Goedkeuring van het op 17 juli 1998 totstandgekomen Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof (Trb. 2000, 120); Brief minister inzake aanbieding van het onderzoeksrapport over de betekenis van de procedure van art. 91, derde lid, van de Grondwet
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 20032004-27484, nr. 289 h1

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

02-08-2004

Eerste Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

27484-(R1669) nr. 289

30-06-2003

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamDe constitutionele bepalingen over verdragen die van de
Grondwet afwijken en de opdracht van bevoegdheid aan internationale organisatiesColofonInhoudsopgave1 INLEIDING1.1 De achtergrond en opzet van dit onderzoek1.2 De motie-Jurgens c.s.– de toepassing van artikel 91 lid 3– de relatie tot artikel 921.3 De opzet van dit rapport2 ANALYSE2.1 Toepassing van artikel 91 lid 32.1.1 De afwezigheid van grondwettelijke criteria voor
«afwijken van de Grondwet»2.1.2 Een gewone meerderheid beslist of een gekwalificeerde
meerderheid nodig is2.1.2.1 Procedurele gevolgen van een meerderheidsoordeel
over het afwijken van de Grondwet voor de positie van de Eerste Kamer– De Tweede Kamer heeft geen afwijkingsbepaling
in het goedkeuringsvoorstel opgenomen, maar de Eerste Kamer meent dat het
verdrag van de Grondwet afwijkt– De Tweede Kamer heeft wel een afwijkingsbepaling
in het wetsvoorstel opgenomen, maar de Eerste Kamer meent dat het verdrag
niet van de Grondwet afwijkt2.1.2.2 De positie van de regering bij goedkeuring door
de Staten-Generaal2.1.2.3 Gebondenheid aan artikel 6 Rijkswet goedkeuring
en bekendmaking2.1.2.4 «... voor zover nodig met toepassing van
artikel 91 lid 3»....– gevolgen van de voorwaardelijke formule2.1.3 Zinvolheid van gewone meerderheidsbeslissing over
de vraag of gekwalificeerde meerderheid nodig is– het verscheiden oogmerk van de twee besluiten– de ratio van de eis van een gekwalificeerde meerderheid– een gewoon meerderheidsbesluit gevolgd door een
gekwalificeerd meerderheidsbesluit– parallellie met procedure voor grondwetswijziging– de zinvolheid van een gewoon meerderheidsbesluit
over de gekwalificeerde meerderheidseis– argument inzake constitutionele interpretatiemacht2.2 Schijnbare tegenstrijdigheden in de relatie 92 Grw
en 91 lid 3 Grw2.2.1 Opdracht van belangrijke bevoegdheden aan bovennationale
organisaties geen afwijken van de Grondwet2.2.2 Afwijking van relatief ondergeschikte grondwetsbepalingen
vergt wel een gekwalificeerde meerderheid2.2.3. «Verregaande overdracht van bevoegdheid aan
internationale organisaties vergt geengekwalificeerde meerderheid»2.2.4 Conclusie2.3 Conclusie3 REMEDIES EN ALTERNATIEVEN3.1 Het belang van oplossing van geconstateerde constitutionele
problemen3.1.1 Is het wenselijk dat in het goedkeuringsbesluit
ondubbelzinnig wordt bepaald dat het verdrag afwijkt?3.1.2 Is het wenselijk dat in het goedkeuringsbesluit
de grondwetsbepalingen worden aangewezen waarvan het verdrag afwijkt?3.1.3. Conclusie3.2. Het vereiste van gekwalificeerde meerderheid voor
goedkeuring in combinatie met een gewone meerderheid die over afwijken beslist3.3 Constitutionele patstellingen3.3.1 Alternatieven wanneer de wetsvorm wordt gehandhaafda. Bicamerale behandelingb. Behandeling door de verenigde vergadering3.3.2 Alternatieven wanneer uitdrukkelijke goedkeuring
niet bij wet zou geschieden3.3.3 Het voorschrift van artikel 6 lid 2 Rijkswet goedkeuring
en bekendmaking verdragen3.4 De paradox van Jurgens3.4.1 Het ontbreken van materiële criteria omtrent
«afwijken van de Grondwet»4 CONCLUSIE5 SAMENVATTING VAN VOORSTELLENBIJLAGEMOTIE VAN HET LID JURGENS C.S.LiteratuurlijstLijst verkort aangehaalde literatuurWebsitesHandelingen en Kamerstukken
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 27484Toon alle publicaties in het hoofddossier

 
 
 Heruitgave en origineel

Kamerstuk 27484-r1669, nr. 289Origineel van deze publicatie
Kamerstuk 27484-r1669, nr. 289 h2Heruitgave van deze publicatie

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: onbekend

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
27 484 (R 1669)Goedkeuring van het op 17 juli 1998 totstandgekomen Statuut van
Rome inzake het Internationaal Strafhofnr. 2891BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BESTUURLIJKE VERNIEUWING EN KONINKRIJKSRELATIESAan de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 30 juni 2003In december 2001 aanvaardde de Eerste Kamer de motie-Jurgens c.s. waarin
de regering verzocht werd om een aantal deskundigen in het constitutionele
recht nader onderzoek te laten doen naar de betekenis van de procedure van
art. 91, derde lid, van de Grondwet. Hierbij zend ik u het onlangs door deze
deskundigen uitgebrachte onderzoeksrapport «De constitutionele bepalingen
over verdragen die van de Grondwet afwijken en de opdracht van bevoegdheid
aan internationale organisaties.» Het kabinet zal zo spoedig mogelijk
na het zomerreces met een reactie komen op de in dit rapport opgenomen aanbevelingen.De Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties,Th. C. de GraafDe constitutionele bepalingen over verdragen die van de
Grondwet afwijken en de opdracht van bevoegdheid aan internationale organisatiesRapport van het Instituut voor Staats-en bestuursrecht van de Universiteit
Utrecht in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en KoninkrijksrelatiesColofonDit rapport is geschreven in opdracht van het ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, naar aanleiding van de in de Eerste Kamer aangenomen
motie-Jurgens c.s. van 18 december 2001, welke in een bijlage bij dit
rapport is weergegeven. Dit rapport is van de hand van Dr. Leonard F. M.
Besselink. Bij de totstandkoming zijn inhoudelijk verder betrokken geweest,
prof. mr. H. R. B. M. Kummeling, hoogleraar staatsrecht aan
de Universiteit Utrecht en prof. mr. R. de Lange, hoogleraar staats- en bestuursrecht
aan de Erasmus Universiteit te Rotterdam. Een concept van het rapport is besproken
in de onderzoeksgroep Staatsrecht van het Instituut voor Staats- en bestuursrecht,
Universiteit Utrecht. Hand- en spandiensten zijn verricht door Tessa Dopheide.
Het rapport is een vervolg op de in opdracht van ditzelfde ministerie geschreven
studie De Nederlandse Grondwet en de Europese Unie,
van L. F. M. Besselink, H. R. B. M. Kummeling, R.
de Lange, P. Mendelts, met medewerking van S. Prechal, uitgegeven bij Europa
Law Publishing in 2002, ISBN 9076871108; NUR 823.Inhoudsopgave1Inleiding41.1De achtergrond en opzet van dit
onderzoek4 1.2De motie-Jurgens c.s.5 1.3De opzet van dit rapport5   2Analyse62.1Toepassing van artikel 91 lid 36 2.1.1De afwezigheid van grondwettelijke
criteria voor «afwijken van de Grondwet»6 2.1.2Een gewone meerderheid beslist
of een gekwalificeerde meerderheid nodig is72.1.2.1Procedurele gevolgen van een
meerderheidsoordeel over het afwijken van de Grondwet voor de positie van
de Eerste Kamer72.1.2.2De positie van de regering
bij goedkeuring door de Staten-Generaal10 2.1.2.3Gebondenheid aan artikel 6
Rijkswet goedkeuring en bekendmaking12 2.1.2.4«... voor zover nodig
met toepassing van artikel 91 lid 3»....142.1.3Zinvolheid van gewone meerderheidsbeslissing
over de vraag of gekwalificeerde meerderheid nodig is15 2.2Schijnbare tegenstrijdigheden in
de relatie 92 Grw en 91 lid 3 Grw172.2.1Opdracht van belangrijke bevoegdheden
aan bovennationale organisaties geen afwijken van de Grondwet17 2.2.2Afwijking van relatief ondergeschikte
grondwetsbepalingen vergt wel eengekwalificeerde meerderheid19 2.2.3.«Verregaande overdracht
van bevoegdheid aan internationale organisaties vergt geen gekwalificeerde
meerderheid»22 2.2.4Conclusie232.3Conclusie23    3Remedies en alternatieven243.1Het belang van oplossing van geconstateerde
constitutionele problemen24 3.2.Het vereiste van gekwalificeerde
meerderheid voor goedkeuring in combinatie met een gewone meerderheid die
over afwijken beslist283.3Constitutionele patstellingen293.3.1Alternatieven wanneer de wetsvorm
wordt gehandhaafd293.3.2Alternatieven wanneer uitdrukkelijke
goedkeuring niet bij wet zou geschieden31 3.3.3Het voorschrift van artikel 6
lid 2 Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen33 3.4De paradox van Jurgens34 3.4.1Het ontbreken van materiële
criteria omtrent «afwijken van de Grondwet»34   4Conclusie36   5Samenvatting van voorstellen38   Bijlage –
Motie van het lid Jurgens c.s.40   Literatuurlijst42   Lijst
verkort aangehaalde literatuur421 INLEIDING1.1 De achtergrond en opzet van dit onderzoekDe Grondwet kent een verzwaarde procedure voor het veranderen van haar
bepalingen. Deze procedure wordt gekenmerkt door een behandeling in twee «lezingen».
In eerste lezing wordt een voorstel tot wijziging van de Grondwet bij wet
in overweging genomen, met gewone meerderheden in beide kamers. Daarna dient
in tweede lezing de voorgestelde grondwetswijziging behandeld te worden door
een nieuw gekozen Tweede Kamer, die het voorstel slechts met ten minste twee
derden van de stemmen kan aanvaarden; ook de Eerste Kamer (die daarvoor niet
opnieuw gekozen hoeft te worden) kan het voorstel in tweede lezing slechts
met een meerderheid van ten minste twee derden van de stemmen aannemen (artikel
137 Grondwet). De Grondwet gaat er vanuit dat het aangewezen kan zijn om partij
te worden bij verdragen die bepalingen bevatten die afwijken van de Grondwet,
dan wel tot zodanig afwijken noodzaken. Het partij worden bij een dergelijk
verdrag wordt vergemakkelijkt doordat niet eerst wijziging van de Grondwet
hoeft te worden afgewacht, voordat het Koninkrijk aan een dergelijk verdrag
gebonden wordt. De Grondwet bepaalt in artikel 91, derde lid, dat dit reeds
mogelijk is indien de kamers van de Staten-Generaal het verdrag hebben goedgekeurd
met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen:«Indien een verdrag bepalingen bevat welke afwijken van de Grondwet
dan wel tot zodanig afwijken noodzaken, kunnen de kamers de goedkeuring alleen
verlenen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.»Deze procedure is – naar men tegenwoordig veelal aanneemt1 – vier maal toegepast. Driemaal geschiedde dit
door de wetgever, namelijk bij de wettelijke goedkeuring van het Verdrag tot
oprichting van een Europese Defensie Gemeenschap (Stb. 1954, 25), van de Overeenkomst
met Indonesië inzake overdracht Nieuw-Guinea (Stb. 1962, 363) en van
het Statuut van het Internationaal Strafhof (Stb. 2001, 343). Daarnaast heeft
de Eerste Kamer bij de goedkeuring van het Lockerbie-verdrag gemeend, net
als de Raad van State, dat dit verdrag afweek van de Grondwet, althans tot
afwijken noodzaakte. Derhalve heeft zij het verdrag met de door artikel 91,
derde lid, vereiste meerderheid goedgekeurd.2Dit laatste voorval in samenhang met de latere goedkeuring van het Statuut
van het Internationaal Strafhof, heeft geleid tot een hernieuwde reeks vragen
en debatten, alsmede een advies van de Raad van State, over de toepasselijkheid
van deze procedure en de moeilijkheden waartoe zij leidt of kan leiden.3Dit alles mondde uit in de motie-Jurgens c.s. van 18 december 2001,
die aanleiding is tot dit rapport over enige moeilijkheden in verband met
de procedure van artikel 91 lid 3 van de Grondwet en de verhouding van deze
bepaling tot artikel 92 van de Grondwet, welke laatste bepaling buiten twijfel
stelt dat bij verdrag bevoegdheden van rechtspraak, bestuur en wetgeving kunnen
worden opgedragen aan volkenrechtelijke organisaties, behoudens de toepasselijkheid
van artikel 91 lid 3. De motie strekt ertoe te bestuderen «in hoeverre
de problematiek geregeld in art. 91, lid 3, en de verwijzing naar art. 91,
lid 3 in art. 92, een andere regeling behoeft, alsmede over de vraag of en,
zo ja, hoe deze problematiek is geregeld in de lid-staten van de Europese
Unie». Vooraf zij erop gewezen dat – in overleg met het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties – de vraag hoe deze kwestie
in andere EU-landen is geregeld, buiten dit onderzoeksrapport valt. Volstaan
wordt met de opmerking dat in de constitutionele praktijk van die landen er
geen mogelijkheid is om partij te worden bij een verdrag dat in strijd is
met de grondwet van die lidstaat. Dit betekent dat wanneer men
toch partij wil worden bij een dergelijk verdrag eerst de betreffende constitutionele
bepaling gewijzigd dient te worden, hetgeen in veel lidstaten in de laatste
decennia is gebeurd (onder meer vanwege de wens partij te worden bij het Statuut
van het ICC,1 maar ook voor wat betreft (wijziging
van) het EU-Verdrag2 ).1.2 De motie-Jurgens c.s.De motie-Jurgens c.s. van 18 december 2001,3 waarvan de integrale tekst in een bijlage bij dit rapport is opgenomen,
stelt in wezen vragen op twee hoofdpunten, namelijk over de toepassing van
artikel 91 lid 3 en over de verhouding van deze bepaling tot artikel 92 van
de Grondwet.– de toepassing van artikel 91 lid 3Wat betreft de toepassing van de procedure van artikel 91 lid 3 worden
in de motie de volgende twee kwesties naar voren gebracht. De eerste is de
constatering dat de tekst van art. 91, lid 3 GW «geen criteria verschaft
voor de vraag of een verdrag bepalingen bevat welke afwijken van de Grondwet,
dan wel tot zodanige afwijking noodzaken, terwijl het van het antwoord op
deze vraag afhangt of de Kamers der Staten-Generaal aan het verdrag alleen
met een meerderheid van twee-derden der stemmen hun goedkeuring kunnen verlenen.»
Ten tweede wordt vastgesteld dat de vraag of er sprake is van van de Grondwet
afwijkende verdragsbepalingen wordt beantwoord door een gewone meerderheid;
hierdoor beslist een gewone meerderheid over de vraag of een gekwalificeerde
meerderheid nodig is.4 «Overwegend, dat
deze procedure tot gevolg heeft dat op voorstel van de regering een gewone
meerderheid van beide Kamers vaststelt of er al dan niet sprake is van afwijking
van de Grondwet en of er dus een meerderheid van twee-derden der stemmen is
vereist». De motie spreekt als mening uit dat mag worden betwijfeld
of dit zinvol is.5– de relatie tot artikel 92Over de verhouding van de gekwalificeerde meerderheidseis (artikel 91
lid 3) tot de mogelijkheid om bij verdrag bevoegdheden over te dragen aan
volkenrechtelijke organisaties (artikel 92 Grondwet), worden in de motie drie
punten naar voren gebracht. Als eerste wordt overwogen dat een opdracht van
bevoegdheid aan «bovennationale» organisaties ex artikel 92 van
de Grondwet niet per se een afwijken van Grondwet behelst in de zin van artikel
91 lid 3, en derhalve geen goedkeuring bij gekwalificeerde meerderheid vergt.
Daarbij wordt geconstateerd dat een afwijking van specifieke grondwetsbepalingen
van relatief «ondergeschikt belang» wèl een gekwalificeerde
meerderheid vergt.6Ten tweede ligt in de motie het oordeel besloten dat een verregaande overdracht
van bevoegdheid ex artikel 92 Grondwet niet, althans niet altijd, een gekwalificeerde
meerderheid vergt7.Ten derde ligt in de motie de mening besloten dat betwijfeld mag worden
of handhaving van de verwijzing in artikel 92 naar het vereiste van de twee
derden meerderheid voor van de Grondwet afwijkende verdragen zinvol is. Tevens
is impliciet de vraag aan de orde of artikel 91 lid 3 van de Grondwet überhaupt
gehandhaafd moet blijven.1.3 De opzet van dit rapportDeze vragen zullen in hoofdstuk 2 van dit rapport achtereenvolgens worden
besproken. Wij zullen zien dat deze vragen onmiddellijk verwante vragen oproepen,
waarop wij nader zullen moeten ingaan. Wij zullen echter vermijden al te diep
in te gaan op vragen die te zeer buiten de reikwijdte van de motie vallen.8Na bespreking van de vragen die in de motie-Jurgens c.s. opwerpt en een
aantal daaraan gerelateerde moeilijkheden die zich in de huidige constitutionele
praktijk voordoen, zullen we mogelijke remedies voor de geconstateerde gebreken
in kaart brengen.2 ANALYSE2.1 Toepassing van artikel 91 lid 32.1.1 De afwezigheid van grondwettelijke criteria voor
«afwijken van de Grondwet»De motie-Jurgens c.s. wijst erop dat een deel van de problemen wordt veroorzaakt
door het ontbreken van materiële criteria om te bepalen wanneer er sprake
is van «afwijken» in de zin van artikel 91 lid 3 van de Grondwet.
Artikel 91 lid 3 van de Grondwet spreekt slechts van «verdragen die
bepalingen bevatten die afwijken van de Grondwet, dan wel tot zodanig afwijken
noodzaken» zonder dat aangegeven wordt wanneer hiervan sprake is. De
vraag wanneer er sprake is van «afwijken», is in de loop van de
tijd nogal veel gediscussieerd. Wij willen die discussie hier niet ten principale
overdoen,1 maar moeten daar hieronder wel een
paar opmerkingen over maken, omdat van het antwoord op deze vraag afhangt
of het betreffende verdrag met een meerderheid van twee derden van de stemmen
moet worden aangenomen. Wij willen erop wijzen dat vòòr 1983
de Grondwet wel een extra criterium bevatte. Artikel 63 (oud) Grondwet, luidde
als volgt:«Indien de ontwikkeling van de internationale rechtsorde zulks vordert,
kan in een overeenkomst worden afgeweken van bepalingen van de Grondwet.»Oorspronkelijk was een vrijblijvender formulering gekozen, namelijk«In het belang van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde
kan in een overeenkomst worden afgeweken van bepalingen van de Grondwet».2Bij amendement werd echter een tekst aangenomen die een scherper criterium
formuleerde: alleen als de ontwikkeling van de internationale rechtsorde een
afwijking van de Grondwet vordert, is het partij worden bij een dergelijke
verdrag geoorloofd.3De ratio van deze aangescherpte eis was dus dat het niet te gemakkelijk
moest zijn om bij verdrag van de Grondwet af te wijken. Het criterium werd
in 1983 geschrapt enerzijds omdat er andere belangen zijn dan de ontwikkeling
van de internationale rechtsorde die het partij worden bij verdragen die van
de Grondwet afwijken kunnen vergen, die niet bijdragen aan de ontwikkeling
van de internationale rechtsorde, en anderzijds omdat het begrip internationale
rechtsorde nogal open is:«Enerzijds ondergaat het begrip internationale rechtsorde immers
een voortdurende maatschappelijke ontwikkeling, waardoor het geen scherpe
grenzen kan inhouden. Anderzijds is het ook denkbaar dat los van de internationale
rechtsorde het nodig kan zijn bij verdrag regels vast te stellen die een afwijking
van de Grondwet met zich brengen. Gelet op deze beide overwegingen menen wij
ons voorstel tot het doen vervallen van de bedoelde clausule te moeten handhaven.»4Het ontbreken van materiële criteria berust dus op een doelbewuste
keuze van de grondwetgever. Een nader vereiste voor de mogelijkheid van de
Grondwet af te wijken is daarmee in de tekst van de Grondwet zelf niet gegeven.
Dit betekent dit echter niet dat daarmee elke afwijking toelaatbaar
is, noch dat een eventuele invoering van een materieel criterium niet gewenst
zou kunnen zijn. Wij komen daar hieronder op terug. We merken hier nog op
dat ook andere grondwetsbepalingen een gekwalificeerde meerderheid voorschrijven
voor het aannemen van bepaalde besluiten.1 Bij
deze andere grondwetsbepalingen heeft zich in de praktijk tot dusver geen
ernstige betwisting voorgedaan met betrekking tot de vraag of het onderwerpelijke
besluit in voorkomende gevallen daadwerkelijk een gekwalificeerde meerderheid
vergt.2 Hoewel meningsverschil in concrete gevallen
niet op voorhand is uitgesloten, is het bij althans sommige van deze bepalingen
ook minder voor de hand liggend dat zich meningsverschil voordoet over de
toepasselijkheid van deze bepalingen en daarmee over de vraag of een betreffend
besluit met twee derden moet worden aangenomen. Dit is met name het geval
bij de wetten betreffende de uitkeringen aan de Koning en leden van het koninklijk
huis (40 lid 3) en voor de geldelijke voorzieningen voor (gewezen) kamerleden
en hun familiebetrekkingen (63 lid 3).3 Uit de
toepassingspraktijk van deze andere bepalingen kunnen wij dus niet veel leren
voor de beantwoording van de vragen die door de motie-Jurgens c.s. worden
opgeworpen.2.1.2 Een gewone meerderheid beslist of een gekwalificeerde
meerderheid nodig isOmtrent de toepassing van artikel 91 lid 3 van de Grondwet wordt –
controverse over de zinvolheid daarvan daargelaten – algemeen aanvaard
dat de vraag òf zich een afwijken van de Grondwet in de zin van deze
bepaling voordoet, met gewone meerderheid moet worden beslist. Wij zullen
hier bespreken waarom dit het geval is en of dit een zinvolle praktijk is.
Praktisch is het beslissen bij gewone meerderheid over de vraag of een gekwalificeerde
meerderheid benodigd is, een gevolg van het voorschrift dat een verdrag dat
afwijkt van de Grondwet bij wet moet worden goedgekeurd, terwijl deze wet
moet bepalen dat van zo'n afwijken sprake is. Artikel 6 Rijkswet goedkeuring
en bekendmaking verdragen luidt:«1. Indien een verdrag bepalingen bevat welke afwijken van de Grondwet
of tot zodanig afwijken noodzaken, wordt dit verdrag aan de uitdrukkelijke
goedkeuring onderworpen. 2. In het voorstel van wet tot goedkeuring van een
zodanig verdrag wordt tot uitdrukking gebracht dat de goedkeuring wordt verleend
met inachtneming van het bepaalde in artikel 91, derde lid, van de Grondwet.»Wanneer in de Tweede Kamer discussie zou ontstaan over de vraag of het
verdrag wel of niet van de Grondwet afwijkt, zal de afwijkingsclausule, als
zij nog niet in het wetsvoorstel voorkwam, bij amendement in het wetsvoorstel
worden opgenomen; of, wanneer zo'n bepaling in het wetsvoorstel voorkomt,
maar de Tweede Kamer meent dat er van afwijken geen sprake is, zal zij bij
amendement daaruit verwijderd worden. Omdat met het aannemen of verwerpen
van het betreffende amendement geen verdragsgoedkeuring wordt bewerkstelligd,
maar slechts het wetsvoorstel wordt gewijzigd, wordt over dergelijke amendementen
bij gewone meerderheid besloten. Een gewone meerderheid beslist dus over de
vraag of een verdrag met gekwalificeerde meerderheid moet worden goedgekeurd.2.1.2.1 Procedurele gevolgen van een meerderheidsoordeel
over het afwijken van de Grondwet voor de positie van de Eerste KamerHet gegeven dat de Tweede Kamer met gewone meerderheid oordeelt over de
vraag of een verdrag afwijkt van de Grondwet (of daartoe noodzaakt),
heeft een aantal procedurele gevolgen. Deze komen pregnant naar voren wanneer
de drie actoren die te zamen de wetgever vormen, onderling van mening verschillen
over de vraag of een verdrag wel of niet in overeenstemming is met de Grondwet.
Er kunnen zich dan vele varianten voordoen, waarbij ook een rol speelt of
en hoe een eventueel afwijken wordt vastgelegd in het goedkeuringsvoorstel.
Romme merkte bij de behandeling van de voorloper van artikel 91 lid 3 op dat
bij het vaststellen daarvan «men zo ongeveer tot de Zaterdagavondpuzzle
in de couranten [komt], waarmede men zich bepaald een hele tijd kan bezighouden.
Men komt dan tot zeer vele gevallen, die ter zake dienende zijn [...] –
zelf ben ik tot 23 gekomen.»1De hoofdvarianten zijn intussen beschreven.2
Schematisch kunnen de verschillende combinaties van onderling afwijkende antwoorden
op de vraag of een verdrag afwijkt van de Grondwet als volgt worden weergegeven.Regering Tweede Kamer Eerste Kamer––+ +–+ –+– ++––++ +––Men kan echter zeer verschillend denken over hoe in die varianten de verschillende
actoren constitutioneelrechtelijk gesproken op elkaar zouden dienen te reageren
wanneer zich tussen hen meningsverschil voordoet. Wij maken daarover de volgende
opmerkingen.– De Tweede Kamer heeft geen afwijkingsbepaling
in het goedkeuringsvoorstel opgenomen, maar de Eerste Kamer meent dat het
verdrag van de Grondwet afwijktIn de literatuur en door de Raad van State wordt gesteld dat als de Eerste
Kamer wordt geconfronteerd met een wetsvoorstel tot goedkeuring waarin geen bepaling is opgenomen die tot uitdrukking brengt
dat het betreffende verdrag afwijkt van de Grondwet, de Eerste Kamer dit voorstel
moet verwerpen indien zij van mening is dat er wel degelijk van zulk afwijken
sprake is.3Deze voorstelling van zaken is echter niet in overeenstemming met de praktijk.
In het enige relevante geval dat zich tot nog toe heeft voorgedaan, namelijk
bij de goedkeuring van het Lockerbie-verdrag, heeft de Eerste Kamer de door
de Raad van State voorgestelde handelwijze niet gevolgd. Toen heeft de Eerste
Kamer namelijk wel degelijk artikel 91 lid 3 toegepast en het wetsvoorstel
pas aangenomen geacht toen het een meerderheid heeft verkregen van ten minste
twee derden van de stemmen. Zij deed dit bij monde van de voorzitter, die
vaststelde dat het betoog van senator Jurgens, ertoe strekkend dat het verdrag
afweek van de Grondwet en derhalve artikel 91 lid 3 diende te worden toegepast,
niet door leden van de kamer was tegengesproken en daarmee de opvatting van
de Kamer vertolkte. Vervolgens stelde de voorzitter:«Verlangt iemand stemming? Dat is niet het geval. [...] Verlangt
iemand aantekening? Dat is niet het geval. Ik stel vast, dat het wetsvoorstel
met algemene stemmen is aangenomen, en dus met de vereiste meerderheid van
ten minste twee derde van de stemmen.»4Het gegeven dat de goedkeuring van dit verdrag met (voor Nederlandse begrippen)
enige haast gepaard ging, kan gezien de (eveneens voor Nederlandse begrippen)
zeer uitvoerige aandacht die aan het afwijken van dit verdrag
van de Grondwet door beide kamers besteed is, geenszins afbreuk doen aan de
waarde van dit precedent.De handelwijze van de Eerste Kamer bij het Lockerbie-verdrag is uit constitutioneel
oogpunt correct. Vermoedelijk is de gedachte dat de Eerste Kamer in het hier
aan de orde zijnde geval het wetsvoorstel dient te verwerpen, gebaseerd op
de idee dat het aannemen van het voorstel zou betekenen dat zij zich bindt
aan de opvatting van de Tweede Kamer over het afwijken van de Grondwet. Zoals
wij hieronder nog nader zullen uiteenzetten, is er geen rechtsgrond aan te
wijzen op grond waarvan de Eerste Kamer gebonden zou zijn aan het oordeel
van de Tweede Kamer omtrent het al dan niet afwijken van de Grondwet. Bovendien
ligt de door de Eerste Kamer bij het Lockerbie-verdrag gevolgde gedragslijn
ook in praktisch opzicht voor de hand; door aldus haar eigen oordeel te geven
over het afwijken van de Grondwet, voldoet zij ten volle aan artikel 91 lid
3 van de Grondwet èn geeft zij de door haar gewenste goedkeuring aan
het verdrag.Een probleem zou deze praktijk opleveren, als blijkt dat in een onderhavig
geval wel een gewone maar geen twee-derde meerderheid voorhanden is geweest
in de Tweede Kamer (geval a), of als wel een gewone maar geen twee-derde meerderheid
voorhanden is in de Eerste Kamer (geval b).In het eerste geval (geval a) dient, zodra de Eerste Kamer van mening
is dat het verdrag afwijkt van de Grondwet, zich de vraag aan of het voorstel
wel door de Tweede Kamer is aangenomen, nu deze het voorstel met minder dan
twee derden van de uitgebrachte stemmen heeft aanvaard. Het is denkbaar dat
de Eerste Kamer dan vaststelt dat het voorliggende voorstel niet door de Tweede
Kamer is aangenomen en derhalve verder buiten behandeling moet blijven. Dit
veronderstelt echter dat de Eerste Kamer bevoegd is na te gaan of een door
de Tweede Kamer aan haar gezonden voorstel inderdaad is aangenomen. Het is
twijfelachtig of de Eerste Kamer die bevoegdheid heeft. Aannemend dat de Eerste
Kamer dient te handelen op basis van de veronderstelling dat een haar door
de Tweede Kamer toegezonden voorstel op grondwettige wijze is aangenomen en
geen bevoegdheid heeft om hiernaar nader onderzoek te verrichten, zal de Eerste
Kamer zelf het voorstel moeten beoordelen. In het geval de Eerste Kamer meent
dat een wetsvoorstel afwijkt van de Grondwet, maar er een gewone meerderheid
voorhanden is die kleiner is dan twee derden van de uitgebrachte stemmen (geval
b), zal de voorzitter van de Eerste Kamer moeten vaststellen dat het voorstel
niet is aangenomen. Dit is een onontkoombaar gevolg van deze benadering en
onzes inziens in overeenstemming met de Grondwet.– De Tweede Kamer heeft wel een afwijkingsbepaling
in het wetsvoorstel opgenomen, maar de Eerste Kamer meent dat het verdrag
niet van de Grondwet afwijktBezien we het tegenovergestelde geval, waarin de Eerste Kamer wordt geconfronteerd
met een goedkeuringsvoorstel waarin wel een bepaling is
opgenomen dat het verdrag afwijkt van de Grondwet, maar terwijl de Eerste
Kamer meent dat het betreffende verdrag niet afwijkt.In dit geval rijst vooral de praktische vraag wanneer
het wetsvoorstel door de Eerste Kamer aangenomen of verworpen moet worden
geacht. Opnieuw wordt hier wel over gesteld dat het voorstel slechts is aangenomen
als de Eerste Kamer het heeft aangenomen met ten minste twee derden van de
stemmen.1Opnieuw lijkt dit standpunt ingegeven door de gedachte
dat de Eerste Kamer in dit geval gebonden is aan het oordeel van de Tweede
Kamer. Dit echter is niet in overeenstemming met de constitutionele positie
die de Grondwet aan de Eerste Kamer toekent. Het is vanzelfsprekend dat de
Eerste Kamer in haar procedureel handelen niet gebonden kan worden door de
tekst van een door haar te behandelen wetsvoorstel.2
Een wetsvoorstel kan een kamer niet binden (een wet die strikt procedurele voorschriften behelst eventueel
wel1 ).Deze kamer heeft blijkens de Grondwet een zelfstandig oordeel te vellen
over wetsvoorstellen en kan deze naar eigen inzicht verwerpen en aannemen.
Dit geldt in zijn algemeenheid, maar geldt a fortiori
wanneer het gaat om het oordeel over de grondwettigheid van wetsvoorstellen.
Dit is bij gewone wetgeving het geval en tevens bij wetsvoorstellen tot goedkeuring
van verdragen.Vooreerst dient de Eerste Kamer daarom bij gewone meerderheid te beslissen
over de vraag of het verdrag van de Grondwet afwijkt. In het hier aan de orde
zijnde geval oordeelt de Eerste Kamer (in tegenstelling tot de Tweede Kamer)
dat het verdrag niet afwijkt van de Grondwet.De vervolgvraag die daarna rijst is: moet het voorstel worden aangenomen
geacht wanneer er een gewone meerderheid is voor het goedkeuren van het verdrag,
ook wanneer die meerderheid kleiner is dan twee derden van de stemmen?Men zou kunnen denken dat het antwoord op deze vraag negatief is, indien
het wetsvoorstel ondubbelzinnig zou uitdrukken dat het verdrag afwijkt van
de Grondwet en wordt aangenomen met toepassing van artikel 91 lid 3 van de
Grondwet (wij zullen hieronder zien, dat dit echter in de praktijk niet zo
ondubbelzinnig geschiedt). Zou immers de Eerste Kamer met een gewone meerderheid,
zijnde minder dan twee derden van de stemmen, een wetsvoorstel aannemen dat
zo'n bepaling inhoudt, dan zou zij hebben meegewerkt aan de totstandkoming
van een wet die inhoudelijk niet in overeenstemming is met wat er werkelijk
gebeurd is. De vraag is dan of de Kamer kan bewerkstelligen dat een wetsvoorstel
wordt aangenomen volgens een andere procedure dan de tekst van dat voorstel
suggereert? Anders gezegd, moet de Eerste Kamer een verdrag weigeren goed
te keuren omdat de tekst van het goedkeuringsbesluit iets over de totstandkomingsprocedure
meldt dat onjuist is, of moet zij goedkeuren omdat zij het partij worden bij
het betreffende verdrag wenst? Moet zij vóór stemmen vanwege
de verdragsgoedkeuring of tégen stemmen vanwege de verwijzing naar
91 lid 3 van de Grondwet?2Onzes inziens overweegt de juridische strekking van een grondwettig tot
stand gekomen goedkeuringswet – namelijk om de regering te machtigen
het koninkrijk te binden aan een verdrag – boven een tekstueel gebrek
dat daarop geen betrekking heeft, dat de Eerste Kamer niet kan herstellen,
en overigens de Eerste Kamer niet kan dwingen die tekst in acht te nemen.
Hiervoor pleit vooral dat het zelfstandige grondwettigheidsoordeel van de
Eerste Kamer geëerbiedigd dient te worden. Dit oordeel dient zwaarder
te wegen dan datgene wat de tekst van een gewone wet accidenteel en post facto suggereert. De bepaling in het wetsvoorstel
is in deze optiek te beschouwen als niet meer dan een kennelijke verschrijving,
die wanneer zij tot wet zou worden verheven, post facto het reeds geschiede niet ongedaan kan maken. Daarom zal de kamer
kunnen menen dat het voorstel is aangenomen zodra het een gewone meerderheid
heeft behaald, ook als deze kleiner is dan het aantal stemmen dat voor een
gekwalificeerde meerderheid nodig is.De Raad van State meent dat deze visie de juiste is, en dat inderdaad
het met gewone meerderheid aangenomen voorstel grondwettelijk is vastgesteld.32.1.2.2 De positie van de regering bij goedkeuring door
de Staten-GeneraalWij maken nog een aantal opmerkingen over de positie die de regering inneemt
indien de Tweede en Eerste Kamer een goedkeuringsvoorstel hebben aangenomen,
maar de regering meent dat beide of een der kamers over het afwijken ten onrechte
een ander standpunt hebben ingenomen dan de regering. Dit is van belang ten
eerste in het geval waarin de Staten-Generaal (althans een der
kamers) meenden dat het verdrag niet afwijkt van de Grondwet en het verdrag
naar de mening van de Staten-Generaal is goedgekeurd, terwijl de regering
meent dat het verdrag wèl afwijkt van de Grondwet. Ten tweede kan het
geval zich voordoen dat een verdrag naar de mening van de Staten-Generaal
(althans een der kamers) afwijkt van de Grondwet en met gekwalificeerde meerderheid
is goedgekeurd, terwijl de regering meent dat het verdrag niet van de Grondwet
afwijkt. Omdat dan een (putatief) door de Staten-Generaal aangenomen besluit
voorligt, zal de regering hebben te besluiten over de bekrachtiging. Moet
of mag de regering dan nagaan of het besluit wel met de juiste meerderheid
is aangenomen? Het is verleidelijk te denken dat de regering, voor een soortgelijk
dilemma wordt geplaatst als de Eerste Kamer wanneer deze wordt geconfronteerd
met een goedkeuringsvoorstel dat berust op basis van een tegengesteld oordeel
dan haar eigen oordeel over het al dan niet afwijken van de Grondwet. Men
zou kunnen denken dat de regering ter zake een eigen bevoegdheid heeft te
oordelen over het afwijken en de gevolgde procedure, te meer daar het niet
slechts een oordeel betreft over slechts de opportuniteit van het al dan niet
bekrachtigen van het wetsvoorstel, maar ook een oordeel over de grondwettigheid
van het (althans putatief) aangenomen voorstel. De Raad van State lijkt zich
op dit standpunt te stellen. De Raad is namelijk van mening dat de regering
in zulke gevallen beslist, namelijk door bekrachtiging achterwege te laten.1 Wij menen dat dit niet een juiste handelwijze zou zijn.
Uit artikel 91 van de Grondwet volgt immers dat het goedkeuringsrecht toekomt
aan de Staten-Generaal. De goedkeuringsbevoegdheid legt de Grondwet dus bij
de Staten-Generaal alleen. Aangezien deze goedkeuringsbevoegdheid ook in het
geval van artikel 91 lid 3 bij de Staten-Generaal berust, is dit bij van de
Grondwet afwijkende verdragen niet anders dan bij andere verdragen. Een uiteindelijke
beslissingsmacht door gebruikmaking van de bevoegdheid ex artikel 87 van de
Grondwet om de bekrachtiging van het voorstel te weigeren, zou de goedkeuringsbevoegdheid
van de Staten-Generaal doorkruisen.2Deze opvatting betekent niet dat het voorschrift van de Rijkswet goedkeuring
en bekendmaking verdragen dat uitdrukkelijke goedkeuring de vorm van een wet
dient aan te nemen, met de goedkeuringsbevoegdheid van de Staten-Generaal
in strijd is – zomin als dit betekent dat de regering helemaal geen
oordeel heeft te vellen over het al dan niet afwijken van de Grondwet, en
daarmee over de vraag of de goedkeuring op de juiste wijze is verleend. De
wetsvorm heeft onder meer als voordeel dat zij de betrokkenheid van de regering
bij de parlementaire goedkeuring waarborgt, die om praktische en politieke
redenen gewenst is. De hier geformuleerde opvatting impliceert slechts dat
wanneer verdragsgoedkeuring de vorm van een wet aanneemt – dat is bij
uitdrukkelijke goedkeuring – het bekrachtigingsrecht van de Koning ex
artikel 87 van de Grondwet dient te worden gebezigd in overeenstemming met
het voorschrift van artikel 91 van de Grondwet: een niet-bekrachtiging van
een goedkeuring die beide kamers hebben verleend, is constitutioneel niet
toelaatbaar. Zou dit anders zijn, dan zou de situatie ontstaan dat de Staten-Generaal
wel hun goedkeuring hebben verleend aan een verdrag, en strikt genomen voldaan
is aan het grondwettelijk vereiste van artikel 91 lid 1 van de Grondwet, maar
deze goedkeuring niet uit een besluit blijkt omdat de regering het totstandkomen
van het goedkeuringsbesluit heeft verhinderd door het niet te bekrachtigen.3Deze opvatting sluit in het geheel niet uit dat de regering op constitutionele
gronden besluit het Koninkrijk niet aan een door de Staten-Generaal goedgekeurd
verdrag te binden (namelijk door de volkenrechtelijke rechtshandeling die
instemming met binding aan het verdrag uitdrukt – volkenrechtelijke
ratificatie of het equivalent daarvan – achterwege te laten). Die constitutionele
reden voor niet-binding kan bij uitstek gelegen zijn in de gedachte dat het
verdrag afwijkt van de Grondwet maar ten onrechte niet conform
de procedure van artikel 91 lid 3 van de Grondwet is goedgekeurd.De regeringsbevoegdheid het Koninkrijk niet te binden aan een goedgekeurd
verdrag, vloeit voort uit het gegeven dat een goedkeuringsbesluit het karakter
van een juridisch verlof heeft. Een verlof het Koninkrijk te binden aan een
door de Staten-Generaal goedgekeurd verdrag, impliceert de juridische mogelijkheid,
niet de plicht, deze binding volkenrechtelijk tot stand te brengen.1 De verdragsluitende bevoegdheid is aldus verdeeld over
regering en Staten-Generaal; de goedkeuringsbevoegdheid berust echter bij
de Staten-Generaal.Tevens heeft de regering zich een oordeel te vormen over afwijken van
de Grondwet aan het begin van de goedkeuringsprocedure. Indien er van zodanig
afwijken sprake zou zijn, moet de regering immers het betreffende verdrag
ter uitdrukkelijke goedkeuring aan de Staten-Generaal voorleggen. Indien het
zou gaan om een verdrag dat onder de uitzonderingen op het goedkeuringsvereiste
valt, en derhalve helemaal niet ter goedkeuring zou hoeven worden voorgelegd,
dan is het constitutioneel de meest zuivere handelwijze indien de regering
reeds bij twijfel over afwijken van de Grondwet, het verdrag ter goedkeuring
voorlegt.Kort samengevat is de rol van het grondwettigheidsoordeel van de regering
bij de goedkeuring en verdragsluiting de volgende:1. Indien de Staten-Generaal menen dat een verdrag niet van de Grondwet
afwijkt en het vervolgens goedkeuren, zal de regering de goedkeuringswet dienen
te bekrachtigen, maar kan de regering ertoe besluiten het Koninkrijk niet
volkenrechtelijk aan dat verdrag te binden omdat het verdrag naar de mening
van de regering afwijkt van de Grondwet.2. Indien de Staten-Generaal menen dat een verdrag afwijkt van de Grondwet
en het goedkeuringsvoorstel verwerpen, dan is het oordeel van de regering
over afwijking van de Grondwet niet relevant. De regering kan in dit geval
het Koninkrijk niet binden aan het verdrag omdat parlementaire goedkeuring
ontbreekt. Het oordeel van de Staten-Generaal dat het verdrag afwijkt van
de Grondwet is in dit geval doorslaggevend.23. Indien de Staten-Generaal menen dat een verdrag afwijkt van de Grondwet
en het goedkeuringsvoorstel aannemen, terwijl de regering meent dat het verdrag
niet afwijkt, kan de regering besluiten het Koninkrijk niet te binden aan
het verdrag omdat het meent dat het niet afwijkt van de Grondwet. Aangezien
de regering er meestal geen belang bij zal hebben het Koninkrijk niet te binden
aan het bedoelde verdrag, zal de regering in de praktijk echter in deze gevallen
meestal berusten in het oordeel van de Staten-Generaal, waarmee het oordeel
van het parlement heeft overwogen. De algemene conclusie moet dus zijn, dat
het oordeel van de regering over de vraag of het verdrag afwijkt van de Grondwet
bij de goedkeuringsprocedure niet kan overwegen.2.1.2.3 Gebondenheid aan artikel 6 Rijkswet goedkeuring
en bekendmakingDe procedurele knoop van het gewone meerderheidsbesluit over de vraag
omtrent het afwijken van de Grondwet door een verdrag, gevolgd door een gekwalificeerde
meerderheid ter goedkeuring van een afwijkend verdrag, vindt een onmiddellijke
aanleiding in artikel 6 lid 2 van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking
verdragen. Zoals wij zagen, schrijft dit voor dat in «het voorstel van
wet tot goedkeuring van een zodanig verdrag [...] tot uitdrukking [wordt]
gebracht dat de goedkeuring wordt verleend met inachtneming van het bepaalde
in artikel 91, derde lid, van de Grondwet.»Zoals we in de voorgaande paragraaf zagen, lijkt bij de procedurele complicaties
de vraag een rol te spelen welke binding uit kan gaan van het al dan niet
opnemen van de clausule bedoeld in artikel 6 lid van de Rijkswet goedkeuring
en bekendmaking verdragen. Mede omdat de wetgever zich – zoals we hieronder
zullen zien – in de praktijk niet houdt aan het voorschrift van de Rijkswet,
moet men zich echter afvragen of dit voorschrift de wetgever überhaupt
wel kan binden.In elk geval heeft dit voorschrift geen hogere rang wanneer een verdrag
wordt goedgekeurd bij rijkswet; een bijzondere wet gaat immers voor een algemene
wet (zo goed als een latere voor een eerdere gaat). Onder meer het Statuut
van Rome inzake het Internationaal Strafhof, dat mede aanleiding is voor dit
rapport, en de Overeenkomst met Indonesië over de soevereiniteitsoverdracht
over Nieuw-Guinea, zijn bij rijkswet goedgekeurd.1
Op grond van de normenhiërarchie kan in deze gevallen het voorschrift
van artikel 6 Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen de wetgever eenvoudigweg
niet binden.Of er wel een binding kan uitgaan van het voorschrift van de Rijkswet
goedkeuring en bekendmaking verdragen indien een verdrag bij gewone wet wordt
goedgekeurd, hangt af van de hiërarchische verhouding tussen rijkswet
en wet. Deze rangorde is niet zeker. De literatuur is daarover verdeeld, terwijl
ook de wetgever niet altijd consistent is geweest op dit punt.2 Uit HR 4 april 1990, BNB 1990, 156, r.o. 4.3 kan worden afgeleid
dat de verhouding tussen rijkswet en wet die kan zijn van lex specialis en generalis. Dit veronderstelt
dat geen hiërarchische rangorde werd aangenomen tussen rijkswet en wet.
De voorrang van een lex specialis boven een lex generalis is immers uitsluitend van betekenis voor
regels van gelijke hiërarchische rang.3
Het belangrijkste verschil tussen een wet en een rijkswet is de territoriale
gelding binnen het Koninkrijk. Ten principale kan men zich afvragen of de
territoriale werking van een regeling per se van
doorslaggevende betekenis is voor haar hiërarchische rang. Er zijn wetten
voorstelbaar die een beperkte territoriale werking hebben; maar dit verandert
niets aan hun rang in de normenhiërarchie. Dat het in het genoemde arrest
ging om een «vrijwillige» rijkswet in de zin van artikel 38 van
het Statuut, kan uiteraard geen enkele invloed hebben op haar plaats binnen
de normenhiërarchie.Daar staat tegenover dat artikel 49 van het Statuut voor het Koninkrijk
suggereert dat een rijkswet van hogere rang kan zijn dan een gewone wet. Daarop
baseert de Hoge Raad zijn genoemde arrest echter niet.Voor het voorschrift van artikel 6 lid 2 van de Rijkswet betekent dit,
dat het dus geen juridisch bindende rol kan spelen in de gevallen waarin een
(van de Grondwet afwijkend) verdrag bij rijkswet wordt goedgekeurd, zoals
onder meer het geval was bij de goedkeuring van het Statuut van het Internationaal
Strafhof. Zij kan geen hogere rang hebben dan een latere rijkswet en derhalve
de rijkswetgever niet binden. Maar ook wanneer een verdrag bij gewone wet
wordt goedgekeurd is verdedigbaar dat de wetgever niet juridisch gebonden
is aan het voorschrift van artikel 6 lid 2 van de Rijkswet goedkeuring en
bekendmaking verdragen. De gewone wetgever is mogelijkerwijs niet gebonden
aan dit voorschrift. Een en ander relativeert de normatieve waarde van dit
voorschrift aanzienlijk. Het betekent ook dat men de waarde van het wel of
niet opnemen van de afwijkingsclausule in een wetsvoorstel tot goedkeuring
van een verdrag – zo die überhaupt al enige juridisch bindende
waarde zou hebben – niet moet overschatten. De (minst genomen) onzekerheid
over de bindende waarde van artikel 6 lid 2 van de Rijkswet goedkeuring en
bekendmaking verdragen, versterkt de conclusie dat de opneming van de afwijkingsclausule
in een wetsvoorstel de Eerste Kamer niet kan binden aan het oordeel van de
Tweede Kamer.2.1.2.4 «... voor zover nodig met toepassing van
artikel 91 lid 3»....In de praktijk wordt tot nu toe in voorkomende gevallen in de wet niet
onvoorwaardelijk bepaald dat het verdrag afwijkt van de Grondwet en daarom
artikel 91 lid 3 wordt toegepast. In plaats daarvan is in de drie gevallen
waarin wordt aangenomen dat de wetgever de procedure van artikel 91 lid 3
heeft gevolgd de volgende formule gebruikt:1«De goedkeuring geschiedt voor zover [of: voor zoveel] nodig met
inachtneming van het bepaalde in [voorheen: artikel 63; thans:] artikel 91,
derde lid, van de Grondwet.»2Bovendien is in alle drie gevallen in de goedkeuringswet niet precies
aangegeven van welke bepalingen wordt afgeweken.In de goedkeuringswet van het EDG-verdrag werd in de preambule slechts
gesteld:«voor zoveel, gelijk de internationale rechtsorde zulks vordert,
in deze overeenkomsten wordt afgeweken van de Grondwet, in het bijzonder van
de bepalingen van het tiende hoofdstuk [Van de Defensie] daarvan».Een nadere wettelijke aanwijzing van de concrete bepalingen waarvan zou
worden afgeweken, bleef achterwege.3 Bij de Overeenkomst
over Nieuw-Guinea is helemaal in het midden gelaten of wel werd afgeweken,
en of zo'n eventueel afwijken nu artikel 1 of artikel 2 van de toenmalige
Grondwet betrof. In de goedkeuringswet van het Statuut van het Internationaal
Strafhof, wordt in de preambule vermeld:«voorzover het Statuut bepalingen bevat die afwijken van de Grondwet,
in het bijzonder artikel 42 en 71, goedkeuring overeenkomstig artikel 91,
derde lid, van de Grondwet dient te geschieden.»Uit de behandeling van deze drie wetten blijkt wel dat verschillende bepalingen
een rol hebben gespeeld, maar dat in het midden bleef van welke nu echt werd
afgeweken.– gevolgen van de voorwaardelijke formuleUit geen van deze drie formuleringen is af te leiden of, en zo ja, van
welke grondwetsbepalingen werd afgeweken. Daarmee is onduidelijk wat de opvatting
van de wetgever was. Ook uit andere bronnen, zoals de Handelingen en kamerstukken,
blijkt die niet vast te stellen. In alle drie gevallen was er òfwel
twijfel bij hetzij regering, hetzij een der kamers, over de vraag of een verdragsbepaling wel afweek van de Grondwet, òfwel
verschil van mening over de vraag van welke grondwetsbepaling
er werd afgeweken (en soms zowel twijfel omtrent het een en verschil van mening
over het ander).Bij de Overeenkomst over Nieuw-Guinea heeft de regering zich van begin
tot einde op het standpunt gesteld dat het verdrag van geen der bepalingen
van de Grondwet afweek.4 Bij het Statuut voor
het Internationaal Strafhof heeft de regering zich afgezet tegen de opvatting
dat het van artikel 15 Grondwet afweek, en slechts gerede twijfel geuit over
de conformiteit met artikelen 42 en 71 van de Grondwet.5 Kamerleden leken soms de opvatting van de Raad van State te volgen
dat van artikel 15 van de Grondwet wel degelijk werd afgeweken. Men kan in
deze gevallen niet zeggen dat de wetgever meent
dat sprake is van afwijken.Tevens valt niet vast te stellen of in de drie hier bedoelde gevallen
wel gebruik is gemaakt van de procedure die een gekwalificeerde meerderheid
vergt. De toepasselijkheid van deze procedure is namelijk, blijkens de woorden
«voor zover» of «voor zoveel», slechts voorwaardelijk
in de bedoelde wetten vermeld, terwijl deze wetten daadwerkelijk
aangenomen zijn met een meerderheid van meer dan twee derden van de stemmen.
Hierdoor is niet duidelijk geworden of deze meerderheid vereist was. Dit zou
pas duidelijk kunnen zijn geworden indien over de betreffende wetsvoorstellen
zou zijn gestemd met een meerderheid van meer dan de helft, maar minder dan
twee derden van de uitgebrachte stemmen – in dat geval had men immers
moeten vaststellen of de wetsvoorstellen in overeenstemming met de Grondwet
waren vastgesteld, en was er definitief uitsluitsel ter zake.De in de praktijk gekozen benadering heeft in de genoemde gevallen de
scherpe kantjes afgeslepen van de vraag of wel vaststaat dat er in een concreet
geval van de Grondwet wordt afgeweken, en van welke bepalingen dan zou worden
afgeweken. Dat was ook de bedoeling en geheel in overeenstemming met wat daarover
bij de grondwetsherziening van 1953 is gezegd.1
Door de in de praktijk gekozen formule in een wetsontwerp te hanteren, wordt
voorkomen dat een kamer of regering die het niet eens is met het oordeel dat
een verdrag van een specifieke bepaling afwijkt, het wetsvoorstel daarom meent
niet te kunnen aannemen of te bekrachtigen, hoewel de binding van het Koninkrijk
aan het verdrag wel kan rekenen op goedkeuring door een meerderheid van twee
derden in de kamers en overigens ook door de regering gewenst wordt. In deze
gevallen is bij gebruikmaking van de formule «voor zover nodig»,
echter niet vast te stellen of daadwerkelijk gebruik is gemaakt van de procedure
van artikel 91 lid 3.De kwestie zou anders komen te liggen wanneer een voorstel tot goedkeuring
door een of beide kamers met gewone meerderheid, niet zijnde twee derden van
de stemmen, werd aangenomen geacht, terwijl de andere kamer of de regering
meent dat het met twee derden van de stemmen had moeten worden aangenomen.
De gebezigde voorwaardelijke formulering omtrent afwijken en toepassing van
artikel 91 lid 3 van de Grondwet, zou in dit soort gevallen geen uitkomst
bieden, juist omdat zij slechts een voorwaardelijke mening van de wetgever
uitdrukt en geen uitsluitsel geeft of er wel wordt afgeweken van de Grondwet.
De formule «voor zover nodig» kan dus niet altijd het probleem
oplossen.2.1.3 Zinvolheid van gewone meerderheidsbeslissing over
de vraag of gekwalificeerde meerderheid nodig isDe zinvolheid van de procedure dat bij meerderheid wordt beslist of een
gekwalificeerde meerderheid nodig is, hangt direct samen met de ratio van deze gang van zaken. Deze ratio
kan los worden gezien van de specifieke vorm van de amendering van een wetsvoorstel
waarin zou worden uitgesproken of er van afwijken van grondwetsbepalingen
sprake is.– het verscheiden oogmerk van de twee besluitenHet is van belang goed te onderscheiden tussen enerzijds het besluit dat
een tweederde meerderheid vergt en anderzijds het besluit dat met een gewone
meerderheid genomen wordt. Het gewone meerderheidsbesluit besluit gaat over
de vraag of er sprake is van een verdrag dat afwijkt van de Grondwet. Dit
is iets anders dan het besluit om het afwijkende verdrag goed te keuren en
heeft niet het rechtsgevolg de binding van het Koninkrijk aan het verdrag
al dan niet goed te keuren. De gekwalificeerde meerderheidsbeslissing daarentegen
beoogt niet vast te stellen of er sprake is van «afwijken», maar
beoogt goed te keuren dat het Koninkrijk gebonden wordt aan een van de Grondwet
afwijkend verdrag. Dit onderscheid is helder en ook praktisch goed te maken.– de ratio van de eis van een gekwalificeerde meerderheidDe eis van een twee-derde meerderheid die nodig is om het Koninkrijk te kunnen binden aan een van de Grondwet afwijkend verdrag, vindt zijn
ratio niet in de vraag of er wel of niet wordt afgeweken van de Grondwet –
een vraag die gewoonlijk immers bij eenvoudige meerderheid beantwoord wordt –
maar in de «materiële grondwetswijziging» die besloten ligt
in het partij worden bij een dergelijk verdrag.1
Zou men reeds bij gewone meerderheid partij kunnen worden bij een van de Grondwet
afwijkend verdrag, dan zou dit al te eenvoudig de weg openstellen naar wat
neerkomt op grondwetswijziging bij verdrag.2Dit is de sleutel tot goed begrip van de zin om te onderscheiden tussen
de beslissing over de afwijkingsvraag enerzijds en de goedkeuring van het
verdrag waardoor de Grondwet materieel wordt gewijzigd anderzijds. Dit kan
worden duidelijk gemaakt door te vergelijken wat er gebeurt als een gewoon
wetsontwerp afwijkt van de Grondwet, en wat er zou gebeuren ten aanzien van
een verdrag dat afwijkt van de Grondwet als we niet de bepaling van artikel
91 lid 3 zouden hebben.– een gewoon meerderheidsbesluit gevolgd door een
gekwalificeerd meerderheidsbesluitZoals we hierboven al opmerkten, is het volkomen normaal dat het besluit
over de vraag of een te nemen besluit in overeenstemming is of afwijkt van
de Grondwet bij gewone meerderheid wordt genomen.3
Ook over de grondwettigheid van een wetsvoorstel wordt immers met gewone meerderheid
besloten.Zou bij gewone wetgeving de meerderheid van een kamer menen dat een bepaald
wetsvoorstel afwijkt van de Grondwet, dan zijn er drie mogelijkheden:– men wijzigt het wetsvoorstel lopende de besluitvormingsprocedure
zodanig dat het niet langer afwijkt van de Grondwet,4 of– men verwerpt het wetsvoorstel, of– men wijzigt de Grondwet (hetgeen de wetgever niet zelf kan doen).Zou men geen bepaling als artikel 91 lid 3 in de Grondwet hebben –
zoals het geval is in andere landen van de EU – dan beschikt men bij
de goedkeuring van een verdrag dat afwijkt van de Grondwet slechts over twee
van de genoemde drie mogelijkheden, namelijk het verwerpen van goedkeuringsvoorstel
of de Grondwet wijzigen. Anders dan bij gewone wetgeving, ligt het bij verdragsgoedkeuring
niet in de macht van de regering of Tweede Kamer of wetgever om hetgeen goedgekeurd
wordt lopende de procedure te wijzigen.5Nu is het zo, dat het lopende de procedure van verdragsluiting (van initiële
parafering van teksten tot en met het volkenrechtelijk instemmen met binding
aan het verdrag) in veel landen niet ondoenlijk blijkt de in het geding zijnde
grondwetsbepaling te wijzigen. In Nederland pleegt men echter lang te doen
over grondwetswijziging, hetgeen mede wordt veroorzaakt door de gewoonte de
verkiezing van een nieuwe Tweede Kamer wegens grondwetsherziening uit te stellen
tot verkiezingen die periodiek of om andere redenen moeten worden gehouden.
Dit maakt het in de ogen van betrokkenen onpraktisch, althans ingewikkeld
om eerst de Grondwet te wijzigen voordat men partij wordt bij het verdrag,
zoals in andere landen de gewone gang van zaken is.Op ondervanging van dit praktische bezwaar is nu de vereenvoudigde procedure
van artikel 91 lid 3 gericht. De bepaling maakt het mogelijk partij te worden
bij een van de Grondwet afwijkend verdrag, zonder dat formele grondwetswijziging
hoeft te worden afgewacht. Te meer nu er geen grondwettelijke plicht is de
betreffende afwijkende grondwetsbepalingen vervolgens daadwerkelijk te wijzigen –
hoezeer zulks ook gewenst kan zijn6 – kan
men ook zeggen dat omdat deze bepaling het mogelijk maakt partij te worden
bij zo'n verdrag, zij toestaat dat de Grondwet materieel wordt gewijzigd.
Goedkeuring van een van de Grondwet afwijkend verdrag bij gekwalificeerde
meerderheid is goedkeuring van een materiële wijziging van de Grondwet.– parallellie met procedure voor grondwetswijzigingHet gegeven dat over de vaststelling van de afwijking in eerste instantie
met gewone meerderheid wordt besloten, en bij geconstateerd afwijken vervolgens
met gekwalificeerde meerderheid toegestaan kan worden dat de constitutie materieel
gewijzigd wordt, loopt parallel aan de procedure van grondwetswijziging die
wij kennen. Ook daar wordt immers eerst door de gewone wetgever de inhoud
vastgesteld van de voorgestelde verandering (artikel 137, eerste lid, Grondwet),
en kan deze verandering vervolgens slechts door de gekwalificeerde wetgever –
de eigenlijke grondwetgevende vergadering in de optiek van andere Europese
constituties – worden aangenomen (artikel 137, vierde lid, Grondwet).– de zinvolheid van een gewoon meerderheidsbesluit
over de gekwalificeerde meerderheidseisWe kunnen op basis van het voorgaande vaststellen dat het volkomen in
overeenstemming is met het stelsel van de Grondwet om eerst bij gewone meerderheid
te stemmen over de vaststelling dat een verdrag afwijkt van de Grondwet, om
vervolgens het van kracht worden van een dergelijk van de Grondwet afwijkende
regeling met gekwalificeerde meerderheid mogelijk te maken.– argument inzake constitutionele interpretatiemachtMen zou kunnen redeneren vanuit het hypothese dat, juist omdat een gekwalificeerde
meerderheid beslist over de goedkeuring, het ook een gekwalificeerde meerderheid
zou moeten zijn die beslist over het afwijken van de Grondwet. Aldus zou men
echter de ultieme constitutionele interpretatie-macht bij een minderheid van
ten minste een derde van de uit te brengen stemmen in beide kamers leggen.
Een parlementaire minderheid kan dan immers de mening dat een verdrag niet
afwijkt van de Grondwet doorzetten, tegenover een gewone meerderheid die meent
dat het wel afwijkt. Dit wijkt af van de normale praktijk van constitutionele
interpretatie en is onder de huidige constitutionele verhoudingen moeilijk
te rechtvaardigen.12.2 Schijnbare tegenstrijdigheden in de relatie 92 Grw
en 91 lid 3 GrwDe motie-Jurgens c.s. stelt dat opdracht van belangrijke bevoegdheden
aan «bovennationale» organisaties op basis van artikel 92 van
de Grondwet op zichzelf geen afwijking behelst van de Grondwet en derhalve
geen gekwalificeerde meerderheid vergt. Daartegenover vergt een verdrag waarbij
wordt afgeweken van bepalingen van ondergeschikt belang in vergelijking met
een «verregaande overdracht van bevoegdheden», als waarvan bij
goedkeuring van het Statuut voor het Internationale Strafhof sprake was, wel
een gekwalificeerde meerderheid.In deze stellingen liggen drie punten besloten. Ten eerst is de suggestie
dat een opdracht zelf van bevoegdheid aan een bovennationale organisatie geen
afwijken van de Grondwet behelst; ten tweede dat afwijking van relatief ondergeschikte
grondwetsbepalingen wel zulk «afwijken» is; en tenslotte dat ook
verregaande «overdracht» van bevoegdheden geen gekwalificeerde
meerderheid vergt. Wij wijden aan elk van deze punten enige opmerkingen.2.2.1 Opdracht van belangrijke bevoegdheden aan bovennationale
organisaties geen afwijken van de GrondwetArtikel 92 van de Grondwet luidt als volgt:«Met inachtneming, zo nodig, van het bepaalde in artikel 91, derde
lid, kunnen bij of krachtens verdrag aan volkenrechtelijke organisaties bevoegdheden
tot wetgeving, bestuur en rechtspraak worden opgedragen.»Hieruit blijkt inderdaad dat niet elke opdracht van bevoegdheid tot wetgeving,
bestuur of rechtspraak leidt tot een afwijking van de Grondwet. De verwijzing
naar artikel 91 lid 3 impliceert echter dat sommige «opdrachten»
wel degelijk een afwijking van de Grondwet kunnen vormen.Vooral wanneer het gaat om een opdracht van bevoegdheden die binnen de
nationale rechtsorde niet bestaanbaar zijn, kan een opdracht onmogelijk tot
afwijken van de Grondwet leiden. Hierbij gaat het om bevoegdheden die uitsluitend
in de internationale betrekkingen tussen staten en andere volkenrechtelijke
rechtssubjecten bestaan, zoals de rechterlijke bevoegdheid van het Internationaal
Gerechtshof om bepaalde geschillen tussen staten aan zijn rechterlijk oordeel
te onderwerpen, de bevoegdheid van de VN Veiligheidsraad om bepaald gedrag
toe te staan in het verkeer tussen staten (bijvoorbeeld geweld toe te staan
jegens staten in het kader van het zevende hoofdstuk van het VN Handvest),
enzovoorts. Al deze bevoegdheden interfereren niet met de bevoegdheden die
nationale ambten krachtens de Grondwet hebben of met de rechtspositie van
burgers onder de Grondwet.Verschil van mening kan bestaan over de vraag of een verdrag dat bevoegdheden
opdraagt of regelt in de internationale betrekkingen, welke worden uitgeoefend
op een wijze die niet in overeenstemming is met bepalingen of fundamentele
beginselen van de Grondwet die mede in grondwetsbepalingen tot uitdrukking
komen, wel of niet afwijkt van de Grondwet. Een imaginair voorbeeld is dat
van een internationaal strafhof dat bij of krachtens verdrag bevoegd wordt
gemaakt de doodstraf op te leggen en te doen uitvoeren.1 Is dit strijdig met de grondwetsbepaling, die inhoudt dat de doodstraf
niet kan worden opgelegd (artikel 114 Grondwet)? Men zou kunnen zeggen dat
artikel 114 slechts betreft het opleggen van de doodstraf binnen de Nederlandse
rechtsorde, welke geheel gescheiden is van de internationale rechtsorde, en
dat dus een dergelijk verdrag niet afwijkt van de Grondwet.2Dit is anders in een meer robuuste uitleg van artikel 114 Grondwet, dat
zich immers niet alleen richt tot de Nederlandse rechter, maar ook tot de
wetgever. Daarbij speelt een rol dat de wetgever, althans de Staten-Generaal
en de regering, wezenlijk betrokken zijn bij de internationale rechtsvorming
door middel van de nationale regeling van de verdragsluitende bevoegdheid.
Het is niet gemakkelijk vol te houden dat de internationale rechtsorde en
de nationale rechtsorde, mede gezien de Nederlandse constitutionele regels
met betrekking tot de verhouding van die rechtsordes tot elkaar, beschouwd
moeten worden als van elkaar gescheiden, aparte en volkomen van elkaar onafhankelijke
rechtsordes. De goedkeuring van een verdrag dat het opleggen van de doodstraf
mogelijk maakt, is daarom het meewerken van de nationale ambten aan het mogelijk
maken van het opleggen van de doodstraf (waarbij dat het niet is uitgesloten
dat dit gebeurt in Nederland indien een dergelijk internationale strafhof
zich alhier zou vestigen). Een dergelijk verdrag zou tevens kunnen betekenen
dat personen die zich onder Nederlandse rechtsmacht bevinden, kunnen worden
blootgesteld aan het opleggen van de doodstraf, terwijl artikel 114 Grondwet
de strekking heeft burgers daartegen te beschermen.Daarnaast zijn er gevallen waarbij bij of krachtens verdrag een verplichting
in het leven wordt geroepen die vooral gericht is op een binnen de nationale
rechtsorde te bewerkstelligen feitelijke of rechtstoestand. Hiervan is denkbaar
dat verdragsrechtelijk deze rechtstoestand afwijkt van de Grondwet, of op
een wijze in het leven moet worden geroepen die van de Grondwet afwijkt. Wanneer
de rechtsgrondslag krachtens verdrag door organen van volkenrechtelijke
organisaties wordt geschapen, of bedoelde feitelijke of rechtstoestand in
het leven wordt geroepen door volkenrechtelijke organisaties aan wie daartoe
bij verdrag de bevoegdheid is opgedragen, dan is er sprake van een opdracht
in de zin van artikel 92 van de Grondwet, welke afwijkt van de Grondwet of
althans tot zulk afwijken kan noodzaken.Daargelaten in welke concrete gevallen daarvan sprake is, moeten wij concluderen
dat de verwijzing in artikel 92 naar artikel 91 lid 3 van de Grondwet betekent
dat er gevallen zijn waarin de opdracht van bevoegdheden aan een internationale
organisatie kan (noodzaken tot) afwijken van de Grondwet. Met name wanneer
het gaat om verdragen waarbij aan (organen van) internationale organisaties
bevoegdheden worden toegekend die de constitutionele regels en verhoudingen
binnen de Nederlandse rechtsorde wijzigen of daartoe noodzaken, kan dit leiden
tot afwijken van de Grondwet. Wij wijzen erop dat het voorziene – maar
nooit tot stand gekomen – lidmaatschap van de Europese Defensie Gemeenschap
aanleiding was tot het opnemen van artikel 91 lid 3 en van een verwijzing
in artikel 92 naar deze bepaling.Zoals reeds opgemerkt, werd blijkens de parlementaire verhandelingen vooral
gedacht aan afwijking van de grondwettelijke bepalingen over de dienstplicht,
welke dienstplicht in het kader van de EDG zou kunnen worden verricht. In
de staatsrechtelijke literatuur werd overigens ook de omvang van de opdracht
van bevoegdheid zelf, en de overdracht van bevoegdheid aan de EDG die daarin
besloten lag, beschouwd als een afwijken van de Grondwet.12.2.2 Afwijking van relatief ondergeschikte grondwetsbepalingen
vergt wel een gekwalificeerde meerderheidDe motie-Jurgens c.s. stelt dat zich een belangrijke opdracht of overdracht
van bevoegdheid aan volkenrechtelijke organisaties kan voordoen die kennelijk
geen afwijking van de Grondwet behelst en dus met gewone meerderheid mogelijk
is, terwijl hieraan relatief ondergeschikte afwijkingen van specifieke bepalingen
van de Grondwet, zoals de bepalingen over immuniteit (artikel 42 en 71 Grondwet)
een gekwalificeerde meerderheid vergen. Wij staan daar hier bij stil.Vooraf kan men zich afvragen of er wel grondwetsbepalingen zijn waarvan
gezegd kan worden dat deze van ondergeschikt belang zijn. De bepalingen over
immuniteit van ambtsdragers en volksvertegenwoordigers hebben de laatste decennia
in bijna alle ons omringende EU-lidstaten en daarbuiten, in het brandpunt
van de politieke belangstelling gestaan. Ook de immuniteit van politieke ambtsdragers
in verband met oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid heeft
politiek en juridisch volop in de belangstelling gestaan in en buiten de EU-landen.
Hoewel het wellicht geruststellend is dat de immuniteit van kamerleden en
ambtsdragers in Nederland niet dezelfde aandacht heeft getrokken,2 is er weinig reden om de betreffende grondwetsbepalingen
te kwalificeren als van«ondergeschikt belang» of van «relatief
ondergeschikt belang». Eerder zou men er vanuit moeten kunnen gaan dat
regels die in de Grondwet staan, eo ipso van groot
belang zijn.3Desalniettemin komt uit de motie-Jurgens naar voren dat in de huidige
constitutionele praktijk de constitutionele relevantie van de opdracht zelfs
van omvangrijke bevoegdheden van wetgevende, bestuurlijke en rechtsprekende
aard laag ingeschat wordt, terwijl daarentegen constitutionele relevant slechts
die bijkomstige aspecten van die opdracht worden geacht die een duidelijk
aanknopingspunt hebben in de letterlijke tekst van de Grondwet.De paradox die daaruit voortvloeit tussen een zware procedure voor wat
gezien wordt als een relatief ondergeschikt en min of meer toevallig neveneffect
van de opdracht van bevoegdheden aan volkenrechtelijke organisaties,
terwijl een gewone procedure in de praktijk volstaat ook voor substantiële
overdracht van bevoegdheid wordt gezien als een ongerijmdheid.Het komt ons voor dat er enige grond is voor deze gedachte, zowel met
het oog op het specifieke geval van de immuniteit als meer in het algemeen.
Zo is de vermelding van de onschendbaarheid van de Koning in zekere zin een
toeval, dat voortvloeit uit de specifieke vorm die de grondwettelijke regeling
van de ministeriële verantwoordelijkheid in 1848 verkreeg: «De
Koning is onschendbaar, de ministers zijn verantwoordelijk» luidt de
compacte formulering die toen in de Grondwet werd opgenomen en nu te vinden
is in artikel 42 lid 2 van de Grondwet. Voordien werd de onschendbaarheid
van de koning in de Grondwet niet genoemd. Uiteraard was de koning naar Nederlands
constitutioneel recht onschendbaar, maar dit was zo vanzelfsprekend dat dit
niet in de Grondwet uitdrukkelijk was opgenomen.1
Gegeven de onbetwijfelde en ontwijfelbare onschendbaarheid van de Koning,
was het mogelijk geweest de politieke ministeriële verantwoordelijkheid
in te voeren zonder vermelding van de koninklijke onschendbaarheid.Meer in het algemeen is opvallend dat de grootste overdracht van bevoegdheid
in Europese context, die aan de Europese Unie, hoewel haar ontwikkeling en
de talrijke wijzigingsverdragen ongetwijfeld belangrijke wijzigingen in de
nationale constitutie situatie hebben gebracht – waarvan goed verdedigbaar
is dat deze ook (noodzaken tot) afwijken van concrete grondwetsbepalingen2 – nog nooit gepaard is gegaan met bewuste inachtneming
van artikel 91 lid 3 van de Grondwet.3De door de motie-Jurgens c.s. gesignaleerde paradox4 is in hoge mate het gevolg van een black letter benadering van de Grondwet. De uitleg van de rechtsregels vervat
in de Grondwet is in de constitutionele praktijk rond artikel 91 lid 3 –
in afwijking van elders in onze rechtsorde gangbare interpretatie-methoden
zoals in de grondrechtelijke jurisprudentie – sterk literalistisch en
restrictief. Men vreest in de constitutionele praktijk – en ook in sommige
academische kringen – de ongrijpbaarheid van wat in een fameuze trits
door de Raad van State wordt genoemd «de geest, strekking en systematiek
van de Grondwet».5 Strijd hiermee levert
in de visie van de Raad van State geen afwijking van de Grondwet op. Pas strijd
met «concrete en specifieke bepalingen» van de Grondwet zou een
afwijking in de zin van artikel 91 lid 3 kunnen zijn.1 Slechts bij wijze van sluitpost stelt de Raad van State
nog dat bij het onderzoek naar de inhoud van een grondwetsartikel «de
daaraan ten grondslag liggende uitgangspunten en strekking» wel mede
in aanmerking moeten worden genomen. Hoe dit laatste zich precies verhoudt
tot het eerste, wordt in de leer van de Raad van State niet helemaal duidelijk.
Wat wel duidelijk is, is dat principieel de letter van de bepaling voorop
wordt gesteld en de strekking en het stelsel van de Grondwet – zo die
al een rol kan spelen – secundair is.De regering herhaalt veelvuldig de interpretatie-leer van de Raad van
State. Maar zelf blijkt zij niet altijd in staat die interpretatie-leer te
volgen wanneer zij dreigt te stuiten op een bepaling die ook naar de letter
in de weg staat aan een verdrag. Zo blijkt uit de reactie op de adviezen van
de Raad van State bij het Lockerbie-verdrag en het verdrag inzake het Internationaal
Strafhof, dat zij het begrip «rechter» in artikelen 15 en 17 van
de Grondwet uitlegt op een wijze die los staat van (of zelfs in strijd is
met) de bewoordingen en geschiedenis van deze bepalingen. In de regeringsuitleg
worden onder de bepaling namelijk ook toegang tot buitenlandse en internationale
rechterlijke instanties gebracht. Daartoe beroept de regering zich uitsluitend
op strekking van de Grondwet, een strekking die niet gedekt wordt door de
specifieke bewoordingen van haar bepalingen, waarin immers verwezen wordt
naar «de wet», waarbij het weinig twijfel lijdt dat hiermee een
besluit van de regering en Staten-Generaal gezamenlijk wordt bedoeld. Het
heeft er iets van weg dat de black letter doorslaggevend
is om te stellen dat een verdrag niet afwijkt van de Grondwet, behalve wanneer
de letter zelf het tegendeel suggereert; in dit laatste geval is de strekking
en het stelsel van de Grondwet doorslaggevend.Ook de Raad van State zelf is soms niet in staat zijn eigen strenge interpretatie-leer
te volgen. Zo bleek uit het advies over de goedkeuring van het Lockerbie-verdrag
dat de Raad van State wel van mening was dat het verdrag afweek van de Grondwet
en dat artikel 91 lid 3 moest worden toegepast, maar specificeerde de Raad
niet van welke bepalingen werd afgeweken.2 Overigens
verwijst de Raad bij het beoordelen van de grondwettigheidsaspecten van wetgeving
in concrete gevallen veelvuldig naar de strekking van grondwetsbepalingen
en het stelsel van de Grondwet, met name wanneer het gaat om de betekenis
van het legaliteitsbeginsel, dat de Hoge Raad reeds in het Meer en Berg-arrest
geheel en al liet berusten op het stelsel van de Grondwet.3Ten slotte komt de Raad van State in botsing met de eigen interpretatieleer
omtrent de betekenis van artikel 91 lid 3 van de Grondwet, in eenzelfde advies
waarin deze leer werd geformuleerd, te weten het advies over de vestiging
van buitenlandse en internationale jurisdicties en de toepassing van artikel
91 lid 3.4 Daar stelt de Raad dat er grondwetsbepalingen
zijn die wezenlijke waarborgen inhouden, waarvan bij verdrag onder bepaalde
(door de Raad niet nader gespecificeerde) omstandigheden niet mag worden afgeweken,
ook niet met gebruikmaking van de procedure van artikel 91 lid 3. Daarbij
noemt de Raad met name de grondrechten neergelegd in hoofdstuk 1 van de Grondwet.
Van deze grondwetsbepalingen mag dus niet (altijd) bij verdrag worden afgeweken,
ook niet met een gekwalificeerde meerderheid. Dit is een opvatting die slechts
mogelijk is op basis van de veronderstelling dat er constitutionele beginselen
zijn die aan sommige grondwetsbepalingen een zodanig fundamentele betekenis
toekennen dat zelfs waar de letter van de Grondwet afwijking toestaat, de
geest, althans de strekking en systematiek, van de Grondwet daaraan in de
weg staat. Deze ongeschreven constitutionele beginselen zijn niet anders te
begrijpen dan als samenhangend met het stelsel, de strekking en de geest van
de Grondwet. In de Grondwet zelf zijn dergelijke principes immers niet in
specifieke bepalingen neergelegd.Bij de invoering in 1953 van de bepaling die thans te vinden is in artikel
91 lid 3 van de Grondwet, is inderdaad gezegd dat deze bepaling toepassing vindt in die gevallen waarin een verdrag «afwijkt van bepaalde
concrete artikelen onzer Grondwet».1 Tevens
stemde de regering echter in met de visie van senatoren Van Walsum en Sassen
dat artikel 63 (thans 91 lid 3) «nooit is geschreven is om afwijkingen
van ... fundamentele essentialia van ons staatsbestel mogelijk te maken»;
daarbij dacht Sassen aan «ons zelfstandig staatsbestaan als Koninkrijk
onder Oranje en als parlementaire democratie».2 De regering stelde in reactie op de opmerkingen van Sassen vast dat
het Koninkrijk niet partij kan worden bij een verdrag indien «dat de
fundamenten of essentialia van de nationale rechtsorde, bijvoorbeeld het monarchaal-parlementair
stelsel, zelfs voor zover zij niet in bepalingen van de
Grondwet zijn belichaamd» aan de ontwikkeling van de internationale
rechtsorde zou opofferen.3De grondwetgever van 1953 stond dus allerminst op het standpunt –
zoals de interpretatieleer van de Raad van State impliceert – dat elke
afwijking van geest, strekking en stelsel van de Grondwet bij verdrag toelaatbaar
geacht moet worden en zonder gekwalificeerde meerderheid kan worden goedgekeurd.
De grondwetsgeschiedenis wijst, integendeel, uit dat het de opvatting van
de grondwetgever was, dat afwijking van – al dan niet in de Grondwet
vastgelegde – essentialia van het constitutioneel bestel niet toegestaan
is, ook niet wanneer deze essentialia en fundamenten niet in de grondwetsbepalingen
zijn neergelegd, zelfs niet indien daarvoor een gekwalificeerde meerderheid
zou bestaan.4De enige uitweg om toch partij te kunnen worden bij een verdrag dat afwijkt
van essentialia is dus een voorafgaande grondwetsaanpassing waardoor die essentialia –
zelfs indien deze voorheen niet in de Grondwet waren geregeld – gewijzigd
worden, zodat alsnog toetreding tot het bedoelde verdrag mogelijk wordt.2.2.3. «Verregaande overdracht van bevoegdheid aan
internationale organisaties vergt geengekwalificeerde meerderheid»Na het voorgaande kunnen wij kort zijn over het derde punt. De motie-Jurgens
c.s. gaat uit van het standpunt dat het opdragen van bevoegdheid tot het bestraffen
van oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid een belangrijke
«overdracht» van bevoegdheid is. Dit is niet de gelegenheid om
nader in te gaan op de specifieke vraag in hoeverre het Statuut van het Internationaal
Strafhof afwijkt van de Grondwet, met name of door dit verdrag de rechtsmacht
van of toegang tot de rechter in de zin van relevante grondwetsbepalingen
(met name artikelen 15, 17 en 113) wordt ontnomen. Wel willen wij erop wijzen
dat artikel 92 van de Grondwet niet spreekt van «overdracht» maar van «opdracht»
van bevoegdheden.5 Het attribueren van bevoegdheid
aan een volkenrechtelijke organisatie is uiteraard iets anders dan het delegeren
of afstand doen van een bevoegdheid die oorspronkelijk bij een nationaal ambt
lag en daardoor niet meer bij het nationale ambt ligt.6 «Overdracht» suggereert het laatste, «opdracht»
eerder het eerste, maar misschien mede het laatste (vervreemding van bevoegdheid).
Niet elke opdracht behelst een afwijken van de Grondwet, met name niet het
toekennen van een bevoegdheid die niet in enigerlei vorm berustte bij een
nationaal ambt (attributie). Hiermee is reeds de zinvolheid gegeven van de
verwijzing in deze bepaling dat een opdracht aan een volkenrechtelijke organisatie«zo
nodig» met inachtneming van artikel 91 lid 3 kan geschieden. Hoe dit
zij, een verregaande overdracht van bevoegdheid waarmee bevoegdheden van nationale
ambten worden weggenomen en de constitutionele rechten van burgers worden
gewijzigd, kan wel degelijk een afwijken van de Grondwet behelzen en derhalve
slechts met gekwalificeerde meerderheid worden toegestaan. Zojuist zagen wij
dat blijkens de grondwetsgeschiedenis van 1953 een zeer verregaande overdracht
van bevoegdheid aan een volkenrechtelijke organisatie die de fundamenten en
essentialia van het constitutioneel bestel wijzigen niet met toepassing van (thans) artikel 91 lid 3 van de Grondwet kan worden mogelijk gemaakt.
Daartoe is voorafgaande grondwetswijziging noodzakelijk.2.2.4 ConclusieOver de vraag of de verwijzing in artikel 92 naar artikel 91 lid 3 van
de Grondwet wel zinvol is, nu het enkele opdragen of zelfs overdragen van
bevoegdheid nog geen afwijken van de Grondwet behelst, moeten we het volgende
concluderen. Soms vormt een dergelijke opdracht of overdracht wel degelijk
een afwijken van de Grondwet. Dat is ook de essentie van de verwijzing in
artikel 92 naar artikel 91 lid 3. dat daarvan in de praktijk niet veel te
merken is, ligt meer aan de gebezigde vorm van grondwetsinterpretatie dan
aan de betekenis van de verwijzing zelf. Dat deze interpretatie-praktijk de
betekenis van de verwijzing en daarmee de betekenis van de Grondwet bij verdragsluiting
uitholt, wordt dus niet door deze grondwetsbepaling veroorzaakt, maar door
de wijze waarop ze wordt toegepast.2.3 ConclusieOp basis van de voorgaande paragrafen concluderen wij op hoofdpunten het
volgende.Er is een wezenlijk onderscheid tussen enerzijds de vraag of er sprake
is van een verdrag dat afwijkt van de Grondwet (of tot zulk afwijken noodzaakt)
en anderzijds de vraag of dat verdrag moet worden goedgekeurd (dit is de vraag
of de regering toestemming krijgt het koninkrijk aan het verdrag te binden).
Dat over het eerste bij gewone meerderheid en over het tweede bij gekwalificeerde
meerderheid wordt beslist, is gerechtvaardigd en zinvol. Het heeft een zekere
parallellie met de grondwetswijzigingsprocedure zoals deze thans is ingericht.Het in de praktijk apart behandelen van deze twee vragen, vindt voor wat
betreft de behandeling in de Tweede Kamer een concreet aanknopingspunt in
de wenselijkheid om in het goedkeuringsvoorstel vast te leggen dat een goed
te keuren verdrag afwijkt van de Grondwet, conform de Rijkswet goedkeuring
en bekendmaking verdragen in artikel 6 lid 2. Maar ook wanneer men deze aanleiding
niet zou hebben, zou de procedure in beginsel volgens deze twee stappen (beslissing
over afwijken bij gewone meerderheid en beslissing over goedkeuring bij gekwalificeerde
meerderheid) dienen te geschieden. Dit is zonder meer het geval voor de behandeling
in de Eerste Kamer, die immers geen amendementsrecht heeft en dus niet over
een eventuele afwijkingsclausule in een wetsvoorstel kan stemmen.Men kan ten minste vraagtekens stellen bij de bindende kracht van het
voorschrift van artikel 6 lid 2 van de genoemde Rijkswet. Of men dit voorschrift
in de praktijk in acht neemt, is zeer onduidelijk nu nog nimmer een goedkeuringswet
ondubbelzinnig tot uitdrukking heeft gebracht dat een verdrag inderdaad afwijkt
van de Grondwet. Daardoor is onzeker of de procedure van artikel 91 lid 3
ooit door de wetgever wel gebezigd is.De praktijk van voorwaardelijke toepassing van de gekwalificeerde meerderheidsprocedure
blijkt ingegeven te zijn door het ontbreken van een oplossing voor het geval
zich tussen de drie bij de goedkeuring betrokken actoren verschil van inzicht
voordoet omtrent de vraag of in een voorliggend verdrag afwijkt (of noopt
tot afwijken) van de Grondwet. Hoewel deze praktijk acute problemen tot nu
toe heeft voorkomen, is er thans geen waarborg dat er geen onoplosbare constitutionele
patstellingen ontstaan tussen de betrokken instellingen zodra een meningsverschil
aan de dag treedt en er geen twee derde meerderheid in beide kamers voorhanden
is.Wat betreft de verwijzing in artikel 92 naar artikel 91 lid 3 van de Grondwet,
hebben wij vastgesteld dat deze betekenisvol is. Niet elke opdracht van
bevoegdheid aan een volkenrechtelijke organisaties behelst (of leidt tot)
een afwijken van de Grondwet.De motie-Jurgens c.s. signaleert dat de huidige praktijk uitgaat van een
vorm van grondwetsinterpretatie die tot de paradox leidt dat sommige verregaande
vormen van bevoegdheidsoverdracht aan internationale organisaties bij gewone
meerderheid geschieden, terwijl min of meer toevallige en bijkomende afwijkingen
van de letter van de Grondwet de goedkeuring van een verzwaarde meerderheid
vergt. Een dergelijke paradox doet zich in de praktijk inderdaad voor. Dit
erodeert de waarde en betekenis van de Grondwet voor het functioneren van
de constitutionele organen.3 REMEDIES EN ALTERNATIEVENDe motie-Jurgens c.s. stelt de vraag aan de orde of en in hoeverre de
problematiek geregeld in artikel 91 lid 3, en de verwijzing naar artikel 91
lid 3 in artikel 92, een andere regeling behoeft. Wij behandelen in dit hoofdstuk
deze vraag in het licht van de resultaten van de analyse die in het vorig
hoofdstuk werd gegeven.Daartoe bespreken wij eerst het belang dat gemoeid is met een oplossing
van de in het vorige hoofdstuk geconstateerde problemen. In dit kader bespreken
wij de wenselijkheid van handhaving of wijziging van het voorschrift van artikel
6, tweede lid, van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen.Vervolgens bespreken wij kort het handhaven van de eis van een gekwalificeerde
meerderheid voor het goedkeuren van een verdrag terwijl een gewone meerderheid
volstaat bij het stemmen over de vraag of een verdrag afwijkt van de Grondwet
(of tot afwijken noopt).Daarna gaan wij in op eventuele oplossingen voor de constitutionele patstellingen
waartoe de huidige wijze van verdragsgoedkeuring kan leiden wanneer de kamers
(en voor zover relevant de regering) van mening verschillen over de vraag
of een verdrag wel daadwerkelijk afwijkt van de Grondwet (of tot afwijken
noopt).Ten slotte gaan wij in op de vraag of de verwijzing naar artikel 91 lid
3 in artikel 92 van de Grondwet dient te vervallen. Daarbij gaan wij in op
de vraag of het mogelijk is door (grond-) wetswijziging te voorkomen dat zich
de vanuit constitutioneel oogpunt nefaste paradox van Jurgens1 voordoet. Hierbij komt de vraag aan de orde of niet materiële
criteria moeten worden gebruikt om vast te stellen of een verdrag afwijkt
van de Grondwet.3.1 Het belang van oplossing van geconstateerde constitutionele
problemenZoals wij aan het einde van het vorige hoofdstuk stelden, doet zich in
de huidige praktijk de paradox voor dat sommige verregaande vormen van bevoegdheidsoverdracht
aan internationale organisaties bij gewone meerderheid geschieden, terwijl
min of meer toevallige en bijkomende afwijkingen van de letter van de Grondwet
de goedkeuring van een verzwaarde meerderheid vergen. Een dergelijke paradox
dreigt de waarde en betekenis van de Grondwet te eroderen. Daarmee is het
belang gegeven van een oplossing die het zich voordoen van deze paradox zoveel
mogelijk beperkt.Er is thans geen waarborg dat geen onoplosbare constitutionele patstellingen
ontstaan tussen de betrokken constitutionele instellingen zodra een meningsverschil
aan de dag treedt tussen de Tweede en Eerste Kamer omtrent het al dan niet
afwijken van de Grondwet, vooral als in een van beide kamers slechts een gewone
meerderheid voor goedkeuring van het betreffende verdrag is. In het licht
van de constitutionele legitimatie en democratische controle
op het voeren van de buitenlandse betrekkingen en de binnen de rechtsorde
geldende rechtsregels, is zulks zeer onwenselijk. De uit genoemde patstellingen
resulterende onzekerheid omtrent de vraag of een onderwerpelijk verdrag wel
of niet is goedgekeurd, is niet alleen een puur constitutioneelrechtelijk
probleem. Het kan in voorkomende gevallen ook een grote en onoverkomelijke
belemmering in de buitenlandse betrekkingen van het koninkrijk opleveren,
en het lands- en koninkrijksbelang ernstige schade toebrengen.Zoals we zagen wordt thans op pragmatische wijze gepoogd te voorkomen
dat zich dergelijke patstellingen voordoen. Enerzijds kan men vermoeden dat
men liever niet heeft dat er discussie ontstaat over de vraag of een verdrag
zou afwijken van de Grondwet, onder andere omdat dit tot bedoelde patstellingen
kan leiden. Anderzijds speelt bij het ontstaan van de hier bedoelde patstellingen
het voorschrift van artikel 6 lid 2 van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking
verdragen een rol: door het niet (of niet eenduidig) volgen van dit procedurevoorschrift,
heeft men patstellingen voorkomen. Op zichzelf echter heeft dit vermijden
van duidelijkheid over de vraag of een verdrag daadwerkelijk afwijkt (of tot
afwijken noopt), extern potentieel ingrijpende consequenties. Dit is van betekenis
voor het waarderen van de noodzaak van het oplossen van de in het vorige hoofdstuk
geconstateerde problemen.Wij gaan daarom eerst kort in op het belang dat gemoeid is met het volgen
van het voorschrift van artikel 6 lid 2 van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking
verdragen, dus met duidelijkheid omtrent de vraag of een verdrag afwijkt (of
noopt tot afwijken) van de Grondwet. Wij zullen daarbij aangeven dat met name
de uitleg en toepassing van verdragen door de rechter – en daarmee de
werking van verdragen in de nationale rechtsorde – gediend is met deze
duidelijkheid.3.1.1 Is het wenselijk dat in het goedkeuringsbesluit
ondubbelzinnig wordt bepaald dat het verdrag afwijkt?De vraag of een verdragsbepaling afwijkt van de Grondwet, is niet alleen
van belang voor de actoren die betrokken zijn bij de verdragsgoedkeuring.
Ook voor de rechtspraktijk is deze vraag van belang. Gegeven de onderworpenheid
van de uitvoerende macht en de rechter aan de wet,1
is de opvatting van de wetgever dat een verdragsbepaling in overeenstemming
is met de Grondwet of juist daarvan kan afwijken van aanzienlijke betekenis
voor de uitleg van relevante rechtsregels van zowel het verdrag als de Grondwet
en hun toepassing. Bovendien is de strekking van artikel 120 van de Grondwet
dat de rechter het oordeel van regering en Staten-Generaal (de wetgevende
en verdragsluitende macht) omtrent de grondwettigheid van wetten en verdragen
heeft te eerbiedigen.2 Dit is van betekenis in
de volgende gevallen.Indien het gaat om niet een ieder verbindende bepalingen van verdragen
(en daarop gebaseerde besluiten van volkenrechtelijke organisaties) zal de
rechter geen voorrang kunnen verlenen aan de betreffende internationale bepaling.
Artikel 94 van de Grondwet, zoals uitgelegd door de Hoge Raad, laat op zichzelf
beschouwd al geen andere conclusie toe, maar dit geldt des te sterker voor
de verdragsbepalingen (en daarop gebaseerde besluiten van volkenrechtelijke
organisaties) waarvan de wetgever heeft bepaald dat deze niet afwijken van
de Grondwet.Ook wanneer er een uitleg van een verdragsbepaling mogelijk is die ruimte
laat voor een grondwetsconforme toepassing (terwijl tevens een andere uitleg
of toepassing denkbaar is die afwijkt van de Grondwet), zal de rechter moeten
kiezen voor een uitleg en toepassing die in overeenstemming is met de Grondwet.
Een uitvoerend orgaan dat een bepaling van een verdrag of een daarop gebaseerd
besluit van een volkenrechtelijke organisatie toepa st op een wijze die afwijkt
van de Grondwet, terwijl dit niet noodzakelijkerwijs volgt uit dat verdrag
of besluit, kan zich niet beroepen op de voorrang van de internationale
bepaling indien regering en Staten-Generaal het betreffende verdrag niet als
afwijkend van de Grondwet hebben geoordeeld, zelfs indien het een ieder verbindende
bepaling in de zin van artikel 94 van de Grondwet betreft. Een rechter kan
dan niet anders oordelen dan dat dit uitvoerend orgaan handelt in strijd met
de Grondwet. Dit rechterlijk oordeel is niet anders dan toetsing van het betreffende
overheidshandelen aan de Grondwet met eerbiediging van het grondwettigheidsoordeel
van regering en Staten-Generaal over het verdrag.Een derde geval betreft een een ieder verbindende bepaling van een verdrag
waarvan de toepassing door een Nederlands bestuursorgaan noodzakelijkerwijs
leidt tot afwijken van de Grondwet. Het is verdedigbaar dat ook hier de rechter
het oordeel van regering en Staten-Generaal dat er van zulk afwijken geen
sprake is, dient te eerbiedigen, hoezeer de rechter ook kan menen dat dit
oordeel ongegrond was.1 De belangrijkste argumentatie
voor deze benadering is de volgende.De Grondwet behoudt het oordeel omtrent de vraag of een verdrag afwijkt
van de Grondwet voor aan de Staten-Generaal.2
Dit vloeit onmiddellijk voort uit de samenhang tussen artikelen 91 lid 3 en
120 van de Grondwet. De bevoegdheid om na te gaan of een verdrag in overeenstemming
is met de Grondwet of daarvan afwijkt is blijkens deze bepalingen uitdrukkelijk
onttrokken aan het oordeel van de rechter. In deze context moet bedacht worden
dat het binden van het Koninkrijk aan een verdrag dat afwijkt van de Grondwet,
neerkomt op een «materiële grondwetswijziging». Een dergelijke
constitutionele wijziging vergt de legitimatie die artikel 91 lid 3 daaraan
verschaft. Het binden van het Koninkrijk aan een verdrag dat een dergelijke
constitutionele wijziging met zich brengt, kan immers niet zonder hetzij voorafgaande
formele grondwetswijziging, hetzij de vereenvoudigde procedure van artikel
91 lid 3 worden bewerkstelligd. Het in een concreet rechtsgeschil toelaten
dat de rechter tegen het oordeel van Staten-Generaal in constateert dat het
verdrag de (betekenis en werking van) grondwetsbepalingen heeft gewijzigd,
is met deze fundamentele constitutionele regels onverenigbaar.3De conclusie moet zijn dat het oordeel van Staten-Generaal (of wetgever)
met betrekking tot de vraag of een verdrag wel of niet van de Grondwet afwijkt,
belangrijke consequenties heeft voor de bevoegdheid van de rechter om verdragsbepalingen
toepassing te verlenen in afwijking van grondwettelijke bepalingen. Daarmee
wordt ook de betekenis van de grondwettelijke plichten voor het bestuur bepaald,
alsook de bescherming die burgers kunnen ontlenen aan de Grondwet.Dit alles is echter gebaseerd op de premisse dat er ook daadwerkelijk
een oordeel is van Staten-Generaal (of wetgever)
over het al dan niet afwijken van een verdrag van de Grondwet. Zoals we in
het vorig hoofdstuk hebben geconcludeerd, is zelfs in de drie gevallen waarin
een goedkeuringswet melding maakte van de procedure van (thans) artikel 91
lid 3, niet vast te stellen of de wetgever inderdaad meende dat het verdrag
van de Grondwet afweek (of daartoe noopte); in het geval van het Lockerbieverdrag
trad aan het licht dat de Eerste Kamer ter zake een ander oordeel velde dan
de Tweede Kamer. Daarmee mag men ten minste ernstig betwijfelen of de rechter
de betreffende verdragen mag toepassen in afwijking van de Grondwet.Vanuit het oogpunt van rechtstoepassing en de doorwerking van verdragen
(en daarop gebaseerde besluiten van volkenrechtelijke organisaties) in de
Nederlandse rechtsorde is het onwenselijk om onduidelijkheid te laten bestaan
omtrent het oordeel van de wetgever over het al dan niet afwijken van de Grondwet.
In zoverre dient de strekking van het voorschrift van artikel 6 lid 2 van
de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen een zeer belangrijk doel.3.1.2 Is het wenselijk dat in het goedkeuringsbesluit
de grondwetsbepalingen worden aangewezen waarvan het verdrag afwijkt?Een andere vraag is of het nodig is in het goedkeuringsbesluit ook te
vermelden van welke grondwetsbepalingen het goed te keuren verdrag afwijkt.
De tekst van artikel 6 van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen
noodzaakt hier niet toe. In zijn advies over artikel 91 lid 3, achtte de Raad
van State het niet nodig dat in een goedkeuringsvoorstel wordt aangewezen
van welke grondwetsbepalingen in een voorkomend geval door een verdrag wordt
afgeweken.Zoals wij in het vorige hoofdstuk zagen, is in de praktijk door de wetgever
slechts in twee van de vier gevallen verwezen naar grondwetsbepalingen waarvan
zou worden afgeweken. Wanneer dit gebeurde, gebeurde het echter op voorwaardelijke
en niet uitputtende wijze. Wel werd in de memorie van toelichting op het voorstel
aangewezen van welke bepalingen wellicht zou worden afgeweken. Een memorie
van toelichting bindt echter de wetgever noch andere instellingen.1 Zij verschaft hooguit een aanwijzing hoe het betreffende
voorschrift zou kunnen zijn bedoeld, hetgeen mede afhankelijk is van de vraag
of het gestelde onomstreden is gebleven gedurende de procedure van wetgeving.
Een en ander betekent dat tot nu toe onzeker is geweest van welke grondwetsbepalingen
een verdrag afweek.In het licht van hetgeen in de vorige sub-paragraaf is gesteld, is daarmee
onzeker of de rechter in voorkomend geval aan een bepaling van een voorliggend
verdrag zonder meer toepassing kan geven. Dit heeft tweeërlei gevolg.
Enerzijds zou de rechter (en het bestuur) kunnen menen dat dit in de weg staat
aan toepassing van de verdragsbepaling op een wijze die afwijkt van de Grondwet,
hetgeen in de internationale betrekkingen tot moeilijkheden kan leiden. Anderzijds
zou het niet nader aanwijzen van welke grondwetsbepalingen wordt afgeweken,
de mening kunnen doen post vatten dat men bij de uitleg en de toepassing van
het verdrag van alle bepalingen van de Grondwet
mag afwijken. Dit laatste zou zeer ingrijpend kunnen zijn, omdat daarmee elke
grondwettelijke waarborg van procedurele of materiële aard verdwenen
is bij de toepassing van het betreffende verdrag. Zo zou een verdrag waarvan
eigenlijk alleen is vastgesteld dat het noopt tot afwijken van hoofdstuk 7
van de Grondwet (decentrale overheden), tevens zo mogen worden toegepast dat
deze toepassing ook afwijkt van het bepaalde in hoofdstuk 1 van de Grondwet
(grondrechten).Deze argumenten leiden tot de conclusie dat de huidige het wenselijk is
dat komt vast te staan van welke grondwettelijke bepalingen de wetgever, althans
Staten-Generaal en regering, meent dat een verdrag afwijkt, al was het in
min of meer algemene termen.Thans is het zelfs in algemene termen niet duidelijk of de wetgever (althans
Staten-Generaal) meent dat er sprake is van afwijken – ook niet in algemene
termen. Wel is het voorstelbaar dat niet alle specifieke bepalingen hoeven
te worden opgesomd, maar dat in meer algemene zin bepaald wordt van welk hoofdstuk
van de Grondwet het verdrag afwijkt (vgl. de goedkeuringswet van de EDG),
of van welk in de Grondwet tot uitdrukking gebracht of aan de Grondwet ten
grondslag liggend beginsel wordt afgeweken. Daarmee wordt voorkomen dat het
zich al te snel voordoet dat een verdrag achteraf blijkt af te wijken van
de Grondwet of tot afwijken noopt. In dit geval dient, naar algemeen wordt
aangenomen, het betreffende verdrag opnieuw te worden goedgekeurd met inachtneming
van artikel 91 lid 3 van de Grondwet. Tegelijkertijd wordt echter voldoende
zekerheid geboden aan de rechtspraktijk, met name de rechter. Deze kan zo
weten bij welke in het geding zijnde grondwetsbepalingen en beginselen een
grondwetsconforme uitleg van het verdrag geboden is, c.q., welke bepalingen
hij wel en welke hij niet buiten toepassing mag laten wegens
strijd met een een ieder verbindende verdragsbepaling.3.1.3. ConclusieWe hebben vastgesteld dat constitutioneelrechtelijke belangen van principiële,
staatkundige en rechtspraktische aard gemoeid zijn met de oplossing van sommige
in het vorige hoofdstuk geconstateerde problemen. Wij gaan nu over tot het
bespreken van de vraag voor welke van de punten die in de motie-Jurgens c.s.
worden aangesneden, oplossingen kunnen worden gevonden door regelgeving. Sommige
van die punten bleken in het vorige hoofdstuk niet problematisch te zijn.
Voor de volledigheid noemen wij die hieronder. Waar echter wel problemen bestaan,
zullen wij aangeven welke inhoud en vorm mogelijke oplossingen kunnen aannemen.3.2. Het vereiste van gekwalificeerde meerderheid voor
goedkeuring in combinatie met een gewone meerderheid die over afwijken beslistIn het voorgaande hoofdstuk hebben wij geconcludeerd dat de gekwalificeerde
meerderheidseis voor verdragsgoedkeuring, naast de beantwoording van de afwijkingsvraag
bij gewone meerderheid, zinvol is.Weliswaar wijkt deze procedure af van de normale wijze van grondwetswijziging,
maar zij sluit voldoende aan bij het huidige stelsel, en daar zelfs een zekere
parallellie in zien. Bij grondwetsherziening wordt immers in eerste lezing
door de wetgever bij gewone meerderheid vastgesteld welke wijziging in overweging
zal worden genomen. In tweede lezing kan deze wijziging dan slechts aanvaard
worden door een meerderheid van twee derden van de stemmen in beide kamers.
Het verschil tussen beide procedures zit in het ontbreken van een verplichte
tussentijdse kamerontbinding bij goedkeuring van een verdrag dat van de Grondwet
afwijkt. Enigerlei tussenkomst van de kiezer is er bij een dergelijke verdragsgoedkeuring
niet.1De zinvolheid van de huidige eis van een versterkte meerderheid hangt
mede samen met de omstandigheid dat door partij te worden bij een verdrag
dat van de Grondwet afwijkt, de betekenis van grondwettelijke regels materieel
anders wordt doordat afwijkende verdragsbepalingen voor Nederland gaan gelden
(«materiële grondwetswijziging»). Een dergelijke constitutionele
wijziging rechtvaardigt de waarborg van een verzwaarde procedure, zoals ook
voor grondwetswijziging een verzwaarde procedure geldt. Dat het partij worden
bij een dergelijk van de Grondwet afwijkend verdrag plaatsvindt volgens een
lichtere procedure dan die van grondwetswijziging, kan gebillijkt worden,
te meer omdat de procedure van grondwetsherziening vrij zwaar is en in de
praktijk tijdrovend.Vanzelfsprekend is deze lichtere procedure echter niet, zoals een vergelijking
met andere landen uitwijst. De zinvolheid van de huidige regeling hangt, gezien
het zojuist gestelde, samen met de procedure van grondwetsherziening zoals
die thans is neergelegd in artikelen 137 tot 139 van de Grondwet. Zou de procedure
van grondwetswijziging fundamenteel gewijzigd worden, dan zou dit mede aanleiding
moeten zijn de zinvolheid van de procedure van artikel 91 lid 3 te bezien.
Daarbij ligt het niet voor de hand om bij een vereenvoudiging van de procedure
van grondwetsherziening, het partij worden bij van de Grondwet afwijkende
verdragen nog verder te vergemakkelijken. Het prijsgeven van constitutionele
waarden die in grondwettelijke voorschriften hun neerslag vinden door middel
van het sluiten van verdragen, zou niet veel eenvoudiger moeten zijn dan het
wijzigen van de Grondwet. De eigenheid van deze waarden is uitdrukking en
vormgeving van de in vrijheid gekozen politieke ordening. Het prijsgeven
van deze waarden is prijsgeven van deze politieke vrijheid. Het kan wenselijk
en nodig zijn dit te doen. Vanzelfsprekend is dit echter niet.Het afschaffen van de eis van een versterkte meerderheid voor het partij
kunnen worden bij een verdrag dat van de Grondwet afwijkt (of tot afwijken
noopt) bepleiten wij daarom niet.13.3 Constitutionele patstellingenKeren wij onze aandacht nu naar de kwestie hoe constitutionele patstellingen
die zich thans kunnen voordoen rond de toepassing van artikel 91 lid 3 van
de Grondwet, kunnen worden voorkomen. Wij wijzen er daarbij nogmaals op dat
de pragmatische wijze waarop die patstellingen in de besluitvormende praktijk
feitelijk zijn vermeden, niet betekent dat die patstellingen ook in de toekomst
zullen worden voorkomen. Bovendien hebben we hierboven moeten concluderen
dat de huidige onzekerheid, die veroorzaakt wordt door de voorwaardelijke
toepassing van de procedure van artikel 91 lid 3, voor de rechtspraktijk vanuit
constitutioneel oogpunt, zo goed als uit internationaalrechtelijk oogpunt,
onbevredigende gevolgen heeft. Voor de rechtspraktijk is het belangrijk om
te weten of er naar het oordeel van de wetgever, althans verdragsluitende
macht, sprake is van verdragen die in bepaalde opzichten afwijken van de Grondwet.Zien wij het goed, dan is de moeilijkheid in wezen gelegen in het gegeven
dat uitdrukkelijke goedkeuring geschiedt bij wet (artikel 4 Rijkswet goedkeuring
en bekendmaking verdragen), de wetgever zelf bij uitsluiting heeft te beslissen
over de grondwettigheid van zijn producten (artikel 120 Grondwet), terwijl
binnen de wetsprocedure niet op voorhand duidelijk is wiens oordeel over de
grondwettigheid moet overwegen bij verschil van mening tussen de actoren die
te zamen de wetgever vormen, met name bij verschil van mening tussen de kamers
der Staten-Generaal. Oplossingen dienen dan ook op deze punten te worden gezocht.In de nu volgende sub-paragrafen gaan wij een aantal alternatieven na,
die erop gericht zijn te voorkomen dat er onzekerheid bestaat over het oordeel
dat de Staten-Generaal hebben gegeven over de vraag of een verdrag afwijkt
van de Grondwet.2 Daarbij onderscheiden we tussen
alternatieven waarbij de wetsvorm wordt gehandhaafd (§ 3.3.1) en
die waarbij dat niet het geval is (§ 3.3.2).3.3.1 Alternatieven wanneer de wetsvorm wordt gehandhaafdIndien de goedkeuring van verdragen die van de Grondwet afwijken zou dienen
te blijven geschieden bij wet, dan zijn daarbinnen twee hoofdvarianten te
onderscheiden van oplossingen, namelijk al naar gelang zij uitgaan van de
gebruikelijke bicamerale behandeling van het betreffende verdrag, of van behandeling
door de verenigde vergadering van de Staten-Generaal.a. Bicamerale behandelingWanneer men een wetsvoorstel tot goedkeuring van een verdrag bicameraal
zou blijven behandelen, is het probleem van uiteenlopende oordelen alleen
op te lossen door de kamers te binden aan het oordeel van een bepaalde instantie.
Dit kan een instantie zijn die intern is aan de Staten-Generaal, of –
zoals in het buitenland veelal het geval is – aan een externe instantie.Bij een externe instantie kan men denken aan een bestaande instantie,
zoals de Raad van State of een rechterlijke instantie zoals de Hoge Raad,
of aan een op te richten instantie, zoals een Constitutionele Raad van nader
te bepalen samenstelling. Essentieel is dat zij de bevoegdheid krijgt een
de kamers bindend oordeel te vellen over de vraag of een verdrag afwijkt van
de Grondwet, en zo ja welke (groep van) bepalingen of grondwettelijke beginselen
dit betreft. Aangezien het opdragen van een dergelijke bevoegdheid
aan een externe instantie een wijziging aanbrengt in de constitutionele interpretatie-macht
zoals die thans uit het stelsel van de Grondwet voortvloeit, is daarvoor waarschijnlijk
een grondwetswijziging noodzakelijk.1 Bij een
interne instantie gaat het om het leggen van een dergelijke beslissing bij
een parlementaire instantie. Daarvoor zijn drie
alternatieven denkbaar.– Ten eerste kan men een der kamers bevoegd maken tot het geven
van een de andere kamer bindend oordeel. Zowel om de reden dat deze kamer
iets meer verwijderd is van de sterk door coalitiedwang bepaalde politiek
van alledag, als vanwege de veel grotere en meer serieuze aandacht van deze
kamer voor constitutionele aspecten van de besluitvorming, alsmede omdat in
buitenlandse bicamerale stelsels aan senaten een meer prominente constitutioneelrechtelijke
rol is weggelegd, ligt het in deze optie voor de hand om deze functie aan
de Eerste Kamer toe te kennen. In dit geval dient wel een procedure te worden
vastgesteld waardoor de Eerste Kamer in voorkomend geval daarover een uitspraak
doet die vervolgens de Tweede Kamer bindt bij het verder behandelen van het
wetsvoorstel.2– Ten tweede kan men denken aan het toekennen van een rol aan de
verenigde vergadering van de Staten-Generaal, die de uitsluitende bevoegdheid
kan krijgen een uitspraak te doen over het al dan niet afwijken van de Grondwet
door een verdrag, waarna de kamers op de gewone wijze het wetsvoorstel verder
behandelen met inachtneming van artikel 91 lid 3 van de Grondwet. Dit heeft
het grote voordeel dat er wel een eenduidig oordeel bestaat over het al dan
niet afwijken, maar de kamers in hun normale constitutionele rol en positie
verder beraadslagen en besluiten. Daardoor worden de relatieve constitutionele
posities van de kamers in het proces van wetgeving geëerbiedigd. Dit
past ook in het patroon van de Grondwet, waarin de verenigde vergadering optreedt
in gevallen waarin divergerende opvatting in hoge mate onwenselijk worden
geacht.– Ten derde kan men denken aan een commissie uit de beide kamers
die een uitspraak kan doen over het al dan niet afwijken van de Grondwet.
Een voorbeeld hiervan is de Finse Perustuslakivaliokunta, of Constitutioneelrechtelijke Commissie, die op basis van uitvoerige
raadpleging van deskundigen gezaghebbende uitspraken doet over de grondwettigheid
van wetsvoorstellen en andere constitutionele aangelegenheden, mede in hun
verhouding tot (mensenrechten-)verdragen.3 In
Nederland zou een dergelijke commissie paritair moeten zijn samengesteld uit
vertegenwoordigers van elke kamer, en tevens van adequate facilitaire, ondersteunende
en financiële middelen zijn voorzien die het mogelijk maken op ruime
schaal de noodzakelijke deskundigenrapporten te kunnen genereren (met gebruikmaking
van het middel van hoorzittingen e.d.).In alle drie opties is er pas een waarborg dat de Staten-Generaal een
eenduidig oordeel zal geven over het al dan niet afwijken van de Grondwet,
indien de kamers gebonden zijn aan het oordeel van de interne instantie. Ten
aanzien van de eerste optie, menen wij dat zozeer wordt afgeweken van de normale
bevoegdheden dat grondwetswijziging wenselijk zou zijn. Met name ten aanzien
van de tweede en derde optie rijst de vraag of een wettelijke bepaling kan
volstaan of dat grondwetswijziging nodig is.Aannemend dat de wetgever vermag de verenigde vergadering bevoegdheid
te attribueren (zie hieronder § 3.3.2), is het de vraag of hier
geldt dat de wetgever de kamers in hun wetgevende taak kan binden. Materiële normen van de wet binden de wetgever niet,
in die zin dat een wet niet bindend kan voorschrijven welke inhoud de wetgever
aan een wetsvoorstel moet geven. Men kan hier echter zeggen dat een wettelijke bepaling die het oordeel over afwijken van de Grondwet opdraagt aan
de verenigde vergadering of aan een bicamerale commissie een organieke bepaling
is (zie artikel 91 lid 1 Grondwet) die van procedurele aard is en deze niet
legt bij een instantie buiten de volksvertegenwoordiging. Grondwetswijziging
is voor een dergelijke opdracht niet nodig, omdat de (rijks-)wet door een
dergelijk procedure-voorschrift de kamers kan binden.Indien men echter meent dat een dergelijke binding een te grote inperking
is van de bestaande bevoegdheid van de kamers onder artikel 91 lid 1 van de
Grondwet in samenhang met de beginselen van het bicamerale stelsel, zou dit
grondwetswijziging vergen. Hiervoor zou een aanvulling van artikel 91 lid
3, ertoe strekkend dat de kamers bij de goedkeuring van het voorstel gebonden
zijn aan het oordeel van de betreffende interne instantie omtrent het afwijken,
volstaan.b. Behandeling door de verenigde vergaderingEen andere manier om divergerende oordelen van de kamers te voorkomen,
is de behandeling van het wetsvoorstel tot goedkeuring van een relevant verdrag
op te dragen aan de verenigde vergadering. Ook hier zijn verschillende opties
denkbaar.– Ten eerste zou aan de verenigde vergadering kunnen worden opgedragen
de behandeling van alle bij wet goed te keuren verdragen. Indien hiervoor
gekozen zou worden, dient de Grondwet daartoe gewijzigd te worden. Uit het
stelsel van de Grondwet vloeit voort dat de behandeling van wetten bicameraal
geschiedt, behalve in de gevallen waarin de Grondwet bepaalt dat deze door
de verenigde vergadering worden behandeld. Aanpassing van artikel 91 van de
Grondwet dient hiervoor uitkomst te bieden. Voordeel van deze optie is de
snellere behandeling van goedkeuringsvoorstellen, in het algemeen en in het
geval waarin over afwijken wordt getwijfeld, en de bundeling van deskundigheid
van tweede en eerste kamerleden, ook in gevallen waarin over een eventueel
afwijken van de Grondwet verschil van mening is.– Ten tweede zou men meer toegespitst de behandeling van de goedkeuring
van verdragen waarover gerede twijfel bestaat dat deze afwijken van de Grondwet
(of tot afwijken nopen), kunnen opdragen aan de verenigde vergadering. Deze
procedure dient in deze optie te worden gevolgd indien over een ter stilzwijgende
of uitdrukkelijke goedkeuring voorgelegd verdrag twijfel ontstaat omtrent
de vraag of het niet afwijkt van de Grondwet.1
Ook voor deze optie is aanpassing van artikel 91 van de Grondwet noodzakelijk.
Voorafgaand aan een bepaling omtrent de vereiste gekwalificeerde meerderheid,
zou in aansluiting op bestaande procedures kunnen worden bepaald, dat wanneer
bij een der kamers of bij ten minste een vijfde van het aantal leden van een
der kamers gerede twijfel rijst over de vraag of een ter goedkeuring voorliggend
voorstel niet afwijkt van de Grondwet, de behandeling van het voorstel geschiedt
door de verenigde vergadering, indien deze na zorgvuldig onderzoek van oordeel
is dat het verdrag afwijkt van de Grondwet.2
Nadere procedurevoorschriften kunnen worden gegeven in de reglementen van
orde van de kamers en de verenigde vergadering of bij wet.3.3.2 Alternatieven wanneer uitdrukkelijke goedkeuring
niet bij wet zou geschiedenDe Grondwet schrijft niet voor dat uitdrukkelijke goedkeuring bij wet
dient te geschieden. Er is daarom geen grondwettelijk bezwaar tegen het gebruik
van een andere besluitvormingsprocedure dan die van de wet.Deze procedures kunnen in theorie dezelfde zijn als aangeduid in de vorige
paragraaf, dat wil zeggen dat het denkbaar is de goedkeuring bicameraal of
in verenigde vergadering te doen plaatsvinden.Meningsverschil tussen de kamers ter zake van het oordeel of een verdrag al dan niet afwijkt van de Grondwet kan eveneens voorkomen worden
op de manieren die in de vorige paragraaf werden aangegeven. Daarbij is er
wel een verschil: nu het niet gaat om formele wetgeving, is grondwetswijziging
minder snel geïndiceerd, omdat het gaat om een procedure sui generis die uitwerking geeft aan het voorschrift van artikel
91 lid 1 van de Grondwet, en daarin een voldoende basis vindt.Over de opdracht van de goedkeuring aan de verenigde vergadering, welke
ons de meest voor de hand liggende optie lijkt wanneer goedkeuring niet bij
wet geschiedt, maken we de volgende opmerkingen. Ons aansluitend bij de mening
van een aantal gezaghebbende staatsrechtsgeleerden,1 lijkt ons op zich ook voor een dergelijke opdracht geen grondwetswijziging
nodig, omdat uit het stelsel van de Grondwet slechts blijkt dat over wetgeving bicameraal moet worden besloten, maar niet per
se over andere zaken.De regering hield bij de grondwetsherziening van 1983 vol dat het niet
aan de kamers zelf kan worden overgelaten om te besluiten of en wanneer wordt
beraadslaagd en besloten door de verenigde vergadering, buiten de gevallen
aangewezen in de Grondwet. Een voorstel in de Proeve van een Nieuwe Grondwet
van 1966 om mogelijke twijfel weg te nemen dat de kamers zelf zouden kunnen
besluiten of wel of niet in verenigde vergadering over een kwestie wordt beraadslaagd
en besloten, werd door de regering niet overgenomen, terwijl een amendement
van gelijke strekking vóór de stemming werd ingetrokken.2 Nochtans is voor de sterke beperking van de autonomie
van het parlement die in het regeringsstandpunt besloten ligt, geen uitdrukkelijke
grondslag te vinden in de Grondwet. Weliswaar komt de verenigde vergadering
soms bijeen buiten gevallen in de Grondwet bepaald, maar dan gaat het om ceremoniële
bijeenkomsten, waarin bijvoorbeeld buitenlandse staatshoofden het parlement
toespreken. Beraadslaagd wordt er bij die gelegenheid niet.In het Reglement van Orde van de Verenigde Vergadering wordt verschil
gemaakt tussen bijeenkomsten waarin niet beraadslaagd en besloten wordt en
die waarin dit wel gebeurt. Desalniettemin worden er buiten de gevallen in
de Grondwet bepaald door de verenigde vergadering procedurele besluiten genomen
bij de jaarlijkse zitting van de verenigde vergadering waarin de troonrede
wordt voorgelezen. Het gaat dan om het instellen van een commissie van in-en
uitgeleide, die het staatshoofd begeleidt bij binnenkomst en het verlaten
van de vergadering. Daarover is in de praktijk nooit door de vergadering zelf
beraadslaagd of besloten. Desalniettemin is het geenszins onmogelijk dat de
vergadering dit zou doen. Het gaat hier in de praktijk om weinig belangrijke
kwesties, maar het wijst uit dat beraadslagen en besluiten zonder uitdrukkelijke
grondwettelijke grondslag niet ten principale is uitgesloten.De kwestie is in zoverre van belang dat wanneer men zou opteren voor het
opdragen van de goedkeuring van verdragen aan de verenigde vergadering, het
de vraag is of daarvoor de Grondwet gewijzigd moet worden. Geconstateerd moet
worden dat het bij de grondwetsherziening van 1983 ging om de keuze tussen
enerzijds een opdracht door de Grondwet en anderzijds het aan de kamers zelf
overlaten of men apart of in verenigde vergadering zou beraadslagen en besluiten.
Ons interesseert echter de vraag of het de wetgever,
aan wie in artikel 91 lid 1 wordt opgedragen nadere regels te stellen over
de wijze waarop de Staten-Generaal verdragen dienen goed te keuren, vrijstaat
aan de verenigde vergadering een rol toe te kennen.In één van de varianten (zowel in de vorige als in deze
paragraaf) gaat het om de verenigde vergadering die een oordeel velt over afwijken van de Grondwet, terwijl de kamers op de gewone
wijze vervolgens beslissen over goedkeuring van een verdrag. Onzes inziens
kan dit geregeld worden bij wet (Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen).Een andere vraag is of het de wetgever vrijstaat degoedkeuring op te dragen aan de verenigde vergadering, of dat daarvoor
eerst de Grondwet dient te worden gewijzigd. Onzes inziens staat
artikel 91 lid 1 aan een dergelijke opdracht niet in de weg. Dit lid spreekt
immers van de goedkeuring door de «Staten-Generaal». In de letter
van het derde lid van artikel 91 is echter wel een obstakel voor goedkeuring
door de verenigde vergadering. Dit derde lid spreekt namelijk van «de
kamers» die hun goedkeuring alleen kunnen verlenen met een meerderheid
van twee derden van de uitgebrachte stemmen. Dit veronderstelt dat de kamers
en niet de verenigde vergadering over de goedkeuring stemmen. Er zijn geen
aanwijzingen dat bij deze formulering van het derde lid voorop stond het onmogelijk
te maken om aan de verenigde vergadering een rol toe te kennen. Waarschijnlijk
ging de grondwetgever zozeer uit van de wijze waarop tot dan toe de uitdrukkelijke
goedkeuring van verdragen grondwettelijk dat de vraag welke andere wijzen
van goedkeuring denkbaar zijn, niet opkwam. Hoe dit zij, de woorden lijken
ondubbelzinnig. De meest voor de hand liggende conclusie is daarom dat, indien
men aan de verenigde vergadering bij wet de bevoegdheid wil opdragen verdragsgoedkeuring
te verlenen, in het derde lid de woorden «de kamers» moeten worden
vervangen door «de Staten-Generaal».Tevens dient men in geval men de verenigde vergadering de bevoegde instantie
maakt om over goedkeuring te besluiten, te kiezen of dit alleen zal gelden
voor van de Grondwet afwijkende verdragen of voor alle uitdrukkelijk goed
te keuren verdragen. In elk geval zal men een bepaling moeten opnemen die
regelt hoe een verdrag ter goedkeuring door de kamers naar de verenigde vergadering
kan worden verwezen. Voor wat betreft van de Grondwet afwijkende verdragen,
kan bijvoorbeeld worden bepaald:«Wanneer bij een der kamers of bij een vijfde van het aantal leden
van een der kamers gerede twijfel rijst over de vraag of een ter goedkeuring
voorliggend voorstel niet afwijkt van de Grondwet, geschiedt de behandeling
van het voorstel door de verenigde vergadering indien deze na zorgvuldig onderzoek
heeft geoordeeld dat het verdrag afwijkt van de Grondwet».3.3.3 Het voorschrift van artikel 6 lid 2 Rijkswet goedkeuring
en bekendmaking verdragenDe Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen schrijft voor dat in
de goedkeuringswet van een verdrag dat afwijkt van de Grondwet het bestaan
van deze afwijking tot uitdrukking wordt gebracht. De in de praktijk gebezigde
formulering is dat de goedkeuring wordt verleend «voor zover nodig met
inachtneming van artikel 91, derde lid, van de Grondwet». Dit betekent
dat het voorschrift van de Rijkswet niet wordt gevolgd. Te meer nu überhaupt
onzeker is of dit voorschrift de wetgever bij verdragsgoedkeuring kan binden,
zou dit wellicht leiden tot de vraag of we deze bepaling niet beter gewoon
kunnen afschaffen.Hiertegen pleit sterk hetgeen hierboven werd aangetoond, namelijk dat
het voor de rechtspraktijk van groot belang is te weten of een verdragsbepaling
naar het oordeel van de Staten-Generaal, aan wie de Grondwet dit oordeel voorbehoudt,
afwijkt van de Grondwet., en zo ja, van welke bepalingen het verdrag afwijkt.
Onze conclusie moet dan ook zijn dat bij verdragsgoedkeuring in het goedkeuringsbesluit
behoort te komen vast te staan of een verdrag afwijkt (of noopt tot afwijken)
van de Grondwet, en zo ja, om welke grondwetsbepalingen dit gaat.Dit betekent dat het wenselijk is dat het voorschrift, thans gedeeltelijk
vervat in artikel 6 lid 2 van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen,
degenen die het besluit tot verdragsgoedkeuring nemen daadwerkelijk bindt.We zagen in het vorige hoofdstuk dat twijfel kan rijzen of de Rijkswet
de wetgever bij verdragsgoedkeuring kan binden. Indien men in relevantegevallen de goedkeuring van verdragen wil blijven voorbehouden aan
de wetgever, dan is het wenselijk het bedoelde voorschrift, op te nemen in
de Grondwet.Indien men de goedkeuring van verdragen die van de Grondwet afwijken (of
daartoe nopen) niet langer voorbehoudt aan de wetgever, zou het voorgestelde
voorschrift gewoon in de Rijkswet kunnen blijven staan. Er kan immers geen
twijfel aan bestaan dat de Staten-Generaal, anders dan de wetgever, wel worden
gebonden door de (rijks-)wet. Dat de Grondwet op dit punt geen wijziging behoeft,
is een bijkomend voordeel van het niet langer aan de wetgever voorbehouden
van verdragsgoedkeuring.Het voorschrift van thans artikel 6 lid 2 zou kunnen komen te luiden:«Het goedkeuringbesluit wijst aan van welke bepalingen van de Grondwet
(of van welk aan de Grondwet ten grondslagliggend beginsel) wordt afgeweken,
of tot afwijking van welke bepalingen van de Grondwet (of van welk aan de
Grondwet ten grondslag liggend beginsel) het verdrag noodzaakt.»3.4 De paradox van JurgensDe motie-Jurgens c.s. stelt de vraag of de verwijzing naar artikel 91
lid 3 in artikel 92 van de Grondwet dient te vervallen. In het vorige hoofdstuk
hebben wij geconcludeerd dat deze verwijzing zinvol is, omdat niet elke overdracht
van bevoegdheid afwijken van de Grondwet impliceert. Om deze specifieke reden is grondwetswijziging niet geïndiceerd.
Dit was echter kennelijk niet de achtergrond van de vraag. Veeleer lijkt die
ingegeven door wat wij eerder de «paradox van Jurgens» noemden:
voor ingrijpende overdrachten van bevoegdheden wordt in de praktijk geen gekwalificeerde
meerderheid nodig geacht, maar wel voor min of meer collaterale afwijkingen
die relatief gezien aan de bevoegdheidsoverdracht ondergeschikt zijn. Indien
men het optreden van deze paradox wil tegengaan – en daar is alle reden
toe – dan dient men zich te bezinnen op de vraag of de regelgeving niet
moet worden aangepast.De motie-Jurgens c.s. suggereert dat de genoemde paradox bijdraagt aan
twijfel over de zinvolheid van de gekwalificeerde meerderheidseis. Impliciet
suggereert dit dat wellicht deze eis dient te vervallen. Wij zoeken de oplossing
elders.3.4.1 Het ontbreken van materiële criteria omtrent
«afwijken van de Grondwet»Waarom doet de paradox van Jurgens zich voor? Hiervoor zijn twee redenen
aan te wijzen. De eerste is, zoals de motie-Jurgens overigens zelf al aangeeft,
het ontbreken van materiële criteria om te bepalen wanneer sprake is
van «afwijken van de Grondwet». De tweede reden beschreven wij
in het vorig hoofdstuk, namelijk dat de huidige interpretatie van de Grondwet
in de context van artikel 91 lid 3, gekenmerkt wordt door een te literalistische
en restrictieve benadering.Deze benadering wordt gekenmerkt door een ontkenning van de betekenis
van het stelsel, de strekking en geest van de Grondwet ten faveure van een
nagenoeg exclusieve nadruk op de letter van de Grondwet. Een afwijking bij
verdrag van de intentie, strekking en het stelsel van de Grondwet die niet
tot de letter van specifieke bepalingen van de Grondwet te herleiden is, zou
toelaatbaar zijn en met gewone meerderheid goedgekeurd kunnen worden.De Raad van State heeft voorgesteld bij een volgende grondwetswijziging
de woorden «afwijken van de Grondwet» in artikel 91 lid 3 te wijzigen
in «afwijken van de bepalingen van de Grondwet»,
zoals de bepaling vòòr 1983 luidde.1Een dergelijke wijziging, in samenhang met de (onzes inziens tè) stringente uitleg van «afwijken van de Grondwet», kan
echter slechts leiden tot codificatie van het misverstand dat men bij gewone
meerderheid partij kan worden bij een verdrag dat afwijkt van het stelsel,
de strekking en de intentie van de Grondwet. Zelfs kan dit het misverstand
in de hand werken dat het toegestaan zou zijn om bij verdrag af te wijken
van essentialia en fundamenten van de Grondwet. Dit is een onjuiste uitleg
van de Grondwet, althans in strijd met de bedoeling van de grondwetgever van
1953 (die overigens betrekking had over een voorschrift dat handelde over
«afwijken van de bepalingen van de Grondwet»).
Wij achten daarom de door de Raad van State voorgestane wijziging niet wenselijk.Gezien de onwenselijkheid van het zich voordoen van de paradox van Jurgens
en de hardnekkigheid waarmee telkenmale wordt geponeerd dat strijd met de
strekking, het stelsel en de intentie van de Grondwet geen «afwijken
van de Grondwet» in de zin van artikel 91 lid 3 is, zou het veeleer
wenselijk zijn om de Grondwet in die zin uit te breiden dat een wezenlijke
overdracht of beperking van bevoegdheid nationale ambten – ook wanneer
zulks niet voortvloeit uit letterlijke bepalingen van de Grondwet –
een gekwalificeerde meerderheid vergt. Daarmee zou de bedoeling van de wijziging
van 1953 beter tot uitdrukking worden gebracht.Nu zou tegen een dergelijke grondwetswijziging kunnen worden ingebracht
dat niet op voorhand vaststaat wanneer sprake is van een dergelijke wezenlijke
overdracht of beperking van bevoegdheden. Geenszins doorslaggevend achten
wij de overweging dat dit door «politieke overwegingen» bepaald
wordt.1 De Grondwet is immers vooral een politiek
document dat de orde van de openbare samenleving – dat wil zeggen de res publica, de politieke orde – beoogt te reguleren
en te funderen. Alle besluiten omtrent de uitleg en toepassing van de Grondwet
zijn derhalve in essentie politieke besluiten. Meer specifiek geldt dat elk
besluit om bij verdrag een bevoegdheid tot wetgeving, bestuur of rechtspraak
op te dragen aan een volkenrechtelijke organisatie of een andere volkenrechtelijke
entiteit een hoogst politiek besluit is, ook wanneer het gaat om een meer
beperkte opdracht die niet tot afwijken van de Grondwet leidt.Een van de twee argumenten die bij de grondwetswijziging van 1983 gebruikt
werden om het in 1953 bij amendement ingevoerde vereiste dat bij verdrag slechts
van de Grondwet mag worden afgeweken «indien de ontwikkeling van de
internationale rechtsorde zulks vordert» weer te laten vervallen, was
dat het begrip «internationale rechtsorde» niet altijd scherp
was af te bakenen. Maar dat ging voorbij aan de ratio voor het aanscherpen
van de eis bij amendement. Deze ratio was dat het niet te snel toelaatbaar
zou moeten worden zijn om bij verdrag van de Grondwet af te wijken. Deze ratio
geldt te meer, nu vijftig jaar na de grondwetsherziening van 1953 en twintig
jaar na die van 1983 een intussen aanzienlijke overdracht van bevoegdheid
plaats heeft gevonden in het kader van met name de Europese integratie, en
van tijd tot tijd krachtige pleidooien worden gevoerd voor verdere overdracht
van bevoegdheden. Hiermee is allerminst gesteld dat deze en andere overdrachten
niet wenselijk zouden zijn – integendeel, juist zou elke constitutionele
controverse die nu over die overdrachten mogelijk is2 zijn weggenomen, als zij gesanctioneerd waren geweest conform artikel
91 lid 3 van de Grondwet.De technische vraag kan rijzen of de hierboven voorgestelde uitbreiding
van de grondwetstekst zou moeten worden ingevoegd in artikel 92, waar het
gaat om opdracht aan volkenrechtelijke organisaties, of in artikel 91 lid
3. In eerste instantie doen zich belangrijke overdrachten van bevoegdheid
voor aan volkenrechtelijke organisaties. De Raad van State heeft in het kruisraketten-advies
gesteld dat deze bepaling niet uitsluit dat bevoegdheid wordt opgedragen (of
overgedragen) aan andere staten, maar dit gebeurde zonder nadere motivering.
Zou de interpretatie van de Raad van State de juiste zijn, dan
zou het beter zijn de voorgestelde uitbreiding van de grondwettelijke bepalingen
niet in artikel 92 maar in artikel 91 lid 3 op te nemen.Er zij op gewezen dat bij een meer robuuste uitleg van de Grondwet dan
thans in de praktijk van artikel 91 lid 3 wordt gebezigd, het mogelijk is
ook zonder grondwetswijziging eenzelfde doel te bereiken als kan worden bewerkt
door invoering van een grondwettelijk criterium van «wezenlijke overdracht
of beperking». In zo'n meer robuuste benadering zouden het stelsel en
de strekking van de Grondwet de plaats moeten krijgen die hun toekomt. Daarmee
zou de constitutionele interpretatie die de constitutionele organen bezigen
meer in lijn komen met de gewone rechterlijke interpretatie die in Nederland
gebruikelijk is, en met de voornamelijk teleologische benadering van het Europees
Hof voor de rechten van de mens en het Hof van Justitie van de EG, zoals die
in onze eigen rechtsorde doorwerkt en daarmee voor ons op relevante constitutionele
gebieden geldend wordt.4 CONCLUSIEHet voorgaande onderzoek levert de volgende conclusies op omtrent de door
de motie-Jurgens c.s. opgeworpen vragen rond de betekenis en toepassing van
artikel 91 lid 3 en 92 van de Grondwet.– De praktijk om over de vraag of een verdrag afwijkt van de Grondwet
(of tot zulk afwijken noodzaakt) te beslissen bij gewone meerderheid, terwijl
over de vraag of zo'n afwijkend verdrag moet worden goedgekeurd bij gekwalificeerde
meerderheid wordt besloten, is zinvol en sluit goed aan bij de procedure voor
grondwetswijziging. Door partij te worden bij zo'n verdrag wordt (veelal:
de betekenis van) de Grondwet gewijzigd, althans in materiële zin. Men
kan zeggen dat sprake is van «materiële grondwetswijziging».
Voor het laten vervallen van het vereiste van een gekwalificeerde meerderheid
voor de goedkeuring van dergelijke verdragen is vanuit dit perspectief geen
reden.– Wel achten wij het vanuit constitutioneel oogpunt bezwaarlijk
dat zich in de huidige praktijk de paradox kan voordoen dat voor aanzienlijke
overdrachten van bevoegdheid bij verdrag geen gekwalificeerde meerderheid
nodig is, maar deze wel nodig is voor een relatief minder ingrijpende opdracht
die min of meer accidenteel afwijkt van de letter van de Grondwet. Het ontbreken
van enige verhouding tussen het constitutionele belang van een concrete opdracht
van bevoegdheid bij verdrag en de vraag of een gekwalificeerde meerderheid
nodig is, is mede gevolg van een al te literalistische en restrictieve uitleg
van de Grondwet, waarbij strijd met de strekking en het stelsel van de Grondwet
geen grond is voor de conclusie dat een verdrag afwijkt van de Grondwet. Het
afstappen van de al te rigide interpretatie die thans gebezigd wordt, zou
kunnen betekenen dat de gesignaleerde paradox zich minder vaak voordoet.– Het voorstel van de Raad van State om bij een volgende grondwetsherziening
weer de woorden «afwijken van de bepalingen
van de Grondwet» in artikel 91 lid 3 van de Grondwet in te voeren, zoals
voor 1983 het geval was, lijkt ons minder gelukkig. Deze herziening zou de
mening kunnen doen postvatten dat de te rigide uitleg van de Grondwet in de
huidige praktijk, gecodificeerd wordt, en dat een verdrag dat in strijd is
met de strekking en het stelsel van de Grondwet met een gewone meerderheid
kan worden goedgekeurd. Nu deze mening zich in de praktijk reeds lijkt vast
te zetten, achten wij het geraden, vanuit een hechten aan de
betekenisvolheid van de Grondwet, ernstig in overweging te nemen de Grondwet
aan te vullen met een bepaling waardoor de goedkeuring van een verdrag dat
een bevoegdheidsopdracht behelst welke een wezenlijke overdracht inhoudt, een gekwalificeerde meerderheid vergt. Een dergelijke
bepaling zal voorkomen dat de gesignaleerde paradox zich voordoet.– De Raad van State achtte het desgevraagd niet nodig de Grondwet
te wijzigen voor wat betreft de gevolgen van een verschil van inzicht tussen
kamers en regering over de grondwettigheid van een verdrag, omdat de Grondwet
ter zake «een duidelijke regeling» zou bevatten.1 Wij kunnen de Raad van State daarin niet volgen. De huidige procedure
van verdragsgoedkeuring kan in geval van controverse tussen met name de kamers
over de vraag of een verdrag afwijkt van de Grondwet tot constitutionele impasses
leiden, zonder dat daaruit onder de huidige regels daaruit enigerlei uitweg
bieden. Dit is in het licht van de constitutionele legitimatie en democratische
controle op het voeren van de buitenlandse betrekkingen en de binnen de rechtsorde
geldende rechtsregels, niet wenselijk. In voorkomende gevallen kan deze stand
van zaken een grote en onoverkomelijke belemmering in de buitenlandse betrekkingen
van het koninkrijk opleveren, en zelfs het lands- en koninkrijksbelang schaden.Ten slotte, is het ook voor de werking en toepassing van verdragen in
de nationale rechtsorde van betekenis of een verdrag wel of niet afwijkt van
de Grondwet. Het oordeel daarover is immers aan de Staten-Generaal voorbehouden
(artikel 91 lid 3 Grondwet) en aan de rechter onttrokken (artikel 120 Grondwet).
De zich bij de huidige procedures voordoende onduidelijkheid ter zake leidt
daarom tot rechtsonzekerheid.Wij doen een reeks alternatieve voorstellen die de bedoelde patstellingen
in de toekomst zullen kunnen voorkomen. Deze zijn schematisch hieronder samengevat.Bij een en ander speelt een rol of in het goedkeuringsbesluit van een
van de Grondwet afwijkend verdrag moet worden bepaald dat er sprake is van
een dergelijk afwijken. Wij hebben aangegeven waarom het nodig is zulks te
doen en daarbij tevens aan te wijzen van welke
bepalingen wordt afgeweken. Dat in de praktijk geen van beide geschiedt, is
met name voor de rechtspraktijk onwenselijk.Dat een goedkeuringsbesluit dient aan te geven dat van de Grondwet wordt
afgeweken, is thans voorgeschreven in artikel 6 lid 2 van de Rijkswet goedkeuring
en bekendmaking verdragen. Als echter goedkeuring van dergelijke verdragen
bij (rijks-) wet geschiedt, kan de (rijks-)wetgever door deze bepaling (waarschijnlijk)
niet gebonden worden. Dit kan (mede) een reden vormen om de goedkeuring van
verdragen die van de Grondwet afwijken, niet langer op te dragen aan de wetgever
maar aan de Staten-Generaal. Hiervoor kan in beginsel wijziging van de Rijkswet
volstaan. Het voorschrift dat het goedkeuringbesluit aanwijst van welke bepalingen
wordt afgeweken, kan dan in de Rijkswet worden gegeven. Zou de goedkeuring
van de betreffende verdragen voorbehouden blijven aan de wetgever, dan is
het noodzakelijk het bedoelde voorschrift in de Grondwet op te nemen.Tot slot maken wij de volgende opmerking. Wellicht zullen enkele van de
genoemde voorstellen tot aanpassing van de Grondwet constitutionele vreesachtigheid
opwekken. Een bepaling die een gekwalificeerde meerderheid eist voor wezenlijke
overdrachten van bevoegdheid, zou in de ogen van sommigen wellicht teveel
mogelijkheden bieden om de internationale samenwerking te bemoeilijken. Wij
menen echter dat het tegendeel het geval is. Een meer robuuste opvatting van
«afwijken van de Grondwet» in artikel 91 lid 3, respectievelijk
het onderwerpen van verregaande overdrachten van overheidsbevoegdheid
aan een gekwalificeerde meerderheidseis, zal bijdragen aan een meer bewuste
discussie en besluitvorming over de betekenis van de constitutionele beginselen
en bepalingen voor de internationale betrekkingen van Nederland. Het zal een
constitutioneel debat bevorderen dat uiteindelijk de constitutionele legitimiteit
van de internationale en Europese samenwerking waaraan Nederland deelneemt,
alleen maar kan vergroten. Dit zou bovendien meer in overeenstemming zijn
met de constitutionele discussie die daaromtrent in andere lidstaten van de
Europese Unie wordt gevoerd. Het zou daarmee Nederland constitutioneelrechtelijk
meer in lijn brengen met de ons omringende landen.5 SAMENVATTING VAN VOORSTELLEN1. Handhaving van de eis van een gekwalificeerde meerderheid van een verdrag
in de zin van artikel 91 lid 3 van de Grondwet.2. Handhaving van de verwijzing in artikel 92 naar artikel 91 lid 3 van
de Grondwet.3. Indien een literalistische uitleg aan de grondwetsbepalingen blijft
worden gegeven bij de beantwoording van de vraag of een verdrag afwijkt van
de Grondwet (of tot afwijken noopt), dient artikel 92 of artikel 91 lid 3
van de Grondwet te worden uitgebreid, in die zin dat de goedkeuring van een
verdrag dat een wezenlijke overdracht van bevoegdheid inhoudt, een meerderheid
vergt van ten minste twee derden van de stemmen in de kamers of de verenigde
vergadering van de Staten-Generaal.4. Vaststelling van het voorschrift dat het goedkeuringsbesluit aanwijst
van welke bepalingen van de Grondwet of van welke aan de Grondwet ten grondslag
liggende beginselen wordt afgeweken (of tot afwijking van welke bepalingen
en beginselen het verdrag noodzaakt).Dit voorschrift dient opgenomen te worden in de Grondwet indien de goedkeuring
van betreffende de verdragen krachtens artikel 91 lid 1 bij wet blijft worden
opgedragen aan de wetgever (zoals thans is geregeld in artikel 6 lid 1 juncto
4 van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen).Bedoeld voorschrift kan worden opgenomen in de Rijkswet goedkeuring en
bekendmaking verdragen ter vervanging van het huidige artikel 6 lid 2 van
deze Rijkswet, indien deze de goedkeuring van de betreffende verdragen niet
langer opdraagt aan de wetgever maar aan de Staten-Generaal.5. Eén van de volgende opties dient te worden gerealiseerd ten
einde te voorkomen dat de kamers van de Staten-Generaal tot een tegengesteld
oordeel komen over het afwijken van de Grondwet door een verdrag – dit
ten einde de thans mogelijke constitutionele patstellingen te voorkomen, en
tevens om negatieve gevolgen voor de toepasbaarheid van bedoelde verdragen
door de rechter te beperken.a. Indien de wetsvorm voor goedkeuring wordt gehandhaafd (artt. 6 lid
1 jo. 4 Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen)i. Bicamerale behandeling1. externe instantie geeft bindend oordeel over «afwijken»–
waarschijnlijk grondwetswijziging benodigd met nadere regeling in Rijkswet
goedkeuring2. interne instantie geeft bindend oordeela. Eerste (of Tweede) Kamerb.
verenigde vergadering – grondwetswijziging niet strikt noodzakelijkc.
bicamerale commissie – grondwetswijziging niet strikt noodzakelijkii. Behandeling door de verenigde vergadering1. alle uitdrukkelijk goed te keuren verdragen2. alleen verdragen waarvan de verenigde vergadering op verzoek van een
der kamers of een vijfde van het aantal leden van een der kamers heeft vastgesteld
dat het afwijkt van de Grondwet (of daartoe noopt) – wijziging van artikel
91 lid 3 («kamers») noodzakelijkb. Indien goedkeuring niet langer verleend wordt bij wetZelfde varianten als onder a, zij het dat bij behandeling door de verenigde
vergadering wijziging van artikel 91 lid 3 (het woord «kamers»)
nodig is.BIJLAGEMOTIE VAN HET LID JURGENS C.S.1Voorgesteld 18 december 2001De Kamer,gehoord de beraadslaging over de uitleg van art. 91, lid 3 juncto art.
92 Grondwet (GW);constaterend, dat de tekst van art. 91, lid 3 GW geen criteria verschaft
voor de vraag of «een verdrag bepalingen bevat welke afwijken van de
Grondwet, dan wel tot zodanige afwijking noodzaken», terwijl het van
het antwoord op deze vraag afhangt of de Kamers der Staten-Generaal aan het
verdrag alleen met een meerderheid van twee-derden der stemmen hun goedkeuring
kunnen verlenen;overwegend, dat thans een consistente uitleg bestaat van art. 91, lid
3, waarbij een algemene opdracht van bestuurlijke, wetgevende en rechtsprekende
bevoegdheden aan bovennationale organisaties krachtens art. 92 GW op zichzelf
niet een afwijking betreft van de GW, terwijl strijd met specifieke grondwetsbepalingen
wel kan leiden tot «afwijken van de grondwet», ook als die specifieke
afwijking van ondergeschikt belang is vergeleken bij de vergaande opdracht
van bevoegdheden die het verdrag bevat (zoals recent het geval was bij het
verdrag inzake het Internationaal Strafhof);vaststellend, dat over de vraag of een verdragsbepaling afwijkt van de
GW thans wordt beslist op grond van art. 6 van de Rijkswet goedkeuring en
bekendmaking verdragen 1994, welk artikel regelt dat de vraag of een verdrag
een gekwalificeerde meerderheid behoeft, wordt beantwoord in een bepaling
van de desbetreffende goedkeuringswet, terwijl deze bepaling bij gewone meerderheid
wordt vastgesteld;overwegend, dat deze procedure tot gevolg heeft dat op voorstel van de
regering een gewone meerderheid van beide Kamers vaststelt of er al dan niet
sprake is van afwijking van de Grondwet en of er dus een meerderheid van twee-derden
der stemmen is vereist;van mening dat, als een gewone meerderheid kan vaststellen of er een gekwalificeerde
meerderheid nodig is, twijfel mogelijk is of handhaving van de eis van gekwalificeerde
meerderheid zinvol is, mede in relatie tot de vergaande overdracht van bevoegdheden
geregeld in art. 92 GW, welke immers geen gekwalificeerde meerderheid behoeft;verzoekt de regering om op korte termijn een kleine groep van deskundigen
in de staatkunde en in het constitutionele recht een rapport te doen uitbrengen
aan de regering over de vraag in hoeverre de problematiek geregeld in art.
91, lid 3, en de verwijzing naar art. 91, lid 3 in art. 92, een andere regeling
behoeft, alsmede over de vraag of en, zo ja, hoe deze problematiek is geregeld
in de lid-staten van de Europese Unie;en op grond daarvan, zo het advies naar de mening van de regering daartoe
aanleiding geeft, een wetsvoorstel te formuleren dat mogelijk nog kan worden
betrokken bij de Grondwetsherziening 2002, en gaat over tot de orde van de
dag.JurgensVan de BeetenPlatvoetKohnstammDe VriesRuersBiermanLiteratuurlijstLijst verkort aangehaalde literatuurAkkermans/Koekkoek 1992Akkermans, P. W. C. en Koekkoek A. K., De Grondwet: een artikelsgewijs commentaar, tweede druk, Zwolle,
Tjeenk-Willink, 1992Van den Bergh 2002Bergh, G. C. J. J. van den, Twee derden. In: NJB, 2002, aflevering 22, p. 1065Besselink 1984Besselink, L. F. M., De ziel van de Leviathan – de paradox
van de soevereiniteit. In: Internationale Spectator,
jrg. 38, 1984, afl. 6, blz. 364–371Besselink 1987Besselink, L. F. M., Bespreking Roos [1986] in: Recht & Kritiek jrg. 13 [1987], nummer 1, p. 99–104Besselink 1993Besselink, L. F. M. De constitutie van Europa: de verenigbaarheid
van het Verdrag betreffende de Europese Unie met de Nederlandse constitutie,
in: Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht, 1993, 48e jaargang nr 6, p. 370–376Besselink 1996Besselink, L. F. M., De staatsrechtelijke regeling van aanvaarding
en invoering van verdragen in Nederland. [Vereniging voor de vergelijkende
studie van het recht van België en Nederland] WEJ Tjeenk Willink –
Deventer 1996, IV + 52 pp.Besselink c.s. 2002Besselink, L. F. M., H. R. B. M. Kummeling, R.
de Lange, P. Mendelts m.m.v. S. Prechal, De Nederlandse Grondwet en de Europese
Unie. Europa Law Publishing, Groningen 2002. xii + 279 pp. NUR 823; ISBN 90-76871-10-8Bovend'Eert/Kummeling 2000Bovend'Eert, P. P. T en H. R. B. M. Kummeling,
Van Raalte's Het Nederlands Parlement, Deventer
2000Brouwer 1992Brouwer, J. G. Wijkt het Unie-Verdrag van Maastricht af van de Grondwet
of het Statuut? In: NJB, 1992, p. 1045–1048Burkens e.a. 1992Burkens, M. C. en Vermeulen, B. P., Kortmann, C. A. J. M.,
Sewandono, I., Besselink, L. F. M. Reacties op Heringa. In: NJB, 1992, aflevering 27, p. 861Duynstee 1954Duynstee, F. J. M., Grondwetsherziening 1953:
De nieuwe bepalingen omtrent de buitenlandse betrekkingen in de Grondwet,
Deventer, Kluwer, 1954, onder artikel 63Van Emmerik 2002Emmerik, M. L. van, De Grondwet en afwijkende verdragen. In: Wetten, woorden, wensen. Opstellen
over constitutie, wetgeving en beleid. Bundel ter gelegenheid van
het afscheid van J. A. Peters als directeur CZW. Den Haag, Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2002, p. 79–88 Fleuren 2002Fleuren, J. W. A. Verdragen die afwijken van de Nederlandse
Grondwet. In: Breillat, D., Kortmann, C. A. J. M., Fleuren,
J. W. A., e.a. Van de constitutie afwijkende
verdragen, publikaties van de Staatsrechtkring, Deventer, Kluwer,
2002, p. 52–70Jurgens 1999Jurgens, E. Hoe moet de senaat artikel 91 lid 3 toepassen? In: NJB 1999, p.Kortmann en De Graaf 1984Kortmann, C. A. J. M. en Th. de Graaf, en, De procedure
tot goedkeuring van verdragen ex artikel 91 derde lid Grondwet. In: NJB, 1984, aflevering 37, p. 1149–1154Kortmann 1999Kortmann, C. A. J. M., De Eerste Kamer uit de bocht. In: NJB 1999, p. 255Heringa 1992aHeringa, A. W. De verdragen van Maastricht in strijd met de Grondwet.
In: NJB, 1992, aflevering 24, p. 749–752Heringa 1992bHeringa, A. W. Naschrift. In: NJB, 1992,
aflevering 27, p. 865–866Van Houten 1997Houten, M. L. P. van, Meer zicht op wetgeving, Zwolle 1997Koekkoek 2000De Grondwet. Een systematisch en artikelsgewijs commentaar. A. K. Koekkoek, red.. 3e druk, WEJ Tjeenk Willink, Deventer
2000. Daarin: F. M. C. Vlemminx en M. G. Boekhorst, Artikel
91 en 92, pp. 450–455NNG VbNaar een nieuwe Grondwet, deel Vb: buitenlandse betrekkingen, 's Gravenhage,
Staatsuitgeverij, 1983, p. 6 e.v.Oud 1967Oud, P. J. Het constitutioneel recht van het Koninkrijk
der Nederlanden, deel I, 2e druk, Zwolle, Tjeenk Willink, 1967Oud 1970Oud, P. J. Het constitutioneel recht van het Koninkrijk
der Nederlanden, deel II, 2druk, Zwolle, Tjeenk Willink, 1970Peters 2003Peters, J. A. Inaugurele rede, Universiteit van Amsterdam. Verkort
gepubliceerd als Grondwetkunde voor imams is flauwekul. In: NRC Handelsblad
18 maart 2003, p. 6.Van der Pot/DonnerPot, C. W. Van der , Donner, A. M. Handboek
van het Nederlandse Staatsrecht, bewerkt door Prakke, L., de Reede,
J. L., van Wissen, 14e druk, Zwolle, Tjeenk Willink, 2001Van Raalte 1954Raalte, E van. De Grondwet: Wijzigingen van 1953.
N. Samson NV, Alphen aan den Rijn 1954Recht en raketten 1984Recht en raketten, speciaal themanummer NJB
1984, af. 15, pp. 437–476 Roos 1986Roos, N. H. M. Grondwet en kruisraketten, Assen, Van Gorcum, 1986Schutte 1984Schutte, J. J. E., Goedkeuring en uitvoering van verdragen.
In: Kracht van Wet. Opstellen over publiekrechtelijke wetgeving, aangeboden
aan Mr. W. J. Eijkern. Zwolle, Tjeenk Willink, 1984, 249–260Schutte 2003Schutte, Camilo, De stille kracht van de Nederlandse Grondwet: beschouwingen
rond het verbod aan de rechter om verdragen aan de Grondwet te toetsen. In: RM Themis 2003, nr. 1.Sondaal 1984Sondaal, H. H. M., De Nederlandse Verdragspraktijk. Proefschrift
Leiden. Den Haag, TMC Asser Instituut, 1984.Struycken 1915A. A. H. Struycken, Het Staatsrecht van het Koninkrijk der Nederlanden,
dl. I, Arnhem 1915Vierdag 1995Vierdag, E. W., Het Nederlandse Verdragenrecht, Zwolle, Tjeenk Willink
1995Websiteshttp://www.coe.int/T/E/LegalAffairs/Legalco-operation, link naar Transnational
criminal justice (criminal law, International Criminal Court), Documents,
Country Informationhttp://www.om.fi/constitution/http://www.overheid.nl/wetten/Handelingen en Kamerstukken– TK 1951–1952, 2374, nr. 8;– TK 1951–1952, 2374, nr. 10;– Handelingen EK 1952–1953, 462, 480–484;– Handelingen TK 1952–1953, 1907–1911;– TK 1979–1980, 15 049 (R 1100), nr. 7, p. 8–9;– TK 1983–1984, 17 980 A, nr. 9;– TK 1990–1991, 21 214 (R 1375), nr. 8, p. 6–7;– Handelingen EK 1998–1999, 10 november 1998, 66–102,
r.k.;– TK 1999–2000, 26 800 VI, A;– EK 2000–2001, 27 484 (R 1669), nr. 237;– EK 2000–2001, 27 484 (R 1669), nr. 237a;– EK 2000–2001, 27 484 (R 1669), nr. 237b;– EK 2000–2001, 27 484 (R 1669), nr. 237c;– Handelingen EK 11 september 2001, 1697–1711;– EK 2001–2002, 27 484, 237c, nr. 174;– Handelingen EK 2002–2003, 4 februari 2003, 562–570
en 18 februari 2003, 574–580.XNoot1De eerder verschenen stukken inzake dit wetsvoorstel zijn gedrukt onder
EK nrs. 237 t/m 237c, vergaderjaar 2000–2001, en EK nrs. 174 en 174a,
vergaderjaar 2001–2002.XNoot1Wij komen daar hieronder op terug.XNoot2Handelingen EK 1998–1999, 10 november 1998, 66–102, r.k.
Hierover Kortmann 1999 en Jurgens 1999.XNoot3Onder meer TK 1999–2000, 26 800 VI, [65] A (Advies van de Raad
van State); EK 2000–2001, 27 484 (R 1669), nr. 237; EK 2000–2001,
27 484 (R 1669), nr. 237a, EK 2000–2001, 27 484 (R 1669),
nr. 237b, EK 2000–2001, 27 484 (R 1669), nr. 237c.; Handelingen
EK 11 september 2001, 1697–1711.XNoot1Zo werden de constituties van Duitsland, Frankrijk, België en Ierland
geamendeerd. In Portugal vond een grondige herziening van delen van de Constitutie
plaats. Ook in Finland werd een wet aangenomen met constitutionele status
om het partij worden bij het Statuut mogelijk te maken. Zie voor een overzicht
van constitutionele wijzigingen van verschillende landen met het oog op het
Statuut van het ICC: http://www.coe.int/T/E/Legal_Affairs/Legal_co-operation,
link naar Transnational criminal justice (criminal law, International Criminal
Court), Documents, Country Information.XNoot2Onder meer België, Duitsland, Frankrijk, Ierland, Portugal, Zweden;
terwijl in ander landen de constitutie werd aangepast vanwege het lidmaatschap
van de EU, c.q. bepaalde wijzigingen in het EU-Verdrag, zoals in Italië
(bevoegdheden van de regio's), Oostenrijk (federale bevoegdheden, bevoegdheden
parlement, buitenlandse betrekkingen), Finland (bevoegdheden parlement en
verkiesbaarheid EP), Frankrijk (bevoegdheden parlement), Portugal (o.m. implementatie
wetgeving).XNoot3EK 2001–2002, 27 484, 237c, nr. 174.XNoot4«Vaststellend, dat over de vraag of een verdragsbepaling afwijkt
van de GW thans wordt beslist op grond van art. 6 van de Rijkswet goedkeuring
en bekendmaking verdragen 1994, welk artikel regelt dat de vraag of een verdrag
een gekwalificeerde meerderheid behoeft, wordt beantwoord in een bepaling
van de desbetreffende goedkeuringswet, terwijl deze bepaling bij gewone meerderheid
wordt vastgesteld».XNoot5«Van mening dat, als een gewone meerderheid kan vaststellen of er
een gekwalificeerde meerderheid nodig is, twijfel mogelijk is of handhaving
van de eis van gekwalificeerde meerderheid zinvol is».XNoot6«Overwegend, dat [...] een algemene opdracht van bestuurlijke, wetgevende
en rechtsprekende bevoegdheden aan bovennationale organisaties krachtens art.
92 GW op zichzelf niet een afwijking betreft van de GW, terwijl strijd met
specifieke grondwetsbepalingen wel kan leiden tot «afwijken van de grondwet»,
ook als die specifieke afwijking van ondergeschikt belang is vergeleken bij
de vergaande opdracht van bevoegdhed en die het verdrag bevat (zoals recent
het geval was bij het verdrag inzake het Internationaal Strafhof)».XNoot7«Van mening dat, [...] twijfel mogelijk is of handhaving van de
eis van gekwalificeerde meerderheid zinvol is, mede in relatie tot de vergaande overdracht van bevoegdheden geregeld in art. 92 GW,
welke immers geen gekwalificeerde meerderheid behoeft» (cursivering
toegevoegd).XNoot8Hierbij valt te denken aan de vraag wanneer er sprake is van een volkenrechtelijke
organisatie waaraan bevoegdheden worden opgedragen in de zin van artikel 92
van de Grondwet; of en in hoeverre het toegestaan is bevoegdheden over te
dragen aan andere dan volkenrechtelijke organisaties; en sommige punten die
naar voren zijn gebracht in het advies van de Raad van State over artikel
91 lid 3, TK 1999–2000, 26 800 VI A.XNoot1Fleuren, 2002 met verwijzingen naar oudere literatuur; Oud, 1970, 330–332;
Recht en Raketten, 1984; Besselink, 1984; Roos, 1986; Besselink 1987; Heringa,
1992; Burkens e.a. 1992; Besselink, 1993; Akkermans/Koekkoek 1992.XNoot2TK 1951–1952 2374, nr 7.XNoot3Amendement Bruins Slot c.s. TK 2374, nr 33.XNoot4NNG, Vb, 69; zie overigens aldaar 8, 86–87 (waar wordt voorgesteld
het oude criterium facultatief te noemen: «Indien een verdrag bepalingen
kent welke afwijken van de Grondwet dan wel tot zodanig afwijken noodzaken
of de ontwikkeling van de internationale rechtsorde een afwijken van de Grondwet
vordert, ...») en p. 96.XNoot1Artikelen 29 lid 2, 30 lid 1, 40 lid 3, 63, 137 lid 4 en 5, 138 lid 2.XNoot2Ook niet in de zaak van den Bergh tegen de Staat, die leidde tot het beroemde
arrest HR 27 januari 1961, NJ 1963, 248.XNoot3Artikel 29 lid 1 van de Grondwet bepaalt dat onder «uitzonderlijke
omstandigheden» een lid van het koninklijk huis van de erfopvolging
kan worden uitgesloten, hetgeen blijk ens het tweede lid van dit artikel dient
te geschieden bij gekwalificeerde meerderheid. Dit leent zich in theorie voor
de uitleg dat de vraag of zich uitzonderlijke omstandigheden voordoen, onderscheiden
moet worden van de vraag of deze persoon moet worden uitgesloten. Maar praktisch
lijken deze vragen niet van elkaar te scheiden, althans niet op de manier
waarop men de vraag of een verdrag afwijkt van de Grondwet kan scheiden van
de vraag of het verdrag moet worden goedgekeurd.XNoot1Handelingen TK 1952–1953, 1907–1908. Romme heeft van deze
bewering zelf een puzzel gemaakt door in het midden te laten hoe hij tot 23
gevallen kwam.XNoot2TK 1979–1980, 15 049 (R 1100), nr. 7, p. 8–9; TK 1990–1991,
21 214 (R 1375), nr. 8, p. 6–7; Duynstee 1954, onder artikel 63,
p. 43–48; Kortmann en De Graaf 1984; Vierdag 1995, 72–73;
Akkermans/Koekkoek 1992, 850–852; Koekkoek 2000, 451–452; Fleuren
2002, 70–73.XNoot3Vierdag 1995, 73; Van der Pot/Donner 2001, 581; Fleuren 2002, 71; Koekkoek
2000, 451 (of een novelle vragen); Kortmann 2001, 167–168, stelt naar
aanleiding van het goedkeuringsvoorstel over het Lockerbie verdrag dat de
EK het voorstel had moeten verwerpen, en dat anders handelen niet alleen in
strijd met Rijkswet goedkeuring is, maar ook met de Grondwet; Kortmann 1999,
stelde dat de EK het voorstel «had moeten verwerpen of om een novelle
moeten vragen»; Kortmann en de Graaf 1984 (dus vòòr
de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen) echter, stelden dat de
EK niet grondwettelijk gebonden is aan het oordeel van regering en/of Tweede
Kamer; Oud 1970, 331; Duynstee 1954, 48; Raad van State, TK 1999–2000,
26 800 VI A, 4: «Indien regering en Eerste Kamer van oordeel zijn
dat er een afwijking is, maar de Tweede Kamer aanvaardt na amendering van
de afwijkingsclausule in de Tweede Kamer het voorstel met eenvoudige meerderheid,
dan zal het voorstel niet door de Eerste Kamer worden behandeld, dan wel worden
verworpen. Indien de regering van oordeel is dat geen sprake is van afwijking
maar een of beide kamers zijn een andere mening toegedaan, dan zal de betrokken
kamer haar goedkeuring aan het ontwerp moeten onthouden in verband met het
ontbreken van een afwijkingsclausule.»XNoot4Handelingen EK 1998–1999, 66–102.XNoot1Aldus bijvoorbeeld Fleuren 2002, 71: «Kan het voorstel in de Eerste
Kamer niet op een meerderheid van ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte
stemmen rekenen, dan is het uiteraard verworpen.» TK 1979–1980,
15 049 (R 1100), nr. 7, p. 10: «Indien Regering en Tweede
Kamer beide van oordeel zijn dat een verdrag van de Grondwet afwijkt en dit
in het wetsontwerp tot uitdrukking komt, zal de Eerste Kamer het wetsontwerp
slechts met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen kunnen
aannemen»; TK 1979–1980, 15 049 (R 1100), nr. 10, p. 7: «Aangenomen
moet worden dat ofwel uit de tekst van het wetsontwerp dat naar de Eerste
Kamer gaat, ofwel uit de discussie die door de Tweede Kamer en de regering
is gevoerd, blijkt dat het artikel 5.2.1 [91] derde lid van toepassing is.
De Eerste Kamer zal dit wetsontwerp dan slechts met twee derden van het aantal
uitgebrachte stemmen kunnen aannemen.»XNoot2Geheel terecht aldus Kortmann en De Graaf 1984, 1152.XNoot1De materiële normen van een wet kunnen de kamers nooit binden. Zou
dat anders zijn, dan kan de wet nooit bij wet gewijzigd worden. Artikel 6
lid 2 van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen is een materiële
bepaling, omdat deze bepaling poogt voor te schrijven welke inhoud een wet
dient te hebben. Zie hieronder paragraaf 2.1.2.2.XNoot2Aldus Fleuren 2002, 71.XNoot3TK 1999–2000, 26 800 VI A, 4.XNoot1Ibidem: «Indien regering en Tweede Kamer der Staten-Generaal van
oordeel zijn dat sprake is van een afwijking, maar de Eerste Kamer der Staten-Generaal
tot een andere conclusie komt en het voorstel met eenvoudige meerderheid aanvaardt,
dan zal de regering eveneens de bekrachtiging achterwege moeten laten, tenzij
zij alsnog het standpunt van de Eerste Kamer overneemt.»XNoot2Voor oudere bezwaren tegen de wetsvorm als vorm van parlementaire goedkeuring,
zie Duynstee 1954, artikel 61, p. 26.XNoot3Terecht stelt Sondaal 1984, p. 155–156: «De vorm van een wet
voor de uitdrukkelijke goedkeuring van een verdrag is strict genomen oneigenlijk.
Immers, wetgeving is een daad van regering en parlement, terwijl het bij de
goedkeuring van een verdrag uitsluitend om een parlementaire handeling gaat.»XNoot1Sondaal 1984, 138 en 149; Oud, 293.XNoot2Dit is onzes inziens ook het geval indien het een verdrag betreft dat
onder de uitzonderingen bedoeld in artikel 7 en 9 van de Rijkswet goedkeuring
en bekendmaking verdragen. Het in bedoeld geval toch binden van het Koninkrijk
terwijl de Staten-Generaal goedkeuring hebben onthouden, zou onzes inziens
ongrondwettig zijn.XNoot1Een blik op http://www.overheid.nl/wetten/ levert bijna 90 vermeldingen
op van voor Nederland in werking getreden verdragen die bij rijkswet zijn
goedgekeurd. Blijkens een mededeling op de betreffende site niet zijn opgenomen
«goedkeuringswetten van verdragen voorzover deze verdragen niet in dit
wettenbestand zijn opgenomen, tenzij de goedkeuringswet tevens bepalingen
bevat die niet rechtstreeks op de goedkeuring van het verdrag betrekking hebben.»
Het aantal goedkeuringen bij rijkswet is daarom waarschijnlijk aanmerkelijk
groter.XNoot2Zie onder meer Van Houten 1997, 197, voetnoot 141; en de literatuur vermeld
door advocaatgeneraal Van Soest in zijn conclusie bij HR 4 april 1990,
BNB 1990, 156, paragraaf 5, 1–13.XNoot3Het is ook moeilijk voorstelbaar dat een hogere norm voorrang zou hebben
als specialis van een lagere generalis; dan is toch de hogere hiërarchische rang doorslaggevend.XNoot1Deze voorwaardelijke formule gaat terug op een suggestie door Romme gedaan
bij de behandeling van de grondwetsherziening van 1953; hij suggereerde formules
als «geacht wordt af te wijken» in de Grondwet zelf, om te voorkomen
dat binnen en tussen kamers het te moeilijk zou worden om tot overeenstemming
te komen of er daadwerkelijk sprake is van afwijken, Handelingen TK 1952–1953,
1907. Dit is destijds overgenomen door de regering die meende dat de destijds
gebezigde formule «indien de ontwikkeling van de internationale rechtsorde
zulks vordert kan .. worden afgeweken van bepalingen van de Grondwet»
toestaat dat een goedkeuringswet in twijfelgevallen een dergelijke voorwaardelijke
bepaling bevat, Handelingen TK 1952– 1953, 1911.XNoot2Zie artikel 2 Rijkswet goedkeuring Internationaal Strafhof; artikel 2
van de Overeenkomst met Indonesië inzake overdracht Nieuw-Guinea; artikel
6 van de goedkeuring van het Verdrag tot oprichting van een Europese Defensie
Gemeenschap.XNoot3In de stukken en debatten werd slechts gesproken van afwijking van de
bepalingen over de verplichte krijgsdienst. Over afwijking van de bepaling
omtrent het oppergezag over de krijgsmacht (artikel 68 Grw, in hoofdstuk II)
is niet gesproken. Du ynstee 1954 brengt deze bepaling wel ter sprake.XNoot4Zie hierover Van den Bergh 2002, 1065.XNoot5Overigens gaf Duynstee reeds te kennen het beperken van de koninklijke
onschendbaarheid in een internationaal strafrechtelijk verdrag te beschouwen
als een afwijken van de Grondwet, Duynstee 1954, 26XNoot1Zie hiervoor voetnoot 36.XNoot1Strikt genomen wordt de Grondwet niet gewijzigd. Wel wordt door de binding
aan het bedoelde verdrag een rechtsfeit of rechtsregel in het leven geroepen
die de toepassing van grondwettelijke regels in zodanig ander perspectief
plaatst dat deze materieel gewijzigd wordt. Kortheidshalve wordt, conform
het spraakgebruik, hier de term «materiële grondwetswijziging»
gehanteerd.XNoot2TK 1951–1952, 2374, nr. 8; TK 1951–1952, 2374, nr. 10; EK
27 484, 236 c: het «gaat om verdragen waarvan het verbindend worden
materieel gelijk staat aan het wijzigen van de Grondwet».XNoot3Dit is vermoedelijk wat Oud 1970 bedoelt, wanneer hij op p. 331 stelt:
«Zou men hier een gequalificeerde meerderheid eisen, dan zou immers
de beslissing over de al of niet grondwettigheid der overeenkomst van de gewone
naar de gequalificeerde wetgever zijn verplaatst, hetgeen met de beginselen
van ons staatsrecht in strijd zou zijn.»XNoot4Hetgeen lopende de procedure slechts kan totdat het voorstel door de Tweede
Kamer is aanvaard, zie artikel 84 van de Grondwet.XNoot5Behoudens de mogelijkheid van het maken van een voorbehoud bij de bepalingen
van het verdrag die van de Grondwet afwijken, mits dit volkenrechtelijk mogelijk
is. Indien het tot heronderhandeling komt die tot een andere tekst leidt,
zou de nieuwe tekst opnieuw moeten worden voorgelegd.XNoot6Van Emmerik 2002, 85. Naar algemeen volkenrecht is er geen plicht een
constitutionele regel die niet in overeenstemming is met een verdragsrechtelijke
plicht te wijzigen in overeenstemming daarmee. Een bijzonder verdragsregime
zou wel zo'n plicht kunnen behelzen. Uit de jurisprudentie van het Hof van
Justitie van de EG is af te leiden dat dit het geval is met het EG-Verdrag.XNoot1Oud 1970, 33 stelt: «Zou men hier een gequalificeerde meerderheid
eisen, dan zou immers de beslissing over de al of niet grondwettigheid der
overeenkomst van de gewone naar de gequalificeerde wetgever zijn verplaatst,
hetgeen met de beginselen van ons staatsrecht in strijd zou zijn.».XNoot1Fleuren 2002, 67–68.XNoot2Dit is de opvatting van Fleuren. Niet helemaal duidelijk is of het Fleuren
erom gaat dat het scheppen van verdragsbepalingen buiten de reikwijdte van
de Grondwet valt – hetgeen altijd het geval is – of dat er gaat
om de instantie die de bevoegdheid verkrijgt om de doodstraf op te leggen.
Onduidelijk is daarmee of er in zijn visie wèl sprake is van afwijken
van de Grondwet als een Nederlandse rechter zou worden gedwongen op basis
van een internationaal verdrag de doodstraf op te leggen.XNoot1Aldus met name Duynstee 1954.XNoot2Dit is mede vanwege de geringe omvang van de immuniteit ex artikel 71
Grondwet, welke zich slechts uitstrekt tot hetgeen in vergaderingen is gezegd
of daaraan schriftelijk is overgelegd. Strafrechtelijke vervolging zoals ingesteld
namelijk tegen kamerlid Van Dijke zou in andere Europese landen een opheffing
van parlementaire immuniteit vergen.XNoot3Wel is door Prakke terecht vastgesteld dat artikel 31 lid 1 van de Grondwet
naast artikel 25, tweede volzin, overbodig is, zie Van der Pot, Donner 2001,
417, maar het feit dat niemand dit bij de grondwetsherziening van 1983 is
opgevallen, suggereert dat die bepaling wellicht zo overbodig nog niet is.XNoot1Struycken 1915, 347: ««In onze eerste Grondwetten vond men
het niet noodig, het beginsel nadrukkelijk uit te spreken, maar geen twijfel
kan erover bestaan, dat men het van den aanvang af in ons staatsrecht, als
met de monarchie onafscheidelijk verbonden, begrepen heeft geacht. ... eenstemmigheid
heerschte [in 1815] daarover, dat de onschendbaarheid des Konings «een
staatkundig axioma is van de eenhoofdige regeering», dat als zoodanig
in de Grondwet niet uitdrukkelijk behoeft worden genoemd. [Colenbrander, II,
1815, blz. 111, 117, 141, 143, 147.] ... De koninklijke onschendbaarheid is
dan ook onder de werking van de Grondwet van 1815 nimmer betwijfeld geworden,
zooals bij de herziening van 1840 van de zijde der Kamer en der Regeering
beiden is bevestigd [Handel. 1840, I, blz. 108, 227, 253, 274].»XNoot2Aldus betekent de in het Nederlandse staatsrecht dominerende opvatting
dat artikelen 93 en 94 Grondwet van geen betekenis zijn voor de doorwerking
van EG-recht in de nationale rechtsorde zeker een afwijking van deze bepalingen
van de Grondwet. Ook wanneer deze bepalingen wel van betekenis zouden zijn
voor die doorwerking, is het de vraag of het EG-recht wel altijd in overeenstemming
met de grenzen van die bepalingen doorwerkt; dit kan worden betwijfeld ten
aanzien van de vraag of voor die doorwerking equivalente eisen als die aan
de «eenieder-verbindendheid» in de zin van artt. 93 en 94 Grondwet
worden gesteld, en of altijd aan het publicatievereiste van artikel 93 moet
worden voldaan voordat de gevraagde doorwerking kan gelden. Tevens zal een
Nederlandse rechter gedwongen kunnen zijn om een formele wet te toetsen aan
ongeschreven beginselen van Gemeenschapsrecht, hetgeen afwijkt van het toetsingsverbod
van artikel 120 Grondwet in samenhang met artt. 93 en 94 zoals uitgelegd in
het Nyugat II-arrest (HR 6 maart 1959, NJ 1962, 2). Zie over een en ander
onder meer Besselink c.s. 2002, hoofdstuk 2.XNoot3Wel hebben de kamers alle relevante verdragen en hun wijzigingen met een
meerderheid van meer dan twee derden aanvaard.XNoot4Op deze paradox is overigens reeds gewezen door Duynstee 1954, 34–42
op p. 34: «De moeilijkheid ligt hier in de onevenwichtigheid tussen
het gewicht van zaken, voor welke de zware procedure van grondwetsherziening
vereist is, en het gewicht van bijv. een souvereiniteitsoverdracht welke bij
eenvoudige «overeenkomst», goedgekeurd bij eenvoudige meerderheid,
zou kunnen plaatsvinden.» Hij behandelt deze kwestie zeer uitvoerig
en stelt deze geheel in de sleutel van soevereiniteitsoverdracht. Hij neemt
uiteindelijk het volgende standpunt in, p. 40: «In het verleden (bv.
Kolen- en Staal-Gemeenschap) was souvereiniteitsopdracht (overdracht, afstand)
zonder meer mogelijk door uitoefening van de normale tractaatmacht des Konings.
Door invoeging van artikel 63 [thans 91 lid 3] zal men dergelijke gevallen
voor de toekomst mogen beschouwen als afwijkingen van de Grondwet in de zin
van dit artikel, indien grondwettelijk veronderstelde Nederlandse overheidsmacht
over wordt gedragen.»XNoot5Advies Raad van State, 1999–2000, 26 800 VI A, 3; de «geest
van de Grondwet» waarde ook door paragraaf 3 van het advies van
de RvSt TK 1983–1984, 17 980 A, nr. 9 over de plaatsing van kruisraketten.XNoot1Een afwijkende formulering van de interpretatie-leer geeft de Raad in
zijn advies van 19 oktober 2001, TK 2001–2002, 23 490, nr
209, over het EU kaderbesluit mbt het Europees arrestatiebevel. Hier wordt
niet tegenover elkaar gesteld concrete bepalingen van de Grondwet en de geest,
strekking en systematiek van de Grondwet, maar ongeschreven beginselen en
grondwetsbepalingen (zie nr. 4). In dit advies wordt geconcludeerd tot niet
afwijken van artikel 2 van de Grondwet op basis van voornamelijk de strekking
en deels de systematiek van deze bepaling in het kader van een kamermotie
en de parlementaire controle op 3e-pijlerbesluiten.XNoot2TK 1998–1999, 26 221, A, 2; wellicht komt dit voort uit de
grote spoed waarmee het is uitgebracht; het advies werd op dezelfde dag uitgebracht
als het werd aangevraagd.XNoot3HR 13 januari 1879, W 4330: «... dat evenmin de wet van 1818,
als de Grondwet, waarnaar deze wet verwijst, noch eenige andere wet eenige
omschrijving inhoudt van hetgeen onder zoodanige algemeene maatregelen van
inwendig bestuur moet worden verstaan; O., dat alzoo de vraag, hoever de bevoegdheid
des Konings, met opzigt tot de onderwerpen die daarbij ku nnen worden geregeld,
zich uitstrekt, moet worden beantwoord uit het stelsel der Grondwet ten aanzien
van de macht des Konings in het algemeen; ...». De strekking en het
stelsel van de Grondwet speelt een belangrijke rol bij de recente adviezen
van de Raad over het hoofdschap van de gemeenteraad en het aan de raad ontnemen
van belangrijke bestuurlijke bevoegdheden bij de «dualisering»
van het gemeentebestuur, TK 20 002 001, 27 751 A; ten aanzien
van de tussentijdse ontbinding van de raad en de delegatie-terminologie van
artikel 129 lid 4 Grondwet, advies 15 februari 2002, W04.01.0675; over
een zelfstandige amvb tot regeling over DNA-gegevens, stelde de RvSt 5 september
2002, W03.02.0287: «Aan artikel 89, eerste lid, GW kan echter niet een
algemene bevoegdheid worden ontleend om – in afwijking van het legaliteitsbeginsel –
onderwerpen te regelen zonder dat de wetgever de bevoegdheid daartoe heeft
gedelegeerd». Deze verwijzing naar het legaliteitsbeginsel – die
ook in andere adviezen een belangrijke rol speelt – is in de strikte
leer die de Raad aanneemt van bij de uitleg van artikel 91 lid 3, een buitengrondwettelijk
beginsel (het kan slechts ontleend kan worden aan het stelsel van de Grondwet),
maar toch bepaalt het de betekenis die de Raad geeft aan de genoemde bepaling.XNoot4TK 1999–2000, 26 800 VI A, 6.XNoot1Handelingen EK 1952–1953, 484 en 480.XNoot2Ibid., 469. Van Walsum was bezorgd over verdragen die niet in verdragsbepalingen
zelf, maar in de preambule (door gebruik van de woorden «Wij volkeren
van ... en het Koninkrijk der Nederlanden») of los van concrete bepalingen
een erkenning van de door hem en zijn politieke groepering verworpen idee
van volkssoevereiniteit zou impliceren, hetgeen volgens hem in strijd met
«het systeem en de geest van onze grondwet» zou zijn, Handelingen
EK 1952–1953, 462, tweede kolom. Het antwoord van de regering op deze
specifieke opmerking behelst een verwijzing naar een «ethisch postulaat
dat zowel de regering als Staten-Generaal ... zich ernstig hebben te beraden
of niet door de preambule of op andere wijze zodanig in strijd met de Grondwet
wordt gehandeld, dat ernstig overwogen dient te worden, en dit ook in verband
met de consequenties die daaruit zouden kunnen worden afgeleid, in hoeverre
wel medewerking kan worden verleend», Handelingen EK 1952–1953,
484, tweede kolom. Het is onjuist om hieruit af te leiden dat de regering
hier de mening zou uiten dat tegen elke concrete verdragsbepaling die afwijkt
van stelsel en strekking van de Grondwet slechts ethische en geen grondwettelijke
bezwaren zouden bestaan. Sassen, die de zorg van zijn calvinistische collega
niet op dezelfde wijze kon delen, stelde een belangwekkende constitutioneel-rechtelijke
vraag, waarop het antwoord daarom voor ons relevanter is, juist omdat het
niet gaat om een ethisch postulaat maar om grondwetsinterpretatie.XNoot3Ibid, blz. 480, l.k., cursivering toegevoegd.XNoot4Van Raalte 1954, 30.XNoot5Of van een opdracht of van een overdracht sprake is, kan mede afhangen
van het antwoord op de vraag of de bevoegdheid van het internationale ambt
subsidiair – zoals het geval is bij het Statuut van het Internationaal
Strafhof – of exclusief is en of daardoor de rechtsmacht van nationale
ambten en toegang van de burger tot de nationale instanties wegneemt of niet.XNoot6Zie hierover reeds Duynstee 1954, 34–42; Roos 1986; Besselink 1987.XNoot1Zie voetnoot 57.XNoot1Wij beperken onze hier volgende opmerkingen tot de positie van de rechter;
hierover Schutte 2003, Fleuren 2002, Besselink 1996.XNoot2Aldus HR 27 januari 1961, NJ 1963, 248.XNoot1Zie hierover Schutte 2003, 36–37.XNoot2Zo men wil: aan de verdragsluitende macht van Staten-Generaal en regering.XNoot3Deze opvatting heeft ook gevolg voor de betekenis van het begrip «wettelijke
voorschriften» in artikel 94 van de Grondwet. Artikel 94 heeft voor
wat betreft grondwettelijke voorschriften slechts betrekking op het buiten
toepassing laten van grondwettelijke voorschriften wegens strijd met een ieder
verbindende bepalingen van een verdrag dat met inachtneming van artikel 91
lid 3 is goedgekeurd.XNoot1Hoewel soms ook de rechter zich zodanig uitdrukt dat het lijkt dat de
memorie van toelichting hetzelfde als de wet is.XNoot1Behoudens de mogelijkheid van een facultatief raadplegend referendum,
dat echter meestal op de zeer hoge drempels zal afstuiten, en wanneer die
worden genomen, niet bindend is.XNoot1Wij wijzen op het voorstel van J. A. Peters in zijn inaugurele rede,
verkort gepubliceerd in NRC Handelsblad 18 maart 2003, p. 6. De procedure
van grondwetswijziging wil hij vereenvoudigen door deze te beperken tot wijziging
in slechts één lezing met twee-derde meerderheid, zelfs bij
wijzigingen die grondrechten herroepen. Daarnaast stelt hij daarentegen voor
om bij aanzienlijke overdracht van bevoegdheden bij verdrag een verplicht
en bindend referendum te houden. Hiermee wordt voor verdragen die afwijken
van de Grondwet een procedure ingevoerd die lijkt op de huidige procedure
van grondwetswijziging, zij het dat de kiezersinbreng rechtstreeks is. Gewone
grondwetswijziging zou dus makkelijker moeten worden dan het partij worden
bij een verdrag dat van de Grondwet afwijkt althans aanzienlijke bevoegdheden
overdraagt aan andere volkenrechtelijke rechtssubjecten.XNoot2Op de positie van de regering gaan wij niet apart in, nu uit het gestelde
over de positie van de regering in paragraaf 2.1.2.2 hierboven, blijkt
dat voor de goedkeuring (anders dan voor de vraag of het koninkrijk aan een
goedgekeurd verdrag moet worden gebonden) het oordeel van de regering niet
doorslaggevend is.XNoot1Dit betreft een aanvulling artikel 91 lid 3, ertoe strekkend dat de kamers
bij de goedkeuring van het voorstel gebonden zijn aan het oordeel van de betreffende
externe instantie omtrent het afwijken. Indien de externe instantie de Hoge
Raad is, dient wellicht artikel 120 van de Grondwet aangepast te worden (men
kan twijfelen of een oordeel als bedoeld wel behoort tot de rechterlijke taak
van de Hoge Raad; indien dit niet zo is, dan is artikel 120 niet in het geding);
indien een nieuwe Constitutionele Raad wordt opgericht, is het wenselijk daaraan
een grondwettelijke grondslag te verschaffen. De opdracht tot uitleg van de
Grondwet aan een externe instantie, heeft een precedent in artikel 146 van
de Grondwet van 1814, waarbij de commissie-Van Hogendorp tot interpretatie
bevoegd werd verklaard.XNoot2Dit lijkt op een voorstel van Duynstee 1954, en Schutte 1984, 259–260.XNoot3Constitutie van Finland, gepubliceerd door het Finse ministerie van Justitie,
http://www.om.fi/constitution/3340.htm. Artikel 74: «Constitutional
Supervision; The Constitutional Law Committee shall issue statements on the
constitutionality of legislative proposals and other matters brought for its
consideration, as well as on their relation to international human rights
treaties.» Zie ook artikel 38 (2) van het reglement van orde van het
Finse parlement, http://www.om.fi/constitution/3481.htm: «If, in respect
of a legislative proposal or another matter under preparation in a Committee,
a question arises as to its constitutionality or relation to human rights
treaties, the Committee shall request a statement on the matter from the Constitutional
Law Committee».XNoot1Voor een recent voorbeeld waar een dergelijke gerede twijfel na de goedkeuring
ontstond, zie EK 2001–2002, 27 624 (R 1677), 207 e.v. , EK 2002–2003,
27 624 (R 1677), nrs 31 a, b en c (motie Jurgens c.s.) en Handelingen
EK 2002–2003, 4 februari 2003, 562–570 en 18 februari
2003, 574–580.XNoot2Vgl. artikelen 5, 8 en 9 van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen.XNoot1Oud, 1967–1970, I, 652; De Graaf en Kortmann 1984, 1153; Bovend'Eert/Kummeling
2000, 58.XNoot2TK 14 224, nr. 3, 7–8; en TK 14 224, nr. 11; Proeve 1966,
artikel 49 en pp. 110–111.XNoot1TK 1999–2000, 26 800 VI A.XNoot1Bijvoorbeeld Fleuren 2002, 74, die ter zake spreekt van een «gevaar».
Daarentegen Sondaal 1986, 154: «Door het ontbreken van een objectieve
maatstaf is oordeelsvorming vereist waarmee de vraag, of een verdrag afwijkt
van de Grondwet, speelbal kan worden en wordt van het politieke krachtenspel.
Men kan dat betreuren of toejuichen, het is niet anders. Dat ontslaat ons
niet van de plicht om bij de toepassing van de Grondwet toch naar vermogen
uit te gaan van concrete, objectief meetbare gegevens.»XNoot2Zie daarover Besselink c.s. 2002.XNoot1Kamerstuk 26 800 VI A, p. 4: «Ook indien een van de actoren
een van de [andere] twee afwijkend oordeel heeft, bevat de Grondwet een duidelijke
regeling».XNoot1Kamerstuk, EK 2001–2002, 237c, Nr. 174. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-20032004-27484-289-h1.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl