Onderzoek NATO Response Force; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30162, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

15-06-2006

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2005-2006

30162 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamINHOUDSOPGAVE1 INLEIDING1.1 VoorgeschiedenisAdvies AIV1.2 OnderzoeksvoorstelInstelling werkgroepReden voor onderzoekOnderzoeksmodaliteitenGoedkeuring onderzoeksvoorstel1.3 OnderzoeksopzetDoel van het onderzoekVraagstellingVerbreding onderzoek1.4 Organisatie en werkwijzeWerkgroepStaf van de werkgroepUitvoering onderzoekGesprekkenSchriftelijke adviezenWerkbezoekenTijdsduur onderzoekBegroting1.5 Opbouw rapport en bijlagen2 PARLEMENTAIRE BETROKKENHEID BIJ HET UITZENDEN VAN
MILITAIRE EENHEDEN2.1 Constitutioneel kader2.1.1 Totstandkoming van artikel 100Herziening van de GrondwetDiscussie rond out-of-area optredenDe motie-Van Middelkoop c.s.InformatierechtBetekenis van de term «vooraf»2.1.2 Betekenis van artikel 100Steun en kritiekDe positie van de regering2.1.3 Reikwijdte van artikel 100Handhaving en bevordering van de internationale rechtsordeFormele reikwijdteBondgenootschappelijke verdedigingOverlap van doelstellingenSignificant, maar niet per se dominantAfghanistan2.2 Toetsingskader2.2.1 Betekenis van het ToetsingskaderReikwijdteGebruikEen opsomming van overwegingen2.2.2 Informatieverstrekking aan parlement De notificatiebriefDe artikel 100-brief2.2.3 Deelname aan ISAF in UruzganOnduidelijkheid besluitvorming ministerraadInformatievoorziening2.3 Parlementaire betrokkenheid in andere landen2.3.1 DuitslandUitspraak Constitutioneel HofParlementaire discussieBetekenis en reikwijdte van het ParlamentsbeteilungsgesetzVereenvoudigde procedureInlichtingenplichtNRF en EU-BattlegroupsVertrouwelijke informatie2.3.2 FinlandAct on Peace Support Operations 2000EU-BattlegroupsKnelpunten2.3.3 België2.3.4 Spanje2.3.5 Verenigd Koninkrijk2.3.6 Verenigde Staten2.3.7 Zweden3 NRF EN EU-BATTLEGROUPS3.1 Inleiding3.2 Kenmerken van NRF en EU-Battlegroups3.2.1 Inzetbaarheid3.2.2 OpbouwRoulatiebasis3.2.3 Militaire aansturingTraining en certificering3.2.4 Relatie tussen NRF en EU-Battlegroups3.2.5 Stand van zakenStrategische transportcapaciteitDe NRF als tool box?Financiering3.3 Besluitvorming over NRF en EU-Battlegroups3.3.1 Toewijzing van eenhedenDe NRFDe EU-Battlegroups3.3.2 Inzet van de multinationale verbandenInzet van de NRFFiguur 1. Besluitvormingsproces over operaties met
inzet van de NRFInzet van de EU-BattlegroupsFiguur 2. Besluitvormingsproces over operaties met
inzet van de EU-BattlegroupsKenmerkenInformele informatie-uitwisseling3.4 Parlementaire betrokkenheid bij besluitvorming
over NRF en EU-Battlegroups3.4.1 Bijzondere eisenEen eerste beschouwing3.4.2 Advies AIVTrechterbesluitvormingHet moment van toewijzingSnelheid3.4.3 Reactie regeringToetsingskaderFollow-upInformatie over toewijzing4 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN4.1 Inleiding4.2 Constitutioneel kader4.2.1 Formaliseren instemmingsrecht in de Grondwet4.2.2 Reikwijdte4.2.3 Betekenis4.2.4 Procedure4.2.5 Informatie4.2.6 Vastleggen procedure4.3 Parlementaire betrokkenheid bij besluitvorming
over NRF en EU-Battlegroups4.3.1 Informatie4.3.2 Committering4.3.3 Toewijzing4.3.4 Snelheid4.3.5 Inzet4.3.6 Inter-parlementair overleg
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30162Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 403 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 162Onderzoek NATO Response Forcenr. 3RAPPORTINHOUDSOPGAVE1Inleiding71.1Voorgeschiedenis71.2Onderzoeksvoorstel8 1.3Onderzoeksopzet91.4Organisatie en werkwijze10 1.5Opbouw rapport en bijlagen13    2Parlementaire betrokkenheid bij het uitzenden van militaire eenheden142.1Constitutioneel kader14 2.1.1Totstandkoming van artikel 100142.1.2Betekenis van artikel 10018 2.1.3Reikwijdte van artikel 10021 2.2Toetsingskader272.2.1Betekenis van het Toetsingskader272.2.2Informatieverstrekking aan parlement292.2.3Deelname aan ISAF in Uruzgan312.3Parlementaire betrokkenheid in
andere landen332.3.1Duitsland33 2.3.2Finland362.3.3België37 2.3.4Spanje382.3.5Verenigd Koninkrijk38 2.3.6Verenigde Staten39 2.3.7Zweden40    3NRF en EU-Battlegroups413.1Inleiding413.2Kenmerken van NRF en EU-Battlegroups413.2.1Inzetbaarheid41 3.2.2Opbouw433.2.3Militaire aansturing45 3.2.4Relatie tussen NRF en EU-Battlegroups46 3.2.5Stand van zaken473.3Besluitvorming over NRF en EU-Battlegroups493.3.1Toewijzing van eenheden49 3.3.2Inzet van de multinationale verbanden54 3.4Parlementaire betrokkenheid bij
besluitvorming over NRF en EU-Battlegroups593.4.1Bijzondere eisen59 3.4.2Advies AIV603.4.3Reactie regering63    4Conclusies en aanbevelingen694.1Inleiding694.2Constitutioneel kader69 4.2.1Formaliseren instemmingsrecht
in de Grondwet69 4.2.2Reikwijdte704.2.3Betekenis70 4.2.4Procedure704.2.5Informatie71 4.2.6Vastleggen procedure714.3Parlementaire betrokkenheid bij
besluitvorming over NRF en EU-Battlegroups72 4.3.1Informatie724.3.2Committering72 4.3.3Toewijzing724.3.4Snelheid73 4.3.5Inzet734.3.6Inter-parlementair overleg74    BIJLAGEN (Deel
2) Bijlage 1: Organisatie van NAVO en
EU Bijlage 2: Instelling van NRF en EU-Battlegroups Bijlage 3: Verslag werkbezoek Brussel Bijlage 4: Verslag werkbezoek Berlijn Bijlage 5: Correspondentie van de
werkgroep en schriftelijke adviezen Bijlage 6: Verslagen van de gesprekken 1 INLEIDING1.1 VoorgeschiedenisNederlandse militaire eenheden maken sinds kort deel uit van een tweetal
parate multinationale snelle interventiemachten: de NATO Response Force (NRF)
van de NAVO en de EU-Battlegroups, de snelle reactiemacht van de Europese
Unie (EU). Deze snelle interventiemachten kunnen worden ingezet voor humanitaire
operaties en verschillende vormen van crisisbeheersingsoperaties. De toenemende
inbedding van de Nederlandse krijgsmacht in parate multinationale militaire
verbanden heeft gevolgen voor de nationale besluitvormingsprocedure bij de
uitzending van militairen ten behoeve van crisisbeheersingsoperaties.De huidige procedure van besluitvorming door regering en parlement vloeit
voort uit artikel 100 van de Grondwet en is uitgewerkt in het «Toetsingskader
2001», dat mede is gebaseerd op de aanbevelingen van de Tijdelijke Commissie
Besluitvorming Uitzendingen.1 Deze procedure heeft
de Tweede Kamer de afgelopen vier jaren voldoende ruimte en mogelijkheden
geboden om tijdig geïnformeerd te worden over de uiteindelijke besluiten
tot uitzending van Nederlandse militairen ten behoeve van een aantal crisisbeheersingsoperaties
(in onder andere Ethiopië/Eritrea, Afghanistan, Irak, Liberia, Bosnië)
en hierover vooraf met de verantwoordelijke ministers te spreken.Bij deze crisisbeheersingsoperaties hebben de Nederlandse militaire eenheden
deel uitgemaakt (of maken nog steeds deel uit van) een multinationale troepenmacht
onder leiding van de Verenigde Naties of de NAVO of werkt Nederland samen
met andere landen binnen een «coalition of the willing» onder
leiding van een van de grotere deelnemende landen. Het traject van besluitvorming
om deze multinationale troepenmachten bijeen te krijgen voor een specifieke
crisisbeheersingsoperatie biedt voldoende tijd en ruimte om ook op nationaal
niveau betrokkenheid van het parlement bij de besluitvorming te garanderen.Bij tevoren samengestelde multinationale militaire verbanden, zoals de
NRF en de EU-Battlegroups, ligt dit echter anders. Bij een besluit van NAVO
of EU tot inzet van deze snelle reactiemachten ligt al vast welke landen een
militaire bijdrage leveren en waaruit die militaire bijdrage bestaat. De nationale
besluitvorming krijgt door deze eerder aangegane verplichtingen een ander
karakter en staat daarnaast mogelijk onder druk vanwege de noodzakelijke snelheid
van de inzet.Advies AIVOp verzoek van de ministers van Buitenlandse Zaken, van Defensie en voor
Ontwikkelingssamenwerking bracht de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken
(AIV) in maart 2004 een advies uit over een drietal aspecten van de Nederlandse
betrokkenheid bij crisisbeheersing.2 Een van deze
aspecten betreft de besluitvormingsprocedure bij deelname aan crisisbeheersingsoperaties
die worden uitgevoerd door de NRF. De ministers van Buitenlandse Zaken, Defensie
en Ontwikkelingssamenwerking namen in hun brief van 11 juni 2004 de aanbevelingen
van de AIV op het gebied van de besluitvormingsprocedure voor een groot deel
over.3 Op 1 september 2004 voerden de vaste
commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie een algemeen overleg over
onder andere de regeringsreactie op het AIV-advies.4
Mede naar aanleiding van de brief van de minister van Defensie d.d. 1 september
2004 over de Nederlandse bijdrage aan de NRF in de tweede helft
van 2005 en de eerste helft van 20061 kwam vanuit
de commissies voor Defensie en Buitenlandse Zaken het initiatief om de rol
van het parlement bij de besluitvorming over deelname aan de NRF nader te
onderzoeken.1.2 OnderzoeksvoorstelOp 28 oktober 2004 besloten de vaste commissies voor Buitenlandse
Zaken en Defensie in een gezamenlijke procedurevergadering dat onderzoek nodig
was naar de parlementaire betrokkenheid bij de uitzending van Nederlandse
militairen in het kader van de NRF en andere soortgelijke (toekomstige) multinationale
verbanden.Instelling werkgroepOp 3 maart 2005 stelden de commissies uit hun midden een werkgroep
in van vijf leden, te weten: Brinkel (CDA), Koenders (PvdA), Van Baalen (VVD),
Herben (LPF) en Karimi (GroenLinks). De werkgroep koos tot haar voorzitter
het lid Van Baalen. Ambtelijke ondersteuning kreeg de werkgroep van de adjunct-griffier
van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken, Van Toor, en van de medewerker
van het Onderzoeks- en Verificatiebureau van de Tweede Kamer (OVB), Koenders.De werkgroep stelde een onderzoeksvoorstel op, conform de bepalingen uit
het «Draaiboek Onderzoek» van de Tweede Kamer. Op 28 april
2005 stemden de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie in een
gezamenlijke procedurevergadering in met het onderzoeksvoorstel.Reden voor onderzoekDe commissies waren van mening dat onvoldoende duidelijkheid bestond over
het moment waarop en op basis van welke informatie de Tweede Kamer bij de
besluitvorming wordt betrokken. Ook diende onderzocht te worden of de Tweede
Kamer voldoende ruimte heeft om tot een zelfstandig oordeel te komen over
de inzet van Nederlandse militairen bij crisisbeheersingsoperaties die worden
uitgevoerd door de NRF of de EU-Battlegroups. De Kamer diende zelf haar rol
in de besluitvormingsprocedure goed te definiëren en aan te geven op
welk moment het materieel instemmingsrecht van de Kamer wordt toegepast. Een
onderzoek naar de knelpunten in de huidige besluitvormingsprocedure en mogelijke
oplossingsrichtingen moest hiervoor de nodige inzichten genereren.OnderzoeksmodaliteitenGezien de voorgestelde opzet van het onderzoek en de aard van de onderzoeksvragen
stelden de commissies voor dat Kamerleden zelf het onderzoek ter hand namen,
daarbij ondersteund door een ambtelijke staf. Volgens de commissies diende
de Kamer de verantwoordelijkheid te dragen voor de uitkomsten van het onderzoek.
Daarmee werd gekozen voor de modaliteit van parlementair onderzoek.Het onderzoek zou vooral toekomstgericht dienen te zijn. De commissies
zagen geen reden om het onderzoek in handen te stellen van een aparte, daarvoor
op te richten tijdelijke commissie. De doorlooptijd was relatief beperkt,
het onderzoek moest snel van start te gaan en ter beantwoording van de onderzoeksvragen
diende de kennis die bij de leden van de commissies aanwezig is, actief te
worden aangewend. De commissies stelden daarom voor dat leden uit de vaste
commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie zelf het onderzoek zouden verrichten.Goedkeuring onderzoeksvoorstelDe voorzitters van beide commissies stuurden het onderzoeksvoorstel op
2 juni 2005 naar het Presidium van de Kamer met het verzoek het voorstel
ter besluitvorming door te geleiden naar de Kamer. Het Presidium stelde de
Kamer bij brief d.d. 15 juni 2005 voor met het voorstel van de beide
commissies in te stemmen.1 Op 23 juni 2005
stemde de Kamer in met het onderzoeksvoorstel.2
De commissies legden de uitvoering van het onderzoek in handen van dezelfde
werkgroep die het onderzoeksvoorstel had opgesteld. 1.3 OnderzoeksopzetDoel van het onderzoekDoel van het onderzoek was om na te gaan of de huidige procedure van parlementaire
betrokkenheid bij besluiten tot uitzending van de Nederlandse militairen adequaat
is in het geval dat het een deelname betreft van Nederlandse militairen aan
de NRF of andere (toekomstige) multinationale verbanden, zoals de EU-Battlegroups.
Zonodig diende het onderzoek concrete bouwstenen aan te leveren voor aanpassing
van de huidige procedure en/of van het «Toetsingskader voor de uitzending
van militaire eenheden».Het onderzoek zou zich beperken tot de besluitvorming over deelname van
Nederlandse militairen aan de NRF of aan andere (mogelijke en/of toekomstige)
multinationale verbanden in het kader van crisisbeheersingsoperaties. De centrale
vraag daarbij was welke consequenties de Nederlandse deelname aan de NRF of
aan andere soortgelijke (toekomstige) multinationale verbanden heeft voor
het verkeer tussen kabinet en Tweede Kamer. De werkgroep achtte het mogelijk
dat de uitkomsten van het onderzoek ook model zouden kunnen staan voor militaire
operaties waarop artikel 100 van de Grondwet strikt genomen niet van toepassing
is, maar waarbij de Kamer toch vooraf bij de besluitvorming wordt betrokken.Het onderzoek heeft uitdrukkelijk niet tot
doel gehad een inhoudelijk standpunt te formuleren ten aanzien van de operationele
doelstelling(en) en werkwijze(n) van de NRF, de EU-Battlegroups of soortgelijke
(toekomstige) arrangementen.Ook is geen onderzoek gedaan naar de wenselijkheid van deelname van Nederlandse
militairen aan crisisbeheersingsoperaties in het algemeen, individuele operaties
of naar de daarmee samenhangende aspecten van prioriteitsstelling en capaciteitsbepaling.VraagstellingIn het onderzoek heeft de werkgroep een aantal deelvragen onderscheiden:1. Welke informatie moet het kabinet aan de Kamer verstrekken over de instelling van de NRF en andere, soortgelijke (toekomstige)arrangementen
en op welk moment?2. Welke informatie moet het kabinet aan de Kamer verstrekken over de toewijzing van Nederlandse militairen aan de NRF en aan
andere, soortgelijke (toekomstige) arrangementen en op welk moment?3. Welke informatie moet het kabinet aan de Kamer tijdens het gehele traject
van besluitvorming verstrekken over de voorgenomen inzet van Nederlandse militairen in crisisbeheersingsoperaties in NRF-verband en andere soortgelijke (toekomstige) arrangementen en op welk moment
dient die informatie aan de Kamer te worden verstrekt?4. Biedt de huidige procedure over de uitzending van Nederlandse militairen
voor crisisbeheersingsoperaties (op basis van artikel 100 Grondwet en de door
de Kamer aanvaarde aanbevelingen van de Tijdelijke Commissie Besluitvorming
Uitzendingen) formeel en materieel voldoende mogelijkheden
voor een goede betrokkenheid van de Kamer bij de besluitvorming over de inzet
van (Nederlandse) militairen in NRF-verband en andere soortgelijke (toekomstige)
arrangementen? Welke elementen in de besluitvormingsprocedures bij de NAVO
(en de EU in geval van de EU-Battlegroups) vormen een belemmering voor de
betrokkenheid van de Kamer?5. Welke aanpassingen in de besluitvormingsprocedure en/of het Toetsingkader
zijn naar aanleiding van de beantwoording van onderzoeksvraag 4 noodzakelijk?6. Dient er een specifiek Toetsingskader te worden geformuleerd voor crisisbeheersingsoperaties
in het kader van de NRF en andere, soortgelijke (toekomstige) multinationale
verbanden?7. Op welke wijze en op welk moment dient het kabinet zijn standpuntbepaling
ten aanzien de inzet van Nederlandse militairen in NRF-verband en andere soortgelijke
(toekomstige) arrangementen kenbaar te maken opdat de Kamer invulling kan
geven aan haar controlerende taak?8. Op welk moment in de besluitvormingsprocedure dient de Kamer gebruik
te maken van haar materieel instemmingsrecht (conform artikel 100 Grondwet)
over de inzet van Nederlandse militairen in NRF-verband of andere, soortgelijke
(toekomstige) arrangementen?Verbreding onderzoekOp 2 februari 2006 nam de Kamer een motie aan die de leden Van Aartsen
en Bos hadden ingediend tijdens het plenaire debat over de Nederlandse deelname
aan ISAF in Uruzgan. In deze motie spreekt de Kamer de mening uit «dat
over de aard en reikwijdte van artikel 100 van de Grondwet geen onduidelijkheid
mag bestaan en dat daarom zowel van de kant van de Kamer in het kader van
de werkzaamheden van de werkgroep NRF, als van de kant van de regering helderheid
dient te worden geschapen».1 Het aannemen
van deze motie betekende een verbreding van de oorspronkelijke onderzoeksopdracht
aan de werkgroep. De werkgroep diende niet alleen aan de Kamer te rapporteren
of de huidige procedure van parlementaire betrokkenheid bij besluiten tot
uitzending van Nederlandse militairen adequaat is in het geval dat een deelname
betreft aan de NRF of EU-Battlegroups, maar tevens helderheid te scheppen
over de aard en de reikwijdte van artikel 100, waar deze procedure op is gebaseerd.
De werkgroep heeft conform de opdracht van de Kamer, zoals verwoord in de
motie Van Aartsen-Bos, in het onderzoek uitgebreid aandacht gegeven aan de
aard en reikwijdte van artikel 100 Grondwet en hierover een aantal conclusies
en aanbevelingen geformuleerd.1.4 Organisatie en werkwijzeWerkgroepDe werkgroep NRF bestaat uit de volgende leden van de vaste commissies
voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie:– mr. drs. J.C. (Hans) van Baalen, voorzitter van de werkgroep (VVD)– drs. Th.B.F.M. (Theo) Brinkel (CDA)– M. (Mat) Herben (LPF)– drs. F. (Farah) Karimi (GroenLinks)– drs. A.G. (Bert) Koenders (PvdA)Staf van de werkgroepVoor de inhoudelijke ondersteuning van de werkgroep is voornamelijk een
beroep gedaan op ambtenaren van de Tweede Kamer. De Dienst Commissie Ondersteuning
Internationaal en Ruimtelijke Beleid (DCO I&R) en het Onderzoeks- en Verificatiebureau
(OVB) leverden elk een medewerker die ongeveer twee dagen per week aan het
onderzoek werkten. Daarnaast is een medewerker van buiten de Kamer aangetrokken
die drie dagen in de week (van juli 2005 tot januari 2006) aan de staf van
de werkgroep was toegevoegd. De staf bestond hiermee uit de volgende personen:– drs. T.J.E. van Toor (DCO I & R)– drs. D. Koenders RC (OVB)– drs. W. Schneider (tijdelijk gedetacheerd bij de Kamer)Verder is incidenteel een beroep gedaan op de diensten van de Dienst Redactie
en Verslag, waar het de verslaglegging van de gesprekken betreft, en van de
Dienst Informatievoorziening voor documentaire ondersteuning.Uitvoering onderzoekDe staf heeft zich in het begin van het onderzoek gericht op het bestuderen
en analyseren van openbare bronnen, zoals Kamerstukken, nationale en internationale
literatuur en openbare documenten van NAVO en EU. Op basis van deze bronnen
heeft de staf een basisnotitie opgesteld ter voorbereiding van de verdere
onderzoeksactiviteiten van de werkgroep, in het bijzonder ten behoeve van
de gesprekken en werkbezoeken.GesprekkenDe werkgroep heeft op 30 september, 3 oktober en 10 oktober
2005 gesprekken gevoerd met leden van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
(AIV), een aantal onafhankelijke deskundigen en ambtenaren van de ministeries
van Buitenlandse Zaken en van Defensie. De gesprekken hadden een besloten
karakter. Van deze gesprekken zijn, deels stenografische, verslagen gemaakt,
die als bijlagen bij dit eindrapport zijn gevoegd en daarmee dus openbaar
zijn.De werkgroep heeft met de volgende personen gesprekken gevoerd (in volgorde
van gesprekken):– Commissie Vrede en Veiligheid van de AIV:• de heer A.L. ter Beek• luitenant-generaal b.d. G.J. Folmer• mr. B.T. van Ginkel• generaal b.d. A.K. van der Vlis– De heer K. Koster, onderzoeker militaire ontwikkelingen– De heer M. van den Doel, voormalig lid van de Tweede Kamer en
woordvoerder Defensie voor de VVD-fractie (1994–2003), sinds 1 februari
2004 senior research fellow bij het NIIB Clingendael– Prof. dr. ir. J.J.C. Voorhoeve, voormalig minister van Defensie
(1994–1998), sinds december 1999 lid van de Raad van State– Prof. mr. P.P.T. Bovend’Eert, hoogleraar staatsrecht aan
de Radboud Universiteit Nijmegen, en dr. L.F.M. Besselink, senior docent/onderzoeker
aan de Universiteit Utrecht– Generaal-majoor der mariniers b.d. F.E. van Kappen, voormalig
adviseur van de secretaris-generaal van de VN (1995–1998)– Ambtenaren Ministerie van Buitenlandse Zaken:• Directeur-Generaal Politieke Zaken (DGPZ), mr. H.H. Siblesz• Hoofd Afdeling Veiligheids- en Defensiebeleid (DVB/VD), mr. drs.
J.L. Sandee– Ambtenaren Ministerie van Defensie:• Commandant der Strijdkrachten (CDS), generaal D.L. Berlijn• Hoofddirecteur Algemene Beleidszaken (DAB), drs. L.F.F. Casteleijn• Directeur Operaties, generaal-majoor P.W.C.M. Cobelens• Brigadegeneraal T. van LoonSchriftelijke adviezenNaar aanleiding van de verbreding van de onderzoeksopdracht heeft de werkgroep
nog een nader schriftelijk advies gevraagd aan prof. Bovend’Eert en
dr. Besselink inzake het formaliseren van het instemmingsrecht van de Kamer.
De beide schriftelijke adviezen zijn als bijlagen bij dit eindrapport gevoegd.WerkbezoekenDe werkgroep heeft op 27 en 28 oktober een werkbezoek gebracht aan
de NAVO en de EU in Brussel. Hoofddoel van het bezoek was het verkrijgen van
nader inzicht in de (informele) besluitvormingsprocessen rond de instelling,
toewijzing en inzet van multinationale militaire verbanden door de EU en NAVO.
In dit kader heeft de werkgroep gesproken met:– Ambassadeur Milders, Nederlandse Vertegenwoordiger in het Politiek
en Veiligheidscomité (PVC) van de EU, en enkele van zijn medewerkers– Ambassadeur Schaper, Nederlandse Permanente Vertegenwoordiger
bij de NAVO– Luitenant-generaal Godderij, hoofd van de Nederlandse Permanente
Militaire Vertegenwoordiging bij de NAVO en de EU– De Directeur-generaal van de Militaire Staf van de EU, generaal
Perruche, en enkele andere functionarissen van de Militaire Staf van de EU– De Secretaris-Generaal van de NAVO, De Hoop Scheffer, en enkele
andere functionarissen van de NAVOHet verslag van het werkbezoek aan de EU en de NAVO is als bijlage bij
dit rapport opgenomen.Op 1 en 2 december 2005 heeft de werkgroep een werkbezoek gebracht
aan Berlijn. Hoofddoel van dit bezoek was het verkrijgen van nader inzicht
in het besluitvormingsproces in Duitsland bij het uitzenden van militaire
eenheden voor crisisbeheersingsoperaties en in het bijzonder de rol van het
parlement daarbij. De werkgroep heeft gesprekken gevoerd met:– Ambassadeur Van Wulfften Palthe en enkele medewerkers van de Nederlandse
ambassade in Berlijn– Functionarissen van het Ministerie van Defensie en van het commandocentrum
van de Duitse strijdkrachten– Medewerkers van het Bureau van de Duitse Bondskanselier (Bundeskanzleramt)– Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken Scharioth en enkele medewerkers
van het Ministerie van Buitenlandse Zaken– Leden van de commissies voor Defensie en voor Buitenlandse Zaken
van de Duits Bondsdag– Wetenschappelijk medewerkers van het «Deutsches Institut
für Internationale Politik und Sicherheid» van de «Stiftung
Wissenschaft und Politik».Het verslag van dit werkbezoek is eveneens als bijlage bij dit rapport
opgenomen.Tijdsduur onderzoekIn het onderzoeksvoorstel aan de Kamer maakten de commissies melding van
het streven om het onderzoek af te ronden voor het kerstreces 2005. De werkgroep
was aanvankelijk voornemens om het eindrapport direct na afloop van het kerstreces
te presenteren. Tijdens het kerstreces ontstond echter een discussie tussen
Kamer en kabinet over de betekenis van de op 22 december 2005 door de
regering aan de Kamer toegezonden brief inzake de Nederlandse deelname aan
ISAF in Uruzgan. De werkgroep besloot de uitkomst van deze discussie af te
wachten alvorens het rapport te presenteren. Na het plenaire debat van 2 februari
2006 over de Nederlandse deelname aan ISAF in Uruzgan hervatte de werkgroep
haar werkzaamheden op basis van de inmiddels door de Kamer uitgebreide onderzoeksopdracht
(zie hoofdstuk 1.3). Als gevolg van deze verbreding van het onderzoek is de
tijdsduur van het onderzoek met enkele maanden verlengd.BegrotingDe Kamer heeft ingestemd met het verzoek van de werkgroep om voor het
onderzoek een budget van € 32 000 vrij te maken. De kosten
van de inzet van ambtelijk personeel van de Kamer zijn daarbij niet begroot.
Deze werkzaamheden zijn opgevangen binnen de reguliere formatie van de ambtelijke
diensten van de Kamer.1.5 Opbouw rapport en bijlagenHet rapport bestaat uit een hoofdtekst (deel 1) en een aantal bijlagen
(deel 2). De hoofdtekst bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 beschrijft het kader waarbinnen de Tweede Kamer is betrokken
bij de besluitvorming over het uitzenden van Nederlandse militairen ten behoeve
van crisisbeheersingsoperaties. Hierbij komen in het bijzonder de betekenis
en de reikwijdte van artikel 100 van de Grondwet, de rol van het toetsingskader
en de afspraken tussen regering en Kamer over de procedure van besluitvorming
aan de orde. Ook wordt aandacht besteed aan de wijze waarop parlementen in
enkele andere landen zijn betrokken bij de besluitvorming over het uitzenden
van militairen eenheden.Hoofdstuk 3 gaat in op de instelling van de
NRF en de EU-Battlegroups en de procedures bij de NAVO en de EU bij de toewijzing
en de inzet van deze multinationale eenheden. Dit hoofdstuk sluit af met een
beschrijving van de specifieke knelpunten ten aanzien van de parlementaire
betrokkenheid bij de besluitvorming over multinationale militaire verbanden.Hoofdstuk 4 bevat de conclusies en aanbevelingen
van de werkgroep.Tenslotte bevat dit rapport een aantal bijlagen:1. Organisatie van NAVO en EU2. Instelling van NRF en EU-Battlegroups3. Verslag werkbezoek Brussel.4. Verslag werkbezoek Berlijn.5. Correspondentie van de werkgroep en schriftelijke adviezen6. Verslagen van de gesprekken.2 PARLEMENTAIRE BETROKKENHEID BIJ HET UITZENDEN VAN
MILITAIRE EENHEDEN2.1 Constitutioneel kaderDe parlementaire betrokkenheid bij het uitzenden van militaire eenheden
ten behoeve van crisisbeheersingsoperaties is geregeld in de Grondwet. Die
betrokkenheid krijgt gestalte via een specifiek inlichtingenrecht van het
parlement, dat wordt verwoord in artikel 100. Het betreft het recht op inlichtingen
over de inzet van de krijgsmacht of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht.
Het recht houdt tegelijkertijd ook een verplichting in voor de regering: de
regering is verplicht de verlangde inlichtingen te verstrekken, behoudens
dwingende redenen. Het is een recent verworven recht. De grondwettelijke verankering
ervan heeft plaatsgevonden bij de grondwetswijziging in 2000. De materiële
betekenis en de reikwijdte van het artikel komen in dit hoofdstuk aan de orde.2.1.1 Totstandkoming van artikel 100Herziening van de GrondwetMet de herziening van de Grondwet in 2000 zijn de bepalingen inzake de
verdediging gemoderniseerd. Naast de nieuwe bepalingen in artikel 100 zijn
ook de artikelen 97 en 98 gewijzigd. In onderstaand kader staan de voor dit
onderzoek relevante bepalingen weergegeven.Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden Artikel 96 1. Het Koninkrijk
wordt niet in oorlog verklaard dan na voorafgaande toestemming van de Staten-Generaal.2. De toestemming
is niet vereist, wanneer het overleg met de Staten-Generaal ten gevolge van
een feitelijk bestaande oorlogstoestand niet mogelijk is gebleken. 3. De Staten-Generaal
beraadslagen en besluiten ter zake in verenigde vergadering. 4. Het bepaalde
in het eerste en het derde lid is van overeenkomstige toepassing voor een
verklaring dat een oorlog beëindigd is.  Artikel 97 1. Ten behoeve
van de verdediging en ter bescherming van de belangen van het Koninkrijk,
alsmede ten behoeve van de handhaving en de bevordering van de internationale
rechtsorde, is er een krijgsmacht. 2. De regering
heeft het oppergezag over de krijgsmacht.  Artikel 98 1. De krijgsmacht
bestaat uit vrijwillig dienenden en kan mede bestaan uit dienstplichtigen. 2. De wet regelt
de verplichte militaire dienst en de bevoegdheid tot opschorting van de oproeping
in werkelijke dienst.  Artikel 100 1. De regering
verstrekt de Staten-Generaal vooraf inlichtingen over de inzet of het ter
beschikking stellen van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van de
internationale rechtsorde. Daaronder is begrepen het vooraf verstrekken van
inlichtingen over de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht
voor humanitaire hulpverlening in geval van gewapend conflict. 2. Het eerste
lid geldt niet, indien dwingende redenen het vooraf verstrekken van inlichtingen
verhinderen. In dat geval worden inlichtingen zo spoedig mogelijk verstrekt.De Tweede Kamer heeft een belangrijke, initiërende rol gespeeld bij
de herziening van de Grondwet. Aanvankelijk was de inzet van de Kamer bij
de herziening hoog: de Kamer wilde een formeel instemmingsrecht bij de uitzending
van militairen. Dit is er niet van gekomen. Het parlement heeft, op voorstel
van de regering, uiteindelijk ingestemd met de codificatie van een informatierecht.
Over wat dit recht in materiële zin behelst, lopen de meningen uiteen.Discussie rond out-of-area optredenDe discussie over de parlementaire betrokkenheid bij inzet van de krijgsmacht
komt begin jaren negentig op gang als de krijgsmacht in de Golf wordt ingezet.1 De discussie richt zich in eerste instantie op de voorwaarden
waaronder Nederland kan deelnemen aan out-of-area operaties; aan operaties
buiten het NAVO-verdragsgebied.Tijdens een overleg in de Kamer over een notitie van de minister van Defensie
over de Nederlandse militair-operationele ervaringen, stelt Kamerlid Van Traa
(PvdA) dat de regering zou moeten uitspreken dat voor elke inzet van de Nederlandse
krijgsmacht buiten het NAVO-verdragsgebied, of buiten het Koninkrijk, instemming
van de Kamer vereist is.2 Ook Kamerlid Van Middelkoop
(GPV) is van mening dat de Kamer «formeel en nadrukkelijk» betrokken moet worden bij de besluitvorming.3.De motie-Van Middelkoop c.s.Tijdens de behandeling van de Prioriteitennota in mei 1993 brengt Van
Middelkoop het onderwerp van parlementaire betrokkenheid wederom ter sprake.
Van Middelkoop wijst op de gegroeide staatsrechtelijke praktijk: sinds eind
jaren zeventig treedt de regering met de Kamer in overleg over voornemens
om de krijgsmacht in te zetten ten behoeve van vredesoperaties («uitzendingen»).
Ten behoeve van dat overleg verstrekt de regering de Kamer de nodige inlichtingen.
Van Middelkoop pleit in het debat voor «een sterke
formele basis» voor dit gebruik en hij schetst drie opties: «een grondwettelijke bepaling die kan worden opgenomen in
de voorstellen tot wijziging van de Grondwet (...). Het kan ook via wetgeving
wanneer gekozen wordt voor deconstitutionalisering van de bepalingen betreffende
de krijgsmacht in de Grondwet. Er kan voorts worden gedacht aan een bepaling
in een goedkeuringswet voor een overeenkomst met de VN.»4 De minister van Defensie zegt in dat debat toe de Kamer hierover
een notitie te zullen sturen.Als de notitie in januari 1994 verschijnt, blijkt de regering niet voornemens
te zijn de ongeschreven regels te codificeren. De regering acht dit wenselijk
noch noodzakelijk; de Grondwet bergt op dat moment voldoende mogelijkheden
in zich voor een goede betrokkenheid van het parlement bij uitzendingen. De
regering keert zich ook tegen een deconstitutionalisering van de krijgsmacht
en het in plaats daarvan scheppen van een nieuw wettelijk kader. Het vastleggen
van de betrokkenheid van het parlement in een goedkeuringswet (voor een te
sluiten overeenkomst met de VN) zou als nadeel hebben dat de betrokkenheid
voor slechts een beperkt deel van de feitelijke inzetmogelijkheden formeel
wordt vastgelegd.5In een overleg met de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie over
de notitie, op 21 december 1994, blijkt een ruime Kamermeerderheid hier
toch anders over te denken. Omdat de regering in het overleg bij haar standpunt
blijft, dienen zes fractiewoordvoerders dezelfde dag nog een motie in –
de motie-Van Middelkoop c.s. – waarin ze de regering verzoeken »een regeling voor te bereiden waarin is vastgelegd dat het
parlement bij uitzending van militaire eenheden een formeel instemmingsrecht
wordtverleend.»1 Op 21 december
1994 neemt de Tweede Kamer de motie aan.InformatierechtHet duurt nog tot 26 mei 1997 voordat de regering het wetsvoorstel
tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de verdediging bij
de Kamer indient.2 Ten opzichte van de oude grondwetsartikelen
zijn er twee belangrijke wijzigingen doorgevoerd: de doelbepaling van de krijgsmacht
is aangepast en het voorstel voorziet in een informatierecht van het parlement.In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot verandering in
de Grondwet van de bepalingen inzake de verdediging (hierna: de memorie van
toelichting) stelt de regering dat ze, met de verankering van de informatieplicht
van het parlement in artikel 100, «uitvoering (geeft)
aan de strekking» van de motie-Van Middelkoop c.s.3 De regering concludeert dan ook dat de grondwettelijke
positie van het parlement met deze nieuwe wettelijke bepaling is«versterkt», zonder dat de constitutionele verhoudingen
zijn gewijzigd.In de nota naar aanleiding van het verslag, d.d. 7 oktober 1997,
spreekt de regering zich (nogmaals) uit tegen het opnemen van een formeel
instemmingsrecht in de Grondwet: «Wij zijn van opvatting
dat een instemmingsrecht de ruimte beperkt die de regering niet kan ontberen
in het internationale overleg en in de (nood)situaties die zich kunnen voordoen.
Dit zou onvermijdelijk ten koste gaan van de vereiste flexibiliteit en snelheid
bij de behartiging van de nationale belangen in de internationale arena en
van het vereiste tempo en effectiviteit bij de oplossing van urgente situaties.
Dit acht de regering beslist ongewenst met het oog op de grote nationale en
internationale belangen die op het spel staan.»4Van Middelkoop merkt tijdens het plenaire debat over het voorstel van
de regering op dat «naar de letter niet kan worden
gesproken van volledige uitvoering van de motie».5 Van Middelkoop meent wel «dat de regering
een serieuze poging heeft gedaan de motie qua strekking te honoreren». Volgens het Kamerlid is er met het nieuwe artikel 100 geen sprake
van een «instemmingsrecht in formele zin»,
maar wel van een instemmingsrecht «in materiële
zin». Een standpunt dat hij in 2000 tijdens de hoorzitting
met de TCBU herhaalt6. De betekenis van het begrip «vooraf»
in lid 1 van artikel 100 Grondwet blijkt bij die interpretatie een rol te
spelen.Betekenis van de term «vooraf»De term «vooraf» ontbreekt in eerste instantie in het wetsvoorstel
dat de regering in mei 1997 aan de Kamer stuurt.7
In plaats daarvan wordt gesproken over het «tijdig» verstrekken
van inlichtingen. In de memorie van toelichting schrijft de regering hierover
dat «in de regel de inlichtingenverstrekking ook
op een zodanig tijdstip (zal) plaatsvinden, dat de Staten-Generaal de mogelijkheid
hebben om vóór de feitelijke uitvoering van de voorgenomen inzet
of terbeschikkingstelling met de regering ter zake van gedachten te wisselen.»8De Raad van State is echter in zijn advies bij het wetsvoorstel ten aanzien
van het begrip «tijdig» van mening dat het uitgangspunt van de
regering (om het parlement de mogelijkheid te bieden met de regering te overleggen vóórdat de regering tot uitvoering van het
besluit overgaat) beter tot zijn recht komt wanneer het woord «tijdig»
wordt vervangen door het «vooraf».1Wanneer de vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer
op 7 juli 1997 ter voorbereiding op de openbare behandeling van het wetsvoorstel
verslag uitbrengt, lijken diverse fracties aan het advies van de Raad gehoor
te willen geven. Zo spreken de leden van de CDA-fractie van «de onbepaaldheid van het tijdstip tijdig». Leden van
de GPV-fractie noemen de keuze voor het begrip tijdig «kwetsbaar» en vragen de regering in overweging te nemen
te kiezen voor «vooraf» of «tijdig vooraf», terwijl de leden van de D66-fractie
de regering vragen of niet beter de bepaling «tijdig
en in beginsel vooraf» kan worden gehanteerd. Naar het oordeel
van de leden van de D66-fractie doet de gewijzigde formulering «materieel meer recht aan de breed gesteunde motie-Van Middelkoop c.s.
dan het door de regering voorgestelde artikel, zeker indien niet voor het
instemmingsrecht wordt geopteerd.»2De reactie van regeringszijde volgt in oktober 1997. De regering ziet
geen reden het woord «tijdig» door het woord «vooraf»
te vervangen. In de nota naar aanleiding van het verslag herhaalt de regering
hetgeen ze in de memorie van toelichting reeds stelde: de regering heeft «uiteengezet dat het begrip «tijdig» in ons voorstel
inhoudt dat het gaat om de verstrekking van inlichtingen op een zodanig tijdstip
dat voorafgaand aan de daadwerkelijke inzet of het ter beschikking stellen
van de krijgsmacht eerst overleg met de beide kamers der Staten-Generaal kan
plaatsvinden waarbij het aan het oordeel van de beide kamers wordt overgelaten
of zij een overleg wensen. Ook uit de verhouding tussen het eerste en het
tweede lid van artikel 100 vloeit voort dat de tijdige verstrekking van inlichtingen
inhoudt dat deze inlichtingen worden verstrekt voorafgaande aan de daadwerkelijke
inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht.»3Van Middelkoop en Hoekema (D66) dienen daarop een amendement in om alsnog
het woord «tijdig» te wijzigen in «vooraf».4 Tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel
in januari 1998 schetst Van Middelkoop het belang van deze wijziging.5 Hij bestrijdt daarbij tevens dat artikel 100 alleen
maar als een verbijzondering van artikel 68 moet worden gezien. «Dat artikel (art. 68) regelt de inlichtingenplicht
van ministers en staatssecretarissen en constitueert mede het staatkundig
adagium «de regering regeert, het parlement controleert». Artikel
100 is qua opzet ook niet te beschouwen als een species van artikel 68 dat
allereerst de mogelijkheid van controle achteraf garandeert. Artikel 100 gaat
verder – en dat is te waarderen – door nadrukkelijk de mogelijkheid
van controle vooraf te introduceren. Dat is nieuw.»Het amendement Van Middelkoop-Hoekema wordt door de Kamer aangenomen.
Het lid Koekkoek (CDA) dient tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in
de Tweede Kamer ook nog een amendement in om het parlement een formeel (facultatief)
instemmingsrecht te geven, maar dat amendement wordt niet aangenomen. Op basis
van dit amendement behoeft een besluit tot inzet van de krijgsmacht de voorafgaande
toestemming van het parlement, indien binnen dertig dagen na het verstrekken
van inlichtingen de wens daartoe te kennen wordt gegeven. Het besluit dient
in verenigde vergadering van beide Kamers te worden genomen.6Uiteindelijk keuren beide Kamers het voorstel van de regering tot wijziging
van de grondwet, met de gewijzigde tekst van artikel 100, zowel in eerste
als tweede lezing goed. Sinds 18 juli 2000 zijn de nieuwe bepalingen
van kracht.2.1.2 Betekenis van artikel 100Steun en kritiekDe opvatting dat de Tweede Kamer een zogeheten materieel
instemmingsrecht heeft bij de inzet van de krijgsmacht ex artikel
100 krijgt de steun van onder meer Ter Beek en Voorhoeve, beiden oud-minister
van Defensie:De heerTer Beek:«Ik kan echter zeggen dat ik als geen ander de ontstaansgeschiedenis
van artikel 100 ken, vanaf de motie-Van Middelkoop. Dat heeft zich in «mijn
tijd» afgespeeld. Ik weet nog hoe ik er toen, met een andere pet op,
op heb gereageerd. De betekenis van het artikel is in materiële zin natuurlijk
wel degelijk het instemmingsrecht van de Kamer»1De heerVoorhoeve:«Er is de formele plicht van de regering, de Kamer zo spoedig
mogelijk en zo uitvoerig mogelijk te informeren. Er is nu sprake van een materieel
instemmingsrecht dat zo niet in de Grondwet staat. Dat materiële instemmingsrecht
is er, omdat het moeilijk denkbaar is, maar niet onmogelijk, dat de regering
tot uitzending besluit ook al is het draagvlak ervoor in de Kamer uiterst
gering. Ik heb het nu over een theoretisch geval. Het is buitengewoon moeilijk
voor een regering om een uitzending te baseren op een klein draagvlak en het
is al helemaal buitengewoon moeilijk om een uitzending door te drukken als
de Kamer duidelijk laat merken dit niet verstandig te vinden. Toch is het
denkbaar dat de regering het haar verantwoordelijkheid vindt, wegens heel
dringende redenen van nationaal belang, om tot uitzending over te gaan, wel
wetend dat het risico bestaat dat de Kamer de regering vervolgens wegstemt.
Het is echter ook mogelijk dat de Kamer het feit accepteert. Dat is de politieke
afweging die de Kamer moet maken. Het is een erg theoretische opmerking. Ik
hoop dat zo’n situatie zich nooit voordoet, maar het kan grondwettelijk
natuurlijk wel. Dan is het aan de Kamer om te zeggen: regering, wij accepteren
dit niet, maak dit besluit ongedaan.»2Van de kant van staatsrechtjuristen Bovend’Eert en Besselink kan
deze opvatting echter op veel kritiek rekenen. In de kern komt die kritiek
erop neer dat een formeel inlichtingenrecht nog geen materieel instemmingsrecht
inhoudt. Artikel 100 zou het parlement alleen een recht geven op informatie,
niet meer en niet minder. De regering kan eenzijdig beslissen de krijgsmacht
in te zetten.Argumentatie
staatsrechtjuristen In een artikel in 1998 schreef
Bovend’Eert dat het begrip materieel instemmingsrecht misleidend is. «Het is misleidend om bij het voorgestelde artikel 100 van een «materieel
instemmingsrecht» te spreken. De regering behoeft immers formeel noch
materieel parlementaire instemming. (...) Kameruitspraken kan de regering
naast zich neerleggen. Indien de Kamer de uitzending van troepen afwijst in
een motie, heeft dat geen rechtsgevolgen. Zelfs wanneer de Kamer een motie
van wantrouwen aanneemt, wordt aan de bevoegdheid van de regering om te besluiten
tot uitzending van troepen geen afbreuk gedaan».Mr
P.P.T. Bovend’Eert, «De inzet van strijdkrachten zonder toestemming
van de Staten- Generaal», in: NJB, 1998, p. 1596.Bovend’Eert krijgt
steun van Besselink. «In zijn excellente bijdrage
(...) heeft Bovend’Eert de wassen neus van het voorgestelde nieuwe artikel
100 Grondwet aan de orde gesteld: de plicht voorafgaande informatie te verstrekken
aan de Staten-Generaal stelt, als het erop aankomt, juridisch niet veel voor.»L.F.M
Besselink, «Parlementaire instemming met inzet van strijdkrachten en
de staatsrechtelijke begeleiding van grondwets- herzieningen», in: NJB,
1999, pp. 130–131.Artikel 100 is volgens Besselink
juist bedoeld om het parlement een instemmingsrecht te onthouden: «De inlichtingenplicht heeft niet als correlaat een instemmingsrecht
van het parlement (ook niet een materieel instemmingsrecht) (...) Hiermee
staat vast dat de inlichtingenplicht van artikel 100 Grondwet inderdaad het
vijgenblad is voor het niet willen toekennen van een parlementair instemmingsrecht
met uitzending van de krijgsmacht.»L.F.M Besselink, «Militaire
acties en de rol van het parlement», in: NJB, 2001, pp. 1883–1887: «Ook
de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 100 Grondwet bewijst dat
regeringen uit eigen beweging niet uit zijn op parlementaire zeggenschap.
Geheel in lijn met de heersende constitutionele cultuur is met deze grondwetswijziging
vermeden om enige wijziging in het constitutionele recht aan te brengen; slechts
beoogde zij vast te leggen wat al als geldende praktijk voor juist werd gehouden
zonder ook maar een haar af te wijken in de richting van parlementaire zeggenschap
over inzet van de krijgsmacht.»Recentelijk concludeert
Besselink zelfs dat het parlement met goedkeuring van de herziening van de
Grondwet aanzienlijk aan constitutionele beslissingsmacht heeft ingeboet.
De grondwetsherziening van 1992 voorzag in parlementaire toestemming voor
de in-oorlog-verklaring. Deze verklaring was, volgens Besselink, bedoeld om
betrekking te hebben op gevallen van zelfverdediging én op deelname
aan internationale militaire operaties die gelijk staan aan oorlog. De uitzondering
hierop heeft uitsluitend betrekking op de feitelijke onmogelijkheid om voorafgaand
aan de inzet van de krijgsmacht parlementaire toestemming te verwerven. «De eindconclusie kan niet anders zijn dan dat artikel 100 GW, gecombineerd
met artikel 96 GW in zijn uitgeklede vorm, betekent dat de Staten-Generaal
hun formele constitutionele beslissingsmacht hebben ingeruild voor het mogen
ontvangen van inlichtingen in de gevallen waarin er geen enkele internationale
verplichting is ten aanzien van deelname aan militaire operaties, en voor
humanitaire bijdragen van de krijgsmacht. (...) Uiteindelijk heeft het parlement
aanzienlijk aan constitutionele beslissingsmacht ingeboet, maar tevens zal
in beslissende gevallen het evenmin politieke zeggenschap kunnen uitoefenen.»L.F.M
Besselink, «Van constitutionele beslissingsmacht tot vermeende zeggenschap:
parlementaire betrokkenheid bij de deelname van de Nederlandse krijgsmacht
aan internationale militaire operaties», in: M. van Damme (red.), De
Grondwet en het inzetten van strijd- krachten, Antwerpen, 2005.Artikel 100 kan in de ogen van Bovend’Eert en Besselink worden gezien
als een verbijzondering van de informatieplicht zoals deze is gecodificeerd
in artikel 68 Grondwet, zij het dat artikel 100 een actieve informatieplicht
bevat terwijl het bij artikel 68 om een passieve informatieplicht gaat. Onlangs
heeft ook de staatsrechtjurist Aalbers dit standpunt verkondigd. «Artikel 100 bevat slechts een recht op informatie, afgeleid van de
plicht van de regering om die informatie te leveren.» Die actieve
informatieplicht van artikel 100 versterkt in zoverre de positie van de Kamer
dat hierdoor «de controlefunctie in een vroegtijdig
stadium wordt verzekerd, terwijl controle op basis van artikel 68 veelal achteraf
plaatsvindt en meer afhankelijk is van de alertheid van kamerleden zelf».1In het gesprek met de werkgroep lichten Besselink en Bovend’Eert
hun standpunt toe dat er geen sprake is van een materieel instemmingsrecht
voor het parlement en dat artikel 100 een actieve informatieplicht van de
regering bevat en daarmee een verbijzondering vormt van de inlichtingenplicht,
zoals bepaald in artikel 68.De heerBovend’Eert:«Aanvankelijk eiste de Tweede Kamer via
de motie-Van Middelkoop formeel instemmingsrecht, maar op de een of andere
manier heeft de regering de Kamer zo ver weten te krijgen dat zij heeft ingestemd
met niet meer dan een informatieplicht inzake de inzet of het ter beschikking
stellen van de krijgsmacht. (...)De Kamer heeft geprobeerd om er nog iets
van te maken door te vragen om een materieel instemmingsrecht, maar juridisch
stelt dit recht eigenlijk niet zo veel voor en is het niet te vergelijken
met een formeel instemmingsrecht. (...) Zodra de regering een besluit neemt,
kan de Kamer erover debatteren en er in een motie een oordeel over uitspreken.
En dat oordeel is voor de regering doorgaans niet bindend, behalve bij een
motie van wantrouwen; als zo’n motie wordt aangenomen, zal de betrokken
minister moeten aftreden. Maar voor het overige is het niet meer dan een uitspraak
van de Kamer (...).»De heerBesselink:«Mijn stelling is dat er historisch gezien sprake is van
het inwisselen van beslissingsmacht van het parlement voor vermeende zeggenschap,
terwijl onduidelijk is wat die zeggenschap precies voorstelt. Ik sluit mij
dan ook aan bij de opmerking van prof. Bovend’Eert dat die zeggenschap
in feite bestaat uit het uitspreken van een oordeel over een besluit tot inzet
of terbeschikkingstelling.(...) Dit is een ontwikkeling via het gewoonterecht,
zoals ook de vertrouwensregel zich heeft ontwikkeld, dus zonder dat het in
de Grondwet is opgenomen: als het vertrouwen in een minister wordt opgezegd,
vraagt hij in beginsel ontslag. Zo zou je kunnen denken aan het ontstaan van
een gewoonteregel dat de regering, als de Kamer zich bij motie tegen een besluit
tot de inzet van strijdkrachten uitspreekt, van dat besluit terugkomt. Dit
gewoonterecht heeft zich echter niet gevestigd. En overigens blijkt uit de
grondwetsgeschiedenis dat de regering nauwelijks ingaat op het materiële
instemmingsrecht van de Kamer. Zij doet er heel mistig over, het is eigenlijk één
groot rookgordijn. De regering stelt dat het uiteindelijk niet meer is dan
een informatieplicht, zoals die in artikel 68. En uit artikel 68 is in het
staatsrecht en in de parlementaire praktijk nooit een materieel instemmingsrecht
afgeleid, dus ik zie noch in het recht, noch in de praktijk een materieel
instemmingsrecht van de Kamer.»1De opvatting dat artikel 100 een verbijzondering zou zijn van artikel
68 is niet nieuw. Eerder in dit hoofdstuk is al aangegeven dat Van Middelkoop
tijdens de plenaire behandeling van het voorstel tot wijziging van de Grondwet
heeft betoogd dat artikel 100 juist meer omvat dan alleen een verbijzonderd
informatierecht. Overigens buigt de Tweede Kamer zich momenteel over de inlichtingenplicht
krachtens artikel 68 van de Grondwet (zie kader).Artikel 68 en de actieve informatieplicht Artikel 68 van de grondwet
luidt als volgt: «De ministers en de staatssecretarissen geven de Kamers
elk afzonderlijk en in verenigde vergadering mondeling of schriftelijk de
door een of meer leden verlangde inlichtingen waarvan het verstrekken niet
in strijd is met het belang van de staat.» De inlichtingenplicht ex
artikel 68 Grondwet is bedoeld om de ministeriële verantwoordelijkheid,
zoals die is neergelegd in artikel 43 van de Grondwet, te kunnen laten functioneren.
De regering kan alleen weigeren de informatie openbaar te verstrekken indien
het belang van de Staat zich hiertegen verzet. De verlangde informatie zal
dan wel vertrouwelijk aan het parlement kunnen worden verstrekt, met uitzondering
van de informatie die de eenheid van de Kroon of de eenheid van het regeringsbeleid
in gevaar zou kunnen brengen.Brief van de minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer d.d. 5 september
2001. TK, 2001–2002, 28 362, nr. 2.  De inlichtingenplicht van de regering
die uit artikel 68 voortvloeit, moet gekarakteriseerd worden als een passieve informatieplicht, in reactie op een vraag van één
of meer kamerleden. Tegenover het parlementaire recht op informatie staat
dus geen actieve plicht van de regering om informatie te leveren die (mogelijk)
noodzakelijk is voor het naar behoren functioneren van de controlerende macht.  Het laatste jaar gaan er
in de Kamer stemmen op om naast een passieve ook een actieve inlichtingenplicht
van de zijde van de regering in de Grondwet op te nemen. In december 2004
heeft de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten (TCI) de aanbeveling
gedaan de wenselijkheid van codificatie van een actieve informatieplicht van
de zijde van de regering te onderzoeken.TK, 2004–2005,
29 283, nrs. 5–6. De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten
had tot doel te komen tot een hanteerbaar kader voor de Kamer om haar rol
bij de besluitvorming en de controle op de uitvoering van grote infrastructurele
werken te verbe- teren. Het Presidium van de Kamer heeft
daarop de commissie voor de Vernieuwing van de Wet op de Parlementaire Enquête
verzocht hiernaar te kijken. Op 3 november 2005 heeft de commissie voor
de Vernieuwing van de Wet op de Parlementaire Enquête de Kamer geadviseerd
de actieve informatieplicht grondwettelijk te verankeren.TK,
2005–2006, 29 283, nr. 36. De Tweede Kamer
moet zich nog buigen over de aanbeveling van de commissie.De positie van de regeringDe regering heeft zich ten tijde van de Grondwetsherziening telkens op
het standpunt gesteld dat een formeel constitutioneel instemmingsrecht van
de Kamer bij inzet van de strijdmacht niet past in de constitutionele verhoudingen
tussen regering en parlement. De jure is er naar de mening van
de regering alleen sprake van een informatierecht van het parlement: een actieve
informatieplicht bij artikel 100-operaties.Bij inzet van de krijgsmacht buiten het kader van artikel 100 is «in elk geval de algemene informatieplicht ex artikel 68
Grondwet aan het parlement aan de orde», waarbij de regering
ernaar streeft «ook in gevallen buiten het kader
van artikel 100 van de Grondwet het Parlement zo snel en uitgebreid mogelijk
te informeren.»1Over de vraag in hoeverre het parlement beschikt over een instemmingsrecht
in materiële zin, heeft de regering zich nooit expliciet uitgelaten.
Met de codificatie van het actieve informatierecht in artikel 100 zou echter
wel voldaan zijn aan de strekking van de motie-Van Middelkoop c.s. In de praktijk
blijkt de regering bij inzet van de krijgsmacht te streven naar een breed
draagvlak in de Kamer, ook al toont ze zich na de grondwetswijziging geen
voorstander van «een overmatige juridisering van
het politieke debat met het parlement over deze materie «.22.1.3 Reikwijdte van artikel 100Handhaving en bevordering van de internationale rechtsordeIn de doelomschrijving van de krijgsmacht die is opgenomen in artikel
97, lid 1, wordt onderscheid gemaakt tussen «de verdediging
en bescherming van de belangen van het Koninkrijk» enerzijds
en de «handhaving en bevordering van de internationale
rechtsorde» anderzijds. Vóór de Grondwetsherziening
van 2000 werd bij de doelbepaling van de krijgsmacht alleen gesproken van
de bescherming van de belangen van de staat (artikel
98, lid 1).Die oorspronkelijke bepaling omvatte naar mening van de regering ook al
de taak van de krijgsmacht ten aanzien van handhaving en bevordering van de
internationale rechtsorde.3 Met het van kracht
worden van de nieuwe bepalingen in de Grondwet is van een uitbreiding van
de rolopvatting van de strijdmacht dus geen sprake. De regering heeft ervoor
gekozen de internationale taak te expliciteren, zo stelt ze zelf, om beter
aan te sluiten bij de gewijzigde internationale verhoudingen.4Formele reikwijdteDe formele betrokkenheid van de Kamer staat en valt grotendeels met de
vraag of de inzet van de krijgsmacht geschiedt «ten behoeve van de verdediging
en ter bescherming van de belangen van het Koninkrijk» dan wel «ten
behoeve van de handhaving en de bevordering van de internationale rechtsorde».
In het laatste geval heeft de regering de plicht om de Kamer actief te informeren
over haar besluit de krijgsmacht in te zetten. In zijn rapport van maart 2004
constateert de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) dat het «onbestreden» is dat bij een inzet die niet
onder artikel 100 lid 1 valt, «zulk een plicht niet
bestaat».5Artikel 100 is van toepassing op de inzet van de krijgsmacht ter handhaving
of bevordering van de internationale rechtsorde en voor humanitaire hulpverlening
in geval van gewapend conflict. Volgens de uitleg in de memorie van toelichting6 is het artikel derhalve niet van toepassing op:– de inzet van de krijgsmacht ter verdediging en bescherming van
de belangen van het Koninkrijk;– de inzet van de krijgsmacht voor humanitaire hulp ingeval er geen
sprake is van een gewapend conflict.Bondgenootschappelijke verdedigingIn de memorie van toelichting schrijft de regering verder dat artikel
100 in de regel formeel niet van toepassing is op de uitzending van militaire
operaties ten behoeve van internationale organisaties zodra een verplichting
bestaat tot inzet van de strijdkracht uit hoofde van het NAVO- en WEU-verdrag.1Het besluit tot inzet van de krijgsmacht is volgens de memorie van toelichting
bij dergelijke verdragsrechtelijke verplichtingen niet in de eerste plaats
gebaseerd op de doelstelling de internationale rechtsorde te handhaven en
te bevorderen (artikel 100), maar op de plicht tot verdediging van het eigen
grondgebied en dat van de bondgenoten (artikel 97). De regering is in dergelijke
gevallen niet gehouden de Kamer actief te informeren over de inzet van de
krijgsmacht op basis van artikel 100. Artikel 68 Grondwet is dan wel van kracht.De regering heeft bij meerdere gelegenheden de Kamer op deze beleidslijn
gewezen, onder meer in september 2001 naar aanleiding van de aanslagen in
de VS (zie kader).Bondgenootschappelijke verplichtingen
in NAVO-kader Kort na 11 september 2001 vinden
in de Tweede Kamer de Algemene Beschouwingen plaats. Minister-president Kok
gaat tijdens het debat in op de mogelijkheid dat de NAVO-bondgenoten de aanslagen
in de VS als een aanval zullen bestempelen als bedoeld in artikel 5 van het
NAVO-verdrag. Hij schetst de wijze waarop in een eventueel voorkomend geval
de regering het parlement zou dienen te informeren. Drie scenario’s
kunnen zich voordoen: 1. De VS kunnen
op enig moment zelf tot actie overgaan. 2. De NAVO
kan als Bondgenootschap actie ondernemen. 3. De VS kunnen
met enkele bondgenoten, waaronder mogelijkerwijs ook Nederland, tot actie
over gaan buiten NAVO-verband. De minister-president stelt ten aanzien
van de tweede mogelijkheid dat artikel 100 in formele zin niet aan de orde
is. «De tweede mogelijkheid is dat in het kader van
het bondgenootschap op basis van gemeenschappelijke consultatie tot actie
wordt overgegaan. In dat geval is artikel 5 uiteraard wel van toepassing.
In formele zin is artikel 100 van de Grondwet dan niet aan de orde, maar de
regering is wel gehouden – zij zal zich ook aan die verplichting houden –
om maximale informatie te verschaffen. Niet alleen maximale informatie, maar
ook voldoende tijd.»TK, 2001–2002, Handelingen
2, p. 22. In het derde geval is artikel 100
wel van toepassing, maar zou de regering zichzelf mogelijk ook genoodzaakt
zien zich te beroepen op artikel 100, lid 2.Het standpunt van de regering dat de militaire inzet in het kader van
bondgenootschappelijke verplichtingen in de regel niet onder artikel 100 valt,
is niet onomstreden. «Het is lastig vol te houden
dat het optreden ter verdediging van een bondgenootschap niet is «handhaving
of bevordering» van de internationale rechtsorde. Daarbij moet niet
vergeten worden dat het inherente recht van zelfverdediging (art 51 VN Handvest)
waarop artikel 5 NAVO gebaseerd is, een voorfase is van het collectief veiligheidsstelsel
van het VN-Handvest, hetgeen zelfverdediging ongetwijfeld binnen de reikwijdte
van «handhaving van de internationale rechtsorde» brengt», zo meent Besselink.2 In het gesprek
met de werkgroep spreekt hij de hoop uit dat de Kamer dit zal corrigeren: De heerBesselink: «Naar aanleiding van de gebeurtenissen van 11 september
is de regering gaan debiteren dat artikel 100 niet geldt bij verplichte bijstand
in de zin van artikel 5 van het NAVO-verdrag. Volgens mij is dit hartstikke
in strijd met de geschiedenis van de totstandkoming van de Grondwet. Uit de
toelichtende stukken blijkt dat men deze situatie niet wilde uitsluiten. Minister
Voorhoeve was een beetje weifelend op dit punt, maar minister Dijkstal was
er heel duidelijk over; hij zei dat ook bij een uitzending van strijdkrachten
in het kader van NAVO-verdragsverplichtingen artikel 100 van toepassing is.
De regering heeft hiervan afstand genomen en volgens mij is deze praktijk
in strijd met de Grondwet. Ik hoop dan ook dat de Kamer dit zal corrigeren,
dat zij tot de conclusie komt dat artikel 100 in zulke gevallen gewoon van
toepassing is.»1Overlap van doelstellingenIn de praktijk kan de onderlinge afgrenzing van beide doelstellingen problemen
opleveren, zo constateert de AIV in zijn advies. De begrippen die aan het
onderscheid ten grondslag liggen, zijn voor verschillende interpretaties vatbaar. «Het zal daardoor niet in alle gevallen duidelijk zijn onder
welke doelomschrijving een concreet voorgenomen inzet gebracht moet worden.» De AIV concludeert dan ook dat bij inzet van de krijgsmacht in een
concrete situatie overlap kan ontstaan tussen beide doelstellingen. «In het bijzonder is het goed denkbaar dat een bepaalde inzet
zowel de bescherming van de belangen van het Koninkrijk als de bevordering
van de internationale rechtsorde dient.»2De regering heeft in het verleden ook aangegeven dat overlap tussen beide
doelstellingen kan ontstaan. In de notitie over het Toetsingskader (zie hoofdstuk
2.2) van 28 juni 1995 schrijven de ministers van Buitenlandse Zaken en
Defensie dat gezien de nauwe samenhang tussen beide doelstellingen («belangen
van de staat»en «het bevorderen van de internationale rechtsorde») «het onwenselijk is» tussen beide «een scherp onderscheid aan te brengen».3 In de memorie van toelichting preciseert de regering
de relatie tussen de twee doelstellingen enigszins, maar blijven de doelstellingen
in de kern in elkaars verlengde liggen: de handhaving en bevordering van de
internationale rechtsorde kan weliswaar als «een
facet van de belangen van het Koninkrijk» worden gezien, maar
strekt «niet uitsluitend tot bescherming van die
belangen».4Ondanks de mogelijke overlap tussen beide doelstellingen en de abstracte
woordkeuze, meent de regering dat het van geval tot geval mogelijk moet zijn
om een verantwoorde keuze te maken voor de ene of andere doelomschrijving.
De AIV onderschrijft de juistheid van dit standpunt in zijn algemeenheid,
maar wijst erop dat daarmee de principiële vraag nog niet beantwoord
is hoe gehandeld moet worden «als beide doelstellingen
van de inzet van de krijgsmacht even zwaar wegen.»5Significant, maar niet per se dominantDit is reden voor de AIV om ervoor te pleiten om de informatieprocedure
van artikel 100 te volgen indien sprake is van een samenloop van doelstellingen
en bevordering van de internationale rechtsorde «een niet onaanzienlijke rol speelt». «Onder niet onaanzienlijk
is te verstaan: significant, maar niet per se dominant».6De AIV benadrukt daarbij dat het niet zijn bedoeling is om de werkingssfeer
van artikel 100 uit te breiden tot de andere in artikel 97 genoemde doelen
waarvoor geen inlichtingenplicht aan de regering is opgelegd. Tevens zou de
regering in eerste instantie in een concreet geval moeten bepalen in hoeverre
van een significante rol sprake is. In een gesprek met de werkgroep benadrukt de heer Ter Beek, oud-minister
van Defensie en voorzitter van de commissie Vrede en Veiligheid van de AIV,
dat in de huidige omstandigheden vrijwel altijd sprake zal zijn van overlap
van doelstellingen. Naar zijn mening zou de reikwijdte van artikel 100 in
dergelijke gevallen ruim geïnterpreteerd moeten worden:De heerTer Beek: «Wij hebben gezegd: als er overlap is, dan moet je toch
kijken naar datgene waar artikel 100 mee verbonden is: het instandhouden van
de internationale rechtsorde. Als die invloed significant is, moet je het
als een artikel 100-procedure gaan behandelen. Eerlijk gezegd, kan ik mij
onder de huidige omstandigheden, waar geen sprake meer is van koudeoorlogsdreiging
of iets van dien aard, nauwelijks voorstellen dat je andere situaties tegenkomt.
Alleen over terrorisme zou je een discussie kunnen voeren. Dat is het enige
wat ik kan bedenken. (...) Maar het overige leent zich voor een ruime interpretatie.
Vandaar ook dat ik het heel begrijpelijk vind dat bijvoorbeeld Enduring Freedom
toch in discussie is gekomen met de Kamer. (...)Het onderscheid is (...) niet
altijd te maken. Juist om semantische en andersoortige discussies te voorkomen,
hebben wij nadrukkelijk gekozen voor artikel 100. De Tweede Kamer krijgt het
volle pond.»1De regering heeft de aanbeveling van de AIV overgenomen.2 De regering voegt eraan toe dat ze verder «niet
uitsluit ook in gevallen waarin artikel 100 van de Grondwet formeel niet van
toepassing is het parlement zoveel mogelijk in de geest van het Toetsingskader
te infomeren.» Dit is gebeurd naar aanleiding van het besluit
van de regering eenheden in te zetten voor de operatie Enduring Freedom (zie
verderop).De jurist Aalbers plaatst een kanttekening bij deze toezegging van de
regering: «Het is twijfelachtig of dit gelet op artikel
100 een correct uitgangspunt is en of de informatieplicht niet onverkort moet
gelden bij iedere uitzending die mede ten behoeve van de internationale rechtsorde
plaatsvindt, ongeacht de mate waarin dat het geval is.»3AfghanistanDe inzet van Nederlandse militaire eenheden in het kader van de operatie
Enduring Freedom en van de internationale stabilisatiemacht ISAF (International
Security Assistance Force) in Afghanistan wordt vaak als voorbeeld aangehaald
van een situatie waarin beide doelstellingen elkaar overlappen. Dat de deelname
aan ISAF onder artikel 100 valt, staat voor alle betrokkenen buiten kijf.
Wat de parlementaire betrokkenheid moet zijn bij het besluit om militaire
eenheden in te zetten voor de door de Amerikanen geleide operatie Enduring
Freedom, is minder eenduidig.Aanleiding voor dat besluit is gelegen in de aanslagen op de VS en de
daarop volgende militaire acties van de VS en het VK in Afghanistan tegen
militaire installaties van de Taliban en trainingskampen van de Al-Qaeda beweging
(zie kader).Voorgeschiedenis Nederlandse bijdrage
aan operatie Enduring Freedom Op 2 oktober 2001 stelt de Noord-Atlantische
Raad (NAR) vast dat artikel 5 van het NAVO Verdrag van toepassing is op de
aanslagen op doelen in de VS op 11 september 2001. Op 3 oktober
verzoekt de secretaris-generaal van de NAVO de bondgenoten vervolgens in te
stemmen met een aantal door de VS voorgestelde algemene maatregelen. De regering
laat de Kamer weten te hebben ingestemd met deze maatregelen.TK,
2001–2002, 27 925, nr. 8. Op 7 oktober beginnen de Verenigde
Staten en het Verenigd Koninkrijk met militaire acties tegen militaire installaties
van de Taliban en trainingskampen van de Al-Qaeda beweging in Afghanistan.
De regering schaart zich achter de acties op grond van het uitgangspunt dat
de VS het recht hebben om te reageren op de terreuracties van 11 september
jl. Ook de andere bondgenoten spreken op 8 oktober in de NAVO-Raad hun
steun voor de luchtacties uit.De minister-president laat de Kamer in
een debat op 9 oktober 2001 weten een verzoek tot militaire steun met
een positieve grondhouding te bezien.TK, 2001–2002,
Handelingen 10, p. 449. Schriftelijk laat de regering
weten dat op dat moment op militair niveau verkennende besprekingen worden
gevoerd met vertegenwoordigers van de VS.TK, 2001–2002,
27 925, nr. 11, p. 4.  Op 9 november 2001
informeert de regering de Kamer per brief over het besluit eenheden voor de
operatie Enduring Freedom in te zetten.TK, 2001–2002,
27 925, nr. 24. De inzet van Nederland zou op kunnen lopen tot ongeveer
1400 militairen. Het gaat om maritieme patrouillevliegtuigen, fregatten, mijnenjagers,
een onderzeeboot, F-16 jachtvliegtuigen voor verkenningstaken en een KDC 10
en C 130 voor transporttaken. Uit de brief blijkt dat
de regering de VS, voorafgaand aan hun verzoek, eerst «een indicatie
heeft gegeven van mogelijke Nederlandse bijdragen». De Nederlandse bijdrage
zal deel uit gaan maken van de gezamenlijke inspanningen van de internationale
gemeenschap waaraan naast de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk een
groot aantal landen militair deelneemt. De Nederlandse militaire bijdrage
wordt niet ingezet voor gevechtshandelingen in Afghanistan, zo merkt de regering
op. Nadere afspraken over de precieze inzet van genoemde militaire middelen
moeten nog worden gemaakt. De Nederlandse eenheden kunnen pas daadwerkelijk
worden ingezet als de genoemde nadere afspraken tot stand zijn gekomen. «De Kamer zal zo volledig en tijdig mogelijk van verdere
ontwikkelingen op de hoogte worden gehouden», aldus de regering. Naar aanleiding van het besluit van de
regering om militaire bijdrage te leveren aan de operatie, verzoeken de vaste
commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie de regering op 13 november
om nadere inlichtingen over de recente ontwikkelingen in Afghanistan en over
de gesprekken met de Amerikanen. Op 15 november stuurt de regering een
notitie over de recente ontwikkelingen in Afghanistan.De Kamer spreekt in een plenair debat op 15 november 2001 onder andere
over de parlementaire betrokkenheid bij het besluit van de Nederlandse regering
om eenheden in te zetten bij de door de Amerikanen geleide operatie Enduring
Freedom.1Onder verwijzing naar de Algemene Beschouwingen (zie hiervoor), merkt
het lid Melkert (PvdA) het volgende op: «Daarbij
kwam de grondslag voor het uitzenden van Nederlandse militairen ter sprake,
namelijk artikel 97 of artikel 100. (...) De voorliggende voorstellen lijken
erg op de derde mogelijkheid die toen in het debat naar voren is gebracht.
(...) Ook met het oog op de toekomst hebben wij er behoefte aan dat de Nederlands
regering op dat punt preciezer is.»2Het lid Van Middelkoop vindt niet dat er in formele zin sprake is van
artikel 100, maar zou graag zien dat de regering de Kamer wel in de geest
van dat artikel zou informeren. «Je moet artikel
100 gebruiken waarvoor het is geschreven, te weten voor situaties waarin je
als regering en parlement alle vrijheid hebt om nee te zeggen. (...) De situatie
waarmee wij nu te maken hebben is een wezenlijk andere. De situatie die zich
nu voordoet vloeit voort uit het besluit van de NAVO op 12 september.
Vervolgens is er het besluit van de Noord-Atlantische raad op 3 oktober
geweest, waarmee wij instemden met een achttal maatregelen. Dat betekent dat
het aantal vrijheidsgraden, waarvoor artikel 100 is geschreven: de klassieke
peacekeeping operaties, zich hier niet voordoen. Dat is mijn volle overtuiging.
Daarom heb ik het liever niet over artikel 100, maar ik zou het wel waarderen
als de regering zoveel mogelijk opereert in de geest van artikel 100 en de
Kamer dus informeert.»1De minister van Buitenlandse Zaken betoogt in zijn termijn dat artikel
100 weliswaar niet van toepassing is, maar zegt de Kamer toe de Kamer zoveel
mogelijk analoog aan artikel 100 informatie te verschaffen: «Omdat het hier om verdediging gaat, is artikel 97 van de Grondwet van
toepassing. Artikel 100 is niet van toepassing (...) Ik zou kunnen herhalen
wat de minister-president, de minister van Defensie en ik in een aantal debatten
tegen de Kamer hebben gezegd, namelijk dat de regering ernaar streeft ten
maximale, waar het kan vooraf, waar het moet achteraf, de Kamer te informeren.
(...) Het gaat er vooral om dat de Kamer zoveel mogelijk analoog aan artikel
100 informatie wordt verschaft.»2De AIV karakteriseert de handelswijze van de regering ten aanzien van
de militaire inzet in Afghanistan als een «constitutioneel
tweesporige actie»3: de deelname
aan de operatie Enduring Freedom valt formeel niet onder artikel 100, de deelname
aan de ISAF-operatie wel.4De praktijk is dat de regering de Kamer schriftelijke informatie verschaft
over de operatie Enduring Freedom als ware het ook een militaire inzet in
op grond van artikel 100. Daarmee is de regering de toezegging nagekomen dat
ze ook in gevallen buiten het kader van artikel 100 «het
parlement zo snel en uitgebreid mogelijk zou proberen te informeren.»5De discussie over de grondwettelijke basis voor de betrokkenheid van de
Kamer komt bij elk regeringsbesluit over deelname van Nederlandse militaire
eenheden aan de operatie Enduring Freedom terug. Op 8 maart 2005 voeren
Kamer en regering een plenair debat over de rechtsgrondslag voor de uitzending
van Nederlandse «special forces» ten behoeve van de operatie Enduring
Freedom. Verschillende woordvoerders bekritiseren de opvatting van de regering
dat de operatie Enduring Freedom (nog steeds) wordt gelegitimeerd door artikel
51 van het Handvest van de VN (het recht op zelfverdediging) en artikel 5
van het NAVO-Verdrag. Volgens de regering kan de betrokkenheid van het parlement
daarom niet zijn gebaseerd op artikel 100 van de grondwet, maar is artikel
97 van toepassing.Tijdens dit debat herhaalt de minister van Buitenlandse Zaken de bereidheid
van de regering om de Kamer in te lichten, hoewel artikel 100 formeel niet
van toepassing is: «Wil dat zeggen dat de regering
niet bereid is om de Kamer te informeren? Dat is een onjuiste conclusie. Velen
hebben er vandaag op gewezen dat de regering, ofschoon formeel gesproken artikel
97 de regering niet verplicht om de Kamer vooraf te informeren, van mening
is dat er materieel wel degelijk een dergelijke plicht is en dat de regering
ook altijd de intentie heeft gehad om de Kamer vooraf te informeren over deze
uitzending. Ik stel daarbij met nadruk dat er natuurlijk bepaalde beperkingen
in acht genomen moeten worden, gezien de aard van de operatie. Maar zowel
artikel 100 als artikel 97 erkent dat recht. De regering wil in de geest van
artikel 100 de Kamer voorlichten, vandaag in eerste instantie, over de juridische
basis. Zij wil dat donderdag meer uitvoerig doen over de inhoud. Alles wat
de regering heeft gezegd bij monde van de premier, de minister van Buitenlandse
Zaken of de minister van Defensie is dat formeel gesproken artikel 97 daar
niet toe verplicht, maar dat de regering zich materieel gebonden voelt aan
artikel 100 om de Kamer informatie te verschaffen.»6De leden Karimi (GroenLinks), Koenders (PvdA), Herben (LPF), Van Bommel
(SP) en Bakker (D66) dienen tijdens het debat een motie in waarin zij uitspreken «dat de Kamer alle militaire uitzendingen behandelt conform
de procedures zoals omschreven in artikel 100 van de Grondwet».1   Deze motie wordt door de Kamer verworpen.2Oud-Kamerlid Van den Doel kan zich vinden in de door de regering gekozen
beleidslijn.De heerVan den Doel: «Bij een echte artikel 5-operatie, waarbij artikel 100 niet
van toepassing is, is het aan de regering om in te schatten of het verstandig
is om de Kamer de beschikbare informatie vertrouwelijk te verstrekken. In
zulke situaties neemt de regering een besluit en licht zij de Kamer daarover
achteraf in. Maar er zijn ook situaties denkbaar, zoals de situatie waarin
commando’s zouden worden uitgezonden, waarin de regering gekozen heeft
voor wat meer informatie en openheid dan waartoe zij strikt genomen volgens
artikel 97 verplicht zou zijn geweest. Wat mij betreft is het duidelijk, bij
artikel 5-operaties is de regering niet gehouden, de informatie die zij heeft,
vooraf in al die fasen door te spreken met de Kamer. Dit is ook logisch, want
dit is met de Kamer overeengekomen. Maar gelet op de geschiedenis zou het
voor de regering logisch zijn om informatie die zij met de Kamer kan delen,
ook aan haar te doen toekomen, ook als het alleen vertrouwelijk kan. Nogmaals,
het is voor de regering belangrijk om een parlementaire meerderheid voor haar
standpunt te verkrijgen, en dat wordt makkelijker als zij relevante informatie
tijdig verstrekt.»2.2 ToetsingskaderSinds eind jaren zeventig bestaat de praktijk dat de regering de Kamer
vooraf informeert over de uitzending van militairen. Als gevolg van de gedeelde
wens van Kamer en regering «om de gegroeide praktijk
meer gestructureerd en toetsbaar te maken»3
en «de kwaliteit van de besluitvorming te waarborgen»4, gebeurt dit sinds 1995 aan de hand van een
toetsingskader. Op 28 juni 1995 zenden de ministers van Buitenlandse
Zaken en Defensie de Kamer het «Toetsingskader voor uitzending van militaire
eenheden ten behoeve van internationale operaties» toe.In 2001 wordt het Toetsingskader grondig herzien op grond van de in oktober
2000 door Kamer en regering overgenomen aanbevelingen van de TCBU en naar
aanleiding van de inwerkingtreding van artikel 100 Grondwet en de «lessons
learned» van eerdere uitzendingen. Op 13 juli 2001 sturen de ministers
van Buitenlandse Zaken en van Defensie het «Toetsingskader 2001»
aan de Kamer (hierna: het Toetsingskader).52.2.1 Betekenis van het ToetsingskaderReikwijdteHet Toetsingskader sluit qua reikwijdte aan bij dat van artikel 100. Het
Toetsingskader heeft geen betrekking op uitzendingen die geschieden krachtens
verdragsverplichtingen, missies waarvan Nederlandse militairen op individuele
basis deel uitmaken, de stationering van Nederlandse militairen bij internationale
staven of de uitzending van burgerpersoneel in het kader van crisisbeheersingsoperaties. «Het is nadrukkelijk bedoeld voor de besluitvorming van de regering
en het overleg daarover met het parlement als het gaat om uitzending van militaire
eenheden die in de uitoefening van hun taak wellicht ook wapengeweld zullen
moeten toepassen of het risico lopen daaraan te worden blootgesteld.»6Dit neemt niet weg dat de regering relevante elementen uit het toetsingskader
kan gebruiken bij de beoordeling van missies die buiten artikel 100 vallen.
De heer Siblesz, directeur-generaal Politieke Zaken van het ministerie van
Buitenlandse Zaken, benadrukt dit ook in het gesprek met de werkgroep. Al
is het sterk gelieerd aan artikel 100, het Toetsingskader moet in zijn ogen
als een toolbox worden gezien. Het staat inmiddels op eigen benen.1GebruikDe regering hanteert het Toetsingskader in alle gevallen waarin zij het
parlement door middel van een kennisgeving («notificatie») kenbaar
maakt te gaan onderzoeken of een Nederlandse militaire bijdrage wenselijk
en mogelijk is. Ook wijziging van de uitgangspunten van (deelneming aan) een
operatie leidt tot een hernieuwde afweging aan de hand van de aandachtspunten
van het Toetsingskader. Dit is aan de orde als het mandaat of de taken van
een missie worden gewijzigd. Afhankelijk van de omstandigheden kan dit ook
gelden voor wijziging van de locatie.Een opsomming van overwegingenDe term «Toetsingskader» zou het beeld kunnen oproepen dat
het om een set voorwaarden gaat waaraan iedere mogelijke inzet van de krijgsmacht
ex artikel 100 altijd en volledig moet voldoen, wil de regering positief over
die inzet kunnen besluiten. Volgens de AIV komt dit in het politieke spraakgebruik
nog wel eens voor.2Het Toetsingskader vormt echter allerminst een lijst met bindende voorwaarden,
die digitaal of mechanisch afgewerkt moet worden alvorens een verantwoord
besluit over de eventuele inzet van de krijgsmacht kan worden genomen. Het
is een «voor de hand liggende opsomming van overwegingen».3 Of zoals de ministers van Buitenlandse Zaken
en Defensie het stellen: «Het toetsingskader draagt
onveranderd het karakter van een reeks aandachtspunten die wordt gebruikt
om per geval een weloverwogen politiek en militair oordeel te vellen over
Nederlandse deelneming aan internationale crisisbeheersingsoperaties. Dergelijke
operaties lopen uiteen wat belang, mandaat en geweldsniveau betreft. De aandachtspunten
kunnen per operatie dan ook een ander gewicht hebben.»4De aandachtspunten van het Toetsingskader De aandachtspunten van het Toetsingskader
zijn enerzijds van politieke aard (1–5) en anderzijds van militaire
(6–8) of organisatorisch/financiële (9 en 10) aard:1. Gronden voor deelneming; 2. Politieke aspecten;3. Mandaat van de operatie; 4. Deelnemende landen;5. Mate van invloed op de besluitvorming;6. Haalbaarheid van de operatie; 7. Risico’s;8. Geschiktheid en beschikbaarheid; 9. Duur van de deelneming en aflossingsregelingen; 10. Financiële aspecten.De AIV onderschrijft deze interpretatie. «Het
beeld dat het Toetsingskader «harde» voorwaarden bevat voor uitzending
is (...) onjuist. Zoveel bleek ook uit de uitspraken van ministers, Kamerleden,
ambtenaren en militairen in het kader van de verhoren van de Commissie Bakker.
Gevraagd naar het gebruik dat zij in de besluitvorming maakten van het Toetsingskader kwam naar voren dat zij het Toetsingskader zagen als
een hulpmiddel, als een nuttige checklist. De weging van de aandachtspunten
bij verschillende actoren kan leiden tot verschillende conclusies. Elk besluitvormingsproces
staat op zichzelf en heeft zijn eigen modaliteiten. Het Toetsingskader bevat
voor zowel voor- als tegenstanders van een bepaalde uitzending altijd wel
wat munitie.»1De jurist Besselink is het ook eens met deze interpretatie:De heerBesselink:«Het Toetsingskader .... is het voor haar een lijstje met
aandachtspunten voor de beslissing over deelname aan een vredesoperatie, meer
niet. Het Toetsingskader is uiteraard niet bindend voor de Kamer, maar ook
niet voor de regering. Het heeft geen enkele juridische status, het heeft
zelfs niet de vorm van een besluit van de ministerraad. Het is natuurlijk
wel een heel handig lijstje voor beide Kamers, zij kunnen aan de hand van
de genoemde criteria ook zelf een oordeel vormen over een voorgenomen deelname
aan enigerlei internationale militaire actie. Het zijn dus geen bindende regels.»22.2.2 Informatieverstrekking aan parlementNaast de aandachtspunten bevat het Toetsingskader een overzicht van de
informatievoorziening door de regering aan het parlement in de verschillende
fasen van de besluitvorming. Deze afspraken zijn gebaseerd op de toezeggingen
die de regering aan de Tweede Kamer heeft gedaan voorafgaand en tijdens het
debat op 11 en 12 oktober 2000 over het rapport van de TCBU.De informatieafspraken hebben betrekking op:– de voorbereiding van het besluit tot inzet;– de besluitvorming zelf;– de uitvoering van het besluit;– de (tussentijdse) evaluatie van de inzet.Deze afspraken zijn de afgelopen jaren toegepast bij de besluitvorming
over de uitzending van Nederlandse militairen ten behoeve van crisisbeheersingsoperaties.Informatieafspraken
tussen regering en parlementTK, 2000–2001, 23 591,
nr. 7, pp. 4–5. 1. De regering
deelt het parlement in een brief mee dat zij gaat onderzoeken of een Nederlandse
bijdrage aan een internationale crisisbeheersingsoperatie of een hulpverleningsoperatie
in een gewapend conflict wenselijk en mogelijk is («notificatie»).
Het onderzoek van de regering kan uitmonden in een positief besluit, waarover
het parlement conform artikel 100 van de Grondwet wordt geïnformeerd,
of in een negatief besluit, waarover het parlement eveneens wordt geïnformeerd. 2. Ingevolge
artikel 100 van de Grondwet informeert de regering het parlement vooraf aan
de hand van het toetsingskader over een besluit tot deelneming aan een internationale
crisisbeheersingsoperatie of een hulpverleningsoperatie in een gewapend conflict,
inclusief de eventueel daaraan verbonden voorwaarden, tenzij sprake is van
een «speciale operatie» (hiervoor geldt de regeling die is beschreven
in de brief van de minister van Defensie van 23 augustus 2000TK,
1999–2000, 26 800 X, nr. 46.). De informatieplicht
van de regering geldt ook bij een besluit de Nederlandse deelneming aan een
operatie langer dan voorzien voort te zetten of eerder dan voorzien te beëindigen,
bij een hernieuwde afweging in verband met een wijziging van het mandaat of
de taken en bij een hernieuwde afweging in verband met een wijziging van de
gebiedsverantwoordelijkheid die gevolgen heeft voor het mandaat of de taken. 3. Na het overleg
met het parlement op grond van artikel 100 van de Grondwet deelt de regering
de organisatie of het samenwerkingsverband dat de operatie aanstuurt schriftelijk
mede, met verzoek om ontvangstbevestiging, welke militaire eenheden onder
welke voorwaarden worden aangeboden. De reactie op het aanbod wordt aan het
parlement meegedeeld. 4. Tijdens
de voorbereiding van de uitzending en de uitvoering van de operatie wordt
het parlement regelmatig geïnformeerd over de voortgang en de ontwikkelingen,
conform de gegroeide praktijk. 5. Iedere derde
woensdag in mei kan het parlement beschikken over een tussentijdse evaluatie
van de lopende operaties waaraan Nederlandse militaire eenheden deelnemen,
opgesteld onder verantwoordelijkheid van de ministers van Defensie en van
Buitenlandse Zaken. Na beëindiging van de Nederlandse inzet wordt een
eindevaluatie opgesteld waarin zowel de militaire als de politieke aspecten
aan de orde komen. De notificatiebriefDe onder punt 1 beschreven kennisgeving – «notificatiebrief» –
is door de regering toegezegd om tegemoet te komen aan de mogelijkheid dat
de Kamer al eerder behoefte aan informatie heeft over een mogelijke uitzending
van militairen dan het moment waarop de Kamer formeel conform artikel 100
van de Grondwet wordt ingelicht.De Kamer en de regering hebben tijdens de behandeling van het rapport
van de TCBU afgesproken dat deze zogenaamde «notificatiebrief»
de Kamer op geen enkele manier committeert aan een nog te nemen besluit over
de uitzending van militairen. De Kamer neemt deze brief, die in het algemeen
kort zal zijn en nog weinig concrete informatie bevat, meestal voor kennisgeving
aan.In het daaropvolgende traject van onderzoek door de regering is artikel
68 van de Grondwet van toepassing. Dit houdt in dat de Kamer de regering te
allen tijde kan vragen om informatie over de stand van zaken met betrekking
tot een mogelijke Nederlandse deelname aan een crisisbeheersingsoperatie.De Kamer is in dit stadium van de besluitvorming terughoudend met het
uitspreken van opvattingen over het al dan niet deelnemen aan de betreffende
operatie. Dit is een van de lessen die de Kamer heeft getrokken uit het onderzoek
van de TCBU naar de uitzending van Nederlandse militairen naar Bosnië-Herzegovina
begin jaren negentig.Het is volgens de regering niet op voorhand aan te geven wanneer een dergelijke
notificatie precies verzonden dient te worden. «Er
is (...) naar onze mening niet een moment aan te wijzen dat voor alle gevallen
van voorbereiding van een besluit tot inzet of ter beschikking stelling geldig
is. Formele afspraken op dit punt achten wij dan ook weinig praktisch. Het
is, gelet op het karakter van deze procedure – een actieve inlichtingenplicht
-, aan de regering om aan te geven wanneer dit moment is aangebroken.»1De artikel 100-briefWanneer de regering daadwerkelijk een besluit heeft genomen over de inzet,
informeert ze de Kamer hierover per brief: de zogenaamde artikel 100-brief
waarin de aandachtspunten uit het Toetsingskader worden langsgelopen. Over het moment waarop de facto een besluit genomen wordt, antwoordt de
regering naar aanleiding van het rapport van de TCBU het volgende: «Gezien de verschillende procedures in de Verenigde Naties,
de Navo en andere organisaties is niet in het algemeen vast te stellen op
welk moment dit besluit valt. Er kunnen factoren zijn, bijvoorbeeld van logistieke
aard, die onmiddellijke uitvoering belemmeren. In het geval dat Nederlandse
deelneming in het kader van het «Force Generation Process» van
de Navo aan de orde is, valt dit besluit vóórdat Nederland onvoorwaardelijk
instemt met de «Activation Order» (Actord), dat wil zeggen de
onderbevelstelling van de desbetreffende Nederlandse eenheden. (...) Op grond
van een goedgekeurde «ACTORD» is SACEUR gerechtigd de landen te
verzoeken om hun eenheden te ontplooien. Instemming met «ACTORD»
zou derhalve kunnen worden aangemerkt als een besluit tot uitzending/inzet
van militaire eenheden in de zin van het Toetsingskader en het nieuwe art.
100 GW. Dat wil zeggen dat beide Kamers worden geïnformeerd (en gelegenheid
hebben over het besluit te beraadslagen) zo mogelijk nog voordat in de NAVO-Raad
met ACTORD wordt ingestemd en in ieder geval voordat de Nederlandse eenheden
ter beschikking worden gesteld van de NAVO.»12.2.3 Deelname aan ISAF in UruzganOnduidelijkheid besluitvorming ministerraadOp 22 december 2005 informeert de regering de Kamer in een brief
over de «voorgenomen bijdrage» aan
ISAF in Uruzgan.2 In een dezelfde dag verzonden
begeleidende brief schrijft de regering: «Na het
overleg met de Kamer zal de regering bezien of deze bijdrage zal worden geëffectueerd
dan wel of wijzigingen daarvan nodig zijn.»3
Aangezien bij een meerderheid van de Kamer onduidelijkheid bestaat over de
aard van de brieven en de betekenis van het «voornemen», verzoeken de commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie de
regering om een duidelijk antwoord te geven op de vraag of de brief van 22 december
een besluit van de regering ex artikel 100 Grondwet betreft. Op 27 december
2005 antwoordt de regering dat «zij de intentie heeft
aan deze operatie deel te nemen.»4
De commissies stellen in meerderheid vast dat de regering zich niet houdt
aan de in het Toetsingskader 2001 vastgelegde bepaling dat de regering ingevolge
artikel 100 van de Grondwet het parlement vooraf informeert over een besluit tot deelneming aan een operatie. De commissies
besluiten dan ook op 29 december 2005 om de brief van de regering van
22 december 2005 niet in behandeling te nemen conform de artikel 100-procedure.Op 13 januari 2006 geeft de regering opnieuw een nadere toelichting
op de status van de besluitvorming. De regering spreekt nu over de «bereidheid» deel te nemen aan ISAF in Uruzgan.5 Hoewel bij een meerderheid van de Kamer de onduidelijkheid
over de status van de besluitvorming niet is weggenomen, besluiten de commissies
op 17 januari 2006 om de brief van de regering van 22 december 2005
in behandeling te nemen.Tijdens het afsluitende plenaire debat op 2 februari 20066 uiten verschillende woordvoerders kritiek op de onduidelijkheid
die de regering heeft gecreëerd over de status van de besluitvorming
in de ministerraad over de bijdrage aan ISAF in Uruzgan. Om een dergelijke
onduidelijkheid in de verhouding tussen regering en Kamer bij besluiten tot
het uitzenden van militairen in de toekomst te voorkomen dienen de leden Van
Aartsen (VVD) en Bos (PvdA) een motie in waarin de regering wordt verzocht «in voorkomende gevallen de Kamer slechts op
basis van een eenduidig besluit een verzoek tot instemming met de uitzending
van militairen op basis van artikel 100 van de grondwet voor te leggen.»1 De motie wordt op 2 februari 2006 door
de Kamer aangenomen.Motie van de leden Van Aartsen en Bos,
voorgesteld 2 februari 2006: «De Kamer, gehoord de beraadslaging, gegeven de parlementaire behandeling
van artikel 100 van de Grondwet en de parlementaire praktijk die zich op basis
van artikel 100 heeft ontwikkeld; van oordeel, dat de parlementaire behandeling
van het uitzenden van militairen overeenkomstig de artikel 100-procedure aanvangt
met een eenduidig besluit van de regering, dat na instemming door de Kamer
dan ook daadwerkelijk ten uitvoer dient te worden gelegd, zoals bij de behandeling
van artikel 100 ook van de zijde van de regering in eerste en tweede termijn
in beide Kamers der Staten-Generaal is gesteld;van mening, dat over de aard en reikwijdte
van artikel 100 van de Grondwet geen onduidelijkheid mag bestaan en dat daarom
zowel van de kant van de Kamer in het kader van de werkzaamheden van de werkgroep
NRF, als van de kant van de regering helderheid dient te worden geschapen; verzoekt de regering in voorkomende gevallen
de Kamer slechts op basis van een eenduidig besluit een verzoek tot instemming
met de uitzending van militairen op basis van artikel 100 van de Grondwet
voor te leggen, en gaat over tot de orde van de dag.»InformatievoorzieningTer voorbereiding op het overleg met de regering over de Nederlandse deelname
aan ISAF in Uruzgan krijgen de leden van de commissies voor Buitenlandse Zaken
en Defensie in een besloten briefing nadere informatie van de CDS en de directeur
van de MIVD. De minister van Defensie laat echter in een brief d.d. 17 januari
2006 weten de Kamer geen vertrouwelijke inzage te willen geven in de analyse
van de MIVD en in het militair advies van de CDS.2
Na een schriftelijk verzoek van de beide commissies om in ieder geval vertrouwelijke
inzage toe te staan aan de woordvoerders van de fracties (desgewenst met weglating
van bronnen en van informatie die afkomstig is van buitenlandse zusterdiensten),
biedt de minister van Defensie bij brief van 24 januari 2006 aan dat
de Commissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten van de Tweede Kamer
(commissie I&V) inzage krijgt in de rapporten van de MIVD van 19 oktober
en 17 november 2005 over Afghanistan, «met weglating
van gegevens waarvan het verstrekken in strijd is met het belang van de staat».3 Na een herhaald verzoek van de commissies en
de reactie van de commissie I&V dat zij zich niet bevoegd acht de betreffende
rapporten inhoudelijk te beoordelen, stemt de minister van Defensie ermee
in dat ook de woordvoerders ISAF/Afghanistan van de fracties de mogelijkheid
krijgen de betreffende MIVD-stukken vertrouwelijk in te zien.In dezelfde brief van 24 januari 2006 geeft de minister een samenvatting
van het militair advies van de CDS, waarbij hij benadrukt «dat het kabinet verantwoordelijk is voor de conclusies die door het
kabinet in een artikel 100-brief worden getrokken ten aanzien van de veiligheidsanalyse
en het advies van de CDS.»4 De
minister wijst er overigens op dat het advies van de CDS, na een verzoek hiertoe
gedaan op 3 februari 2004 tijdens de begrotingsbehandeling Defensie in
de Eerste Kamer, sindsdien niet langer in de artikel 100-brieven wordt weergegeven,
zoals tot dan de gewoonte was. Alleen als het advies van de CDS afwijkt van
de kabinetsconclusies, zal de minister van Defensie de Kamer hierover informeren.
Dat de minister nu toch de Kamer informeert over het militair advies van de
CDS inzake de deelname aan ISAF in Uruzgan heeft te maken met
het uitdrukkelijke verzoek van de commissies.Op 8 februari 2006, dus na afloop van het debat over de Nederlandse
deelname aan ISAF in Uruzgan, biedt de minister van Defensie de Kamer vertrouwelijke
inzage aan in de aide-memoire voor de commandanten en de instructiekaart voor
de militairen met betrekking tot de inzet in ISAF-III. Tevens geeft de minister,
op verzoek van de commissies, vertrouwelijke inzage in de pas kort tevoren
gereed gekomen Rules of Engagement (RoE’s) van de NAVO voor ISAF-III.
De betreffende stukken kunnen gedurende een periode van één
week vertrouwelijk worden ingezien door de fractiewoordvoerders ISAF/Afghanistan
uit de beide commissies.12.3 Parlementaire betrokkenheid in andere landenHet Jaarboek 2005 van het Zweedse instituut voor vredesonderzoek SIPRI
constateert dat er onvoldoende parlementaire controle is op de militaire missies
die in het kader van internationale organisaties plaatsvinden.2 De onderzoekers zijn van mening dat er sprake is van een dubbel democratisch
tekort: de controle van de nationale parlementen is onvoldoende; op internationaal
niveau (bij de VN-Veiligheidsraad, de NAVO-Assemblee en het Europees Parlement)
ontbreekt de controle volledig. «In a democracy, the
parliament is the central locus for the executive’s accountability to
the people, including its answerability for decisions on the use of force.
However, even among the developed nations of NATO and the EU, parliaments
vary widely in their ability to exercise legislative, financial and political
control over government actions in this field. In terms of formal oversight,
some have the right to pre-approve the commitment of their country’s
forces to international missions but others (including those of France, the
UK and the USA) in practice do not. Even those assemblies with more extensive
rights may be handicapped by lack of resources (e.g., for committee work,
research and travel) and may have limited interest or will to contest government
decisions. This uneven pattern of parliamentary involvement creates a prima
facie «democratic deficit» at the level of national decision making.»Hans
Born and Heiner Hänggi, «Governing the use of force under international
auspices: deficits in parliamentary accountability», in: SIPRI Yearbook
2005, hoofdstuk 4.Dit hoofdstuk beschrijft de wijze waarop parlementen in enkele andere
Europese landen en in de Verenigde Staten zijn betrokken bij de besluitvorming
over het uitzenden van militairen eenheden. De meeste aandacht gaat uit naar
de procedure in Duitsland, waar het instemmingsrecht bij wet is vastgelegd.2.3.1 DuitslandHet Duitse leger, de Bundeswehr, is een belangrijke
partner waarmee de Nederlandse krijgsmacht in het kader van de NRF en de EU-Battlegroups
in de komende jaren zal samenwerken. Gezamenlijk vormen de Nederlands en Duitse
landmacht het Duits-Nederlandse legerkorps. In de toekomst zullen dit legerkorps
en andere onderdelen van de beide krijgsmachten beschikbaar worden gesteld
voor de snelle reactiemachten van de NAVO en de EU. Zo zal Nederland samen
met Duitsland en Finland in het eerste half jaar van 2007 een EU-Battlegroup
vormen.Uitspraak Constitutioneel HofDe Duitse Grondwet bepaalde tot 1968 dat het Duitse leger pas na instemming
van het parlement mag worden ingezet. Daarna is dit grondwettelijke instemmingsrecht
van het parlement uit de grondwet gehaald. In 1994 stelde het Duitse Constitutionele
Hof, het Bundesverfassungsgericht,
vast dat het Duitse parlement wel degelijk beschikt over een op de grondwet
gebaseerd instemmingsrecht.1Aanleiding voor de uitspraak van het Hof vormde het verzoek van twee fracties
in de Bondsdag (SPD en FDP) om zich uit te spreken over de grondwettelijkheid
van een aantal acties waaraan de Duitse krijgsmacht deelnam: het toezicht
op het embargo van de WEU/NAVO in de Adriatische Zee, de AWACS-vluchten (met
Duitse bemanningsleden) boven de Balkan om het vliegverbod te controleren,
en de deelname aan de VN-acties in Somalië.2Het Hof baseerde zijn uitspraak op de traditie van de Grondwet en op de
parlementaire geschiedenis: het Duitse leger is een «Parlamentsheer». In Duitsland bestaat een sterke democratische
controle op het leger. Onderdeel hiervan is, volgens het Hof, dat de instemming
vooraf van het parlement is vereist bij het uitzenden van gewapende militaire
eenheden.3 Het Constitutioneel Hof adviseerde
de Bondsdag nadere regels met betrekking tot de rol van het parlement te formuleren.
Tien jaar later gebeurde dit in de vorm van een wet (het Parlamentsbeteiligungsgesetz), die op 24 maart 2005 van kracht
werd.Parlementaire discussieHet wetsvoorstel werd ingediend door de (toenmalige) regeringspartijen
SPD en Grünen. Opmerkelijk is dat behalve de SPD/Grünen ook de liberale
FDP een wetsvoorstel indiende, het Auslandeinsätzemitwirkungsgesetz. De FDP wilde in haar wetsvoorstel routinematige uitzendingen en
uitzendingen voor geheime operaties delegeren aan een speciale ingestelde
Commissie: Ausschuss für besondere Auslandeinsätze.De CDU/CSU diende geen eigen wetsvoorstel in. Het Bondsdaglid voor de
CDU/CSU Eckart von Klaeden deed tijdens het debat over de wetsvoorstellen
van FDP en SPD/Grünen namens zijn fractie wel twee voorstellen. Ten eerste
stelde hij voor te streven naar een harmonisering van de nationale besluitvormingsprocessen
bij het uitzenden van troepen. Ten tweede stelde hij voor om het proces van
besluitvorming te versnellen. De christen-democraten pleitten in dit verband
voor een algemeen mandaat dat aan het begin van een regeerperiode door het
parlement aan de regering wordt verleend. De regering zou hierdoor op voorhand
toestemming krijgen om mee te werken aan de inzet van de NRF en de EU-Battlegroups.4De CDU/CSU stemde tegen het wetsvoorstel van de toenmalige regeringsfracties.
Tijdens het gesprek in Berlijn met woordvoerders van de beide nieuwe coalitiepartners
SDP en CDU/CSU bleek dat de CDU/CSU nu, evenals de SPD, van mening is dat
de huidige wet een aantal jaren moet worden toegepast waarna de wet zal worden
geëvalueerd.Betekenis en reikwijdte van het ParlamentsbeteilungsgesetzHet Parlamentsbeteilungsgesetz5 regelt de betrokkenheid van de Bondsdag bij de inzet van
bewapende Duitse strijdkrachten. De regering legt de Bondsdag tijdig vóór
het begin van de inzet een voorstel voor ter instemming. De Bondsdag kan met
het voorstel instemmen of het afwijzen, maar mag geen veranderingen in het
voorstel aanbrengen. Het voorstel bevat informatie over de opdracht, het gebied
van inzet, het mandaat, het maximale aantal in te zetten militairen, het niveau
van bewapening, de geplande duur van de inzet, de voorziene kosten en de wijze
van financiering.Met betrekking tot de reikwijdte valt op te merken dat het hier gaat om
de goedkeuring van het parlement van alle vormen van inzet van bewapende strijdkrachten.
Dit betekent dat geen toestemming nodig is voor het uitzenden van militairen
naar operaties waarbij geen gevechtshandelingen worden verwacht, zoals humanitaire
missies. Verder richt het instemmingsrecht zich alleen op de inzet van militairen. Voorbereidende maatregelen en plannen worden
niet als inzet beschouwd en behoeven geen toestemming van de Bondsdag. Hieronder
valt ook de toewijzing van militaire eenheden aan de NRF of de EU-Battlegroups.1Artikel 5 van de wet biedt de regering de mogelijkheid om zonder voorafgaande
instemming van de Bondsdag militairen in te zetten voor acties die geen uitstel
dulden of waarbij door een openbaar debat mensenlevens gevaar kunnen lopen.
Wel kan de regering de Bondsdag in die gevallen vooraf en tijdens de inzet
in vertrouwelijkheid inlichten. Het formele voorstel voor de inzet wordt zo
spoedig mogelijk aan de Bondsdag ter instemming voorgelegd. Als de Bondsdag
dit voorstel dan afwijst, dient de regering de inzet te beëindigen.Een opvallend recht van de Bondsdag is het Rückholrecht, dat wordt verwoord in artikel 8. Dit artikel bepaalt dat de Bondsdag
de instemming met een uitzending van bewapende strijdkrachten kan herroepen.
In dit geval dient de regering de militairen terug te trekken. Overigens kan
de regering hiertoe zelf ook besluiten, ook als de Bondsdag nog steeds achter
de uitzending staat.2Vereenvoudigde procedureArtikel 4 van de wet biedt de mogelijkheid een vereenvoudigde procedure
tot goedkeuring toe te passen bij uitzendingen «met
een geringe intensiteit en draagwijdte». Dit betreft uitzendingen
van een klein aantal militairen, uitzendingen die van weinig belang zijn en
waarbij het niet om oorlogsomstandigheden gaat. Voorbeelden zijn verkenningsmissies,
de detachering van individuele militairen bij eenheden van bondgenoten en
de uitzending van individuele militairen ten behoeve van de VN of andere internationale
organisaties die een VN-taak vervult.Bij de vereenvoudigde procedure geeft de regering schriftelijk met redenen
omkleed aan dat het gaat om een inzet met een geringe intensiteit en draagwijdte.
Het parlement wordt geacht in te stemmen met het voorstel indien niet binnen
zeven dagen na indiening van het voorstel door een fractie of vijf procent
van de Bondsdagleden wordt verzocht om behandeling van het voorstel door de
Bondsdag. Dit stilzwijgende goedkeuringsrecht is ook van toepassing bij verlenging
van lopende missies (artikel 7).InlichtingenplichtNaast een instemmingsrecht geeft deze wet de Bondsdag ook het recht op
informatie van de regering. Volgens artikel 6 dient de regering de Bondsdag
regelmatig in te lichten over het verloop van de inzet en over de ontwikkelingen
in het gebied van de inzet.NRF en EU-BattlegroupsTijdens het debat in de Bondsdag over de wet is stil gestaan bij de korte
inzettermijn van de NRF of de EU-Battlegroups. Uit de discussie kwam naar
voren dat artikel 5 (toestemming achteraf bij acties die geen uitstel dulden)
niet van toepassing is op de inzet van de snelle reactiemachten. Voor
deze inzet zijn in de wet geen aparte voorzieningen getroffen en geldt de
normale instemmingsprocedure.1Vertrouwelijke informatieUit de gesprekken tijdens het werkbezoek aan Berlijn blijkt dat de meest
betrokken Bondsdagleden vertrouwelijk worden geïnformeerd over de voorbereiding
van militaire uitzendingen. Het betreft dan de voorzitters van de commissies
voor Buitenlandse Zaken en Defensie en de woordvoerders van de fracties (Obleute). Omdat de regering gebaat is bij een breed politiek
en maatschappelijk draagvlak betrekt zij ook de oppositiepartijen bij deze
informele beraadslagingen.Ook krijgen de Bondsdagleden veel vertrouwelijke informatie, omdat de
vergaderingen van de commissies besloten zijn. De leden worden geïnformeerd
over onder andere de toewijzing voor de Generation Conferences van de NRF
en de EU-Battlegroups, het opstellen van het CMC of de Initiating Military
Directive, het Oplan en de Execution Directive. In het kader van deze beslotenheid
kunnen de leden van de Commissie van Defensie ook de Rules of Engagement inzien.
Dit overleg in «klein comité» staat los van de reguliere
besloten commissievergaderingen. De stemming over het regeringsvoorstel gebeurt
in de plenaire vergadering, zodat elke afgevaardigde zijn of haar mening kan
geven.Bij het besluit tot inzet kunnen de commissies van Defensie en/of Buitenlandse
Zaken een voorbehoud maken in een zogenaamde Protokolnotiz. De regering is verplicht dit voorbehoud over te nemen.2.3.2 FinlandAct on Peace Support Operations 2000De procedure van besluitvorming bij de uitzending van de Finse militairen
ten behoeve van crisisbeheersingsoperaties (inclusief de deelname aan EU-Battlegroups)
is vastgelegd in de Act on Peace Support Operations 2000.2 Het Finse parlement behoort volgens deze wet
bij de besluitvorming over deelname aan internationale vredesoperaties betrokken
te worden. De wet verplicht de regering om de parlementaire commissie voor
Buitenlandse Zaken te raadplegen over het voornemen om militairen in het kader
van vredesmissies uit te zenden. Dezelfde procedure geldt als de taken van
de uitgezonden militairen aanzienlijk veranderen. De ministeries van Buitenlandse
Zaken en van Defensie zijn verantwoordelijk voor de politieke voorbereiding,
de begeleiding en de supervisie van het militaire crisismanagement. De strijdkrachten
zijn verantwoordelijk voor de praktische implementatie.3Ook dient het parlement te worden geraadpleegd indien Rules of Engagement
(RoE’s) worden gehanteerd die verder gaan dan traditionele vredeshandhavende
taken. Dat gebeurt door middel van het uitbrengen van een verslag over de
betreffende operatie(s) aan het parlement. De parlementaire betrokkenheid
is overigens niet grondwettelijk vastgelegd.EU-BattlegroupsOp de Military Capabilities Commitments Conference van 22 november 2004 kondigde de Finse regering aan dat Finland
in de toekomst aan twee Battlegroups zal deelnemen. Het betreft een Battlegroup
bestaande uit Finland, Duitsland en Nederland (eerste helft van 2007) en een
Battlegroup waaraan naast Finland ook Zweden, Noorwegen en Estland
deelnemen (2008).KnelpuntenVolgens de Act on Peace Support Operations 2000
is een mandaat van de VN of van de OVSE als voorwaarde voor deelname verplicht.
Deze wet is niet van toepassing op de participatie van Finse troepen bij vrede
afdwingende operaties (Coercive military measures),
zoals in de artikelen 42 en 51 van het VN-Handvest is vastgelegd.Premier Matti Vanhanen heeft op 20 december 2004 in het parlement
voorgesteld de Act on Peace Support Operations 2000
aan te passen. De wijziging van de wet moest operaties van de EU mogelijk
maken, ook bij afwezigheid van een VN-mandaat. Bijvoorbeeld als een VN-mandaat
niet tot stand komt door obstructie van een van de permanente leden van de
Veiligheidsraad.Wat betreft de besluitvorming over de inzet van EU-Battlegroups met Finse
deelname hebben Finse militaire deskundigen de vrees geuit dat de bestaande
praktijk van parlementaire hoorzittingen en rapportages van de regering kan
botsen met de ambitie van de EU om de Battlegroups binnen 5 tot 10 dagen in
te zetten.Een ander probleem is dat de wetgeving ten aanzien van de rechten van
het militaire personeel op korte termijn aangepast moet worden. De huidige
wetgeving geeft het uitgezonden personeel niet het recht om, indien nodig,
dodelijk geweld te gebruiken tenzij sprake is van zelfverdediging. Als een
Finse peacekeeper geweld met een dodelijke afloop gebruikt, kan deze zaak
voor een Finse rechtbank worden gebracht. Het gebruik van robuust geweld door
Finse militairen die in EU-Battlegroups participeren, wordt op deze wijze
bemoeilijkt.1 De hernieuwde wetgeving zal van
kracht moeten zijn voordat de Duits-Nederlands-Finse Battlegroup per 1 januari
2007 operationeel zal zijn.2.3.3 BelgiëArtikel 167 van de Belgische Grondwet geeft aan dat de Koning het bevel
over de krijgsmacht voert. Hij stelt «de staat van
oorlog alsook het einde van de vijandelijkheden vast. Hij geeft daarvan kennis
aan de Kamers, zodra het belang en de veiligheid van de Staat het toelaten». Het bevel over de krijgsmacht blijft een exclusief voorrecht van
de Koning en de handelingen en beslissingen die door de Koning in dat verband
worden genomen ressorteren onder de ministeriële verantwoordelijkheid.Na de genocide in Rwanda in 1994 ontstond in het Belgische parlement de
wens om de parlementaire controle op de uitzending te vergroten. Met name
wilde het parlement de inzet van (onderdelen van) de krijgsmacht vooraf onderwerpen
aan instemming. Naar aanleiding van een advies van de Senaatscommissie die
onderzoek deed naar de gebeurtenissen in Rwanda, werd op 18 november
1999 een commissie ingesteld die buitenlandse missies op «de voet volgt
en het Parlement daarover inlicht», de commissie «Deelname aan
buitenlandse missies».2De bevoegdheden van deze commissie, die in beslotenheid vergadert, zijn
de volgende:– het bespreken van het jaarverslag over de Belgische deelname aan multinationale vredesoperaties (VN, OVSE, EU), alsmede de maatregelen
die worden voorgesteld of zullen worden genomen.– Het uitbrengen van advies aan de regering over het jaarverslag.– Indien nodig kan de Commissie aanvullende informatie opvragen,
die schriftelijk of mondeling moet worden gegeven door de betreffende minister.Van de vergaderingen van deze commissie wordt een beknopt verslag gemaakt,
dat aan de Senaat en de Kamer van Volksvertegenwoordigers wordt aangeboden.
Het parlement heeft geen instemmingsrecht bij de besluitvorming over het uitzenden
van militairen.Naar aanleiding van de gebeurtenissen in Rwanda legde de regering het
parlement een beleidsnota voor over de Belgische deelname aan vredesoperaties.
Deze nota bevat een toetsingskader, dat een hulpmiddel is voor de politieke
besluitvorming bij het uitzenden van Belgische troepen naar internationale
vredesoperaties die worden geleid door de Verenigde Naties of de OVSE. Voor
militaire acties die door de NAVO worden geleid, «wordt de politieke
controle gewaarborgd door de werkingsregels van de betrokken organisaties,
die voorzien dat de politieke beslissingen bij consensus worden genomen door
de Raad».12.3.4 SpanjeDe parlementaire controle op internationale vredesmissies is sinds november
2005 wettelijk vastgelegd in de Ley Defensa Nacional.
Bij de uitzending van de Spaanse militairen die als onderdeel van de NRF voor
het verlenen van humanitaire hulp na de aardbeving naar Pakistan zijn gezonden,
maakt het Congres van Afgevaardigden, vooruitlopend op de aanvaarding van
het wetsvoorstel door de Senaat in november 2005, voor het eerst gebruik van
deze wet.2Wet van 17 november 2005 inzake
de Nationale Verdediging «Artikel 17. Goedkeuring door het Congres van Afgevaardigden.1. Om over
te gaan tot operaties in het buitenland die niet rechtstreeks betrekking hebben
op de verdediging van Spanje of op het nationale belang, dient de regering
vooraf het Congres van Afgevaardigden te consulteren en de instemming te krijgen
van het Congres. 2. In geval
van missies in het buitenland die, in overeenstemming met internationale verplichtingen,
een snelle of directe reactie vereisen op bepaalde situaties, worden de procedures
van voorafgaande consultatie en instemming uitgevoerd door middel van noodregelingen
die het mogelijk maken te voldoen aan genoemde verplichtingen. 3. In de gevallen
zoals voorzien in de voorafgaande paragraaf, wanneer het om redenen van hoogste
urgentie niet mogelijk is over te gaan tot voorafgaande consultatie, dient
de regering het Congres van Afgevaardigden zo spoedig mogelijk het genomen
besluit ter goedkeuring voor te leggen.  Artikel 18. Controleren
van de operaties.De regering dient het Congres van Afgevaardigden
op gezette tijden, maar minstens één keer per jaar, te informeren
over de ontwikkeling van de operaties van de strijdkrachten in het buitenland.»2.3.5 Verenigd KoninkrijkHet Verenigd Koninkrijk kent geen wettelijke regels met betrekking tot
het uitzenden van militairen ten behoeve van crisisbeheersingsoperaties. De
inzet van Britse troepen en het deelnemen aan een militair conflict is het
prerogatief van de regering. Dit betekent overigens niet dat de regering het parlement niet vooraf consulteert. Het zou politiek moeilijk voor
te stellen zijn dat een regering handelt tegen de wil van de meerderheid van
het House of Commons. Zou de regering deze wil negeren, bestaat de kans dat
een «no confidence motion» in stemming
wordt gebracht.1Sinds de deelname van het Verenigd Koninkrijk aan de Coalition of the Willing in Irak vraagt de regering het parlement
expliciet om steun voor het uitvoeren van operaties. Waarschijnlijk zal aan
die houding in de nabije toekomst weinig verandering komen, gelet op de politieke
gevoeligheid van de inzet van troepen in instabiele gebieden (bijvoorbeeld
Zuid-Afghanistan). Consultatie van het parlement achteraf vindt dan alleen
nog plaats in noodgevallen.22.3.6 Verenigde StatenInzet van militaire eenheden buiten de Verenigde Staten is een bevoegdheid
van de president. De president is de opperbevelhebber van de krijgsmacht.
Volgens de Amerikaanse grondwet is het Congres bevoegd om de oorlog te verklaren,
legers op te richten en te ondersteunen, het bestuur van de krijgsmachtonderdelen
te reglementeren en om te voorzien in het oproepen van strijdkrachten. In
de loop van de tijd heeft zich in de praktijk een verhouding ontwikkeld waarbij,
al naar gelang de omstandigheden, soms het Congres en soms de president de
overhand heeft.Amerikaanse presidenten besloten in de jaren zestig tot militaire inzet
in Vietnam, waarbij aan de bevoegdheden van het Congres werd voorbijgegaan
door af te zien van een «oorlogsverklaring». Uit onvrede hierover
dienden leden van het Congres in het begin van de jaren zeventig een War Powers Resolution in, die de macht van de president
in de toekomst zou moeten beperken. In 1973 nam het Congres met tweederde
meerderheid de resolutie aan waardoor deze de status van wet kreeg: de War Powers Act.Deze wet geeft de procedure aan die gevolgd moet worden indien de Verenigde
Staten bij vijandelijkheden of een gewapend conflict worden betrokken. In
een dergelijk geval moet de president voorafgaande aan het zenden van troepen
overleggen met het Congres. Als dat niet mogelijk is, is de president verplicht
om binnen 48 uur na het zenden van de troepen het Congres schriftelijk mee
te delen onder welke omstandigheden, bevoegdheden, en met welke opdracht en
verwachte duur het uitzenden van de strijdkrachten heeft plaatsgevonden. De
president dient binnen een termijn van zestig dagen de uitgezonden strijdkrachten
terug te trekken, indien het Congres een daartoe strekkende «concurrent resolution» aanvaardt. Door middel van een
oorlogsverklaring of een «specific statutory authorisation» kan het Congres achteraf instemmen met het inzetten van de strijdkrachten.Deze verruiming van de bevoegdheden van het Congres is in de praktijk
echter nog nimmer toegepast: «Geen enkele president
heeft zich immers reeds daadwerkelijk gebonden gevoeld door de War Powers
Resolution, terwijl het Congres het nog nooit heeft gewaagd om op een betekenisvolle
manier af te wijken van het beleid dat door de president als opperbevelhebber
wordt gevoerd.»3Wel vinden periodiek consultaties plaats van de voorzitters van beide
partijen in het Congres over buitenlandspolitieke verplichtingen waarbij Amerikaanse
troepen betrokken kunnen worden.2.3.7 ZwedenDe formele rol van het parlement in Zweden bij de besluitvorming over
vredesoperaties is vastgelegd in de Zweedse Grondwet. Deze geeft het parlement
het instemmingsrecht bij het uitzenden van militairen.Hoofdstuk 10, artikel 9, van de Zweedse
grondwet: «(1) The Government may commit
the country’s defence forces, or any part of them, to battle in order
to repel an armed attack upon the Realm. Swedish armed forces may otherwise
be committed to battle or sent to another country only if :1) the Parliament has assented thereto; 2) it is permitted under a law which
sets out the prerequisites for such action;3) an obligation to take such action
follows from an international agreement or obligation which has been approved
by the Parliament. (2) No declaration of war may be made
without the consent of the Parliament, except in the event of an armed attack
against Sweden. (3) The Government may authorize the
defence forces to use force in accordance with international law and custom
to prevent a violation of Swedish soil in time of peace or during a war between
foreign states.»Indien de punten 1.2 en 1.3 van toepassing zijn, heeft de regering geen
goedkeuring nodig van het parlement. Wettelijk is dit geregeld in:– De «Act on armed forces on duty abroad» (1992). Deze wet autoriseert de regering voor «peacekeeping» (conform Hoofdstuk VI van het VN-Handvest)
op verzoek van de VN of volgens een besluit van de OSVE. De betreffende militaire
eenheid mag niet meer dan 3000 personen omvatten.– De «Act on training for peace-promoting
activities» (1994). Deze wet maakt het mogelijk dat Zweedse
militairen in het kader van het Partnership for Peace
met de NAVO in het buitenland getraind worden.Voor uitzendingen met een «peace-enforcing» karakter (hoofdstuk VII van het VN-Handvest) is wél de uitdrukkelijke
toestemming van een meerderheid van het Zweedse parlement nodig. Een voorbeeld
hiervan is het besluit dat het parlement in 1999 nam over de Zweedse deelname
aan de stabilisatiemacht KFOR in Kosovo.1Onlangs is er informeel overleg gestart tussen de parlementen van Zweden,
Noorwegen, Finland en Estland over wijze van besluitvorming over de EU-Battlegroup
waar de vier genoemde landen in 2008 aan deelnemen.3 NRF EN EU-BATTLEGROUPS3.1 InleidingIn dit hoofdstuk staat de besluitvorming over de NRF en EU-Battlegroups
centraal. Na een beschrijving van de belangrijkste kenmerken van beide parate
interventiemachten wordt specifiek ingegaan op de verschillende fasen in de
besluitvorming.De AIV onderscheidt in zijn advies drie fasen in de besluitvorming over
militaire multinationale verbanden als de NRF en de EU-Battlegroups: instelling,
toewijzing en inzet.1 De eerste fase betreft
de beslissing een multinationaal verband in te stellen. In de tweede fase
besluiten de participerende landen militaire eenheden voor een specifieke
periode aan het verband toe te wijzen en in de laatste fase vindt besluitvorming
plaats over de inzet van het multinationale verband.Op de besluitvorming over de instelling van de NRF en EU-Battlegroups
wordt in dit hoofdstuk niet nader ingegaan. Dit is een eenmalig proces geweest
(zie hiervoor bijlage 2). Wel moet in dit verband worden benadrukt dat beide
multinationale verbanden ook fungeren als katalysator in het transformatieproces
van de strijdkrachten van de lidstaten van de NAVO en de EU. De NRF en de
EU-Battlegroups passen in het streven van de NAVO, respectievelijk van de
EU, om nieuwe «capabilities» te ontwikkelen en de interoperabiliteit
en effectiviteit van de strijdkrachten van de lidstaten te vergroten. Voorts
zijn beide interventiemachten opgezet om bij de inzet van deze eenheden het
reguliere, tijdrovende proces van het genereren van een strijdmacht te kunnen
overslaan.Ten slotte wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de bijzondere aspecten van
de besluitvorming over NRF en EU-Battlegroups in het licht van de parlementaire
betrokkenheid bij de inzet van Nederlandse militairen.3.2 Kenmerken van NRF en EU-Battlegroups3.2.1 InzetbaarheidDe NRF is in principe beschikbaar voor zowel de verdediging van het bondgenootschappelijke
grondgebied (artikel 5 NAVO) als voor de handhaving of bevordering van de
internationale rechtsorde. De NRF moet bij dergelijke operaties in vijf scenario’s
inzetbaar zijn, als «initial entry force»2   of als onderdeel van een grotere formatie3:– bij de evacuatie van burgers;– bij het ondersteunen van crisisoperaties, bijv. door de inzet
van chemische, biologische, radiologische of nucleaire middelen na een incident
met chemische of nucleaire wapens, het verlenen van medische of logistieke
steun of andere vormen van ondersteuning tijdens een humanitaire crisis;– bij het leiden van crisisbeheersingsoperaties (peacekeeping);– bij het ondersteunen van operaties tegen het terrorisme;– bij het leiden van embargo-operaties.Naast de NRF kent de NAVO nog een aantal multinationale verbanden (zie
kader).Verschillen tussen de NRF en andere multinationale
NAVO-verbanden Naast de NRF kent de NAVO nog een aantal
andere staande multinationale verbanden. Sommige daarvan – de zogenaamde «standing
forces» – staan permanent onder leiding van SACEUR, ook als het
verband niet deelneemt aan een operatie. Een voorbeeld hiervan zijn de «Standing
Naval Forces Atlantic» (STANAVFORLANT).  Verder zijn er de Immediate Reaction
Forces (IRF) en de Rapid Reaction Forces (RRF). Deze strijdkrachten zijn gecreëerd
voor directe inzet in het kader van artikel 5 operaties binnen het NAVO-grondgebied.
Ze vallen rechtstreeks onder SACEUR. Een voorbeeld hiervan is het ACE Rapid
Reaction Corps (ARRC). Met de vorming van de NRF is het belang (en de omvang)
van de IRF en RRF afgenomen. De maritieme groep is per 1 januari 2005
opgegaan in de Standing NATO Reaction Force Maritime Groups en is derhalve
onderdeel van de NRF. Ook het ARRC maakt onderdeel uit van de NRF.  De Strategische Reservestrijdkrachten
(SRF) zijn voor ondersteuning van niet-artikel 5 operaties inzetbaar.De
Strategische Reserve is geen operationele reserve. Bij toewijzing van troepen
voor een operatie wordt direct een operationele reserve gevormd voor die specifieke
operatie. De Strategische Reserve kan bij alle lopende operaties worden ingezet
(naast de operationele reserve die voor die operatie beschikbaar is). De
NAVO beschikt op dit moment over vier SRF-bataljons. Deze bataljons zijn onder
meer beschikbaar om op korte termijn te worden ingezet voor de versterking
van lopende NAVO-operaties, bijvoorbeeld in situaties van oplopende spanning.
Een andere mogelijke taak van deze bataljons is het tijdelijk versterken van
een lopende operatie voor geplande activiteiten.TK,
2004–2005, 27 925, nr. 177. Zo is een Nederlands
bataljon vanaf augustus 2005 ingezet bij de verkiezingsondersteuning in Afghanistan.
De SRF moet binnen maximaal 14 dagen na een opdracht van SACEUR gereed zijn
voor vertrek.De operaties waarvoor de EU-Battlegroups kunnen worden ingezet richten
zich formeel op het gehele spectrum van crisisbeheersingstaken, zoals omschreven
in artikel 17 lid 2 van het EU-Verdrag en de EU Veiligheidsstrategie. Het
gaat daarbij om:– conflictpreventie: «stand alone» (in geval van kleine
crises) of als «lead in» voor een (grotere) peacekeeping missie
van EU of VN, zowel in de lagere als in de hogere delen van het geweldsspectrum.1– evacuatieoperaties en humanitaire ondersteuning.De ervaringen met de EU-geleide operatie «Artemis» (Congo,
2003) dienden als belangrijk referentiekader bij het uitwerken van het EU-Battlegroup
concept, zo bleek tijdens de gesprekken die de werkgroep in Brussel voerde
(zie kader).2Operatie Artemis De ervaringen met de EU-geleide operatie
Artemis (Congo, 2003) dienden als belangrijk referentiekader bij het uitwerken
van het EU-Battlegroup concept, zowel wat betreft de opzet als de scope van
de operatie.  Doel van de operatie was om de situatie
te stabiliseren op en rond het vliegveld in Bunia, in het noordoosten van
de Democratische Republiek Congo. De militaire eenheden moesten snel ingezet
worden, voor stabiliteit zorgen, de missie overdragen aan een VN-macht en
terug getrokken worden. Voor dergelijke operaties binnen een relatief beperkt
gebied, dient men de beschikking te hebben over relatief licht bewapende eenheden
ter grootte van een bataljon, die snel inzetbaar zijn en een grote mate van
mobiliteit bezitten.De NRF en EU-Battlegroups moeten snel inzetbaar zijn. «Snelle inzetbaarheid is een conditio sine qua non voor een tijdige
en succesvolle reactie op een crisis», zo schrijft de regering
aan de Tweede Kamer in haar brief van 15 februari 2005.3 De gereedheidstatus van de NRF varieert tussen de vijf en de dertig
dagen. De Battlegroups moeten binnen vijf tot tien dagen wereldwijd kunnen
worden ingezet, waarbij de planningafstand vooralsnog 6 000 kilometer
van Brussel is.4anneer de operatie eenmaal is gestart, zal een NRF negentig dagen ter
plaatse moeten kunnen opereren, waarvan dertig dagen zonder ondersteuning.1 Een EU-Battlegroup moet na maximaal 120 dagen worden
afgelost.3.2.2 OpbouwDe NRF omvat zee-, land- en luchtstrijdkrachten, volgens planning tussen
de 20 000 en 25 000 manschappen. De NRF is generiek samengesteld
en elke NRF bestaat uit ongeveer «hetzelfde formaat
landmachtbijdrage, dezelfde samenstelling aan schepen en luchtmacht voor steun».2 Een volledig operationele NRF bestaat uit:– een brigade (landstrijdkrachten);– een marine taskforce, die gevormd wordt uit een Carrier Battle
Group en enkele marineschepen die bepaalde missies uitvoeren (een zogenaamde «surface
action group»);– een amfibische taakgroep;– een luchtmachtcomponent die voldoende vliegtuigen bevat om 200
vluchten per dag uit te voeren.Verder maken gevechtseenheden met een hoge mate van interoperabiliteit
onderdeel uit van de reactiemacht: speciale eenheden en «niche-eenheden»,
bijvoorbeeld eenheden die gespecialiseerd zijn in nucleaire, biologische en
chemische oorlogsvoering (NBC).3Het is niet zo dat bij elke operatie de hele reactiemacht zal moeten worden
ingezet. Voor elke operatie afzonderlijk wordt bekeken welke onderdelen van
de NRF ingezet moeten worden. Bij de omvang en opbouw van de NRF gaat de NAVO
er vanuit dat de verschillende onderdelen van de NRF niet bij meerdere operaties
tegelijkertijd worden ingezet.De EU-Battlegroups zijn van een andere orde van grootte: de EU-Battlegroups
zijn militaire formaties van ongeveer 1 500 militairen (een «bataljon-plus»).
In de Conclusies van de Europese Raad (november 2004) wordt in dat verband
gesproken over «coherent and credible, battle group-sized
force packages».4De basisgedachte is dat de EU-Battlegroups zich vooral richten op de inzet
van grondgebonden eenheden. Het belangrijkste onderdeel is een infanteriebataljon,
aangevuld met gevechtsondersteuning, logistiek en strategische transportcapaciteit.
Maritieme en luchtmacht gevechtseenheden maken geen deel uit van de Battlegroups.
Volledige operationaliteit is bereikt wanneer er ieder half jaar twee Battlegroups
beschikbaar zijn. Per missie zal de EU bezien welke troepen geschikt zijn
om ingezet te worden. 1. Force Headquarter
including dedicated Staff- and Communication and Information Support and Augmented
Staff 2. Battle GroupMechanized Infantry
Battalion– Headquarters – Headquarters Company – 2 x Mechanized Infantry
Companies – 1 x Light Infantry Company – Logistic Company Combat Support– Fire Support Company/Battery – Engineer Platoon – Air Defence Platoon – Reconnaissance Platoon – Intelligence Platoon/Teams – Helicopter Support Unit Combat Service Support– Logistic Company – Medical Platoon – Military Police Platoon 3. Operational
and strategic enablersAir– Strategic Airlift – Tactical Airlift – Close Air Support – Air Port of Departure units  Sea– Strategic Sealift– Carrier Based Air – Sea Port of Departure units Logistics– Combat Service Support– Equipment Support – Medical Combat Support Other– Special ForcesDe lidstaten leveren zelfstandig of in een multilateraal samenwerkingsverband
strijdkrachten voor een Battlegroup. De EU wil geen losse bataljons of eenheden,
maar een compleet pakket aan benodigde capaciteiten, een zogeheten «generic
force package». Ook niet-lidstaten hebben de mogelijkheid om deel te
nemen aan een EU-Battlegroup. Zo zal Noorwegen in 2008 samen met Zweden, Finland
en Estland participeren in een multinationale Battlegroup.Hoewel de NRF en EU-Battlegroups op elkaar lijken wat betreft het type
operaties dat ze kunnen uitvoeren, zal de omvang van de operatie waarvoor
de EU-Battlegroups ingezet kunnen worden, gelet op het verschil in omvang
van beide verbanden, navenant kleiner zijn.RoulatiebasisVoor zowel de NRF als de EU-Battlegroups geldt dat de «vulling»
van de multinationale verbanden geschiedt op roulatiebasis, waarbij de lidstaten
op basis van vrijwilligheid voor een periode van zes maanden eenheden beschikbaar
stellen.Gedurende deze periode zijn de reactiemachten «on call», dat
wil zeggen beschikbaar voor inzet. Niet alle participerende landen hoeven
ieder half jaar eenheden te leveren.Bij het plannen en toewijzen van eenheden moet men rekening houden met
een voorafgaande trainingsperiode van zes maanden en een rustperiode van zes
maanden na afloop van de «on call» periode, indien de eenheden
daadwerkelijk ingezet worden. Per saldo zijn eenheden die worden toegewezen
aan de NRF en EU-Battlegroups anderhalf jaar lang niet inzetbaar voor andere
missies of verbanden.13.2.3 Militaire aansturingDe NAVO kent, anders dan de EU, een geïntegreerde militaire commandostructuur.
Het strategische commando over de NAVO-strijdkrachten is in handen van twee
commandocentra: het Allied Command Operations (ACO), dat zijn hoofdkwartier –
SHAPE – in het Belgische Casteau (Mons) heeft en het Allied Command
Transformation (ACT) dat zijn hoofdkwartier in Norfolk in de VS heeft (zie
voorts bijlage 1 over de organisatie van NAVO en EU).SACEUR (NAVO-opperbevelhebber voor Europa) heeft de leiding over SHAPE.
Daarnaast stuurt SACEUR de diverse tactische hoofdkwartieren aan. De tactische
hoofdkwartieren leveren de operationele hoofdkwartieren voor de operaties.
Wanneer besloten is de NRF in te zetten, dragen de regeringen van de lidstaten
het gezag over de eigen eenheden over aan de operationele NAVO-commandant
ter plaatse (Transfer of Authority).De militaire leiding over een EU-Battlegroups berust bij een steeds wisselende
strategisch commandant, die gebruik maakt van een door één van
de vijf lidstaten, de «framework nations», hiervoor ter beschikking
gesteld nationaal hoofdkwartier («operational headquarters»).
Het betreft Duitsland, Frankrijk, Griekenland, Italië en het Verenigd
Koninkrijk. De keuze voor nationale hoofdkwartieren berust volgens de minister
van Defensie op de militair-operationele afweging dat het gaat om operaties
die in tegenstelling tot acties van de NATO Response Force beperkt zijn in
omvang en tijdsduur.2 De commandovoering ter
plaatse gebeurt door middel van een uitzendbaar hoofdkwartier («Force
Headquarters»).3 De strategische commandant
wordt door de EU aangewezen wanneer de Raad het besluit heeft genomen tot
de betreffende missie.Training en certificeringBij de NRF en de EU-Battlegroups wordt de «on call» periode
vooraf gegaan door een internationaal trainingsprogramma van zes maanden.
De trainingsperiode heeft tot doel de krijgsmacht aan de hoogste eisen te
laten voldoen en vooral de interoperabiliteit van de militaire eenheden op
het gewenste niveau te brengen. Aan het einde van de trainingsperiode wordt
de NRF gecertificeerd door SACEUR.Een dergelijke certificering vindt bij de EU-Battlegroups niet plaats.
De minister van Defensie heeft de Kamer toegezegd dat de standaarden en procedures
voor de EU Battlegroups «zoveel mogelijk» zullen overeenkomen
met die van de NAVO.4 Ook generaal Perruche,
directeur-generaal van de Militaire Staf van de EU, bevestigt dat de EU ten
aanzien van de kwaliteitsstandaarden en Rules of Engagement zoveel mogelijk
aansluiting zoekt bij de NAVO.5Tijdens het werkbezoek aan Brussel wijzen luitenant-generaal Godderij
en luitenant-kolonel Van den Broek er bovendien op, dat:1– 19 van 25 EU-lidstaten ook tot de NAVO behoren en de NAVO-standaarden
onderschrijven en hanteren;– een Battlegroup kleinschaliger van opzet is dan een NRF en veelal
bestaat uit minder dan vier deelnemende landen. Dit betekent dat zich veel
minder coördinatie- en afstemmingsproblemen tussen verschillende soorten
eenheden zullen voordoen;– de EU geen staande commandostructuur heeft die invulling kan geven
aan trainings- en certificeringsactiviteiten. De EU heeft alleen op militair-strategisch
niveau een kleine staf van 138 man en geen netwerk van «dedicated»
hoofdkwartieren zoals de NAVO.3.2.4 Relatie tussen NRF en EU-BattlegroupsUitgangspunt is dat de EU-Battlegroups en NRF complementair zijn ten opzichte
van elkaar. «Net als bij de NRF gaat het bij de EU-Battlegroups
om snel inzetbare eenheden, die de modernisering en verbetering van de kwaliteit
van de Europese strijdkrachten zullen bevorderen.»2 De Britse ambassadeur bij de NAVO, Ricketts, stelt dat beide
verbanden gebruikt kunnen worden voor een breed scala aan missies. Dit heeft
tot voordeel dat in sommige situaties, als de VS niet bereid zijn in NAVO-verband
actie te ondernemen, gekeken kan worden of er binnen de EU wel consensus bestaat
om op te treden in een bepaalde crisis.3Op 17 maart 2005 zegt de minister van Defensie hierover in een algemeen
overleg het volgende: «De regering vindt dat de Battlegroups
en de NATO Respons Force in het hogere niveau van het geweldsspectrum moeten
kunnen optreden. (...) Komt de NAVO tot de conclusie dat de NRF niet moet
worden uitgezonden, dan gaat de EU na of een Battlegroup kan worden ingezet.
De EU kan ook op grond van haar eigen buitenlands beleid tot zo’n conclusie
komen. In dat geval wordt met de NAVO overleg gepleegd, zodat optimaal gebruik
wordt gemaakt van de NAVO-middelen ten behoeve van de inzet van de EU-Battlegroup.
Het is namelijk belangrijk doublures te voorkomen. In dat verband wil de regering
trachten de samenwerking tussen EU en NAVO voor de Kamer inzichtelijker te
maken.»4Om de militaire samenwerking tussen EU en NAVO te versterken, is op voordracht
van het Verenigd Koninkrijk in 2003 overeengekomen een «planning cell»
van de EU bij het NAVO-hoofdkwartier in Mons te creëren.5 Dit moet leiden tot een soepeler relatie tussen de Europese Unie en
de NAVO bij de «Berlijn-plus» missies: de missies waarbij de Europese
Unie middelen van de NAVO leent. Tijdens de Europese Raad van december 2004
hebben de Europese regeringsleiders vervolgens ingestemd met «liaison
arrangements» tussen de EU en de NAVO en met een «civilian/military
cell» in de EU Militaire Staf.6Binnen de EU en de NAVO is er volgens de regering voldoende capaciteit
beschikbaar om aan de behoeften van beide snelle reactiemachten te voldoen.
De regering tekent daarbij aan de landen zelf verantwoordelijk zijn voor het
harmoniseren van hun verplichtingen aan de EU en de NAVO. De Nederlandse krijgsmacht
is in staat «om de inzet van eenheden voor de EU
Battlegroups en de NRF te combineren met de ambitie jaarlijks aan drie operaties
in lagere delen van het geweldsspectrum deel te nemen met bijdragen van bataljonsgrootte
of equivalenten daarvan, zoals een squadron jachtvliegtuigen of twee fregatten.7 Nederland doet daarbij niet aan «double
hattting»: eenheden worden niet gelijktijdig aangeboden aan de NRF en
EU-Battlegroups. Vooral de kleinere lidstaten, waaronder Nederland, hanteren
tevens het uitgangspunt dat er in één periode geen landstrijdkrachten
aan beide multinationale verbanden worden geleverd.1Frankrijk, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk zijn het in 2004 eens
geworden over een «coordinated pool» van Battlegroups. De idee
hierachter is dat deze landen onderling afspraken maken over het aanbod dat
zij doen bij de halfjaarlijkse conferenties waar voor de komende drie jaar
wordt afgesproken wanneer welke Battlegroup gereed staat. Deze opzet biedt
landen de mogelijkheid hun bijdragen aan de Battlegroup te harmoniseren met
hun NAVO-verplichtingen. De lidstaten menen dat op deze manier de EU-Battlegroups
in harmonie met de NRF zullen worden ontwikkeld en geoperationaliseerd.23.2.5 Stand van zakenVooralsnog kunnen de NAVO en EU alleen beschikken over de initiële
operationele capaciteit. Op 1 oktober 2006 zal de NRF full operational
capability (FOC) bereiken. Vanaf 2007 dient de EU volgens planning over
een volledig operationele capaciteit te beschikken om zonodig gelijktijdig
twee Battlegroup-operaties te kunnen uitvoeren.De NRF en EU-Battlegroups zijn betrekkelijk nieuwe fenomenen. Dit geldt
vooral de EU-Battlegroups. In april 2005 benadrukt de minister van Defensie
in een overleg met de Kamer «dat hij niet op alle
vragen een concreet antwoord kan geven.» De politieke besluitvorming
over de EU-Battlegroups heeft weliswaar plaatsgevonden, «maar de praktische details moeten nog nader worden uitgewerkt.»3 Volgens de minister zijn de EU-landen druk
bezig om de Battlegroups op te zetten. «Wanneer die
fase is afgerond, kan de volgende stap worden gezet door de EU Battlegroups
met elkaar te laten trainen.» De minister geeft verder aan
dat ook nog «wordt nagedacht over de wijze van aflossing.» De minister houdt vast aan het standpunt de standaarden en criteria
van de NAVO het uitgangspunt moeten vormen, maar tegelijkertijd constateert
hij dat het «moeizaam» is «om in dit verband afspraken te maken, bijvoorbeeld over de te gebruiken
software».4Strategische transportcapaciteitBij de EU-Battlegroups geldt dat het verplaatsen van troepen en materieel
vooralsnog het grootste knelpunt vormt. Er is een aanzienlijke transportcapaciteit
nodig om een bataljon binnen een korte tijdspanne te kunnen verplaatsen. Dit
vormt een logistiek probleem. Generaal Perruche, directeur-generaal van de
Militaire Staf van de EU, spreekt in dit verband van een uitdaging. Hij geeft
wel aan dat wat betreft de logistiek en de medische voorzieningen de EU-Battlegroups
momenteel nog niet volledig operationeel zijn.5Ook bij de NAVO is sprake van een aantal knelpunten bij de kritische succesfactor
logistiek. Secretaris-generaal De Hoop Scheffer wijst erop dat de Amerikanen
bij het luchttransport van de NRF betrokken zijn, omdat de NRF-partners onvoldoende
strategische transportcapaciteit hebben. Helikopters zijn schaars en de civiele
airlift blijft een potentieel knelpunt, zo stelt NAVO-functionaris Jochems.6De EU en de NAVO zoeken momenteel naar mogelijkheden om te komen tot een
grotere vloot van transportvliegtuigen.1De NRF als tool box?Binnen de NAVO bestaat geen uitgewerkt conceptueel kader bij de afweging
crisisbeheersingsoperaties al dan niet uit te voeren. De Nederlandse ambassadeur
bij de NAVO, de heer Schaper, en luitenant-generaal Godderij, de Nederlandse
militaire vertegenwoordiger bij de NAVO en EU, stellen dat er binnen de NAVO
voor een meer pragmatische werkwijze wordt gekozen: van geval tot geval wordt
bepaald of het ondernemen van actie in NAVO-verband wenselijk is.2 De NRF kan formeel voor een breed scala aan operaties
worden ingezet, maar in eerste instantie gingen de gedachten daarbij toch
vooral uit naar de (riskantere) «initial entry» operaties.Tot nu toe is de NRF echter drie keer ingezet (althans een deel ervan).
Twee keer voor het verlenen van noodhulp: in de VS nadat de orkaan Katrina
voor grote verwoestingen had gezorgd en in Pakistan na de aardbeving (zie
kader). En in 2004 voor het geven van assistentie bij de Olympische Spelen
in Griekenland.De inzet van de NRF voor humanitaire
doeleinden Recent zijn onderdelen van
de NRF zijn ingezet voor het verlenen van noodhulp nadat de orkaan Katrina
in de VS voor grote verwoestingen had gezorgd. Het gaat in het bijzonder om
het verlenen van assistentie bij het transport van noodhulpgoederen van Europa
naar de Verenigde Staten, waarbij onder meer gebruik wordt gemaakt van de
maritieme en luchttransportcapaciteiten van de NRF5.TK,
2005–2006, Aanhangsel nr. 38. Vanuit de maritieme component van de NRF
zijn twee landingsschepen (LPD’s), een tanker, en drie roll-on/roll-off-schepen
ingezet. Vanuit de luchtcomponent van NRF5 zijn transportvliegtuigen ingezet
voor het transport van meer urgente goederen. Het besluit
om hulp te verlenen wordt binnen een dag genomen. Op 8 september 2005
verzoeken de Verenigde Staten de NAVO om te assisteren bij het verlenen van
noodhulp aan het rampgebied en op 9 september 2005 stemt de Noord-Atlantische
Raad hiermee in. Ook bij het verlenen van
humanitaire hulp in Pakistan kan de NRF worden inzet. Op 11 oktober 2005
heeft de NAVO hier groen licht voor gegeven. De tactische luchtcapaciteit
van de NRF is onder meer ingezet voor het transport van hulpgoederen (de «air
lift»). Ook hebben genie-eenheden tenten en kampen opgezet.http://www.nato.int/docu/pr/2005/
 p05–123e.htm Dit heeft er volgens de ambassadeur en de luitenant-generaal toe geleid
dat er binnen de NAVO een discussie op gang is gekomen over de vraag of de
NRF ook bedoeld is voor «het vullen van gaatjes». Ook NAVO-functionaris
Jochems meldt dit tijdens het gesprek met de werkgroep.3 Er zijn lidstaten die zich op het standpunt stellen dat de NRF hier
niet voor bedoeld is en er zijn lidstaten die stellen dat– als je de
beschikking hebt over het instrument – je het ook het beste regelmatig
kunt inzetten. Die lidstaten wijzen erop dat er op termijn anders weinig animo
meer zijn om eenheden aan de reactiemacht toe te wijzen. Deze zijn dan immers
niet meer voor andere doeleinden beschikbaar. «Not using them is loosing
them», zo vat secretaris-generaal De Hoop Scheffer het adagium van de
voorstanders van breed gebruik van de NRF samen.De Commandant der Strijdkrachten Berlijn kwalificeert het gebruik van
de NRF voor operaties die eigenlijk geen snelle reactiemacht behoeven (lopende
operaties, backfill-operaties) als een oneigenlijke inzet. Nederland heeft
zich er altijd tegen verzet omdat het vreest dat dit lidstaten een additionele
mogelijkheid biedt om hun verantwoordelijkheid voor reguliere force-generation
processen uiteindelijk te ontlopen.4 De NRF is
nadrukkelijk bedoeld voor snelle inzet in crisissituaties; daarover bestaan
ook duidelijke afspraken. Ook de directeur-generaal Politieke Zaken
van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, de heer Siblesz, meent dat de reguliere
procedure voor het genereren van troepen niet ondermijnd mag worden door achteloos
uit de NRF te lenen voor een klus die eigenlijk door die strategische reserve-eenheden
zou moeten worden geklaard.1 De minister van
Defensie heeft in de media verklaard dat de NRF nu te veel in dure oefeningen
blijft steken. De NRF zou volgens de minister niet alleen achter de hand moeten
worden gehouden voor ernstige crisisoperaties, maar het zou ook mogelijk moeten
zijn om eenheden van de NRF meer voor de lopende operaties in te zetten.2De minister van Defensie meldt de Kamer in zijn verslag van de informele
bijeenkomst van ministers van Defensie van de NAVO op 9 en 10 februari
2006 dat enkele landen naar aanleiding van de inzet van de NRF bij de hulpverlening
aan de VS en Pakistan naar voren brachten «dat de
NRF niet is bedoeld voor dit soort inzet, hoewel deze inzet wel degelijk in
het mandaat van de NRF is meegenomen.» De minister heeft in
zijn interventie gewezen op het belang van inzet van de NRF: «De NRF-elementen die zijn ingezet voor de humanitaire hulpverlening
aan de VS en Pakistan hebben een belangrijke taak vervuld. Het is van belang
dat de NAVO deze taken waar nodig blijft vervullen, ook al is dit geen hoofdtaak.»3Ook binnen de EU zijn niet alle scenario’s waarin de EU-Battlegroups
kunnen worden ingezet, uitontwikkeld. Verdere discussie hierover zal nog plaatsvinden,
aldus generaal Perruche, directeur-generaal van de Militaire Staf van de Europese
Unie. Vooralsnog speelt de discussie echter nog niet zo prominent als in NAVO-verband.4 Mogelijk omdat de EU-Battlegroups, meer nog dan de NRF,
in de ontwikkelingsfase zitten.FinancieringTijdens het werkbezoek aan Brussel hebben diverse gesprekspartners er
op gewezen dat binnen de NAVO momenteel eveneens wordt gediscussieerd over
de wijze van financiering van de operaties.5
Nu komen de kosten die gepaard gaan met inzet van militaire eenheden, nog
voor rekening van de landen die deelnemen aan de operatie.Of en in welke mate operaties in de toekomst meer uit «common funding»
moeten worden gefinancierd, is thans onderwerp van overleg. Spanje en Italië,
twee lidstaten die aan de humanitaire operatie in Pakistan meedoen, moeten
zelf het overgrote deel van de kosten van de operatie vergoeden. Het gaat
om 100 miljoen van de in totaal 117 miljoen euro. In het Spaanse parlement,
dat de uitzending van Spaanse troepen (genie) naar Pakistan moest goedkeuren,
is dit expliciet aan de orde gekomen.Volgens NAVO-functionaris Shea pleiten sommige lidstaten, zoals de VS,
voor een (bredere) «common funding», terwijl andere lidstaten
hier wat terughoudender in zouden zijn en de financiering van de acties per
keer willen bekijken. De secretaris-generaal van de NAVO, De Hoop Scheffer,
toont zich een voorstander van een verbreding van de «common funding»,
bijvoorbeeld wat betreft de (dure) «strategic enablers».63.3 Besluitvorming over NRF en EU-Battlegroups3.3.1 Toewijzing van eenhedenDe NRFDe formele toewijzing van militaire eenheden aan de NRF geschiedt op de
jaarlijks te houden NRF Force Generation Conference. De toewijzing vindt plaats voor twee komende NRF’s. Het streven is de NRF «rond»
te krijgen anderhalf tot twee jaar voordat de betreffende NRF «on call»
moet zijn. Zo heeft de toewijzing van Nederlandse eenheden voor de NRF 7 (tweede
helft van 2006) en NRF 8 (eerste helft van 2007) in het voorjaar van 2005
plaatsgevonden.De NAVO-lidstaten leveren hun bijdragen op grond van een door SACEUR vooraf
uitgegeven overzicht van de gewenste eenheden en functionaliteiten: de Statement
of Requirements. Het uiteindelijke besluit of de aanbiedingen van de regeringen
van de NAVO-lidstaten worden geaccepteerd, ligt ook bij SACEUR.Het proces van toewijzing lijkt centraal door SACEUR geleid te worden.
Het zwaartepunt in het proces van toewijzing ligt echter in de aanloop naar
de Force Generation Conference. Voordat een formele toewijzing plaatsvindt,
komen de individuele landen (of clusters van landen) met hun eerste, informele
aanbieding. De initiële aanbiedingen van de diverse lidstaten leiden
er vaak toe dat op bepaalde gebieden sprake is van een overmaat en op andere
gebieden van een onvoldoende aanbod. SACEUR zal in de aanloop naar de Force
Generaton Conference – of desnoods nog tijdens de Conference –
lidstaten uitnodigen hun aanbod aan te passen, om uiteindelijk tot een evenwichtige
samenstelling oordeel te kunnen komen. In deze fase van het proces is er sprake
van een wisselwerking tussen SACEUR en individuele lidstaten of clusters van
lidstaten. Volgens defensiespecialist luitenant-generaal b.d. Folmer is dit
een moeizaam proces.1Tijdens de informele bijeenkomst van ministers van Defensie van de NAVO
op 9 en 10 februari 2006 wijst secretaris-generaal De Hoop Scheffer er
op dat er nog een aantal tekorten in verschillende NRF-rotaties bestaan. Alle
lidstaten zouden daarom op korte termijn moeten bekijken of ze meer kunnen
doen. Voorts stelt de secretaris-generaal voor om op de langere termijn te
werken aan een nieuw planningsmechanisme. «Door namelijk
in een vroeg stadium duidelijk te maken welke bijdragen nodig zijn, kan de
NAVO vooral de kleinere lidstaten ondersteunen bij hun planningsproces. Dit
voorstel van de secretaris-generaal werd dan ook positief ontvangen.»2De Nederlandse bijdrage vindt volgens de ministers van Buitenlandse Zaken
en Defensie plaats na overleg met andere NAVO-partners,
zoals Duitsland en het Verenigd Koninkrijk, maar voorafgaand aan de Force Generation Conference. Het gaat dan vooral om afstemming
met betrekking tot de aanbiedingsperiode en de verdeling van de eenheden.
Op basis van deze afstemming worden in NRF-verband ook mogelijke aanvullende
aanbiedingen nader geïdentificeerd. Hierbij wordt rekening gehouden met
het Nederlandse ambitieniveau en de nodige planningsflexibiliteit.3 Nederland heeft inmiddels aan elke NRF-rotatie eenheden
toegewezen (zie kader).De Nederlandse bijdrage aan NRF 1 –
NRF 10 Nederland nam deel aan NRF1 (oktober –
december 2003) met één fregat en een aantal stafofficieren.
De troepen in de NRF1 kwamen vooral van Spanje (2200), Frankrijk 1700 man,
het Verenigd Koninkrijk (1200) en Duitsland (1100). Met uitzondering van Luxemburg
en IJsland leverden alle NAVO-landen een bijdrage. De Nederlandse bijdrage in NRF2 (eerste
helft 2004) was dezelfde, aangevuld met zes F16s. De totale omvang van de
NRF bedroeg in december 2003 circa 9500 manschappen.  Nederland heeft voor NRF3 een fregat,
een onderzeeboot, een mijnenjager, een bevoorradingsschip, een Patriot-eenheid
en twaalf F-16’s toegewezen. Voor NRF4 ging het om een fregat, een
mijnenjager, een Patriot-eenheid en twaalf F-16’s. Het Duits-Nederlandse
hoofdkwartier was in deze periode aangewezen om de landcomponent van de NRF
te leiden. De NAVO vindt uit het oogpunt van militaire effectiviteit een koppeling
tussen het hoofdkwartier en de beschikbare landstrijdkrachten noodzakelijk.
Daarom droegen Duitsland en Nederland in deze periode ook voor een belangrijk
deel bij aan de landstrijdkrachten. De aangeboden Nederlandse bijdrage aan
de landcomponent van NRF4 bedroeg ongeveer 3100 man (exclusief nationale logistieke
ondersteuning). Mede als gevolg van de uitzending van transporthelikopters
naar Irak kon Nederland de aanbieding van de transporthelikopters voor de
NRF4 niet gestand doen.TK, 2003–2004, 28 676,
nr. 14. De Nederlandse bijdrage voor NRF5 bestond
uit: een fregat, de commandant en de staf van de maritieme mijnenbestrijdingstaakgroep,
een mijnenjager, twaalf F-16 jachtvliegtuigen, inclusief een beveiligings-
en een EOD-peloton en enkele NBC-eenheden. Het betrof circa 500 militairen. Voor de NRF6 (eerste helft 2006) is het
aangeboden aantal militairen groter. Het betreft: een fregat, een mijnenjager,
de commandant van een amfibische taakgroep, een mariniersbataljon met een
amfibisch transportschip, drie teams speciale eenheden, twaalf F-16 jachtvliegtuigen
(inclusief beveiliging- en EOD-peleton) en twee Patriot-luchtverdedigingseenheden.
In totaal zijn 1650 man aangeboden. SACEUR heeft dit aanbod van de Nederlandse
regering geaccepteerd, met uitzondering van de commandant van een amfibische
taakgroep en een mariniersbataljon met een amfibisch transportschip.  Voor deelneming aan NRF 7 (tweede helft
2006) heeft Nederland de volgende eenheden aangeboden: een fregat; een mijnenjager;
twaalf F-16 jachtvliegtuigen, inclusief bijdrage aan vliegveldoperaties, zoals
beveiliging. Totaal: 600 militairen. Op verzoek van SACEUR is deze bijdrage
uitgebreid met een Patriot-afvuureenheid en een KCD-10 voor tankerondersteuning.  Voor NRF 8 (eerste helft 2007) bestaat
het aanbod uit een fregat en een mijnenjager (250 militairen).TK,
2004–2005, 28 676, nr. 19. De regering heeft
zich echter genoodzaakt gezien de bijdrage van een fregat terug te trekken
vanwege de afstoting van fregatten als gevolg van de recentelijk goedgekeurde
marinestudie.TK, 2005–2006, 29 521, nr.
22.  Voor NRF 9 (tweede helft van 2007) heeft
Nederland de volgende eenheden aangeboden: een fregat, een mijnenjager en
twaalf F-16’s met ondersteuning. De totale Nederlandse bijdrage bedraagt
ongeveer 500 militairen.  De landcomponent van NRF 10 (eerste helft
van 2008) wordt geleid door het Duits-Nederlandse hoofdkwartier, één
van de zes High Readiness Headquarters van de NAVO. Evenals bij NRF 4 valt
de bijdrage van de Koninklijke landmacht in NRF 10 groot uit, omdat het uit
efficiëntieoverwegingen gebruikelijk is dat landen die in een bepaalde
NRF-rotatie leiding geven aan de landcomponent, ook het grootste deel van
de landstrijdkrachten leveren. Nederland heeft de volgende eenheden aangeboden
voor deelneming aan NRF 10: een mijnenjager; een bevoorradingsschip; twaalf
F-16’s met ondersteuning; twee Patriot afvuureenheden, inclusief commandovoering
en logistiek; de staf van het Duits-Nederlandse legerkorpshoofdkwartier met
het CIS- en stafondersteuningsbataljon; een geniebataljon; de staf en delen
van het Intelligence surveillance target acquisition and reconaissance (ISTAR-)
bataljon; een bijdrage aan de Duitse brigadestaf; een afdeling veldartillerie;
een logistiek bataljon; een role 2 veldhospitaal in het geneeskundig bataljon.
De totale Nederlandse bijdrage bedraagt ongeveer 3150 militairen, waarvan
het grootste deel wordt gevormd door de landmachtbijdrage (ongeveer 2400 personen).TK,
2005–2006, 29 521, nr. 22.De EU-BattlegroupsHet proces van toewijzing van eenheden aan EU-Battlegroups verloopt op
het eerste gezicht nagenoeg hetzelfde als bij de NRF. Ook hier vindt de formele
toewijzing van eenheden aan de EU-Battlegroups plaats tijdens Conferences:
de Battlegroup Coordination Conferences. Deze conferenties worden twee keer
per jaar gehouden.Toch zijn er wezenlijke verschillen. Ten eerste heeft het proces van toewijzing
meer het karakter van een bottom-up proces. De formering van EU Battlegroups
gebeurt vanuit de EU-lidstaten zelf. Het EU Militair Comité heeft hierin,
via de EU Militaire Staf, slechts een coördinerende rol.Ten tweede hanteert de EU meer het principe van een soort «rolling
forecast». Op iedere halfjaarlijkse Battlegroup Coordination Conference
geven de lidstaten een indicatie van de beschikbaarheid van eenheden op middellange
termijn. Deze worden in de tijd in kaart gebracht.1
Het gaat hierbij zowel om volledige Battlegroups als om zogenaamde nichecapaciteiten.2Tegelijkertijd maken de lidstaten op iedere conferentie (concrete) afspraken
over de aanbiedingen – de formele toewijzingen – voor de korte
termijn: de Battlegroups die over anderhalf jaar tot twee jaar «on call»
komen. De lidstaten zijn er immers zelf verantwoordelijk voor dat de EU-Battlegroups
getraind worden en aan de standaarden voldoen.De lidstaten kunnen deze werkwijze hanteren omdat zij zich op de Military Capabilities Commitment Conference van november 2004 verplicht
hebben om vanaf 2007 dertien EU-Battlegroups gereed te stellen.
Veel landen hebben toen ter vergadering reeds aangegeven voor die periode
militaire bijdragen te leveren voor de te formeren EU-Battlegroups. Frankrijk,
het Verenigd Koninkrijk en Italië verklaarden zich bovendien bereid om
tijdens de initiële operatiefase (2005–2006) de EU-Battlegroups
te leveren.3Deze werkwijze garandeert niet dat er zich geen problemen zullen voordoen
met de vulling van het rotatieschema voor de korte termijnen. Naar aanleiding
van de eerste Battlegroup Coordination Conference, die op 11 mei 2005
is gehouden, constateerde de RAZEB dat voor de tweede helft van 2007 nog een
aanbieding ontbrak voor Battlegroup 6. De doelstelling om de volledige operationele
capaciteit vanaf 2007 te bereiken kwam daarmee in gevaar.4 Tijdens de RAZEB van 21 november 2005 kondigt de Griekse minister
Spiliotopoulos aan dat Griekenland samen met Roemenië, Bulgarije en Cyprus
een Battlegroup aanbiedt voor die rotatie. Doordat de Tsjechische minister
Kühnl tevens aangeeft dat Tsjechië samen met Slowakije een Battlegroup
zal formeren voor de tweede helft van 2009 zijn er inmiddels in totaal achttien
Battlegroups «aangeboden» voor de komende jaren. Er resteren op
dit moment tot 2010 nog slechts twee open plekken.5 De landen die deelname aan veelal multinationale
Battlegroups hebben toegezegd zijn: 2006: Duitsland, Frankrijk, Italië,
Spanje, Griekenland, Portugal, België2007: Duitsland, Nederland, Finland,
Frankrijk, België, Italië, Hongarije, Slovenië, Griekenland,
Roemenië, Bulgarije, Cyprus 2008: Zweden, Finland, Noorwegen, Estland,
Spanje, Duitsland, Frankrijk, België, Luxemburg, Verenigd Koninkrijk2009: Italië, Spanje, Griekenland,
Portugal, Tsjechië, Slowakije 2010: Polen, Duitsland, Letland, Litouwen,
Slowakije, Verenigd Koninkrijk, Nederland, Italië, Roemenië, TurkijeDe Nederlandse regering heeft zich bij de invulling van de EU-Battlegroup
voorgenomen om nauw met andere lidstaten samen te werken, vooral met de belangrijkste
militaire partners binnen de EU: Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. «De langdurige militaire samenwerking met deze landen biedt
een uitstekende grondslag voor de vorming van kwalitatief hoogwaardige, effectieve
EU Battlegroups. Ook vanuit politiek oogpunt ligt samenwerking met grote partners
voor de hand. Er moeten immers voldoende vertrouwen en vertrouwdheid bestaan
tussen de partners om gezamenlijk een Battlegroup aan te bieden en in te zetten.»1Met beide partners zal Nederland een Battlegroup leveren. De Battlegroup
met Duitsland, waar ook Finland aan deelneemt, zal in de eerste helft van
2007 «on call» zijn. De Brits-Nederlandse EU-Battlegroup staat
voor de eerste helft van 2010 ingeroosterd.2De beschrijving van de wijze waarop de toewijzing van eenheden aan de
Duits-Nederlands-Finse Battlegroup tot stand is gekomen (zie kader), illustreert
goed hoe het proces van toewijzing van eenheden aan EU-Battlegroups in de
praktijk plaatsvindt: van grof naar fijn. Duitsland, Nederland en Finland
overwegen overigens in 2011 de gezamenlijke Battlegroup wederom beschikbaar
te stellen.3De Duits-Nederlands-Finse
Battlegroup De formele toewijzing van de Nederlandse
eenheden heeft plaatsgevonden tijdens de tweede Battlegroup Coordination Conference
die op 8 november 2005 is gehouden. De basis voor de multinationale Battlegroup
was in september 2004 al gelegd. Tijdens een informele bijeenkomst van de
ministers van Defensie van de EU hadden minister Kamp en zijn Duitse collega
hiertoe al een intentieverklaring ondertekend. «Het is de bedoeling deze Battlegroup, die vanaf 2007 periodiek beschikbaar
moet zijn, aan te bieden tijdens de MCCC in november. Een binationale werkgroep
neemt de verdere uitwerking ter hand», zo meldt de minister
de Kamer.TK, 2004–2005, 21 501–28,
nr. 19. Niet veel later ondertekent ook Finland
de verklaring, want in november 2004 meldt de minister de Kamer dat de drie
landen tijdens de MCCC de EU een gezamenlijke Battlegroup zullen toezeggen. «Doelstelling is om in 2007 gedurende zes maanden een Battlegroup
voor inzet gereed te houden. De precieze samenstelling van de Duits-Nederlands-Finse
Battlegroup is overigens pas aan de orde bij de toewijzing van specifieke
eenheden. Dat gebeurt tijdens de halfjaarlijkse «Battlegroup generation»
conferentie, die thans is voorzien voor het najaar van 2005. Daarna zal nog
voldoende tijd (een tot twee jaar) beschikbaar zijn om de aangewezen eenheden
gereed te stellen.»TK, 2004–2005, 21 501–28,
nr. 20. Tijdens de Battlegroup Coordination Conference
van 8 november 2005 heeft de Nederlandse regering formeel de volgende
eenheden aangeboden voor deelneming aan de Battlegroup: een personele bijdrage
aan het uitzendbaar hoofdkwartier («force headquarters» );– een substantiële bijdrage
aan het logistiek bataljon, waaronder een genie eenheid; – een ISTAR eenheid; – een infanterie compagnie; – een medische taakgroep.Over het beschikbaar stellen van helikopters
moest nog een besluit worden genomen.  De totale Nederlandse bijdrage aan de Battlegroup in de eerste helft van 2007 bedraagt
ongeveer 750 militairen (van de in totaal ongeveer 2 000 militairen),
exclusief de bijdrage voor nationale ondersteuning. De Duitse bijdrage aan de Battlegroup bedraagt ongeveer 1000 militairen
en bestaat uit het uitzendbaar hoofdkwartier inclusief ondersteuning en verbindingen,
een infanteriebataljon plus gevechtssteun, een bijdrage aan het logistiek
bataljon en een medische taakgroep. De Finse bijdrage
bedraagt ongeveer 200 militairen en bestaat uit een infanteriecompagnie, een
ISTAR eenheid en een medische taakgroep. De militaire aansturing van de Duits-Nederlands-Finse
Battlegroup geschiedt door het Duits hoofdkwartier («operational headquarters»)
te Potsdam. Het uitzendbare hoofdkwartier («force headquarters»)
wordt geformeerd uit het recentelijk opgerichte Duitse Operationele Commando
voor snelle reactiemachten te Ulm.TK, 2005–2006,
30 363, nr. 1.3.3.2 Inzet van de multinationale verbandenInzet van de NRFHet besluitvormingsproces over de inzet van de NRF is onlosmakelijk verbonden
met de reguliere besluitvorming over het uitvoeren van een specifieke operatie. Het reguliere besluitvormingsproces kan in vier
fasen worden opgedeeld:1. De fase waarin een crisissituatie binnen de NAVO wordt geagendeerd.
Wanneer zich een crisissituatie voordoet, kan de crisis in de NAVO aan de
orde komen. De secretaris-generaal kan op eigen initiatief de crisis ter bespreking
op de agenda van de vergadering van de NAR plaatsen of hiertoe het verzoek
krijgen van een lidstaat, de secretaris-generaal van de Verenigde Naties of
bijvoorbeeld de Afrikaanse Unie. «Op basis van de
nationale standpunten over de politiek-militaire beoordeling van de toestand»1 besluit de NAR vervolgens of SACEUR verschillende
strategische inzetopties dient te onderzoeken.2. De fase van militair-strategische planning: het uitwerken van strategische
inzetopties. Indien er binnen de NAR consensus bestaat over de noodzaak om
verscheidene inzetopties uit te werken, zal SACEUR die uitwerking ter hand
nemen. Het gaat om een meer algemene militair-strategische verkenning van
opties, waarin de aandacht uitgaat naar de scenario’s, de te bereiken
doelen, tijdshorizonnen en de algemene middelen die nodig zijn om de verschillende
opties succesvol af te ronden. Op basis van een advies van het Militair Comité
(MC) moet de NAR vervolgens besluiten over de ontwikkelde inzetopties. Besluit
de NAR tot verdere uitwerking van een inzetoptie dan geeft ze daartoe een
Initiating Directive uit.3. De fase van operationele planning. SACEUR stelt op basis van de Initiating
Directive een operatieplan op (OPLAN). Het operatieplan vormt een zeer gedetailleerd
plan van aanpak, vaak vele honderden pagina’s dik, waarin alle relevante
operationele elementen aan de orde komen. Tegelijkertijd geeft de NAR het
startsein voor het proces van force generation. De NAR vaardigt een Force
Activation Directive uit «op grond waarvan SACEUR
in contact mag treden met de lidstaten over de mogelijkheid om troepen te
leveren».2 SACEUR zal dit besluit
laten volgen door een «Activation Warning» en een «Activation
Request»: lidstaten kunnen hun militaire eenheden voor de operatie aanbieden
zo nodig onder voorbehoud van parlementaire goedkeuring. Na het advies van
het MC wordt het OPLAN ter goedkeuring voorgelegd aan de NAR.4. De fase van ontplooiing van eenheden. Indien de NAR instemt met het
OPLAN krijgt SACEUR toestemming om de ontplooiing te beginnen. Hiertoe
vaardigt de NAR een Execution Directive uit. Met de uitgifte van de Activation
Order geeft SACEUR het feitelijke startsein voor de operatie.In beginsel is het besluitvormingsproces over de NRF identiek aan de besluitvorming
over een missie die géén inzet van snelle reactie-eenheden vereist.1 «Verschil is dat de besluitvorming
over de NRF en EU-Battlegroups onderhevig is aan de noodzaak om snel op een
crisissituatie te reageren. Een aantal stappen uit het reguliere besluitvormingsproces
wordt daarom ineengeschoven of overgeslagen.»2 Het betreft allereerst het proces van force generation (in fase 3).
Eenheden voor de NRF zijn immers al toegewezen.Ook kan de tweede fase, de uitwerking van strategische inzetopties, worden
overgeslagen. «Om tijd te winnen zullen de militaire
autoriteiten na opdracht van de Raad direct aanvangen met het opstellen van
een operatieplan.»3 Tot slot verloopt
het proces van besluitvorming over operaties waarbij de NRF wordt ingezet
sneller omdat voor de NRF generieke eventualiteitenplannen worden ontwikkeld.4 Het opstellen van een OPLAN zal in de regel dus minder
tijd moeten vergen.Het besluitvormingsproces over de uitvoering van operaties waarbij de
NRF wordt ingezet, ziet er grafisch als volgt uit:Figuur 1. Besluitvormingsproces over operaties met
inzet van de NRFInzet van de EU-BattlegroupsHet besluitvormingsproces binnen de EU voor het uitvoeren van (reguliere)
operaties is vergelijkbaar met het besluitvormingsproces binnen de NAVO. Met
dien verstande dat het proces van de EU opgedeeld kan worden naar vijf fasen:
in het besluitvormingsproces binnen de EU is een tussenfase is ingelast waarin
een Crisis Management Concept wordt ontwikkeld (fase 2):1. De fase waarin de crisis binnen de EU wordt geagendeerd. Dat zou volgens
de regering «onder meer op verzoek van de VN» zijn.1 De EU zal in beginsel alleen tot inzet van de EU-Battlegroups overgaan
indien er ook een VN-mandaat aan de operatie ten grondslag ligt.2 Het Politiek- en Veiligheidscomité (PVC) ontwikkelt in deze
fase «een politiek oordeel over een escalerende crisis
en geeft richtlijnen voor verdere stappen».32. De fase van ontwikkeling van een Crisis Management Concept (CMC). Indien
het Politiek en Veiligheidscomité naar aanleiding van de bespreking
in eerste instantie meent dat acties gewenst zijn, zal het opdracht geven
tot het opstellen van een Crisis Management Concept. In het CMC wordt nader
ingegaan op de aard van de crisis, de risico’s etc. Het CMC heeft een
breed karakter. Naast de globale, militaire opties komen ook de politieke
instrumenten in het concept nadrukkelijk aan bod. Het bevat «de politiek- en militair-strategische grondslagen voor een operatie». Het document wordt voorbereid door het Algemeen Secretariaat van
de Raad van ministers van Buitenlandse Zaken van de EU (RAZEB) en door de
Militaire Staf van de EU (EUMS), waarbij de EUMS zijn militaire expertise
inbrengt. Na bespreking ervan in het PVC wordt het CMC ter goedkeuring voorgelegd
aan de RAZEB.3. De ontwikkeling van militair-strategische planning. Indien de Ministerraad
(RAZEB) op basis van het Crisis Management Concept (ook) besluit tot militaire
actie («decision to take action»), wijst het Militair Comité
de Militaire Staf aan om Military Strategic Options (MSO’s) te ontwikkelen
op basis van het goedgekeurde CMC. Het Concept wordt vertaald in militaire
termen. De MSO’s bevatten een beoordeling («assessment»)
van de militaire risico’s en haalbaarheid van verschillende opties,
evenals aanbevelingen over «command and control» structuur en «force
capability requirements» (waaronder een indicatie van het aantal mogelijk
benodigde strijdkrachten). Het Militair Comité geeft zijn militair
advies aan het Politiek en Veiligheidscomité. Het PVC evalueert de
opties, maakt een keuze en legt die ter beoordeling voor aan de Ministerraad
(RAZEB). Vervolgens neemt de RAZEB een besluit, benoemt de Operationeel Commandant
en wijst het operationeel hoofdkwartier (OHQ) en de Force Commander aan.4. De fase van operationele planning. Na het besluit van de Ministerraad
over de Military Strategic Options (MSO) geeft het Politiek en Veiligheidscomité
(PVC), via het Militair Comité, de Militaire Staf de opdracht een «Initiating
Military Directive» (IMD) op te stellen. De IMD is een richtlijn voor
de planning voor de Operationeel Commandant. Het PVC keurt de IMD goed. De
aangewezen operationeel commandant bereidt daarop het Operation Plan(OPLAN) en het Concept of Operations (CONCPS) voor en
genereert de benodigde eenheden («force generation»). Beide documenten
worden besproken in het Militair Comité en het PVC. Daarna worden ze
ter besluitvorming voorgelegd aan de Ministerraad.5. De fase van ontplooiing van eenheden. Indien de Ministerraad (RAZEB)
instemt met het OPLAN, krijgt de operationeel commandant toestemming om met
de ontplooiing te beginnen: «Decision to launch operation».Ook voor dit besluitvormingsproces geldt dat met de instelling van de
EU-Battlegroups het proces is versneld: de fase van uitwerken van militair-strategische
opties, de MSO’s, kan worden overgeslagen (fase 3). Nadat de RAZEB het
Crisis Management Concept (CMC) heeft goedgekeurd, kan direct aan de operationele
commandant de opdracht worden gegeven met de operationele planning te beginnen.1 Daarnaast is er ook geen noodzaak tijdens de operationele
planning troepen te genereren, tenzij het specifieke karakter van de betreffende
missie noodzaakt tot aanvullende capaciteiten. In figuur 2 wordt het besluitvormingsproces
voor de inzet van de EU-Battlegroups grafisch weergegeven.Figuur 2. Besluitvormingsproces over operaties met
inzet van de EU-BattlegroupsKenmerkenKenmerkend voor het besluitvormingsproces over de inzet van eenheden –
ongeacht of het nu om de NRF, EU-Battlegroups of «klassiek» geformeerde
NAVO- of EU-strijdkrachten gaat – is dat de overgangen tussen de verschillende
fasen worden gemarkeerd door unanieme besluiten van de NAR, respectievelijk
van de RAZEB. Dit biedt ieder van de lidstaten de gelegenheid
op verschillende momenten een «no go» beslissing te nemen.Beide processen vertonen op hoofdlijnen grote gelijkenis met elkaar. Opvallend
is wel dat het besluitvormingsproces bij de EU opgedeeld kan worden naar vijf
fasen. Indien het PVC «action appropriate» acht, wil dit nog niet
zeggen dat militaire actie ook wenselijk is. In de fase van het opstellen
van CMC (fase 2) worden ook de niet-militaire instrumenten in kaart gebracht
die in aanmerking komen om ingezet te worden.Bij de NAVO vormt de goedkeuring van het OPLAN door de NAR het beslissende
moment van de besluitvorming; bij de besluitvorming in EU-verband is dat het
moment waarop de RAZEB een besluit neemt over het CMC of de MSO (als die laatste
stap omwille van de tijd niet is overgeslagen). De lidstaten moeten op deze
momenten alle in het geding zijnde belangen en risico’s integraal tegen
elkaar kunnen afwegen.1Eenmaal aangekomen op dat punt in het besluitvormingsproces zijn de lidstaten
tot op zekere hoogte al politiek gecommitteerd aan elkaar en aan het proces
dat eerder is ingezet. Er bestaat consensus tussen de bondgenoten over de
ernst van de crisissituatie, er bestaan geen onoverkomelijke bezwaren om de
crisis in NAVO- of EU-verband aan te pakken, er is overeenstemming over de
gewenste «end state» en er is politiek richting gegeven voor verdere,
gedetailleerde uitwerking van een «inzetoptie». Ontplooiing van
de eenheden is daarmee nog niet zeker, het proces nog niet onomkeerbaar, maar
de eerder genomen besluiten zijn niet zonder betekenis. Naarmate het proces
vordert wordt de kans op een definitief «go» groter.Los van het feit dat de NAVO en EU met de NRF en EU-Battlegroups operaties
kunnen uitvoeren die ze tot voor kort niet konden
uitvoeren vanwege de duur van het Force Generation proces, is het besluitvormingsproces
over de inzet van eenheden en het uitvoeren van operaties in internationaal
verband niet wezenlijk veranderd. In het proces kan weliswaar aanzienlijke
tijdwinst worden geboekt, maar consensusbesluitvorming op meerdere momenten
blijft noodzakelijk.In de besluitvorming op nationaal niveau doet zich wel een belangrijke
wijziging voor. Meer dan bij de formering van een klassieke strijdmacht het
geval is, wordt het besluit over de inzet van de NRF en EU-Battlegroups gekoppeld
aan het principiële besluit de operatie uit te voeren. De implicaties
hiervan voor de parlementaire betrokkenheid bij de besluitvorming komen in
hoofdstuk 3.4 aan de orde.Informele informatie-uitwisselingIn de processen van toewijzing en inzet is een belangrijke rol weggelegd
voor informele informatie-uitwisseling tussen de lidstaten. Vooral voorafgaand
aan een besluit om een operatie uit te voeren (de eerste twee fasen) zal bijvoorbeeld
relatief veel informeel besproken en gesondeerd worden. Het is echter moeilijk
aan te geven op welk moment informatie-uitwisseling overgaat in formele besluitvorming.
Dit constateert de AIV ook.2 Zo zal er –
voordat er bijvoorbeeld in de NAR besloten wordt SACEUR de opdracht te geven
om een operatieplan op te stellen – onderling indringend worden gesproken
over de noodzaak tot ingrijpen en alternatieve oplossingsrichtingen. Ook de
(in)formele vergaderingen waar ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie
aanwezig zijn, bieden gelegenheid om over bepaalde misstanden in de wereld
te praten en te polsen of bondgenoten vinden dat er een rol is
weggelegd voor de NAVO of de EU in bepaalde zich escalerende crises.3.4 Parlementaire betrokkenheid bij besluitvorming
over NRF en EU-BattlegroupsIn het verkeer tussen regering en Kamer is het thema van parlementaire
betrokkenheid bij de besluitvorming over toewijzing van eenheden aan en inzet
van de NRF en EU-Battlegroups de laatste jaren regelmatig aan bod gekomen.
Twee facetten van die besluitvorming staan daarbij voortdurend centraal: de
noodzakelijke snelheid die moet worden betracht bij de besluitvorming over
de inzet en de mate waarin het parlement (en de regering), wanneer het daadwerkelijk
tot inzet van de parate eenheden komt, in staat is een zelfstandige afweging
te maken.3.4.1 Bijzondere eisenEen eerste beschouwingOp 2 oktober 2003 stuurt de regering een brief aan de Kamer over
het besluitvormingsproces voor de inzet van de NRF en over de bijdrage die
Nederland aan de NRF zal leveren.1 De regering
is van mening dat de besluitvorming over de NRF in grote lijnen hetzelfde
zal zijn als de besluitvorming ten behoeve van andere NAVO-operaties, maar
constateert tevens dat de doelstelling dat de NRF snel inzetbaar moet zijn «bijzondere eisen» aan de besluitvorming over
de inzet van de NRF stelt. Snelheid is geboden bij de besluitvorming over
de inzet. «Een besluit tot inzet van de NRF voor
een niet-artikel 5 situatie kan (...) niet op stel en sprong worden genomen,
maar mag anderzijds ook niet te veel tijd kosten. In ieder geval zal in beginsel
een aantal dagen nodig zijn om te kunnen voldoen aan de nationale besluitvormingsprocedures.»2Om aan de doelstelling van snelle inzetbaarheid te kunnen voldoen, kan
het naar de mening van de regering nodig zijn de huidige besluitvormingsprocedure
versneld uit te voeren. Mede gelet op de ervaringen in het verleden gaat de
regering er «voorshands van uit dat de huidige besluitvormingsprocedure
inzake de NRF voor de interimperiode tot oktober 2004 toereikend is.»3 De regering erkent evenwel dat de beschikbare
tijd voor overleg krap kan zijn.In het vervolg van de brief stelt de regering dat de AIV in zijn advies
van april 2003 (zie kader) geconstateerd heeft dat de deelneming aan de NRF
mogelijk «op gespannen voet» staat
met de nationale besluitvormingsprocedures inzake de uitzending van militaire
eenheden «aangezien de NAVO moet kunnen rekenen op
de inzet van de eenheden die hiervoor zijn aangemeld en die samen hebben geoefend.»4Kans van slagen In april 2003 verschijnt
een advies van de AIV over militaire samenwerking in Europa. De AIV is in
dit stuk uitgesproken over de implicaties van toewijzing van eenheden aan
de NRF. «Het risico bestaat er voornamelijk uit dat
landen in elk concreet geval zelfstandig beslissen over de ter beschikking
gestelde onderdelen; ze kunnen deze in theorie tot op het laatste moment terugtrekken,
deelname is niet afdwingbaar – hoezeer men zich ook zou moeten realiseren
dat vrijwilligheid niet hetzelfde is als vrijblijvendheid. (...) De multinationale
NRF heeft alleen kans van slagen als de deelnemende eenheden hun verplichtingen
nakomen en de partners kunnen rekenen op inzet van de eenheid, wanneer daartoe
door het collectief wordt besloten. Landen die tot het laatste moment nationaal
willen kunnen beschikken over de ingebrachte eenheden, doen het concept daarmee
geen dienst en kunnen wellicht beter niet meedoen. Bij de besluitvorming over
welke eenheden aan een NRF ter beschikking worden gesteld, verdient het aanbeveling
bovenstaande implicaties in overleg met het parlement zorgvuldig van tevoren
af te wegen.»AIV, Militaire Samenwerking
in Europa – mogelijkheden en beperkingen, nr. 31, april 2003, pp. 16–17.De regering deelt de mening van de AIV dat het bijdragen aan de NRF niet
vrijblijvend is. «Het terugtrekken van beschikbaar
gestelde eenheden uit de NRF bij besluitvorming tot inzet is, gelet op het
karakter van de NRF, alleen voorstelbaar in uitzonderlijke omstandigheden.»1 De uitspraken van de AIV vormen voor de regering
echter wel aanleiding de AIV om een aanvullend advies te vragen. Ditmaal specifiek
over crisisbeheersingsoperaties. De regering legt de AIV onder andere de vraag
voor of de deelname van de Nederlandse krijgsmacht aan internationale operationele
samenwerkingsverbanden aanleiding vormt het Toetsingskader aan te passen.De regering is verder van mening dat over enkele militaire aandachtspunten
van het Toetsingskader bij toewijzing van eenheden al duidelijkheid zal bestaan.
Het gaat daarbij om de commandostructuur en de geschiktheid en beschikbaarheid
van eenheden. Die toewijzing aan de NRF zal overigens jaarlijks in de begroting
kenbaar worden gemaakt, aldus de regering.De brief wordt geagendeerd voor het overleg van de vaste commissies van
Buitenlandse Zaken, Defensie en Europese Zaken met de ministers van Buitenlandse
Zaken en Defensie over het EVDB en de transatlantische betrekkingen en de
NAVO op 13 november 2003. Verschillende leden snijden het onderwerp van
vrijblijvendheid aan. De minister van Buitenlandse Zaken herhaalt wat de regering
per brief uiteen heeft gezet. Als een land heeft toegezegd om mee te doen
aan de NRF, is deelname aan een operatie geen vrijblijvende zaak meer. Hij
voegt eraan toe dat de Kamer uiteraard het recht heeft om haar goedkeuring
aan deelname aan de inzet van de NRF te onthouden, maar dat daarmee de relatie
met de bondgenoten wel op het spel komt te staan.2
De minister van Defensie valt zijn collega bij: de Kamer kan besluiten tot
terugtrekking, maar dit leidt tot grote problemen. Hij wijst erop dat zowel
de regering als de Kamer zich bewust moet zijn van deze consequenties.33.4.2 Advies AIVTrechterbesluitvormingHet advies verschijnt in maart 2004. De AIV sluit zich aan bij de mening
van de regering dat terugtrekking van beschikbaar gestelde eenheden als het
op daadwerkelijke inzet aankomt alleen voorstelbaar is in uitzonderlijke omstandigheden.4 De AIV is van mening dat dit een fundamenteel probleem
vormt: «Optreden in van te voren samengestelde multinationale formaties betekent dat de facto, een deel van de soevereine beslissingsbevoegdheid
wordt ingeleverd. De bewegingsruimte van zowel regering als de Staten-Generaal
is ingeperkt vanaf het moment van de toewijzing».1Voormalig minister van Defensie Voorhoeve spreekt in dit verband over
een trechter van besluitvorming:De heer Voorhoeve: «Het
probleem waar u mee worstelt, is dat je door vorming van multinationale verbanden
van tevoren in een proces van trechterbesluitvorming komt. Ik noem het met
opzet niet fuikbesluitvorming, want uit een fuik kunnen de meeste vissen niet
terugzwemmen, omdat zij de opening niet meer kunnen vinden. Hier gaat het
om een trechter.»Volgens de AIV biedt het wijzigen van het Toetsingskader geen uitweg voor
het probleem, al zou een extra aandachtspunt kunnen worden opgenomen waarin
expliciet wordt ingegaan op de implicaties van de besluitvorming in de voorafgaande
fasen. «De vraag of de bijdrage deel uitmaakt van
een vaste multinationale formatie zou daarbij ook expliciet aan bod moeten
komen. Bijvoorbeeld onder een aparte titel: «aard van de Nederlandse
bijdrage/aard van de multinationale formatie/stand van zaken besluitvorming
in het partnerland/bij bondgenoten.»3Voorhoeve ziet, gegeven de trechterbesluitvorming die zich voordoet, wel
wat in een soort internationaal Toetsingskader.De heer Voorhoeve«Het
feit dat je door vorming van multinationale verbanden voordat precies wordt
geweten waar deze voor worden ingezet, in een trechterbesluitvorming zit,
is aanleiding om ook op internationaal gebied een toetsingskader te ontwikkelen,
samen met de bondgenoten. Dat is er natuurlijk ook wel. Er zijn elementen
van, omdat er ook ervaring is opgebouwd. Zo kan Nederland ook die trechter
overzichtelijk maken door lang voordat er van uitzendingen sprake is de aandachtspunten –
sommige zeggen de criteria – die de revue moeten passeren voordat van
een verantwoorde uitzending sprake is, op papier te zetten en als bondgenoten
met elkaar te bespreken.»4Het moment van toewijzingDe AIV verwacht meer van het opwaarderen van de besluitvorming over de
toewijzing van eenheden: «Zinniger lijkt het een
deel van de aandacht te verplaatsen naar de eerdere fasen, met name die van
toewijzing. Een inhoudelijke discussie met de Staten-Generaal lijkt op dat
moment al geboden – toewijzing kan immers niet vrijblijvend worden geacht.
Het moment van toewijzing is, volgens de AIV, belangrijk genoeg om bewuster
bij stil te staan dan zoals in de huidige voornemens het geval is, namelijk
vermelding van de toewijzing(-en) aan de NRF tijdens de begroting.»5Bij het verstrekken van informatie over de toewijzing zou de regering
daarbij – zo stelt de AIV voor – delen van het Toetsingskader
kunnen toepassen. «Een aantal van de in het Toetsingskader
genoemde onderdelen kunnen door de regering ook in de fase van toewijzing
reeds vrij gedetailleerd worden toegelicht. Het betreft met name de elementen
van militaire en financieel/organisatorische aard. In zo’n discussie
in deze fase is uiteraard nog geen antwoord voorhanden op de vragen uit het
Toetsingskader die de politieke context betreffen. De toewijzing staat tenslotte
los van een concrete situatie of operatie.»6De AIV adviseert «dat regering en de Staten-Generaal
reeds op het moment van toewijzing van Nederlandse eenheden aan vaststaande
militaire verbanden (delen van) het Toetsingskader toepassen. Dit geldt voor
de nieuwe NRF, maar met terugwerkende kracht ook voor de reeds bestaande multinationale
formaties en nog nieuw op te richten samenwerkingsverbanden.»1 In het gesprek van de werkgroep met leden van
de AIV benadrukt voormalig minister van Defensie Ter Beek dit nogmaals.De heer Ter Beek: «Wij
hebben dus in feite geprobeerd om te benadrukken dat de Kamer ook het debat
over de toewijzing moet aanpakken. Bij een beslissing tot inzet gaat de Kamer
er sowieso opnieuw over praten. Kamer, pak dat nu aan! De strekking van ons
betoog is dus: Kamer, niet louter en alleen bij de NRF als het gaat om de
inzet, maar daarvoor al. Dat is dus het moment van die toewijzing.»2SnelheidDe vereiste snelheid van de besluitvorming in geval van de NRF ziet de
AIV naar aanleiding van de ervaringen met de besluitvorming over deelname
aan ISAF in december 2001 niet als een fundamenteel probleem.3In het gesprek van de werkgroep met de AIV voegt generaal b.d. Van der
Vlis, voorzitter van de werkgroep die het advies van de AIV heeft opgesteld,
hier aan toe dat het zijns inziens in de praktijk niet vaak zal voorkomen
dat er plotseling en binnen enkele dagen een besluit over de inzet van de
NRF (of EU-Battlegroups) moet worden genomen.De heer Van der Vlis: «Ik wil nog iets opmerken over de snelheid van besluitvorming. Er wordt
steeds gesproken over die vijf dagen. Ik moet u eerlijk zeggen: dat staat
er wel, maar om in zo’n korte tijd – en dan heb ik het niet over
de NRF, maar vooral incidenteel, maar zelfs de NRF – alle landen unaniem
op één noemer te krijgen.... Het analyseren van de situatie.
Dat komt toch niet uit de lucht vallen! Ik kan mij dat niet voorstellen. Ik
denk, eerlijk gezegd, dat het verhaal van die tijdsdruk op de besluitvorming
in de praktijk wel een beetje meevalt. Het is zeker op het ogenblik buitengewoon
moeizaam om tot een resolutie in de Veiligheidsraad te komen. Met andere woorden:
ik ben zelf geneigd om te zeggen dat die besluitvormingsprocessen meer tijd
zullen vragen dan men misschien denkt. Een andere zaak is natuurlijk dat op
het moment dat het besluit gevallen is, die verkenningseenheden wel binnen
vijf dagen weg moeten kunnen. Maar dat zie ik toch anders dan dat het zo strak
doorwerkt op het besluitvormingsproces. Natuurlijk zal er druk op staat. Ik
heb echter het gevoel dat die soep niet zo heet wordt opgediend.»4Luitenant-generaal Folmer en NAVO-ambassadeur Schaper onderschrijven deze
zienswijze.5 Naar hun verwachting zal het aspect
van snelheid geen onoverkomelijke problemen opleveren. Voor zover de deelname
aan crisisbeheersingsoperaties niet controversieel is, mag men er vanuit gaan
dat de Kamer ook in de toekomst binnen enkele dagen tot een besluit kan komen.
Bij de besluitvorming over meer controversiële operaties is de kans klein
dat het probleem van tijdsdruk zich überhaupt voordoet. Immers, zo redeneren
zij, een onderwerp dat voor Nederland controversieel is, zal zeer waarschijnlijk
ook in één of meer (grote) lidstaten onderwerp van stevige discussie
zijn. Met als gevolg dat de besluitvorming binnen de NAVO meer tijd vergt
en het parlement dus ook meer tijd heeft om zijn standpunt te bepalen. 3.4.3 Reactie regeringIn juni 2004 stuurt de regering haar reactie op het advies van de AIV
aan de Kamer.1 De regering begint met vast te
stellen dat deelneming aan internationale samenwerkingsverbanden formeel geen
afbreuk doet aan de soevereine beslissingsbevoegdheid van de regering over
inzet van de krijgsmacht. Voorts zal de Kamer, op grond van artikel 100 Grondwet,
in beginsel vooraf inlichtingen ontvangen over de inzet of het ter beschikking
stellen van de krijgsmacht. «Hieraan verandert wat
de regering betreft niets.»2De regering meldt echter dat ze zich er «terdege
van bewust» is dat de bijdrage aan vooraf samengestelde multinationale
verbanden niet vrijblijvend is. Mogelijkheden om eenheden terug te trekken
op het moment dat het besluit over daadwerkelijke inzet aan de orde is, zijn
er niet of nauwelijks. «Elk besluit van de NAR vereist
eenstemmigheid. Als Nederland niet zou instemmen met een NAVO-operatie waarbij
de NRF wordt ingezet, bestaat er dus geen overeenstemming in de NAR. Het terugtrekken
van aan de NRF beschikbaar gestelde eenheden is alleen voorstelbaar in uitzonderlijke
omstandigheden. Dat juist Nederland een operatie zou tegenhouden waarover
in de NAVO brede overeenstemming bestaat, is echter zeer onwaarschijnlijk.
Mocht Nederland niettemin overwegende bezwaren hebben tegen de inzet van de
NRF, dan kan het in beginsel eenheden terugtrekken die eerder aan de NRF beschikbaar
zijn gesteld. Dit zou vanzelfsprekend een zware wissel trekken op de bondgenootschappelijke
solidariteit. Andere landen zullen dan voor de eventueel benodigde vervanging
moeten zorgen.»3In zijn gesprek met de werkgroep verduidelijkt de heer Casteleijn, hoofddirecteur
Algemene Beleidszaken van het ministerie van Defensie, de positie van de regering
dat het vanzelf spreekt dat de facto een gedeelte van de autonomie wordt opgegeven.
Nederland is zich juist bewust van zijn afhankelijkheid van internationale
samenwerking; het zoekt daarom doorgaans bewust aansluiting bij internationale
initiatieven als NRF en EU-Battlegroups.4Ook binnen de NAVO bestaat de mening dat terugtrekking van troepen, hoewel
formeel mogelijk, alleen in uitzonderlijke gevallen voorstelbaar is. Secretaris-generaal
De Hoop Scheffer en NAVO-functionaris Colston geven beiden aan dat een positief
besluit over de inzet van de NRF betekent dat Nederland politiek gezien verplicht
is de eenheden te leveren.5 Onder «een
uitzonderlijk geval» moet volgens Colston bijvoorbeeld de inzet van
de NRF in een voormalige kolonie van een lidstaat worden verstaan.Daarnaast delen verschillende gesprekspartners van de werkgroep de mening
van de mening van de regering dat, als Nederland eenheden terugtrekt, dit
schade teweeg zal brengen, niet alleen voor de positie van Nederland, maar
ook aan het concept van NRF en EU-Battlegroups.De heer Van der Vlis: «Op
het moment dat de partners in de gaten krijgen dat er een grote vrijblijvendheid
zit aan de toezeggingen, heb je een afgrijselijk probleem. (...)Stel dat je
als puntje bij paaltje komt beslist dat je niet meedoet. Einde NRF op dat
moment. Ik hoef niet uit te leggen dat dat in uw achterhoofd een heel belangrijk
argument zal zijn in de afweging, ook al heeft u problemen met bepaalde aspecten
van de inzet. Formeel is er geen verlies aan soevereiniteit, informeel heeft
u na de committering in het besluitvormingsproces niet meer de volledige vrijheid
van handelen.»1Volgens Commandant der Strijdkrachten Berlijn kan het risico van reputatieschade
meevallen. Ieder land kan in omstandigheden verkeren die deelname bemoeilijken.
Het scheelt dat Nederland veel doet aan crisisbeheersingsoperaties en daardoor
beschikt over het nodige krediet. Generaal Berlijn waarschuwt wel dat landen
moeten oppassen voor een imago van onbetrouwbaarheid. Dit ontstaat als op
hoog niveau al afspraken zijn gemaakt en verwachtingen gewekt en op het laatste
moment wordt afgehaakt.2De Britse ambassadeur bij de NAVO, Ricketts, maakt daarbij nadrukkelijk
onderscheid tussen het weigeren in te stemmen met een operatie en het besluit
om eenheden, na een besluit van de NAVO tot inzet, uit de NRF terug te trekken.
Het eerste is schadelijk voor de NAVO als geheel, indien dit laat in het proces
gebeurt en verwachtingen zijn gewekt. In het tweede geval ontstaat er diplomatieke
schade voor de betreffende lidstaat en wordt schade toegebracht aan het concept
van de NRF. De kans bestaat dat andere lidstaten te zijner tijd – als
het hun goed uitkomt – ook niet mee willen doen. Daarmee is volgens
ambassadeur Ricketts de toewijzing van eenheden dus ook niet vrijblijvend.
Hij stelt dat het Britse parlement deze verantwoordelijkheid heeft geaccepteerd.3Evenals generaal b.d. Van der Vlis is NAVO-functionaris Colston de mening
toegedaan dat, wanneer een lidstaat zijn eenheden terugtrekt, de bereidheid
van andere lidstaten om in de toekomst opnieuw in de NRF samen te werken,
zal afnemen.4ToetsingskaderDe regering onderschrijft de stelling van de AIV dat een aanpassing van
het Toetsingkader geen oplossing biedt. Het advies van de AIV om meer aandacht
te besteden aan het moment van toewijzing en daarbij delen van het Toetsingskader
te gebruiken, kan wel op steun van de regering rekenen: «De regering kan zich vinden in de suggestie van de AIV een eerste moment
van parlementaire toetsing te voorzien op het moment van toewijzing van Nederlandse
militaire eenheden. Op dat moment kan, voor zover mogelijk en relevant, een
aantal van de in het Toetsingskader genoemde onderdelen door de regering worden
toegelicht.»5Voormalig Kamerlid Van den Doel is ook voorstander van het geven van informatie
door de regering aan de Kamer in eerdere fases van de besluitvorming.De heer Van den Doel: «Het kan voorkomen dat de Kamer binnen vijf dagen zou moeten beslissen
of Nederland meedoet; dan is er een grote druk op regering en parlement, want
de NAVO-raad of de EU-raad moet een beslissing nemen. Het is dan dus de vraag
of het niet veel verstandiger was geweest om de Kamer gefaseerd te informeren,
want die had er dan al over kunnen nadenken en er vragen over kunnen stellen
aan de regering. In de laatste fase maakt de dan nog toegevoegde informatie
het beeld compleet, maar op die manier is het voor de Kamer en voor de afzonderlijke
fracties gemakkelijker om onder tijdsdruk een beslissing te nemen.»1De regering benadrukt – en herhaalt dit bij latere gelegenheden
consequent – dat bij toewijzing uiteraard geen antwoord voorhanden is
op de vragen uit het Toetsingskader die de politieke context betreffen. Hier
kijkt Van den Doel toch wat anders tegenaan.De heer Van den Doel: «Kortom, er zijn ook bij SHAPE en bij de NAVO altijd wel bespiegelingen over
de relevante opties voor de inzet van een bepaalde poule, op het moment waarop
die na zes maanden training beschikbaar is. De regering kan besluiten om dat
niet aan de Kamer mede te geven, maar ik ben van mening dat het geven van
zo veel mogelijk informatie in alle stadia, waarbij de Kamer telkens groen
licht dient te geven, voorkomt dat de regering voor verrassingen komt te staan.
Als de regering de informatie in alle fasen erg summier houdt, wordt de Kamer
pas in de laatste fase geconfronteerd met het totaalbeeld, dat wel eens sterk
zou kunnen afwijken van haar aanvankelijke beeld.»2Follow-upOp 1 september 2004 vindt er overleg plaats in de Kamer tussen de
vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie en de ministers van Buitenlandse
Zaken, van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking. Aan de orde is onder
meer het advies van de AIV en de reactie van de regering.3Bij aanvang van de vergadering overhandigt de minister van Defensie de
voorzitter van het overleg de brief van de regering over de Nederlandse bijdrage
aan NRF 5 en NRF 6.4 De minister van Defensie
merkt op dat deze brief is bedoeld om de Kamer «in
een zo vroeg mogelijk stadium te informeren». Hij zegt eveneens
toe de Kamer tijdig voor de behandeling van de begroting van het ministerie
van Defensie schriftelijk te informeren «over de
vraag welke onderdelen van het Toetsingskader op dit moment al van toepassing
zijn op deze bijdrage aan de NRF».5In het vervolg van zijn betoog schetst de minister van Defensie hoe de
Kamer zal worden betrokken bij de besluitvorming over de inzet van de NRF. «De Kamer zal namelijk onmiddellijk worden geïnformeerd
als de NAVO-raad de «Supreme Allied Commander Europe» (Saceur)
verzoekt om te bezien of de NRF een bijdrage kan leveren bij het oplossen
van die crisis. De Kamer kan hierover desgewenst dus al in een vroeg stadium
spreken. Het voornemen van de NAVO-raad, dat dus gebaseerd is op het voorstel
van SACEUR, zal ook aan de Kamer worden voorgelegd. Als de Kamer gehoord is,
zal de regering haar standpunt aan de NAVO-raad bekendmaken en kan een definitieve
beslissing worden genomen.»6Tijdens het overleg van 1 september bekritiseren enkele leden de
beperkte informatie in de brief over de Nederlandse bijdrage aan NRF 5 en
6, wat in strijd is met de toezegging van de regering om bij de toewijzing
van eenheden een aantal relevante aandachtspunten van het Toetsingskader
langs te lopen. De minister van Defensie zegt toe dat de brief van 1 september
zal worden vervangen door een meer uitgebreide brief. Op 8 november 2004
stuurt de minister van Defensie de Kamer een brief die uitgebreider ingaat
op de toewijzing van eenheden aan de NRF 5 en NRF 6 en op de toepasbaarheid
van het Toetsingskader op het moment van toewijzing.1 De minister constateert hierin dat bij toewijzing over enkele militaire
aandachtspunten in het Toetsingskader reeds tevoren duidelijkheid zal bestaan. «Zo is binnen Navo altijd sprake van een heldere bevelsstructuur
(waarbij Saceur de verantwoordelijkheid draagt voor de aansturing van de operaties),
een uitgewerkt operationeel concept, goed op elkaar ingespeelde hoofdkwartieren,
toereikende bewapening die is toegesneden op de missie en eenheden die samen
hebben geoefend en die gecertificeerd zijn door de Navo.»Ook over een aantal belangrijke politieke aandachtspunten is duidelijkheid. «De deelneming van andere landen is verzekerd en Nederland kan in
de Navo-Raad invloed uitoefenen op de politieke besluitvorming.»
Ten aanzien van andere politieke en militaire aandachtspunten, zoals risico’s,
inzetgebied en financiële gevolgen, merkt de minister op dat pas duidelijkheid
zal ontstaan als een besluit tot inzet aan de orde is.Dit roept de vraag op in hoeverre met het voorstel van de AIV (om meer
aandacht te besteden aan de toewijzing van eenheden) het eigenlijke probleem
van de politieke trechterbesluitvorming kan worden opgelost.In dat verband is het zinvol op te merken dat volgens sommige gesprekspartners
de toewijzing vooral gebeurt op grond van beschikbaarheid en minder op grond
van politieke overwegingen.Folmer:«Ik denk
dat wij bij de NRF ook rekening moeten houden met het gegeven dat dit inderdaad
na enige tijd een relatief bureaucratische systematiek gaat worden. De totale
samenstelling van de NRF in al zijn fasen is een relatieve constante. Nederland
heeft reeds aangegeven dat het feitelijk alleen maar grondtroepen daarbij
ter beschikking zal stellen wanneer ook het Nederlands-Duitse legerkorps wordt
ingezet. Er zijn een aantal van die legerkorpsen die dat kunnen doen. Dat
zijn van die snelle-reactiehoofdkwartieren. Dat betekent dat je daaruit al
een bepaalde volgorde kunt destilleren. Dat betekent ook dat wij ons in de
tussenliggende fase meestal zullen beperken tot deelname met marine en luchtmacht.
Het is dus niet helemaal zo dat deze toewijzing op politieke gronden gebeurt.
(...) NAVO begint ook feitelijk gewoon een schema te maken waarin iedereen
op bepaalde voorspelbare tijden met bepaalde dingen aan de bak mag».2De heer Siblesz, directeur-generaal Politieke Zaken van het Ministerie
van Buitenlandse Zaken, maakt duidelijk dat bij besluitvorming over de toewijzing
het Miniserie van Defensie het voortouw heeft. Bij meer recente toewijzingen
voor de NRF heeft het accent meer gelegen op de maritieme en de luchtmachtcomponent,
terwijl de landmachtcomponent toch meer voor de EU-Battlegroups is gereserveerd.
Dat heeft zijns inziens in sterke mate met beschikbaarheid te maken.3De heer Casteleijn constateert dat de bijdrage aan de NRF’s noodzakelijkerwijs
wordt beperkt door andere verplichtingen op dat bepaalde moment: operaties,
bijvoorbeeld grootschalige oefeningen. Met de EU-Battlegroups zal die beperking
alleen maar groter worden.4Met het oog op de Military Capabilities Commitment Conference (MCCC) van
22 november 2004 ontvangt de Kamer op 15 november 2004 een brief
van de minister van Defensie over het voornemen om bij te dragen aan de EU-Battlegroups.1. Op de MCCC zal de EU-lidstaten voor het eerst worden
gevraagd snel inzetbare militaire eenheden toe te zeggen ten behoeve van de
EU-Battlegroups. In de laatste paragraaf gaat de minister specifiek in op
de besluitvorming rond EU-Battlegroups. Hij geeft daarin aan dat de reactie
van de regering op het AIV-advies ook van toepassing is op de besluitvorming
over EU-Battlegroups en niet alleen op de NRF: «(...)
in dit verband niet alleen betrekking op de NRF maar ook op de EU Battlegroups.
Het gestelde hierover in mijn brief over de Nederlandse bijdrage aan NRF 5
en 6 en andere Navo activiteiten van 8 november jl. is derhalve hier
eveneens van toepassing.» Volgens de minister behelst dit dan
ook dat, net als bij de NRF, de toewijzing van militaire eenheden «niet geheel vrijblijvend» is. Het terugtrekken
van de toegewezen eenheden bij de besluitvorming tot inzet is dan wederom «alleen in uitzonderlijke omstandigheden voorstelbaar.»Informatie over toewijzingIn de periode na november 2004 wordt de Kamer een aantal keren geïnformeerd
over het besluitvormingsproces rond NRF en EU-Battlegroups en over de toewijzing
van Nederlandse militaire eenheden aan beide multinationale verbanden. De
standpunten van de regering ten aanzien van de snelheid en vrijblijvendheid
zijn niet gewijzigd.In de brief van 26 april 2005 over het traject van de besluitvorming
inzake de toewijzing aan en de inzet van militaire eenheden in de snelle reactiemachten
van de NAVO en de EU herhalen de ministers van Defensie en Buitenlandse zaken
wat ze tot op dat moment hebben betoogd. «Zowel in
het antwoord van de regering op het advies van de AIV als in de brieven aan
uw Kamer van 8 november 2004 en 15 november 2004 hebben wij betoogd
dat de toezegging van Nederlandse militairen en eenheden aan de NRF of de
EU Battlegroups op zichzelf niet is onderworpen aan (delen van) het Toetsingskader
of artikel 100 van de Grondwet. Het gaat dan immers nog niet om een besluit
tot feitelijke inzet van Nederlandse militairen ter handhaving of bevordering
van de internationale rechtsorde. De regering heeft zich wel bereid verklaard
onderdelen van het Toetsingskader, voor zover mogelijk en relevant, toe te
lichten op het moment van de toewijzing van eenheden, omdat zij beseft dat
de toewijzing niet vrijblijvend is en dat deze verwachtingen wekt, zowel nationaal
als internationaal. Bij de toewijzing zal over enkele militaire aandachtspunten
in het Toetsingskader inderdaad al duidelijkheid bestaan, zoals de bevelsstructuur
en de geschiktheid en beschikbaarheid van de eenheden. Ook over belangrijke
politieke aandachtspunten bestaat dan al duidelijkheid, zoals de deelname
van andere landen en de betrokkenheid van Nederland bij de besluitvorming.
Deze en andere aandachtspunten kunnen dan ook tijdig de vereiste aandacht
krijgen in het overleg met uw Kamer.»2Eveneens op 26 april 2005 stuurt de minister van Defensie de Kamer
een brief over de toewijzing van eenheden aan de NRF 7 en NRF 8. Ter toelichting
op de concrete toezegging stelt de minister het volgende:«In haar reactie op het advies van de Adviesraad Internationale
Vraagstukken over crisisbeheersingsoperaties (Kamerstuk 29 521, nr. 5)
heeft de regering zich echter bereid verklaard een aantal onderdelen van het
Toetsingskader, voor zover mogelijk en relevant, toe te lichten op het moment van toewijzing van eenheden. Hierover kan het volgende worden
gezegd. Voorzien is dat de snelle reactiemacht van de Navo tijdens NRF 7 zijn
volledige inzetbaarheid heeft bereikt. Dit betekent dat de NRF over de vereiste
capaciteiten beschikt en voor alle missies inzetbaar is. Omdat de NRF is bestemd
voor crisissituaties, kunnen geen uitspraken worden gedaan over het mandaat
waarop een eventuele inzet berust. Wel is evident dat een besluit tot inzet
van de NRF door de Noord-Atlantische Raad wordt genomen. Hierdoor heeft Nederland
invloed op het besluitvormingsproces en de wijze van inzet. De bevelstructuur
van de NRF is op voorhand bekend. NRF 7 en 8 staan onder leiding van het Navohoofdkwartier
te Brunssum. Het commando over de landcomponent wordt tijdens NRF 7 door het
Eurocorps gevoerd, waarin België, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg en
Spanje zijn vertegenwoordigd. De landcomponent van NRF 8 wordt geleid door
Turkije. In NRF 7 en 8 zijn vrijwel alle Navo-lidstaten vertegenwoordigd.
Eenheden die zijn toegewezen aan de NRF bereiden zich nationaal en in internationaal
verband op een mogelijke inzet voor. Dit vindt plaats voordat de stand-by
periode aanvangt en wordt afgerond met certificering van de NRF als geheel.
Hierdoor wordt verzekerd dat alle bijdragen aan de NRF in beginsel geschikt
zijn voor de missie. Als besluiten over de inzet van de NRF aan de orde zijn,
zal de regering de Staten-Generaal inlichten aan de hand van de aandachtspunten
in het Toetsingskader, zoals eerder besproken met de Tweede Kamer.»1Tijdens het algemeen overleg op 27 april 2005 van de vaste commissies
voor Buitenlandse Zaken en Defensie met de ministers van Defensie en Buitenlandse
Zaken over onder andere beide bovengenoemde brieven wordt vooral gesproken
over de relatie tussen de Nederlandse bijdragen aan de NRF en EU-Battlegroups
en de stand van zaken met betrekking tot beide verbanden.2Ook in de brief d.d. 4 november 2005 waarin de regering de Kamer
informeert over de Nederlandse militaire bijdragen aan de EU-Battlegroups
in de eerste helft van 2007 probeert de regering zoveel mogelijk elementen
van het Toetsingskader toe te lichten waarover bij de toewijzing van eenheden
al duidelijkheid bestaat. De regering gaat daarbij in op de gronden voor deelneming,
politieke aspecten/mandaat («Omdat de EU-Battlegroups
bestemd zijn voor crisissituaties en niet op voorhand vaststaat in welke omstandigheden
zij zullen worden ingezet, kunnen geen uitspraken worden gedaan over het mandaat
waarop een eventuele inzet berust.»), deelnemende landen, invloed
en militaire aspecten.3Dezelfde aandachtspunten uit het Toetsingskader worden door de regering
langsgelopen in de brief van 19 januari 2006 over de Nederlandse bijdrage
aan NRF 9 en 10.4 Over beide brieven hebben de
commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie een aantal feitelijke vragen
voorgelegd aan de regering. Na de beantwoording hiervan zijn de stukken door
de commissies voor kennisgeving aangenomen.54 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN4.1 InleidingDit hoofdstuk bestaat uit twee delen. In het eerste deel formuleert de
werkgroep een aantal conclusies en aanbevelingen over de aard en reikwijdte
van artikel 100 van de Grondwet en de hierop gebaseerde procedure van besluitvorming.
De werkgroep voldoet hiermee aan het verzoek van de Kamer aan de werkgroep,
zoals verwoord in de motie Van Aartsen-Bos, om hierover duidelijkheid te scheppen.
Door middel van het formaliseren van het instemmingsrecht van de Kamer beoogt
de werkgroep de betrokkenheid van de Tweede Kamer bij de uitzending van militairen
te versterken.In het tweede deel van dit hoofdstuk geeft de werkgroep een antwoord op
de bij het begin van het onderzoek geformuleerde onderzoeksvragen ten aanzien
van de parlementaire betrokkenheid bij de besluitvorming over Nederlandse
militaire deelname aan multinationale militaire verbanden. De werkgroep beoogt
met deze aanbevelingen de huidige procedure van parlementaire betrokkenheid
bij besluiten tot uitzending van Nederlandse militaire eenheden op zodanige
wijze aan te passen dat deze procedure ook adequaat is in geval het een uitzending
betreft in het kader van een multinationaal militair verband, zoals de NRF
en de EU-Battlegroups. De meeste aanbevelingen hebben dan ook betrekking op
het verkeer tussen kabinet en Kamer.4.2 Constitutioneel kader4.2.1 Formaliseren instemmingsrecht in de Grondwet1. De werkgroep is van mening dat de gegroeide politieke praktijk waarbij
de Tweede Kamer een feitelijk instemmingsrecht heeft verkregen (zie de conclusie
onder 4.2.3), formeel dient te worden vastgelegd. Een besluit van de regering
tot inzet van de Nederlandse krijgsmacht buiten de landsgrenzen heeft dermate
zwaarwichtige consequenties dat geen onduidelijkheid mag bestaan over de bevoegdheden
en de hierbij behorende verantwoordelijkheden van de Tweede Kamer bij de besluitvorming
terzake. Dergelijke ingrijpende besluiten dienen daarom ter voorafgaande toestemming
aan de Tweede Kamer te worden voorgelegd.2. De werkgroep acht een dergelijk toestemmingsvereiste slechts te realiseren
indien de bestaande tekst van artikel 100 Grondwet zodanig wordt gewijzigd
dat in dit artikel de voorafgaande toestemming van de Tweede Kamer is verankerd.3. In de tekst van een gewijzigd artikel 100 Grondwet dient de plicht
tot het verstrekken vooraf van inlichtingen door de regering aan de Staten-Generaal
te worden gehandhaafd.4. De werkgroep acht het van essentieel belang dat de memorie van toelichting
bij het voorstel van wet tot wijziging van artikel 100 Grondwet een duidelijke
beschrijving bevat van de procedure die Kamer en regering dienen te volgen
bij het proces van besluitvorming op basis van dit gewijzigde artikel 100
Grondwet.5. Om de procedure van wijziging van artikel 100 Grondwet te bespoedigen,
doet de werkgroep de suggestie dat een aantal leden van de Kamer, overeenkomstig
artikel 82, derde lid, Grondwet het initiatief neemt tot het indienen van
een voorstel van wet tot wijziging van artikel 100 Grondwet. De werkgroep
spreekt de hoop en verwachting uit dat op deze wijze de grondwetswijziging
in eerste lezing door de Tweede Kamer wordt goedgekeurd vóór
de eerstkomende verkiezingen voor de Kamer, die zijn voorzien voor mei 2007.Naast en in aanvulling op de door de werkgroep voorgestelde wijziging
van artikel 100 Grondwet heeft de werkgroep de onderstaande conclusies en
aanbevelingen geformuleerd, die de werkgroep ook reeds van toepassing acht
vooruitlopend op deze wijziging van de Grondwet.4.2.2 Reikwijdte6. De procedure op basis van het bestaande artikel 100 Grondwet, zoals
overeengekomen tussen regering en Kamer, is vastgelegd in het «Toetsingskader
2001».1 De werkgroep is van mening dat
deze procedure van toepassing is op alle vormen van inzet van de Nederlandse
krijgsmacht bij militaire operaties buiten het grondgebied van het Koninkrijk.
De regering dient de Staten-Generaal in alle gevallen conform de procedure
op basis van artikel 100 Grondwet vooraf te informeren over de inzet van Nederlandse
militaire eenheden, ook indien deze inzet is gebaseerd op artikel 5 van het
NAVO Verdrag. Artikel 5 van het NAVO Verdrag bevat weliswaar een bondgenootschappelijke
verplichting tot wederzijdse bijstand, maar de lidstaten besluiten op nationaal
niveau op welke wijze en in welke vorm zij deze bijstand leveren.2 Bij deze nationale afweging dient het parlement op dezelfde
wijze te worden betrokken als bij de inzet van de krijgsmacht ter handhaving
of bevordering van de internationale rechtsorde.4.2.3 Betekenis7. De werkgroep is van mening dat de procedure op basis van het bestaande
artikel 100 Grondwet niet alleen een informatieplicht van de regering inhoudt.
Door de wijze waarop regering en Kamer in de politieke praktijk invulling
hebben gegeven aan artikel 100 Grondwet is een feitelijk instemmingsrecht
voor de Staten-Generaal ontstaan. Dit instemmingsrecht houdt geen beperking
in van de controlerende taak van de Kamer, aangezien de controle van de Kamer
zich dan richt op de uitvoering van het besluit waarmee de Kamer heeft ingestemd
(te vergelijken met de controlerende taak van de Kamer bij de uitvoering van
wetgeving).4.2.4 Procedure8. De werkgroep stelt vast dat in het Toetsingskader 2001 expliciet staat
vermeld dat de regering de Kamer in de zogeheten artikel 100-brief informeert
over een «besluit tot deelneming aan een internationale crisisbeheersingsoperatie».9. Na gedachtewisseling hierover met de regering maakt de Kamer een eigenstandige
afweging over dit besluit. Dit kan, ook op het laatste moment, een negatief
oordeel inhouden.10. De werkgroep beveelt aan om vast te houden aan de praktijk om een «derde
termijn» te houden waarin de woordvoerders expliciet aangeven of hun
fracties al dan niet instemmen met het besluit van de regering, zodat duidelijk
wordt of het besluit van de regering de instemming krijgt van een meerderheid
van de Kamer.11. Het Toetsingskader 2001 maakt geen melding van een hernieuwde afweging
door de regering van het besluit na de instemming van de Kamer. Volgens de
procedure, zoals uiteengezet in het Toetsingskader 2001, deelt de regering,
na het overleg met het parlement op grond van artikel 100 Grondwet, de organisatie
of het samenwerkingsverband dat de operatie aanstuurt schriftelijk mede welke
militaire eenheden onder welke voorwaarden worden aangeboden. De werkgroep
is van mening dat de regering het besluit, na gebleken instemming van de Kamer
en bij gelijkblijvende omstandigheden, moet uitvoeren. Indien de ministers
van Buitenlandse Zaken en Defensie zich nader willen beraden over door de
Kamer tijdens het overleg gestelde voorwaarden en additionele eisen met betrekking
tot een inzet van de krijgsmacht, kan de «derde termijn» zo nodig
worden opgeschort tot na de ontvangst van de reactie van de regering.4.2.5 Informatie12. De werkgroep beveelt aan om bij belangrijke, riskante en/of grote
vormen van inzet van de krijgsmacht voorafgaande aan het overleg tussen Kamer
en regering een hoorzitting te houden. Tevens kunnen de commissies de minister
van Defensie verzoeken een briefing te geven over operationele aspecten. Openbaarheid
dient hierbij de regel te zijn; vertrouwelijkheid dient daarop een uitzondering
te zijn.1 Indien de minister bepaalde informatie
slechts in vertrouwelijkheid wenst te geven, dient hij de reden hiervoor aan
te geven waarna de commissies zich beraden over de wenselijkheid om een deel
van de briefing besloten te laten zijn dan wel een volledig besloten briefing
te houden. Een besloten briefing behoort alleen te gaan over informatie die
strikt vertrouwelijk dient te blijven.13. Voorts beveelt de werkgroep aan dat de woordvoerders van de fracties
vertrouwelijke inzage krijgen in de Rules of Engagement en de daarbij behorende
geweldsinstructie van de betreffende operatie. Wanneer de commissies dat nodig
achten, dient de regering tevens vertrouwelijke inzage voor de woordvoerders
van de fracties mogelijk te maken in de analyses van de MIVD die betrekking
hebben op de betreffende operatie. Ten aanzien van de gedachtewisseling in
de vertrouwelijke briefings en de inhoud van de vertrouwelijke stukken zijn
de bepalingen van artikel 38 van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal van toepassing.4.2.6 Vastleggen procedure14. De werkgroep beveelt aan om in het Reglement van Orde van de Tweede
Kamer een artikel op te nemen waarin wordt verwezen naar een «procedureregeling
uitzending militairen». Deze nog door de Kamer vast te stellen regeling,
die als bijlage van het Reglement van Orde kan worden opgenomen, dient om
de procedure op basis van artikel 100 grondwet vast te leggen, met name de
afspraken over informatievoorziening door de regering aan de Kamer en de wijze
waarop de Kamer een besluit tot uitzending in behandeling neemt. De werkgroep
erkent dat een dergelijke procedureregeling in eerste instantie alleen de
Kamer bindt, maar is van mening dat een interne regeling van de Kamer dezelfde
externe werking heeft als de overige instrumenten van de Kamer en dat de regering
deze regeling zal naleven teneinde toestemming van de Kamer te verkrijgen.4.3 Parlementaire betrokkenheid bij besluitvorming
over NRF en EU-Battlegroups4.3.1 Informatie15. Het politieke besluit tot het inzetten van de NRF en EU-Battlegroups
wordt genomen door de NAVO-Raad dan wel de Raad van Ministers van Buitenlandse
Zaken van de EU (RAZEB). De werkgroep is van mening dat de Kamer bij alle
stappen in dit internationale besluitvormingsproces zoveel mogelijk vooraf
dient te worden geïnformeerd over de inzet van de Nederlandse regering
dan wel over de instructie aan de Permanente Vertegenwoordiger bij de NAVO
c.q. bij het Politiek en Veiligheidscomité van de EU (PVC).4.3.2 Committering16. De toewijzing van eenheden is niet vrijblijvend, zo is de mening van
regering, AIV en gesprekspartners. Wanneer verwachtingen zijn gewekt, en dat
is het geval wanneer eenheden reeds in een eerder stadium zijn toegewezen,
zou een dergelijk besluit tevens de reputatie van Nederland als betrouwbare
bondgenoot schaden, zo heeft de regering laten weten. Er is duidelijk sprake
van «trechterbesluitvorming», waarbij de Kamer evenwel als laatste
aan zet is. De werkgroep erkent dit dilemma. Vooral wanneer met Duitsland
of het Verenigd Koninkrijk is overeengekomen om het Nederlands-Duitse Legerkorps,
respectievelijk de Brits-Nederlandse Amphibious Force, toe te wijzen aan de
NRF of EU-Battlegroups, kan een negatief besluit de relatie met deze militaire
partners onder druk zetten. Dit kan ertoe leiden dat de Kamer, wanneer een
concreet besluit tot inzet voorligt, zich voor een voldongen feit geplaatst
voelt en zich gecommitteerd voelt het besluit van de regering te steunen.
De Kamer is desalniettemin gehouden altijd haar eigen verantwoordelijkheid
te nemen in het licht van de laatste stand van zaken. De werkgroep tekent
hierbij aan dat een vergroting van de transparantie van de besluitvorming
en het informeren van de Kamer in een zo vroeg mogelijk stadium tegenwicht
kunnen bieden aan deze «trechterbesluitvorming».4.3.3 Toewijzing17. Het advies van de AIV om meer aandacht te schenken aan de toewijzing
van eenheden kan naar de mening van de werkgroep het probleem van de «trechterbesluitvorming»
niet oplossen. De AIV adviseert het Toetsingskader zoveel mogelijk toe te
passen bij de besluitvorming over de toewijzing. De regering heeft dit advies
overgenomen en geeft daar uitvoering aan. De werkgroep staat positief tegenover
deze ontwikkeling; de toewijzing van eenheden aan internationale verbanden
is verre van betekenisloos. De informatie die beschikbaar is, moet de Kamer
ook ter beschikking gesteld worden. De werkgroep constateert echter eveneens
dat het niet mogelijk is bij de toewijzing reeds informatie te verstrekken
over de meest politieke relevante aspecten die verband houden met de (eventuele)
inzet van Nederlandse eenheden. Uit het onderzoek komt verder
het beeld naar voren dat de toewijzing op een specifiek moment in belangrijke
mate het resultaat is van een meerjarige projectie van enerzijds de beschikbaarheid
van de strijdkrachten en anderzijds het ambitieniveau van de regering. Die
zaken houden meer verband met de bereidheid van Nederland om in multinationaal
verband eenheden in het algemeen in te zetten dan met de toewijzing van eenheden
voor een specifieke inzet. De werkgroep acht een goede gedachtewisseling tussen
Kamer en regering over de toewijzing van eenheden evenwel van belang, omdat
de beschikbare capaciteit mede de latere politieke keuzes bepaalt.4.3.4 Snelheid18. De NRF en EU-Battlegroups zijn ingesteld vanuit de idee dat NAVO,
respectievelijk EU, binnen enkele dagen op adequate wijze in een (escalerende)
crisissituatie militair moeten kunnen ingrijpen. Dit impliceert dat als een
dergelijk besluit aan de orde is, ook op nationaal niveau snelheid geboden
kan zijn bij de besluitvorming. Naar de mening van de werkgroep hoeft dit
echter geen wezenlijk knelpunt te vormen voor de betrokkenheid van de Kamer.
De Kamer is in staat, ook binnen een termijn van enkele dagen, in overleg
te treden met de regering en haar mening te vormen. Het verleden toont dit
aan. Wanneer het gaat om controversiële missies is het bovendien nog
maar de vraag hoe snel de besluitvorming zal kunnen verlopen. Niet alleen
nationaal, maar ook internationaal zal men op één lijn moeten
komen, want voor zowel de EU als de NAVO geldt dat er consensusbesluiten moeten
worden genomen.4.3.5 Inzet19. De regering dient de Kamer in een zo vroeg mogelijk stadium in te
lichten over een voornemen tot militaire inzet van NRF of EU-Battlegroups
waarbij Nederlandse militairen zijn betrokken, tenzij dwingende redenen het
vooraf verstrekken van inlichtingen verhinderen.1
Met betrekking tot de NRF beveelt de werkgroep aan dat de regering de Kamer
deze inlichtingen verstrekt voordat de NAR besluit tot het geven van een opdracht
aan SACEUR om verschillende strategische opties uit te werken dan wel een
operatieplan te ontwikkelen. Met betrekking tot de EU-Battlegroups beveelt
de werkgroep aan dat de regering de Kamer deze inlichtingen verstrekt voordat
het PVC dan wel de RAZEB besluit dat de militaire staf van de EU een Crisis
Management Concept dient op te stellen.20. Vervolgens dient de regering de Kamer vooraf in te lichten over de
opstelling van de regering in vergaderingen van de NAR respectievelijk de
RAZEB waarin besloten zal worden over de ontplooiing van de NRF («execution
directive») dan wel de EU-Battlegroups («initiating military directive»)
en wel op een zodanig moment dat de Kamer de mogelijkheid heeft om voorafgaande
aan de betreffende vergadering van de NAR dan wel de RAZEB overleg terzake
te voeren met de regering.21. De werkgroep gaat ervan uit dat de regering bij de besluitvorming
over de ontplooiing van de NRF respectievelijk de EU-Battlegroups in de NAR
respectievelijk de RAZEB het voorbehoud kenbaar maakt dat het parlement nog
moet instemmen. Ook gaat de werkgroep ervan uit dat de regering
direct na de betreffende vergaderingen van de NAR respectievelijk de RAZEB
de Kamer een artikel 100-brief stuurt om instemming te verkrijgen met het
besluit van de regering om de Nederlandse militairen die deel uitmaken van
de betreffende NRF dan wel EU-Battlegroup in te zetten voor de operatie waartoe
de NAR respectievelijk de RAZEB heeft besloten.4.3.6 Inter-parlementair overleg22. De werkgroep beveelt aan dat de Kamer bij de besluitvorming over de
inzet van NRF en EU-Battlegroups streeft naar uitwisseling van informatie
met parlementen van andere landen die eveneens betrokken zijn bij deze inzet.
Het Presidium van de Kamer dient hiervoor de noodzakelijke faciliteiten en
middelen ter beschikking te stellen.2XNoot1TK, 2000–2001, 23 591, nr. 7.XNoot2AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie actuele aspecten, nr.
34, maart 2004.XNoot3TK, 2003–2004, 29 521, nr. 5.XNoot4TK, 2004–2005, 29 521, nr. 9.XNoot1TK, 28 676, nr. 14.XNoot1TK, 2004–2005, 30 162, nr. 1.XNoot2TK, 2004–2005, Handelingen 95, p. 5677.XNoot1TK, 2005–2006, 27 925, nr. 203.XNoot1Zie ook het eindrapport van de Tijdelijke Commissie Besluitvorming Uitzendingen
(TCBU). TK, 1999–2000, 26 454, nrs. 7–8. De TCBU gaat in
haar eindrapport ook in op de parlementaire voorgeschiedenis van de totstandkoming
van de herziening van de Grondwet.XNoot2TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 88, p. 3.XNoot3TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 88, p. 6.XNoot4TK, 1992–1993, Handelingen 28, p 4968.XNoot5TK, 1993–1994, 23 591, nr.1, p. 9.XNoot1TK, 1994–1995, 23 591, nr. 2.XNoot2TK, 1996–1997, 25 367 (R 1593), nrs. 1–2.XNoot3TK, 1996–1997, 25 367 (R 1593), nr. 3, p. 1.XNoot4TK, 1996–1997, 25 367 (R 1593), nr.5, p. 9.XNoot5TK, 1997–1998, Handelingen 40, p. 3247 en 3248.XNoot6TK, 1999–2000, 26 454, nrs. 7–8, p. 32.XNoot7TK, 1996–1997, 25 367 (R 1593), nrs. 1–2.XNoot8TK, 1996–1997, 25 367 (R 1593), nr. 3, p. 8.XNoot1TK, 1996–1997, 25 367 (R 1593), B.XNoot2TK, 1997–1998, 25 367 (R 1593), nr. 4.XNoot3TK, 1997–1998, 25 367 (R 1593), nr. 5, p. 9.XNoot4TK, 1997–1998, 25 367 (R 1593), nr. 7.XNoot5TK, 1997–1998, Handelingen 40, pp. 3247 en 3248.XNoot6TK, 1997–1998, 25 637 (R 1593), nr. 10.XNoot1Gesprek van de werkgroep NRF met de AIV d.d. 30 september 2005.XNoot2Gesprek van de werkgroep NRF met de heer Voorhoeve d.d. 30 september
2005.XNoot1C. Aalbers, «Parlementaire Rules of Engagement», in: Ars Aequi,
november 2005, pag. 895–905.XNoot1Gesprek van de werkgroep NRF met de heren Bovend’Eert en Besselink
d.d. 3 oktober 2005.XNoot1TK, 2001–2002, 23 591, nr. 8, p. 5.XNoot2TK, 2001–2002, 23 591, nr. 8, p. 5.XNoot3TK, 1990–1991, 21 664, nr. 25, p. 10.XNoot4TK, 1996–1997, 25 367 (R1593), nr. 3, p. 3.XNoot5AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie actuele aspecten, nr.
34, maart 2004, p. 35.XNoot6Artikel 100 strekt zich niet alleen uit tot de inzet van de krijgsmacht,
maar ook tot «het ter beschikking stellen van de krijgsmacht».
Wanneer in dit rapport gesproken wordt over inzet van de krijgsmacht ex artikel
100 wordt daarmee bedoeld: inzet of het ter beschikking stellen. Het ter beschikking
stellen vindt plaats wanneer het bevel over delen van de strijdkrachten wordt
overgedragen – Transfer of Authority (ToA) – aan volkenrechtelijke
organisaties als de VN, de NAVO en de EU. De ToA laat onverlet dat de regering
formeel en te allen tijden het opperbevel over de strijdkrachten houdt.XNoot1TK, 1996–1997, 25 367 (R1593), nr. 3, p. 5.XNoot2L.F.M Besselink, «Militaire acties en de rol van het parlement»,
in: NJB, 2001, p. 1883–1887.XNoot1Gesprek van de werkgroep NRF met de heren Bovend’Eert en Besselink
d.d. 3 oktober 2005.XNoot2AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie actuele aspecten, nr.
34, maart 2004, p. 35.XNoot3TK, 1994–1995, 23 591, nr. 5, p. 9.XNoot4TK, 1996–1997, 25 367 (R1593), nr. 3, p. 3.XNoot5AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie actuele aspecten, nr.
34, maart 2004, p. 35.XNoot6AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie actuele aspecten, nr.
34, maart 2004, p. 35.XNoot1Gesprek van de werkgroep NRF met de AIV d.d. 30 september 2005.XNoot2TK, 2003–2004, 29 521, nr. 5, p. 11.XNoot3C. Aalbers, «Parlementaire Rules of Engagement», in: Ars Aequi,
november 2005, p. 895–905.XNoot1TK, 2001–2002, Handelingen 24, p. 1745–1772.XNoot2TK, 2001–2002, Handelingen 24, p. 1747.XNoot1TK, 2001–2002, Handelingen 24, p. 1753.XNoot2TK, 2001–2002, Handelingen 24, p. 1767.XNoot3AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie actuele aspecten, nr.
34, maart 2004, p. 35.XNoot4AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie actuele aspecten, nr.
34, maart 2004, p. 35.XNoot5TK, 2001–2002, 23 591, nr. 8, p. 5.XNoot6TK, 2004–2005, Handelingen 56, p. 3661.XNoot1TK, 2004–2005, 27 925, nr. 163.XNoot2TK, 2004–2005, Handelingen 59, p. 3815.XNoot3TK, 1993–1994, 23 591, nr. 1, p. 4.XNoot4TK, 1994–1995, 23 591, nr. 5, p. 2.XNoot5TK, 2000–2001, 23 591, nr. 7.XNoot6TK, 2000–2001, 23 591, nr. 7, p 3.XNoot1Gesprek van de werkgroep met ambtenaren van het ministerie van Buitenlandse
Zaken, 10 oktober 2005.XNoot2AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie actuele aspecten., nr.
34, maart 2004, p. 27.XNoot3AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie actuele aspecten., nr.
34, maart 2004, p. 27.XNoot4TK, 2000–2001, 23 591, nr. 7, p. 3.XNoot1AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie actuele aspecten, nr.
34, maart 2004, p.XNoot2Gesprek van de werkgroep NRF met de heren Bovend’Eert en Besselink
d.d. 3 oktober 2005.XNoot1TK, 2001–2002, 26 454, nr. 13, p. 43.XNoot1TK, 2000–2001, 23 591, nr. 7, p. 43.XNoot2TK, 2005–2006, 27 925, nr. 193.XNoot3TK, 2005–2006, 27 925, nr. 194.XNoot4TK, 2005–2006, 27 925, nr. 195.XNoot5TK, 2005–2006, 27 925, nr. 197.XNoot6TK, 2005–2006, Handelingen 45, pp. 3013–3035.XNoot1TK, 2005–2006, 27 925, nr. 203.XNoot2TK, 2005–2006, 27 925, nr. 198.XNoot3TK, 2005–2006, 27 925, nr. 199, p. 1.XNoot4TK, 2005–2006, 27 925, nr. 199, p. 2.XNoot1TK, 2005–2006, 27 925, nr. 206.XNoot2Hans Born and Heiner Hänggi, «Governing the use of force under
international auspices: deficits in parliamentary accountability», in:
SIPRI Yearbook 2005.XNoot1Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, Tübingen, 1994, 90
Band, pp. 286–394.XNoot2Berthold Meyer, «Von der Entscheidungsmundigkeit zur Entscheidungsmüdigkeit?
Nach zehn Jahren Parlamentsvorbehalt fur Bundeswehreinsatze nach ein Beteiligungsgesetz»,
HSFK-Report 4/2004.XNoot3Charlotte Aalbers, «Parlementaire «Rules of Engagement»,
Ars Aequi, nr. 54, 2005, nr. 11.XNoot4Deutscher Bundestag, 25 maart 2004, blz. 898; Deutscher Bundestag,
3 december 2004, blz. 13635–13652.XNoot5De tekst van de wet is bij het verslag van het werkbezoek aan Berlijn
opgenomen (bijlage bij rapport).XNoot1W. Weis, Die Beteiligung des Bundestags bei Einsätzen der Bundeswehr
in Ausland – eine kritische Würdigung des Parlementsbeteilungsgesetz,
NZwehr 2005, p. 105.XNoot2W. Weis, Die Beteiligung des Bundestags bei Einsätzen der Bundeswehr
in Ausland – eine kritische Würdigung des Parlementsbeteilungsgesetz,
NZwehr 2005, p. 114.XNoot1Charlotte Aalbers, «Parlementaire «Rules of Engagement»,
Ars Aequi, nr. 54, 2005, nr. 11.XNoot2Deze wet is de gewijzigde versie van de «Rauhanturvaamislaki 29.6 1984/514»
(Peacekeeping Act, 29 June 1984/514). Peacekeeping is het algemene concept
dat in Finland wordt gebruikt voor militair crisismanagement en peacekeeping-activiteiten
en tevens militaire observatiemissies. Zie: M. Kerttunnen e.a., EU-Battlegroups,
theory and development in the light of Finnish-Swedish Co-operartion, National
Defence College, Helsinki, april 2005.XNoot3Serge van de Camp, Defensiepolitiek, V&S nr. 75, Koninklijk Hoger
Instituut voor Defensie, Laken, 2005.XNoot1M. Kerttunnen e.a., EU-Battlegroups, theory and development in the light
of Finnish-Swedish Co-operation, National Defence College, Helsinki, april
2005.XNoot2E. Vandenbossche, «Het inzetten van strijdkrachten en de voorafgaande
parlementaire toestemming», in: A. den Becker e.a. (red.), De grondwet
en het inzetten van strijdkrachten, Maklu, Antwerpen, 2005, pp. 190–196.XNoot1Beleidsnota van de Regering over de Belgische deelname aan vredesoperaties,
28 januari 1998, zitting 1997–1998.XNoot2El Pais, 21 oktober 2005.XNoot1«National parliamentary scrutiny of intervention abroad by armed
forces engaged in international missions: the current position in law»,
mrs. Troncho, Rapporteur WEU-Assemblee, Document A/1762, december 2001.XNoot2Gesprek van de werkgroep NRF met ambassadeur Sir Peter Ricketts, de Britse
Vertegenwoordiger bij de NAVO; zie verslag werkbezoek aan Brussel (bijlage
bij rapport).XNoot3E. Vandenbossche, «Het inzetten van strijdkrachten en de voorafgaande
parlementaire toestemming», in: A. den Becker e.a. (red.), De grondwet
en het inzetten van strijdkrachten, Maklu, Antwerpen, 2005, p. 190. Zie ook:
T.S. Boylan en Glenn A. Pheros, The War Powers Resolution: a rationale for
Congressional inaction, 2001.XNoot1«National parliamentary scrutiny of intervention abroad by armed
forces engaged in international missions: the current position in law»,
mrs. Troncho, Rapporteur WEU-Assemblee, Document A/1762, december 2001.XNoot1AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie actuele aspecten, nr.
34, maart 2004, p. 33.XNoot2Een «initial entry»-operatie is gericht op het verkrijgen
van toegang tot een gebied, zonodig gewapenderhand.XNoot3NATO, Military Committee Document MC 477, april 2003.XNoot1TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 23.XNoot2Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF Brussel, d.d. 27 en 28 oktober
2005 (bijlage bij rapport).XNoot3TK, 2004–2005, 28 676, nr. 23.XNoot4R.J. Querido en J. Van den Brink, Zin en Onzin van «EU Battlegroups»,
in Militaire Spectator, jrg. 174 7/8 2005.XNoot1NAVO Briefing, Deployment forces faster and further than ever before,
januari 2005.XNoot2Gesprek van de werkgroep NRF met de AIV d.d. 30 september 2005.XNoot3T. van den Doel, De militaire ambities van Europese Unie: Retoriek of
Werkelijkheid?, Clingendael, Den Haag, 2004.XNoot4R.J. Querido en J. van den Brink, «Zin en onzin van «EU-Battlegroups»,
in: Militaire Spectator, jrg. 174 7/8 2005.XNoot1T. van den Doel, De militaire ambities van Europese Unie: Retoriek of
Werkelijkheid?, Clingendael, Den Haag, 2004.XNoot2TK 2004–2005, 21 501–28, nr. 20.XNoot3Een voorstel van Duitsland, Frankrijk, België en Luxemburg om een
Europees hoofdkwartier in te richten in het Belgische Tervuren is in 2003
door de meeste andere EU-lidstaten afgewezen. Ook de Amerikaanse regering
zag weinig in dit voorstel, omdat er sprake zou zijn van «duplication».
De EU kan namelijk gebruik maken van het NAVO-hoofdkwartier in Mons (SHAPE)
en van nationale hoofdkwartieren in Duitsland, Frankrijk, Griekenland, Italië
en het Verenigd Koninkrijk. Zie TK 2003–2004, 21 501–02,
nr. 510 en Helga Haftendoorn, NATO-ESVP: Partner oder Rivalen? in: Das Atlantisch
Bündnis in der Anpassungsskrise, Berlijn, SWP, 2004.XNoot4TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 20.XNoot5Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober
2005 (bijlage bij rapport).XNoot1Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober
2005 (bijlage bij rapport).XNoot2TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 20.XNoot3Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober
2005 (bijlage bij rapport).XNoot4TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 26.XNoot5TK, 2003–2004, 21 501–28, nr. 12.XNoot6Conclusies Europese Raad, december 2004.XNoot7TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 20, p. 3.XNoot1Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober
2005 (bijlage bij rapport).XNoot2TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 19.XNoot3TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 29, p. 4.XNoot4TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 29, p. 5.XNoot5Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober
2005 (bijlage bij rapport).XNoot6Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober
2005 (bijlage bij rapport).XNoot1R.J. Querido en J. Van den Brink, Zin en Onzin van «EU-Battlegroups»,
Militaire Spectator, jrg. 174 7/8 2005.XNoot2Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober
2005 (bijlage bij rapport).XNoot3Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober
2005 (bijlage bij rapport).XNoot4Gesprek van de werkgroep NRF met generaal Berlijn d.d. 10 oktober
2005.XNoot1Gesprek van de werkgroep NRF met de heer Siblesz d.d. 10 oktober
2005.XNoot2De Volkskrant, 14 september 2005.XNoot3TK, 2005–2006, 28 676, nr. 24, p. 2.XNoot4Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober
2005 (bijlage bij rapport).XNoot5Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober
2005 (bijlage bij rapport).XNoot6Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober
2005 (bijlage bij rapport).XNoot1Gesprek van de werkgroep NRF met de AIV d.d. 30 september 2005.XNoot2TK, 2005–2006, 28 676, nr. 24, p. 2.XNoot3TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 23.XNoot1TK, 2005–2006, 30 363, nr. 1.XNoot2TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 23.XNoot3TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 19.XNoot4TK, 2004–2005, 21 501–02, nr. 622.XNoot5TK, 2005–2006, 21 501–02, nr. 657.XNoot1TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 19.XNoot2De Brits-Nederlandse Battlegroup wordt geformeerd op basis van de UK/NL
Amphibious Force. Over de gezamenlijke oprichting van een EU Battlegroup hebben
de betrokken Ministers van Defensie tijdens de MCCC een intentieverklaring
ondertekend. TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 20.XNoot3TK, 2005–2006, 303 363, nr. 1.XNoot1TK, 2004–2005, 29 800 X, nr. 14.XNoot2TK, 2004–2005, 29 800 X, nr. 14, p. 11.XNoot1TK, 2004–2005, 29 800 X, nr.14, p. 11.XNoot2Zie brief van de commandant der strijdkrachten Berlijn aan de voorzitter
van de werkgroep NRF, d.d. 26 oktober 2005 (bijlage bij rapport).XNoot3Zie brief van de commandant der strijdkrachten Berlijn aan de voorzitter
van de werkgroep NRF, d.d. 26 oktober 2005 (bijlage bij rapport).XNoot4TK, 2004–2005, 29 800 X, nr. 14, p. 11.XNoot1TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 23.XNoot2Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober
2005 (bijlage bij rapport).XNoot3Zie brief van de commandant der strijdkrachten Berlijn aan de voorzitter
van de werkgroep NRF, d.d. 26 oktober 2005 (bijlage bij rapport).XNoot1Zie brief van de commandant der strijdkrachten Berlijn aan de voorzitter
van de werkgroep NRF, d.d. 26 oktober 2005 (bijlage bij rapport).XNoot1Ook al moeten sommige lidstaten daarbij een voorbehoud maken, omdat het
parlement, formeel of materieel, instemmings- of goedkeuringsrecht heeft bij
uitzending van militaire eenheden en het parlement die afweging nog niet heeft
kunnen maken.XNoot2AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie actuele aspecten, nr.
34, maart 2004, p. 28.XNoot1TK, 2004–2004, 28 676, nr. 8.XNoot2TK, 2003–2004, 28 676, nr. 8, p. 3.XNoot3TK, 2003–2004, 28 676, nr. 8, p. 4. De regering refereert daarbij
specifiek aan de besluitvorming over de ISAF-operatie in december 2001.XNoot4TK, 2003–2004, 28 676, nr. 8, p. 4.XNoot1TK, 2003–2004, 28 676, nr. 8, p. 4.XNoot2TK, 2003–2004. 21 501–02, nr. 510, p. 6.XNoot3TK, 2003–2004. 21 501–02, nr. 510, p. 9.XNoot4AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie actuele aspecten, nr.
34, maart 2004, p. 31.XNoot1AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie actuele aspecten, nr.
34, maart 2004, p. 36.XNoot2Gesprek van de werkgroep NRF met de heer Voorhoeve d.d. 30 september
2005.XNoot3AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie actuele aspecten, nr.
34, maart 2004, p. 36.XNoot4Gesprek van de werkgroep NRF met de heer Voorhoeve d.d. 30 september
2005.XNoot5AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie actuele aspecten, nr.
34, maart 2004, p. 33–34.XNoot6AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie actuele aspecten, nr.
34, maart 2004, p. 33–34.XNoot1AIV, Nederland en crisisbeheersing – Drie actuele aspecten, nr.
34, maart 2004, p. 36.XNoot2Gesprek van de werkgroep NRF met de AIV d.d. 30 september 2005.XNoot3Evenmin geldt dit voor de inzet van de NRF in het kader van speciale operaties
waarvoor geheimhouding is vereist. Het deel van het advies van de AIV dat
betrekking heeft op de inzet van de NRF bij overlap tussen artikel 97 en artikel
100 Grondwet is reeds in hoofdstuk 2 aan bod gekomen.XNoot4Gesprek van de werkgroep NRF met de AIV d.d. 30 september 2005.XNoot5Zie verslag werkbezoek van de werkgroep NRF aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober
2005 (bijlage bij rapport).XNoot1TK, 2003–2004, 29 521, nr. 5.XNoot2TK, 2003–2004, 29 521, nr. 5, p. 10.XNoot3TK, 2003–2004, 29 521, nr. 5, p. 9.XNoot4Gesprek van de werkgroep NRF met de heer Casteleijn d.d. 10 oktober
2005.XNoot5Verslag werkbezoek van de werkgroep NRF aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober
2005 (bijlage bij rapport).XNoot1Gesprek van de werkgroep NRF met de AIV d.d. 30 september 2005.XNoot2Gesprek van de werkgroep NRF met generaal Berlijn d.d. 10 oktober
2005.XNoot3Zie verslag werkbezoek van de werkgroep NRF aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober
2005 (bijlage bij rapport).XNoot4Zie verslag werkbezoek van de werkgroep NRF aan Brussel, d.d. 27 en 28 oktober
2005 (bijlage bij rapport).XNoot5TK, 2003–2004, 29 521, nr. 5, p. 10.XNoot1Gesprek van de werkgroep NRF met de heer Van den Doel d.d. 30 september
2005.XNoot2Gesprek van de werkgroep NRF met de heer Van den Doel d.d. 30 september
2005.XNoot3TK, 2004–2005, 29 521, nr. 9.XNoot4TK, 2004–2005, 28 676, nr. 14.XNoot5TK, 2004–2005, 29 521, nr. 9, p. 7.XNoot6TK, 2004–2005, 29 521, nr. 9, p. 8.XNoot1TK, 2004–2005, 28 676, nr. 16.XNoot2Gesprek van de werkgroep NRF met de AIV d.d. 30 september 2005.XNoot3Gesprek van de werkgroep NRF met de heer Siblesz d.d. 10 oktober
2005.XNoot4Gesprek van de werkgroep NRF met de heer Casteleijn d.d. 10 oktober
2005.XNoot1TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 20.XNoot2TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 27XNoot1TK, 2004–2005, 28 676, nr. 19.XNoot2TK, 2004–2005, 21 501–28, nr. 29.XNoot3TK, 2005–2006, 30 363, nr. 1.XNoot4TK, 2005–2006, 29 521, nr. 22.XNoot5TK, 2005–2006, 30 363, nr. 2; TK, 2005–2006, 29 521,
nr. 23.XNoot1TK, 2000–2001, 23 591, nr. 7.XNoot2Op 12 september 2001 verklaart de NAVO Raad dat de terroristische
aanslagen op de Verenigde Staten op 11 september 2001 worden beschouwd
als een daad die onder artikel 5 van het NAVO Verdrag valt. De ministers van
Buitenlandse Zaken en van Defensie schrijven in hun brief aan de Tweede Kamer
van 13 september 2001: «Deze bepaling geeft uitdrukking aan de
bondgenootschappelijke solidariteit in het geval van een aanval op een van
hen. Die solidariteit bestaat eruit dat elke bondgenoot, individueel of tezamen
met de overige bondgenoten, die actie onderneemt die hij nodig acht om «de
veiligheid van het Noord-Atlantische gebied te herstellen en in stand te houden».
Die actie kan – afhankelijk van de situatie en mogelijkheden het hele
scala van optreden van de overheid omvatten, met inbegrip van militair optreden,
maar is tot dat laatste niet beperkt. (...) Op Nederlands verzoek is ook aan
de tekst van de verklaring een toelichting van de juridisch adviseur toegevoegd
over de reikwijdte van artikel 5. De strekking daarvan is dat de bijstandverplichting
van het NAVO Verdrag geen automatisme inhoudt, maar dat het de bondgenoten
vrij staat vast te stellen welke inzet van hun kant noodzakelijk is. Daarbij
gelden criteria als proportionaliteit en capaciteit, maar ook de centrale
doelstelling van het NAVO Verdrag, te weten de veiligheid van het Noord-Atlantisch
gebied.» (TK, 2000–2001, 27 925, nr. 1, p. 3).XNoot1De commissie wijst in dit verband op de (door de Kamer overgenomen) aanbeveling
van de Tijdelijke Commissie Besluitvorming Uitzendingen (TCBU) terzake: «Het
informeren van de Kamer moet zoveel mogelijk in de openbaarheid plaatsvinden.
Het gebruik van vertrouwelijke briefings dient zoveel mogelijk te worden vermeden.»
(TK, 2000–2001, 26 454, nrs. 7–8, p. 495).XNoot1Op basis van artikel 100 Grondwet, lid 2: «Het eerste lid geldt
niet, indien dwingende redenen het vooraf verstrekken van inlichtingen verhinderen.
In dat geval worden inlichtingen zo spoedig mogelijk verstrekt.» 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30162-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl