken
met betrokkenen gevoerd. Een deel van de informatie die we hieruit verkregen
hebben is weergegeven in kaders in het rapport.Tot slotHet onderzoek heeft zich geconcentreerd op de (jeugd)zorg voor jeugdigen
met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen. Jeugdzorg
in brede zin, dus zowel de AWBZ-gefinancierde als de provinciaal gefinancierde
jeugdzorg. Deze jeugdigen volgen echter ook veelal speciaal onderwijs en kunnen
ook in justitiële jeugdinrichtingen terecht komen. Hieraan
is in het onderzoek dat op nationaal niveau plaatsvond op zeer beperkte schaal
aandacht besteed. De fase waarin deze jeugdigen in het arbeidsproces terecht
kunnen komen is buiten de reikwijdte van dit onderzoek gebleven.LiteratuurAlgemene Rekenkamer (2001a). De rol van het zorgkantoor. Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 810, nrs. 1–2,
Den Haag: Sdu.Algemene Rekenkamer (2001b). Zorgen voor toegankelijkheid
in ouderen- en gehandicaptenzorg. Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002,
28 281, nrs. 1–2, Den Haag: Sdu.Baecke, J., Bremmer, P., Glas, M. (2006). Evaluatieonderzoek
Wet op de jeugdzorg. Eindrapport. Bestuur & Management Consultants,
Leusden/Den Haag.Berg, M. van den, Sanden, C. van de (2005). Melktandjes
of haaientanden? Civielrechtelijke aansprakelijkheid van de provincie in de
jeugdzorg. Tijdschrift voor familie- en jeugdrecht, vol. 27 (2005),
nr. 12, p. 300–308.Coalitieakkoord tussen de Tweede Kamerfracties van CDA,
PvdA en ChristenUnie, 7 februari 2007.Cornelissen, A. (2005). Zorginkoop Zorgkantoren.
College Toezicht Zorgverzekeringen. Publicatienummer 28. Diemen.College Bouw Ziekenhuisvoorzieningen (2004). Licht
verstandelijk gehandicapte jongeren met probleemgedrag; Signaleringsrapport. Rapport nummer 562. z. pl.College bouw zorginstellingen (2006). Evaluatie nieuwe
GGZ-voorzieningen (vervolg); Signaleringsrapport. Rapport nummer
598. z. pl.Convenant Zorgkantoren 2006–2008. Staatscourant,
3 april 2006, nr. 66.Eijck, S. van (2006a). Sturingsadvies Deel 1. Koersen
op het kind. Den Haag: Projectbureau Operatie Jong.Eijck, S. van (2006b). Sturingsadvies Deel 2. Koersen
op het kind. Kompas voor het nieuwe kabinet. Den Haag: Projectbureau
Operatie Jong.GGZ Nederland (2007a). Wachtlijsten in ggz-instellingen
op 1 januari 2007. Utrecht: GGZ Nederland.GGZ Nederland (2007b). Jeugd GGZ Breed Beschikbaar;
Ambities voor de jaren 2006–2008. Utrecht: GGZ Nederland.Graaf, M. de, Konijn, C., Schouten, R. (2005). De Nederlandse
Jeugdzorg in cijfers 1998–2002. Utrecht: NIZW.Inspectie Jeugdzorg en Inspectie voor de Gezondheidszorg (2006). Toegang naar jeugd-ggz kan sneller en beter; Thematische toezichtronde
samenwerking Bureaus Jeugdzorg en jeugd-ggz. Amsterdam/Utrecht.Inspectie van het Onderwijs (2006). Wachtlijsten in
het (voortgezet) speciaal onderwijs. Peildatum 16 januari 2006.
Den Haag.Inventgroep, Hermanns, J., Öry, F., Schrijvers, G. (2005). Helpen bij opgroeien en opvoeden: eerder, sneller, beter. Een advies
over vroegtijdige signalering en interventies bij opvoed- en
opgroeiproblemen. Utrecht: Julius Centrum.Jeugdzorgbrigade (2006). Eindrapport van de jeugdzorgbrigade. Bijlage bij Kamerstuk 29 815, nr. 78.Ministerie van VWS (2004). Landelijk Beleidskader Jeugdzorg. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 815, nrs. 1–2.
Den Haag: Sdu.Ministerie van VWS (2005). Brief staatssecretaris over
de opzet van het elektronisch kinddossier en de verwijsindex risicojongeren. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 284 en 30 300
XVI, nr. 16. Den Haag: Sdu.Ministerie van VWS (2006a). Brief staatssecretaris
over indicatiestelling licht verstandelijk gehandicapte (LVG) jeugdigen.
Tweede Kamer 2005–2006, 29 815, nr. 79. Den Haag: Sdu.Ministerie van VWS (2006b). Rijksbegroting Volksgezondheid,
Welzijn en Sport; 2007; Begroting XVI. Tweede Kamer, vergaderjaar
2006–2007, 30 800 XVI, nr. 2. Den Haag: Sdu.Ministerie van VWS (2006c). Brief staatssecretaris
met voortgangsrapportage beleid en uitvoering jeugdzorg en actualisering onderdelen
landelijk beleidskader jeugdzorg. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007,
29 815, nr. 87. Den Haag: Sdu.Ministerie van VWS (2006d). Brief staatssecretaris
over aanvalsplan wachttijden. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007,
29 815, nr. 89. Den Haag: Sdu.Ministerie van VWS (2006e). Brief minister over aanpassing
beleidsvisie en beleidsregels WTZi mbt acute zorg en ivm keuzevrijheid wonen
in kleine of grote AWBZ-instelling. Tweede Kamer 2005–2006,
27 659, nr. 71. Den Haag: Sdu.Ministerie van VWS (2006f). Brief staatssecretaris
over overeenkomsten met provincies en GGZ over terugdringen wachtlijsten. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 29 815, nr. 71.
Den Haag: Sdu.Ministerie van VWS (2006g). Brief staatssecretaris
over Financiële verantwoording uitkering jeugdzorg 2005. Tweede
Kamer 2006–2007, 29 815, nr. 97. Den Haag: Sdu.Ministerie van VWS en Ministerie van Justitie (2001). Regeling van de aanspraak op, de toegang tot en de bekostiging van jeugdzorg
(Wet op de jeugdzorg); Memorie van Toelichting. Tweede Kamer, vergaderjaar
2001–2002, 28 168, nr. 3. Den Haag: Sdu.Ministerie van VWS en Ministerie van Justitie (2006), Brief staatssecretaris van VWS en minister van Justitie over Evaluatie Wet
op de jeugdzorg, Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 899,
nr. 1. Den Haag: Sdu.Ministerie voor Jeugd en Gezin (2007a). Brief van de
minister voor Jeugd en Gezin over kindermishandeling. Tweede Kamer
2006–2007, 29 815 en 31 015, nr. 106. Den Haag: Sdu.Ministerie voor Jeugd en Gezin (2007b). Alle kansen
voor alle kinderen.- Programma voor jeugd en Gezin- 2007–2011.
Bijlage bij TK 2006–2007, 31 001, nr. 5.Nederlandse Zorgautoriteit (2006), Uitvoering AWBZ
2005 door de uitvoeringsorganen, zorgkantoren en CAK-BZ. UtrechtNIZW Jeugd (2006). Kerntabellen jeugdzorg 1998 t/m
2004. www.jeugdzorg.nl, geraadpleegd op 21 november 2006. Ramakers,
H. J. (2006). Wachtlijsten in de verpleging en verzorging
en gehandicaptenzorg: ontwikkelingen in 2005 en achtergronden. Diemen:
CVZ.Stoll, J., Bruinsma, W., Konijn, C. (2004). Nieuwe
cliënten voor Bureau Jeugdzorg? NIZW: Utrecht.Werkgroep IBO financiering jeugdbeleid (2006). Het
kind en de rekening; Eindrapportage van de werkgroep IBO financiering jeugdbeleid. Interdepartementaal Beleidsonderzoek, 2005–2006, nr. 2.
z. pl.Werkgroep Organisatie romp AWBZ (2006). Toekomst AWBZ;
Eindrapportage van de werkgroep Organisatie romp AWBZ. Interdepartementaal
Beleidsonderzoek, 2004–2005, nr. 4. z. pl.Woittiez, I., Crone, F. (2005). Zorg voor verstandelijk
gehandicapten; Ontwikkelingen in de vraag. Den Haag: SCP.Woittiez, I., Jonger, J., Ooms, I., Stevens, J., Schoenmakers-Salkinoja,
I. (2005). Cijfermatige ontwikkelingen in de verstandelijke
gehandicaptenzorg; Een Vraagmodel. Den Haag: SCP.Zeijl, E. Crone, M., Wiefferink, K., Keuzenkamp, S., Reijneveld, M. (2005). Kinderen in Nederland. Sociaal Cultureel Planbureau en
TNO Kwaliteit van Leven: Den Haag/Leiden.Zijden, Q. van de, Diephuis, K. (2006). Protocol indicatiestelling
jeugdigen met psychiatrische problematiek. Partners in jeugdbeleid
i.o.v. IPO: z. pl.XNoot1In de van toepassing zijnde wetten wordt gesproken van «aanspraak
op zorg». Een aanspraak is het recht om nakoming van een verplichting
te vorderen. Omwille van de leesbaarheid zal in het vervolg gesproken worden
van «recht op zorg».XNoot2ADHD: attention deficit hyperactivity disorder.XNoot1AWBZ: Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten.XNoot1Ons onderzoek is uitgevoerd in 2006, waardoor wij in onze bevindingen
nog spreken van de minister van VWS.XNoot1In juli 2007 heeft de Tweede Kamer een voorstel tot wijziging van de Wjz
aangenomen, waardoor het mogelijk is om jeugdigen met ernstige gedragsproblemen
in een gesloten setting te behandelen. De bestaande situatie waarin jeugdigen
als civiel geplaatsten in justitiële jeugdinrichtingen behandeld werden
(waarop de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen van toepassing
is) werd onwenselijk geacht.XNoot1MEE is de naam van de organisatie voor advies en ondersteuning aan mensen
met een beperking, de voormalige Sociaal Pedagogische Dienst. MEE wordt gesubsidieerd
uit het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten.XNoot2CCE helpt mensen met een bijzondere zorgvraag door onafhankelijke deskundigen
in te zetten die advies en ondersteuning op maat bieden. CCE wordt gesubsidieerd
door het Miniterie van VWS.XNoot1Zoals eerder is aangegeven is het onderzoek uitgevoerd in 2006, toen het
jeugdzorgbeleid nog onder de verantwoordelijkheid van de minister van VWS
viel.XNoot1Signaleringsrapport: Licht verstandelijk gehandicapte jeugdigen met probleemgedrag.XNoot1In de van toepassing zijnde wetten wordt gesproken van «aanspraak
op zorg». Een aanspraak is het recht om nakoming van een verplichting
te vorderen. Omwille van de leesbaarheid zal in het vervolg gesproken worden
van «recht op zorg».XNoot1Onder geestelijk gehandicapten worden zowel kinderen met een verstandelijke
handicap als met een psychische beperking verstaan.XNoot1Ons onderzoek is uitgevoerd in 2006, waardoor wij in onze bevindingen
nog spreken van de minister van VWS.XNoot1In juli 2007 heeft de Tweede Kamer een voorstel tot wijziging van de Wjz
aangenomen, waardoor het mogelijk is om jeugdigen met ernstige gedragsproblemen
in een gesloten setting te behandelen. De bestaande situatie waarin jeugdigen
als civiel geplaatsten in justitiële jeugdinrichtingen behandeld werden
(waarop de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen van toepassing
is) werd onwenselijk geacht.XNoot2MEE is de naam van een private organisatie voor advies en ondersteuning
aan mensen met een beperking, de voormalige Sociaal Pedagogische Dienst. MEE
wordt gesubsidieerd uit het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten (tot 2008).XNoot1CCE helpt mensen met een bijzondere zorgvraag door onafhankelijke deskundigen
in te zetten die advies en ondersteuning op maat bieden. CCE wordt als private
organisatie gesubsidieerd door het Ministerie van VWS.XNoot1Zoals eerder is aangegeven, is het onderzoek uitgevoerd in 2006, toen
het jeugdzorgbeleid nog onder de verantwoordelijkheid van de minister van
VWS viel.XNoot1Sinds 1 oktober 2006 samen met CTG de Nederlandse Zorgautoriteit
(NZa). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31245-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl